EL FEDERALISMO FISCAL Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

EN COLOMBIA

PRESENTADO POR:

YURI TATIANA RAMOS DIAZ

PRESENTADO A:

WILMER YAMIT RODRÍGUEZ ORTIZ

CORPORACION UNIVERSITARIA DE NARIÑO AUTONOMA DE NARIÑO

FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES.

PROGRAMA DE CONTADURIA PÚBLICA.

ABRIL DE 2021
 INTRODUCCIÓN

En el siglo XX a finales de la década de los sesenta Colombia inicio su camino hacia la

descentralización fiscal la cual tuvo más expresión a partir de la expedición de la
Constitución Política de 1991, no solo estuvo Colombia sino también India, China,
Argentina o Sudáfrica que tuvieron procesos similares a mediados del siglo XX. El autor
Bardhan en afirmó que en los países en desarrollo estos procesos se sustentan en la teoría
económica del Federalismo Fiscal. Montecinos afirma que el Federalismo Fiscal fue el
fundamento teórico de la descentralización fiscal en América Latina. A continuación, se
analizará la forma cómo la teoría económica del Federalismo Fiscal ha influido en la
configuración de las normas jurídicas que concretaron la descentralización fiscal en
Colombia, y se compone de dos partes en la primera se explica la teoría del Federalismo
Fiscal y sus elementos esenciales y en la segunda se analiza las normas más importantes
relacionadas a la descentralización fiscal desde 1968 hasta 2011.
Cuando finalizo la Segunda Guerra Mundial en la literatura económica se dieron
investigaciones y publicaciones de acuerdo a las finanzas públicas según los niveles de
decisión de gastos e ingresos públicos que fueron una novedad ya que en esa época la
hacienda pública se estudiaba desde un punto de vista unitario sin consideran aquellos
niveles. Y el nombre que se le dio a esa teoría fue Federalismo Fiscal. Respecto a esta
teoría existen importantes aportes anglosajones, germánicos, escandinavos y franceses pero
el liderazgo fue asumido por la academia estadounidense gracias a los aportes de Charles
Tiebout, James Buchanan, Richard Musgrave, Wallace Oates y Joseph Stiglitz.

Para Oates la teoría del Federalismo Fiscal tiene como objetivo estudiar aquellas funciones
económicas que deben desarrollar los distintos niveles del gobierno, usando los
instrumentos fiscales apropiados para llevar a cabo las tareas, para así lograr una correcta
provisión y financiación de los bienes públicos. Los principales elementos de la teoría del
Federalismo Fiscal son: primero, la definición de las funciones fiscales de los diferentes
niveles de gobierno, donde depende de los niveles de decisión sobre los ingresos y gastos
públicos el estado ha determinado que función debe cumplir cada nivel. Segundo, la
revelación de preferencias por parte de los residentes de los distintos niveles de gobierno:
en cuanto a la provisión de bienes públicos y la carga impositiva en el ámbito local, cabe
resaltar el aporte de Tiebout a través de su artículo “A pure Theory of Local Expeditures”.
Tercero, el manejo del tamaño óptimo de cada nivel de gobierno: puesto que no siempre la
división política de los entes territoriales será la más eficiente para la provisión de bienes
públicos. Cuarto, los instrumentos fiscales de los gobiernos locales: para cumplir con las
funciones tienen tres instrumentos fiscales: los recursos tributarios propios, las
transferencias otorgadas por el gobierno central y el endeudamiento público. Y quinto, la
provisión de un mínimo de ciertos bienes a toda la Nación: según Musgrave el gobierno
debe asegurar un mínimo de provisión de bienes públicos a toda la Nación para cumplir con
la tarea de redistribuir la renta y riqueza de la hacienda pública.

En el proceso de descentralización fiscal en Colombia se analizan las normas más

relevantes expedidas desde 1968 hasta 2011 y agrupadas en cuatro periodos. El inicio del
camino a finales de los años 60s y comienzos de los 70s del siglo XX durante la presidencia
de Alberto Lleras Camargo donde se iniciaron en Colombia importantes reformas fiscales.
Se conformó un grupo de expertos en finanzas públicas llamado “Misión Musgrave” con el
objetivo de estudiar el sistema fiscal y así proponer reformas. El informe final se presentó
en 1968 al presidente en el cual se propuso crear un sistema de transferencias con fines
redistributivos y de igualación fiscal de los diferentes departamentos del país, para así
proveer cantidades mínimas de salud y educación primaria en toda la Nación. Entre textos
normativos de la época se encuentran: la Ley 33 de 1968, el Acto legislativo 01 del mismo
año y su desarrollo legal mediante la Ley 46 de 1971 aquí se pueden identificar tres
elementos de los postulados del Federalismo Fiscal: como primero están los instrumentos
fiscales de los gobiernos locales los cuales con la Ley 33 de 1968 que fortaleció la
posibilidad de que los municipios y departamentos obtengan ingresos propios nos sujetos a
limitaciones por parte del Gobierno Nacional por medio de dos vías, la primera mediante la
posibilidad la generación de ingresos tributarios propios y la segunda mediante
transferencias por parte del gobierno de un porcentaje del recaudo del impuesto a las
ventas. En cuanto a la primera algunos de los impuestos que cedió el Gobierno con relación
a departamentos fueron: el impuesto sobre la venta de licores destinados de producción
nacional, el impuesto de 2% sobre los premios de lotería entre otros, en los municipios, los
impuestos sobre los billetes, tiquetes y boletas de rifas entre otros. En cuanto al dinero que
se recauda de los tributos podía ser utilizado por los municipios y departamentos según las
preferencias y así permitiría maximizar el bienestar de los departamentos. Como segundo
está La provisión de un mínimo de ciertos bienes a toda la Nación en la cual según
Musgrave el gobierno de nivel central puede asegurar la provisión de niveles mínimos de
ciertos bienes a través de transferencias condicionadas. Mediante la Reforma
Constitucional de 1968 se creó un sistema de transferencias del Gobierno hacia los
departamentos el cual se denominó situado fiscal, por lo tanto, el Gobierno deberá transferir
el 15% y el 25% se los ingresos ordinarios para atender los gastos de funcionamiento de
educación primaria y salud. Como tercero está el manejo del tamaño óptimo de cada nivel
de gobierno, en el cual se incluye el Acto Legislativo 01 de 1968 que otorgo a los
municipios aquellas herramientas jurídicas para obtener una provisión de bienes públicos,
con esto en los municipios se conformaron asociaciones y áreas metropolitanas para así
proveer bienes públicos en conjunto. Para Oates estas uniones pueden permitir negociar las
externalidades efecto de la provisión de bienes públicos, todo esto para ejecutar acciones
que se coordinen para evitar pérdidas.

En la década de los años ochenta el proceso de descentralización se enmarcó en el contexto

latinoamericano, generando importantes transformaciones en los Estados del continente que
otorgan mayor importancia a los gobiernos subnacionales. En Colombia este proceso tuvo
un antecedente muy importante llamado el Plan de Integración Nacional de la
administración Turbay con el objetivo de la descentralización económica y autonomía de la
región. Por estos hechos la administración de Turbay delego para que realicen un estudio
técnico sobre las finanzas intergubernamentales del Estado Colombiano a un grupo de
expertos nacionales y extranjeros dirigido por Richard Bird y se conoció como la Misión
Bird. Con respecto a las decisiones de la descentralización fiscal de la época se expidieron
la ley 14 de 1983, las leyes 11 y 12 de 1986, así como el Acto Legislativo 01 del mismo
año y la Ley 44 de 1990. En los textos normativos se encuentran los siguientes elementos:
como primero los instrumentos fiscales de los gobiernos locales, el fortalecimiento se buscó
a través de dos vías; la primera afianzando y consolidando los tributos de los entes
territoriales por medio de las leyes 14 de 1983 y 44 de 1990; la segunda aumentando las
transferencias que provienen de la cesión del impuesto a las ventas aprobado por la Ley 12
de 1986. Como segundo esta la provisión de un mínimo de ciertos bienes a toda la Nación,
en la que se intentó asegurar la prestación de servicios de educación y salud por medio de
transferencias condicionadas. En cuanto al servicio educativo la Ley 12 de 1986 dispuso la
obligación de que el Gobierno retenga la totalidad de los recursos girados a los municipios
por el concepto de cesión del recaudo del impuesto a las ventas entre el 20% y 50% y esa
cantidad fuera girada de manera directa a los Fondos Educativos Regionales del
departamento. Como tercero la revelación de preferencias por parte de los residentes de los
distintos niveles de gobierno, en el caso de Colombia antes de las reformas políticas de
1986 y 1991 se dificultaba que los residentes revelaran sus intereses a través de
participación políticas. En esta década se supero gran parte del déficit en los mecanismos
de participación política.

La cúspide de la descentralización, tuvo lugar con la Constitución Política de 1991 y su

desarrollo, el hecho que marco el proceso de descentralización fiscal en Colombia fue la
adopción de esa nueva Constitución efecto causado por una profunda crisis institucional y
política, para recuperar aquella credibilidad otorgaron mecanismos de participación
democrática a los residentes de zonas locales. El informe de la fundamentación teórica del
Federalismo conjuntamente con los autores Oates, Musgrave y Musgrave, Stiglitz, Tiebout
reconoce la descentralización como motor fundamental de desarrollo económico y de la
eficiencia del sector público, estos informes influyeron en conformación de la Ley 60 de
1993. En los artículos de esta Constitución se pueden encontrar estos elementos: como
primero el manejo del tamaño óptimo de cada nivel de gobierno, en el que los municipios
pueden conformar áreas metropolitanas y provincias, también a los departamentos se les
permitió crear regiones y mas adelante con la Ley 136 de 1994 se permitió crear
asociaciones de municipios. Como segundo esta la definición de las funciones de los
diferentes niveles de gobierno, en las que tuvieron un cambio las funciones de dichos
niveles, pese a ello en muchos casos la división tuvo confusiones en lo que se refiere a
salud y educación ya que muchos municipios, departamentos y Naciones no actuaban de
manera clara y transparente. Como tercero la provisión de mínimo de ciertos bienes a toda
la Nación, el cual busco asegurar la prestación de un nivel mínimo de servicios de salud y
educación en toda la Nación a través de las transferencias condicionadas. El gobierno debe
girar un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación, mediante la Ley 60 de 1993 se
estableció que seria de 23% en 1994, 23,5% en 1994 y 24,5% de 1996 en adelante. Como
cuarto están los instrumentos fiscales de los gobiernos locales que son: la participación
municipal, segundo las regalías y el Fondo Nacional de Regalías, tercero los ingresos
tributarios propios de los municipios y departamentos, en este último se creó el tributo de la
plusvalía para los municipios. Como quinto elemento esta la revelación de preferencias por
parte de los residentes de los distintos niveles de gobierno, en el que se dotó a los residentes
de las zonas locales con mecanismos de participación política directa, para así facilitar la
revelación de sus preferencias respecto a la provisión de bienes públicos. Estos mecanismos
son: iniciativas normativas, consulta popular, revocatoria del mandato y el cabildo abierto.

Ya en los ajustes a la descentralización fiscal en el periodo de 2000 a 2011 primera década

del siglo XXI se ajusto el proceso de descentralización fiscal en el cual se busco
principalmente resolver los problemas del déficit presupuestario en la hacienda pública del
País, siendo este periodo solamente continuación del anterior ya que no se observan nuevos
elementos. Para Junguito y Rincón en la década de los noventa creció constantemente la
deuda pública en Colombia, pero no de sus ingresos. Con respecto a los entes territoriales
tuvieron un papel importante en el deterioro de las finanzas del Gobierno debido a su alto
endeudamiento, la corrupción entre otros, esto llamo la atención del Fondo Monetario
Internacional que propuso un plan de ajuste a las finanzas públicas colombianas y se
concretó con las leyes 617 de 2000, 819 de 2003, 1483 de 2011 y los Actos Legislativos 01
de 2001, 04 de 2007 y 05 de 2001. Con la Ley 617 de 2000 se limito a los departamentos y
municipios en los gastos de funcionamiento limitando el nivel de endeudamiento, y este
presupuesto debe estar establecido por un marco fiscal. En esta época también se modifico
el sistema de transferencias, convirtiendo el situado fiscal y la participación municipal en el
Sistema General de Participaciones, este sistema cambio la forma en la que se asignaban
los recursos de la Nación a los entes territoriales. Los recursos del SGP se oponen a la
autonomía de los entes territoriales, el recorte de dichos recursos a los departamentos y
municipios reduce la posibilidad de que puedan revelar sus preferencias de acuerdo a la
provisión de bienes públicos. El Acto Legislativo 05 de 2011 creo el Sistema General de
Regalías en cual se encarga de abarcar la totalidad de los recursos naturales no renovables a
los que tiene derecho el Estado, es decir que todos lo recursos provenientes de las Regalías
primero pasaran por el Sistema General de Regalías. Debido a que en esta etapa no hubo
nuevos elementos, la Ley 1454 de 2011 desarrollo la posibilidad de crear provincias y
regiones, de acuerdo con lo anterior la Ley permite que municipios y departamentos acudan
a formas de asociarse para realizar acciones y proyectos comunes.
 REFLEXIÓN

El proceso de descentralización fue avanzando a lo largo del tiempo, en el siglo XX en el

Gobierno de Lleras Camargo donde se iniciaron importantes reformas en Colombia, estas
reformas no solo fueron en el acto fiscal sino también en el político, todo esto con relación
a que los departamentos y municipios deben tener participación política. Mediante este
proceso se le dispuso a estos entes territoriales herramientas jurídicas para obtener recursos
tributarios que no estén sujetos a limitaciones del gobierno y para la última década se
dieron importantes cambios normativos, que constituyeron una oportunidad para revisar
dichos mecanismos que se están utilizando para la descentralización de estos recursos y así
mismo proponer reformas que den continuidad a los procesos para así lograr hacer mas
eficientes las finanzas públicas.