Aspectos institucionales de la evaluación de inversiones | 2021

Liderar la construcción de un mundo sostenible

Aspectos institucionales de la evaluación de

inversiones en Chile
Carlos Téllez Rubina
Ing. Comercial y Cientista Político
Diciembre 2022
Aspectos institucionales de la evaluación

Aspectos institucionales de la evaluación de inversiones | 2021

de inversiones en Chile

01 Introducción
Conceptos básicos

02 Modelos para comprender el Estado

Herramientas de análisis de comportamiento estatal

03 El Sistema Nacional de Inversiones de Chile

Cómo se define y evalúa la inversión pública

04 Cifras del Sistema Nacional de Inversiones

Proyectos y montos evaluados

05 Conclusiones y desafíos
Futuros proyectos y evolución
 Introducción

Aspectos institucionales de la evaluación de inversiones | 2021

 Aspectos institucionales de la evaluación de inversiones | 2021
Introducción

OBJETIVOS DE APRENDIZAJE

1. Comprender el rol del Estado en la inversión en infraestructura en los países.

2. Dar herramientas para comprender el accionar del Estado y predecir posibles

resultados.

3. Identificar las fallas del Estado que hacen necesario crear controles y
contrapesos dentro de ellos mismos.

4. Entender el rol del Sistema Nacional de Inversiones como actor que guía la
inversión pública.

5. Tener en cuenta los actuales desafíos en la inversión pública.

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¿Qué es el Estado?

1 9 8 8 CARRÉ DE MALBERG
“Una comunidad humana, fijada sobre un territorio propio, que posee una organización
que resulta para ese grupo, en lo que respeta a las relaciones con sus miembros, una
potencia suprema de acción, de mando y coerción”

1 9 1 9 MAX WEBER
«Asociación de dominación con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de
monopolizar dentro de un territorio el monopolio de la violencia legítima como medio de
dominación y que, con este fin, ha reunido todos los medios materiales en manos de sus
dirigentes y ha expropiado a todos los seres humanos que antes disponían de ellos por
derecho propio, sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas».

Población Territorio Poder

 Roles del Estado y su relación con las

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clases del DEIP

PROTEGER / DAR SEGURIDAD

Acciones relacionadas a la protección
Clase Permisos en contexto de la
evaluación integrada de proyectos
contra todo tipo de amenazas contra la
seguridad.

ORDENAR / FISCALIZAR
Acciones que regulan el comportamiento
entre actores privados y/o públicos, van
desde la creación de las normas hasta su
fiscalización.
Clase Aspectos institucionales de la
inversión pública en Chile

DESARROLLAR / FOMENTAR
Acciones que se toman respondiendo a
derechos garantizados, solidaridad o
Clase Evaluación y estructuración bajo el
modelo de concesiones
respuesta al “problema de los comunes”.
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Ó R G A N O S Y P O D E R E S D E L E S TA D O D E C H I L E

PODER PODER PODER ÓRGANOS AUTÓNOMOS

EJECUTIVO LEGISLATIVO JUDICIAL

Otros…
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JERARQUÍA DE LAS NORMAS JURÍDICAS

Constitución
Política

Tratados
Internacionales

Ley Orgánico
Reserva de ley
Constitucional

Ley de Quórum Calificado

Leyes Ordinarias

Decreto con Fuerza de Ley

Decretos Ley y Decretos Supremos

Instrucciones Potestad
reglamentaria y
administrativa
Resoluciones

Circulares y Oficios Ordinarios

 Estado
Modelos para comprender el

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Más allá de lo formal…

3 MODELOS DEL ESTADO

Según cómo se defina o se vea al Estado se pueden obtener distintas predicciones,
conclusiones y explicaciones sobre su actuación.

LA BUROCRACIA COMO VISIÓN IDEAL

Idealmente, ¿en qué se diferencia la burocracia de los políticos? ¿Es posible hacer esa
diferenciación?

FALLOS EN EL COMPORTAMIENTO DEL ESTADO

Cómo las organizaciones públicas usan al máximo sus recursos o poderes disponibles y
evolucionan, asimismo, cómo pueden cambiar y hacer reformas y sus dificultades
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3 M O D E L O S D E E S TA D O

LIBRO:
ESSENCE OF DECISION DE GRAHAM T. ALLISON (1971)

Es un libro que trata de explicar la Crisis de los Misiles de Cuba desde 3 puntos de vista,
respondiendo a la visión del actor racional que había del Estado en ese momento. Éstos son los
modelos de “actor racional”, “proceso organizacional” o “política gubernamental”.
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“El Estado es un actor racional”

→El Estado es una “caja negra” y

monolítica que transforma insumos
en productos, y reacciona a
estímulos.
→Se asemeja a una persona racional
que toma el camino más óptimo.
→Esta visión no cree en inercia, accidentes
→Las decisiones son deliberadas,
o falta de control.
aunque sean erróneas, se definió así.
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“El Estado es una organización”

→Los Estados son organizaciones que

actúan por medio de procedimientos
estandarizados.
→No todo es planificado, muchas
veces lo que existe es inercia
organizacional. →Es necesario equilibrar la justicia de
procedimientos iguales y estables
→Los integrantes de la organización
para todos con la capacidad de
se terminan “convirtiendo” al sistema.
adaptación.
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“El Estado son coaliciones”

→El Estado se compone de distintas

personas, grupos e instituciones con
intereses contrapuestos.
→Los que impulsan ideas deben
negociar y buscar ventanas de
oportunidad. →Pese a que toma elementos de las
dos visiones anteriores de
→Las acciones que se toman son el racionalidad y reglas, elimina la idea
resultado de distintos “juegos” o de “un solo actor”.
negociaciones entre los actores.
Actividad:

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¿Qué modelos usarían para evaluar las
siguientes instituciones?
 La Burocracia (modelos

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ideales)
ENSAYO ENSAYO
“BUROCRACIA” DE MAX WEBER (1921) “ESTUDIO DE LA ADMINISTRACIÓN” DE WOODROW WILSON (1887)

• Organización jerárquica con líneas • Se debe dividir el Estado entre dos

formales de autoridad. grupos de personas:
• Alcance de su actividad fijo. • Políticos electos que dan los
lineamientos y direcciones.
• División del trabajo rígida. • Grupo de funcionarios
• Ejecución de tareas de manera regular profesionales que siguen
y continua. instrucciones y administran el
Estado.
• Todas las decisiones y poderes están
restringidas por regulaciones y leyes, • Al igual que muchos economistas y
donde la carrera depende de académicos en el S. XIX y XX, empezó
calificaciones técnicas y éstas últimas con la idea de asemejar la
por reglas organizacionales, no administración pública con las
individuales. empresas

• Esto conllevaría a funcionarios

expertos en sus campos.

¿Qué sucede en la realidad? ¿Es completamente erróneo o tiene matices?

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Fallas en el comportamiento del Estado

→ Budget-maximizing
(Niskanen) → Bureau Shaping (Dunleavy)

→ Para seguir siendo → Si la burocracia y sus

funcionales, las burocracias
generan más bienes de lo
eficiente y necesario.
→ Pueden hacerlo por la
asimetría de información con
sus mandantes
integrantes son racionales, no
vs
se preocuparán de
incrementar el poder de sus
organizaciones, sino que las
modificarán para sus propios
beneficios.

Conclusión:
Se deben imponer controles al gasto
y accionar del Estado (y burocracia).
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Fallas en el comportamiento del Estado

→ Incrementalismo (Lindblom)

→ No es posible hacer grandes reformas o toma de decisiones racionales en el

Estado, ya que éste no puede hacer un análisis exhaustivo, tener todas las
alternativas disponibles o definir correctamente.
¿Cómo evito ser
→ Los propios integrantes y tomadores de decisión son reacios al cambio y
un obstáculo?
temerosos de la incertidumbre.
¿Cómo generar
→ Las comparaciones más efectivas son las más cercanas o con pocos cambios, oportunidades?
de esta manera, toda reforma o decisión termina siendo incremental.

→ “Oportunismo” (diversos autores y modelos)

→ Es difícil hacer grandes cambios en el Estado, sin embargo, no es imposible.

→ Existen ventanas de oportunidad que son aprovechadas por los actores para
implementar sus ideas.
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Problema:
¿Cómo gestionar la inversión pública
considerando lo anterior?

Respuesta:
Crear Sistemas de Evaluación de
Inversiones Públicas
 Recreo de 10 minutos

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 Pública
El Sistema de Inversión

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Sistema Nacional de Inversiones

¿QUIÉN DESARROLLA OBRAS PÚBLICAS?

El Estado puede desarrollar obras públicas principalmente a través de dos mecanismos: el
mecanismo tradicional (obras públicas), y a través de asociaciones público-privadas
(concesiones).

El Sistema Nacional de Inversiones (SNI) norma y rige el proceso de inversión pública

que postula a recursos del fisco, buscando impulsar aquellas iniciativas de inversión
rentables y convenientes para la sociedad.

El mecanismo tradicional externaliza a terceros la realización de los estudios de

factibilidad, el diseño y la construcción de una obra pública, pero no la
administración de esta. Estos contratos pueden ser establecidos por todos los servicios
públicos que poseen atribuciones legales para ejecutar obras directamente.

Las asociaciones público-privadas son revisadas por el SNI, entregando un informe de

recomendación al Ministerio de Hacienda.
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Sistema Nacional de Inversiones

¿CUÁL ES EL OBJETIVO DEL S.N.I.?

Proveer un conjunto de procesos, procedimientos, normas y herramientas que
contribuyan a la toma de decisiones para una destinación de recursos que permita el
bienestar de sus habitantes impulsando los proyectos más rentables para la sociedad y
evaluando sus resultados para incorporar los aprendizajes.

El Decreto Ley N° 1.263 de 1975, Ley Administración Financiera del Estado, art. 19 bis
indica que todo estudios pre-inversionales y programas o proyectos de inversión deberán
contar, como documento interno de la Administración, con informe del organismo de
planificación nacional o regional en su caso, el cual deberá estar fundamentado en una
evaluación técnica económica que analice su rentabilidad. Corresponderá al Ministerio
de Hacienda impartir instrucciones y resolver al respecto.

PRINCIPIOS:

- Criterio de Eficiencia Económica

- Separabilidad de funciones

- Contribución a gestión presupuestaria por resultado

- Proyecto como unidad indivisible

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Subsistemas del S.N.I.

Cartera de
RATE proyectos
1. Relación entre formulador y evaluador (MDSF)
donde este último evalúa las iniciativas. De allí
sale el Resultado de Análisis Técnico Económico
(RATE).
1 2
2. Formuladores y financiadores (y a veces
evaluadores) interactúan con la Dirección de
Presupuesto para generar un proyecto de
presupuesto (cartera de proyectos financiados).

3. Aprobado el Presupuesto, las instituciones

financieras pueden ejecutar su presupuesto
dándole el mandato a un ejecutor (ej: Serviu) y
contratando privados.

4. Una vez ejecutados los proyectos se realiza una

evaluación ex post de éstos, ya sea a corto o en
4 3 mediano plazo.

Min. Desarrollo Social y Min. de Hacienda

Familia
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Normas y presupuesto

¿QUÉ LEYES Y NORMAS INTERACTÚAN CON EL S.N.I.?

1. Ley de administración financiera del estado

2. Ley del Ministerio de Desarrollo Social y Familia

3. Ley de Gobierno y Administración Regional

4. Ley de Presupuestos

5. Oficios y Circulares de Ministerios de Hacienda y Desarrollo Social y Familia con

Normas, Instrucciones y Procedimientos de Inversión Pública

6. Otras que pueden afectar temas específicos (como leyes específicas, circulares o
decretos)

Asignación Presupuestaria:

Subtítulo 31: Iniciativas de Inversión (Estudios Básicos, Programas y Proyectos)

Subtítulo 33: Transferencias (solo a municipios cuando más del 50% es nivel central)

Iniciativas bajo 2000 UF no pasan por el S.N.I.

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Normas y presupuesto

OTRAS INICIATIVAS DE INVERSIÓN QUE NO PASAN POR EL SNI

• Subsidios Subtítulo 33 del Ministerio de Vivienda y Urbanismo

• Obras de Conservación (solo se registran)

En promedio, el 58%
de la Inversión
• Ingresos propios de municipios y gobiernos regionales Pública en Chile
• Transferencias Subtítulo 33 del Ministerio de Educación ejecutada es
evaluada por el SNI
• Concesiones realizadas por el Fondo de Desarrollo de
Telecomunicaciones

• Inversiones Regionales de Asignación Local (IRAL)

El 2020 hubo USD
• Inversión del Ministerio de Salud bajo el Subtítulo 29 12.685 MM en
(Adquisición de Activos No Financieros) Inversión Pública,
CODELCO es el aprox. 15,8% de la
mayor inversor, inversión total.
con 40% en
promedio
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Enfoques de evaluación

Enfoques del
Estado
Enfoque basado en eficiencia: Enfoque basado en servicios:
COSTO BENEFICIO COSTO EFICIENCIA

Supuestos: Supuestos:
• Los costos y beneficios • Los costos y beneficios principales
principales se pueden identificar, no se pueden identificar, medir y
medir y valorar. valorar.
• Los beneficios deben ser • El servicio debe darse independiente
mayores a los costos. de la eficiencia económica de la
decisión
• Los indicadores de rentabilidad
reflejan el valor creado. • Debe proveerse el servicio que
• Ejemplo: Puertos, embalses, cubre el déficit identificado con el
caminos interurbanos, etc. menor costo por unidad de
demanda.
• Ejemplo: Escuelas, hospitales
 ¿Hay una visión economicista por

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sobre lo social?

80,00%

70,00%

60,00%

50,00%

40,00% COSTO BENEFICIO

COSTO EFICIENCIA
30,00%

20,00%

10,00%

0,00%
2014 2015 2016 2017 2018
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Actores y Roles del S.N.I.

FORMULADORES FINANCIEROS EVALUADORA DECISIÓN CONTROL FISCALIZADORA

Ministerios Ministerios

Serv. Públicos Serv. Públicos

Gob. Regionales Gob. Regionales

Municipalidades

Empresas Estado

Min. Desarrollo Min. Desarrollo

Contraloría
Social y Familia Social y Familia
Ministerio de Ministerio de
Hacienda Hacienda

Consejo Regional
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Herramientas Subsistema Ex Ante

METODOLOGÍAS E INSTRUCTIVOS CAPACITACIÓN

• 1 Metodología General • Prepara, coordina o contrata distintos cursos.

• Aproximadamente 50 Metodologías o Instructivos oficiales específicos • PYEP (curso básico) para formuladores en todas las regiones
por sector. • Cursos Avanzados en regiones
• Son recomendaciones de uso, sin embargo, los evaluadores pueden • Diplomado en Santiago
darle un rango o importancia obligatoria.
• Talleres y cursos ad hoc a municipios y otras instituciones
• Disponibles públicamente en la página web.
• Herramientas On Line
• Actualizándose o desarrollándose constantemente.
• Curso BIP

PRECIOS SOCIALES BANCO INTEGRADO DE PROYECTOS

• Están los 3 precios sociales transversales: Mano de Obra, Tasa Social • Sistema de Información del S.N.I.
de Descuento y Precio Social de la Divisa. • Base de datos de proyectos a nivel nacional, regional y municipal
• Además hay precios específicos para insumos de Transportes en • Hacer seguimiento a proyectos
combustibles, neumáticos, lubricantes, etc.
• Agregar información para su análisis
• Asimismo, para este sector está el Valor Social del Tiempo (urbano e
• Permitir evaluación ex post
interurbano) y Valor Estadístico de la Vida.
• Registra y muestra información por Módulos
• También está el Precio Social del Carbono
• Presenta la Ficha IDI (resumen de RATE y otras informaciones por
• Precio se monitorea anualmente, se actualizan según definición de
proyecto).
autoridad y las metodologías se están actualizando cada 10 años.
 Inversiones
Cifras del Sistema Nacional de

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 Iniciativas analizadas anualmente a

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nivel nacional

9249
Iniciativas que ingresan al sistema para
7888 que se le asigna un RATE, cada una de
iniciativas

7143 7271 7035 6824 6894 6715 6510

Cantidad

6879 6677 estas iniciativas puede ser evaluada varias

veces.

Los RATE pueden ser:

- Recomendación Satisfactoria (RS)

- Objeción Técnica (OT)

- Falta Información (FI)

- Incumplimiento Normativo (IN)

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
- Reevaluaciones (RE)
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Resultados Satisfactorio vs otros

¿CUÁNTO ES EL PORCENTAJE DE ÉXITO DE LOS FORMULADORES AL EVALUARSE?

NOMBRE NOMBRE

RS FI RS FI

6.510 4.815.147
Total IDI Monto Total ($MM)
OT IN OT IN
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Otros datos 2021

¿QUÉ PASA DESDE LA RECOMENDACIÓN SATISFACTORIA?

• 6.510 iniciativas evaluadas

100%

• 5.407 iniciativas con RS (83,1%)

83,1%

• 3.902 con presupuesto (72,2%)

59,9%

• 3.293 con gasto (84,4%)

50,6%
 Conclusiones y desafíos

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DESAFÍOS

1. Identificar, cuantificar y valorar nuevos beneficios y externalidades, de manera que sea factible y
correcto incorporarlos en las evaluaciones sociales.
2. Definirla relación entre el Sistema Nacional de Inversiones y el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental
3. Actualizar las metodologías para el cálculo de los precios sociales.
4. Incorporar una visión territorial y de carteras que sea compatible con la visión de proyectos.
5. Incorporar criterios de equidad a la inversión pública.
6. Mejorar la calidad y formas de explotar la información disponible en las bases de datos.
7. Hacer más eficientes los procesos internos y externos.
8. Adaptarse al contexto de alta inflación con quiebra de constructoras y constantes
reevaluaciones.
9. Preparar a los formuladores y analistas de inversiones en un contexto de alta rotación laboral y
teletrabajo.
 Aspectos institucionales de la evaluación de inversiones | 2021
Conclusiones

• Dentro de los roles el Estado se encuentran funciones fiscalizadoras y desarrollistas, ya

sea para garantizar derechos o fomentar la producción.

• Pese a que tiene roles definidos, el Estado no debe ser considerado como un único
actor, tiene distintos elementos que pueden o no trabajar coordinadamente.

• Existen múltiples fallas del Estado que obligan a generar instituciones que lo controlen,
ya sea desde adentro o desde afuera.

• Una de instituciones que controlan al Estado desde dentro, es el Sistema Nacional de

Inversiones, que es un conjunto de normas, procesos y recursos que evalúan las
iniciativas de inversión.

• No todos los proyectos son evaluados por el Sistema Nacional de Inversiones, sin
embargo, más del 50% de los montos invertidos sí lo son.

• Todos los años se evalúan entre 6 mil y 7 mil iniciativas de inversión a nivel nacional.
 Muchas gracias

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 Liderar la construcción
de un mundo sostenible

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