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LA COMUNICACIÓN PÚBLICA GUBERNAMENTAL EN LATINOAMÉRICA: UNA

MIRADA DESDE LA NTE

Zazil Chagoya

Palabras clave: NTE, Gobierno, comunicación pública, estrategia, significados.

Resumen: La creciente influencia de la Nueva Teoría Estratégica en las teorías comunicacionales,

guía este texto hacia los ámbitos específicos de la comunicación pública gubernamental en
Latinoamérica, haciendo primero una revisión de los contextos organizacionales – sociales en que
esta se desarrolla y planteando la propuesta de entretejer redes con los actores que participan en ella,
procurando la negociación de significados más que la emisión de mensajes.

La Nueva Teoría Estratégica, percibe a las organizaciones como sistemas conectivos,

transformadores, productores y proveedores de comunicación desde y para quienes las integran1, esta
mirada sistémica se vuelve cada vez más tangible y vivencial, pues el mundo se desborda de
interacciones sociales-organizacionales complejas, interconectadas en comunidades y redes,
soportadas por medios electrónicos que ya no diferencian tiempos ni distancias.

Al tiempo que las propuestas para influir en los diseños organizacionales dan pasos adelante desde la
NTE2, basándose en la comunicación transformadora, avanzando de lo unidireccional a lo
multidireccional y de lo estático a lo conectivo; hay organizaciones que en apariencia, no han entrado
en la –dinámica de lo dinámico- y que por esa razón se exponen al rezago relacional. Este es el caso
de la mayoría de los gobiernos latinoamericanos, cuyas estructuras organizacionales piramidales y
descendentes, enfatizan las distancias jerárquicas y desde su representación gráfica sugieren modos
de comportamiento organizacional (también distantes) entre las figuras de liderazgo y las figuras de
colaboración, limitando la conectividad y el flujo multidireccional de comunicación interna.

Conocer que las condiciones organizacionales y comunicativas al interior del Gobierno3 no son las
ideales, es necesario para llegar al abordaje de la comunicación pública gubernamental, pues si
tenemos limitaciones comunicativas al interior ¿Qué puede esperarse de las acciones comunicativas
que van al exterior?

a) La comunicación pública gubernamental

La comunicación pública gubernamental, es aquella que da pie a la generación de significados desde

la opinión pública, que surge desde el interior del Gobierno y que externa información a través la
prensa y los diversos medios de comunicación propios y ajenos; sobre temas inherentes al actuar y
quehacer gubernamental, sus áreas y sus representantes, sus labores y responsabilidades (funcionales,
administrativas o políticas). También desde la comunicación pública gubernamental se hacen saber

1
Edgar Morín, plantea en el concepto trinitario de organización – sistema – interrelación: La organización une de forma interrelacional elementos o eventos
o individuos diversos, que a partir de ahí se convierten en los componentes de un todo. (Morin, 2006)
2
Léase: Pérez, R. A. (2012). Pensar la estrategia: Otra perspectiva. Buenos Aires, Argentina: La Crujía./ Capítulo 11: El cambio en las organizaciones.
3
Gobierno, se refiere al conjunto de personas o instituciones que gobiernan una división político-administrativa. Según la Fundación del Español Urgente,
(BBVA, 2014)
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las posturas oficiales - institucionales frente a las crisis o conflictos sociales y/o acontecimientos
relevantes a nivel local, nacional o internacional.

b) Los departamentos de comunicación en los gobiernos latinoamericanos: ¿Quiénes son, qué

hacen y cómo lo hacen?

Para estar más claros respecto de dónde surge la comunicación pública gubernamental, y antes de
compartir una visión estratégica, miremos al interior sus estructuras orgánicas y la operación de
quienes se encargan de los quehaceres comunicacionales.

- Quiénes son y qué hacen:

Dentro de las estructuras de los Gobiernos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
México, Panamá, Perú y Uruguay, existen departamentos de comunicación encargados de emitir y
difundir la información oficial. Sus nomenclaturas se derivan de los organigramas, y suele existir
uno para cada área específica del Gobierno (Agricultura, Relaciones Exteriores, Energía, Defensa,
Hacienda, Seguridad, etc.); en dependiendo de la estructura gubernamental, estos departamentos son
denominados (Direcciones, coordinaciones, áreas, despachos, oficinas o salas) de divulgación,
comunicación social, comunicación institucional, comunicación oficial o comunicación
gubernamental. (Véase la figura 1).

Estos departamentos, están liderados por profesionistas que conocen las funciones gubernamentales
y tienen una estrecha relación con la prensa. En lo operativo, se integran por comunicadores de
formación, con conocimientos sobre el manejo de la información gubernamental, habilidades de
síntesis, redacción y tratamiento de los mensajes. En la mayoría de los casos, desde las ahí se controla
y emite la información para los medios de difusión propios y oficiales: Gacetas, periódicos, páginas
web, redes sociales, aplicaciones móviles, etc. 4

Las funciones principales de quienes conforman estos departamentos, consisten en coordinarse (al
interior) con las otras áreas del Gobierno para atender el proceso de emisión de los mensajes
gubernamentales: Sistematizarlos, analizarlos, sintetizarlos, focalizarlos y evaluarlos. Para
finalmente, difundirlos. (Véase la figura 2). Usualmente la responsabilidad de la toma de decisiones
sobre lo que se ha de informar, recae en los líderes de estas áreas.

Es recurrente encontrar en la descripción de funciones, algunas como: -Dar a conocer- a la opinión

pública las políticas, programas, actividades y resultados de las áreas del Gobierno; propiciar la
cobertura informativa de los medios de comunicación impresos y electrónicos, nacionales e
internacionales5; elaborar comunicados de prensa sujetos a formatos prestablecidos de –redacción
oficial-, cubrir eventos, dar seguimiento a las opiniones vertidas en la prensa, entre otras.

4
En web de la presidencia de la república de México, en el apartado –Sala de prensa-, se lee: “En esta sección se encuentran las notas de prensa emitidas por
la Coordinación de Comunicación Social, dirigidas a los medios de comunicación.” (México, 2014)
5
Es sabido que la mayoría de los gobiernos latinoamericanos, ejerce prácticas de financiamiento de espacios en los medios de comunicación escritos, radiales,
y electrónicos; mismos que están sujetos a mantener –líneas oficiales- a favor de las posturas gubernamentales, incluso en las opiniones de periodistas y
reporteros.

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Figura 1- Ejemplo gráfico del organigrama de un departamento de comunicación de Gobierno. 6

Figura 2 – Ejemplo de algunos de los objetivos y funciones de un departamento de

comunicación de Gobierno.
- I. Captar, sistematizar, analizar y evaluar información concerniente a México originada en fuentes
nacionales e internacionales, a fin de brindar apoyo a las distintas unidades administrativas,
funcionarios y empleados de la Secretaría y a otras dependencias gubernamentales;
- II. Establecer mecanismos de coordinación con las dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal a fin de coadyuvar en las actividades de difusión de información y promoción en el
exterior;
- III. Elaborar el programa de comunicación social de la Secretaría en concordancia con los lineamientos
que para ese efecto marque la Secretaría de Gobernación;
- IV. Mantener relación permanente con los medios informativos nacionales e internacionales, y difundir
a través de ellos la política exterior mexicana, así como los objetivos, programas y acciones de la
Secretaría;
- V. Analizar y evaluar el flujo de información sobre acontecimientos nacionales e internacionales e
identificar tendencias de comunicación en los medios;
- VI. Dar seguimiento, analizar y evaluar el trato que se dé a la Secretaría en los medios nacionales e
internacionales de información, a fin de detectar eventos que puedan repercutir desfavorablemente
sobre su labor e imagen y realizar acciones preventivas o campañas para evitar la desinformación.

6
Figuras 1 y 2_ Tomadas del –Manual de organización- de la Dirección General de Comunicación Social de la Secretaría de Relaciones Exteriores de la
Presidencia de la República Mexicana_ en: http://www.sre.gob.mx/images/stories/docnormateca/manadmin/2012/4modgcs.pdf

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- Cómo lo hacen

Además de las múltiples funciones que se asignan en temas de coordinación interna y difusión a
quienes conforman estos departamentos, la emisión de mensajes debe atenderse con velocidad y
oportunidad, con la exigencia implícita de reaccionar casi inmediatamente ante la prensa y la opinión
pública, de tal modo que por conveniencia y agilidad, han diseñado procesos en donde -lo que se
comunica- sigue un camino lineal y unidireccional, que (con más o menos elementos) tiene la forma
siguiente: Quienes se encargan de comunicar, deciden en consenso qué, cómo se comunica y a través
de qué medios, para que una vez diseñado el mensaje, se difunda al interior del Gobierno y ante la
prensa y la opinión pública.

Este camino se recorre una y otra vez a modo de proceso (Véase la figura 3), en la mayoría de los
casos procurando que la difusión de los mensajes sea veloz y oportuna, cuidando la forma de lo que
se comunica, atendiendo las situaciones y contextos específicos de lenguaje y de lugar, la dimensión
política y territorial que tendrá el mensaje, el diseño y focalización del mismo, su adaptación de
acuerdo a los medios de difusión, su tratamiento de acuerdo a los –segmentos- así como su
seguimiento en la prensa, y la –medición de la efectividad de los mensajes- para lo cual existen
incluso métodos cuantitativos, basados en la cantidad de medios que replican el mensaje y/o la
cantidad de veces que se ha consultado el mensaje en los medios electrónicos.

Figura 3: Proceso para la difusión de los mensajes desde los departamentos de comunicación del Gobierno.

Los departamentos de comunicación Los mensajes se difunden

del Gobierno (En consenso) tanto al interior de las
áreas de Gobierno como
Analizan, diseñan y dan tratamiento a
al exterior a través de la
los mensajes.
prensa.
Se -mide- la efectividad
Los mensajes son
de los mensajes a través
expuestos a la opinión
de métodos cuantitativos
pública.
de respuesta.

También se encuentran consideradas como buenas prácticas de comunicación, aquellas que someten
el diseño de mensajes a consensos internos antes de externarlos, lo que se asume como doblemente
benéfico, pues la información contenida en los mensajes que habrán de volverse públicos a través de
la prensa, promoverá posturas institucionales uniformes, que incluso permearán en los discursos de
los jefes de Gobierno: Presidentes, Gobernadores, Alcaldes, etc.

Uno de los principales temores y prácticas a evitar desde los departamentos comunicación, es que los
mensajes pierdan su uniformidad y oficialidad, ni siquiera los líderes del Gobierno deben –salirse del
guion- o emitir opiniones no consensuadas y a título propio (Véase el cuadro 1), pues se considera
que el consenso interno es más importante incluso que la opinión de los líderes. De hecho, las
encuestas de reputación, popularidad y aceptación de los gobernantes, se basan en la credibilidad de
sus mensajes.

Resumiendo: Para los gobiernos latinoamericanos, las existencia y las funciones de sus departamentos
de comunicación son sumamente importantes, es al interior de estos en donde deben generarse las

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ideas, tomarse las decisiones comunicativas, dársele tratamiento a los mensajes, sostener posturas
cuidadas y oficiales (Incluso en momentos de crisis o respecto a temas sensibles), así como mantener
vínculos estrechos con la prensa y los medios de comunicación.

Cuadro 1: Son consideradas como malas prácticas de comunicación, que los líderes gubernamentales emitan
opiniones propias sobre acontecimientos políticos, sociales y económicos.

“El 75% de los hogares de México tienen una lavadora,

y no de dos patas o de dos piernas, una lavadora metálica”.7

“Los de la FIFA son una manga de viejos hijos de puta”.8

“La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, se permite aclarar que el Señor Presidente, en ningún
momento ha puesto en entredicho a los conciliadores de la fallida reforma a la justicia…”.9

c) La comunicación pública gubernamental y las propuestas desde la NTE.

Evidentemente, al interior de los gobiernos latinoamericanos se sabe con claridad, tanto desde su
estructura como desde sus funciones: Quién comunica, cómo comunica y para qué lo comunica. Lo
que no está claro aún, es por qué los mensajes gubernamentales que se emiten, no siempre tienen la
efectividad y la reacción que se esperaba en sus públicos; tampoco está claro por qué en algunas
ocasiones lo que se considera que ha sido comunicado adecuadamente, tiene poca credibilidad ante
la prensa y la opinión pública, y puede traer incluso repercusiones negativas para la reputación de sus
líderes, colaboradores y de las propias instituciones.

¿Por qué entonces, si los departamentos encargados de la comunicación gubernamental están tan bien
estructurados, si tienen tan claras sus funciones y están conformados por personas tan profesionales
(que diseñan los mensajes tan cuidadosamente), no se logran los resultados esperados? Es en estas
incertidumbres en donde radica la necesidad de mirar estratégicamente.

Algunas de las respuestas se contienen en la carga funcional que se les ha otorgado a quienes
colaboran en estos departamentos como responsables (analógicamente) de ser los “sastres” de los
mensajes del Gobierno, al encargarles diseñar – emitir mensajes, procesados y cuidados en su
contenido, forma y redacción de acuerdo a las posturas institucionales y -hechos a la medida- para
la prensa y los medios de comunicación. Pero, citando a Sandra Massoni, habría que notar que –los
mensajes no actúan por sí mismos10- si no que son completados a través de la percepción contextual
y sociocultural de quien los recibe, a través de sus experiencias, emociones, reflexiones, etc.

7
Con estas palabras el ex -presidente de México, Vicente Fox, se refirió al crecimiento económico de México, durante una entrevista realizada en febrero de
2006, causando la indignación de los grupos feministas y la exigencia de disculpas públicas por haber comparado a las mujeres con objetos.
8
El presidente de Uruguay, José Mujica, definió a los dirigentes de la Fédération Internationale de Football Association (FIFA) como "Una manga de viejos
hijos de puta" y que "Podrían haber sancionado, pero no con sanciones fascistas", respecto al fallo de FIFA sobre Luis Suárez, futbolista uruguayo, a quien se
aplicó una inhabilitación de cuatro meses para cualquier actividad relacionada con el fútbol. (El País, 2014)
9
Comunicado de la Presidencia de la República de Colombia, en el que se aclara a la prensa la postura del Presidente, Juan Manuel Santos, sobre un proyecto
de reforma constitucional. (Presidencia de la República de Colombia, 2014)
10
Sandra Massoni, aporta que “Todo mensaje se completa en el contexto en que se lo consume y es en el momento de esa comunicación cuando cada persona
pone en juego su bagaje sociocultural: sus experiencias, su sistema de valoraciones, sus formas de conocimiento e interacción. Su mundo de vida”. (Massoni
& Mascotti, Apuntes para la comunicación en un mundo fluido: mediación es no mediar, 2013)

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Es por eso que la –producción en línea- de mensajes que solo consideran las opiniones de un grupo
de personas dentro del Gobierno, los condena a la esterilidad ante una opinión pública dinámica y
compleja. Por mayor que sea la publicidad de estos mensajes, solo se logrará un mayor número de
radioescuchas, televidentes o lectores pasivos, y eso no es lo que se busca: lo que se busca (de acuerdo
a los objetivos gubernamentales) es generar reacciones positivas y la apropiación de lo que se
comunica, y para lograrlo, se debe interpelar e involucrar a todos los actores sociales implicados en
cada uno de los temas a tratar.

Asumir a los actores sociales involucrados en la comunicación pública gubernamental como entes
separados en segmentos de emisores y receptores, es uno de los principales errores y uno de los
principales puntos de reconfiguración, pues en el ámbito del consumo es en donde se desdibujan las
fronteras sobre quién emite y quién recibe qué. Es decir, que quienes conforman –lo público- están
también dentro del Gobierno y quienes influyen directamente en el quehacer interno gubernamental,
son precisamente quienes se presumen como actores externos (La prensa, las organizaciones de la
sociedad civil, la opinión pública).

Veamos al interior y entre las diversas áreas del Gobierno, en donde ya se generan significados
propios y tan diversos como las situaciones contextuales, sociales, culturales de quienes ahí
colaboran, y que por obviedad “no caben en el mismo cajón” (es por ello que a veces, incluso para
los líderes resulta tan difícil omitir sus opiniones y –encajar- en las posturas oficiales).

Asumirse como un todo, implica cambiar los paradigmas y dejar de insistir en la construcción de
mensajes desde el consenso / visto bueno de los departamentos de comunicación hacia “los demás”,
así como dejar de ver a las áreas internas como (otros) –segmentos internos de receptores-, pues se
supone que el Gobierno, por amplia que sea su extensión orgánica y funcional, es una misma cosa.

Por lo tanto, orientándose hacia los ideales de comunión con la opinión pública, no vale tanto el
esfuerzo al diseñar múltiples mensajes y puntos de vista oficiales e inamovibles, como el de generar
estrategias de comunicación que descubran cuáles son los métodos para que todos participen en la
construcción de los temas que les atañen, involucrando (además de sus responsabilidades como
funcionarios públicos) sus intereses, conocimientos y expectativas, mediante el encuentro de sus
lógicas e inteligencias.

Igual de importante es relacionarse y enactuar con quienes erróneamente se perciben como -actores
externos- o –receptores-: La prensa, la opinión pública y las organizaciones de la sociedad civil con
involucrados en los contenidos de la comunicación pública gubernamental. La mayoría de los
fracasos ocurre al negarse a afrontar la diversidad y asumir que lo dicho (por el Gobierno) es lo real,
lo justo y los conveniente para todos; intentando inútilmente de convencer a -los otros- de apropiarse
de significados que no le pertenecen. Si como ya hemos dicho, lo que se busca es la seducción de
estos actores sociales (que no externos, que no segmentos) se puede empezar por la generación
espacios de interacción genuina, y por la construcción de puntos de vista desde el disenso social –
gubernamental, aceptando la complejidad de sus relaciones. El objetivo entonces no es producir y

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hacer llegar mensajes a estos actores, sino hacerlos actuar y compartir significados (Véase la figura
4).

Figura 4. Ejemplo de red conectiva para la producción de significados entre los actores sociales
involucrados en la comunicación pública gubernamental.

PRENSA
PRODUCCIÓN DE
DEPTOS. SIGNIFICADOS
DE
COMUNICACIÓN

ÁREAS DEL
GOBIERNO OPINIÓN
PÚBLICA

JEFES DE
GOBIERNO

ORGANIZACIONES
DE LA
SOCIEDAD CIVIL

Para la NTE, no hay pretensiones ni preocupaciones por lograr acuerdos sociales- comunicativos
homogeneizados. La comunicación pública gubernamental debe apropiarse de los conflictos y los
problemas que se han generado por todos los actores sociales que intervienen en ella, comprender
sus contextos, realidades y percepciones. Para ello habrá que adoptar la idea de que los gobiernos,
como organizaciones complejas-dinámicas- relacionales, deben favorecer la producción de
significación, antes que la de mensajes y recurrir a la interacción como un espacio posible para la
construcción de significados.

Pensemos en futuros posibles para la comunicación pública gubernamental, en donde se ha confiado

en los nuevos paradigmas estratégicos, se han articulado los saberes a modo de nodos neuronales,
se ha aceptado el disenso y la participación conectiva es un hábito. Estando ahí, veríamos que
(finalmente) se ha logrado la negociación de significados entre el Gobierno y la sociedad.

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Referencias

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- Pérez, R. A. (2012). Pensar la estrategia: Otra perspectiva. Buenos Aires, Argentina: La
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Comunicado.aspx