Capacidades

estatales
Maestría en Diseño y Gestión de
Políticas Sociales - Flacso Argentina

Valeria Serafinoff
Carolina Foglia

08/07/23
EJES DE TRABAJO

➔ Contextualización de relevancia del concepto de

capacidad
➔ Concepto de capacidad: definición y
desagregación
➔ Componentes de capacidad estatal
➔ Perspectivas para el análisis
➔ Aplicación a un caso
¿Por qué es relevante hablar de capacidades
estatales?

Revalorización del papel del Estado como un

actor central:

➔ plano académico: a partir de la década del

70’ superación de perspectivas sociocéntricas
(Estado como epifenómeno)
➔ plano político-institucional: nuevas
funciones de los Estados más necesario
ocuparse de la calidad de esa intervención.
Recuperación del Estado como variable
explicativa.
➔ Marco institucional: conjunto de reglas de organización de
la vida política y social
➔ Actor: sujeto de toma de decisiones frente a otros actores

Colectivo de funcionarios con capacidad de

incidencia social (Skocpol)

Autonomía (relativa)
No es un actor unitario
La perspectiva de capacidades resalta esta
conceptualización del Estado como actor
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Relación entre capacidad y políticas públicas
(Bertranou, s/f)
Estas capacidades estatales se materializan en el proceso de
formulación e implementación de políticas públicas, y
condicionan su sentido y la eficacia.

Es más importante, en términos de resultados en la población, la

calidad de las políticas públicas (de acuerdo a ciertos indicadores
genéricos) y el entramado institucional alrededor de su ejecución,
que el contenido de las mismas (Tommasi, 2011).

Dos dimensiones importantes: el contenido de las políticas

públicas y la forma de su ejecución, y dentro de esto último,
la evidencia de la capacidad estatal.

5
Ejemplo de capacidad en el campo de la política previsional en
argentina
 CONCEPTO DE CAPACIDAD

✔ “Medios para planificar y lograr metas” (PNUD,

2010). CONDICIÓN PREVIA DEL CONCEPTO
✔ “Eficacia administrativa del aparato estatal para
instrumentar sus fines oficiales” (Sikkink, 1993).
IDEA DE CONCEPTO RELATIVO
✔ “Habilidad de establecer y mantener de manera
efectiva funciones institucionales, técnicas,
administrativas y políticas” (Grindle, 1997).
DIVERSOS TIPOS DE CAPACIDAD.

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“Aptitud de los entes estatales para alcanzar los
fines que le han sido asignados” (Bertranou,
2015).

Esta aptitud se desprende y se explica a partir de

un conjunto de factores.
Capacidad estatal: precisiones y alcance

➔ Capacidad y sujeto Estatal: se asigna a un ente

estatal.
➔ Capacidad y finalidad: se vincula con el cumplimiento
de un fin. Tensión entre visión instrumental y visión
sustantiva.
➔ Capacidad y autonomía: Sin cierta capacidad los
Estados no pueden actuar autónomamente y
viceversa. Capacidad y autonomía se influencian
mutuamente.
➔ Capacidad y efectos: Condición para el logro de
productos y resultados en las políticas públicas.
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Manifestaciones de capacidad (Repetto, 2007)

CAPACIDAD POLÍTICA: problematizar demandas sociales y

reducir los obstáculos políticos en el cumplimiento de los fines
previstos (MIRADA HACIA AFUERA).

CAPACIDAD ORGANIZACIONAL: uso del aparato burocrático

de las organizaciones estatales para proveer los insumos
necesarios para la producción de bienes, servicios y
regulaciones. (MIRADA HACIA ADENTRO)

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Componentes de capacidad

● Son factores que explican la capacidad del sujeto

estatal.
● Observables y registrables a través de indicadores
cuantitativos y cualitativos.
● Serie de rasgos y características que le otorgan al
Estado capacidad para actuar.

Dos perspectivas
➔ Brechas o deficits de capacidad
➔ Dotaciones o factores de capacidad
 1- Brechas de capacidad
● SADCI (Sistema de
Análisis de Capacidad
Institucional) (Oszlak y
Orellana (2001) en base a
Tobelem (1992).
● Metodología para
identificar el grado de
capacidad institucional
● Aplicación concebida para
el desarrollo de programas
y proyectos

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 Estructura SADCI
a. Objetivo general: estado de cosas al cual el proyecto
contribuye a lograr.
b. Objetivos particulares: se desprenden del general y
debe suministrarse los indicadores de cumplimiento del
objetivo (Cualitativos, Cuantitativos, Cronológicos).
c. Actividades: Conjunto de procesos que permiten la ESTRUCTURA
transformación de los insumos básicos del proyecto en DEL MARCO
productos concretos. LÓGICO
d. Tareas de cada actividad o subcomponente: acciones
asignadas a una agencia o individuo en un determinado
momento y con un determinado plazo. ¿Qué acciones?,
¿quién? y ¿cuándo?
e. Identificación de los déficit (DCI) LOS DÉFICITS SE
f. Superar la brecha de capacidad (CDI) IDENTIFICAN A NIVEL DE
TAREAS

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Fuentes de déficit de capacidad

1. Leyes, normas y en general reglas de juego

2. Relaciones interinstitucionales
3. Estructura organizacional interna y
distribución de funciones
4. Capacidad financiera y física de las
agencias ejecutoras
5. Políticas de personal y sistemas de
recompensas
6. Capacidad individual de los participantes

14
2. Factores de capacidad
➔ Componentes: factores que explican la existencia de
capacidades de un organismo.
➔ Contexto/ambiente: factores que facilitan u obstaculizan el
ejercicio de esta capacidad (políticos, económicos, culturales).

4 componentes

Vinculo con los Arreglos

Legitimidad del
institucionales y Capital de acción
actores sujeto estatal
estructura interorganizacional
no estatales
burocrática

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Componentes, dimensiones y observables (Bertranou,
2014)

Componente Dimensión Observables

Autonomía ● Origen y trayectoria previa de los funcionarios públicos.

● Constitución (origen, permanencia, independencia) de la
burocracia estatal.
● Autosuficiencia de medios de acción de la burocracia estatal.
● Origen del financiamiento de la organización estatal.
● Orientaciones de política pública de los principales
Vínculo con funcionarios y funcionarias.
actores no ● Antecedentes y trayectoria de la organización en su relación
estatales con actores no estatales.

Sinergias ● Normas que rigen la acción interorganizacional.

● Instituciones colectivas de consulta o toma de decisiones.
● Acuerdos formales de acción conjunta que estén vigentes.
● Acuerdos informales o de hecho de acción conjunta.
● Trayectorias pasadas de acción conjunta.
● Experiencias de trabajo conjunto en la producción de bienes y
servicios.
 Componente Dimensión Observables

Legitimidad del ● Opiniones de autoridades de otras organizaciones públicas y

sujeto estatal privadas.
● Reconocimiento y validación institucional de otras
organizaciones al mandato y a la contribución de la
organización.
● Acuerdos ejecutables firmados con otras organizaciones que
sostengan sus mandatos legales.
● Inexistencia (o no) de resistencias públicas genéricas al
accionar de la organización.
● Opinión de los ciudadanos en relación con los mandatos de la
organización (opinión pública).

Capital ● Normas que rigen la acción

inter intergubernamental/interjurisdiccional.
● Instituciones colectivas de consulta o toma de decisiones.
organizacional ● Acuerdos formales e informales de acción conjunta .
● Trayectorias y experiencia de trabajo de acción conjunta.
 Componente Dimensión Observables
Autorizaciones legales ● Leyes, decretos, normas que asignan
competencias sustantivas y administrativas
● Normas informales que complementan el
marco de acción del organismo
● Acervo de jurisprudencia
Arreglos
institucionales Personas ● Cantidad y distribución
● Competencias y habilidades
y estructura
● Formación general
burocrática ● Valores y compromiso
● Nivel de Motivación

Medios financieros ● Presupuesto disponible

● Activos financieros
● Fuentes adicionales

Cultural organizacional ● Misión organizacional compartida

● Clima motivacional: motivación laboral
promedio
● Existencia de memoria organizacional
 Componente Dimensión Observables

Estructura y procesos Características de la estructura formal

organizacionales, y modelo Estructuras adhocráticas e informales
Arreglos Características de la toma de decisiones
de toma de decisiones. Manuales de funciones
institucionales y
estructura Modelo productivo Existencia de un saber hacer
Modelo de transformación de insumos en productos
burocrática
Estructuras de Arreglos internos de coordinación
coordinación intraorganizacional
Existencia de unidades dedicadas a la coordinación
Protocolos de coordinación

Sistemas de información y Sistemas de planificación

gestión Sistemas de monitoreo, control y evaluación
Sistemas de gestión basados en TICS

Infraestructura y Equipamiento para la provisión de bienes y servicios

equipamiento Medios de comunicación
Movilidad.
Síntesis esquema analítico

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Ejercicio ligado al caso de la erradicación de la hoja de
coca el VRAEM (Zeballos Trigoso y Casas Sulca, 2019)

Ejes:

Objetivo de la política: control de los mercados ilegales,

erradicación de la hoja de coca en la región de VRAEM.

Actores estatales y sociales implicados y ubicación

Posiciones y racionalidades de los actores en torno a la

política.

Factores de capacidad implicados: vínculo con actores no

estatales (autonomía y sinergias). Coordinación
interinstitucional (fragmentación estatal)