Funciones del

sector público
en la economía

Finanzas
Públicas

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Principales funciones del
Estado: asignación,
distribución y estabilización.
Como se señalara previamente, esta materia se centra principalmente en
la actividad presupuestaria del Estado. La política presupuestaria, en su
concepción moderna, ha dejado de ser un mero instrumento financiero,
para ser un vehículo que conduce a la materialización de determinados
objetivos políticos, el cumplimiento de los cuales implica la realización de
las principales funciones que tiene el Estado:
1. Función de asignación: implica la provisión eficiente de
determinados bienes, conocidos como bienes sociales o públicos
(distintos de los bienes privados), los que no pueden ser
provistos por el sistema de mercado, ya sea por la existencia de
fallas o porque al hacerlo lo hace de manera ineficaz. Además de
proveer directamente estos bienes, el sector público puede
también afectar el proceso mediante el cual los recursos se
asignan a la provisión de bienes privados.

2. Función de distribución: implica influir sobre la distribución de la

riqueza y del ingreso para adecuarla a lo que la sociedad
considera “justo” o “equitativo”.
3. Función de estabilización: implica que, a través de las medidas
de ingresos y gastos, el sector público puede mantener niveles
elevados de empleo, mantener la estabilidad en el nivel de
precios y asegurar una tasa de crecimiento adecuada de la
economía.
Respecto a la función de asignación, se hará referencia a la misma en la
siguiente sección. Sin embargo, es importante hacer hincapié también en
las otras dos funciones principales del Sector público:

Función de distribución
Al igual que en el caso del mercado, en el proceso de provisión eficiente de
bienes sociales, el sector público se enfrenta al problema de utilizar
eficientemente esos recursos dada una determinada distribución de la
renta y de las preferencias de los consumidores.

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La discusión se plantea a partir de la pregunta ¿es la distribución de la renta
y la riqueza actuales la adecuada para maximizar el bienestar de la
sociedad? Y a partir de esta pregunta pueden surgir muchas otras: ¿la
distribución actual promueve la desigualdad o no de los individuos? ¿Es
adecuada una medida que promueve la mejora del bienestar de un grupo,
en detrimento de otro? En una situación Pareto óptima, una medida
económica es eficiente si mejora la situación de al menos un individuo, sin
empeorar la de otros. Algo que es difícil de conseguir si se aplica una
medida redistributiva, que por definición mejora la situación de unos en
detrimento de otros.

En ausencia de políticas públicas, la distribución de la renta y la riqueza en

un momento determinado, dependen de las dotaciones de factores, esto
es la capacidad de los individuos para generar riqueza, a lo que se suma la
riqueza heredada o acumulada. A su vez, la retribución por las dotaciones
de factores depende del precio que el mercado fija para cada una de las
categorías de factores. Sin embargo, la distribución de la renta resultante
de esta dotación originaria de factores puede no ser aceptable, o ser
considerada injusta. Es posible que se requiera algún ajuste particular por
parte del sector público, que tendrá que incorporar en su función de
distribución, los costes de eficiencia que una política de este tipo suele
traer aparejada.
Como puede verse, las cuestiones distributivas entrañan una suerte de
juicios de valor y consideraciones filosóficas, que es preciso evaluar a la
hora de diseñar e implementar políticas públicas. El problema principal
está en determinar cuál es la distribución “correcta”, o en términos de la
teoría de la justicia distributiva, cuál es la distribución “justa” para la
sociedad.
Figura 1

3
Fuente: Elaboración propia.

Para enfrentar este problema se plantean dos cuestiones básicas:

 La dificultad o imposibilidad de comparar los niveles de utilidad que
los distintos individuos derivan de su renta.
 El tamaño del “pastel” a distribuir se vincula directamente con la
forma en que se distribuye este.

Pese a estas dificultades mencionadas, cuando la sociedad no está de

acuerdo, por razones éticas y políticas, con la distribución de la renta que
resulta del funcionamiento del mercado, puede tomar medidas para tratar
de alterarla. El sector público continuamente efectúa medidas concretas
con importante contenido redistributivo, valiéndose de distintos
instrumentos fiscales (los que se estudiarán más adelante):
1. Impuesto progresivo a la renta a los sectores de mayores ingresos
combinado con una subvención a las familias de menores ingresos.
2. Impuestos progresivos para financiar servicios públicos (por
ejemplo, viviendas sociales).
3. Combinación de impuestos sobre bienes suntuarios (o bienes
adquiridos por los niveles de mayor renta), con subvenciones a
bienes que son mayoritariamente consumidos por los niveles de
bajos ingresos.

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Los gastos públicos y en particular las transferencias son los otros
instrumentos que utiliza el sector público para hacer frente a esta función.
El gasto público puede utilizarse para redistribuir la renta, por ejemplo,
haciendo inversiones públicas en regiones de menor nivel de renta.
Alternativamente, pueden usarse los pagos de transferencias canalizando
recursos hacia sectores especialmente necesitados, como los jóvenes
desempleados o la tercera edad.
Cabe señalar que estas medidas no están exentas de los problemas de
exceso de gravamen (en el caso de los impuestos) o costes de eficiencia (a
los que se hará referencia más adelante). No obstante, la magnitud de
estos problemas depende del tipo de instrumento utilizado y de los
criterios distributivos que se tuvieron en cuenta a la hora de diseñar cada
política. Es posible disminuir estos efectos y equilibrar los objetivos de
eficiencia y equidad, una tarea permanente de quienes diseñan las políticas
públicas.
Se recomienda ampliar este tema con el inciso C del Capítulo 1 del libro de
Musgrave.

Función de estabilización
La realidad ha demostrado que los objetivos de estabilidad de precios, altos
niveles de empleo, crecimiento económico adecuado y solidez de las
cuentas corriente y fiscales, no dependen solamente de las fuerzas
económicas y de los mercados, sino que es preciso la intervención del
sector público también en esta área, para orientar el comportamiento de
las variables valiéndose de distintos instrumentos de política económica.
Las políticas estabilizadoras tienen como principal objetivo suavizar los
ciclos económicos, que consisten en fluctuaciones de la producción total,
acompañados de fluctuaciones en el nivel de la tasa de inflación. Para
combatir las fluctuaciones cíclicas, las autoridades económicas suelen
controlar los impuestos, el gasto público y la cantidad de dinero.

Figura 2

5
 Fuente: Elaboración propia.

Así, los principales instrumentos de la política de estabilización combinan

medidas monetarias y fiscales cuya interacción es de vital importancia:

Instrumentos monetarios: implica el uso de instrumentos como requisitos

de reserva, tipos de descuentos, tasa de interés, entre otros, para
controlar la oferta monetaria y que la misma se ajuste a las necesidades
de la economía. Puede tratarse tanto de política monetaria expansiva,
como restrictiva.
Instrumentos fiscales: puede tratarse de medidas sobre el gasto público,
medidas de deuda pública o instrumentos de la política tributaria. La
política fiscal en este caso puede ser tanto expansiva, como restrictiva
dependiendo de los objetivos deseados. Por ejemplo, un aumento del
gasto público que aumente la demanda agregada puede combinarse con
medidas monetarias para fomentar la inversión a través de la tasa de
interés.

Funciones del estado: provisión de bienes públicos, bienes mixtos, bienes

preferentes, externalidades.
Como se mencionara en la sección anterior, bajo la función de asignación
el Estado suple al mercado en la asignación de los bienes sociales o
públicos, o lo complementa interviniendo de determinadas maneras para
que el sector privado pueda proveerlos.
En este caso la falla del mercado radica en las características propias de los
bienes sociales o públicos, por las que no es posible producirlos y
proveerlos por el sistema de mercado o éste lo hace de manera ineficiente.
Si bien en la teoría de bienes sociales o públicos se menciona a los bienes
públicos como una categoría, lo cierto es que dentro de la misma se
pueden encontrar una variedad de bienes públicos que se diferencian por
la naturaleza de la falla de mercado y consecuentemente por la respuesta

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apropiada de política pública que les corresponde. Entonces una pregunta
básica que surge cuando se considera cualquier falla de mercado es ¿por
qué el sistema de mercado no puede proveer de manera eficiente este tipo
de bienes en particular? La manera más simple para responder esta
pregunta es mediante el contraste de las características de los bienes
públicos con los privados.

Los bienes privados se definen por dos características principales: la

rivalidad en el consumo y la posibilidad de excluir a otros consumidores.
La rivalidad en el consumo implica que el bien que es consumido por un
individuo no puede ser consumido por otro – lo que implica a su vez,
derechos de propiedad bien definidos-. Un bien privado puro se
caracteriza por una completa rivalidad en el consumo. La segunda de las
características, la exclusión, significa que el individuo tiene el control sobre
del uso del bien y puede decidir excluir a otros de su uso. Por ejemplo, un
zapato es un bien privado puro, puesto que por el hecho que cuando uno
los usa, nadie más puede hacerlo (rivalidad en el consumo) y por otro lado
el propietario de los zapatos puede determinar a quién se los presta o no
(posibilidad de exclusión).

Por otro lado, los bienes públicos se caracterizan porque -en distintos
grados- los beneficios derivados de su consumo no se limitan a quién lo
adquiere (no rivalidad), sino que pueden disfrutarlos otros consumidores.
Además, una vez que el bien es producido no es posible la exclusión (no
exclusión), o por lo menos no es aplicable a un costo razonable de algunos
de los consumidores. Por ejemplo, un nivel dado de defensa nacional es no
rival en el consumo debido a que todos los ciudadanos se benefician de
ella, sin que se vean reducidos los beneficios para otros ciudadanos, un
nuevo ciudadano disfruta de sus beneficios sin que se reduzcan los
beneficios para aquellos que ya están siendo defendidos, en este caso la
exclusión es imposible y además ineficiente. La no rivalidad y ausencia de
exclusión caracterizan el bien público puro, para los cuales la solución del
mercado no es eficiente. El bien no se produce o se lo hace en cantidades
insuficientes. Este resultado se debe a que los consumidores no tienen
incentivos para revelar sus preferencias.
En este punto es preciso hacer una aclaración, además de las categorías de
bienes puros, existe un conjunto de bienes cuyas características combinan
los distintos aspectos de las categorías puras. La manera más clara de
explicar esto es mediante un ejemplo. Se puede mencionar el caso de una
calle no congestionada: el hecho de que la utilice un automovilista no
imposibilita que la usen otros automovilistas, sin embargo, en situaciones
podría ser deseable la exclusión, y la misma sería factible técnicamente,
por ejemplo a través de cobrar un peaje. Este es el caso en que el consumo
del bien es no rival, pero es posible la exclusión.
Otra situación se presenta en aquellos bienes cuyo consumo es rival pero
la exclusión, aun siendo deseable no es factible, y este es el caso por

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ejemplo de la calle mencionada anteriormente, pero en una situación de
congestionamiento, donde el uso de la misma por un nuevo automovilista
reduce el beneficio de los otros usuarios que ya están circulando por la
misma, con lo cual significa que el consumo es rival, pero aun siendo
deseable la exclusión, la misma sería muy costosa.
Los casos mencionados resumen los distintos fallos de mercado que
pueden afectar la provisión de bienes públicos, fallas que justifican la
intervención del Estado. En el cuadro siguiente se muestra la clasificación
más usual de bienes:

Tabla 1: Taxonomía de los bienes

Rival 1. Bien privado 2. Bien Privado provisto por

el Estado (ej.recol.de
Consumo residuos).
3. Bien público provisto por 4. Bien público puro (ej:
No rival privados (ej.peaje en rutas) defensa nacional).

Fuente: Elaboración propia.

El caso 1 del representael caso de bien privado puro, donde es tanto

factible como eficiente la provisión por parte del mercado. En los casos 2,
3 y 4 se presentan los distintos fallos de mercado mencionados. Sin
embargo, se considera usualmente como bienes públicos a los casos
representados en los casos 3 y 4, caracterizados porque el consumo es no
rival.
Este tema puede ser ampliado en el inciso A del capítulo 4 de Musgrave.
Dos conceptos que son necesarios distinguir aquí son los de provisión y
producción de un bien. La provisión se refiere a quién es el agente que
financia el bien o servicio prestado y la producción tiene que ver con quién
efectiviza la producción de dicho bien. Por ejemplo, en el caso de un bien
público, es el Estado el encargado de proveerlo, financiándolo mediante el
presupuesto, mientras que la producción puede ser realizada por una
empresa privada o por el mismo Estado.

La provisión de los bienes públicos

Las características que diferencian a los distintos bienes presentados,
determinan el comportamiento de los consumidores y ello, a su vez, la
manera en que ambos tipos de bienes (públicos o privados) se proveen. En
el caso de los bienes privados, el mercado funciona a través de un sistema
de señales, donde los consumidores mediante la demanda muestran sus
preferencias y las empresas al maximizar sus beneficios producen lo que

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los consumidores quieren a un coste mínimo que se refleja en los precios,
los que a su vez determinan los niveles de producción eficientes (en una
situación de competencia perfecta). En este caso se suponen derechos de
propiedad bien definidos, por lo cual puede darse el intercambio de los
bienes o servicios (Ver Musgrave, páginas 7 y 8).
Por su parte, cuando el gobierno establece una medida para reducir la
contaminación del agua (un bien público), no es posible o resulta ineficaz
excluir a un consumidor de los beneficios que resultan de esta política,
dado que se trata de un bien no rival, es decir una medida como esa
beneficiaría a toda la población afectada por la contaminación del agua y
el hecho que un ciudadano disfrute de esta medida no reduce el beneficio
para los otros. En este caso, aún si fuera posible, la exclusión no sería
deseable. Es aquí cuando se produce lo que se denominó falla de mercado.
Una distinción crucial que se deriva de las características de ambos bienes,
es que en el caso de los bienes no rivales, la valuación de los consumidores
individuales no puede establecer directamente cuánto del bien debe ser
producido. Una vez que el nivel de producción ha sido elegido, cualquier
persona puede consumirlo, por lo tanto no son reveladas las preferencias
o la valoración que cada uno de los consumidores hace de ese bien, a través
de sus compras como en el caso del mercado para los bienes rivales. Los
consumidores no están dispuestos a pagar un precio voluntariamente
puesto que de todas maneras se van a ver beneficiados por el bien público,
por lo que resulta difícil establecer una señal para el mercado que vincule
a los consumidores con los productores, como lo son los precios en el
mecanismo de mercado. Al no existir esta vinculación, es que se requiere
la intervención pública para su provisión.
Si bien el problema aparente para que las empresas del mercado puedan
proveer los bienes públicos es la falta de voluntad de los consumidores
para revelar sus preferencias y cuánto estarían dispuestos a pagar por esos
bienes, el problema podría resolverse mediante un cobro compulsivo de
impuestos a todos los beneficiados. Sin embargo, este no es el problema
principal que enfrenta el sector público para proveerlos, sino más bien la
dificultad reside en determinar la cantidad y la clase de bienes públicos a
proveer y cuánto debe cobrarse por ellos, ya que no todos los
consumidores valoran de la misma manera los bienes (en el mecanismo de
mercado la valoración se muestra a través de los precios que están
dispuestos a pagar), o lo que es lo mismo, los beneficios que recibe por
ellos.

El consumo de los bienes públicos lleva a comportamientos oportunistas o

de “usuarios gratuitos” (free-rider) por parte de los consumidores, dado
que el bien está disponible para todos los consumidores, el aporte
monetario que puede hacer un individuo es mínimo en comparación con
el total de consumidores y por lo tanto, que uno no pague no afectará la

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provisión del bien. Por ello, los consumidores no tienen motivación para
pagar y revelar la valoración por el bien público.
Por lo que puede deducirse, la naturaleza no rival de los bienes públicos,
lleva a dos consideraciones respecto a la provisión de estos bienes:
1. Cómo hacerlo de manera eficiente.
2. Cómo determinar la cantidad adecuada del bien público, o dicho de
otra forma, cuál será el procedimiento adecuado para determinar
su provisión.
La primera de estas consideraciones fue respondida por el profesor
Samuelson, quien simuló una situación hipotética de mercado para los
bienes públicos o sociales, para tratar de determinar, en forma análoga al
caso de los bienes privados, cómo se resolvería la situación de la provisión
del bien en condiciones de mercado.
En el caso del bien privado, las reglas de mercado obligan a que el beneficio
marginal del consumo (BMg, dado por la curva de Demanda) se iguale al
costo marginal (CMg) de producir el bien. Cuando se trata de más de un
consumidor que demanda el bien, el nivel de producción eficiente se
obtiene cuando la suma horizontal de las demandas individuales (DA)
intersecta a la curva de oferta de mercado (S), llegando a una producción
de equilibrio. En ese punto, cada consumidor está dispuesto a demandar
una cantidad dada al precio de equilibrio.

Figura 3: Demanda de bienes privados

10
Fuente: Elaboración propia

Por su parte, en el caso de un bien público se adopta la suposición que los

consumidores revelan su valoración marginal por el bien público, a efectos
de efectuar una análisis análogo al anterior. Sin embargo, la distinción en
este caso se presenta porque la suma de las demandas individuales es
vertical, puesto que todos los consumidores se enfrentan a una misma
cantidad del bien que está disponible para todos, por lo que el equilibrio
en este mercado se halla en la intersección de la demanda agregada (DA)
con la oferta de mercado (S). La suma vertical de las demandas refleja los
distintos precios que los consumidores están dispuestos a pagar por una
cantidad dada del bien. El punto de equilibrio refleja la igualdad entre la
suma de los beneficios marginales (BMg) y el costo marginal (CMg) del bien
social.

Figura 4: Demanda de bienes sociales

11
Fuente: Elaboración propia

(Ampliar con Musgrave, pag.56)

Como puede observarse, la diferencia entre ambos tipos de bienes

estriba en que, el en caso de los bienes privados, la eficiencia implica
igualar los beneficios marginales obtenidos por cada individuo, con el
costo marginal, mientras que en el caso del bien público, es la suma
de los beneficios marginales lo que debe igualarse al costo marginal.
(Para profundizar sobre este tema se recomienda revisar el inciso B
del Capítulo 4 de Musgrave).

La situación descrita más arriba, sin embargo, se trata de una situación

hipotética en la que se supone que los consumidores revelan sus
preferencias o sus demandas, algo que en la realidad, al ser los bienes no
rivales en el consumo, no es posible, como ya se explicara anteriormente,
los consumidores prefieren en estos casos actuar como usuarios gratuitos.
Ante esta situación, el sector público recurre:
 Al proceso político para determinar los bienes sociales que prefiere la
ciudadanía.

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 Al presupuesto público para financiar los bienes (mediante las
decisiones relativas a impuestos y gastos).

Mediante el juego político y en particular, mediante el proceso de la

elección pública, las preferencias individuales se convierten en decisiones
colectivas. En una sociedad democrática, los valores individuales y los
gustos son determinantes en este proceso de agregación. El proceso de
votación sirve como mecanismo eficiente para la revelación de
preferencias, en el que se deben vincular las preferencias de gastos con las
decisiones de impuestos. Los votantes eligen entre propuestas
presupuestarias, cada una de las cuales se asocia a un precio impositivo.

Figura 5: El problema de la provisión de bienes públicos

Fuente: Elaboración propia.

Presencia de Externalidades

Como se señalara previamente respecto a las categorías puras de los

bienes privados y públicos, en la realidad lo más usual es que se trate de
bienes con características mixtas, para los cuales la solución respecto de
la modalidad de provisión adecuada puede variar.
Este es el caso en el que las actividades privadas de consumo o
producción tienen efectos directamente sobre otros consumidores o
productores que no participan del consumo o la producción del bien, y esos
efectos no se ven reflejados completamente en el precio del bien. Se trata
de situaciones en las que se producen externalidades: son bienes
RIVALES en donde es posible la EXCLUSION, sin embargo, los beneficios
o costos del consumo o de la producción del bien son compartidos por el
resto de la población y no sólo por quien consume o produce el bien.
Las externalidades pueden ser negativas o positivas, de acuerdo a si se
generan costos o beneficios, respectivamente, sobre el resto de la
sociedad.

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- Externalidades negativas: el hecho que la actividad productiva genere
costos que no se “internalizan” hace que dicha actividad tienda a
sobreexpansionarse. Este concepto se puede clarificar mejor con el
ejemplo de una empresa situada a la orilla de un río y que vierte sus
residuos en el mismo. Dicha empresa está generando contaminación y
perjudicando, por ejemplo, de manera directa a los productores
agrícolas que están aguas abajo y que deben regar con las aguas
contaminadas. Estos efectos secundarios que genera esta empresa
representan costos para la sociedad, que deberían reflejarse en los
precios de mercado, pero que no lo hacen. A no ser que se cobre a la
empresa por la contaminación, el precio de mercado de la producción
de ese bien subestimará el verdadero costo de producción que implica
para la sociedad.
La presencia de externalidades negativas puede justificar una serie de
actividades del sector público tendientes a que las empresas
internalicen los costos de los efectos externos que generan, en este
caso, podría ser mediante un impuesto.

Figura 6: Externalidad negativa

Oferta ´ (Cmg Social )

Precio

Oferta (Cmg Privado)

E1

Ps Impuesto

Pp E0

Demanda

Qs Qp Cantidad

Fuente: Elaboración propia.

- Externalidades positivas: sucede cuando las actividades productivas

generan beneficios. Un ejemplo es la educación, porque no solo
beneficia directamente a los estudiantes, sino también a toda la
comunidad, ya que con personas educadas mejora la convivencia,
disminuye la delincuencia y la sociedad tiene mayor capacidad
productiva. A diferencia del caso anterior, cuando existen efectos
externos positivos, la cantidad que produce el mercado es inferior a la
socialmente óptima, con lo cual es necesario algún mecanismo del
Estado que permita aumentar las cantidades producidas de este bien
o servicio. En este caso, la intervención estatal no implicará una

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 provisión directa, sino que puede tomar la forma de una (ej.subsidios
a la educación).

Figura 7: Externalidad positiva

Precio
Oferta

E1
s
P
E0
Pp Subsidio

Demanda´ (BMg Social)

Demanda (BMg Privado)

Qp Qs Cantidad

Fuente: Elaboración propia.

(Para ampliar este tema, remitirse al inciso C del capítulo 4 de
Musgrave).

Otro caso de bienes mixtos puede darse cuando el consumo del bien se
convierte en rival debido a la congestión, aunque sean consumidos en
cantidades iguales por todos. Este es el caso, por ejemplo, cuando hay
muchos usuarios en un servicio con lo cual se reduce la calidad del servicio
recibido y, en este caso, el agregar un usuario más tiene un costo. En estos
casos la solución puede darse aplicando una tasa.

Bienes preferentes
Finalmente, es importante mencionar otro grupo de bienes que tienen
características mixtas, se trata de los bienes preferentes. Si bien puede
decirse que los beneficios del consumo de los bienes son disfrutados en
forma individual y valorados de esta manera, más allá del hecho que todos
consuman el mismo bien, en el caso de los bienes preferentes, también
es cierto que existen necesidades que se generan dentro de un grupo, que
ya sea por cuestiones culturales, geográficas o históricas o simplemente
por simpatía mutua, reflejan intereses comunes. Es decir, estos intereses
originan necesidades comunes que todos los miembros del grupo se
sienten obligados a compartir.

Los bienes preferentes son por lo tanto, bienes RIVALES y en donde es

posible la EXCLUSION, sin embargo por cuestiones “éticas”, “políticas” o
de “justicia” la sociedad tiene incentivos para que todos los consuman y

15
por ende son provistos por el Estado (Ej:, hospitales públicos). Para
ampliar este tema puede verse el inciso E del capítulo 4 de Musgrave.

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