SECTOR PÚBLICO

GASTOS Y RECURSOS
¿QUIÉNES SOSTIENEN FISCALMENTE AL ESTADO?1
Lic. Judith König
Las actividades económicas que se desarrollan en un país pueden ser divididas en dos
partes: la realizada por el sector privado y la realizada por el Estado. El alcance y papel
del Estado ha ido evolucionando a lo largo de la historia y varía de un país a otro.

Una forma de medir la importancia del Estado en la economía es a través de la

participación del gasto público en el total del PBI de un país.

En este sentido, durante el siglo XIX y comienzos del XX, la participación estatal en la
economía de los principales países capitalistas fue muy limitada, excepto en los
períodos de guerra. Durante los 150 años que sucedieron a la independencia de los
Estados Unidos (en 1776), el peso del sector público en la economía no superó el 3%
del PBI. Pero la depresión que comenzó en 1929 obligó a una fuerte intervención
estatal: entre 1930 y 1940, la participación del sector público en la economía
estadounidense se triplicó hasta llegar al 10% del PBI hacia 1945. En la actualidad
alcanza alrededor del 42% del PBI si se toma en cuenta la sumatoria de gastos del
gobierno federal, estatal y local.

En la Argentina el peso económico del Estado, si se toman los tres niveles de gobierno
(nacional, provincial y municipal), alcanza al 42%, igual que Estados Unidos y por
debajo del promedio europeo.

El Estado gasta dinero para proveer los llamados bienes públicos. Se define como bien
público a aquel que está disponible para el consumo de toda la sociedad, sin importar
quién paga y quién no; por ejemplo, justicia, seguridad, educación, salud y seguridad
social, entre otros. En los últimos años, la Argentina destina una creciente parte de sus
ingresos a pagar la deuda pública. Asimismo, muchos servicios que eran suministrados
principalmente por el Estado, en la actualidad son ofrecidos también por el sector
privado, tales como seguridad y educación.

PRESUPUESTO NACIONAL2
El Presupuesto Nacional es un resumen anual y sistemático que establece las
previsiones del gasto público y de los recursos necesarios para cubrirlas. La Ley de
Presupuesto Nacional evidencia cuáles son las líneas de acción de gobierno, es decir,
establece cuáles son las prioridades del gasto y estima los recursos con los que se
financiará.

Las instancias de la Ley de Presupuesto Nacional son las siguientes:

1 Esta ficha destinada al uso en la Cátedra de “Elementos de Economía y Concepciones del Desarrollo” de la
Carrera de Ciencias de la Comunicación Social de la UBA, fue elaborada por la docente Judith König. Buenos
Aires, febrero de 2013.
2 Los conceptos vertidos en este ítem, así como en Gasto Público y Recursos del Sector Público provienen del

sitio web http://www.afip.gov.ar/ef/docentes_conceptos.html

1
 • Preparación del proyecto

La elaboración del proyecto de ley está a cargo del Poder Ejecutivo que lo presentará
al Congreso antes del 15 de septiembre de cada año. Prácticamente, el Proyecto del
Presupuesto General es preparado por la Secretaría de Hacienda, sobre la base de
cálculos suministrados por los organismos del Estado. Estos datos son analizados
junto con los planes de gobierno y con las estimaciones de los recursos públicos. El
Proyecto así elaborado es enviado a presidencia donde se discute, corrige y aprueba.
Finalmente debe enviarlo al Congreso junto a un documento explicativo de cada uno
de los rubros.

• Aprobación de la ley

Este proceso no difiere al que es común a todas las leyes aunque con ciertas
particularidades. La Cámara de Origen es la de Diputados, el Congreso tiene
facultades para aumentar o disminuir las distintas partidas de gasto público e incluir
otras no previstas por el proyecto original.

• Veto de la ley:

Luego que el Proyecto de ley fue discutido y aprobado por ambas Cámaras, pasa al
Poder Ejecutivo para su examen y posterior promulgación como ley. Si el Poder
Ejecutivo tuviera objeciones, cuenta con diez días hábiles para devolverlo a la Cámara
de Diputados. Dentro de esos diez días, el Poder Ejecutivo puede ejercer la facultad de
veto, es decir que puede desechar todo o parte del Proyecto de Ley de Presupuesto.

• Falta de sanción en tiempo oportuno:

Si la sanción del Presupuesto no se hubiera realizado en tiempo y forma, la Ley de

Contabilidad Pública dispone para suplirlo, que rija el del año anterior, "a los fines de la
continuidad de los servicios".

• Ejecución

La ejecución del Presupuesto consiste en realizar un conjunto de operaciones o de

actos reglamentados, que tienen como objeto recaudar los distintos recursos públicos y
realizar los gastos públicos o inversiones previstas por aquel.

• Control presupuestario

En esta etapa se comprueba si se cumplieron las gestiones y si existió un correcto

manejo de los fondos públicos.

La población puede ejercer el control del cumplimiento del Presupuesto a través de sus
representantes en el Congreso Nacional. Es importante destacar que uno de los
principios básicos para conformar el Presupuesto Nacional es el principio de
publicidad. Es decir, que cada una de las etapas del proceso de elaboración y
cumplimiento del Presupuesto debe ser dada a conocer a la población a través, por
ejemplo, de los medios de difusión masivos.

Los sistemas de control pueden clasificarse según la oportunidad en que se realizan

en:

preventivos: cuando se efectúan antes de la ejecución del Presupuesto.

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concomitantes: cuando se efectúan durante la ejecución del Presupuesto (los
realizan la SIGeN y el Poder Legislativo).

definitivos o críticos: cuando se practican después al finalizar la etapa de

ejecución del Presupuesto.

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En el gráfico siguiente se observa el circuito del presupuesto nacional:

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GASTO PÚBLICO
La Ley de Presupuesto Nacional evidencia cuáles son las líneas de acción del Estado,
es decir, define cuáles son los gastos públicos y establece los recursos con que hará
frente a dichos gastos.

Nos detendremos en los gastos públicos. Se trata de las erogaciones dinerarias que
realiza el Estado en virtud de la ley para cumplir con sus fines consistentes en la
satisfacción de necesidades públicas. Los elementos que componen el gasto público
son:

la administración de justicia, de acuerdo con las leyes que existen en el país: el

Estado debe sostener económicamente al Poder Judicial;

la elaboración de leyes que organizan la vida en sociedad: el Poder Legislativo;

su propia administración: el Poder Ejecutivo (Ministerios y organismos públicos);

defensa exterior y la seguridad interior: Fuerzas Armadas y Fuerzas de

Seguridad;

Deuda Pública: gastos para saldar la deuda interna y externa.

Además, el Estado debe contar con recursos para el desarrollo de Servicios Sociales,
es decir, otras funciones cuyas prestaciones son llevadas a cabo por los distintos
niveles de gobierno.

Los gastos fijados por la Ley de Presupuesto Nacional pueden clasificarse de acuerdo
a distintos criterios:

Objeto del gasto: Es el modo de ordenar, resumir y presentar los gastos que se
encuentran programados en el presupuesto, a fin de identificar el tipo de bien o servicio
que se adquiere, las transferencias de fondos que se realizan como también, las
variaciones de activos y pasivos. Los gastos se agrupan conforme a ciertas pautas, y a
través de distintas combinaciones sirven para proporcionar información acerca del
comportamiento de la economía pública. Ejemplo: Gastos en Personal, Bienes de
Consumo, Servicios no Personales.

Finalidad función: Presenta el gasto público según la naturaleza de los servicios

que las instituciones públicas brindan a la comunidad. Por otra parte, permiten
determinar los objetivos generales y los medios a través de los cuales se estiman
alcanzar éstos. Son un instrumento fundamental para la toma de decisiones. Ejemplo:
servicios sociales, deuda pública, administración gubernamental, servicios de defensa
y seguridad, servicios económicos.

Fuente de financiamiento: La clasificación por fuente de financiamiento consiste en

la presentación de los gastos públicos de acuerdo a los tipos genéricos de recursos
empleados para su financiamiento. Este tipo de clasificación identifica el gasto según
los ingresos que los financian. Así, un gasto puede ser financiado por una cierta fuente
de financiamiento (i.e.: Tesoro Nacional) o bien, por una combinación de fuentes.

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 Programa: Categoría de programación, que es unidad formal de asignación de
recursos, que tiene el propósito de satisfacer demandas de la comunidad en el
contexto de una política presupuestaria específica.

Ubicación Geográfica: Establece la distribución espacial de las transacciones

económico financieras que realizan las instituciones públicas, tomando como unidad
básica de clasificación la división política del país.

RECURSOS DEL SECTOR PÚBLICO

Para desarrollar su actividad, es obvio que el Estado no puede vender en forma directa
sus servicios, por lo que se valdrá de distintos procedimientos mediante los cuales
logra el poder de compra necesario para efectuar las erogaciones propias de su
actividad financiera. A esto denominamos “recursos del Estado”.

Si bien existen distintos enfoques para su clasificación, consideramos que los criterios
“económico” y el de las “finanzas públicas” son útiles para esquematizar, de modo
general, el tipo de recursos con que se financia el funcionamiento del Estado.

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Clasificación económica de los recursos
Ingresos corrientes Ingresos tributarios: son impuestos que se originan en la potestad que tiene el
Estado Nacional para establecerlos.
Ingresos no tributarios: son entradas por tasas, contribuciones por mejoras y
derechos pagados a cambio de bienes y servicios, como así también el concepto
de regalías (recursos que recibe el Estado producto de exploraciones y
explotaciones de yacimientos mineros y de hidrocarburos). También se
consideran ingresos no tributarios a las multas.
Contribuciones a la Seguridad Social: son obligaciones de los trabajadores
activos y contribuciones patronales que se destinan a atender los distintos
regímenes de previsión y asistencia social.
Venta de bienes y servicios de las administraciones públicas: son recursos
provenientes de la venta de bienes y la prestación de servicios que se relacionan
con las actividades sociales o comunitarias habituales de los ministerios e
instituciones descentralizadas.
Ingresos de operación: resultan de las actividades propias de producción de
las empresas públicas no financieras, cuya gestión se realiza según criterios
comerciales y/o industriales. Incluye los ingresos por la venta de subproductos;
por ejemplo, las ventas de Papel Prensa o del sector eléctrico público.
Rentas de la propiedad: incluyen los intereses por préstamos otorgados,
intereses provenientes de inversiones en títulos y valores públicos, y los
intereses por depósitos bancarios y bonos. También, los arrendamientos de
tierras y terrenos incluyen los pagos por el uso de la tierra. Comprende los
ingresos por derechos sobre bienes intangibles.
Ingresos de capital (el Recursos propios de capital: abarca las ventas de activos de capital fijo; se
Estado suele utilizar trata de la venta de tierras y terrenos (bosques, campos, áreas de explotación de
estos recursos con el fin yacimientos minerales y zonas pesqueras), edificios e instalaciones, y
de financiar gastos de maquinarias y equipos. También comprende la venta de activos intangibles
capital, es decir, (patentes, derechos de autor y marcas registradas).
inversiones
Transferencias de capital: son los ingresos que se perciben sin
extraordinarias).
contraprestación de bienes o servicios, con el fin de lograr que el beneficiario de
los recursos los destine a la financiar sus gastos de capital. Un ejemplo son las
donaciones.
Recuperación de préstamos y venta de acciones: son rescates de créditos
otorgados por el Estado.

Ingresos de fuentes Endeudamiento público: son recursos provenientes de la emisión de títulos,

financieras (para bonos o la contratación de empréstitos. Los préstamos son recursos
cubrir las provenientes de la obtención de financiamiento a corto y largo plazo del sector
necesidades privado, público y externo. También se incluye como endeudamiento público, los
derivadas de la mecanismos de financiamiento presupuestario cuyo origen es el crédito de los
insuficiencia de proveedores expresado mediante cuentas y documentos por pagar.
recursos corrientes y
Disminución de la inversión financiera: las variaciones de los saldos en caja y
de capital)
bancos y de cuentas y documentos por cobrar, se incluyen como disminución de
activos financieros.

Clasificación de los recursos según las finanzas públicas

Desde las finanzas públicas los recursos se clasifican según sean recursos
provenientes de:

I) el ejercicio de poderes inherentes a la soberanía del Estado,

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 II) bienes y actividades del Estado,

III) ingresos accesorios.

I) Recursos provenientes del ejercicio de poderes inherentes a la soberanía del

Estado

Recursos tributarios: Son los principales recursos con los que cuenta el Estado.
Los Impuestos son el medio de financiación de los servicios públicos indivisibles. Sus
características son:
no pueden ser prorrateados ya que el destinatario de los fondos (o fundamento
de su existencia) es la comunidad como un todo y no ciudadanos particulares,
provienen de una ley,
satisfacen necesidades públicas primarias y secundarias,
Ejemplo: Impuesto a las Ganancias.

Las Tasas se caracterizan por:

corresponder a la prestación de un servicio público divisible, dirigido hacia el
usuario que lo solicita,
provenir de una ley,
satisfacer necesidades públicas,
Ejemplo: tasa para Pasaporte, tasa de Aeropuerto.

Las Contribuciones Especiales son: medios de financiamiento:

establecidas por ley, generalmente del Poder Legislativo Municipal,
destinadas a obras y servicios públicos divisibles,
que satisfacen necesidades públicas pero que pueden derivar en ventajas
patrimoniales para determinados ciudadanos,
se suelen aplicar a propietarios que incrementan el valor de su inmueble a
causa de una obra realizada por el Estado,
Ejemplo: Contribuciones por mejoras de cloacas, "Contribución especial para
pavimentación de una calle", "Contribución especial por extensión de línea de
subte".

Crédito público: son operaciones financieras de empréstito o emisión de títulos

públicos que realiza el Estado.

Emisión de moneda: son procedimientos monetarios que de acuerdo al marco

legal vigente permiten al Estado imprimir billetes y acuñar monedas.

II) Recursos provenientes de bienes y actividades del Estado

Son el producido de bienes de dominio público y privado.
- De dominio público: son bienes que posee el Estado para disfrute de la
sociedad y no pueden ser vendidos, pero generan recursos. Ejemplos:
mares, bahías, ensenadas, canales, puentes, ruinas arqueológicas, etc.
- De dominio privado: son bienes del Estado que no están destinados al uso
de todos los habitantes, son enajenable y prescriptibles. Ejemplos: tierras sin
dueños, ferrocarriles, determinadas construcciones hechas por el Estado.
Superávit de empresas públicas: se trata de empresas públicas o de aquellas
que fueron privatizadas. En algunos casos el concesionario paga un canon

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 anual al Estado y en otros, el Estado tiene una participación accionaria que le
permite disponer de dividendos.
Transferencias de capital: el Banco Central de la República Argentina (BCRA)
realiza un aporte anual de acuerdo a la Ley de Presupuesto y, como
consecuencia de las ganancias por intereses de las reservas que tiene el BCRA,
transfiere al Tesoro ingresos que se consideran NO tributarios.

III) Ingresos accesorios

Privatizaciones
Ventas

¿QUIÉNES SOSTIENEN FISCALMENTE AL ESTADO?

La mayoría de los recursos públicos proviene de la recaudación tributaria y de
seguridad social. Para hacer un análisis de la estructura tributaria y, en particular,
sobre quiénes soportan la mayor carga tributaria en nuestro país es necesario partir de
algunos conceptos en cuanto a clasificación y diferenciación de impuestos.

Impuestos directos e indirectos, progresivos y regresivos

En primer lugar, desde el criterio de diferenciación administrativo o formal existe
imposición directa o indirecta. Se dice que los impuestos son directos cuando no
pueden ser trasladados (incluye los impuestos a la renta y al patrimonio), la imposición
indirecta en cambio es la que recae sobre el consumo de la renta y la circulación y el
tráfico patrimonial. Es decir que la diferencia estaría dada por la gravabilidad de
manifestaciones inmediatas o directas de riqueza, -impuestos directos- o de
manifestaciones mediatas o indirectas de riqueza, esto es impuestos indirectos.

Asimismo también se pueden clasificar los tributos en progresivos y regresivos, los

primeros son aquellos que provocan que paguen en mayor proporción aquellos que
tienen mayores recursos y los segundos producen el efecto contrario, es decir, pagan
más aquellos que menos tienen. Por lo general se entiende que los impuestos directos
son progresivos y los indirectos son regresivos. Un ejemplo de impuesto progresivo es
el impuesto a las ganancias, con alícuotas diferenciales según el nivel de ganancia
obtenida, es decir que deben pagar un porcentaje mayor de impuestos a medida que
se asciende en la escala de ingresos. Por su parte, el Impuesto al Valor Agregado es
un impuesto regresivo, porque al ser una alícuota única que se aplica sobre los
consumos de toda la población, provoca que paguen más (en proporción a sus
ingresos) aquellos que menos ganan, puesto que estos últimos destinan todo su salario
al consumo.

Teoría del beneficio o capacidad contributiva

La imposición también puede clasificarse según tenga en cuenta la capacidad
contributiva o la teoría del beneficio.

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Según la teoría del beneficio, la carga impositiva debe pesar sobre aquellas personas
que se benefician con la actividad del estado, así los hospitales deberían ser
mantenidos por aquellas personas que asisten a dichas instituciones.

Por otro lado la teoría de la capacidad contributiva se basa en el principio de que

debe aportar ingresos al estado aquel que tenga capacidad económica para hacerlo.

“Justicia tributaria”
El requisito de que la distribución de los pagos impositivos deber ser justo es muy antiguo
y de esa convicción estaban imbuidos tanto los autores que defendieron el principio de
capacidad de pago, como aquellos que propugnaron que el reparto de la carga tributaria
debe hacerse según la regla “que paguen quienes reciben los servicios o sea la teoría del
beneficio”.

Adam Smith entendía que para financiar las actividades mínimas que debe desempeñar el
gobierno, se debía recurrir a la recaudación tributaria, pero le parecía injusto que el
conjunto de la sociedad financie un gasto que beneficie sólo a una parte de ésta. Así, en el
Libro V de La Riqueza de las Naciones parece dejar clara su posición en favor de la regla
del beneficio, es decir, que paguen aquellos que se benefician con la actividad que realiza
el estado, aunque también sugiere gravar a los individuos “en proporción a sus respectivas
capacidades, esto es, en proporción a las rentas que respectivamente disfrutan bajo la
protección del estado”.

Durante el período en que desarrolló su teoría Adam Smith se evolucionó desde una
fiscalidad indirecta que había pretendido extender y generalizar el campo de la imposición
para alcanzar a todas las clases sociales, inclusive a aquellas que se encontraban exentas
de los impuestos patrimoniales como la nobleza y el clero durante el feudalismo, hacia la
fiscalidad directa a partir de la Revolución Francesa, que consagró el principio de la
distribución de los impuestos entre los ciudadanos “en razón de sus facultades” y llevó a
los revolucionarios franceses a suprimir los denominados impuestos indirectos.

En Estados Unidos hubo en principio una fuerte resistencia a la imposición directa. Así, en
1894, el impuesto a la renta se declaró inconstitucional porque se consideró que
discriminaba entre las personas de acuerdo con su renta.

Luego de la gran depresión y junto con la aplicación de medidas de corte keynesiano en

las distintas economías del mundo, que dieron lugar a un incremento en el peso del sector
público en la economía, se produjo un aumento de la recaudación tributaria, de modo tal
que permitiera solventar el nivel creciente de gastos que iba experimentando el Estado.
Para ello fue necesario contar con el aporte de aquellos sectores con mayor capacidad
contributiva, por lo que la imposición de medidas keynesianas irá acompañada del
establecimiento de tributos progresivos y de la adopción del principio de “capacidad de
pago”.

Con el enfoque neoliberal, que concibe un estado mínimo que no debe intervenir en la
asignación eficiente de los recursos que hace el mercado, vuelven a variar las formas de
imposición, que se sustenta en impuestos regresivos.

La justificación teórica para hacer recaer el peso de los impuestos sobre el sector de la
población con menores recursos, parte del supuesto de que los impuestos deben ser
“neutrales” y “eficientes”. En este sentido, los impuestos al consumo (como el IVA)

10
cumplen con ambos requisitos, porque se afirma que no interfieren en las decisiones de
inversión y resulta más sencilla su recaudación.

Incidencia de la tributación en la distribución del ingreso y distribución

de la carga tributaria
La distribución primaria es aquella que resulta de la interacción de los mercados, la
“sociedad civil” y el Estado, con sus intervenciones y regulaciones de todo tipo con
excepción de la “propiamente fiscal” (es decir, la que se realiza a través de la recaudación
de impuestos y otros ingresos públicos y de la asignación del gasto público). Por su parte
la distribución secundaria, se refiere a la corrección –usualmente progresiva- que realiza la
acción fiscal del Estado a la “distribución primaria”.

Gaggero3 afirma que la historia parece mostrar que allí donde la “distribución primaria” es
muy desigual y regresiva, es más limitada la corrección que puede hacer la “distribución
secundaria”, tanto por una cuestión instrumental, como por las correlaciones de fuerza ya
que los actores y procesos que definen el grado de regresividad primaria tendrán también
capacidad para bloquear eventuales reformas fiscales (tributarias y de gasto público) que
podrían mitigarla, al menos en parte, en la fase de redistribución “secundaria”. En
definitiva, lo que ocurre es que una vez concentrada la propiedad, resulta muy difícil
redistribuirla.

Esta circunstancia también puede explicar la distribución de la carga tributaria según el

nivel de ingresos de la población. Así en los países de altos ingresos, la recaudación se
concentra principalmente en impuestos directos, es decir, impuestos progresivos, lo que da
como resultado que los gastos gubernamentales son afrontados fundamentalmente por las
personas de altos ingresos. Por el contrario, en los países de bajos ingresos o de muy
desigual distribución del ingreso, la carga tributaria es soportada principalmente por las
personas de ingresos bajos, a través de la imposición indirecta, es decir de impuestos
regresivos.

En las dos tablas siguientes, se verifica que la política fiscal empeora el coeficiente de Gini
en casi todos los países de AL y lo mejora en los países de la OCDE:

3 Conceptos expresados por Jorge Gaggero en “La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravío (y
los desafíos del presente). Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR

11
Fuente: Gómez Sabaini y Cetrángolo (2008) en base a De Ferrantis y otros (2004)
http://www.eclac.org/ilpes/noticias/paginas/4/29744/Oscar Cetrangolo y Gomez Sabaini seminario CEPAL.pdf

Fuente: Gómez Sabaini y Cetrángolo (2008) http://www.eclac.org/ilpes/noticias/paginas/4/29744/Oscar

Cetrangolo y Gomez Sabaini seminario CEPAL.pdf
Referencias: ITF: ingreso total familiar; IFPC: ingreso familiar per cápita; IFE: ingreso familiar equivalente: IN:
impuestos nacionales; IM: impuestos municipales; IP: impuestos provinciales o estaduales; SS: seguridad
social.

12
Análisis de la evolución del sistema impositivo argentino
En Argentina los impuestos coloniales y pos coloniales, salvo pocas excepciones, tuvieron
un sesgo recaudatorio y no tuvieron en cuenta los principios de tributación que ya por
entonces eran materia de preocupación de los científicos de la época. En ese sentido los
gravámenes al comercio exterior procuraron la casi totalidad de los recursos del erario a
Buenos Aires hasta 1853.

El desprecio por el principio de la capacidad contributiva fue más evidente entre 1891 y
1931 en que se acentúa la recurrencia a los impuestos aduaneros y la creación de los
impuestos internos que alcanzaba a algunos productos y en ciertos casos gravando ciertas
utilidades. En 1905 con la instauración del impuesto a la transmisión gratuita de bienes se
verifica la primera intención seria de atender a la capacidad de pago.

En la década del ´30, con la incorporación del impuesto a la renta, se concreta la primera
reforma tributaria moderna en Argentina, junto con la definición de un sistema federal de
responsabilidades fiscales y de transferencia de recursos fiscales.

Este modelo tributario de sesgo progresivo y de redistribución sobrevive hasta mitad de los
años 60, cuando se inicia un proceso de largo y gradual deterioro que se acelera a partir
de 1975. Hubo algunos intentos del gobierno de Alfonsín para restablecer cierta
progresividad en el sistema impositivo, que fueron largamente revertidos por las
administraciones subsiguientes, de tal modo que a la caída de la convertibilidad (2001) el
sistema tributario argentino mostraba un patético contraste con el que imperó entre 1945 y
19604.

Entre 1991 y 2001 la recaudación se concentra en pocos tributos (IVA y Ganancias),

alcanzando juntos más del 70 por ciento de participación. Se trata de una concentración de
claro corte regresivo en tanto el IVA, que es un impuesto que soportan principalmente los
de menores recursos, representó en promedio el 50% de la recaudación tributaria del
período (regresividad potenciada por la participación en tercer lugar de importancia de
otros impuestos también regresivos como los internos sobre bienes y servicios).

Entre los años 2003 y 2008 se produce un sostenido crecimiento de la recaudación del
gobierno central, que pasa del 21% al 31% del PBI. Este incremento obedece a cuatro
factores: (1) crecimiento económico, (2) nuevos tributos (impuesto sobre Créditos y
Débitos en Cuenta Corriente -2001-, restablecimiento de los derechos de exportación –
“retenciones”- sobre productos agropecuarios e hidrocarburos), (3) mejor fiscalización y (4)
reformas previsionales. El elemento preponderante es el crecimiento económico puesto
que los ingresos asociados a éste explican el 75% del incremento registrado a lo largo del
período5.

En cambio, si lo que se compara es la presión tributaria promedio de la etapa poscrisis y la

Convertibilidad, el 60% del incremento se explica por la instauración de nuevos tributos
(“retenciones” e “impuesto al cheque”). Comparando ambos períodos se debe destacar la
mayor participación promedio del impuesto a las Ganancias, la menor participación
promedio del IVA —aunque sigue siendo el impuesto preponderante—, la caída en la

4 Gaggero, Jorge “La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravío (y los desafíos del presente).
Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR.
5 Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo “El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista. Un análisis de

la evolución del sistema impositivo argentino”. Instituto de Investigaciones Gino Germani (IIGG)/CONICET.
Congreso 2010 de la Asociación de Estudios Latinoamericanos. Toronto. Canadá.
13
participación de otros impuestos internos sobre bienes y servicios y la incorporación de los
nuevos tributos6.

Evolución de la progresividad/regresividad en el período 1991/2007

Fuente: Leticia Patrucchi y Leonardo Grottola en “El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista” 2010.

Al analizar la evolución de la recaudación tributaria entre 1991 y 2007 se observa que hay
un claro predominio de los impuestos regresivos durante todo el período. Mientras que
durante la Convertibilidad los ingresos por tributos progresivos representaron un 28% del
total y los regresivos un 72%, en el período poscrisis representaron 33 y 67 %
respectivamente.

6 Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo, obra citada

14
Fuente: Leticia Patrucchi y Leonardo Grottola en “El sustento fiscal del retorno del Estado desarrollista” 2010.

Si discriminamos la presión tributaria por grupos de impuestos se observa que la principal

fuente de recaudación proviene de los impuestos al consumo (IVA, que es altamente
regresivo) y que el incremento en la recaudación obedece, tal como se dijo, a los
impuestos sobre débitos y créditos y fuentes rentísticas (“retenciones”). Estas dos fuentes
sumadas representaron aproximadamente un 20 % total de la recaudación poscrisis y
explican más del 70% del incremento de la presión tributaria respecto de la etapa de la
Convertibilidad.

Conclusiones
Lo que se concluye es que en los últimos años se complejizó la estructura tributaria como
consecuencia de la introducción de nuevos tributos pero no hubo reformas integrales. Si
bien se verificó una mejora en la participación de impuestos progresivos, aún se mantiene
el predominio de impuestos regresivos, fundamentalmente el IVA con una alícuota
altísima, de tipo francés o sueco, y sin excepciones para los pobres (en alimentos básicos
y vestimenta, como es usual en los países avanzados). En contraste, se aplica un débil
impuesto a las ganancias, en gran medida a las empresas (que lo pueden trasladar a
precios), con un impacto muy limitado sobre las personas y sin incidencia significativa
sobre los más ricos. Esto ocurre porque la alícuota marginal máxima del impuesto es baja
(35%, igual a la alícuota general que tributan las empresas) y porque se grava casi
exclusivamente el trabajo personal, con una débil progresividad7.

En la Argentina no están gravadas las ganancias de capital que obtienen las personas
físicas y, tal como afirma Gaggero, esta es una circunstancia muy anómala a nivel mundial,

7Gaggero, Jorge “La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravío (y los desafíos del presente).
Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008. CEFIDAR.
15
y constituye la nota más provocativa del carácter extremadamente regresivo del sistema
impositivo argentino (que lo distingue, por ejemplo, de los de Chile y Brasil).

Por otro lado, tampoco se puede afirmar que los resultados positivos que operaron en los
últimos tiempos en materia de recaudación tributaria se sostengan en el largo plazo, ya
que se encuentran vinculados a rentas extraordinarias originadas en precios elevados de
los commodities y a una estructura tributaria concentrada en pocos impuestos que
dependen de las oscilaciones del ciclo económico.

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BIBLIOGRAFÍA
• Cetrángolo, O. y Gómez-Sabaini, J.C. (compiladores), “Tributación en América
Latina. En busca de una nueva agenda de reformas”, CEPAL, Santiago de Chile,
2006.
• Gaggero, Jorge “La progresividad tributaria. Su origen, apogeo y extravío (y los
desafíos del presente). Documento de Trabajo Nro. 23. Diciembre de 2008.
CEFIDAR
• Musgrave, Richard A. y Musgrave, Peggy B. 1995. Hacienda Pública, Teórica y
Aplicada.(5ª. Ed.). (Juan Francisco Corona Ramón; Juan Carlos Costas Terrones;
Amelia Díaz Álvarez, Trad.). McGraw-Hill. D.F. México.(Obra original 1991).
• Página web de la Administración Federal de Ingresos Públicos
http://www.afip.gov.ar/ef/docentes_conceptos.html
• Patrucchi, Leticia y Grottola, Leonardo “El sustento fiscal del retorno del Estado
desarrollista. Un análisis de la evolución del sistema impositivo argentino”. Instituto
de Investigaciones Gino Germani (IIGG)/CONICET. Congreso 2010 de la
Asociación de Estudios Latinoamericanos. Toronto. Canadá.
• Rodríguez, Jorge A. “Los principios de tributación y el diseño de los sistemas
tributarios. Trabajo final”. Boletín DGI Nº 511, 01 de Julio de 1996, página 1051
• Smith, Adam. La Riqueza de las Naciones. (Libros I-II-III y selección de los Libros IV
y V). (Carlos Rodríguez Braun, trad.). Alianza Editorial. Madrid. España. (Obra
original 1776).

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