2.7. Un Sistema Judicial Independiente

Un sistema
judicial independiente
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Indice
Un sistema judicial independiente
Los puntos vulnerables del Poder Judicial ................................................. 116
Nombramientos al poder Judicial .............................................................. 119
La destitución por causa justa ................................................................... 119
Permanencia en el cargo y remuneración ................................................... 120
La administración judicial ........................................................................ 120
Códigos de conducta .................................................................................. 121
Una estrategia llevada a cabo con determinación en Karnataka ................ 121
Algunos indicadores para evaluar la administración de justicia ................. 122
Otros actores en el sistema judicial ............................................................ 123
El Procurador General .............................................................................. 123
Algunos indicadores para evaluar al Procurador General .......................... 124
Fiscales públicos ....................................................................................... 124
Fiscales independientes ............................................................................. 125
Algunos indicadores para evaluar a los fiscales ......................................... 126
EXTRACTO DE LA HORA DE LA TRANSPARENCIA EN AMÉRICA LATINA
El poder judicial en la américa latina de hoy ............................................ 126
1. La percepción latinoamericana del poder judicial ................................................... 126
2. Demoras en la atención del sistema judicial ........................................................... 127
3. Acceso al sistema judicial ..................................................................................... 128
4. Corrupción en el sistema judicial ........................................................................... 128
4.1 Factores relacionados con la corrupción en el sector judicial ....................................... 129
4.1.1Organizacionales ................................................................................................. 129

SOURCE BOOK | CAPÍTULO 8 | UN SISTEMA JUDICIAL INDEPENDIENTE | 114
Un sistema judicial independiente

La autoridad de la Corte, que no posee recursos ni armas, se basa en última instancia en la confianza
sustancial que tiene el público en sus sanciones morales.
- Felix Frankfurter
U
n Poder Judicial independiente, imparcial y bien informado ocupa un lugar central en la formación de
un gobierno justo, honesto, transparente y responsable.1 La administración de justicia debe ser indepen
diente del Ejecutivo para poder desempeñar su papel constitucional, que consiste en revisar las acciones
tomadas por el gobierno y por los funcionarios y determinar si cumplen con las normas plasmadas en la Consti-
tución y con las leyes promulgadas por la legislatura. En las democracias emergentes está, además, la tarea de
asegurar que los inexpertos poderes Ejecutivo y Legislativo no promulguen nuevas leyes que violen la constitu-
ción u otros requerimientos legales.2
La independencia protege del Ejecutivo y del Legislativo las instituciones judiciales. El poder Judicial como tal
está en el centro de la separación de poderes. Otras ramas del gobierno le rinden cuentas al pueblo, pero el Poder
Judicial, y solamente él, es responsable ante valores más altos y normas de rectitud judicial.
En una democracia, los conceptos de independencia y de rendición de cuentas de un poder Judicial se refuerzan
mutuamente. La independencia de la administración de justicia se refiere a la institución: no se supone que la
independencia debe beneficiar a un juez individual, ni al poder Judicial como organismo, sino que debe servir
para proteger al pueblo.
La rendición de cuentas del poder Judicial no se lleva a cabo en el vacío. Los jueces deben operar dentro del
marco que proveen las reglas y de acuerdo con su juramento al asumir el cargo, lo cual evita que piensen que
pueden hacer lo que les plazca. Empero, ¿cómo se puede responsabilizar a jueces individuales sin socavar el
concepto esencial y central de la independencia judicial?
Se responsabiliza a los jueces individuales de acuerdo con la manera particular en que ejercen el poder judicial
y con el ámbito en el que operan:
los jueces se reúnen en cortes abiertas al público 3 ;
1. Véase el comunicado oficial de la Reunión de Ministros de Justicia del Commonwealth, Isla Mauricio, 1993 (Secretariado del
Commonwealth, Londres). La presencia del autor en una reunión a puerta cerrada de jueces superiores de la tradición del
derecho consuetudinario, que tuvo lugar en Viena en abril del 2000, aportó información a este capítulo. Los jueces se juntaron
para formar un grupo de "liderazgo" para la integridad judicial y decidieron desarrollar estrategias nacionales coherentes para
la integridad judicial, así como compartir información conforme avanzaran estas estrategias. El Centro de las Naciones
Unidas para la Prevención del Crimen Internacional y Transparencia Internacional organizaron la reunión conjuntamente.
2. Para una discusión sobre el papel de las cortes en Brasil, véase Luiz Guilherme Migloria, Brazil: Judicial Institutions at a
Crossroads, Economic Reform Today, núm. 4, 1993.
3. En algunos casos extraordinarios, ha sido necesario "esconder la cara" del juez, evitando revelar su identidad para protegerlo
o protegerla de las represalias; por ejemplo, de parte de narcotraficantes en Colombia.
ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

están sujetos a una apelación;
están sujetos a una revisión judicial;
están obligados por ley a explicar sus decisiones y publicarlas;
están sujetos a leyes sobre la parcialidad y lo que se percibe como un sesgo;
están sujetos a preguntas que se les plantean en la legislatura;
están sujetos a críticas por parte de los medios ;4
están sujetos a que la legislatura (o un consejo judicial supremo) los destituya;5 y
le rinden cuentas a sus pares.
Hasta hace muy poco tiempo, se consideraba casi una herejía cuestionar la responsabilidad del poder Judicial.
En el mejor de los casos, tal cuestionamiento se interpretaba como una legitimación de las "elecciones judiciales".
En cambio, la mayor parte de quienes pertenecen a la tradición del derecho consuetudinario rechazan por com-
pleto la noción de que los jueces se postulen para cargos públicos, porque consideran que esto va en contra de su
deber de proteger a los débiles y a los marginados. En el peor de los casos, se consideraba que cuestionar la
responsabilidad del poder Judicial era equivalente a abogar a favor de que el Ejecutivo tuviera derecho a entro-
meterse en el ámbito judicial de formas necesariamente dañinas6.
Hoy, sin embargo, está creciendo el reconocimiento de que la rendición de cuentas (mas no la que surge por
medio del voto), lejos de minar la independencia, en realidad la fortalece. El hecho de que se puede responsabilizar
a jueces individuales aumenta la integridad del proceso judicial y ayuda a proteger al poder Judicial de aquellos
que quisieran entrometerse en él.
No obstante, aun si se articulan y se aceptan las reglas del comportamiento judicial, ¿éstas se aplican? Si este no
es el caso, quizás se tenga la percepción de que no habrá ningún riesgo si un juez se aparta de las reglas.
Entonces, ¿cómo, deben hacerse cumplir la leyes?
No sería conveniente otorgarle más poder al Ejecutivo, cuyas decisiones revisa la Corte, ni al Legislativo,
ya que esto involucraría a los jueces en el juego político. El nombramiento de los jueces por parte de los
representantes electos por el pueblo podría subrayar el hecho de que los jueces superiores han sido dotados
de mayor fuerza gracias al mandato del pueblo y que, en caso de un juicio formal de destitución, el pueblo
puede retirarlos del puesto.
Asimismo, se debe tener cierta precaución en cuanto a la rendición de cuentas de los jueces individuales
ante un Magistrado: en Hong Kong, el Procurador General destituyó a un juez, pero el Consejo Privado (el
Privy Council, la corte más alta del país) revocó esta decisión, poniendo en claro que inclusive un Procu-
rador General debe cumplir con la ley.
4. Algunas de las críticas están mal informadas y a menudo no hay respuestas a ellas, porque los jueces tradicionalmente no se
involucran en controversias públicas; a veces las críticas surgen sencillamente porque los jueces no han explicado sus razones
con suficiente claridad.
5. La destitución está relacionada con el concepto de independencia, dado que toca el tema de la seguridad de la permanencia en
el cargo.
6. Por ejemplo, en Georgia (donde los jueces no calificados eran un problema), se aplicaron exámenes a todos los jueces de las
cortes menores y se despidió a los más incompetentes (cerca de dos tercios del total). (Daniel Kaufmann, Aart Kraay y Pablo
Zoido-Lobatón, Governance Matters: From Measurement to Action in Finance and Development, junio del 2000, vol. 37, núm.
2.) Mientras que cada ejemplo individual pudo haber sido efectivo a corto plazo, el grado de interferencia del Ejecutivo fue tal,
que debió inevitablemente obstaculizar el surgimiento de un poder Judicial que fuera independiente del Ejecutivo ante los ojos
del público, y, por ende, capaz de hacer cumplir la Ley.

La presión por parte de los colegas es importante, pero también puede ser muy necesaria la independen-
cia de ellos en una corte colegiada. En una corte de apelaciones cada juez debe poder mantener su
mente verdaderamente independiente de la de sus colegas.
Es necesario que se apliquen procedimientos justos y correctos a aquellos jueces acusados de actos
impropios.
Debe haber algún tipo de sistema para distinguir entre casos serios de mala conducta (donde quizás sea
necesaria la destitución) y casos menores (por ejemplo, una falta de tacto, la necesidad de cierta orienta-
ción, una falta de comprensión y la necesidad de unas palabras para corregir la situación en vez de una
amonestación).
Los puntos vulnerables del Poder Judicial

Jueces acusados de corrupción
El Ministerio de Justicia de Albania anunció
Un indicador principal de que la corrupción se está saliendo de control es un sistema
que el Consejo Supremo de Justicia
judicial disfuncional. Por ende, es absolutamente necesario que impere la Ley. En muchos destituyó a 70 jueces por corrupción e
países, las encuestas sugieren que, a los ojos del público, la administración de justicia es incompetencia a lo largo de los últimos tres
años. Las últimas destituciones ocurrieron
sumamente corrupta. En Ucrania, se reporta que 70 por ciento de todas las decisiones
el 4 de marzo, cuando tres jueces fueron
tomadas por las cortes se ha quedado sin cumplir.7 despedidos y se les quitó su inmunidad por
haber dejado en libertad a un violador sin
Los abogados (quienes exigen sobornos para el juez, pero bien pueden quedárselos ellos sentenciarlo....
mismos) y los empleados de la Corte (quienes pierden expedientes y piden dinero para Radio Europa Libre/Radio Libertad, 8 de
marzo del 2000
encontrarlos, o retienen permisos para salir bajo fianza hasta que se les pague un sobor-
no), contribuyen a esta grave situación. Por consiguiente, la administración de justicia es
vulnerable porque quienes la rodean están fallando en su deber.
Hay, sin embargo, muchas y variadas maneras en las que el Ejecutivo tratará de influenciar al poder Judicial.
Algunas son sutiles: por ejemplo, otorgar menciones honoríficas o clasificar a los jueces jerárquicamente en los
eventos de Estado. Algunas quizás sean imposibles de prevenir, mientras otras son simplemente obvias (como dar
casas, automóviles y privilegios a los hijos de los jueces).
El abuso más obvio por parte del Ejecutivo quizás sea la práctica de nombrar el mayor
El camino venezolano hacia la
número posible de sus simpatizantes o partidarios para ocupar lugares en la corte. El justicia:
proceso de nombramiento es, entonces, crucial, a pesar de que algunos gobiernos se han cientos de jueces desbancados
CARACAS - En Venezuela, el poder Judicial es
encontrado con que sus propios partidarios desarrollan un pensamiento sorprendentemente
tan notoriamente corrupto que, de acuerdo
independiente una vez que ocupan un cargo de alto nivel. con las encuestas, la mayoría de los
ciudadanos preferían desechar todo el
Para combatir dicha independencia, el Ejecutivo puede manipular la asignación de los sistema de las cortes y crear uno nuevo desde
casos, quizás mediante un Procurador General complaciente, y así determinar cuál juez el principio.
El Presidente Hugo Chávez, un populista
tratará un caso importante para el gobierno. Por ende, es esencial que quienes asignen apasionado, ha escogido un camino menos
los casos no sean funcionarios del gobierno, sino los jueces mismos, y que el Procurador drástico pero que sin embargo manda un
General goce de la confianza plena de sus colegas. mensaje dramático.
Continua...
Cuando un juez en particular pierde el favor del Ejecutivo, se puede utilizar una varie-
dad de artimañas para tratar de castigarlo. Se lo puede transferir a un puesto aislado
o a zonas poco atractivas; se le pueden retirar beneficios como autos o personal de
7. Controlling Corruption: A Parliamentarian's Handbook, preparado por el Centro Parlamentario de Canadá, junto con el EDI del
Banco Mundial y CIDA, en la pág. 44.

intendencia; se puede permitir que decaigan las instalaciones de la corte para disminuir ...Continuación
el prestigio del juez a los ojos del público y para dificultar aún más su trabajo; o se En una campaña de siete meses para extirpar
puede diseñar una campaña pública para minar la posición pública del poder Judicial. el "cáncer de la corrupción" del poder
Judicial, el gobierno de Chávez ha suspendido
El objetivo de tal campaña podría ser criticar ciertos jueces o decir que hubo un error o destituido a 400 del total de 1.394 jueces
cuando fueron seleccionados. En estos casos, los jueces no pueden defenderse sin com- del país. Aún se podría despedir a decenas o
prometer irremediablemente a sí mismos y a su oficina judicial. Para reducir las posibi- incluso a cientos de jueces más. El público ha
respondido favorablemente a la limpieza del
lidades de que esto ocurra, la responsabilidad para los asuntos administrativos de la poder Judicial, convirtiendo esta medida en
corte, incluyendo el presupuesto y las asignaciones de puestos, debe estar en manos de una de las más populares que Chávez, el
los jueces mismos y no del gobierno ni de los servidores públicos. antiguo líder de un golpe militar que promete
una "revolución pacífica" para su nación
petrolera, haya llevado a cabo.
Cuando se trata de ataques públicos (que ocurren tanto en democracias ya establecidas
como en las nuevas), los jueces no deben estar - ni considerar que están - por encima de la No obstante, los expertos afirman que las
crítica del público. No pueden pretender que están garantizando el derecho a la libre autoridades aún tienen un largo camino
por recorrer. Aunque el gobierno ha
expresión y al mismo tiempo volverse en contra de quienes los critican. Tampoco deben
removido a un gran número de jueces, no
tratar de silenciar el debate público en torno a los problemas dentro del poder Judicial ha mostrado disposición para darle a la
mismo, como ha sido el caso en algunos países cuando ha surgido el tema de la corrupción rama judicial los recursos y la autonomía
suficientes para que sea verdaderamente
en el proceso judicial.8
independiente.
En Israel, el Presidente de la Suprema Corte ha llegado al extremo de emitir un memo- Incluso el veterano y respetado profesor de
rándum a los jueces declarando que no podrán poner quejas individuales en contra de derecho que está encabezando la purga de
quienes los critican, sino que deben enviar dichas quejas a su oficina para que sirva como los jueces, admite que, en última instancia,
sus esfuerzos quizás no tengan resultados.
filtro. En sus palabras, los defensores de la libertad de expresión tienen la responsabilidad "Lo que estamos haciendo puede
de ser consistentes: "si nosotros como corte opinamos que la crítica es buena para el desaparecer como granos de arena que se
gobierno, también es buena para nosotros. Debemos estar aún más abiertos a la crítica nos escapan de la mano", afirma René
Molina Galicia, el inspector general de los
que otros".9 tribunales.
Demasiada crítica puede ser dañina, sobre todo para aquellos jueces que hacen su mejor Molina agregó que lo que Venezuela
esfuerzo en situaciones difíciles e incluso peligrosas. La crítica debe ser medida, justa y necesita urgentemente es extender la
cantidad de cortes, ofrecer igualdad de
templada. En particular, los políticos deben evitar hacer afirmaciones sobre casos que
acceso a la justicia para los pobres, crear
están aún en las cortes y no deben aprovecharse de su inmunidad como legisladores para un sistema eficaz de defensores públicos,
atacar a jueces individuales o comentar sobre cómo manejan casos individuales. aumentar el sueldo de los jueces al doble
(a aproximadamente 6.000 dólares al
El Magistrado principal del gobierno debe tener en cuenta que es su deber solemne defen- mes), y cerrar las escuelas de derecho
piratas que han creado una
der a los miembros del poder Judicial frente a la crítica desmedida o destructiva por parte
sobrepoblación de abogados.
de otros miembros del gobierno. Quien esté a la cabeza del poder Judicial también tiene
un papel importante que desempeñar, al hablar a nombre de todos los jueces en aquellos Cada vez es más evidente la crisis del
orden y de la legalidad. En varias partes del
casos infrecuentes en los que se debe adoptar una posición colectiva.10
país casi semanalmente, los ciudadanos
enfurecidos han empezado a linchar a los
En los niveles menores de la estructura de las cortes, se puede recurrir a varios medios supuestos asesinos, violadores y a quienes
de corrupción para pervertir el sistema de justicia. Entre ellos está influenciar la inves- roban automóviles. La policía calcula que
ocurren en promedio 21 asesinatos al día,
cifra comparable a las bajas de un país en
guerra. En Venezuela, se roba un vehículo
8. En Bangladesh, por ejemplo, los magistrados le pidieron al gobierno que tomara acción en contra cada 10 minutos....
de TI-Bangladesh después de que esta ONG realizara una encuesta pública cuyos resultados fue-
ron muy desfavorables para los niveles menores del poder Judicial. No obstante, el Presidente del Las cortes venezolanas se deterioraron
país (un antiguo Procurador) entró al debate, afirmando que aun si sólo una parte de la encuesta rápidamente con la transición de la
reflejara la verdad, el poder Judicial tenía serios problemas que debía resolver. dictadura militar al gobierno democrático,
9. Citado en el Jerusalem Post, 10 de diciembre de 1999. Desde que se introdujo el requerimiento, el que ocurrió a finales del decenio de
Juez afirmó que no había permitido que ninguna queja tuviera procedencia. 1950....
10. Las declaraciones emitidas por miembros del poder Judicial en el que intentan explicar sus posi- Tim Johnson, Miami Herald, 1 de mayo
ciones pueden crear dificultades aún mayores, como sucedió en Israel cuando una persona men- del 2000
cionada por el Juez Arbel en un caso lo demandó personalmente. Mencionado en el Jerusalem
Post, 10 de diciembre de 1999.

tigación y la decisión de hacer un juicio antes de que el caso haya llegado siquiera a la Una mancha en la ética judicial
corte; inducir a los funcionarios de la corte a que pierdan expedientes, retrasen casos o Si hay alguna parte del gobierno federal que
los asignen a jueces menores corruptos; corromper a los jueces mismos (que a menudo debe estar aislado del cabildeo, es el poder
Judicial. No obstante, en décadas recientes se
están mal pagados o que quizás sean susceptibles a las promesas de ascenso); y sobor- ha desarrollado un sistema de mal gusto en el
nar a los abogados opositores para que actúen en contra de los intereses de sus clientes. cual los jueces asisten a "seminarios" en
Una revisión de la manera como se manejan los registros de la corte y la introducción hoteles lujosos, con todos los gastos pagados,
patrocinados por grupos con fuertes
de métodos modernos de seguimiento pueden contribuir mucho a la eliminación de tendencias ideológicas (generalmente, muy
gran parte de la corrupción menor que corroe las cortes menores en muchos países.11 conservadoras), supuestamente para mejorar
su conocimiento de ciertos temas particula-
Claramente, deben llevarse a cabo acciones desde varios flancos para hacer frente a res. Los seminarios combinan un ambiente
vacacional con presentaciones sesgadas sobre
estas prácticas corruptas. Los responsables de la investigación y el procesamiento de los
el derecho ambiental o de otro tipo. Un
casos deben imponerles estándares altos a sus subordinados; los funcionarios de la corte informe nuevo del grupo ambientalista
deben ser responsables ante los jueces por su conducta y deben estar sujetos a sanciones Community Rights Council documenta las
dimensiones sorprendentes de este
por parte de los jueces cuando se pierden expedientes, por ejemplo. Asimismo, el Poder
esfuerzo creciente por otorgarles lujos y
Judicial mismo debe insistir en que haya estándares éticos altos dentro de sus propias adoctrinar al mismo tiempo a miembros
filas, en que las quejas se manejen con cuidado y, cuando sea necesario, en que haya bien dispuestos del Poder Judicial.
Washington Post, 28 de julio del 2000
equipos encargados de la inspección que visiten las cortes menores para asegurarse de
que estén funcionando adecuadamente.12
También se debe estimular a las sociedades y asociaciones de abogados para que tomen
medidas fuertes en contra de los miembros que adopten conductas corruptas. El hecho
de que un sistema sea corrupto en sí mismo, no significa que los abogados mismos tengan que formar parte de
dicho sistema.
Generalmente se considera injusto quitarles la licencia por periodos largos a los abo-
gados que intentaron practicar la ley en un entorno corrupto, en el cual se les "obligó" "A pesar del despliegue de medidas
a recurrir a la corrupción menor para poder obtener servicios a los cuales sus clientes punitivas, la corrupción sigue contribuyen-
do en muchos casos a la criminalidad en
tenían derecho, pero que ilegalmente se les estaba negando. En la mayor parte de los Argentina... [sin embargo], el Poder Judicial,
casos, se trataría de servicios relacionados con trámites. 13 Es necesario reexaminar cuyos miembros el Ejecutivo nombra con el
este enfoque, en vista del daño que tal tolerancia le hace al sistema legal. Aunque en acuerdo del Senado, un órgano donde el
partido del Presidente domina, sufre de una
algunas situaciones sea necesario, inevitablemente, que el cliente le pague una mordi- inercia permanente...."
da a quien determina el acceso a ciertos servicios (el gate-keeper), surge la pregunta Bernardo Beiderman, "Corruption:
de si un abogado debería estar jamás en esta posición profesional. Preventive Action and Criminal Policy", en
Responding to Corruption, ed. Paolo
Bernasconi (Sociedad Internacional para la
Un punto vulnerable final para el juez viene después de su jubilación. Las pensiones judi-
Defensa Social, La Città del Sole, Nápoles,
ciales tienden a ser poco generosas, y la práctica que se lleva a cabo en algunos países de 2000), pp. 248-249.
"premiar" a jueces seleccionados con puestos diplomáticos cuando se jubilan, claramente
se puede prestar al abuso si no se maneja de manera sumamente transparente.
11. El retraso es un indicador común para medir los niveles de corrupción. Un chiste popular en Brasil cuenta el caso de una mujer
que le solicitó a la corte un permiso para tener un aborto a causa de que la habían violado; para el momento en el que se le
otorgó el permiso, ¡su hijo ya tenía dos años!
12. En casos muy graves, el uso de "pruebas de integridad" puede ser inevitable, inclusive en el contexto de miembros del poder
Judicial. Se ha utilizado en zonas de Estados Unidos y de la India donde se han hecho acusaciones persistentes y creíbles en
contra de jueces individuales.
13. En este caso, se trataría de corrupción "de acuerdo con las reglas", donde una persona está exigiendo un soborno para cumplir
con un deber que, en circunstancias normales, la ley requiere que cumpla. Este concepto se trató en el Capítulo 1. No se
pretende sugerir con esto que la corrupción "en contra de las reglas" por parte de un abogado para obtener beneficios se podría
justificar en algún caso desde el punto de vista profesional.

Nombramientos al poder Judicial

El deber de un juez consiste en interpretar la ley, así como los principios y supuestos fundamentales que están detrás
de ella. Aunque un juez debe ser independiente a este respecto, no tiene el derecho de actuar de manera arbitraria.
El derecho a un juicio justo ante una corte imparcial se reconoce como un derecho humano fundamental.
Los individuos que hayan sido seleccionados para desempeñar un cargo judicial deben tener integridad, habi-
lidad y una preparación apropiada en el campo del derecho. El proceso de selección no debe discriminar a
nadie a causa de su raza, origen étnico, sexo, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o
social, cantidad de propiedades, nacimiento o estatus. Sin embargo, no se considera discriminatorio insistir en
que un candidato sea ciudadano del país en cuestión.
Las maneras como se nombra y subsecuentemente se asciende a los jueces son cruciales para determinar su
independencia. No se les debe ver como personas que han sido nombradas políticamente, sino que han obtenido
el puesto gracias a su capacidad y a su neutralidad política. El público debe tener la confianza en que los jueces
se escogen con base en sus méritos y su habilidad e integridad individual, y no por su afiliación política.
Distintos países escogen maneras diferentes de nombrar, nombrar nuevamente o ascender a miembros del poder
Judicial. El proceso puede involucrar al Legislativo, al Ejecutivo, al poder Judicial mismo y, en algunos países,
a representantes de la profesión legal o de la sociedad civil. En Estados Unidos, algunas jurisdicciones hasta
eligen a sus propios jueces. La elección de los jueces implica un riesgo especial. Aunque tiene el atractivo de ser
un proceso democrático, podría favorecer el populismo por encima del profesionalismo. Se puede reducir este
riesgo si se somete la lista de candidatos a una investigación para que queden sólo personas profesionales e
imparciales. No obstante, la idea de que los jueces tengan que llevar a cabo campañas de reelección no es
particularmente atractiva. Un individuo tiene el derecho a un juicio justo en la corte, y no se puede asegurar tal
cosa si el juez tiene que ganarse la opinión popular, cuidando la manera en la que lleva a cabo un juicio para
poder lograr la reelección.
También hay peligros potenciales si el Legislativo, el Ejecutivo o el Judicial nombra de manera exclusiva a los
miembros de éste último. Como regla general, en países en los que cualquiera de estos órganos es el mecanismo
formal para los nombramientos y hay satisfacción general con el calibre y la independencia de los jueces, los
nombramientos sí se llevan a cabo con cierto grado de cooperación y consulta entre el poder Judicial y la autoridad
que hace el nombramiento de hecho. Sin embargo, si el público considera que aun así el proceso de nombramientos
está demasiado restringido a un "club" pequeño o demasiado marcado por consideraciones políticas, entonces se
necesita introducir un mecanismo fuera del ámbito judicial. Aunque los individuos que participen en este mecanis-
mo quizás no tengan una capacidad profesional de evaluación, podrían evitar los abusos más evidentes.
El mecanismo de ascenso de los jueces debe basarse en un factor objetivo; sobre todo, la habilidad, la integridad
y la experiencia. El ascenso se debe considerar abiertamente como un premio a la competencia profesional
ejemplar, y nunca como una comisión informal a cambio de haber tomado decisiones dudosas que favorecieron al
Ejecutivo. Los jueces mismos deben estar involucrados en la selección de aquellos que merecen un ascenso, y
cualquier participación del Ejecutivo debe ser mínima. Nunca debe esperarse, en términos realistas, que haya un
ascenso como retribución por haber "sido amable" con el Ejecutivo.
La destitución por causa justa

La destitución de un juez es una cuestión muy seria. No se puede permitir que ocurra sólo porque así lo desea
el gobierno actual; más bien, debe ocurrir de acuerdo con procedimientos apropiados y bien definidos en los
cuales participan los demás miembros del poder Judicial. Es esencial, además, que las cortes tengan jurisdic-
ción para oír casos sobre acusaciones de mala conducta oficial. Si no es así, la destitución de un juez puede

socavar el concepto de independencia judicial. Sin embargo, los jueces siempre deben rendir cuentas; de no ser
así, el poder que se les encomienda podría corromperse. Se debe lograr un equilibrio cuidadoso. Los jueces deben
estar sujetos a la destitución sólo en circunstancias excepcionales, y las razones para destituirlos deben presentar-
se ante un órgano de carácter judicial. La participación de los altos niveles del poder Judicial mismo en la
vigilancia pública de sus propios miembros generalmente se considera la mejor garantía de independencia.
Es axiomático afirmar que un juez debe gozar de inmunidad personal de las acusaciones civiles de daños
causados por actos u omisiones inadecuados en el ejercicio de las funciones judiciales. Esto no significa que la
persona agraviada no tiene recurso a un remedio, sino que el Estado, y no el juez, debe reparar el daño. Los
jueces deben estar sujetos a la destitución o a la suspensión sólo por razones de incapacidad o comportamiento
incompatible con el cumplimiento de sus deberes.
Se acostumbra hacer una distinción clara entre los mecanismos para las cortes menores, donde se tratan casos
rutinarios, y para las cortes superiores, donde hay un número mucho menor de jueces, que han sido seleccionados
con más cuidado y que cumplen con las funciones judiciales más importantes estipuladas por la constitución.
Incumbe a los jueces superiores usar su independencia para asegurar que se haga justicia en niveles más bajos en
la jerarquía. Generalmente, se nombre a los jueces de cortes menores de manera mucho menos formal y se les
destituye más fácilmente por razones de causa justa. Sin embargo, ni los jueces de cortes superiores ni aquellos
de cortes menores están "por encima de la ley". Se deben aplicar sanciones en contra de quienes podrían estar
tentados a abusar de sus puestos o quienes muestran altos grados de incompetencia profesional.
Permanencia en el cargo y remuneración

En lo que concierne a los jueces superiores, está implícito en el concepto de independencia judicial14 que se
considere una remuneración adecuada y que no se altere desventajosamente para el juez su derecho a dicha
remuneración.15 Si los jueces no confían en la seguridad de su permanencia en el cargo ni en su remuneración,
entonces su independencia está amenazada.
El principio de "permanencia" del Poder Judicial, según el cual no hay destituciones más que por causa justa o por
procedimientos debidos, y se asegura su pensión cuando llegan a la edad de jubilación (como lo determina la ley
escrita), es una salvaguarda importante para el Cumplimiento de la Ley. Es deseable, por lo general, que los
jueces se jubilen cuando lleguen a una edad determinada. Esto reduce las posibilidades de que el Ejecutivo
alargue el periodo de los jueces que escogió y que le son favorables; también reduce la tentación, por parte del
juez, de buscar la "aprobación" del Ejecutivo (o de otra autoridad capaz de hacer nombramientos) para permane-
cer en el cargo, al aproximarse la fecha de jubilación.
La administración judicial
En la mayoría de los países, hay amplias oportunidades para que florezca la corrupción dentro de la adminis-
tración de las cortes. La corrupción va desde la manipulación de los registros por parte de los empleados de la
corte, hasta el mal manejo de la asignación de los casos.
14. Ha habido un número importante de pronunciamientos internacionales sobre la independencia del poder Judicial, varios de los
cuales se mencionan en la sección de Casos Exitosos de este Libro de Consulta.
15. En algunos países que se enfrentan a graves problemas económicos, los jueces han aceptado una reducción salarial proporcio-
nal a la de todos los demás servidores públicos, pero esto se ha hecho generalmente cuando los jueces "solicitan" este trato, y no
se les ha impuesto.

Como resultado, la tendencia ha sido que los países doten de mayor poder a sus poderes Indonesia toma medidas para limpiar
judiciales para administrar las cortes y el presupuesto operacional que provee el Estado. sus cortes. Con el fin de restaurar la
Una figura política se hace formalmente responsable por el presupuesto, y le rinde cuen- confianza y hacer frente a las acusaciones de
corrupción, el Procurador General de
tas a la Legislatura que aprobó los fondos. En 1993, los cincuenta países independientes Indonesia anunció que su oficina nombraría la
miembros de la Commonwealth apoyaron este enfoque; sus ministros de justicia notaron semana próxima a jueces que no son de
que proveer al poder Judicial de sus propios presupuestos "mejoró la independencia de la carrera, para ayudar a reducir la acumulación
de casos comerciales y civiles que están
cortes y también permitió que el poder Judicial maximizara la eficiencia en la operación esperando llegar a un juicio.
de dichas cortes".16 Los veredictos de las cortes comerciales
han obstaculizado la reestructuración
bancaria, debido a que han emitido juicios
inconsistentes o parecen favorecer a
Códigos de conducta compañías insolventes.

En un caso controvertido que ocurrió la
semana pasada, la corte comercial de
Dado que la independencia judicial se sostiene mejor si los jueces mismos manejan la Yakarta declaró que la Agencia Indonesia
rendición de cuentas individual (con muy poca participación por parte de otros actores), de Reestructuración Bancaria (Ibra), que
al menos hasta el punto en el que entra en el escenario el juicio de destitución por parte cerró el Banco Bali en julio, no tenía el
derecho de control. El abogado Teten
de la Legislatura, ¿cómo se puede mantener la imparcialidad y la integridad? Masduki, miembro de la campaña contra
la corrupción, estimó que sólo una
Una opción sería establecer mecanismos formales. La otra opción es que los miembros pequeña proporción de los 51 jueces de la
superiores del poder Judicial acepten la tarea ellos mismos. Al parecer, la herramienta Suprema Corte son honestos. De aquí el
debate en torno a cómo las cortes
más potente sería un código de conducta apropiado. Los jueces mismos deben elaborar
comerciales y supremas obtendrán nuevos
este código; también deben proveer mecanismos para asegurar su cumplimiento, y dar jueces.
consejos a los jueces individuales cuando tengan dudas sobre la aplicación de alguna De acuerdo con el plan para tener jueces
ad hoc, el gobierno les pedirá a expertos
cláusula del código a una situación particular. Se han usado códigos de conducta para
del sector industrial o académicos, que no
revertir prácticas inaceptables, como los casos en los que el abogado de un caso es hijo hayan sido manchados por vínculos con el
del juez encargado del mismo proceso. Mientras que esto quizás no cause preocupación gobierno anterior, que se sienten en la
banca del juez. El representante del FMI
en un país donde hay mucha confianza en el sistema judicial, podría dar una imagen muy
en Indonesia, John Dodsworth, afirma que
negativa en un país donde se sospecha que el sistema judicial es corrupto. la corrupción dentro del sistema legal es
culpable de la incapacidad de Ibra para
confiscar las ganancias de las compañías
insolventes.
Una estrategia llevada a cabo con determinación en Karnataka Para resolver la escasez de jueces honestos
y capacitados, un asesor presidencial
En el estado indio de Karnataka, que tiene una población de 30 millones de habitantes, sugirió que Indonesia importe jueces
holandeses para tratar casos comerciales.
la estrategia para promover la integridad judicial tiene dos partes. Desde el momento en Empero, el Sr. Marzuki dijo ayer que esto es
que se nombra a un juez (con base en su mérito), éste debe asistir a cursos de capacita- legalmente imposible, dado que de, acuerdo
ción sobre ética, administración, transparencia y expectativas públicas. con la ley, sólo ciudadanos indonesios puede
presidir las cortes de ese país.
The Strait Times, South East Asia News, 6
El nuevo juez declara sus bienes y sus deudas (incluyendo préstamos) antes de asumir el
de abril del 2000
cargo y repite las declaraciones patrimoniales cada año. Dichas declaraciones se hacen
ante el Secretario de la Suprema Corte, que mantiene archivos computarizados.
Las declaraciones patrimoniales incluyen a los miembros de la familia (esposa, hijo, hija y
padres si aún viven). La Comisión de Vigilancia (la comisión gubernamental contra la
corrupción) inspecciona las ganancias e investiga las declaraciones discretamente. Miembros del público tienen
acceso a las declaraciones. Las Leyes de la Suprema Corte, y no una ley promulgada por la Legislatura, gobiernan
todo el procedimiento. En otras palabras, los jueces mismos establecen el procedimiento.
16. Véase el Comunicado de la Reunión de Ministros de Justicia del Commonwealth, Isla Mauricio, 15-19 de noviembre de 1993
(disponible mediante el Secretariado del Commonwealth, Marlborough House, Londres SW1, Reino Unido).

La cuestión de mejorar las condiciones de servicio recibe atención constante, y hay un Amigos y parientes del juez..."En
"programa de auto-mejoramiento" de acuerdo con el cual los jueces acuden a reuniones nuestra sociedad, el juez desempeña sus
periódicas en las que interactúan unos con otros y preparan documentos de investigación funciones en un ámbito en el que todos se
conocen, y un sospechoso criminal pronto
sobre temas de interés. descubre que tiene un primo, un pariente
político o un amigo de un amigo relacionado
Al mismo tiempo, hay controles sobre el sistema mismo. Los casos se asignan a los jueces con una tía olvidada del juez....16
de manera aleatoria y lo más tarde posible. Cuando se reciben quejas, se verifican cuando El Presidente N. Soglo de Benin, en su
discurso de apertura ante el Seminario
muestran un patrón continuo de comportamiento; el secretario general de un área incluso
sobre Corrupción, Democracia y Derechos
se disfrazó para poder entrar a un registro público y observar cómo sus propios empleados Humanos en África Occidental, Foro del
trataban al público, y se tomaron medidas disciplinarias al respecto. Como consecuencia, Liderazgo Africano y Transparencia
Internacional, Cotonou, Benin, septiembre
se han introducido reformas que racionalizan la disponibilidad de información sobre ca-
de 1994.
sos y expedientes, esquivando así a los abogados y empleados de la corte que previamente
insistían en que se les diera un pago antes de decirle al cliente en qué etapa estaba su caso
o la fecha del juicio.
Se monitoreaba constantemente el deshecho de casos viejos para asegurar que el número Mecanismos formales para
disciplinar a los jueces.... La
total estuviera disminuyendo, y se otorgaban incentivos a los jueces que mostraban mayor
Comisión sobre Conducta Judicial del
progreso en reducir la acumulación de casos atrasados. Estado de Nueva York, en Estados Unidos,
está compuesta por 11 miembros,
incluyendo cuatro jueces, un abogado
que no es juez, y cuatro civiles que
Algunos indicadores para evaluar la administración de justicia provienen de ámbitos no-judiciales. El
Procurador General nombra a tres
miembros; el Gobernador nombra a
¿Los jueces tienen jurisdicción para revisar la legalidad de las decisiones guberna-
cuatro; y el Legislativo nombra a los
mentales? Si este es el caso, ¿se hace uso de este poder? ¿Las decisiones se respe- miembros restantes (los líderes de la
tan y se acatan dentro del gobierno? ¿Existe la percepción de que el Ejecutivo mayoría y la minoría tanto del Senado
como de la Cámara Baja nombran a un
recibe un trato distinto, ya sea hostil o preferencial?
miembro cada uno). Los Comisionados
tienen periodos escalonados. Desde que
¿Los jueces tienen acceso adecuado a los avances legales que ocurren en sistemas se creó en 1974, se ha destituido a más de
legales comparables en otras partes del mundo? 110 jueces, se ha disciplinado pública-
mente a más de 400, se ha amonestado
¿Los miembros de la profesión legal realmente están usando las cortes para prote- confidencialmente a más de 700 y 200
jueces han renunciado a sus cargos
ger a sus clientes y para promover el gobierno justo y honesto, con apego a la ley?
antes de que se complete una
Si este no es el caso, ¿el acceso a las cortes es lo más sencillo posible? ¿Los investigación. La constitución del Estado
requerimientos legales son innecesariamente complejos? estipula el establecimiento de dicha
Comisión.
¿Los nombramientos para las posiciones superiores del sistema judicial se hacen Un informe del Comité Ad Hoc sobre
Conducta Judicial, Registro de la
independientemente de las otras ramas del gobierno? ¿Las consideraciones políti- Asociación de Abogados de la Ciudad
cas parecen influir sobre los nombramientos? de Nueva York, septiembre/octubre de
1999, vol. 54, núm. 5, p. 601.
¿Los jueces tienen la libertad para entablar juicios en contra del gobierno sin
temer represalias como la pérdida de sus puestos, la pérdida de sus automóviles u
otros beneficios, o transferencias a lugares remotos y poco atractivos del país?
¿Los casos llegan a juicio en un lapso razonable de tiempo? ¿Si hay retrasos, están aumentando o dismi-
nuyendo? ¿Los juicios se emiten relativamente rápido después de las audiencias celebradas en la corte?
¿Hay retrasos en la aplicación /ejecución de órdenes de la corte (por ejemplo, las citaciones, el servicio,
17. El código de conducta judicial de la India les prohibe a los jueces presidir sobre casos en los que sus parientes fungen como
abogados. En el pasado, esta práctica ha llevado a una serie de escándalos, sobre todo en Bombay.

permisos para salir bajo fianza, turnos para las audiencias celebradas en la corte? Hay retrasos en la
emisión de juicios?
¿Son fiables los sistemas de archivo de la corte?
¿El público se puede quejar eficazmente sobre las faltas de la administración de justicia (de otra
manera que no sea mediante una apelación en el sistema formal de las cortes)?
Otros actores en el sistema judicial

El Poder Judicial no está solo en su necesidad de independencia, aquella independencia que le permite garanti-
zar el Cumplimiento de la Ley. En el campo del derecho administrativo y civil, quizás sea suficiente, pero en el
campo penal hay otros actores con los cuales el Poder Judicial debe contar. Si los investigadores y los fiscales no
son independientes, pero están bajo control político, el proceso penal seguramente no podrá soportar la carga de
grandes casos de corrupción que afectan los intereses del partido en el poder. No será fácil reformar estas
situaciones.
Por ejemplo, recientemente fracasó un esfuerzo por renovar el anticuado sistema judicial francés, plagado de
corrupción y tráfico de influencias. Tanto los acusados como los culpables y los inocentes pueden quedarse largos
años en la cárcel esperando un juicio, con consecuencias desastrosas para sus familias y sus vidas. El procesa-
miento de un caso puede acelerarse, retrasarse o abandonarse según el estado de ánimo del Ministro de Justicia,
y los investigadores que quieren salir en los encabezados de los periódicos les pasan los detalles a medios de
comunicación que no sienten ningún escrúpulo y nombran a los culpables.
A pesar de los resultados de encuestas de opinión que mostraban que la gran mayoría del electorado apoyaba los
cambios propuestos, fracasaron los planes del Presidente Chirac para arrastrar al sistema hacia una nueva era
de independencia. El consenso político en favor de los cambios (necesario para que se convirtieran en leyes) se
vino abajo después de que la oposición declarara que se estaban ignorando las enmiendas que había exigido. Los
diputados estaban preocupados porque se estaba poniendo demasiado poder en manos de los jueces, sin tener
suficientes "controles" para contrarrestarlos (en otras palabras, porque se estaban independizando). En efecto,
estaban temerosos de no poder controlar a los jueces ellos mismos.
Se tenía planeado acabar con el sistema en el que el gobierno nombraba a los fiscales, y pasar esta tarea al Alto
Consejo de Magistrados, órgano que también se reformaría para asegurar que personas externas al poder Judi-
cial ocuparan la mayoría de los lugares en él. Se le quitaría el derecho al Ministerio de Justicia de dar "instruc-
ciones" a los magistrados sobre casos individuales, una tradición que ha estado en el centro de una serie de
intentos fallidos de enjuiciar a políticos involucrados en escándalos de corrupción. También se fortalecería el
supuesto de la inocencia, incluyendo el derecho de tener acceso inmediato a un abogado. Se haría una rotación de
los magistrados para evitar que acumularan fuerza excesiva y se establecería una comisión especial para inves-
tigar las quejas.18
El Procurador General
En el sistema de derecho consuetudinario que existe en varios países, el Procurador General no sólo es un
miembro del Ejecutivo sino también el Magistrado principal del Estado. Como tal, el Procurador General
18. "Politics puts paid to law reforms", NZ Herald, 24 de enero del 2000. "Chirac faces defeat on justice reform", Financial Times,
20 de enero del 2000.

actúa como el "guardián del interés público" 19 y tiene facultades extensas y discrecionales con respecto a la
iniciación, al procesamiento y a la suspensión de los procesos penales. El Procurador General también tiene la
responsabilidad primaria de dar consejos legales sobre temas de administración pública y de gobierno. El
desempeño adecuado de estas funciones depende de la imparcialidad y la libertad de las influencias políticas
partidistas, que pueden verse amenazadas si el Procurador General está sujeto al control del Gabinete y si el
Legislativo está en efecto dominado por el Ejecutivo.
Los cincuenta países miembros del Commonwealth consideraron el papel del Procurador General en la defensa
del Cumplimiento de la Ley cuando se reunieron sus Ministros de Justicia en Isla Mauricio en 1993. En dicha
reunión, llegaron a la conclusión de que la función del Procurador General es clave porque aconseja al gobierno
en cuanto a las leyes que lo rigen; asegura por medio de toda su autoridad que el gobierno se quede dentro del
marco legal; asegura que el gobierno y los órganos oficiales cumplan con las normas internacionales de derechos
humanos; y analiza en detalle la legislación nueva o propuesta. Al apoyar el papel del Procurador General o
Magistrado principal, los participantes en la reunión también hicieron un llamado para que se otorgara capaci-
tación y otros programas para asegurar que todos los funcionarios públicos estuvieran conscientes de sus propias
responsabilidades al asegurar que se respetaran los derechos de los ciudadanos. Lo más importante es que esto
incluía a miembros de la policía.
Algunos indicadores para evaluar al Procurador General

¿El gobierno, el público y quien ocupa el puesto mismo comprenden el papel que tiene el Procurador
General como guardián del interés público?
¿Los colegas del Procurador General que están en el gobierno entienden el tema de la independencia de
esta oficina y la distinción clave entre el interés público y el interés de un partido político?
¿El Procurador General tiene el poder para anular una decisión del Director de Fiscalías Públicas? Si es
así, ¿el Procurador General tiene la obligación de reportar las circunstancias del caso a la Legislatura?20
¿Existe un documento legislativo que estipule los poderes, las funciones y las responsabilidades del Procu-
rador General? Si no lo hay, ¿es necesario o deseable?21
Cuando la solicitud de un miembro del público de llevar un caso ante la corte necesita el consentimiento
del Procurador General, ¿existe algún mecanismo formal mediante el cual el Procurador General debe
explicar sus razones para negar el consentimiento?22
Fiscales públicos
El Cumplimiento de la Ley requiere que los procesos a nombre del Estado se lleven a cabo de manera justa y
razonable. Las consideraciones impropias, sobre todo políticas, no deben motivar el inicio, o la negativa a iniciar,
procedimientos de enjuiciamiento; el motivo debe ser, más bien, el interés público y la necesidad de que se haga
19. El texto más completo sobre el papel del Procurador General en los cincuenta países miembros del Commonwealth es Law
Officers of the Crown de John L. Edwards (Sweet & Maxwell, Londres, 1964). Para una revisión reciente de esta posición,
véase el Informe sobre la Revisión de la Independencia del Procurador General, elaborado por la Comisión de Revisión Electo-
ral y Administrativa, Queensland (julio de 1993, Brisbane, Queensland, Australia; ISBN 0 7242 5666 0).
20. Se menciona un procedimiento de este tipo en el proyecto de ley que aparece en la compilación de Casos Exitosos que se
encuentra en la versión para Internet de este Libro de Consulta.
21. Ibid.
22. Ibid.

justicia. Indudablemente, una de las áreas más difíciles de la ley es la discreción en cuanto a la necesidad de
juzgar un caso o no. El asunto está en las bases mismas de un sistema de justicia. Queda claro que consideracio-
nes relacionadas con las ventajas o desventajas políticas, o con la raza, el origen o la religión de la persona bajo
sospecha son irrelevantes. No obstante, sólo se pueden resolver otras áreas significativas que podrían afectar el
proceso de toma de decisiones mediante un juicio independiente. Para poder tomar una decisión de manera justa
y transparente, un fiscal público no debe estar sujeto a las directrices de ningún partido político ni grupo de
interés. El cargo del fiscal público se puede comparar con el de un alto funcionario judicial; por ende, se puede
exigir la rendición de cuentas mediante cláusulas que estipulan la destitución por causas justas.
Los lineamientos claros, abiertos tanto a la profesión legal como al público en general, deben establecer cuáles
violaciones de la ley deben excluirse y cuáles deben tomarse en consideración al momento de decidir si se debe
llevar un caso a juicio o no.
Fiscales independientes
En algunos casos, la confianza pública en la justicia y la apertura de los sistemas de rendición de cuentas
dependerán únicamente de la confianza que se tenga en los individuos encargados de investigar casos particular-
mente controvertidos. Es más, si estos temas están relacionados con el funcionamiento interno del gobierno, o
incluso con el proceso judicial o de investigación misma, quienes están encargados de investigar pueden encon-
trarse en una situación en la que no pueden desempeñar sus tareas sin la confianza y el apoyo del público. Se
pueden enfrentar estas situaciones mediante el establecimiento de comisiones especiales de investigación.
Cuando se sospecha una conducta criminal, sin embargo, una comisión de investigación puede verse obstaculiza-
da si se supone que debe desempeñar su función al mismo tiempo que proteger el derecho constitucional básico
que tiene un sospechoso a un juicio justo. Una posible alternativa a la comisión de investigación es el "fiscal
especial", un mecanismo público que se ha utilizado en Estados Unidos con cierto éxito (por ejemplo, para
exponer el escándalo de Watergate). Algunos sistemas legales incluyen la figura de un fiscal independiente
además de - e independiente de - el fiscal público. Este enfoque ha tenido su mérito, sobre todo cuando se hacen
acusaciones de corrupción e investigaciones sobre ella que conciernen a las altas esferas del gobierno. En estas
circunstancias, el público podría desconfiar de la capacidad de los mecanismos administrativos del gobierno para
investigarse a sí mismos.
La existencia de legislación que permite el nombramiento de fiscales independientes puede ser un elemento
adicional útil para fortalecer el arsenal de armas de investigación y de enjuiciamiento de un país. Actualmente,
un número creciente de países están mostrando su interés en este modelo.23 No obstante, se debe tener en cuenta
que generalmente resulta ser demasiado tarde si se espera a que surjan situaciones que justificarían el nombra-
miento de un fiscal independiente para nombrarlo. Un nombramiento apresurado podría tener como resultado
una legislación inadecuada que rigiera los poderes de un fiscal independiente. Esto, a su vez, podría aumentar las
sospechas políticas de que la constitución de su oficina no es realmente la que se necesita para el desempeño
profesional e independiente de sus funciones. Si se necesita una oficina de este tipo, debe establecerse en un
ámbito libre de escándalos. También se deben tener presentes las lecciones aprendidas de los fiscales públicos que
se nombraron durante la presidencia de Clinton en Estados Unidos.
23. Se ha incluido el mecanismo en la nueva legislación contra la corrupción de Nigeria (promulgada este año y diseñada para que
los funcionarios electos de más alto nivel estén sujetos a la investigación a pesar de su inmunidad frente a los pleitos legales),
con el requerimiento sencillo de que las demás agencias de gobierno cooperen con el fiscal. No hay ninguna garantía formal de
que el investigador tenga los recursos que considere necesarios para llevar a cabo sus tareas. Por ende, las cláusulas evitan la
situación que ha surgido en Estados Unidos, aunque también significa que se puede obstaculizar una investigación si se le
asignan muy pocos recursos.

Algunos indicadores para evaluar a los fiscales

¿El público en general está convencido de que las decisiones en cuanto a investigar o enjuiciar se toman
de manera justa, razonable, y sin que las consideraciones o conexiones políticas las influencien?
¿El responsable de tomar estas decisiones está actuando de acuerdo con lineamientos que se han publi-
cado? Si esto no es así, aumentaría la confianza en este mecanismo si se desarrollaran y se publicaran
dichos lineamientos?
Si ya existen los lineamientos, ¿el público tiene acceso a ellos? De lo contrario, ¿cuáles son las razones
por las cuales no son accesibles?
El poder judicial en la américa latina de hoy

1. La percepción latinoamericana del poder judicial
La mayoría de la población en América Latina no tiene confianza en el sistema judicial por muchas
razones. Investigaciones de opinión llevadas a cabo en Argentina, Brasil, Ecuador y Perú muestran que
entre el 55% y el 75% del público manifiesta una opinión muy baja del sector judicial. Más específicamente,
en Argentina el 46% de la gente investigada percibía al sector judicial como inaccesible y corrupto. Las
mismas actitudes prevalecen en Brasil, Ecuador y Venezuela donde los porcentajes son 56%, 47% y 67%
respectivamente . En Brasil, un 76.9% de los jueces entrevistados piensan que el poder judicial se encuen-
tra en un estado de total crisis. Esta crisis se manifiesta en el hecho de que la eficiencia de los tribunales ha
declinado marcadamente, llevando a los litigantes a hacer cualquier esfuerzo para evitar usar estas instan-
cias o a ofrecer pagos ilícitos al personal judicial para así agilizar el proceso. Esta falta de confianza y
desvinculación con la administración de justicia es más pronunciada entre las familias de bajos ingresos y
empresas medianas y pequeñas. Aun en Chile, donde el poder judicial ha sido reformado de manera estruc-
tural, en una encuesta de 1.462 personas de bajos ingresos en cinco ciudades centrales, 67 % de los
encuestados manifestaron evaluaciones muy negativas del sistema de administración de justicia. Aunque
Chile tiene quizás uno de los sistemas más respetados en América Latina, los que respondieron a esta
encuesta llamaron al sistema "malo, ineficiente, discriminatorio, arbitrario y lento". De acuerdo con un
reciente estudio, el poder judicial en Chile tiene una "estructura tan decrépita y una administración tan
ineficiente que desde hace algún tiempo la justicia en Chile tiene una enfermedad mortal y a menos que se
le haga cirugía mayor, está condenada a muerte" .
Hay una creencia cada vez más amplia en América Latina de que el sector judicial está mal prepa-
rado para fomentar el desarrollo del sector privado dentro de un sistema de mercado o para servir a
las necesidades legítimas del pueblo en general. Investigaciones de opinión entre los empresarios
muestran que el sistema judicial está entre las diez primeras restricciones para el desarrollo del
sector privado. Faltan los elementos básicos de un poder judicial eficiente. Estos elementos incluyen:
(a) acceso a los tribunales por parte de la población, independientemente del nivel de ingresos; (b)
tiempos procesales razonables para la decisión; (c) resultados relativamente predecibles dentro de los
tribunales. Es claro que la corrupción en el sistema judicial atenta contra estos tres elementos bási-

cos. Por lo tanto, el público y empresas que no poseen la capacidad o la voluntad de cometer actos ilícitos
en los juzgados típicamente tratan de evitar el sistema judicial formal. Por ejemplo, alrededor del 55%
de los usuarios de los tribunales de negocios investigados en América Latina respondieron que prefieren
negociar un acuerdo parcial fuera del juzgado en vez de esperar a una determinación judicial en el
sistema formal de los tribunales. Investigaciones entre Brasil y Venezuela muestran que una creciente
proporción de litigantes necesitan dar "incentivos informales" a los funcionarios de los tribunales para
apresurar casos que de otra forma estarían pendientes por muchos años. Aún peor que esta corrupción
para agilizar el proceso, es la corrupción que persigue alterar los fallos, ya que ocasiona enorme
incertidumbre para el desarrollo de futuros pleitos.
Los funcionarios de los tribunales, incluyendo jueces y personal de apoyo, contribuyen activamente a la
completa falta de confianza pública en el sistema judicial. La pobre reputación que tienen los jueces en
muchos países latinoamericanos es en parte el resultado de la percepción del público de que muchos jueces
usan su posición para ganancia personal y por lo tanto aplican la ley arbitrariamente. También el público
percibe que el poder judicial no está compuesto de personal y abogados de calidad. Esto podría ser porque
los abogados no sienten atracción por el poder judicial. De los abogados investigados en Chile, 89.2%
indicaron que no les atrae acceder a una posición judicial, y opiniones similares son mantenidas en muchos
otros países. Este desinterés está basado en muchas cosas, incluyendo el hecho de que los salarios son bajos,
las condiciones de trabajo son con frecuencia malas, el nombramiento a una posición judicial frecuente o
usualmente no está basado en mérito u objetividad, y los jueces no son respetados por el público.
2. Demoras en la atención del sistema judicial

Los casos pendientes y las demoras al sistema han estado aumentando dentro de la región aun para
aquellos con acceso relativamente fácil. Los tiempos medios para la decisión dentro de la jurisdicción
civil en Argentina, Ecuador y Venezuela son 2.5, 1.9 y 2.4 años respectivamente. Estos tiempos para la
decisión han aumentado en un 85% desde 1981. Lo mismo ha ocurrido con los lapsos de tiempo para la
decisión encontrados en estos países. Las desviaciones estándares para Argentina, Ecuador y Venezuela
son 1.1, 0.9 y 1.9 años respectivamente.
Estos lapsos de tiempo han aumentado en proporción alarmante durante la última década y han mostra-
do una inmensa falta de uniformidad en la calidad de los servicios. En 1993 había aproximadamente
12.000 casos pendientes en la Corte Suprema de Justicia de Ecuador y aproximadamente 500.000
casos en todo el sistema. La Oficina de Estadísticas argentina estima que había 1'070.562 casos pen-
dientes en el sistema federal en 1992. En Brasil, más de cuatro millones de casos fueron presentados en
los tribunales de primera instancia en 1990, pero solamente el 57.8% de esos casos fueron adjudicados
para fines de año.
Las demoras, sin embargo, son parcialmente atribuibles al gran número de apelaciones presentadas en
los tribunales. En Brasil, 73.2% de los jueces entrevistados citan el alto volumen de apelaciones como la
causa principal de las demoras.
Las demoras han sido atribuidas frecuentemente a la falta de recursos financieros disponibles en los
tribunales, a problemas de procedimientos que retardan el progreso de los casos, y a los bajos honora-
rios de presentación de una demanda en algunas jurisdicciones resultando en una inundación de casos
ante esos tribunales. Otras razones para las demoras incluyen la ausencia de estándares profesionales y

entrenamiento de los abogados de los litigantes, la pesada carga de trabajo administrativo soportado
por los jueces así como abierta corrupción e interferencia política.
A esto se agrega que personas que no hablan el idioma oficial usado en los tribunales, no tienen con
frecuencia acceso a intérpretes, lo cual constituye un serio problema en países que tienen grandes pobla-
ciones indígenas con lenguas propias. Personas que no saben leer o escribir raramente tienen asistencia
adecuada. La falta de defensores públicos en la región - especialmente de aquellos responsables de
manejar casos criminales - está ilustrada por la situación en Ecuador donde solamente hay cuatro
defensores públicos en Quito y Guayaquil, ciudades que tienen 1'000.000 y 3'000.000 de habitantes
respectivamente. Es más, los costos de los tribunales están con frecuencia completamente fuera del
alcance de mucha gente o grupos que necesitan servicio judicial.
Si bien es cierto que los jueces en América Latina tienen pesadas cargas de casos, la falta de jueces no es
la razón principal de los atrasos, ni más personal haría al sistema más eficiente. De hecho, la correlación
entre el número de jueces por millón de habitantes y la eficiencia es bastante baja. Una comparación
internacional de países desarrollados y en desarrollo muestra que el número promedio de jueces por millón
de habitantes durante el período 1990-93 es: Portugal, 219; Bélgica, 88; España, 77; Panamá, 71; Reino
Unido, 78; Chile 225; Argentina, 94; Brasil, 61; mientras que Japón, con el más alto índice de casos
terminados por año, tiene solamente 22 jueces por millón de habitantes, aunque muchos factores además
de los números contribuyen a este fenómeno. Sin embargo, una correlación de estos números con la eficien-
cia y la confianza del público en sus respectivos sistemas judiciales, no muestra ningún significado estadís-
tico. Parte de la razón para esta falta de correlación es que, a pesar de que los recursos adicionales
(personal y capital) inicialmente reducen los atrasos, tribunales más eficientes atraen a ciudadanos y
negocios que de otra forma rechazarían el uso de los mismos debido a los anteriores altos costos y demoras.
Fijar límites de tiempo es esencial para acelerar la decisión de los casos. Pero hasta en ciertos casos
donde hay límites de tiempo, frecuentemente no son observados por los jueces o los abogados. En algu-
nos casos, además, los abogados pueden usar ciertas disposiciones dentro de los códigos para detener o
demorar el proceso.
3. Acceso al sistema judicial

La dificultad de acceso al sistema judicial que los latinoamericanos enfrentan se puede medir de distin-
tas maneras: la simple oportunidad de entrar; el tiempo que toma que un caso sea oído y adjudicado; los
costos directos e indirectos del litigio; la habilidad de la persona de entender y seguir los pasos del
procedimiento durante la vida del caso. Estos obstáculos a veces causan que las personas que creen que
tienen razones para una acción legal, sin embargo, eviten llevar su caso a los tribunales.
4. Corrupción en el sistema judicial

Una práctica comúnmente aceptada en todos los países latinoamericanos es la comunicación y encuen-
tros formales e informales entre el juez y cada uno de los abogados de las partes por separado, es decir,
comunicación ex-parte. Es aquí cuando los jueces pueden pasar una buena parte de cada día reuniéndose
separadamente con los abogados y en donde se presenta la oportunidad para alterar el proceso o fallo
por medios ilícitos. Tales contactos presentan ilimitadas oportunidades para un comportamiento corrup-

to y falto de responsabilidad dentro de los tribunales. Como era de esperarse, hay acusaciones e
indicaciones de que los casos son decididos en estas reuniones a cambio de sobornos. Claramente
dentro de este contexto, las reformas de los tribunales que promueven uniformidad, transparencia y
responsabilidad dentro del proceso del cumplimiento de las leyes, necesariamente disminuirán la
capacidad de los tribunales de extraer ganancias.
Otro problema es la frecuente concentración de poder en las manos del juez quien asume múltiples
roles en cuanto a la programación estratégica, el manejo de personal, la administración de recursos,
el control presupuestario y la adjudicación de casos, todo lo cual distrae su atención de la resolución
de los procesos pendientes y abre múltiples posibilidades de corrupción, debido a la ausencia de
mecanismos internos y externos de control.
4.1 Factores relacionados con la corrupción en el sector judicial

La corrupción sistémica se puede entender como una red que interrelaciona a actores en una organi-
zación en donde las reglas informales y formales fomentan incentivos comúnmente aceptados para
utilizar el poder público con fines personales u organizacionales. Estos factores se concentran en el
área organizacional, estructural, procesal y de normas sustantivas .
4.1.1Organizacionales
La falta de especialización en la asignación de recursos humanos en los juzgados de Latinoamérica ha
generado ineficiencias típicas por la falta de economías de escala en las tareas administrativas y juris-
diccionales, tales como la duplicación de actividades. Esta duplicación de actividades explica parte de la
ineficiencia que se observa a través de la vida procesal de las causas que entran a un juzgado. Por lo tanto,
una mejora del servicio judicial requiere una mayor especialización en al área administrativa y que esta
especialización se encuentre en manos de profesionales expertos en diferentes áreas gerenciales (es decir
presupuesto, contabilidad, personal, etc.).
Sin embargo, uno debe preguntarse cuáles son los beneficios de mantener este sistema en el estado actual.
Estudios recientes han observado que la concentración de funciones administrativas y jurisdiccionales en
manos de los jueces conlleva a una mayor corrupción . Los casos abundan en varios países donde irregu-
laridades en el manejo de causas destinadas a los archivos, como por ejemplo la desaparición de expedien-
tes, contribuye al mayor flujo de pagos ilícitos al personal judicial. Un sistema de monitoreo externo junto
a un manejo de los archivos compartido por varios juzgados contribuiría a una mayor transparencia en el
manejo de los casos y a una menor oportunidad de ofrecer y demandar pagos ilícitos . La acumulación
excesiva de casos brinda mayores poderes discrecionales al juez. Esto aumenta las posibilidades de que se
otorgue prioridad a ciertos casos, previo el pago de una comisión.
4.1.2 Estructurales
La estructura de relaciones entre los mismos actores del poder judicial y del sistema judicial con los
demás poderes, determina el nivel de autonomía, transparencia, e imparcialidad del juez en sus decisio-
nes como condición necesaria para erradicar la corrupción. Esta autonomía e imparcialidad está deter-
minada por la independencia interna y externa del sistema judicial .

La independencia interna hace referencia a las presiones de tipo judicial, es decir, a las presiones
ejercidas por los jueces de mayor jerarquía en la escala para desviar las acciones judiciales. Tal circuns-
tancia es posible por las facultades de nombramiento y remoción que ejercen en algunos países los
tribunales superiores sobre los inferiores. Por lo tanto, todo patrón de relaciones institucionales dentro
del mismo sistema de administración de justicia que atente contra la independencia interna de los
jueces, generará prácticas corruptas. Por ejemplo, la falta de claridad en las normas que establecen la
jurisdicción territorial o por materia, permite que los sistemas federales complacientes con el Poder
Ejecutivo en América Latina avoquen las causas políticamente sensibles para su conocimiento y resolu-
ción en desmedro de las jurisdicciones estatales. Esto representa un atentado contra la independencia
interna y contribuye a la corrupción observada en los diferentes poderes públicos.
4.1.3. Procesales
La complejidad de las normas procesales en América Latina permite una serie de incidentes dentro del
proceso judicial que ocasionan un retardo injustificado del despacho judicial y un desmedido uso de la
discrecionalidad por parte del personal judicial que contribuye a una mayor nivel de corrupción. El uso
de herramientas legales por abogados y jueces para complicar y acrecentar el expediente es una estra-
tegia muy usual. El uso de comunicación ex-parte complica aún más el proceso y genera adelantos o
retrasos indebidos del proceso.
A la vez, la falta de estándares que establezcan los tiempos esperados en cada materia no le permite al
usuario o al sistema judicial detectar casos anómalos donde actividades de carácter ilícito distorsionan
la vida procesal requerida en cada materia.
Las recientes reformas procesales que introducen oralidad de antemano contribuyen a una menor can-
tidad de pasos burocráticos susceptibles de manipulación junto a una mayor transparencia en el manejo
de las causas que disminuiría los efectos de la comunicación ex-parte entre el sistema judicial y los
litigantes.
Otro de los temas fundamentales en la resolución de conflictos lo constituyen las maneras informales de
dirimir controversias o Resolución Alternativa de Conflictos. Para muchos, este tema constituye la
privatización de la justicia lo cual atenta contra la soberanía del Estado, pero en realidad lo que ocurre
es que disminuye el poder del juez y del personal judicial para extraer un beneficio propio. En conclusión
se elimina el monopolio de la justicia.

El Contralor General
Portada
Indice
Portada
Indice
La Oficina del Contralor General .................................................................... 133
El proceso de designación .............................................................................. 134
Rendición de cuentas ...................................................................................... 134
La concesión de contratos al sector privado ..................................................... 135
El epitafio de un auditor de integridad ........................................................... 137
Eficacia ......................................................................................................... 137
Relaciones con otras dependencias .................................................................. 138
Aplicación ..................................................................................................... 139
Once recomendaciones que constituyen una lista de verificación ...................... 139
El marco jurídico ........................................................................................... 139
Adopción e instrumentación de normas de auditoría ........................................ 140
Administración de una institución de auditoría ............................................... 140
La función de una ISA en la evaluación y en el

fomento del desarrollo del control interno (administración) .............................. 140
Indicadores para evaluar la Oficina

del Contralor General como pilar de integridad ............................................... 141
Extracto de La Hora de la Transparencia en América Latina
El concepto básico de responsabilidad

de los funcionarios públicos (accountability) .................................................... 142
La Contraloría General .................................................................................. 142

Quis custodiet ipsos custodes? (¿Quién vigilará a los guardianes?)-Juvenal (Sátiras, vi. 347)
L
os funcionarios públicos deben rendir cuentas al público y a los legisladores por Paraguay: fracasan intentos por
su desempeño y por la administración de los fondos y los bienes públicos. La llevar al Contralor General a juicio.
La Cámara Baja del Congreso de Paraguay
información es la moneda de la responsabilidad financiera, pero es poco probable
fracasó en su intento por entablar juicio
que los ministros y los funcionarios estén siempre de acuerdo con los miembros de la político por cargos de corrupción contra el
Legislatura respecto a la cantidad y calidad de la información que debe proporcionarse. Contralor General Daniel Fretes Ventre.
Fretes, responsable de combatir la corrupción
Por su propia naturaleza, la Oficina del Contralor General se encuentra en la cima de la en el país, está siendo investigado por un
tribunal penal por 18 delitos que incluyen
pirámide de la responsabilidad financiera. Por tanto, es crucial que el nombramiento
inducción a actividades ilícitas, extorsión,
del titular no sea un regalo del partido gobernante. Si lo fuera, sería como pedirle al chantaje, lavado de dinero y encubrimien-
ladrón que eligiera al guardián. En realidad, los nombramientos políticos de contralores to. Sin embargo, el Congreso necesitaba el
voto de dos terceras partes de los 76
generales han sido la fuente de un gran número de problemas de los sistemas de integri-
miembros de la Cámara Baja (47 votos)
dad en diversas partes del mundo. para formalizar los cargos. Sólo se emitieron
44 votos en favor del juicio, 25 votos en
contra y siete abstenciones, con lo que se
puso fin al proceso que se había iniciado el
La Oficina del Contralor General pasado mes de noviembre. “Es lamentable
porque la evidencia muestra que el
Contralor utilizó su puesto para beneficio
El Contralor General es, además, el punto de apoyo del sistema de integridad de un país.
personal, no respetó la constitución, es
Como funcionario responsable de analizar los ingresos y gastos gubernamentales, un culpable de extorsión y alentó a sus
Contralor General eficiente debe fungir como guardián de la integridad financiera y la subordinados a cometer delitos graves”,
declaró a Reuters el miembro de la
fidelidad de la información que se proporciona. Una descripción clásica del cargo dice:
oposición Rafael Filizzola.
Reuters, 2 de marzo del 2000
[El Contralor General] verifica las asignaciones presupuestales en nombre de la Cámara
de Representantes. Funge como auditor externo del gobierno, actuando en representa-
ción de los contribuyentes a través del Parlamento, el cual debe basarse en sus investigaciones para garantizar la
precisión y regularidad de las cuentas gubernamentales.1
Las responsabilidades de la Oficina del Contralor General también incluyen:
• asegurarse de que el Ejecutivo cumpla la voluntad de la Legislatura, como lo expresan las asignaciones
parlamentarias;
• alentar la eficiencia y efectividad de los costos, y
• evitar la corrupción a través del desarrollo de procedimientos financieros y de auditoría eficientes que
permitan reducir la incidencia de la corrupción y aumentar la probabilidad de su detección.2
1. Cámara de los Comunes del Reino Unido, First Special Report from the Committee of Public Accounts, Session 1980-1981,
The Role of the Comptroller and Auditor-General, vol. 1, Informe, HMSO, 4 de febrero de 1981.

SOURCE BOOK | CAPÍTULO 9 | EL CONTRALOR GENERAL | 134
El proceso de designación
El cargo de Contralor General tiene tal importancia, que amerita contar con disposiciones especiales sobre los
procesos para su designación y remoción, y para garantizar que el titular del cargo sea independiente del control
que ejercen el partido en el gobierno, los políticos y los altos mandos. Lo ideal sería que los aspectos relacionados
con la rendición de cuentas y la autoridad se incorporaran a la Constitución del país.
“La nación necesita un perro guardián
La percepción del público sobre el ContralorGeneral es semejante a la que se tiene del financiero que ladre y muerda”. “En India,
nombrar para el cargo (de Contralor y auditor
Ombudsman, en el sentido de que el cargo se considera como mecanismo independiente general) a personas no calificadas ha tenido
y transparente para salvaguardar la rendición de cuentas en materia financiera. Por consecuencias desastrosas... Un Contralor
tanto, el proceso de selección tiene cierta importancia. Si el Ejecutivo se reserva el fuerte y eficiente es el mejor aliado que el
gobierno y el pueblo pueden tener para
derecho de designar y remover al Contralor General de su cargo sin consulta previa, y reducir el enorme despilfarro y el fraude que
si realiza nombramientos tomando como base la influencia o el patrocinio políticos, en se observa en los gobiernos centrales y
la mente del público el titular se identificaría más con la imagen de un funcionario estatales. Es en beneficio de los gobiernos no
ceder ante la presión para mantener en las
gubernamental que con la de un auditor público externo y calificado. listas de candidatos a los funcionarios
gubernamentales que hacen fila para obtener
El proceso de designación del Contralor General debe basarse en sus méritos e involu- el puesto, y encontrar a un Contralor General
crar a instituciones y personas que no pertenezcan al partido en el poder. Queda a profesional, calificado e independiente... La
nación requiere contar con un guardián de las
discusión si la profesión contable debería dar su opinión sobre el asunto (aunque en
finanzas que ladre y muerda. Es el momento
algunos países se preocupa con toda razón por garantizar nombramientos de un alto de dar con uno. No debe dejarse pasar la
calibre profesional); pero lo ideal sería que el nombramiento lo ratificara una mayoría oportunidad
sustancial del Parlamento. ”K.P. Joseph, “Selecting the Next CAG”,

Economic and Political Weekly (India), 27 de
mayo de 1995.
Rendición de cuentas
Para ser eficaz, un auditor externo debe ser inmune a las presiones de los clientes e instituciones a las que se
practican auditorías. Los clientes del Contralor General son la Legislatura o el Parlamento y los funcionarios
responsables del gasto público. Lamentablemente, el cargo de Contralor General puede ser particularmente
vulnerable a las presiones de sus clientes ya que, como en la mayoría de los casos, es el Ejecutivo quien:
• nombra al Contralor General;
• determina los recursos que se asignan a la Oficina del Contralor General;
• determina los niveles y categorías del personal, y
• es responsable de la administración financiera general y de la administración a través del Ministerio de

Finanzas.
Un Contralor General que no cuente con protección constitucional está en riesgo de que se le separe de su cargo
de manera arbitraria, a capricho de una administración descontenta; y la mayoría de las administraciones que se
hacen acreedoras a críticas serias por malos manejos financieros se inclinan más a matar al mensajero que a
aceptar la responsabilidad y la culpa.
Las posibles ambigüedades en términos de rendición de cuentas pueden reducirse si se designa al titular del cargo
como funcionario del Legislativo más que como apéndice del Ejecutivo. Por ejemplo, la legislación actual de
2. El Contralor General no debe, por supuesto, ser responsable de desarrollar procedimientos financieros y posteriormente
realizar auditorías sobre sus resultados. Si éste fuera el caso, se estaría confundiendo la función del Contralor General como
órgano independiente con la de ser responsable de las actividades que realiza el Ejecutivo.

Gran Bretaña señala que “el Contralor y Auditor General debe, en virtud de su cargo, ser un funcionario de la
Cámara de los Comunes [órgano electo del Parlamento].3
Para que el cargo sea independiente y constitucional, el titular debe rendir cuentas al Legislativo, y someterse a
una revisión periódica de sus funciones por este mismo cuerpo (en un gran número de países, a través del Comité
de Cuentas Públicas). También debe tener acceso directo al Parlamento, al Comité de Gasto Público, al director
del Ministerio Público y a otras agencias de investigación pertinentes. Asimismo, la mejor práctica indica que la
Oficina del Contralor General debe quedar sujeta a revisión por otra instancia de su mismo nivel, con objeto de
garantizar su calidad a través de inspecciones y auditorías externas.4
La concesión de contratos al sector privado

En una era en que los gobiernos de todo el mundo intentan reducir la burocracia concediendo contratos al
sector privado, debe establecerse claramente la necesidad de la función constitucional que desempeña la
Contraloría General.
En 1989, el señor Kenneth Dye (Contralor
Si se contratara a un número de empresas de contabilidad y auditoría del General de Canadá en ese entonces) puso
de relieve los peligros de contratar servicios
sector privado para que realizaran el trabajo, la mayoría de los siguientes
externos, al relatar cómo se nombra en
aspectos, si no todos, estarían en riesgo: Canadá a los auditores del sector privado
para que vigilen a las empresas estatales.
• el desarrollo y permanencia de un número considerable de expertos “[Las empresas estatales] no nombran a sus
en auditoría del sector público; propios auditores. Esto lo hace el gobierno
a través de su gabinete, y de esta manera
(por ejemplo) el presidente de la oficina de
• la continuidad del cargo (la renovación de los contratos de las em-
correos no tiene demasiadas alternativas; no
presas del sector privado dependería de la buena voluntad de quie- sabe quiénes serán sus próximos auditores.
nes las contratan); Esto lo decide el gabinete a su capricho. Por
lo general, los auditores permanecen en su
• la reputación de integridad pública de la Contraloría General que se puesto por cinco años; pero a veces
cambian, particularmente con los nuevos
ha conservado por un tiempo prolongado; gobiernos... Estoy totalmente convencido
de que las empresas de contabilidad no
• el freno ante las aberraciones, los actos ilícitos o las decisiones deben realizar contribuciones a los partidos
poco económicas de los servidores públicos, simplemente por sa- políticos en espera de una retribución...
Existe una correlación entre el valor del
ber que el Contralor General puede realizar una inspección en cual-
obsequio y el nombramiento de los
quier momento; auditores”.
The Auditor General: Ally of the People and
• el desempeño de funciones libre de partidismos, y Parliament:Report 296, Joint Committee of
Public Accounts, Australian Government
• el mecanismo público para que el sector público rinda cuentas al Printing Service, Canberra, 1989, p. 113.
Prueba presentada al Comité.
Legislativo.
Por otra parte, el aumento en la demanda de servicios de las empresas de auditoría ha hecho crecer la preocupación
de los profesionales en el sentido de que la oferta de estos servicios puede dañar la calidad de las auditorías. Estas
cuestiones se han convertido en uno de los mayores problemas para la profesión contable en Estados Unidos.5
3. Ley Nacional de Auditoría de 1983 (R.U.), sección 1(2).

4. Las normas de Auditoría del Gobierno de Estados Unidos (1994) (comúnmente conocidas como el Libro Amarillo) se utilizan
extensamente en todo el mundo. Publicadas por la Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, establecen que “toda
organización de auditoría que realice auditorías de conformidad con estas normas deberá... someterse a una revisión externa
de control de calidad”.
5. Véase, por ejemplo, B. Simmons, “The Case for Audit Tenders”, Business Review Weekly, 4 de noviembre de 1988, p. 117;
M. Peers, “Auditors in uproar over fee discounts”, Australian Financial Review, 17, agosto de 1988, y T. Thomas, “No
Merger. But Links to be Stronger”, Business Review Weekly, 16 de diciembre de 1988, p. 89.

A menos que la concesión de contratos representara un intento directo para reducir la rendición de
cuentas, una acción de tal naturaleza se basaría en la creencia implícita de que la Contraloría General
se encuentra rezagada con respecto al sector privado en cuanto a los métodos más eficaces para practi-
car auditorías a empresas comerciales. Esto indicaría la necesidad de rehabilitar y equipar mejor la
Oficina del Contralor General. Sin embargo, si las circunstancias señalan que cierta auditoría resultaría
más eficaz si la practicara un agente externo, no se faltaría a las disposiciones constitucionales si el
Contralor General mantuviera su jurisdicción pero, después de consultar con el ministro correspondien-
te, decidiera subcontratar a una empresa del sector privado para realizar el trabajo.6 Que el Contralor
General sea y permanezca como el auditor reglamentario de todas las dependencias públicas, tiene una
importancia fundamental.
Sin duda, la idea de que las dependencias públicas deben tener libertad para elegir entre diferentes
empresas privadas y decidir a cuál de ellas deberán rendir cuentas, y por cuánto tiempo, se agita frente
a los conceptos de una responsabilidad sostenible. Dicho esto, habrá ocasiones, especialmente en los
países donde los recursos de auditoría del sector público son escasos, en que empresas del sector privado
deban entrar en acción.
El conflicto de intereses es un peligro inherente en la contratación externa de las funciones del Contralor
General. Las empresas de auditoría del sector privado deben abstenerse de proporcionar otros servicios a un
departamento o ministerio que está bajo auditoría, cuando menos durante la duración del contrato. En reali-
dad uno de los argumentos principales que utiliza el sector privado es que una auditoría externa puede ofrecer
cierta gama de servicios financieros adicionales que el contralor general no proporciona. Este argumento, sin
embargo, pasa por alto la importancia que tienen los conflictos de interés dentro del sector público.
Tal vez el único factor de mayor peso en el argumento en contra de la contratación de los servicios del
sector privado, es que el Contralor General actúa como filtro entre los departamentos, ministerios e indi-
viduos auditados y el Legislativo. Si el Legislativo desconfiara del Contralor General para que señalara las
cuestiones más importantes, el pParlamento se enfrentaría al cúmulo de informes que presentaían los
múltiples despachos de contabilidad. Ante tal cantidad de informes individuales, la tarea de identificar las
cuestiones importantes resultaría extremadamente abrumadora y prolongada.
En algunos países, la tendencia moderna es liberar a las empresas gubernamentales del escrutinio del
Contralor General, otorgándoles autorización para contratar a un auditor privado para que practique una
auditoría bajo los auspicios de su propia legislación. En tal situación, se podría decir que el Ejecutivo en
realidad nombra a su propio auditor. 7
Lo mejor que puede decirse en favor de esta práctica es que el Ejecutivo cree que se pueden obtener
ventajas en cuanto a eficiencia sin enfrentar pérdidas en cuanto a la función de la rendición de
cuentas. Lo peor que podría decirse es que en un gran número de países existe más de una sospecha
respecto a que ciertas empresas sujetas a auditoría gubernamental hayan aprovechado la oportuni-
dad que les abrió la reducción del control ministerial para sacudirse deliberadamente el yugo del
Auditor General.
6. Esta recomendación se hizo en Australia. Véase The Auditor General: Ally of the People and Parliament: Report 296 (Joint
Committee of Public Accounts, Australian Government Printing Service, Canberra, 1989, p. 108). Esto apoya una recomen-
dación similar que hizo el Comité Permanente de Finanzas y Operaciones Gubernamentales en 1982.
7. En algunos países, esto ha dado lugar a inconformidades respecto de la reducción de normas profesionales, principalmente
en Estados Unidos. Véase United States General Accounting Office, Report to Chairman, Subcomité de Legislación y
Seguridad Nacional, Comité de Operaciones Gubernamentales, Cámara de Representantes, “CPA Audit Quality: Many
Governmental Audits Do Not Comply with Professional Standards, USAGO, marzo de 1986.

El epitafio de un auditor de integridad

Poco después de presentar un Informe Anual8 que incluyó las siguientes frases conmovedoras, el auditor gene-
ral Su’a Rimoni D. Ah Chong, Contralor y Jefe de Auditoría de Samoa, fue destituido de su cargo. Su Informe
contenía detalles de los malos manejos financieros realizados por personajes políticos importantes a los que no se
desafió de manera importante. Las bases para su remoción del cargo fueron simplemente que hubiera solicitado,
sin autorización, la colaboración de una firma internacional de auditoría para asistirlo en su indagación:
“El ejercicio de mis funciones como Contralor y Auditor en Jefe en un lugar pequeño, como Samoa Occidental, es
en realidad una responsabilidad pesada, de cuyo impacto total apenas estoy tomando conciencia. Si deseo que se
cumplan los propósitos de mi cargo, las decisiones que debo tomar como consecuencia de mis auditorías afectan, y
seguirán afectando, a un gran número de personas poderosas, a algunos amigos, a ciertos miembros de la familia,
etc., cuyas decisiones y conducta han sido puestas en duda por afectar los dineros públicos y las propiedades del
gobierno. Una de las cosas que me ha mantenido ‘inmune’ es mi firme creencia en que el futuro de nuestros hijos, de
nuestro pueblo y de nuestro país depende de que el sistema de ‘gobierno’ funcione de manera correcta, para todos en
general, como lo prevé nuestra Constitución... Los gobiernos futuros tienen igual obligación y deber hacia nuestro
pueblo, y el Parlamento debe garantizar que sigan la senda que permita lograr y sostener ese objetivo.”
Cinco años después de que Ah Chong fuera destituido de su cargo de manera sumaria, un ministro del gabinete
responsable de intentar frenar la corrupción rampante en la misma administración que Ah Chong criticara, fue
asesinado a instancias de dos de sus antiguos colegas del gabinete, y por el hijo de uno de ellos.
Se condena a la horca a políticos de

Samoa.“El ministro asesinado era un hombre
Eficacia popular y un oponente decidido de la
corrupción. Dos antiguos ministros del
gabinete de Samoa fueron sentenciados a
Desde el punto de vista constitucional es una anomalía que el Ejecutivo tenga control
muerte por el homicidio de uno de sus
sobre el presupuesto y el personal de la Contraloría General. Si se deja al Ejecutivo la colegas que amenazó con sacar a la luz un
decisión de proporcionar los recursos necesarios, éste se sentirá tentado a economizar. escándalo de corrupción. El ministro
depuesto de Asuntos de la Mujer, Leafa
Un enfoque más apropiado se refiere a la asignación de recursos financieros a través del
Vitale, de 57 años de edad y el exministro
Legislativo. de Comunicaciones, Toi Aukuso, de 68
años, resultaron culpables de haber
Algunos países (Australia y Gran Bretaña, por ejemplo) han establecido comités parla- planeado el asesinato de Luagalau Levaula
mentarios para asesorar al Contralor General sobre las prioridades de auditoría del Par- Kamu, de 44 años, quien el pasado mes de
julio recibió un disparo en la cabeza
lamento y sobre los detalles de las finanzas de esa oficina que deberán tomarse en durante una reunión política... Alatise Leafa
consideración. Los miembros del comité incluyen al presidente del Comité de Cuentas Vitale, de 34 años, hijo mayor de Leafa
Públicas (responsable de tomar en cuenta y reportar los informes del Contralor General) Vitale, quien el año pasado se declaró
culpable de haberle disparado al ministro
y al ministro de Finanzas para garantizar que los “ofrecimientos” de recursos queden en la nuca... testificó que su padre y
sujetos a los mismos niveles de análisis y evaluación que se aplican en otros departamen- Aukuso, un amigo de la familia, le habían
tos. El resultado ha sido una responsabilidad compartida entre el Ejecutivo y el Legisla- ordenado llevar a cabo el crimen. La
Fiscalía argumento que el Ministro de Obras
tivo. El argumento en el sentido de que este enfoque viola el acuerdo de que sólo el Públicas fue asesinado para evitar que se
Ejecutivo prepare y presente propuestas de gastos al Parlamento, se ve contrarrestado hiciera pública la corrupción generalizada y
por el hecho de que el Parlamento participa sólo en el proceso por medio del cual se la malversación de fondos públicos.”
BBC World Service, 14 de abril del 2000.
determinan las estimaciones de anticipos.
Para ser totalmente eficaz, la Contraloría General debe gozar de libertad relativa para manejar su propio
presupuesto, y contratar y nombrar a profesionales competentes. Generalmente, el sector privado cuenta con
una reserva de profesionales calificados y experimentados que pueden reclutarse si se les ofrece una remunera-
8. Su’a Rimoni D. Ah Chong, Contralor y Auditor en Jefe, Oficina de Auditoría, Samoa Occidental, 6 de julio de 1994, en su
informe al Periodo de la Asamblea Legislativa, 1 de enero de 1993 al 30 de junio de 1994.

ción adecuada.9 Para igualar la atractiva escala de salarios que ofrece el sector privado, la mejor medida ha
sido separar la Contraloría General de la estructura general de sueldos del sector público, otorgándole a esta
dependencia una “autoridad estatutaria o constitucional” para determinar los términos y las condiciones de las
contrataciones que realice. La Contraloría debe también tener libertad para diversificar su base reclutando,
bajo contrato, a personas del sector privado para que ocupen puestos de dirigencia. Sin embargo, tal vez no sea
posible igualar las escalas salariales del sector privado para los niveles superiores. En tal caso, una ruta que
valdría la pena explorar sería adscribir a la Contraloría General a personal de mando del sector privado por
medio de acuerdos con los cuerpos colegiados de la profesión contable.10
La cuestión de un financiamiento adecuado también entra en juego para garantizar la eficacia de la

Contraloría. En ocasiones, el Contralor General, en especial en países pequeños, puede requerir ayuda
externa adicional para hacer frente a situaciones complejas. Sin las partidas presupuestales especiales
que permitan al Contralor General contratar a empresas internacionales de contabilidad y a otros exper-
tos, la oficina podría verse maniatada ante los casos más graves. Si se le priva de los recursos necesarios,
la Contraloría no podrá mantenerse al día en cuanto a prácticas y tecnología contables modernas y se verá
imposibilitada para realizar auditorías sobre eficiencia y desempeño. En los países desarrollados la
Contraloría tiende a dedicar casi 50 por ciento de sus recursos a la realización de auditorías de eficiencia.
Las proporciones que los países en desarrollo pueden invertir son bastante más reducidas y en ocasiones
insignificantes. Sin embargo, para que estos países puedan desarrollarse de manera significativa, con un
mínimo de corrupción y malversación de los fondos públicos, las auditorías de eficiencia son fundamenta-
les para maximizar sus limitados recursos.
Por otra parte, la eficacia de la Contraloría General puede verse mermada si las leyes crean cuerpos cuasi
autónomos que están más allá del dominio de la Contraloría, o si se privatizan aquellas funciones que por
derecho le corresponden. Una prensa, un público y una oposición parlamentaria alerta deben mantener la guar-
dia contra cualquier tipo de intromisión injustificada en la jurisdicción de la Contraloría General. Asimismo, las
leyes que rigen los principios fundamentales de la administración y el control financieros y la rendición de
cuentas en materia de fondos y propiedad públicos, deben ser sólidas y mantenerse actualizadas.
Relaciones con otras dependencias

La Contraloría General se enlaza cada vez más estrechamente con los altos funcionarios de otras dependencias
gubernamentales para asegurarse de que se compartan capacidades y puntos de vista, y de que la Contraloría
adquiera mayor experiencia para detectar la corrupción. Los desarrollos recientes en cuanto al cumplimiento
de reglas han puesto al descubierto fallas en la separación tradicional de las funciones gubernamentales. Por
ejemplo, a mediados de 1995 surgieron en Alemania diversos escándalos cuando se pusieron en marcha cam-
bios operativos que llevaron tanto a la Contraloría General como a las autoridades fiscales a una relación de
trabajo más estrecha con aquellas estructuras gubernamentales responsables de investigar y castigar el delito.
Un equipo reducido de investigadores de la más alta integridad cuidadosamente seleccionados, a los que se
dieron poderes suficientes para investigar, concediéndoles tanto independencia del control político como un
elevado nivel de apoyo, ha demostrado ser el mejor método para investigar y el mejor freno contra la corrup-
ción a gran escala.
9. En Australia, por ejemplo, los salarios del personal de altos mandos era de menos de la mitad del que recibían sus colegas
del sector privado, lo que condujo a problemas para el reclutamiento y, como consecuencia, a la disminución de la eficacia y
la eficiencia de la oficina. Véase The Auditor General: Ally of the People and Parliament - Report 296, Joint Committee of
Public Accounts, Australian Government Printing Service, Canberra, 1989, p. xv.
10. La sugerencia se hizo en Australia. Véase, Ibid., p. 85.

Aplicación
La aplicación de procedimientos financieros sólidos y el seguimiento adecuado de los informes de la Contraloría
General deben ser esencialmente proactivos. Por ejemplo, es de escasa utilidad que las grandes figuras políticas
presenten informes financieros a menos que alguien, en alguna parte, vaya a analizar la información y a verificar
su precisión y veracidad. Esto no quiere decir que toda declaración deba verificarse; pero, cuando menos, debe
existir la conciencia de que es probable que esto ocurra y del riesgo que implica presentar datos falsos.
La base para establecer métodos apropiados de investigación y para prevenir la corrupción empieza con la
creación de instituciones. En la primera línea de un sistema de integridad institucional se encuentran aquellos
servidores públicos que son también miembros de organizaciones profesionales, tales como abogados, contado-
res, auditores, investigadores e inspectores. Además de tener que rendir cuentas a sus superiores directos, estos
individuos también pueden estar sujetos a acciones disciplinarias por parte de sus asociaciones profesionales si se
comprueba que han desempeñado sus deberes profesionales de manera poco ética. En los casos donde existen
sociedades profesionales, debe alentarse a los miembros que colaboran en el sector público a debatir las cuestio-
nes éticas y profesionales potenciales y reales que surgen en el curso del servicio público.11
Asimismo, el personal profesional del servicio público debe rendir cuentas a los titulares de cargos constituciona-
les fuera de sus departamentos. Por ejemplo, los contadores y auditores internos deben rendir cuentas ante la
Contraloría General con objeto de tener acceso directo a esta oficina cuando crean que están siendo sometidos a
demandas no profesionales por los superiores de sus departamentos. De igual manera, los abogados de cada
departamento deben reportar sus actividades profesionales al Procurador General. Esta “aplicación” de rendi-
ción de cuentas en el ámbito profesional puede detener la corrupción en sus inicios. Sin embargo, otro punto de
vista es que la analogía con el Procurador General (dependencia del Ejecutivo) en realidad resulta engañosa y
que el Contralor General funciona mejor cuando es totalmente independiente del Ejecutivo, y no su adjunto.
Once recomendaciones que constituyen una lista de verificación

Como reconocimiento a la importancia de la Institución Suprema de Auditoría, los representantes de los países en
proceso de formar parte de la Unión Europea adoptaron en octubre de 1999 las once recomendaciones siguientes12:
El marco jurídico
Recomendación 1: las Instituciones Supremas de Auditoría deben contar con una base sólida, esta-
ble y aplicable que se apoye en la Constitución y la ley y se complemente con estatutos, reglamentos
y procedimientos.
Recomendación 2: las Instituciones Supremas de Auditoría deben tener la independencia de funciones,

organización y operación que requieren para cumplir con sus tareas de manera objetiva y eficaz.
11. Véase, por ejemplo, la discusión del profesor John U. Edwards sobre la autoridad que tiene una Asociación de Leyes o una
Barra de Derecho sobre el Procurador General o el director del Ministerio Público cuando el funcionario en cuestion ha
actuado de manera no profesional en un contexto profesional. «The Office of Attorney-General - New Levels of Public
Expectations and Accountability», en memoranda presentados durante la Reunión de Ministros de Justicia de la
Commonwealth the 1993, Grand Baie, Mauricio (Commonwealth Secretariat, Londres, 1995.
12. Recommendations Concerning the Functioning of Supreme Audit Institutions in the Context of European Integration
(octubre de 1999), preparadas por un grupo de trabajo en el que participaron delegados de las Instituciones Supre-
mas de Auditoría de Albania, Bulgaria, Croacia, la República Checa, Estonia, la Corte Europea de Auditores,
Hungría, Letonia, Rumania, Eslovenia, Eslovaquia. El grupo fue presidido por la Suprema Cámara de Control de
Polonia. Los presidentes de las ISAs aprobaron las once recomendaciones y acordaron conceder prioridad a su uso en
el desarrollo y labores futuros de sus instituciones. El reporte completo se puede consultar en... También se incluye en
la sección sobre “La mejor práctica” de la versión de Internet del presente Manual de Consulta, www.transparency.org.

Recomendación 3: las Instituciones Supremas de Auditoría deben contar con el poder y los medios
que establecen claramente la Constitución y las leyes para practicar auditorías de todos los fondos,
recursos y operaciones públicas (incluyendo fondos y recursos de la UE), independientemente de que
éstos se reflejen en el presupuesto nacional y de quién recibe o maneja estos fondos, recursos y
operaciones públicos.
Recomendación 4: las Instituciones Supremas de Auditoría deben llevar a cabo toda la gama de auditoría
externa del sector público, realizando auditorías de regularidad y desempeño.
Recomendación 5: las Instituciones Supremas de Auditoría deben poder informar libremente y sin res-
tricciones sobre los resultados de su trabajo. Los informes pueden presentarse al Parlamento y deben
hacerse públicos.
Adopción e instrumentación de normas de auditoría

Recomendación 6: las Instituciones Supremas de Auditoría, reconociendo la experiencia nacional vigente,
deben adoptar, promulgar y difundir formalmente políticas y normas de auditoría que se apeguen a las
Normas de Auditoría de INTOSAI, a los Lineamientos Europeos de Instrumentación de las Normas de
Auditoría de INTOSAI y a cualesquiera otras normas relevantes de auditoría para el sector público expedi-
das por IFAC y aceptadas para su aplicación en la UE. Las normas de auditoría deben aplicarse de manera
consistente y confiable al trabajo de una Institución Suprema de Auditoría (ISA) para garantizar que éste
tiene calidad y confiabilidad aceptables. Por tanto, las ISAs deben desarrollar manuales de auditoría y guías
técnicas detalladas para contribuir a alentar el uso práctico y el cumplimiento de las normas.
Administración de una institución de auditoría

Recomendación 7: las Instituciones Supremas de Auditoría deben asegurarse de que sus recursos huma-
nos y financieros se utilicen de la manera más eficiente para garantizar el ejercicio eficaz de su mandato.
Para este fin, la administración de la ISA necesitará desarrollar e instituir políticas y medidas apropiadas
que contribuyan a garantizar una organización competente para realizar labores e informes de auditoría
de alta calidad y eficacia.
Recomendación 8: las Instituciones Supremas de Auditoría deben desarrollar su organización interna

como estructura de apoyo para la conducción adecuada del trabajo relacionado con los requerimientos del
periodo previo al ingreso a la Unión.
Recomendación 9: las Instituciones Supremas de Auditoría deben asegurarse de que su personal sea
competente, capaz y dedicado a garantizar la producción de un trabajo de auditoría eficiente que se ajuste
a las normas internacionales y a las prácticas europeas aprobadas.
Recomendación 10: las Instituciones Supremas de Auditoría deben desarrollar la especialización técnica
y profesional de su personal a través de programas de educación y capacitación.
La función de una ISA en la evaluación y en el

fomento del desarrollo del control interno (administración)
Recomendación 11: las Instituciones Supremas de Auditoría deben centrarse en el desarrollo de sistemas
internos (administrativos) de control de alta calidad y eficiencia en las entidades donde se practican auditorías.

Indicadores para evaluar la Oficina

del Contralor General como pilar de integridad
• ¿Cuenta el titular con la seguridad de que permanecerá en su cargo (está el puesto protegido constitu-
cionalmente o garantizado de alguna otra forma contra la interferencia política)?
• ¿Es el puesto un nombramiento no político?
• ¿Recibe el puesto una remuneración adecuada?
• ¿Cuenta la oficina con el personal adecuado?
• ¿Están actualizados los informes a la Legislatura?
• ¿Se dan a conocer oportunamente los informes?
• ¿Se da a los informes un seguimiento regular por parte del Comité de Cuentas Públicas de la Legislatu-
ra o de algún otro órgano equivalente?
• ¿Se toman medidas con base en los informes?
• ¿Existen reglas que exijan la auditoría anual de las cuentas financieras de las instituciones estatales y
paraestatales por auditores independientes y la revelación pública de los resultados? ¿Es el Contralor
General responsable de llevar a cabo estas auditorías?
• ¿Se cuenta con un sistema de rastreo de bienes que permita una evaluación periódica de los bienes que
garantice que las adquisiciones del Estado permanecen bajo su control hasta que se descartan de manera
adecuada?
• ¿Cumple la oficina con normas de contabilidad y auditoría apropiadas?
• ¿Verdaderamente recibe la oficina lo presupuestado por el Ministerio de Finanzas o por la Legislatura?

El concepto básico de responsabilidad

de los funcionarios públicos (accountability)
La palabra inglesa "accountability" no tiene una traducción exacta al español pero se refiere a la actitud o condi-
ción que deben observar los servidores públicos, la responsabilidad fiduciaria de cumplir con labores específicas y
de rendir cuentas en forma precisa y oportuna. El término comprende algunos conceptos importantes :
• Información precisa y oportuna sobre recursos tanto sobre cantidad como claridad,
• Responsabilidad por la condición y uso de los recursos, humanos y financieros, en la forma programada,
• Cálculo preciso de costos y preparación de informes oportunos y útiles,
•Índice del capítulo Índice general Responsabilidad de realizar los programas conforme a lo previsto.
El control de la "accountability" compete por lo general a las denominadas Contralorías, Tribunales de Cuentas,
o bien simplemente Entidades Superiores de Fiscalización (ESF).
La Contraloría General
Las Contralorías Generales o Tribunales de Cuentas (ESF) constituyen una pieza fundamental en el sistema
nacional de integridad de cada país. Como entidades encargadas de la auditoría de los gastos e ingresos del
Estado, las Contralorías actúan como vigilantes de la integridad financiera y de la credibilidad de la informa-
ción divulgada.
Las diversas modalidades adoptadas en su conformación en Latinoamérica varían de país a país. No obstante y,
al margen de su denominación, cumple como tarea común el ejercicio de la auditoría externa sobre las cuentas
de los recursos financieros del Estado, tiene el propósito de suministrar información oportuna, tanto al Poder
Ejecutivo como al Poder Legislativo, fomentando la transparencia en el uso de los recursos y la responsabilidad
por la función pública. Varios países latinoamericanos aprobaron recientemente disposiciones legales que
modifican sustancialmente el marco jurídico que rige a las Entidades Fiscalizadoras Superiores, o enfrentan
acciones concretas frente a la corrupción, por ejemplo:
Argentina: Ley N. 24.156 de 1993. Aprueba sistemas de administración financiera y control. Éste último incor-
pora a la Auditoría General de la Nación con independencia funcional y financiera.
Bolivia: Ley N. 1178 de 1990. Establece sistemas de administración y control gubernamentales y un régimen de
responsabilidad para la función pública. El control gubernamental es responsabilidad de la Contraloría General
de la República, con autonomía técnica, operativa y administrativa.
Colombia: Ley N. 190 de 1990. Estatuto Anticorrupción que comprende un régimen de responsabilidad de los
servidores públicos, modificaciones al régimen penal, régimen financiero, sistemas de control y el estableci-
miento de una comisión nacional para la moralización y de una comisión ciudadana para la lucha en contra de
la corrupción.

El Ombudsman
portada
Indice
portada
Indice
El Ombudsman
¿Qué es un Ombudsman? ................................................................................. 145
¿Cuál es el criterio que aplica un Ombudsman para juzgar acciones oficiales? 148
¿Cómo decide un Ombudsman cuáles casos investigar? .................................... 148
¿Un Ombudsman debe tener un papel explícito para combatir la corrupción? .. 149
El monitoreo de los bienes ............................................................................... 149
Acceso a la información ................................................................................... 149
Reacciones sobre la calidad de los servicios gubernamentales .......................... 150
El proceso de nombramiento ............................................................................ 150
Un Ombudsman distinguido ha notado que: ..................................................... 150
La duración del cargo ..................................................................................... 151
Destitución del cargo ....................................................................................... 151
Recursos .......................................................................................................... 152
El acceso ......................................................................................................... 153
Remedios ......................................................................................................... 153
Eficacia .......................................................................................................... 154
El primer Ombudsman internacional ............................................................... 155
Algunos indicadores para evaluar la

Oficina del Ombudsman como pilar de la integridad ........................................ 155
El Ombudsman en América Latina. ................................................................. 158

SOURCE BOOK | CAPÍTULO 10 | EL OMBUDSMAN | 145
El Ombudsman
No se puede otorgar ninguna autoridad más útil o necesaria a quienes han sido nombrados para cuidar las libertades del
Estado que aquella que les permite acusar, ante el pueblo o ante algún magistrado o corte, a los ciudadanos que han
cometido alguna ofensa en perjuicio de la libertad del Estado.
- Nicolás Maquiavelo, Los Discursos, I (8).
¿Qué puede hacer el ciudadano común cuando las cosas fallan? ¿Cuando surgen quejas El Ombudsman de Corea del Sur. En el
sobre el gobierno y nadie las escucha? Una opción es acudir al sistema legal, pero aun si espíritu de Shin-moon-go y O-sa (un inspector
dicho sistema está funcionando de acuerdo con la ley, las cortes tienden a ser lentas, real que viaja de incógnito para investigar a los
gobiernos locales), el gobierno coreano
caras, públicas y a tener procedimientos complicados. estableció el Ombudsman de Corea en abril
de 1994. Se estableció para poder responder
Por otra parte, las cortes también pueden estar en desorden e incluso ser corruptas ellas a:
mismas; el Cumplimiento de la Ley puede estar tambaleándose o bien desmoronándose los crecientes reclamos públicos de una
reforma administrativa.
por completo. Cuando el sistema legal mismo está fallando, ¿cómo se puede proteger a la
Las funciones complejas y diversas de la
gente? Muchos acuden a la figura del Ombudsman, conocida como el Defensor del Pue- administración pública produjeron,
blo en España y en Colombia, y como el Protector Público en Sudáfrica.1 inevitablemente, muchas regulaciones y
restricciones sobre la vida diaria de los
ciudadanos. Además, una creciente
conciencia pública sobre los derechos
¿Qué es un Ombudsman? individuales ha llevado a un mayor número de

deseos incumplidos y de exigencias de mejor
administración pública y asuntos relacionados
Aunque el origen de la palabra "Ombudsman" es escandinavo, el primer Ombudsman con ella. En consecuencia, ha aumentado
surgió en China hace más de 2.000 años, durante la Dinastía Ts'in (221 a.C), y en Corea, estrepitosamente la cantidad de peticiones
presentadas a oficinas como el Secretariado
durante la Dinastía Choseon. Los romanos también lidiaron con el asunto; empero, lo que
Presidencial, la Oficina del Primer Ministro y
influyó en el Rey sueco Carlos XII, fue el ejemplo del segundo califa musulmán, Omar I el Consejo de Auditoría e Inspección (BAI,
(634-644) y el concepto de Qadi al Qadat (desarrollado en el mundo musulmán). En por sus siglas en inglés).
una creciente desconfianza sobre el
1713, al regresar de un exilio auto-impuesto en Turquía, Carlos XII creó la Oficina del
manejo gubernamental de las solicitudes
Alto Ombudsman. Posteriormente, los escandinavos moldearon la Oficina hasta que llegó civiles.
a tener su forma contemporánea. Como resultado, en tiempos modernos se pensó que el A pesar de los esfuerzos gubernamentales por
resolver los problemas que estas peticiones
Ombudsman era único a las necesidades de los escandinavos, hasta que Nueva Zelanda
mencionan, las oficinas a las que se mandaron
introdujo su primer Ombudsman en el decenio de 1960.2 sólo pudieron resolver una pequeña
proporción. De hecho, con frecuencia las
Como observó posteriormente Sir Guy Powles, el primer Ombudsman tanto de Nueva oficinas de gobierno terminaban transfiriendo
Zelanda como de aquella parte del mundo regido por el sistema de derecho consuetudina- la responsabilidad para tomar medidas a las
agencias mismas que habían originado la queja
en primer lugar. El procedimiento era
insatisfactorio y pronto creó desconfianza
1. En el Reino Unido, un gran número de ciudadanos ha optado por utilizar los servicios del pública generalizada en los procedimientos
utilizados por el gobierno para procesar las
Ombudsman. De acuerdo con un listado que apareció en The Sunday Times del 14 de agosto
quejas.
de 1994, estos servicios incluyen el Ombudsman para la Autoridad sobre las Inversiones
la necesidad de restaurar la confianza
Personales, el Ombudsman para la Inversión, el Ombudsman para los Seguros, el Ombudsman
pública.
de las Sociedades de la Construcción, el Juez de la Recaudación Interna y el Ombudsman
Para que el gobierno pudiera seguir contando
para los Agentes de Bienes Raíces, así como otros que tratan aspectos diversos de la adminis-
con una administración pública
tración pública. Continúa...
2. Bryan Gilling, The Ombudsman in New Zealand (1998, Dunmore Press and Historical
Branch, N.Z. Deparment of Internal Affairs, pp.13-15).

rio, resultó ser un recurso útil para que los ciudadanos pudieran enfrentarse a la pode- Continuación...
eficaz y recobrar la confianza del público, era
rosa maquinaria de la autoridad; el concepto pronto se extendió en el resto del mundo.
imperativo eliminar reglas anacrónicas y
restricciones innecesarias; así, se podía
Hoy en día, se incluye la Oficina del Ombudsman en las constituciones de muchos restaurar los derechos de los ciudadanos.
países. También ha proliferado en países más grandes de tal manera que hay oficinas la necesidad de reformas administrativas
ad hoc de "Ombudsman" en varios sectores: el bancario, el de salud y el de seguros, centradas en la conveniencia de los
ciudadanos.
para nombrar algunos.3 El Ombudsman de Corea se estableció para
proteger los derechos e intereses de los
La Asociación del Ombudsman Británico e Irlandés trabaja de acuerdo con criterios ciudadanos frente a las disposiciones
que eliminan aquellas instituciones llamadas "Ombudsman" que realmente están ata- administrativas ilegales e irracionales de
agencias de gobierno, y para permitirle al
das a las organizaciones que deben monitorear, en vez de ser independientes de ellas.
gobierno llevar a cabo reformas administrati-
Reconoce sólo aquellos organismos que cumplen con cuatro criterios: vas justas y eficientes.
http://www.ombudsman.go.kr/eng-page
independencia del Ombudsman respecto a las organizaciones que dicho index.htm
Ombudsman tiene el poder de investigar;
eficacia;
justicia; y
rendición de cuentas al público.
Lo que distingue más que cualquier otra cosa a los esquemas reconocidos de Ombudsman de otros procedimien-
tos de queja es la independencia de que gozan. Quienes encabezan procedimientos de queja internos para sus
propias organizaciones, aun si se describen como Defensores del Pueblo, no tienen una completa independencia
y por ende el término está mal utilizado cuando se aplica a ellos. El concepto del "Ombudsman" se ha popula-
rizado en el sector privado, y se utiliza la expresión cada vez más en ese ámbito. No obstante, para fines de esta
discusión, analizaremos el "Ombudsman" clásico: el del sector público.
El Ombudsman constituye una Oficina que recibe e investiga de manera independiente las acusaciones de mala
administración.4 No compite con las cortes ni es una instancia a la que puedan apelar quienes no tuvieron éxito
en las cortes.5 La mayoría no tiene jurisdicción para investigar a las cortes mismas. La función principal del
Ombudsman generalmente consiste en examinar:
una decisión, proceso, recomendación, acto de omisión o comisión contraria a la ley, a las reglas o las
reglamentaciones, o que representa una desviación de la práctica o procedimiento habitual (a menos que
sea auténtica o tenga una razón válida); que sea perversa, arbitraria, irracional, injusta, parcial, opresiva
o discriminatoria; que se base en supuestos irrelevantes; o que involucre el ejercicio del poder (o la falta de
él) por razones corruptas o impropias, como el soborno, el robo de puestos, el favoritismo, el nepotismo y
los excesos administrativos; y
3. A lo largo de los últimos treinta años, el concepto del Ombudsman se ha transferido de Escandinavia a más de ochenta países
en todas las regiones del mundo.
4. Un Ombudsman en Zambia escribió que "el abuso de la autoridad o la mala administración... pueden tomar varias formas; por
ejemplo, la corrupción, el favoritismo, los sobornos, el tribalismo, el maltrato, desinformar a un ciudadano sobre sus derechos,
negarse a dar explicaciones cuando tiene el deber de hacerlo, el uso del poder por motivos equivocados, no responder a las
peticiones y causar retrasos inexplicables para llevar a cabo funciones públicas deseadas". Véase el Informe Anual de la
Comisión sobre Investigaciones 1975, Lusaka, Zambia, p.3.
4. En algunos casos, se les prohibe a las oficinas del Ombudsman recibir quejas que de otra manera podrían tratarse en una corte
legal. En otros casos, la condición para recibir una queja es que el quejoso renuncie a cualquier derecho de acudir a las cortes
(esto sirve para eliminar la posibilidad de que las quejas se usen para buscar información para casos posteriores en la corte;
también fomenta mayor cooperación por parte de las agencias de gobierno de lo que habría en el caso contrario).

la inatención, la negligencia, el retraso, la incompetencia y la ineptitud en la administración o en el

cumplimiento de deberes y responsabilidades.6
En esencia, "el Ombudsman puede iluminar con la lámpara del escrutinio aquellos lugares que de otra manera
quedarían en la obscuridad, y los ilumina incluso a pesar de la resistencia de quienes cerrarían las cortinas". 7
La institución del Ombudsman les da a los individuos la oportunidad de poner quejas sobre las prácticas del
gobierno ante un organismo independiente y experto, que existe al lado de instituciones como el Parlamento, la
administración de justicia y los mecanismos para quejas internas. Las quejas ante el Ombudsman pueden tener
como resultado una acción correctiva para resolver la mala administración en casos particulares; en un contexto
más amplio, el Ombudsman puede ayudar a restaurar la confianza en la integridad de las instituciones.
En vista de este papel hacia el individuo, la ley que establece el Ombudsman elige deliberadamente a una sola
persona, el Ombudsman Nacional, como representante de la institución ante el mundo exterior, para contrarres-
tar la imagen de una burocracia a menudo impersonal.
Como institución constitucional de alto perfil, la Oficina tiene, potencialmente, mayor capacidad que otras
instituciones para resistirse a presiones indebidas por parte del Ejecutivo. Puede llevar a cabo una tarea de
auditoría para estimular los flujos de información que revelan la corrupción en el gobierno y la limitan. El hecho
de que estos procedimientos sean confidenciales le dan a la Oficina la ventaja adicional de proveer un escudo
contra la posible intimidación de informantes y quejosos.8
En muchos países, el mandato del Ombudsman también incluye la investigación y la inspección de los sistemas
administrativos para asegurar que mantengan la corrupción en un nivel mínimo. Por ende, puede recomendar
medidas para mejorar los procedimientos y las prácticas, y dar incentivos a los funcionarios para que mantengan
sus registros en orden en todo momento.
También se ha comprobado que la Oficina del Ombudsman es muy adaptable; ha funcionado bien en democracias
parlamentarias, en sociedades con contextos étnicos y religiosos radicalmente distintos, y en estados militares o
de un partido dominante. Cuando Tanzania introdujo un estado unipartidista, por ejemplo, la Comisión Presiden-
cial observó que:
"En un país que se está desarrollando a paso veloz, es inevitable que muchos funcionarios, tanto del gobierno
como del partido dominante, estén autorizados para ejercer amplios poderes discrecionales. No obstante, las
decisiones que tomen estos funcionarios pueden tener consecuencias muy serias para el individuo, y la Comi-
sión está consciente de que hay mucha preocupación pública sobre el peligro del abuso del poder. Por ello,
hemos pensado en la posibilidad de proveer algunas salvaguardas para el ciudadano común."9
El resultado fue la creación de la Comisión Permanente de Investigación, un Ombudsman. Este fue un aconteci-
miento histórico. Por primera vez, la preocupación por la corrupción de los líderes en países en desarrollo llevó
a que un país estableciera un código de liderazgo en su Constitución. La responsabilidad de supervisar el cumpli-
miento de dicho código recayó sobre el Ombudsman, además de sus tareas tradicionales.10
6. Esta definición se tomó de la legislación pakistaní que estableció la Oficina del Ombudsman en ese país.
7. Esta cita surge de un caso canadiense clave sobre el Ombudsman (British Columbia Development Corporation and another v.
Friedman [1984], 14 DLR 129 en 140).
8. John Hatchard, "The Office of the Ombudsman", en National Human Rights Institutions in the Commonwealth, Secretariado del
Commonwealth, Londres (1992).
9. Ibid.
10. Este modelo se repitió en Papua Nueva Guinea, las Islas Salomón y Vanuatu.

Polonia creó su Oficina del Ombudsman en 1987 para investigar las violaciones de la ley y de los principios de
vida comunitaria y justicia social por parte del gobierno. El éxito de esta Oficina ha inspirado a otras democra-
cias emergentes europeas a hacer lo mismo.11
¿Cuál es el criterio que aplica un Ombudsman para juzgar acciones oficiales?

¿En qué casos es correcta o incorrecta una conducta? Si una acción particular del gobierno entra en conflicto con
estatutos y principios, y no parece justificarse por ningún otro motivo, no se puede considerar una conducta apropia-
da. Idealmente, un Ombudsman considera ampliamente la acción y la revisa a la luz tanto de las disposiciones de la
ley escrita como de los principios legales no escritos, y también de acuerdo con las normas del buen gobierno.
Desde la perspectiva de la ley escrita, las investigaciones sobre la acción incluyen factores como los derechos
humanos y constitucionales, las definiciones de competencia y las disposiciones que surgen de los procedimientos
y de la práctica. La investigación de la acción desde la perspectiva de los principios legales no escritos (desarro-
llados en el derecho basado en casos y en la doctrina legal) es igualmente relevante para establecer la legalidad
de la conducta gubernamental, e incluye los principios de trato igual para casos iguales; racionalidad; proporcio-
nalidad entre los medios y el fin; certidumbre legal y expectativas legítimas; necesidad de proporcionar razones
para las decisiones que se toman; y ciertos deberes relativos al cuidado de las personas.
Cuando un Ombudsman revisa una acción gubernamental, también usa normas o guías sobre el buen gobierno
que contribuyen a la corrección con la cual actúan las autoridades del Ejecutivo. Las normas se pueden resumir
como la imposición de un amplio deber para cuidar a las personas. Esto se manifiesta en algunos estándares
aceptados para los procesos administrativos y para la conducta de los servidores públicos al relacionarse con el
público. Dichos estándares incluyen el requerimiento de actuar sin retrasos indebidos; de dar al individuo infor-
mación relevante; de tratar a la gente de manera justa y respetuosa; y de ser imparcial y atento.
Finalmente, el Ombudsman pone estándares para la organización del gobierno; por ejemplo, los que se refieren
a la coordinación, al monitoreo del progreso, a la protección de la privacidad del individuo, y a la accesibilidad
de las autoridades.
¿Cómo decide un Ombudsman cuáles casos investigar?

Las Oficinas del Ombudsman en todo el mundo reciben un número mucho mayor de quejas de las que están
autorizadas a tratar. Por ello, operan dentro de la jurisdicción que se estipula en la legislación correspondiente.
Los lineamientos para decidir si se acepta o se rechaza una queja generalmente incluyen las siguientes preguntas:
En primer lugar, ¿La queja está dentro de la jurisdicción del Ombudsman? (Una cantidad sorprendente de
quejas no lo están.)
¿El quejoso ha agotado los otros remedios a su alcance? (El Ombudsman debe ser el último recurso, no el
primero.) Si no es así, ¿es razonable esperar que lo haya hecho?
¿El quejoso tiene suficiente interés personal por el asunto del que trata la queja?
¿El asunto ya está frente a las cortes legales? Si es así, ¿resulta apropiado que el Ombudsman se involucre?
¿Parece que el quejoso no está actuando en buena fe, después de un primer repaso de la queja?
11. Using an Ombudsman to Oversee Public Officials, Nick Manning y D.J. Galligan (PREM Notes, Banco Mundial, Washington
D.C., abril de 1999).

¿Un Ombudsman debe tener un papel explícito para combatir la corrupción?

Un Ombudsman clásico se preocupa por eliminar la "mala administración"; generalmente, dicha "mala admi-
nistración" surge de algunos grados de corrupción en la administración pública. Por esto, el Ombudsman
deberá atacar la corrupción cuando causa fallas en la administración.
Para poder cumplir con su papel de mejorar la administración pública, el Ombudsman necesita desarrollar una
relación de confianza con aquellos cuyos estándares tiene la responsabilidad de vigilar. Generalmente, se consi-
dera poco aconsejable, si es que se puede evitar, que el Ombudsman indague o entable una acción judicial. Esto
convertiría al "Ombudsman amistoso" en un "policía temido" y podría, en algunos ámbitos, disminuir la eficacia
de la función más amplia de la Oficina del Ombudsman.
Sin embargo, en varios países se ha adoptado la perspectiva de que el Ombudsman, que tiene el derecho de
acceder a los archivos gubernamentales, está en mucha mejor posición para investigar y vigilar la administración
que los investigadores policiacos tradicionales, que tienen menos experiencia.12
Un acontecimiento que ocurrió recientemente en el Estado australiano de New South Wales fue el nombra-
miento del Ombudsman como el Comisionado responsable de la Comisión Independiente contra la Corrupción.
El monitoreo de los bienes

En algunos países, como Papua Nueva Guinea y Taiwán 13, se considera que el Ombudsman está en una posición
única para revisar y monitorear las declaraciones fiscales y patrimoniales de los altos funcionarios. Gracias a su
independencia del gobierno, a su alto perfil y nivel de confianza pública, y a las capacidades de investigación
para examinar el contenido de dichas declaraciones, la Oficina del Ombudsman puede ser un instrumento efecti-
vo, evitando así la necesidad de establecer otros mecanismos específicos para el control de los bienes. Por otra
parte, en casos donde es probable que se discuta una gran cantidad de solicitudes de información, se ha optado
por establecer una Oficina del Ombudsman separada para tratar el tema.14
Acceso a la información
De igual manera, la Oficina del Ombudsman está en una buena posición para atender solicitudes de información
en aquellos casos en que los funcionarios le niegan al público información a la que tiene derecho. Esta función sí
está incluida dentro del ámbito general del trabajo del Ombudsman; sin embargo, como generalmente hay una
legislación específica sobre el acceso a la información (si es que hay tal acceso), surge la pregunta de quién debe
responder a las solicitudes cuando la legislación aún está siendo debatida en el Parlamento. Evidentemente, la
Oficina del Ombudsman tiene ventajas porque está acostumbrada a manejar información delicada.15
12. Por ejemplo, la Oficina del Inspector General del Gobierno en Uganda.
13. Se considera que el modelo de Papua Nueva Guinea ha tenido un efecto positivo. En Taiwásn, por otra parte, en agosto de 1993
el Control Yuan estableció el Departamento de Declaraciones Patrimoniales para Funcionarios Públicos, para poder atender la
puesta en marcha de la ley de declaraciones patrimoniales.
14. Un ejemplo de esto se observa en Finlandia.
15. Este enfoque se ha adoptado en Nueva Zelanda, por ejemplo. En algunos otros países, donde es probable que la demanda de
información sea alta, se ha establecido una Oficina del Comisionado de Información, parecida a la Oficina del Ombudsman,
salvo que tiene un mandato limitado.

Reacciones sobre la calidad de los servicios gubernamentales Una explicación del papel del Ombudsman en
el combate de la corrupción. El 17 de noviembre
Un Ombudsman también puede contribuir significativamente a la calidad del gobierno de 1999, la Comisionada Irene Moss afirmó lo
al presentar las reacciones sobre la manera como éste último está desempeñando sus siguiente: "ayer, el Primer Ministro [de New South
Wales] anunció en el Parlamento que la
tareas. Esto es particularmente importante para las organizaciones de gobierno que cooperación más estrecha entre la Oficina del
desean cumplir con sus funciones de manera más accesible para los usuarios. Las Ombudsman y la Comisión Independiente Contra
quejas son señales que constituyen una fuente valiosa de información para los controles la Corrupción [ICAC, por sus siglas en inglés] sería
beneficiosa. Yo sugerí que esto se podría lograr
de calidad. Esta retroalimentación puede tener un valor particular para las oficinas de mediante el nombramiento de una sola persona
gobierno, dado que a menudo tienen un monopolio y rara vez están expuestas a la diná- como Ombudsman y Comisionado de la Comisión
mica del mundo externo. En suma, cumplir con los criterios para la conducta correcta Independiente Contra la Corrupción. En vista de
las preocupaciones que han surgido al respecto, es
desarrollados mediante la Oficina del Ombudsman puede contribuir a la racionalidad y a importante que queden registradas las razones por
la legitimidad de la administración pública. las cuales considero que la propuesta, si es que se
lleva a cabo, tiene el potencial para fortalecer a
ambas organizaciones. Al mismo tiempo, quisiera
corregir las ideas erróneas que los medios han
El proceso de nombramiento generado en cuanto a mi actitud frente a la función
investigadora del ICAC, en general, y el uso de
sesiones públicas de la corte, en particular.
De la misma manera que muchos otros elementos en un sistema de contrapesos, el proce- Mientras que ambas organizaciones tienen como
so de nombramiento de un Ombudsman es crucial para crear y mantener la confianza objetivo la existencia de un sector público más
pública en la institución. Si la Oficina está llena de funcionarios fieles a un partido o ético, eficiente y eficaz, y sus funciones son
similares en algunos aspectos, hay diferencias
jubilados, las posibilidades de éxito están severamente limitadas. En algunos países, el significativas y necesarias entre las dos, por lo cual
Parlamento mismo selecciona a la persona y el Jefe de Estado anuncia formalmente el juntarlas en una sola organización sería inapropia-
nombramiento. En otros, el Jefe de Estado hace el nombramiento después de consultar do, y yo no lo podría imaginar. Quisiera que el
ICAC y la Oficina del Ombudsman sigan siendo
con el Líder de la Oposición y con el Primer Ministro (si hay tal). En algunos otros casos, mecanismos separados e independientes para la
el Ejecutivo hace el nombramiento sin ningún requerimiento formal de consulta. La rendición de cuentas, y que sus papeles
mecánica práctica del proceso es secundaria frente al resultado. El público debe conside- respectivos se fortalezcan mediante una alianza
estratégica entre ellas. Gracias a mi nombramiento
rar que la Oficina es independiente, justa, competente y que sirve a los mejores intereses como Comisionada del ICAC, ha surgido una
del pueblo, y no tener una imagen de ella como un apéndice burocrático que sólo sirve a oportunidad poco común para ensayar un
los intereses del partido político en el poder.16 liderazgo único de ambas instituciones, con el fin
de lograr esa alianza estratégica y, por ende,
ofrecerles un mejor servicio a los miembros del
público que presentan sus quejas sobre la mala
administración o la corrupción, y al sector público
Un Ombudsman distinguido ha notado que:
ante el cual ambas agencias tienen responsabilida-
"Como sea que se establezcan los mecanismos para el nombramiento, se minarán las des. A mi parecer, los beneficios surgirán sobre
todo en cuanto a:
salvaguardas institucionales para la independencia si hay cualquier posibilidad de que
mejor coordinación y menos duplicación de:
las consideraciones partidistas desemboquen en la parcialidad, o en la percepción de la la recopilación y evaluación inicial de las quejas
parcialidad, de la persona nombrada. Es igualmente importante evitar hacer un nombra- las consultas y los consejos que se
otorgan al sector público;
miento que obvie o diluya las calidades profesionales necesarias. En este sentido, lo único
Continúa...
que se puede hacer después de que un procedimiento sólido de selección forma parte de la Continúa...
ley, es esperar que la autoridad responsable actúe sabiamente. Por supuesto, el Ombudsman un enfoque más completo hacia la prevención
de la corrupción, la educación y la reducción de
mismo debe empeñarse en evitar cualquier tipo de conducta que pueda socavar su impar-
la mala administración en el sector público;
cialidad o la confianza pública en él. Nunca debe usar su Oficina para perseguir sus investigación sobre el sector público que
propios intereses personales; por ejemplo, para avanzar en su carrera futura.17 desemboque en un mejor conocimiento del
mismo y, por ende, investigaciones y proyectos
del ICAC y del Ombudsman con enfoques más
específicos".
16. Uno de los modelos más atractivos es el del estado melanesio de Papua Nueva Guinea, donde
el Presidente (no ejecutivo) hace el nombramiento de acuerdo con lo que le aconseja un
comité especial que incluye a miembros del poder Judicial, del servicio público y del Parla-
mento (incluyendo al Líder de la Oposición).
17. Discurso del Dr. Marten Oosting, Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman y
Ombudsman Nacional para Holanda, "The independent Ombudsman in a democracy, governed by the Rule of Law"
presentado en la ceremonia de apertura de la Tercera Conferencia de Ombudsmen Asiáticos, Macao, 4 de mayo de 1998.

La duración del cargo

La posición de la persona nombrada Ombudsman necesita salvaguardas reglamentarias para asegurar su
independencia. Por ende, se debe establecer un periodo de tiempo fijo para ocupar el puesto, haciendo imposi-
ble que deje el cargo antes del término del plazo. Por otra parte, en el caso de que se pueda destituir al
Ombudsman antes del fin de su periodo, se deben consagrar condiciones sustantivas y de procedimiento espe-
ciales en estatutos legales para evitar cualquier influencia política o administrativa que pudiera perjudicar la
independencia de la Oficina del Ombudsman.
La posición del Ombudsman no debe estar subordinada a la del liderazgo de los órganos que tiene el poder de
investigar. El salario es un tema distinto de la posición formal. Hay muchos Defensores del Pueblo dentro de la
Commonwealth y en otras partes del mundo que tienen salarios más bajos que los dirigentes de los órganos que
quedan bajo su jurisdicción, pero que sin embargo son muy eficaces.
Durante su periodo, el Ombudsman no debe tener ningún otro cargo. Esto minimiza la posibilidad de que haya
conflicto de intereses, y también reduce las oportunidades para que un gobierno le "haga favores" a un
Ombudsman complaciente.18
Destitución del cargo

El Ombudsman debe sentirse seguro en cuanto a la permanencia en su cargo y no temer una destitución según
el humor del Ejecutivo. Cuando un Ombudsman tiene una posición temporal o no se le garantiza la permanen-
cia en el cargo, puede no tener la confianza suficiente para actuar tan firme e imparcialmente como debería.
Idealmente, un Ombudsman debe tener la misma seguridad en el puesto que un juez de las cortes de alto nivel;
sólo se le debería poder destituir mediante un procedimiento especial.19
Si las funciones del Ombudsman se han de llevar a cabo de manera creíble, también se debe proteger a quien
ocupa el puesto de la acción precipitada o mal planeada por parte de quienes son los sujetos de la crítica o la
exposición. Sin embargo, es interesante tomar nota del hecho de que esto les ha sucedido a muy pocos Defensores
del Pueblo.20
Los casos exitosos sugieren que las razones para destituir a un Ombudsman deben ser similares a las razones
por las cuales se destituye a altos miembros del poder Judicial. En otras palabras, sólo se podrá destituir a
quien ocupa el cargo si se demuestra su incapacidad para llevar a cabo las tareas requeridas debido a
incapacidad física o mental, o a mala conducta. Generalmente, la Legislatura debe estar involucrada en el
18. La legislación de Nueva Zelanda, por ejemplo, estipula en las Leyes de los Ombudsmen(1975-1996), sección 4, que "los Ombudsmen
no deben tener ningún otro puesto; un Ombudsman no podrá ser miembro del Parlamento ni de una autoridad local, y no podrá
tener ningún puesto de confianza ni que le otorgue beneficios, adicional al de Ombudsman, sin la aprobación del Primer Ministro
en cada caso particular; tampoco podrá realizar ningún trabajo remunerado fuera de sus deberes como Ombudsman".
19. En Nueva Zelanda, la legislación que establece las Leyes de los Ombudsmen (1975-1996), sección 6, relativa a la Suspensión
o Destitución del Ombudsman, dice: "(1) Cualquier Ombudsman puede ser destituido o suspendido de su puesto en cualquier
momento por el Gobernador General [Jefe de Estado] de acuerdo con una solicitud de la Cámara Baja, por motivos de
incapacidad, quiebra, negligencia o mala conducta que se hayan comprobado a satisfacción del Gobernador General; no
obstante, cualquier suspensión de este tipo no durará más de dos meses después del comienzo de la siguiente Legislatura".
20. Marie-Noelle Ferrieux-Patterson, la primera Ombudsman de Vanuatu (nombrada por el Presidente en 1994) completó su
periodo de 5 años en julio de 1999, después de haber emitido 68 informes sobre la mala administración y la corrupción por
parte de los líderes y funcionarios de Vanuatu durante su periodo. Solicitó un segundo nombramiento pero, a pesar de su
popularidad indiscutible, no se le nombró de nuevo.

procedimiento de destitución; por ejemplo, mediante la votación de dos terceras partes de los miembros en favor
del establecimiento (por parte del Magistrado) de un tribunal de investigación.
Quien ocupa el cargo también debe gozar de algún tipo de protección después de que haya dejado el puesto.
Este punto es especialmente importante cuando el periodo en el cargo es relativamente corto y cuando se espera
que la persona que ocupó el puesto vaya a retomar después un empleo remunerado en el sector público o
privado. Desafortunadamente, algunos gobiernos pueden obligar a quienes fueron Defensores del Pueblo a
jubilarse prematuramente; para poder atraer a personas capacitadas al puesto (así como al puesto de Contralor
General), es importante evitar este tipo de "venganzas".
Recursos
"Una Oficina del Ombudsman que no cuenta con un presupuesto adecuado, que no tiene suficientes empleados
ni el apoyo de quienes la crearon, no puede ser más que una fachada."21
Aún así, una queja común es el presupuesto reducido con el que cuenta el Ombudsman para desempeñar sus
tareas. Importa poco que la Constitución de un país pueda estipular claramente que "el Ombudsman tendrá los
empleados necesarios para poder cumplir eficazmente con sus funciones", como lo hace la Constitución de Trini-
dad y Tobago. Tales estipulaciones constitucionales rara vez se cumplen.
Cuando los recursos son demasiado escasos para poder cumplir con el mandato de la Oficina, a menudo sólo es "la
voluntad del Ombudsman" lo que mantiene a la persona en el puesto. Esta situación es indeseable y constituye un
tema que debe tratarse seriamente en cualquier proceso de reforma del sistema de integridad de un país. El
Ombudsman está en una posición privilegiada para poder identificar las lagunas y debilidades en el sistema y
para recomendar medidas preventivas. Si no se le otorgan los recursos necesarios a la Oficina del Ombudsman
para que pueda desempeñar esta función, los costos serán altos, en términos de corrupción no detectada,
ineficiencias y malas prácticas. Una Oficina del Ombudsman que funciona debe ser muy eficiente en términos de
costos y se le debe reconocer por eso.
Ya sea que tenga un presupuesto inadecuado o no, la Oficina del Ombudsman debe ser responsable de su propio
presupuesto y no estar subordinada al financiamiento de otro departamento más grande. En Zimbabwe, por
ejemplo, el Ministerio de Justicia financia en gran parte al Ombudsman. El Ombudsman en Barbados se ha
quejado de que su gobierno se niega a reconocer la independencia de su Oficina, ya que presenta sus estimados de
presupuesto anual como sub-categoría de un ministerio, en vez de darle un rubro propio.
Aunque la cuestión de la asignación y el control de los recursos les atañe al Parlamento y a otros canales, el
Ombudsman debe poder autorizar viajes y otros gastos (dentro de límites aprobados) para poder llevar a cabo
investigaciones expeditas y discretas, sin tener que solicitar el permiso de otras instancias. Dado que muchas
quejas se referirán a la lentitud de la administración gubernamental, el Ombudsman no puede ser víctima de la
misma enfermedad: si así fuera, se convertiría en otro más de los departamentos gubernamentales ineficientes.
La calidad de los empleados también es importante. En algunas Oficinas se necesitarán empleados con capacida-
des de investigación (en Uganda, los policías activos forman parte de la Oficina temporalmente); asimismo, es
esencial una capacitación relevante.22
21. Arthur Maloney QC en su quinto informe como Ombudsman de Trinidad y Tobago.

22. Afortunadamente, el Instituto Internacional del Ombudsman (IOI, por sus siglas en inglés) ha promovido la formación de
instancias para propósitos de capacitación. Un manual excelente es su obra Guidelines for Investigators of Pacific Ombudsmen
- The Dawson File, IOI, Alberta, Canadá; es el resultado de un Taller para Investigadores de los Ombudsmen del Pacífico,
Aukland, Nueva Zelanda, abril de 1993.

El acceso
El rasgo distintivo de la Oficina del Ombudsman es que los ciudadanos tienen acceso directo a ella; no tienen
que acudir primero a abogados ni involucrar a sus representantes electos.23 Generalmente, el proceso es libre,
y puede consistir sencillamente en escribir una carta con la seguridad de que alguien la leerá y le pondrá
atención.24 Sin embargo, una preocupación especial, como lo notó alguna vez el Presidente Julius Nyerere,
consiste en "no olvidarnos de que el Ombudsman recibe quejas sólo de los sectores más instruidos, conscientes o
enérgicos de nuestra ciudadanía".25
En consecuencia, algunas Oficinas del Ombudsman consideran que es necesario trasladarse a zonas rurales para
que sus servicios se conozcan y sean más accesibles. Ciertamente, las pruebas disponibles indican que tales esfuer-
zos por extender los servicios tienen como resultado un aumento en el número de quejas por parte de los habitantes
de las zonas rurales sobre la mala administración. La Oficina del Ombudsman de Swazilandia, por ejemplo, no se
extendía hacia las zonas más lejanas. El resultado fue que sólo se recibieron 40 quejas en tres años de funciones; por
ende, la institución se cerró. También es necesaria la descentralización de la Oficina en países más grandes, y a
menudo se toman medidas de concientización para aumentar el acceso; por ejemplo, campañas publicitarias, anun-
cios pagados (si el presupuesto lo permite), entrevistas en la prensa y programas interactivos de radio.
El Ombudsman debe, además, ganarse la confianza de varios departamentos dentro de la estructura guberna-
mental para poder operar eficazmente. Se debe fomentar que estos departamentos tengan una visión positiva del
Ombudsman, como un organismo accesible y un aliado potencial; uno que puede, potencialmente, reivindicar al
departamento mismo y a sus funcionarios si son el blanco de críticas injustas.
Sin embargo, el derecho a quejarse no constituye un derecho real si la mayor parte de la población lo desconoce.
La educación pública es una parte importante del papel de cualquier Ombudsman; debe contar con recursos
apropiados para ello y, cuando sea posible, los grupos de la sociedad civil deben promover esta labor. La educa-
ción puede tomar la forma de "clínicas" establecidas como parte de las actividades de extensión del Ombudsman.
La "justicia que llega a la puerta de la casa" ("doorstep justice") es un elemento importante para construir la
integridad de la institución del Ombudsman.
Remedios
Si la Oficina del Ombudsman identifica casos de mala administración o de corrupción, ¿qué procede? La Oficina
del Ombudsman opera con la expectativa de que los funcionarios tomen las medidas de solución recomendadas.
Si las recomendaciones se ignoran o se aplazan en los niveles más altos de la administración pública, se engen-
drará una cultura de falta de respeto y la Oficina perderá su eficacia. Por esto, la sociedad civil debe desempeñar
un papel claro en favor de los resultados que encuentra el Ombudsman, y debe insistir en que se lleven a cabo las
medidas sugeridas.
El Ombudsman no es una corte legal y no tiene el poder para ordenar que se tomen medidas de acuerdo con sus
conclusiones. Esto quizás parezca extraño, pero hay que tener en cuenta que el Ombudsman no toma una decisión
23. Preocupados por la posibilidad de perder presencia y algo de influencia (y quizás queriendo controlar el proceso), los miembros
del Parlamento en Gran Bretaña les niegan a los votantes el acceso directo al Ombudsman. Las quejas se deben canalizar
mediante los representantes electos. Esto no coincide con los ejemplos exitosos e inevitablemente presenta dudas sobre la
integridad de un proceso donde se requiere que las quejas sobre el comportamiento gubernamental se canalicen mediante los
representantes electos del partido en el poder, como suele ser el caso.
24. Algunos sistemas incluyen pequeños cargos como manera de "racionar" el acceso al Ombudsman.
25. Julius Nyerere, Freedom and Development/Uhuru na Maendeleo: a selection of writings and speeches 1968-73, Dar es Salaam,
1973, p. 182.

legalmente vinculante, como lo haría un juez al término de un proceso legal. El Ombudsman determina la
conclusión de una investigación basado en los méritos del caso particular. Definir el mérito es infinitamente más
vago e intangible. Sin embargo, la Oficina se guía por sus propias recomendaciones previas y por aquellas de
colegas en otros países con sistemas administrativos y constitucionales similares.
Si el Ombudsman tiene poderes de determinación, más allá que de simple recomendación, la Oficina quizás se
vea obligada a proceder con más formalidad y precaución. Podríamos, así, regresar al punto donde estábamos
originalmente: quejándonos de la ausencia de un remedio accesible, rápido y barato. En la práctica, rara vez se
cumplen los temores de que las oficinas de gobierno sencillamente ignoren los resultados del Ombudsman, y la
opinión general de las Oficinas del Ombudsman en todo el mundo es que no sería útil tener poder para hacer
cumplir las recomendaciones. Por otra parte, el argumento en favor de mayor poder en este sentido podría ser
más fuerte en situaciones en las que la Oficina del Ombudsman tiene un mandato específico para investigar casos
de corrupción. En Uganda, por ejemplo, la Oficina del Inspector General de Gobierno ha descubierto una varie-
dad de casos de corrupción y, después de haberlos documentado, ha enviado los expedientes a las autoridades
legales para que se tomen medidas al respecto; empero, los casos desaparecen en el vacío o se procesan con una
falta notable de vigor. En consecuencia, la nueva constitución de Uganda (de 1995) le confiere al Ombudsman el
poder para entablar un juicio legal. Aún así, estos nuevos poderes no le confieren la capacidad de hacer cumplir
las recomendaciones per se, sino que le permiten al Ombudsman tener acceso a las cortes penales para que emita
un fallo sobre las conclusiones a las que llegó él mismo.
Eficacia
Para que un Ombudsman desempeñe sus funciones, éstas deben ser visibles ante el público, que a su vez debe
confiar en la imparcialidad del Ombudsman y en su manera de operar. En lo que concierne al gobierno, las
decisiones que toma el Ombudsman generalmente no se pueden hacer cumplir con la fuerza de la ley. Cuando
no hay poder formal, es particularmente importante el respeto por la autoridad del Ombudsman y de sus
decisiones para que éstas tengan algún efecto. La calidad del trabajo mismo determina, en primera instancia,
la autoridad del Ombudsman: una investigación concisa y completa, decisiones bien razonadas e informes
accesibles al lector.
Un trabajo de calidad es un sine qua non, pero no es suficiente por si solo. Para que el Ombudsman funcione
adecuadamente como institución independiente, demanda ciertas cosas mínimas de la democracia en la que
opera. Debe tener apoyo político (del Parlamento, el gobierno, la administración y las cortes); debe tener recur-
sos adecuados; y el público debe estar consciente de las funciones de la Oficina del Ombudsman y entenderlas.
En un ámbito donde no hay reconocimiento suficiente de que el gobierno existe para servir al pueblo, y donde no
se toma por hecho que los funcionarios gubernamentales del Ejecutivo deben hacer cumplir el Cumplimiento de
la Ley, o que los órganos gubernamentales deben rendir cuentas continuamente hacia el exterior, la existencia de
un Ombudsman independiente se considerará una amenaza para los intereses y posiciones de poder existentes
dentro del gobierno. Como lo notó el Dr. Marten Oosting:
El Ombudsman no podrá trabajar en estas condiciones, por decir lo menos. Para el público en general,
acercarse al Ombudsman representará un riesgo, y será difícil, si no imposible, para el Ombudsman llevar a
cabo sus investigaciones, y encontrar quién escuche sus opiniones y recomendaciones dentro del gobierno.
Esto significa que el papel del Ombudsman como protector del público está bajo presión, dificultando su
capacidad para crear y mantener su credibilidad. Algunos Defensores del Pueblo ciertamente tienen que
trabajar bajo estas circunstancias, dependiendo del apoyo de quienes, como ellos, están comprometidos con
el desarrollo democrático de su país, bajo el Cumplimiento de la Ley. La presión bajo la cual tienen que
desempeñar su trabajo puede llegar a tal punto que ponga en riesgo su seguridad personal o la de sus fami-

liares. Tengo un gran respeto por la dedicación que muestran estos colegas por cumplir con sus tareas con
credibilidad y al mismo tiempo mantener su independencia".26
El primer Ombudsman internacional

Aunque el Parlamento Europeo ha establecido su propia Oficina del Ombudsman "regional", los primeros pasos
para trasladar el concepto del Ombudsman a un escenario verdaderamente internacional se tomaron en 1999.
En esa fecha, después de discusiones entre el sector privado, ONG interesadas en el tema y empleados del Banco
Mundial, el Presidente del Grupo del Banco Mundial reclutó a la primera persona nominada para servir como
Ombudsman y Asesor sobre el Acatamiento de la Ley (CAO, por sus siglas en inglés: Compliance Advisor/
Ombudsman). El mismo proceso de consulta entre múltiples actores interesados ayudó a producir los Lineamientos
Operacionales para la nueva Oficina, y sigue sirviendo como grupo de referencia para el Ombudsman.
La nueva Oficina tiene tres funciones básicas:
Responder a las quejas por parte de individuos, grupos, comunidades u otros actores afectados o que
podrían ser afectados por proyectos del IFC/MIGA. Usa una variedad de técnicas de resolución de conflic-
tos, incluyendo la mediación y la conciliación, para resolver los temas que surgen. El énfasis está en
negociar soluciones ampliamente aceptables y que funcionen.
Ser proactivo y tomar medidas preventivas por medio de consejos oportunos a las administraciones del IFC
y de MIGA, para ayudar a disipar problemas antes de que se conviertan en crisis. Se pueden dar consejos
tanto en relación con proyectos particulares como sobre políticas ambientales y sociales más amplias.
Fomentar la adhesión a un conjunto aprobado de políticas y procedimientos del IFC/MIGA. El papel de

"acatamiento" del CAO consiste en vigilar las auditorías y las revisiones del desempeño social y ambiental
de IFC/MIGA. Al hacer esto, el CAO busca fomentar la confianza entre todos los interesados en que los
proyectos se planeen y se lleven a cabo de acuerdo con normas aprobadas, y dentro de marcos conocidos,
controlables y aplicables.27
El desarrollo futuro de este organismo se seguirá con mucho interés, ya que el éxito de la iniciativa podría llevar
a que otras instituciones internacionales adopten el mismo enfoque, haciéndolas mucho más responsables ante el
público de lo que han sido en el pasado.
Algunos indicadores para evaluar la

Oficina del Ombudsman como pilar de la integridad
¿Existe una Oficina del Ombudsman o una institución parecida?
¿El público está consciente de la existencia de dicha Oficina? Si es así, ¿la Oficina tiene el respeto de la
comunidad?
26. Discurso del Dr. Marten Oosting, Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman y Ombudsman Nacional de Holanda,
The independent Ombudsman in a democracy governed by the Rule of Law, presentado en la ceremonia de apertura de la
Tercera Conferencia de los Ombudsmen Asiáticos, Macao, 4 de mayo de 1998.
27. La primera CAO, nombrada a mediados de 1999, es Meg Taylor, una abogada de Papua Nueva Guinea con experiencia en una
ONG (Transparencia Internacional) y en la diplomacia. Para mayor información sobre la Oficina del CAO, consulte la página de
Internet www.ifc.org/cao.

¿La Oficina tiene recursos adecuados y empleados suficientes?
¿El Ombudsman se nombra de manera no partidista?
¿El gobierno actual protege a quien ocupa el cargo de la destitución arbitraria?
¿El Ejecutivo respeta los informes de la Oficina y toma medidas al respecto?
¿Los quejosos pueden acceder fácilmente a la Oficina?
¿Los quejosos pueden poner quejas anónimamente cuando creen que podrían sufrir represalias?
Código de Conducta sencillez y justicia en los procedimientos.

atención respetuosa y cortés al público y a las organizaciones.
Oficina del Ombudsman, Hong Kong, China. 28 ausencia de prejuicios e intereses privados.
el desempeño profesional, diligente y constante de los deberes y
Prefacio responsabilidades.
La Oficina del Ombudsman se establece con el propósito de la promoción del trato justo en la administración pública.
proporcionar un canal para la investigación independiente de quejas la promoción de buenas prácticas administrativas y de principios
públicas sobre la conducta, las decisiones y las acciones administrati- éticos.
vas. Los rasgos esenciales de la Oficina son su independencia, su uso eficiente y eficaz de los recursos.
flexibilidad, su credibilidad y su fácil acceso. La misión del
Ombudsman consiste en reparar quejas y tratar temas que surjan de Acatamiento de la ley, las instrucciones y las políticas
la mala administración en el sector público, por medio de la Usted está obligado a actuar de acuerdo con lo estipulado en el
vigilancia y de recomendaciones para lograr mejoras en el nivel y la Reglamento del Ombudsman, y a acatar las políticas, procedimientos,
calidad de los servicios, y para promover la justicia en la administra- delegaciones e instrucciones operacionales y administrativas de la
ción pública. Esta obligación primordial es la que demanda que el Oficina con relación al manejo de las quejas y de los recursos humanos.
desempeño de esta Oficina, así como la conducta y la integridad de También está sujeto a las circulares y regulaciones gubernamentales,
sus empleados en el cumplimiento de dicha misión, sean de un nivel cuya aplicación es relevante para el funcionamiento eficiente y eficaz
no menor del que exigen por parte del sector público. Este Código de esta Oficina.
de Conducta estará sujeto a una revisión anual.
Debe estar plenamente familiarizado con el reglamento de funciones,
Introducción los manuales, circulares e instrucciones que se promulgan en distintas
Este Código de Conducta se aplica al Ombudsman y a todos sus ocasiones.
empleados. El propósito del Código es proporcionar una guía
general para todos los empleados, quienes deberán llevar a cabo Debe cumplir sin demora las instrucciones legítimas que le den sus
sus deberes con el más alto nivel de integridad y de supervisores y debe darles apoyo y orientación adecuada a sus
profesionalismo. Es importante que todos los esfuerzos que haga subordinados.
cada uno de los empleados se adhieran a la misión, la visión y los
valores de la Oficina, y que contribuyan a sus objetivos y metas Conducta personal
establecidas. El Código se basa en diez principios básicos que Se espera que actúe con responsabilidad, y se le hará responsable de sus
todos los empleados deberán seguir. También establece conductas propios actos y omisiones.
específicas en ámbitos centrales para el ejercicio de las funciones y
poderes del Ombudsman. Debe ser honesto, cortés, justo y ecuánime con sus colegas, con los
quejosos y con las organizaciones objeto de una queja, y tratarlos con
El Código, en su presentación actual, no es de ninguna manera respeto. Debe conducirse de una manera que sea consistente con su
exhaustivo. Debe leerse junto con el Reglamento del Ombudsman, posición, y evitar caer en comportamientos que podrían desacreditar o
los lineamientos/procedimientos/políticas operacionales y las avergonzar a la Oficina.
instrucciones y circulares de la oficina que están vigentes o que se
promulgan en ciertos momentos. Es responsabilidad de cada No debe discriminar a ningún colega, quejoso u organización objeto de
empleado familiarizarse con todos ellos, según estén relacionados una queja con base en su raza, nacionalidad, sexo, edad, estado civil,
con sus deberes. idioma, salud, estátus social, religión, educación, ocupación, capacidad o
creencia política.
Principios Básicos
El público tiene el derecho de traer sus quejas ante el Ombudsman En todo momento, la Oficina tiene un lugar primordial en sus esfuerzos,
para pedir una solución. Es razonable que espere recibir un servicio capacidades y atención. Debe intentar hacer todo lo posible por lograr los
de alta calidad de parte del Ombudsman, que se caracteriza por: niveles más altos en el desempeño de sus funciones. Como regla, no se
la búsqueda vigorosa de la verdad, sin temor ni parcialidad. permite ningún trabajo remunerado adicional sin un permiso previo.
una respuesta oportuna e informes de calidad, en lenguaje Continúa...
sencillo.
igualdad y facilidad de acceso.

Continúación...
Debe procurar evitar el despilfarro y el mal uso de los recursos. Tiene la La aceptación de ventajas, obsequios y beneficios
obligación de ayudar a preservar el medio ambiente. Solicitar y/o aceptar ventajas, obsequios y beneficios está sujeto a las
circulares y las regulaciones gubernamentales vigentes. Como regla
Conducta profesional general, no debe aceptar ninguna ventaja, obsequio o beneficio que
Tiene el deber de mantener un alto nivel de competencia profesional, así se pudiera prestar a malas interpretaciones en cuanto a su efecto
como prácticas éticas que acompañan a su profesión. Debe estar sobre su trabajo, o que pudiera llevar a un conflicto real o aparente
comprometido y dedicado al trabajo de la Oficina, y buscar siempre entre sus intereses privados y su posición oficial.
mejorar su desempeño.
Como regla general, dichas ofertas deben declinarse, a menos de que
Debe cumplir con sus deberes y responsabilidades con cuidado, diligencia fuera ofensivo rechazarlas. En tal caso, debe reportarlas y buscar la
y minuciosidad, de acuerdo con las cláusulas legislativas relevantes así aprobación del Ombudsman para conservarlas.
como con las políticas, procedimientos, instrucciones y prácticas que el
Ombudsman emite de vez en vez, poniendo especial atención en: Las solicitudes de información por parte
la honestidad y la integridad. de los medios y los comentarios públicos
ser oportuno, preciso y completo. La Oficina está comprometida con una política abierta que permita
el trabajo constructivo y razonable. el acceso fácil a la información por parte de los medios, aunque
la imparcialidad y los procedimientos justos. está sujeta a la cláusula sobre la confidencialidad. Todas las
la equidad y la justicia natural. solicitudes de información por parte de los medios deben pasar a
la rendición de cuentas y el profesionalismo. los funcionarios responsables de ello, a menos que usted está
los conflictos de interés. encargado de responder a las solicitudes de información relaciona-
la confidencialidad de la información. das con ciertos temas específicos.
El vestuario, la presentación personal y la apariencia No debe dar ninguna información, a menos que sea información que
Se espera que mantenga estándares y una presentación profesionales, y normalmente se da al público o que ya se haya publicado en los
que acate la formalidad de sus deberes tanto en el vestuario como en la informes anuales de la Oficina, informes anónimos de investigación,
presentación personal. la revista mensual "Noticias del OMBUDS" y/o mediante citas
habladas, entrevistas a los medios u otras formas de difusión.
Las normas sobre la seguridad de
la información y la confidencialidad Violaciones al código y otras instrucciones
El éxito y la integridad del sistema del Ombudsman se basan en la El Ombudsman le da mucha importancia al cumplimiento pleno de
confianza del público. Toda la información que sea de su conocimiento en este Código de Conducta y de los principios básicos sobre los cuales
cuanto a las quejas, los quejosos, las solicitudes recibidas y las investigacio- se desarrolla el mismo. Si se encuentra que un empleado está
nes que se están llevando a cabo, debe mantenerse estrictamente violando el Código (incluyendo cualquier cláusula del Reglamento del
confidencial, de acuerdo con las cláusulas referentes a la confidencialidad Ombudsman o las regulaciones y circulares mencionadas en este
del Reglamento del Ombudsman. Código), que está desempeñando sus funciones de manera
insatisfactoria o está involucrado en comportamientos que le
Conflictos de intereses causarían mala fama a esta Oficina, él o ella podría ser objeto de
Los conflictos de intereses o los conflictos de intereses potenciales, que acciones disciplinarias.
podrían considerarse una influencia indebida sobre el desempeño
imparcial de sus funciones, deben declararse en la primera oportunidad.
28. 1998.
Podría ser eximido de involucrarse personalmente en una queja en
particular. Los lineamientos generales sobre la definición de conflictos de
interés, ya sean reales o potenciales, así como los procedimientos para
declararlos, se establecen en la Circular General de la Oficina.

EXTRACTO DE LA HORA DE LA TRANSPARENCIA EN AMÉRICA LATINA.
El Ombudsman en América Latina.

La Constitución española de 1978 introdujo la figura con la denominación de Defensor del Pueblo y de ahí
pasó a América Latina, donde en 1983, en Caracas, se fundó el Instituto Latinoamericno del Ombudsman
con el propósito de difundir la institución.
Hoy funcionan el Latinoamerica más de 40 oficinas con distintas denominaciones: Defensor del Pueblo,
Procurador de los Derechos Humanos, Defensor del Habitante, Oídor, etc.
En este continente el Ombudsman ha evolucionado para encarar (además de la tradicional función de

corregir la mala administración) dos de los más graves problemas de la región: las violaciones de los
derechos humanos y la corrupción.

Agencias independientes
de combate a la corrupción
Portada
Indice
Portada
Indice
Agencias independientes de combate a la corrupción
¿Qué posición debe ocupar la Agencia? ................................................ 162
Conceptualizando el marco para

una Agencia contra la Corrupción ........................................................ 162
El nombramiento del encargado

de una Agencia contra la Corrupción .................................................... 163
Los contrapesos necesarios al diseñar

el marco para una Agencia contra la Corrupción .................................. 164
¿Una nueva ley debe ocuparse de los casos del pasado? ........................ 166
La congelación de los bienes, confiscación de documentos

de viaje, protección de los informantes y el secreto profesional .............. 167
Monitoreo de bienes e ingresos de los

encargados de tomar decisiones en el sector público .............................. 168
Corrupción en la contratación pública .................................................. 168
Las empresas extranjeras ..................................................................... 169
Audiencias judiciales públicas ............................................................. 169
Una advertencia ................................................................................... 170
Algunos indicadores para evaluar las Agencias

contra la Corrupción como pilares de la integridad ............................... 171
Agencias independientes de combate a la corrupción
Hay varias buenas salvaguardas contra las tentaciones, pero la más segura es la cobardía.
Mark Twain, Puddnhead Wilsons New Calendar,Following the Equator, 1897
C
onforme las personas corruptas se vuelven más sofisticadas, las agencias con
vencionales encargadas de aplicar la ley tienen menor capacidad para detec Por qué fracasan las agencias de
tar casos complejos de corrupción y entablar acciones judiciales al respecto. combate a la corrupción.... Las agencias
de combate a la corrupción pueden fracasar
Además, en un sistema donde la corrupción es endémica, los mecanismos convencio-
debido a:
nales de aplicación de la ley pueden albergar funcionarios corruptos. una voluntad política débil: los intereses
creados y otras preocupaciones más
En años recientes, los gobiernos han intentado mejorar los esfuerzos por detectar casos urgentes abruman a la dirección;
de corrupción (o al menos han dado esa impresión) mediante la creación de Agencias la falta de recursos: no se aprecian los
beneficios a cambio de los costos que
o Comisiones independientes contra la Corrupción.1 Ciertamente, esta institución
traerá una administración limpia, ni el
está de moda. Pero es, o puede ser, eficaz? hecho de que una agencia eficaz necesita
financiamiento apropiado;
Por supuesto, es posible combinar una agencia de esta naturaleza con la Oficina del injerencia política: no se permite que la
Ombudsman convencional (como se hizo en Uganda o en Papua Nueva Guinea). Otros agencia haga su trabajo de manera
independiente, y menos cuando se trata
argumentarían que existe una distinción clara entre las dos funciones. La tarea del de investigar a los funcionarios de altos
Ombudsman consiste en promover la justicia administrativa, y esto se cumple de la niveles de gobierno;
mejor manera al ganarse la confianza de la burocracia. Una agencia o comisión que temor a las consecuencias: la falta de
compromiso y la aceptación del statu quo
también esté encargada de investigar y enjuiciar a los servidores públicos probable- lleva a que las agencias pierdan indepen-
mente será temida y no habrá confianza en ella. dencia, recursos, o ambos;
expectativas poco realistas: el combate a
Es importante entender desde un principio por qué el modelo de Hong Kong ha resultado la corrupción es una tarea de largo plazo;
demasiada dependencia de la aplicación
ser eficaz. No se debe únicamente a la calidad o la determinación de sus empleados y al
de la ley: no se fomentan las capacidades
excelente marco legal que ha facilitado su trabajo, sino también porque tanto el concepto preventivas de la agencia;
de la prevención como el del procesamiento legal han sido funciones de la Comisión. La ignorar la eliminación de oportunidades
para la corrupción: depender de la
prevención no ha sido sólo el último renglón, o una ocurrencia repentina, de la ley que
aplicación de la ley después del aconteci-
establece las responsabilidades de la Comisión. La prevención (junto con la educación de miento significa que los niveles de
la comunidad y la concientización que la acompañan) ha sido una actividad central del corrupción no disminuirán;
leyes inadecuadas: si no hay leyes
modelo de Hong Kong, que a menudo se nutre de las revelaciones de los investigadores que
aplicables y eficaces, una agencia está
trabajan por el lado de la aplicación de las leyes. Esto ha permitido que la Comisión atada de pies y manos;
desarrolle un conjunto de estrategias coherentes y coordinadas, con resultados que son la estar abrumados por el pasado: una
agencia nueva, que generalmente es
envidia de muchas otras agencias. Quienes han intentado copiar el modelo han fracasado
pequeña y necesita asentarse, puede
porque no han adoptado un enfoque tan coherente, ni tienen los recursos necesarios para
que funcione.2
1. El modelo más común es el de la Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong. Esta Comisión sirve no sólo
para recibir e investigar (mas no juzgar) acusaciones de corrupción, sino también para llevar a cabo campañas de
concientización pública y para hacer auditorías de las administraciones de departamentos y oficinas gubernamentales
individuales, desde la perspectiva del combate a la corrupción.
2. Zambia, por ejemplo.

SOURCE BOOK | CAPÍTULO 11 | AGENCIAS INDEPENDIENTES DE COMBATE A LA CORRUPCIÓN | 162
También es importante evaluar, desde un principio, si es necesario un organismo nuevo quedar abrumada, y por ende incapacitada
de este tipo y, sobre todo, si se puede asegurar el presupuesto necesario para mantener desde el primer momento, si hereda todos
los casos acumulados de otras agencias
una Comisión bien financiada. Un experimento con pocos recursos está destinado al
encargadas de la aplicación de la ley;
fracaso. Algunos gobiernos les otorgan a sus agencias un porcentaje de lo que recau- incapacidad para involucrar a la
dan, pero este enfoque puede fomentar demasiado entusiasmo y llevar al abuso. comunidad: falta de campañas públicas
de concientización, etc.;
rendición de cuentas insuficiente: si la
agencia misma no rinde cuentas de
¿Qué posición debe ocupar la Agencia? manera adecuada, puede convertirse en

un instrumento para perseguir a los
críticos del gobierno;
Gran parte del éxito en Singapur se debe a la determinación de su antiguo Primer Ministro pérdida de moral: si la gente pierde
y Jefe de Gobierno Lee Kuan Yew. Algunos analistas han señalado que el haber ubicado la confianza en la agencia, baja la moral de
Agencia contra la Corrupción en la Oficina del Primer Ministro fue un factor importante sus empleados;
la agencia misma se vuelve corrupta...
para su éxito.3 El posicionamiento de la Agencia en Hong Kong también fue un factor clave
en el combate exitoso de este país contra la corrupción: se ubicó en la oficina del Goberna-
dor, pero al mismo tiempo le rinde cuentas al Legislativo y su separación del servicio
público, así como su autonomía operativa se reflejan en la ley y en la práctica. La Oficina Nacional de Rendición de
Cuentas de Pakistán tomará una
No obstante, si este aspecto particular deba ser un modelo para los demás, depende en parte del dinero recuperado. La
gran medida de la existencia de mecanismos apropiados para la rendición de cuen- Oficina Nacional de Rendición de Cuentas de
Pakistán (NAB, por sus siglas en inglés) recibirá
tas.4 Una agencia contra la corrupción puede corromperse si se utiliza (junto con su
una proporción considerable de cualquier
gran arsenal de poderes especiales) en contra de contendientes políticos. La creación dinero que se recupere gracias a sus
de cualquier agencia debe evitar esta posibilidad. Ciertamente, la integridad que se esfuerzos. El NAB recibirá distintos
mantiene en los niveles más altos del gobierno es una ventaja, pero no se debe tomar porcentajes de la cantidad recuperada, de
acuerdo con las cinco categorías creadas
por hecho. Los peores excesos de la corrupción en grande pueden ocurrir en y en
para este propósito. Recibirá tres por ciento
torno a la Oficina del Presidente. Una Agencia contra la Corrupción ubicada en una del dinero recuperado de morosos, como
oficina así no está realmente en una posición para atacar a sus superiores jerárqui- cargos por servicios y honorarios. En el caso
cos, a menos que la apoyen otros mecanismos de rendición de cuentas. Por consiguien- de la recuperación de préstamos que los
te, la Agencia debe ser responsable ante la Legislatura y las cortes, de la misma bancos ya habían considerado pérdidas, la
organización recibirá 20 por ciento del
manera que el Ombudsman. Comités ciudadanos de consulta monitorean el trabajo monto total. Cuando el NAB ayuda a
diario de la Comisión Independiente contra la Corrupción (ICAC) de Hong Kong, recuperar impuestos conocidos, recibirá 10
aumentando la confianza pública en esta institución. por ciento; en el caso de la recuperación
de impuestos evadidos, etc., recibirá 30 por
ciento. El dinero recuperado de los
funcionarios públicos que lo obtuvieron por
Conceptualizando el marco para medios ilegales también le redituará a la

organización, con 25 por ciento del monto
una Agencia contra la Corrupción total recuperado.
Dawn News Service, 13 de julio del 2000.
Para poder operar exitosamente, una Agencia contra la Corrupción debe contar con los
siguientes elementos:
apoyo político real en los niveles más altos del gobierno;
3. La legislación de Singapur se encuentra en la sección de Casos Exitosos de la versión en Internet de este Libro de
Consulta: www.transparency.org.
4. Hong Kong tenía ventajas inusuales desde el principio. Tenía un servidor público de alto nivel que había vivido fuera del país
como su Gobernador y Jefe de Gobierno, en vez de alguien con familia y una historia de conexiones en lo que en ese entonces
aún era una colonia. Gozaba de una buena pensión y un estatus alto al jubilarse. En suma, era una persona que no era
vulnerable a los puntos de presión a los cuales un ciudadano común estaría expuesto. Al momento de establecerse la
Comisión, Hong Kong ya tenía un sistema judicial funcional que hacía cumplir el Gobierno de la Ley, y un servicio de
procesamientos legales a cuyo criterio quedaba el entablar una acusación, con el cual se podía contar para llevar a cabo los
procesos de manera sumamente profesional. (Posteriormente enjuició y encarceló a un director de fiscales públicos cuando
cometió un acto ilegal.)

recursos adecuados para poder cumplir con su misión;5
independencia política y operacional para investigar hasta en los niveles más altos del gobierno;
poderes adecuados para tener acceso a documentación y para interrogar a los testigos;
leyes accesibles para el usuario (incluyendo la penalización del enriquecimiento ilícito); y
una dirección considerada de la mayor integridad.6
También es importante que cualquier poder especial que se le confiera a la Agencia contra la Corrupción
está conforme a las normas internacionales de derechos humanos, y que la Agencia misma opere con apego
a la ley y les rinda cuentas a las cortes. Al determinar los parámetros para el establecimiento de una
Agencia contra la Corrupción, un gobierno debe preguntarse si está creando algo que sería aceptable si
fuera un partido de oposición. Muchas veces, la respuesta a esta pregunta cambia según la perspectiva. Se
debe buscar una fórmula que les parezca justa y viable a todos, ya sea dentro o fuera del gobierno. Sobre
todo, la fórmula debe asignarle a la Agencia poderes apropiados de investigación, acción judicial y, lo que
a veces resulta más importante, prevención. Debe tener la seguridad de que la Agencia sobrevivirá a los
cambios en el poder.
A continuación se plantean algunas consideraciones importantes, relacionadas con el nombramiento y la rendi-

ción de cuentas, y deben tenerse en mente:
una Comisión contra la Corrupción quizás no sea independiente si puede quedar bajo la dirección política
y ser utilizada como arma para atacar a los opositores; y
una agencia de este tipo puede convertirse ella misma en un medio para la extorsión y la corrupción.
El nombramiento del encargado

de una Agencia contra la Corrupción
Desde el principio, las dimensiones y la independencia de una Agencia o Comisión (como sea que se denomine)
pueden estar determinadas por la manera como se nombra o se destituye al encargado de ella. Si el mecanismo
de nombramiento asegura el apoyo por consenso al candidato mediante el Parlamento, y no del gobierno, y existe
un mecanismo de rendición de cuentas fuera del gobierno (por ejemplo, un Comité Selecto del Parlamento en el
cual todos los partidos principales están representados), se puede reducir al mínimo la posibilidad de que haya
abusos o actividades no partidistas.
Una falla de muchos esquemas legislativos consiste en darle demasiado control a un Presidente (o a cualquier
figura política) sobre el nombramiento y el funcionamiento de una Agencia contra la Corrupción. El Presidente
es el jefe del Ejecutivo, y los miembros del Ejecutivo también pueden caer en las tentaciones. Esto podría poner
al Presidente en la posición imposible de decidir si debe o no enjuiciar a colegas políticos cercanos. Por
ejemplo, la legislación de Tanzania estipula que todos los informes se envíen al Presidente en confianza; como
resultado, el sistema contra la corrupción del país no ha tenido ningún efecto real y ha perdido por completo la
5. Algunas agencias contra la corrupción no han podido siquiera comenzar a trabajar debido a la mala disposición (¿o
la negación?) para asignarles recursos adecuados.
6. La legislación puede estipular que los dirigentes del partido en el poder y de los partidos opositores nombren al encargado de
la Agencia, o que se nombre de la misma manera que un juez superior de la corte. También puede especificar que el
Parlamento o la Legislatura confirmen el nombramiento.

confianza del público.7 Por el contrario, las encuestas realizadas entre el público en Hong Kong en los últimos
años, confirman que la confianza que se tiene en el ICAC (entre 98 y 99 por ciento de la población) está muy
por arriba de la de cualquier otra agencia de gobierno.
Por lo tanto, es importante que el mecanismo de nombramiento reconozca que la tarea del encargado de la
oficina consistirá en vigilar al Ejecutivo, y al partido político en el poder en particular. Si el Ejecutivo o
incluso el partido en el poder pudieran hacer el nombramiento libremente, se perdería de inmediato la
eficacia práctica y la confianza pública. En el mejor de los casos, la persona nombrada correría el riesgo de
ser vista como un partidario del gobierno, cuidadosamente seleccionado para asegurarse de no sacudir la
barca. En el peor de los casos, se vería como uno de quienes hacen el trabajo sucio (hatchet men) del
partido. La lógica indica que el mecanismo de nombramiento debe incluir a muchos más actores que los que
están en el poder actualmente.
El procedimiento preciso para hacer el nombramiento variará entre un país y otro, pero cada uno debe pregun-
tarse si el mecanismo propuesto protege el proceso de nombramiento lo suficiente. El mecanismo debe asegurar
que se nombre a una persona independiente e íntegra, y que esta persona cuente con una protección adecuada
mientras ocupa el cargo. El encargado también debe gozar de los mismos derechos de permanencia en el cargo
que un alto juez de la corte. Nunca se debe destituir del puesto al encargado de acuerdo con la discrecionalidad
de quienes están en el poder, sino sólo de acuerdo con un procedimiento abierto y prescrito, y sólo por motivo de
incompetencia o mal comportamiento.
Los contrapesos necesarios al diseñar

el marco para una Agencia contra la Corrupción
Vale la pena considerar, también, si el marco debe contemplar un procedimiento para aquellos casos hipotéti-
cos en los que la Agencia o la Comisión contra la Corrupción encuentre pruebas de que un Presidente actuó de
manera corrupta. Aunque la probabilidad de que esto pase sea remota, quienes formulan las leyes deben
prever hasta los casos más impredecibles. También deben reflexionar sobre la desconfianza pública que surgi-
rá si se considera que el Presidente está fuera del alcance de la jurisdicción real de la Agencia. Aún más
importante, una disposición legal especial mandará la señal muy necesaria de que el gobierno y el Parlamento
toman en serio el combate a la corrupción y que nadie queda exento del cumplimiento de la ley. También se ha
sugerido que el aspecto de relaciones públicas de esta cláusula es, por sí solo, suficiente razón para incluirla.
El encargado de una Agencia contra la Corrupción no puede, por lo general, enjuiciar a un Presidente
mientras éste aún está en funciones, dado que goza de inmunidad de cualquier proceso legal, de acuerdo con
la Constitución. Los procedimientos para un juicio de destitución generalmente surgirán de acuerdo con las
normas vigentes emitidas por la Legislatura o el Parlamento, y el Presidente del Parlamento presidirá el
proceso. Esta brecha en la inmunidad se podrá cerrar si la legislación sobre combate a la corrupción le
permite al encargado de la Agencia contra la Corrupción informar plenamente sobre el tema al Presidente
del Parlamento cuando:
hay motivos razonables para creer que el Presidente ha cometido una infracción contra la Ley; y
hay pruebas prima facie de lo anterior que serían aceptadas en una corte.
7. Conversaciones con altos miembros de la Oficina para la Prevención de la Corrupción (Tanzania, 1995-98) revelaron
que cuando Julius Nyerere era Presidente, dicha oficina funcionó eficazmente. El Presidente tomaba en cuenta los
informes personalmente y tenía la autoridad moral suficiente como para exigir una conducta ética por parte de otros
líderes. Bajo el sucesor de Nyerere, sin embargo, los informes se ignoraban y floreció la corrupción. Para el momento
en que se eligió a Benjamin Mkapa como tercer presidente del país, la Oficina había caído en desuso, así como
muchas otras instituciones.

Desde este momento en adelante, el Presidente del Parlamento tendría la responsabilidad de proceder de
acuerdo con las normas vigentes. Una alternativa sería crear la figura del Procurador Especial, parecido al
que existe en Estados Unidos.
Los poderes para suspender a un funcionario están estipulados en la legislación. En aquellos casos en que
haya un motivo razonable para creer que los poderes están siendo mal utilizados, tiene sentido poder suspen-
der a los funcionarios mientras se lleve a cabo la investigación. No obstante, se puede abusar de estos
poderes muy fácilmente. En un país africano, por ejemplo, se encarceló a una figura política prominente sólo
porque el régimen aún no había nombrado a un juez para la Suprema Corte.8 Es posible imaginarse un
escenario en el que algún Presidente futuro suspende al encargado de la Agencia contra la Corrupción sólo
porque estaba investigando acusaciones que podrían ser políticamente desventajosas para él. En suma,
siempre debe haber un control apropiado.
En un sistema de contrapesos de este tipo, ¿un Ministro del Gabinete debería desempeña algún papel? Si es así,
¿cuál debería ser? Un Proyecto de Ley Anticorrupción en Malawi, por ejemplo, estipulaba que el director o
encargado de la Agencia contra la Corrupción debe estar sujeto a la dirección y el control del Ministerio
[pertinente] en todo lo relativo a sus políticas; no debe estar sujeto al control o a la dirección de ninguna otra
persona al desempeñar sus tareas profesionales.9
Pero, ¿qué significa esto realmente? ¿Donde termina la política y comienzan los deberes profesionales?
¿Sería una cuestión de política decidir si se investigan o no a otros ministros, por ejemplo? ¿Y por qué se necesita
esta disposición en primer lugar? ¿No sería mejor que todas las instrucciones del Ministro al encargado de la
Agencia fueran por escrito y discutidas en el Parlamento para asegurar que la relación fuera transparente? ¿o
que el encargado de la Agencia tuviera la misma posición que el Ombudsman: un funcionario independiente que
le informa al pueblo, por medio de los representantes electos, sobre un tema que atañe a todos?10
En el modelo africano tradicional, el informe de una Comisión o Agencia contra la Corrupción que investiga la
conducta supuestamente corrupta de cualquier funcionario, debe, generalmente, dirigirse directamente al Presi-
dente o al Ministro. Sin embargo, en aquellos casos en que forma parte de la Oficina del Presidente (sin el apoyo
de otros mecanismos de rendición de cuentas), y le informa sólo a él, la Comisión ha tenido muy poco éxito en el
combate a la corrupción de alto nivel.11 En Sudáfrica, donde la Comisión para la Salud requería la aproba-
ción del Ministro de Justicia para poder tomar medidas respecto a una queja particular, la relación de trabajo se
vino abajo cuando cambió el Ministro en 1999.
La relación entre una Agencia contra la Corrupción y el Director de los Fiscales Públicos (DPP, por sus siglas
en inglés) también es de suma importancia. ¿De qué sirven las pruebas si no se puede enjuiciar al sospechoso?
Generalmente, la Constitución le otorga únicamente al DPP el papel de vigilar todos los enjuiciamientos, y tiene
el poder de intervenir en cualquier proceso penal iniciado por cualquier otra persona o autoridad. No obstante,
al evaluar la independencia y la eficacia probable de la Agencia contra la Corrupción, surge la pregunta de si
8. En Nigeria, durante la era de la dictadura militar que terminó recientemente, los miembros de la Suprema Corte no
se consideraron aptos para escuchar una apelación por parte del Jefe Abiola. Gran parte de la población creía que
Abiola había ganado la elección presidencial democrática en junio de 1993, que abortó porque el régimen militar
intervino antes de que se anunciaran los resultados. Los jueces no se consideraron aptos para oír la apelación de
Abiola, argumentando que eran quejosos que estaban demandando uno de los periódicos de Abiola por difamación.
Como resultado, la Corte no tuvo quórum para oír el caso y el régimen militar no pudo hacer los nombramientos
judiciales necesarios para que se pudiera determinar el caso de Abiola. Abiola murió en prisión en julio de 1998, y su
apelación no se consideró jamás.
9. Sección 5(2).

el DPP goza, bajo la Constitución, de suficiente independencia para tomar la decisión de entablar una acción
judicial, de tal manera que se reduzca la posibilidad de injerencia política después de que las investigaciones
por parte de la Agencia hayan concluido.
La relación entre la Agencia y el público también es muy importante para su éxito. Algunas agencias, como la
muy exitosa ICAC de Hong Kong, han establecido arreglos formales mediante los cuales se asegura la partici-
pación del público en la elaboración de las políticas. Al proveer este mecanismo, que podría tomar la forma de
un comité encabezado por el Ministro de Justicia, el marco de medidas contra la corrupción fomenta la rendi-
ción de cuentas al público.
La relación con el público también es importante para sentar las bases de la función preventiva de la Agencia
contra la Corrupción. El marco debe dar un espacio para la participación de un amplio rango de personas y de
intereses en la formulación y la ejecución de las políticas preventivas. De esta manera, varios grupos con interés
en el tema se involucran en el proceso de prevención y sus propias instituciones, tanto dentro del gobierno como
en el sector privado, se pueden movilizar en favor de los esfuerzos de la Agencia. Otra cuestión importante es la
manera como la Agencia puede, en la práctica, cambiar las prácticas corruptas sin extender sus poderes más allá
de su mandato para incluir medidas de aplicación de la ley.
Sería erróneo pensar que todas las recomendaciones de una Agencia o Comisión siempre serán relevantes o
prácticas. Podría, entonces, resultar contraproducente darle a una Agencia el poder para exigir que se hagan
cambios específicos. Podría ser mejor que el jefe del gobierno les pidiera a los departamentos que cooperaran con
la Agencia, y que la Agencia se juntara con la gerencia de cada departamento para encontrar cambios prácticos
y aceptables que se podrían aplicar al sistema bajo revisión. El departamento podría entonces llevar a cabo las
soluciones que se encontraran de manera conjunta. Si no lo hiciera, tendría que darles una explicación tanto al
jefe del gobierno como a la Agencia. Podría haber, por ejemplo, un cambio en las condiciones que haría irrelevan-
te una reforma recomendada.
No obstante, algunos países han descubierto que el servicio público puede ignorar campantemente las recomen-
daciones de un organismo de combate a la corrupción. ¿Cuál es la respuesta? ¿Se puede echar mano del Parla-
mento, quizás mediante el informe anual de la Agencia, como foro en el cual se puede cuestionar a aquellos
departamentos que no cooperan y responsabilizarlos por no corregir las malas prácticas?
Otro factor importante que se debe tener en cuenta al establecer el marco legal para una Agencia o Comisión
contra la Corrupción consiste en darle poderes adecuados para tener acceso a los documentos y para cuestionar
a los testigos. En algunos países, se hacen esfuerzos por restringir el acceso de una Agencia a la información.
Empero, no hay razón alguna, ni en teoría ni en la práctica, por la cual una Agencia no deba gozar, como lo hace
el Ombudsman, de los mismos derechos que tienen los funcionarios encargados de aplicar la ley, y del acceso
pleno a los documentos del gobierno y a los servidores públicos.
¿Una nueva ley debe ocuparse de los casos del pasado?

Generalmente se establece una nueva Agencia contra la Corrupción en una situación en la que la corrupción se
ha salido de control. Habrá un gran número de casos sobresalientes que requerirán atención; al mismo tiempo,
serán necesarias reformas urgentes en las prácticas y los procedimientos oficiales. Asimismo, el público tendrá
dudas en cuanto a la autenticidad de los esfuerzos por combatir la corrupción. En estas circunstancias, una
nueva Agencia fácilmente se encontrará inundada por viejos casos, y muy pronto parecerá otro organismo
ineficaz entre tantos. ¿Cómo se pueden evitar estos peligros?
Generalmente, la solución más constructiva consiste en que el marco legislativo estipule que la nueva Agencia
o Comisión se enfocará en el futuro, en vez de verse obligada a tratar los casos sobresalientes y quizás debi-

litantes que se heredan de la policía. Una situación tan onerosa podría abrumar a la nueva Agencia muy
rápidamente con obligaciones de aplicar la ley, a costas de otras tareas esenciales de prevención y contención
de la corrupción. La ICAC de Hong Kong, reconocida como uno de los organismos de combate a la corrupción
más exitosos que se haya establecido hasta ahora, resolvió este problema mediante una legislación que afirma
lo siguiente:
A pesar de la sección 12 (sobre jurisdicción), el Comisionado no actuará de acuerdo con lo requerido por los
párrafos (a), (b) y (c) de esa sección con respecto a las infracciones presuntas o bajo sospecha que se cometieron
antes del 1 de enero de 1977, salvo con relación a:
(a) personas que no se encontraban en Hong Kong o contra quienes había una orden de aprehensión sobresa-
liente a partir del 5 de noviembre de 1977; (b) cualquier persona entrevistada por un funcionario antes del 5 de
noviembre de 1977 y acusada de haber cometido una infracción; y (c) una infracción que el Gobernador
considere lo suficientemente nefasta como para ameritar la acción.12
De acuerdo con este tipo de legislación, las infracciones ya existentes deben tratarse de manera tradicional (por
la policía) y bajo la ley ya existente. Sin embargo, esta legislación también permite cierta flexibilidad con
respecto a aquellos casos que ocurrieron en el pasado pero que el Jefe de Gobierno considera lo suficientemente
importantes, en vista del interés público, como para que la Comisión los investigue. Incluir este tipo de cláusula
en el marco legislativo permite que una Comisión empiece su trabajo sobre una nueva base y aleja los posibles
temores sobre cacerías de brujas en torno a acontecimientos del pasado. También permite que sea más acepta-
ble la idea de dejar a un lado el pasado.
La congelación de los bienes, confiscación de documentos

de viaje, protección de los informantes y el secreto profesional
Es importante que la Agencia o Comisión contra la Corrupción tenga la capacidad de congelar aquellos bienes
que sospecha, por motivos concretos, que pertenecen a personas bajo investigación, pero que están a nombre de
otra persona. Cuando el tiempo es importante, la Agencia debe poder hacer esto antes de conseguir una orden
judicial. Si no tuviera este poder, los banqueros podrían sencillamente transferir el dinero electrónicamente en
cuestión de minutos. También debe haber un derecho correspondiente de apelación a la Corte Suprema cuando
un tercero se sienta agraviado.
También es común que una Agencia tenga el poder de tomar y confiscar los documentos de viaje, para evitar
que una persona huya del país; en casos de emergencia, incluso puede hacer esto temporalmente sin tener que
esperar una orden judicial. Esto es necesario dado que la capacidad de la Agencia para arrestar a alguien
generalmente surge sólo cuando hay un motivo razonable para creer que se cometió unainfracción.
Es común, además, que una Agencia tenga el poder para proteger a sus informantes. En algunos casos, los
informantes quizás sean funcionarios de gobierno de bajo nivel que se quejan de las actividades corruptas de
sus supervisores. (No se puede esperar que pongan quejas si se arriesgan a perder sus trabajos o a otras formas
de acoso.) Los informantes no sólo deben estar protegidos por la legislación, sino que también deben contar con
protección física, que puede incluir casas seguras y, en casos excepcionales, asilo en otros países.
Con el fin de proteger a todos los informantes, las cláusulas pertinentes de la legislación de Botswana estipulan que:
45. (1) En cualquier juicio relacionado con una infracción mencionada en la Parte IV, un testigo no estará
obligado a revelar el nombre o la dirección de ningún informante, ni deberá mencionar ningún tema que
podría descubrirlos.
10.120 miembros del Parlamento debatieron estos temas en Malawi, en un taller que tuvo lugar en Zomba en octubre de
1995 y en el cual la visión general era que dicha Oficina le pertenecía al Legislativo y que, mientras menos
injerencia tuviera el Ejecutivo (que la Oficina debía vigilar) en los nombramientos, destituciones y operaciones en
general, mejor.

(2) Cuando los libros, documentos o papeles que son pruebas [contienen sus nombres, etc..] la corte...deberá
ocultar estas líneas u obliterarlas tanto como sea necesario...
(3) Si en cualquiera de estos procesos...la corte, después de hacer una indagación completa del caso, está
convencida de que el informante concientemente hizo una declaración que sabía o creía que era falsa, o no
creía que fuera cierta, o si en cualquier otro proceso una corte opina que no se puede hacer verdadera justicia
entre las partes si no se revela el nombre del informante... la corte puede permitir que se haga una indagación
y exigir una revelación completa...13
La legislación también debe garantizar que se les pueda exigir a los abogados, contadores y auditores revelar
cierta información sobre los asuntos de sus clientes, a pesar del secreto profesional.
Monitoreo de bienes e ingresos de los

encargados de tomar decisiones en el sector público
Una herramienta útil para prevenir la corrupción, el objetivo principal de cualquier Agencia o Comisión, es un
sistema bien pensado, estrictamente delimitado y eficaz para monitorear los bienes, los ingresos, las deudas y el
estilo de vida de ciertos encargados de tomar decisiones en el ámbito público y funcionarios del servicio público. Al
diseñar este sistema, se debe poner especial atención en el respeto a los aspectos legítimos de la privacidad personal.
El monitoreo se debe aplicar a quienes ocupan puestos donde hay transacciones con el público o donde hay
buenas oportunidades para extraer sobornos; por ejemplo, el área de cálculo de ingresos imponibles y de
recaudación de impuestos o donde se ejerzan poderes discrecionales. Dado que un sistema de monitoreo debe
ponerse en marcha de manera eficaz, se debe decidir si la Agencia será responsable de llevar a cabo controles
al azar de las declaraciones de renta con relación a los funcionarios cuyos ingresos se están monitoreando.
Ninguna disposición sobre el secreto fiscal debe predominar frente al ejercicio de los pode- El Presidente de Azerbaiján revisa
res de investigación, pero habrá opiniones divergentes sobre si es necesaria una orden los relojes. El viernes pasado, los periódicos
judicial para realizar una inspección, o si el encargado de la Agencia puede emitir una estatales informaron que el presidente de
Azerbaiján, Heydar Aliyev, emitió un decreto
autorización de este tipo. Aunque otros organismos sean responsables de los procesos de para combatir la corrupción que invade la
monitoreo, la Agencia contra la Corrupción también debe tener acceso oportuno a las antigua república soviética y que está
revelaciones. ahuyentando a los inversionistas potenciales.
El Presidente también ha convocado a varias
reuniones, transmitidas en su totalidad por la
Muchos esperan poder usar el monitoreo como barrera para prevenir el enriquecimiento
televisión estatal, en las cuales regañó a los
ilícito, pero no se ha comprobado que sirva para eso. La creación de un marco dentro funcionarios por aceptar sobornos; en una
del cual se juzga a las personas cuando hacen falsas declaraciones sólo sería realmente parte de la reunión, incluso revisó la calidad
de los relojes que traían puestos.
eficaz si posteriormente estuvieran sujetas a la confiscación, de acuerdo con una orden
Agence France Presse, Bakú, 12 de
judicial, de las propiedades que no se declararon. El valor principal de las declaracio- junio del 2000
nes patrimoniales es que identifican conflictos de intereses reales y potenciales.
Corrupción en la contratación pública

La fuente más común de corrupción en las transacciones internacionales es el pago de comisiones a los
funcionarios locales. Esta práctica no sólo amenaza la posibilidad de tomar decisiones sólidas, sino que también
aumenta la deuda nacional. Quienes reciben las comisiones no pagan impuestos sobre sus ingresos, o pagan muy
poco. El público es el que pierde en los tres casos.
11.En Zambia, Tanzania y Uganda (antes del gobierno de Museveni), por ejemplo.
12.Sección 18A, Reglamento de la Comisión Independiente contra la Corrupción de Hong Kong (cap. 204).

Por ende, la legislación que establece la Agencia o la Comisión contra la Corrupción podría obligar a quienes
están compitiendo por un contrato gubernamental, y a sus agentes locales u otro tipo de agentes, a que declaren
en el momento en que se les pida todas las comisiones y los pagos extras para premiar el desempeño que otorgan
con relación a su licitación, y a que proporcionen detalles sobre los servicios que se dieron a cambio de dichas
comisiones. Las declaraciones patrimoniales deben hacerse en el momento de la licitación y de nuevo dentro de
los siguientes seis meses después del término o el abandono del contrato.14
Las empresas extranjeras

Los proveedores extranjeros a menudo consideran que están exentos del cumplimiento de las leyes locales, sa-
biendo que están fuera del alcance de las autoridades y que tienen la libertad para violar las leyes penales si
pagan sobornos a los funcionarios. Esta situación se puede resolver, al menos en parte, mediante la inclusión de
una cláusula de remedio en la Ley. Dicha cláusula podría estipular que en los casos en que la Agencia cuente con
pruebas que indiquen altas probabilidades de que una empresa dada o su subsidiaria haya cometido una infrac-
ción en contra de la Ley, la Agencia puede pedirle a la corte una orden que excluya a esa empresa (o sus
directores) y a todas las empresas asociadas a ella de cualquier negocio con el gobierno durante un periodo de
tiempo estipulado por las cortes.
Audiencias judiciales públicas

Desde hace varios años, el ICAC del Estado australiano de New South Wales, otra de las agencias principales contra
la corrupción del mundo, ha tenido el poder para llevar a cabo audiencias públicas. En estas ocasiones, se cita a los
testigos para que presenten pruebas. Aunque estas pruebas no se pueden usar en su contra en procesos penales, las
audiencias representan una oportunidad para que el público se entere con precisión de lo que ha estado pasando. Una
vez que los patrones de comportamiento ilegales o cuestionables se han expuesto de esta manera, es razonable
esperar que quienes están involucrados estén avergonzados y cambien sus hábitos. En un caso particular, una indaga-
ción sobre los abusos de privilegios de viajes por parte de miembros electos de la Legislatura nacional, llevó a que
hubiera mayor claridad en los procedimientos y estándares más altos de conducta por parte de los involucrados.15
No obstante, estas audiencias públicas han desencadenado un debate intenso y llevado a una re-evaluación de
la manera como la agencia deberá trabajar en el futuro. Las audiencias públicas fuera del sistema de justicia
penal pueden dejar las acusaciones en el aire y, lo que es peor, impedir que se juzgue a los sospechosos, quienes
podrían argumentar con buenas razones que no podrían tener un juicio justo después de la audiencia pública.
Aunque esta práctica se podría abolir en New South Wales, el enfoque quizás tenga valor en un país plagado
de corrupción sistémica y ansioso de acabar con las sombras del pasado, como una manera de exponer prácti-
cas corruptas sistémicas ante el público y de acabar con ellas. Si subsecuentemente no hubiera juicios penales
(dado que, por supuesto, se hubiera expuesto el caso de manera completa y honesta), la audiencia serviría como
una manera de avergonzar a quienes cometieron faltas en el pasado, y de sacar a la luz prácticas inaceptables
que deben cambiar.
13.Ley sobre la Corrupción y el Crimen Económico, 1994. La Ley se encuentra en la sección de Casos Exitosos de la
versión por Internet de este Libro de Consulta: www.transparency.org
14.Estos problemas se analizan en detalle en el capítulo sobre la contratación pública.

Una advertencia
No se puede esperar que una Agencia o Comisión combata la corrupción de un país por sí sola. Debe contar con
el apoyo de todos los sectores de la comunidad, incluyendo el sector público. Se debe exigir que los departa-
mentos de gobierno y otras agencias públicas, incluyendo la policía, proporcionen la ayuda que sea necesaria.
La Agencia debe llevar a cabo una estrategia coordinada de tres vías: la prevención, el procesamiento y la
educación de la comunidad. Se debe ganar el apoyo de la sociedad civil y del sector privado, convirtiéndolos en
aliados. También se puede fomentar que los empleados de la agencia desarrollen las
capacidades de investigación especializada necesarias para rastrear las ganancias La experiencia del Estado de New
South Wales, Australia.... El gobierno
ilícitas producto de la corrupción. Por ejemplo, los investigadores de la Agencia contra
entrante, que había ganado gracias a sus
la Corrupción de su país monitorearon a un alto funcionario del gobierno mientras promesas de combatir la corrupción,
estaba de vacaciones con su familia, fuera del país. Mientras estaba de viaje, el funcio- estableció una Comisión Independiente
contra la Corrupción. Su éxito fue tal, que una
nario gastó grandes sumas de dinero en modas caras y joyas, compró un apartamento a
de sus primera víctimas fue ni más ni menos
nombre de un pariente y usó tarjetas de crédito de un banco extranjero. Los investiga- que el Primer Ministro del estado, quien había
dores rastrearon el dinero ilícito por medio del banco que emitió las tarjetas de crédi- sido responsable de impulsar la iniciativa
que estableció la Comisión. El ICAC
to. En este sentido, puede resultar especialmente valioso cultivar la cooperación de
16
encontró que había actuado de manera
las Agencias contra la Corrupción extranjeras. corrupta al ofrecerle un puesto profesional
muy bien remunerado, como dirigente de
Se deben tomar precauciones especiales en cuanto a los procesos de nombramiento, así una agencia dentro de la administración
como para garantizar la seguridad y la permanencia en el puesto de quienes están en los pública, a un candidato cuyo único mérito,
al parecer, era que ocupaba un escaño en
altos niveles de la agencia, y para asegurar que sólo quienes gozan de gran confianza
el Parlamento que de otra manera estaría
pública ocupen estos cargos. Más aún, se debe prestar atención especial al monitoreo del ocupado por un miembro del partido del
desempeño de los funcionarios en todos los niveles dentro de la agencia. No obstante, así Primer Ministro. Una condición para poder
ser nombrado en el nuevo puesto era que
como una Agencia contra la Corrupción puede ser susceptible frente a quienes están en
la persona dejara su escaño parlamentario,
los altos niveles de gobierno, también puede utilizarse como arma para perseguir a los de tal manera que el partido del Primer
opositores políticos. Incluso cuando se respeta la independencia de la agencia y ésta Ministro pudiera ganar el escaño en la
siguiente elección (lo cual en efecto
puede operar libremente, cubre un terreno extremadamente difícil. Se tienen que idear,
ocurrió). Los empleados de la agencia
con mucha imaginación, maneras en las que una agencia contra la corrupción poderosa gubernamental en cuestión, enfurecidos, se
e independiente pueda ser ella misma responsable, y no caer en la corrupción. Un enfoque fueron a huelga para protestar por la
manipulación.
que ha tenido buenos resultados en Hong Kong consiste en establecer comités de vigilan-
De manera ominosa, un opositor político
cia para cada aspecto del trabajo de la agencia (con la participación de actores externos del Primer Ministro, el Primer Ministro
a la agencia, incluyendo a la sociedad civil y al sector privado). No se puede cerrar un Federal en ese momento, Bob Hawke, lo
defendió, arguyendo que así era el juego
expediente ni terminar una investigación antes de que uno de estos comités haya sido
político. El director del ICAC, quien había
informado y haya dado su opinión. Desafortunadamente, ha habido más experiencias atacado con bastante éxito muchos aspectos
fallidas que exitosas en cuanto a las Agencias contra la Corrupción. Por razones que aún de la corrupción en el New South Wales
contemporáneo, no fue nombrado de
no quedan claras, han tenido mucho mayor éxito en el Este de Asia, en países como
nuevo, y durante un tiempo la Comisión
Singapur, Malasia, Taiwan y Hong Kong, que en otras partes del mundo. Resalta un apenas sobrevivió. Posteriormente, las
factor: en cada uno de estos países, las Agencias han gozado de altos niveles de apoyo cortes revirtieron la declaración original del
ICAC, arguyendo que la acción del Primer
político y público. También han tenido capacidades de investigación adecuadas, y han
Ministro no fue corrupta de acuerdo con
adoptado tanto métodos rigurosos de investigación como programas imaginativos de pre- la definición estipulada en la legislación
vención y de educación pública. Se está observando con interés la creación relativa- correspondiente (aunque el comportamien-
to ciertamente le pareciera sumamente
mente reciente de agencias similares en Botswana y Malawi.
inadecuado a la gente común).17
15.Véase Corruption Matters, febrero-marzo de 1999, núm. 11, publicación del ICAC de New South Wales, en la página
de Internet www.icac.nsw.gov.au
16.Véase Methods for the Investigation of Corruption, de Michael Hershman; documento presentado en el Segundo
Seminario sobre la Situación y la Prevención de la Corrupción, Santiago de Chile, 4-6 de julio de 1994.
17. Véase Report on Investigation into the Metherell Resignation and Appointment, junio de 1992 (ICAC, NSW). Desde
entonces, esta Comisión se ha ganado un buen nombre, tanto dentro del país como en el ámbito internacional, debido al
profesionalismo de su trabajo.

Uno podría sospechar que las Agencias contra la Corrupción se han establecido en otros países sin realmente
tener esperanzas de tratar casos difíciles en los altos niveles de gobierno. Se les ha otorgado recursos y personal
adecuados. Algunas han hecho un buen trabajo al atacar los defectos en los sistemas de integridad en los
niveles menores; no obstante, la mayoría ha contribuido mínimamente al combate de la corrupción en gran-
de. Incluso cuando las agencias o comisiones tienen recursos adecuados y han sido establecidas de acuerdo
con una legislación modelo, deben apoyarse en otras instituciones para tener éxito. Si el sistema judicial es
débil e impredecible, los esfuerzos por proveer soluciones mediante las cortes serán problemáticos. Donde la
corrupción está muy extendida, la agencia por sí sola no dará una respuesta completa, pero sí será una parte
importante de un plan nacional de acción más amplio.
Algunos indicadores para evaluar las Agencias

contra la Corrupción como pilares de la integridad
¿Los procedimientos para nombrar al director de la Agencia aseguran que él o ella será competente,
independiente del partido en el poder, y capaz de desempeñar los deberes de la Agencia sin temor ni
parcialidad?
Una vez que ha sido nombrado, ¿el director de la Agencia es independiente del control político en cuanto
al desempeño diario de los asuntos de la Agencia?
¿La Agencia tiene recursos adecuados?
¿Los demás empleados gozan de independencia de la injerencia política en el desempeño de sus funciones?
¿Existen áreas a las cuales los investigadores no tienen acceso?
¿Los empleados han sido capacitados de manera adecuada?
¿Los empleados están bien remunerados?
¿La Oficina del Presidente o del Primer Ministro está dentro de la jurisdicción de la Agencia? (Si es así,
¿los empleados tienen la suficiente seguridad como para ejercer sus poderes en esa jurisdicción si fuera
necesario?)
¿Se somete a los empleados de áreas delicadas a pruebas de integridad aleatorias?
¿Hay mecanismos para asegurar que la Agencia misma no se convierta en fuente de corrupción?
¿Se puede prescindir rápidamente de los servicios de los empleados cuya integridad es dudosa?
¿La Agencia les rinde cuentas adecuadamente al Ejecutivo, al Legislativo, a las cortes y al público?

Servicio público
para servir al público
Portada
indice
Portada
Indice
Servicio público para servir al público
La función del servicio público. ......................................................................................... 174
La función de las comisiones de servicio público ................................................................ 175
Comisión de Servicio Público ............................................................................................. 175
La politización del servicio público .................................................................................... 176
El servicio público de carrera: la continuidad y el principio del "mérito" ............................ 177
"Neutralidad" política ......................................................................................................... 178
Los estilos de administración del sector privado ................................................................. 178
Profesionalismo vs. Politización: los altos funcionarios bajo contrato .................................. 179
La búsqueda del equilibrio: el modelo de Nueva Zelanda .................................................. 179
Lo que no deben hacer los servidores públicos .................................................................... 180
El sentido de contar con canales de denuncia adecuados ................................................... 181
Cartas de derechos ciudadanos .......................................................................................... 181
"Diez reglas para la supervivencia de la burocracia" .......................................................... 181

Servicio público para servir al público
Nunca se da, ni se dará jamás, servicio suficiente.
James R. Cook
La función del servicio público.

La función constitucional y práctica del servicio público es asistir al gobierno debida- Valores y principios básicos
que rigen la administración pública
mente constituido en la formulación de políticas, la ejecución de las decisiones y la
(1) La administración pública debe regirse
administración de los servicios públicos de que es responsable. Constitucionalmente, por los valores y principios democráticos
toda administración forma parte del Estado; a su vez, por estar sujetos a lo que la que establece la Constitución,
incluyendo los siguientes principios:
constitución establece, los servidores públicos deben lealtad a la dependencia para la
(a) Debe alentarse y mantenerse un
que trabajan.1 Los servidores públicos deben administrar sus organizaciones tomando nivel elevado de ética profesional.
en cuenta: (b) Debe estimularse un uso eficiente,
racional y eficaz de los recursos.
la rendición de cuentas de los servidores públicos ante el ministro; (c) La administración pública debe
orientarse al desarrollo.
(d) Los servicios deben proporcionarse
el deber de todo funcionario de desempeñar las funciones públicas de manera
de manera imparcial, justa,
razonable y con apego a la ley; equitativa y sin prejuicios.
(e) Deben atenderse las necesidades de
el deber de apegarse a la ley, incluyendo las obligaciones que establecen la ley las personas y debe alentarse al
y los tratados internacionales, y la defensa de la administración de justicia, y público para que participe en la
formulación de políticas.
(f) La administración pública debe
las normas éticas que rigen a las diferentes profesiones.
someterse a la rendición de cuentas.
(g) Debe estimularse la transparencia,
Los servidores públicos deben conducirse con integridad, imparcialidad y honestidad, y
ofreciendo al público información
manejar los asuntos del público con simpatía, eficiencia, rapidez, y sin prejuicios ni oportuna, accesible y precisa.
malos manejos. Deben asimismo esforzarse por garantizar el uso apropiado, eficaz y (h) Debe cultivarse una administración
adecuada de los recursos humanos y
eficiente de los fondos públicos.
de las prácticas de desarrollo
profesional para elevar al máximo el
Al mismo tiempo, los servidores públicos deben estar siempre conscientes de que sus potencial humano.
ministros también tienen deberes y son responsables de diversas maneras: (i) La administración pública debe
representar ampliamente al pueblo
los ministros deben rendir cuentas ante los representantes electos del pueblo a de Sudáfrica, y las prácticas de
empleo y administración de personal
través de la Legislatura;
deben basarse en la capacidad,
objetividad, justicia y necesidad de
los ministros tienen el deber de proporcionar tanto a la Legislatura como al corregir los desequilibrios del pasado
público en general la información lo más detallada posible sobre sus políticas, con objeto de lograr una representa-
decisiones y acciones, y no deben ni engañarlos ni defraudarlos a sabiendas; ción amplia.
Continúa...
1. Véase además el capítulo "Ética del servicio público, vigilancia de bienes y prueba de integri-
dad". En el capítulo "Dándoles la voz a los ciudadanos" se discuten los mecanismos de denun-
cia e inconformidad.

SOURCE BOOK | CAPÍTULO 12 | SERVICIO PÚBLICO PARA SERVIR AL PÚBLICO | 175
los ministros no deben utilizar los recursos públicos para fines políticos partidis- Continuación...
tas; deben defender la imparcialidad política del servicio público y no deben (2) Los principios anteriores se aplican a:
solicitar a los servidores públicos que actúen de manera que contravenga el (a) la administración en todas las esferas
gubernamentales;
código de servicio público al que están sujetos. (b) los organismos de Estado, y
(c) las empresas públicas.
los ministros tienen el deber de otorgar la debida consideración e importancia (3) La legislación nacional debe garantizar
a la opinión informada e imparcial de los servidores públicos, así como a otras la promoción de los valores y principios
que se enumeran en el subapartado (1).
consideraciones y opiniones para la toma de decisiones, y
(4) El nombramiento para puestos de la
administración pública de cierto
los ministros tienen el deber de apegarse a la ley, incluyendo las obligaciones que número de personas por consideracio-
establecen las leyes y tratados internacionales y deben defender la administración nes de política no queda descartado; sin
de justicia (rindiendo cuentas a los tribunales cuando excedan o hagan mal uso de embargo, la legislación nacional debe
regular estos nombramientos dentro del
sus atribuciones). servicio público.
Sección 195 de la
Constitución de Sudáfrica, 1996
La función de las comisiones de servicio público

Para garantizar el mantenimiento de un servicio público sólido, un gran número de países prevé, ya sea en sus
constituciones o en sus leyes generales, el establecimiento de comisiones de servicio público. Estas instituciones,
independientes del gobierno de turno, tienen la finalidad de proteger y alentar la integridad de los servidores
públicos. Las disposiciones de Sudáfrica en este sentido parcialmente establecen:2
Comisión de Servicio Público

(1) Existe una sola Comisión de Servicio Público para toda la República.
(2) La Comisión es independiente y debe ser imparcial; debe ejercer sus poderes y desempeñar sus funciones
sin temor, favoritismos o prejuicios con objeto de mantener una administración pública eficaz y eficiente
y un nivel elevado de ética profesional dentro del servicio público. La Comisión debe regirse por la
legislación nacional.
(3) A través de medidas legislativas y de otro tipo, las diferentes agencias del Estado deben asistir y proteger
a la Comisión para garantizar su independencia, imparcialidad, dignidad y eficacia. Ninguna persona o
agencia del estado deberá interferir con el funcionamiento de la Comisión.
(4) Las atribuciones y funciones de la Comisión son:
(a) Alentar en el servicio público los valores y principios que establece la sección 195;
(b) investigar, vigilar y evaluar la organización y administración del servicio público, así como las prácti-
cas relativas al personal;
(c) proponer medidas para garantizar un desempeño eficaz y eficiente dentro del servicio público;
(d) dar instrucciones tendientes a garantizar que los procedimientos para el reclutamiento, transferencia,
promoción y remoción del personal se apeguen a los valores y principios que establece la sección 195;
(e) informar sobre sus actividades y el desempeño de sus funciones, incluyendo los resultados a que llegue
y las instrucciones y asesoría que brinde, y realizar una evaluación de la medida en que se cumple con
los valores y principios que establece la sección 195, y
2. Sección 196 de la Constitución de Sudáfrica.

(f) por decisión propia o al recibir una denuncia:
(i) investigar y evaluar la aplicación de las prácticas relativas al personal y la administración

pública, e informar a la autoridades ejecutivas y legislativas correspondientes;
(ii) investigar las inconformidades que presenten los empleados del servicio público en relación con
actos u omisiones, y recomendar las soluciones apropiadas;
(iii) vigilar e investigar el seguimiento de los procedimientos que se aplican al servicio público, y
(iv) asesorar a las agencias de estado nacionales y provinciales sobre las prácticas relativas al perso-
nal del servicio público, incluyendo las que se refieren al reclutamiento, nombramiento, transfe-
rencia, despido y otros aspectos del servicio público de carrera.
(5) La Comisión deberá rendir cuentas ante la Asamblea Nacional.
[(6) al (8) se omiten]
(9) Una Ley Parlamentaria debe regular el procedimiento para nombrar a los comisionados.
(10)El comisionado permanecerá en su cargo por espacio de cinco años, y éste sólo podrá renovarse por un
periodo adicional; el titular debe ser una mujer o un hombre que:
(a) sea ciudadano sudafricano, y
(b) sea una persona capaz y competente con conocimiento de o experiencia en administración, manejo y
oferta de servicios públicos.
(11)El comisionado podrá ser destituido de su cargo exclusivamente:
(a) si muestra conducta inapropiada, incapacidad o incompetencia;
(b) si se llega a la conclusión anterior por parte de un comité de la Asamblea Nacional o, en el caso de un
comisionado nombrado por el premier de una provincia, tomando como base la resolución de un
comité de la legislatura de esa provincia, y
(c) si la Asamblea o la legislatura provincial correspondiente adoptan una resolución que se apoye en el
voto de la mayoría de sus miembros para exigir que el comisionado sea removido de su cargo.
La politización del servicio público

Para un gran número de personas, un servicio público competente e íntegro parece una meta distante. Un buen
número de individuos luchan en ambientes altamente corruptos por la reforma de los servicios públicos, que los
políticos han dominado demasiado tiempo. Ciertos servicios públicos no han logrado desempeñar una de sus
funciones clave: cerciorarse de la legalidad de las acciones de sus jefes políticos.3
Particularmente en los países en desarrollo, un gran número de servicios públicos se han convertido en refugio
para familiares necesitados (donde la lealtad se debe a las relaciones y no a los "clientes" de los servicios públi-
cos), o para quienes literalmente "compran" sus puestos (y tratan de obtener cierto rendimiento de su inversión).
3. Los principios del derecho administrativo y las circunstancias en que los tribunales pueden intervenir en la revisión de las
decisiones oficiales pueden convertirse en una herramienta valiosa para los altos mandos del servicio público cuando se trata de
disuadir a un ministro de insistir en valerse de actores ilícitos. Véase el capítulo sobre "Derecho administrativo: revisión judicial
de los actores oficiales".

En algunos países, las dependencias gubernamentales se han caracterizado por ser feudos privados de los
ministros, de los que ellos mismos y sus parientes han obtenido grandes ventajas sin enfrentarse a la oposición
de sus altos funcionarios (o incluso con la participación activa de éstos).
Las amenazas externas a un servicio público honesto y eficiente no residen sólo en los niveles más altos sino
también en los más bajos, donde el público puede mostrarse tan complaciente en cuanto a la necesidad de ofrecer
gratificaciones a los servidores públicos, que las prácticas corruptas se mantienen en contra de los deseos de los
administradores de los servicios públicos.
Es posible ganarse al público a través de campañas imaginativas como la introducción de "zonas de no corrup-
ción"; pero enfrentarse a las intromisiones de los ministros puede resultar bastante problemático. Es necesario
establecer claramente los límites entre la formulación de políticas (que queda dentro del dominio del ministro) y
su instrumentación (que es responsabilidad del servicio público). En términos generales, mientras más involucrado
se encuentre un ministro en la administración cotidiana de su ministerio, mayores serán las probabilidades de
que las consideraciones políticas se impongan por encima de las prácticas administrativas correctas.
Incluso cuando se ha logrado una reforma del servicio público y se han desechado las aberraciones, ¿cómo se lo
podría proteger de volver a caer en un marasmo de politización? Por otra parte, cuando tiene lugar un cambio de
gobierno después de un periodo prolongado ¿cómo pueden confiar los políticos en los funcionarios de alto rango
que colaboraron previamente con lealtad y eficiencia con sus oponentes políticos?
El servicio público de carrera: la continuidad y el principio del "mérito"

La tarea principal del servicio público es poner en práctica las políticas del gobierno de turno. No se encarga de
formular las políticas, sino más bien asesora al brazo político y ejecuta las políticas gubernamentales con apego
al derecho.
Quienes reciben nombramientos políticos quedan, por supuesto, personalmente comprometidos con las políticas del
nuevo gobierno, mientras que los servidores públicos ya existentes pueden no experimentar tal compromiso. Sin
embargo, los funcionarios poseen con frecuencia una gran cantidad de experiencia en la formulación y ejecución de
políticas a la cual recurrir cuando asesoran a los ministros, y por lo mismo gozan de una posición profesional más
sólida para ayudar a los ministros nuevos a evitar errores costosos; también pueden estar mejor situados (en
particular debido a las redes que existen dentro del sector público) para poner en marcha de manera eficaz las
políticas nuevas. Asimismo, un servicio público de carrera garantiza cierto grado de continuidad, con lo que dismi-
nuye la disfunción que implica cualquier cambio en el gobierno. Gran parte de los asuntos cotidianos del gobierno
deben continuar como antes, y es importante que su ritmo no se vea innecesariamente perturbado. Un servicio
público profundamente politizado, como el que existe en Estados Unidos, paga un alto precio en tiempos de cambio
de administración, particularmente si un partido ha estado en el poder por un periodo prolongado.
Para lograr el profesionalismo, los miembros del servicio público deben mantenerse políticamente neutrales.
Esto significa algo más que simplemente comportarse de manera imparcial con relación a los partidos políticos
contendientes; incluso más que no involucrarse personalmente en controversias políticas. Significa poseer la
capacidad de servir, leal y eficazmente, a los gobiernos con diferentes ideologías. También quiere decir que los
funcionarios públicos de alto rango deben poder expresar ante los ministros su opinión "audaz y franca" y llevar
las noticias que sus jefes políticos tal vez no desean oír. Significa, asimismo, que en ocasiones deben ser capaces
de mantenerse firmes cuando un ministro da instrucciones políticas ilícitas, o cuando intenta intervenir en
cuestiones administrativas que no son de su competencia.
La politización puede también ejercer un impacto en el reclutamiento y la conservación del personal de calidad.
Por tanto, los nombramientos y las promociones dentro del servicio público deben, en términos generales, deber-

se al mérito. Hay quienes preferirían utilizar los términos "deberían siempre"; pero en cierto número de países
hay necesidad de adoptar políticas de inclusión, bien para permitir que los grupos marginados participen en el
gobierno, como en Nigeria o, como en Sudáfrica, para contribuir a remediar una era de discriminación.
Sin embargo, cuando se considera que los puestos principales están reservados para los favoritos de los políticos
de turno, y no pueden obtenerse gracias al mérito, los individuos ambiciosos bien podrían optar por una carrera
en el sector privado, en lugar de permanecer en el servicio público. Quienes ya se encuentran en el servicio pueden
tener pocos incentivos para mejorar sus habilidades a menos, por supuesto, que estén planeando abandonar el
sector público para incursionar en terrenos que ofrezcan mayores oportunidades de progreso.
"Neutralidad" política
La neutralidad y el profesionalismo de los servidores públicos pueden resultar comprometidos de diferentes
maneras:
si se nombra a personas con evidentes vínculos partidistas que resulten claramente inaceptables para un
gobierno alternativo futuro;
si se nombra a individuos que tengan compromisos evidentes con tendencias políticas particulares que
puedan hacerlos inaceptables para un gobierno alternativo futuro, y
si se reemplaza a los servidores públicos, en particular cuando hay un cambio de gobierno, sin existir una
buena razón para dudar de su competencia y lealtad, sino simplemente para imponer la autoridad del
gobierno (en particular si se despide a los titulares de los cargos en lugar de retenerlos con condiciones y
remuneración similares).4
La Constitución sudafricana inhibe la politización de la manera siguiente: Sección 197 Servicio Público.
(1) Dentro de la administración pública existe un servicio público para la República que debe funcionar, y
estructurarse, en los términos que establecen las leyes nacionales, y que debe poner en marcha, con toda
fidelidad, las políticas legales del gobierno de turno.
(2) La legislación nacional debe regular los términos y condiciones de empleo en el servicio público. Los
empleados tienen derecho a una pensión justa según lo establecen las leyes nacionales.
(3) No deberá ni favorecerse ni perjudicarse a empleado alguno del servicio público sólo porque apoya a un
partido político o causa en particular...
Los estilos de administración del sector privado

Los retos tradicionales que plantea la politización se complican todavía más debido al debate actual que tiene lugar
en los países desarrollados sobre el "estilo" adecuado de administración de un servicio público moderno y, en parti-
cular, sobre la medida en que éste debería imitar los modelos de administración del sector privado. El debate abarca
un área extensa, pero para los propósitos de integridad que nos ocupan, la pregunta central es si el sector público
debería imitar los estilos de administración del sector privado, al grado de homologar los gabinetes y los ministros
con las mesas directivas, y darles mano libre para nombrar a los administradores de alto rango.
4 . Richard Mulgan, "Politicising the Australian Public Service?" Politics and Public Administration Group, Parlamento australia-
no, Research Paper 3, 1988-89, en que se basa este apartado.

Las comparaciones con el sector privado son, en el mejor de los casos, engañosas. Sin duda, algunos aspectos
de la administración del sector privado son relevantes para hacer los servicios públicos actuales más eficientes
y eficaces. Sin embargo, las corporaciones del sector privado rara vez enfrentan el reemplazo total de sus
mesas directivas, cuyos nuevos miembros tienen opiniones completamente diferentes sobre la dirección que
debe seguir la empresa y poseen escasa experiencia en el manejo de la misma. No obstante, este tipo de
cambios drásticos al más alto nivel son la norma en los sistemas de gobierno democrático.
Los equipos cambiantes de políticos que están de paso en esos cargos, necesitan poder tomar un control eficaz
del gobierno, y ésta es la razón fundamental para mantener un servicio público políticamente neutral y profe-
sional en la era democrática moderna.
Profesionalismo vs. Politización: los altos funcionarios bajo contrato

No hay duda de la necesidad de contar con una asesoría "franca y audaz"; pero igualmente importante es la
necesidad de un servicio público profesional con experiencia en los cambios de gobierno y de política, y eficaz
para servir al gobierno de turno. Pero ¿cómo salvaguardar estos valores en un medio laboral en cambio constan-
te, debido a que los servidores públicos de alto rango trabajan cada vez más por contrato, sin la seguridad de
permanecer en el cargo? y ¿qué se necesita para proteger al servicio contra una mayor politización?
Quienes defienden los valores del profesionalismo contra las incursiones de la politización tienden a concentrarse
en la independencia del servicio público.5 ¿Se ve comprometida la capacidad de ofrecer asesoría "franca y audaz"
cuando los funcionarios no tienen seguridad laboral? En la práctica, la situación podría no ser tan frágil como
aparenta; en gran parte depende de los aspectos que los propios ministros valoren. Si se trata de individuos
arrogantes o inseguros, que requieren reafirmación y adulación, los funcionarios que dependen de la buena
voluntad de estas personas les ofrecerán ambas cosas. Por su parte, los servidores públicos inseguros se sienten
estimulados a actuar de manera independiente y objetiva, y a mostrarse "francos y audaces" cuando trabajan con
ministros que son profesionales y reconocen el valor que tiene una asesoría sólida que evite problemas políticos.
En los países desarrollados que están bajo la influencia del "gerencialismo" (la aplicación de métodos del sector
privado a la administración pública) se ha hecho hincapié en la necesidad de que los servidores públicos sean más
responsables y rindan cuentas a los ministros electos. De esta manera, el concepto de permanencia en el cargo ha
recibido ataques constantes. Al mismo tiempo, el gerencialismo ha tendido a conceder poca atención al resguar-
do de los principios de un servicio público no politizado, y en particular al principio de que los nombramientos y
despidos se basen exclusivamente en la competencia profesional y en las habilidades políticamente neutrales que
requieren los servidores públicos de carrera.
Lo anterior es especialmente importante en los países en desarrollo, o en aquellos en transición, cuyas tradiciones
de servicio público han estado, o estén, fuera de orden, en cuyo caso la balanza se inclina firmemente a favor de
la profesionalización y en contra de la manipulación política.
La búsqueda del equilibrio: el modelo de Nueva Zelanda

¿En el mundo cambiante de hoy, es posible conservar los valores de un servicio no politizado en los nombra-
mientos a corto plazo y en la permanencia menos segura que exigen los principios de la nueva administración
5. Report of the Joint Committee of Public Accounts on Public Service Bills, en Joint Committee on Public Accounts,
Canberra, 1997.

pública con relación a una mayor rendición de cuentas y responsabilidad de los servidores públicos? La experien-
cia de Nueva Zelanda, que ha estado a la cabeza de la innovación del sector público, sugiere que sí es posible.
Según la Ley del Sector Estatal de 1988 de Nueva Zelanda, las decisiones finales para nombrar a los altos
ejecutivos son responsabilidad del gabinete; pero el Comisionado de Servicios Estatales está a cargo del proce-
so de nombramiento. Para esto debe consultar al gobierno sobre sus necesidades, convocar a un grupo de
expertos y hacer la recomendación formal al gabinete. Una vez que se ha nombrado a un alto ejecutivo, el
Comisionado de Servicios Estatales continúa actuando como empleador. Es él quien examina el desempeño
anual de los altos ejecutivos y rinde los informes correspondientes, y quien tiene el poder formal para despedir
a los funcionarios que muestran un rendimiento inadecuado.6
La experiencia de Nueva Zelanda con su Comisionado de Servicios Estatales demuestra que cuando este tipo
de funcionarios se centran principalmente en estimular un servicio público profesional, encuentran un incenti-
vo sólido para ir a la cabeza de la neutralidad profesional del servicio no politizado, al menos como medio para
mantener la relevancia de su cargo. El secretario del Departamento del Primer Ministro y el Gabinete, por el
contrario, se ocupa primordialmente de coordinar la política del gobierno de turno y tiene menos interés en
considerar los nombramientos desde la perspectiva más amplia de la profesión en su conjunto.
La exigencia de transparencia puede restringir aún más la oportunidad de despedir a

los altos ejecutivos antes de que expiren sus contratos. La Ley de Nueva Zelanda
permite el despido de un alto ejecutivo por Orden del Consejo con base en la recomen- Encuesta sobre los empleados del
sector público de Uganda. Incluso en
dación del Comisionado de Servicios Estatales "por causa o motivo justos". En tal caso,
un servicio público escasamente remunerado,
se solicita al Comisionado de Servicios Estatales que especifique y explique la razón los empleados tienen una noción clara de lo
para la remoción de un secretario. La experiencia de ese país sugiere que el requisito que es la corrupción y sus efectos. La Encuesta
de dar una explicación pública que se base en criterios profesionales e institucionales sobre medidas contra la corrupción de 1998
establecidos impone límites genuinos a los gobiernos. Si la politización depende de la que se realizó por encargo del Inspector
General de Gobierno de Uganda incluyó
facilidad relativa para despedir a los titulares, el requisito de una justificación públi- preguntas sobre lo que los empleados de
ca puede lograr que los políticos lo piensen dos veces antes de efectuar un cambio y los servicios consideraban una conducta
vuelve más dispuestos a confiar en la capacidad de los titulares para ajustarse a aceptable. Casi todos (93%) consideraron que
nuevas orientaciones. solicitar sobornos de manera regular resultaba
dañino, y 94% lo consideró una práctica
La experiencia de Nueva Zelanda reafirma la opinión de que es importante para todos corrupta; sólo 5% consideró que se
"justificaba". Sin embargo, y tal vez de manera
los países que existan Comisiones de Servicio Público u otras instituciones que protejan amenazadora, sólo 6% informaría sobre este
el servicio público de carrera de manera totalmente transparente, garantizando que el tipo de conducta.7
reclutamiento y el ascenso se realicen con base en el mérito, y que actúen como un freno
necesario ante cualquier politización subrepticia.
Lo que no deben hacer los servidores públicos

En todo servicio público debe haber reglas y procedimientos claros que permitan asegurar que los servidores
públicos entiendan tanto sus derechos como sus responsabilidades. Estos instrumentos deben establecer clara-
mente que:
Los servidores públicos no deben hacer mal uso ni de su cargo oficial ni de la información que obtengan
durante el desempeño de sus deberes oficiales en favor de sus intereses particulares o de terceras perso-
6. Nueva Zelanda es uno de los pocos países que no cuentan con una constitución formalmente redactada. La Comisión de Servi-
cios Estatales la establece la ley. Esta Comisión emite una carta de "rendición de cuentas y responsabilidad" a cada miembro
nombrado, en que se establecen las normas de comportamiento personal que se esperan en áreas intangibles, tales como el
servicio al ministro, la representación del departamento, el liderazgo, la ética profesional y personal, la independencia estatutaria,
el interés colectivo y los cuerpos colegiados. En el apartado sobre "Mejores prácticas" de la versión de Internet del presente
manual aparecen algunos ejemplos: http://www.transparency.org.
7. Los resultados de la encuesta se publican en District Integrity Workshops: Building Integrity to Fight Corruption to Improve
Service Delivery, Inspectorate of Government, Uganda (1996).

nas. No deben recibir de terceras partes gratificaciones de tipo alguno que pu- Guía de normas adecuadas para el
diera considerarse comprometen su juicio o integridad personales. servicio a los clientes. El servir a los
clientes de manera "responsable" significa
Los servidores públicos no deben revelar, sin autorización previa, información darles un trato:
rápido, sin demoras innecesarias y
oficial que se les haya comunicado confidencialmente dentro de la administra-
cumpliendo con la misión, los objetivos y
ción, o por parte de terceros. No deben intentar frustrar o influir en las políticas, los compromisos de servicio de la
decisiones o acciones de los ministros o los legisladores a través de la revelación organización;
correcto, de acuerdo con la ley u otros
no autorizada, inadecuada o prematura por fuera de la administración de infor-
reglamentos que rijan las circunstancias de
mación a que hayan tenido acceso en su calidad de servidores públicos. ellos;
cuidadoso, tomando en consideración
Los servidores públicos no deben intentar frustrar las políticas, decisiones o accio- todos los hechos materiales relevantes y
nes de las administraciones negándose a o absteniéndose de tomar medidas que se los factores que intervienen en el proceso
de toma de decisiones;
deriven de las decisiones de los ministros o los miembros de la legislatura. Cuando inteligente, manteniendo un equilibrio
no sea posible resolver un asunto de conformidad con los términos que el servidor adecuado entre el efecto adverso de la
público pueda aceptar, deberá cumplir con las instrucciones recibidas o renunciar al decisión sobre los derechos e intereses
legítimos de la persona afectada y el
servicio público. Los servidores públicos deben continuar cumpliendo con sus debe- propósito que se persigue al tomar una
res de confidencialidad después de haber abandonado el empleo en la Corona.8 decisión determinada, en particular
cuando se trata de ejercer poderes
discrecionales.
El servir a los clientes de manera "razonable"
El sentido de contar con canales de denuncia adecuados quiere decir:
tratarlos con respeto;
mostrarles empatía, escuchándolos y
Al igual que en el sector privado, los canales de denuncia adecuados dentro del sector
comprendiendo sus necesidades y
público sirven para aumentar los niveles de desempeño, para identificar a los responsa- preocupaciones legítimas, y mostrando la
bles de prácticas inadecuadas y para proteger a los denunciantes vulnerables que actúan debida consideración a su edad, capacidad
para entender cuestiones complejas, y
de buena fe. Estos canales se discuten en el capítulo sobre "La voz de los ciudadanos".
discapacidades físicas o mentales,
sentimientos, privacidad y oportunidad;
procurar que las decisiones que se tomen
pasen la prueba del razonamiento
Cartas de derechos ciudadanos fundamental y el sentido común.
ayudarlos, simplificando los procedimien-
Es probable que las dependencias gubernamentales bien organizadas y suficientemente tos y los formatos, ofreciendo información
clara y precisa sobre los límites y alcances
motivadas cuenten con una "Carta de derechos ciudadanos":un compromiso sobre los servi-
del servicio y canalizando los casos a las
cios que ofrecen y la manera como responderán a los miembros del público. Con mayor autoridades correspondientes cuando sea
frecuencia, este tipo de cartas se consideran como instrumentos útiles para engendrar una necesario.
El servir a los clientes de manera "justa"
ética del servicio público, y se discuten en el capítulo sobre "La voz de los ciudadanos".
significa:
tratar a las personas que se encuentran en
circunstancias similares de manera
igualitaria y consistente;
"Diez reglas para la supervivencia de la burocracia" exponer las razones de las decisiones que
se toman y explicar sus efectos probables;
Tal vez la última palabra sobre el servicio público la tenga Sir Anthony Jay (coautor de proporcionar a los clientes información
sobre el progreso de los asuntos que les
la popular serie de la televisión británica Yes, Minister -Sí, señor ministro). En un artí-
conciernen.
culo que apareció en el Daily Telegraph del 17 de junio de 1999, Sir Anthony estableció informarles sobre las apelaciones
las diez reglas para la supervivencia de la burocracia. Se pretende que el presente Ma- Continúa...
nual de Consulta sea un aporte para quienes se interesen en eliminarlas.
Distribuya la responsabilidad. Asegúrese de que cualquier decisión equivocada la tome más de una
persona, de preferencia un comité extenso, de manera que no le sea imputable a usted.
8. Adaptado de U.K. Civil Service Code (Código del Servicio Civil del Reino Unido), 1996

Consulte con un grupo extenso. La mayor parte de la oposición proviene de los Continuación...
colegas, los departamentos o las agencias externas que se resienten por quedar existentes o los canales para presentar
excluidos; por tanto es necesario incluirlos a todos. Esto toma mucho tiempo; inconformidades respecto de las
decisiones que se toman o los actores que
pero el tiempo es algo que Hacienda no tiene que autorizar. intervienen;
manejar las apelaciones e inconformidades
Mantenga el secreto. Si las personas no saben lo que está haciendo, no se darán cautelosamente, con simpatía y con una
cuenta de lo que hace mal. Nada daña más una carrera burocrática que una mente abierta.
evitar la injusticia a través de la aplicación
denuncia pública, de manera que el secreto es vital.
rígida de reglas y reglamentos cuando es
posible ejercer cierto grado de
Cubra todas las actividades de las que es responsable con reglas y procedimientos flexibilidad;
rígidos. En tanto pueda demostrar que ha seguido las reglas y se ha apegado a la cambiar las reglas y los procedimientos
práctica establecida, estará libre de culpa. Si hace excepciones entrará en terri- cuando esto permita adelantarse a los
cambios en las circunstancias;
torio desconocido. consultar a las personas que probable-
mente resulten afectadas por cualquier
En cualquier situación donde exista la posibilidad de culpa, póngalo todo por cambio de las reglas y procedimientos,
escrito para demostrar que la culpa no es suya. o a sus representantes y advertirles con
la debida anticipación sobre cualquier
Evite el riesgo. Las recompensas del éxito son incomparablemente menores que cambio de las reglas o procedimientos.
contar con un sistema interno de
las penalizaciones del fracaso.
revisión, de manera que las decisiones
adversas puedan reconsiderarlas personas
Evite los cambios, las innovaciones y la rapidez. No sólo por el trabajo extra que que no estén involucradas en el proceso
implican, sino por el riesgo de error que se corre una vez que se pierde la protec- inicial de toma de decisiones.
ción del precedente. La primera regla de la burocracia de Milton Friedman es: "La Servir a los clientes de manera "imparcial"
significa:
única manera factible de hacer algo es la forma como se está haciendo". Asimis- tomar decisiones que se basen en reglas
mo, evite la diligencia porque las cosas que se hacen de prisa tienen más probabi- y leyes pertinentes, y no en arbitrarieda-
lidades de salir mal. des o preferencias personales;
evitar parcialidades relacionadas con
cuestiones de raza, sexo, edad, estado
Evite establecer parámetros. Si existen criterios objetivos para medir su éxito, las
civil, salud, apariencia física, origen
personas podrían también comprobar que ha fracasado. Imponga parámetros para étnico, cultura, idioma, religión,
los demás, pero demuestre que ninguno de ellos puede aplicarse en su caso. orientación sexual, reputación, clase
social, inclinaciones políticas o
Siga expandiéndose. Presente propuestas que requieran más personal, oficinas preferencias personales, afiliación o
prejuicios;
más grandes y presupuestos más elevados. En el mejor de los casos, esto le dará garantizar que las prioridades se
mayor importancia y poder dentro del sistema. En el peor de los casos, cuando establezcan de manera justa, consistente
menos le garantizará que se eviten los recortes. Pase lo que pase, jamás deje de y con un alto grado de transparencia.
Servir a los clientes de manera "positiva"
gastar todo su presupuesto o se lo reducirán el próximo año. quiere decir:
evitar adoptar una posición de
Imponga todas las obligaciones y la responsabilidad a los demás: sus colegas, adversario al enfrentarse a la posibilidad
otros departamentos, dependencias externas, el público en general. Donde quiera de litigio;
admitir y corregir los errores y ofrecer
que vaya a atorarse la carreta, que no sea jamás aquí.
disculpas cuando así se requiera;
tomar la iniciativa de ofrecer ayuda
cuando los clientes no estén seguros de
los procedimientos adecuados, los
Algunos indicadores para evaluar el servicio público como pilar de integridad. servicios disponibles o las instancias
responsables;
¿Respetan los ministros la independencia y el profesionalismo de sus funciona- Continúa...
rios públicos de alto rango? ¿Se espera que expresen su opinión "franca y abier-
ta" a los ministros?
¿Se realizan esfuerzos continuos para racionalizar la burocracia y hacerla más abierta, eficiente y
accesible al público?
¿Se publican "Cartas de derechos ciudadanos" (o iniciativas semejantes) para establecer las obligacio-
nes de quienes ofrecen servicios y los derechos de los usuarios?

¿Se pregunta con frecuencia su opinión a los usuarios para determinar los nive- Continúa...
les de satisfacción (por ejemplo, a través de encuestas sobre el ofrecimiento de crear canales adecuados para la
servicios) ? presentación de inconformidades y
desarrollar procedimientos eficaces para
el manejo de quejas, e informar
¿Están obligados los servidores públicos a explicar los motivos de sus decisio-
debidamente a los clientes cuando la
nes? situación lo amerite;
considerar las inconformidades como
¿Existe un acuerdo mutuo entre las partes por el cual los ministros no deben oportunidades para mejorar el servicio
interferir en el manejo cotidiano de las dependencias de que son responsables? de la organización y utilizar las quejas
como herramientas de administración
para vigilar las normas de servicio y
¿Tienen los medios de comunicación acceso a las dependencias gubernamen-
cambiar las expectativas de los clientes.
tales? ¿Se proporciona información de manera regular sin que las solicitudes Desarrollado por el Ombudsman de Hong
tengan que ser previamente autorizadas por el ministro responsable o el jefe Kong.
del departamento?
¿Puede el público identificar fácilmente a los servidores públicos con quienes trata?
¿Son responsables los gerentes de la corrupción o del desempeño inadecuado de sus subordinados?
¿Existen mecanismos de denuncia (protección a informantes) en que pueda confiar el personal?
¿Existen registros de obsequios, cortesías, etc. para los servidores públicos en puestos vulnerables?
¿Se realiza una rotación regular de los empleados en puestos vulnerables de manera que se les cambie
periódicamente de adscripción física o de funciones?
¿Se realizan campañas de publicidad periódicas (en los idiomas locales) para explicar los procedimientos
y criterios de las decisiones y procesos administrativos (otorgamiento de licencias, préstamos bancarios,
terrenos para la construcción, avalúo fiscal, etcétera)?

2.7. Un Sistema Judicial Independiente

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2.7. Un Sistema Judicial Independiente

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Un sistema

Nombramientos al poder Judicial .............................................................. 119

La destitución por causa justa ................................................................... 119

Permanencia en el cargo y remuneración ................................................... 120

La administración judicial ........................................................................ 120

Códigos de conducta .................................................................................. 121

Una estrategia llevada a cabo con determinación en Karnataka ................ 121

Algunos indicadores para evaluar la administración de justicia ................. 122

Otros actores en el sistema judicial ............................................................ 123

El Procurador General .............................................................................. 123

Algunos indicadores para evaluar al Procurador General .......................... 124

Fiscales públicos ....................................................................................... 124

Fiscales independientes ............................................................................. 125

Algunos indicadores para evaluar a los fiscales ......................................... 126

EXTRACTO DE LA HORA DE LA TRANSPARENCIA EN AMÉRICA LATINA

El poder judicial en la américa latina de hoy ............................................ 126

1. La percepción latinoamericana del poder judicial ................................................... 126

2. Demoras en la atención del sistema judicial ........................................................... 127

3. Acceso al sistema judicial ..................................................................................... 128

4. Corrupción en el sistema judicial ........................................................................... 128

4.1 Factores relacionados con la corrupción en el sector judicial ....................................... 129

4.1.1Organizacionales ................................................................................................. 129

Un sistema judicial independiente

 los jueces se reúnen en cortes abiertas al público 3 ;

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

 están sujetos a una apelación;

 están sujetos a una revisión judicial;

 están obligados por ley a explicar sus decisiones y publicarlas;

 están sujetos a leyes sobre la parcialidad y lo que se percibe como un sesgo;

 están sujetos a preguntas que se les plantean en la legislatura;

 están sujetos a críticas por parte de los medios ;4

 están sujetos a que la legislatura (o un consejo judicial supremo) los destituya;5 y

 le rinden cuentas a sus pares.

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

Los puntos vulnerables del Poder Judicial

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

Nombramientos al poder Judicial

La destitución por causa justa

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

Permanencia en el cargo y remuneración

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

Códigos de conducta compañías insolventes.

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

 ¿Son fiables los sistemas de archivo de la corte?

Otros actores en el sistema judicial

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

Algunos indicadores para evaluar al Procurador General

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

Algunos indicadores para evaluar a los fiscales

EXTRACTO DE LA HORA DE LA TRANSPARENCIA EN AMÉRICA LATINA

El poder judicial en la américa latina de hoy

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

2. Demoras en la atención del sistema judicial

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

3. Acceso al sistema judicial

4. Corrupción en el sistema judicial

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

4.1 Factores relacionados con la corrupción en el sector judicial

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

ÍNDICE GENERAL ÍNDICE DEL CAPÍTULO

los jueces se reúnen en cortes abiertas al público 3 ;

están sujetos a una apelación;

están sujetos a una revisión judicial;

están obligados por ley a explicar sus decisiones y publicarlas;

están sujetos a leyes sobre la parcialidad y lo que se percibe como un sesgo;

están sujetos a preguntas que se les plantean en la legislatura;

están sujetos a críticas por parte de los medios ;4

están sujetos a que la legislatura (o un consejo judicial supremo) los destituya;5 y

le rinden cuentas a sus pares.

¿Son fiables los sistemas de archivo de la corte?