CONCEPTOS BÁSICOS DE ECONOMÍA 73

El papel del Estado en la Economía

¿Protagonista o Prescindente?

El sistema capitalista de mercado supone una Economía donde todos los

bienes son intercambiados libremente por dinero. Un sistema de este tipo ex-
trae de los recursos existentes en la sociedad los máximos beneficios sin la
intervención del Estado. Pero en el mundo real ninguna Economía se ajusta
totalmente al mundo ideal de la mano invisible que funciona armoniosamen-
te. Todas las Economías de mercado tienen imperfecciones que producen en-
tre otras cosas: la contaminación, desempleo y desigualdad distributiva.
Por ese motivo, ningún gobierno del mundo por muy conservador que sea
mantiene sus manos alejadas de la Economía. En las Economías modernas el
Estado asume una variedad infinita de papeles en respuesta a las fallas de la
Economía de mercado.
El ejército, la policía, el servicio meteorológico, etc., son actividades caracte-
rísticas del Estado. En general las actividades socialmente útiles, son las que
se benefician con el dinero público.
En definitiva el Estado dentro de una Economía capitalista de mercado de-
sempeña tres funciones económicas fundamentales:
 Intenta corregir las fallas del mercado como el monopolio y la contami -
nación, con el objetivo de aumentar la eficiencia.
 Aplica programas públicos destinados a fomentar la equidad. Estos pro-
gramas utilizan el gasto público financiado a través de los impuestos para
redistribuir ingreso a favor de distintos sectores.
74 Clara Patricia Razu

 A través de impuestos, gastos y política monetaria se puede fomentar la

estabilidad macroeconómica, reducir el desempleo y contener la infla-
ción.

La eficiencia

La mayoría de las discusiones económicas acerca de la intervención del Esta-

do se basan en la idea de que el mercado no puede proporcionar bienes pú-
blicos ni manejar externalidades.
Se denominan bienes públicos a aquellos que tienen fundamentalmente dos
aspectos importantes:
 No exclusión.
 Consumo no competitivo.
La no exclusión significa que quienes no pagan no pueden ser excluidos de
los beneficios del bien o servicio.
Por ejemplo, el caso de la utilización de una plaza. Otro ejemplo lo puede
constituir el caso de un empresario que desea preparar un espectáculo de
fuegos artificiales porque es una demanda que tienen muchas personas; la
gente puede observar el mismo desde sus patios, terrazas, balcones o desde
las calles, por lo tanto al no poder cobrar una entrada por el mismo, este em-
presario decide no organizarlo en forma privada aunque la demanda poten-
cial es grande. Este problema fue bautizado por el economista Tyler Cowen
de usuario gratuito. Y se puede sintetizar de la siguiente manera: aunque se
demuestre que los fuegos artificiales valen $10 por persona, nadie le pagará
ese dinero al empresario, porque cada persona buscará ser usuario gratuito,
 CONCEPTOS BÁSICOS DE ECONOMÍA 75

dejará que otros paguen por el espectáculo. Si este problema no pudiese re-
solverse, o sea si estos bienes no fueran provistos y financiados por el Estado
permanecerían sin producirse.
El segundo aspecto de los bienes públicos es el denominado consumo no
competitivo. Si el empresario del ejemplo anterior, consigue excluir a quie-
nes no abonen la entrada, por ejemplo realizando el espectáculo en un campo
privado, y este es lo suficientemente grande, entonces la exclusión puede ser
ineficaz, pues aún así quienes no paguen pueden contemplar el espectáculo
sin incrementar el costo del mismo, ni disminuir la diversión de los demás.
Esto es consumo no competitivo.
Las externalidades se producen cuando las acciones de una persona afectan
al bienestar de la otra y los costos y beneficios relevantes no quedan refleja-
dos en los precios de mercado. Una externalidad positiva surge cuando por
ejemplo, mis vecinos se benefician cuando limpio el patio, si no les puedo
cobrar por este beneficio, no limpiaré el patio tan a menudo como a ellos les
gustaría. Una externalidad negativa surge cuando las acciones de una persona
perjudican a otra. Cuando los propietarios de una fábrica contaminan el am-
biente no consideran los costos de la polución que imponen a los demás.
El mercado resuelve a menudo los problemas de bienes públicos y externali-
dades de distintas maneras. Por ejemplo, los empresarios dueños de empresas
de televisión por cable excluyen a quienes no pagan sus beneficios codifi -
cando sus transmisiones de manera que quienes no se suscriban no puedan
recibirlas.
Existen otros casos de bienes públicos privatizados, por ejemplo las autopis-
tas, donde sus mejoras se hacen a partir del cobro de un peaje, de esta manera
se elimina el concepto de inversión, ya que la financian los usuarios, que no
76 Clara Patricia Razu

son los dueños de la misma. Esta solución privada a bienes públicos, tomada
en muchos casos para superar la ineficiencia, excluye del mercado a quienes
no pueden pagar por ellos, quienes quedan a cargo de los mismos desde el
sector público no pueden pagar y quienes pagan por ellos al acceder a la so-
lución privada, desfinancian al sector público.
En cuanto a las externalidades, es difícil que los sectores privados asuman
los costos, lo hacen, si el Estado los subvenciona, lo que significa que el cos-
to es social.
Otra ineficiencia es el tema de la competencia imperfecta o sea cuando un
comprador o un vendedor puede influir en el precio de un bien, en este caso,
el Estado debe regular esta situación que ocasiona una disminución del bien-
estar social.

La equidad

Aunque el Estado sea eficiente, esto no garantiza una distribución del ingre-
so socialmente justa o equitativa.
La Economía de mercado produce niveles de desigualdad del ingreso y con-
sumo inaceptablemente elevados.
¿Cuál es la razón por la que el mercado da una respuesta insatisfactoria al in -
terrogante del ¿para quién?. La misma se puede encontrar en el hecho de que
los ingresos de las personas dependen de una amplia gama de factores entre
los que se encuentran la educación y la herencia, entre otros. Se puede afir -
mar que la Economía de mercado no asegura la igualdad de oportunidades y
por consiguiente la distribución del ingreso no resulta justa. Además la lógica
del mercado opera asignando bienes entre los que pueden abonar su precio,
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no entre quienes los necesitan. El gato de una persona rica puede tomar le-
che, sin embargo un niño que nace en el contexto de un hogar pobre no la
puede recibir, por ejemplo.
Esta situación ¿es consecuencia del mal funcionamiento del mercado?
La respuesta es no. El mercado funciona de esta manera, lo que sucede es
que la distribución del ingreso resultante no es la socialmente justa. Para so-
lucionar este problema el Estado puede aplicar políticas económicas de ca-
rácter monetario o fiscal con el objetivo de redistribuir el ingreso.
¿Qué instrumentos utilizará el gobierno para redistribuir el ingreso?
 Los tipos impositivos.
 Las transferencias.
 Subvenciones al consumo.
Estas medidas forman parte de la política fiscal.
En primer lugar, el gobierno podría establecer impuestos de carácter progre-
sivo y gravar los ingresos altos con un tipo impositivo más elevado que los
ingresos más bajos. Ejemplos de estos impuestos en Argentina, son los im-
puestos a las ganancias y a los bienes personales.
Pero sucede que cuando los ingresos son muy bajos, o no existen ingresos, el
Estado puede realizar transferencias, que son cantidades monetarias que se
pagan a los individuos. Entre estas transferencias se encuentran las ayudas a
los ancianos discapacitados, y el seguro de desempleo para quienes carezcan
de trabajo. Las mismas constituyen una red de seguridad que protege a los
más desfavorecidos.
Por último se puede subvencionar el consumo de los grupos de ingresos más
bajos, facilitándoles cupones de alimentos, asistencia médica barata, etc.
78 Clara Patricia Razu

El crecimiento económico y la estabilidad macroeconómica.

Desde sus orígenes el capitalismo ha padecido brotes de inflación y elevado

desempleo. Hoy en día, gracias al aporte intelectual de J.M. Keynes y sus se-
guidores, se sabe como controlar los peores excesos del ciclo económico.
Los gobiernos pueden influir en los niveles de producción, empleo e infla-
ción utilizando cuidadosamente la política fiscal y monetaria.
La política fiscal consiste en el poder de gravar y gastar. La política moneta -
ria consiste en determinar la oferta monetaria y los tipos de interés, que afec-
tan a la inversión en bienes de capital y otros bienes sensibles a la misma.
En la década del '80 los gobiernos se preocuparon más en diseñar medidas
macroeconómicas para promover objetivos a largo plazo, como el creci-
miento económico (refiriéndose al crecimiento del producto a lo largo del
tiempo) y la productividad (refiriéndose a la eficiencia de la producción, en
cuanto a unidades de producción por unidad de factor productivo utilizado,
es decir eficiencia en la utilización de los recursos).
Para suavizar los efectos de los ciclos económicos, de esto se tratan los bro -
tes, se utilizan ambas políticas

El presupuesto económico nacional

El presupuesto en su enunciación más común y simple es un programa

político que resume la estimación de los recursos públicos a percibir y las
autorizaciones para gastar por parte de una autoridad política por un período
determinado de tiempo. Vale decir que se trata de un programa que tiene
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proyección futura porque comprende dos manifestaciones fundamentales de

la soberanía financiera del Estado para recaudar y gastar para el porvenir.
El presupuesto puede ser un instrumento al servicio de la política económica,
porque tanto los ingresos como los gastos públicos están estrechamente
vinculados con el quehacer económico de la comunidad.
El presupuesto esta integrado por gastos y recursos. Estos se clasifican de la
siguiente manera:

Gastos

Los gastos o erogaciones se pueden dividir en gastos corrientes, operativos u

ordinarios y gastos de capital o inversiones patrimoniales.
Los gastos ordinarios son aquellos en los que se incurre habitualmente y son
necesarios para el desarrollo de la actividad del estado. Dentro de esta
categoría están, por ejemplo, los sueldos.
Los gastos de capital son aquellos que tienen carácter de extraordinarios,
como por ejemplo, la construcción de una represa o una autopista.

Recursos

Los recursos según su origen se dividen en tributarios y no tributarios o de

capital.
Dentro de los primeros se incluye la recaudación impositiva.
Los recursos no tributarios son aquellos que provienen de las ventas de
activos estatales, privatizaciones, etc.
80 Clara Patricia Razu

La división de gastos y recursos es útil para la teoría del equilibrio anual, ya

que permite reconocer donde se produce el déficit, si desde las erogaciones
corrientes o de capital, y a partir de allí como se solucionará.
Existen dos tipos de presupuesto que si bien se refieren a lo mismo, tienen
distintos propósitos.
Estos son:
 Presupuesto administrativo
 Presupuesto de caja consolidado.

Presupuesto administrativo

Revela el destino de las erogaciones, o sea el sujeto del gasto. En síntesis

muestra las relaciones entre los distintos servicios administrativos y facilita
el control administrativo y parlamentario, además de simplificar la
comprensión del mismo por parte de los ciudadanos.

Presupuesto de caja consolidado

Evidencia las operaciones financieras en cuanto afectan a la Economía en su

conjunto. Muestra las corrientes de dinero que van y vienen entre los
ciudadanos y la autoridad económica, excluyendo las transacciones entre
organismos del estado y haciendo aparecer otras que no figuran en el
Presupuesto Administrativo.
Si se tiene en cuenta que la Demanda Global está directamente vinculada con
las corrientes monetarias fiscales, es fácil advertir la importancia que
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adquiere esta última modalidad como instrumento de diagnóstico económico

y financiero.

Función actual del presupuesto y financiamiento del gasto

El presupuesto tradicional ha hecho crisis hace varias décadas, porque

lógicamente no ha ido respondiendo a las exigencias impuestas por el nuevo
estado de cosas. Si aquel fue concebido para un mundo político, económico y
social diferente, no debe sorprender que resulte inapropiado para
circunstancias tan divergentes.
Al presupuesto tradicional se lo asocia con bajos niveles de gastos, con
impuestos neutrales, empréstitos para obras autoliquidables, con temor
reverencial al déficit, etc. Es evidente que cuando el ambiente esta dominado
por otras necesidades que dan lugar a nuevas ideas, tal como sucedió a partir
de la crisis del ’30, aquél también esta expuesto al cambio y debe sufrir
modificaciones.
El nuevo Estado, más comprometido con propósitos de estabilización y
desarrollo económico, necesita dotarse de otro instrumental y acelera el
proceso de transformación de los mecanismos tradicionales.
Dentro del nuevo contexto, ya no preocupa el déficit o el superávit desde el
punto de vista meramente financiero porque uno u otro resultado se buscan
para modificar deliberadamente la coyuntura económica de acuerdo a las
circunstancias.
El déficit spending (el gasto deficitario) fue concebido en los ’30 con el
deliberado propósito de crear impulsos reactivadores. En la década del ’70 se
persiguió una estrategia de superávit con pleno empleo que persigue
82 Clara Patricia Razu

objetivos de "estabilidad" dentro de la organización económica que no se

conforma sólo con altos niveles de actividad.
El déficit presupuestario de nuestro país en particular desembocó en un
proceso de endeudamiento interno y externo.
Los intentos de equilibrar el presupuesto: bajar el Gasto Público y aumentar
la Recaudación Impositiva tropiezan con distintos inconvenientes.
La reducción del gasto público no es siempre lo eficiente que se pregona. El
gasto público esta integrado por distintos componentes y la reducción del
mismo puede comprender partidas que afectan al desenvolvimiento
económico, como, por ejemplo, la reducción del gasto en seguridad,
educación y salud. Si se afectan estas partidas, en lugar de las consideradas
"superfluas", entonces la efectividad de la medida no es tal.
En nuestro país, a pesar del "ajuste", el gasto público aumentó y no
disminuyó, pasando de 52.007,8 millones de pesos en 1994 a 63.662 en
1999.
Teniendo en cuenta los objetivos enumerados dentro del plan de
convertibilidad en cuanto a la eliminación del déficit a través de la reducción
del gasto, este parece no haberse cumplido.
El análisis del incremento del gasto conduce a la verificación del aumento
de las Erogaciones Corrientes que pasaron de 48.507,6 millones de pesos a
59.548,1 en 1999. Esto demuestra que a pesar de la "reducción" el estado a
partir de su política de “austeridad” gasta más, hecho que a primera vista
parece contradictorio.
Por otro lado, el intento de incrementar la recaudación impositiva a través de
aumentos de Impuestos Indirectos afecta al nivel de actividad económica,
 CONCEPTOS BÁSICOS DE ECONOMÍA 83

reduciéndola y, contrariamente a lo buscado puede tener un resultado de

caída de la recaudación.
Si se tiene en cuenta que el peso de la recaudación impositiva en nuestro país
recae en un 80% en impuestos indirectos, donde el IVA tiene un 43% de
dicha recaudación, se encuentra la respuesta a la insistencia en continuas
modificaciones en dichos tributos.
Si la modificación impositiva se hace con objetivos estructurales, con el fin
de redistribuir el ingreso con un carácter más equitativo se debe pensar en
mejorar la recaudación de Impuestos Directos como Impuesto a las
Ganancias y a los Bienes Personales. Esta mejora no sólo comprendería un
cambio de tasa sino una reducción del margen de elusión de los mismos para
mejorar su participación en la recaudación.
Otra fuente de financiamiento del presupuesto la constituye el
endeudamiento tanto interno como externo.
La utilización del crédito para financiar el gasto es peligrosa porque significa
prorrogar hacia el futuro la solución del problema.
Además compromete el patrimonio en el futuro, ya que la acumulación de
intereses genera un incremento de los gastos.
El endeudamiento genera un problema adicional porque quienes tienen
capacidad económica para ser los acreedores del estado, se convierten de esta
manera en los "dueños de la política económica", generando mayores
desigualdades en la distribución del ingreso.