Unidad 2 / Escenario 3

Lectura fundamental

Reforma del Estado Colombiano

Contenido

1 Programa de renovación de la Administración Pública (PRAP)

2 Reforma del Estado en el primer gobierno de Juan Manuel Santos (2010 – 2014):
Instituciones para el “Buen gobierno”

3 Reforma del Estado en el segundo gobierno de Juan Manuel Santos (2014 – 2018):”
Todos por un nuevo país”.

Palabras clave: modernización, estructura del Estado, Administración Pública, Constitución Política.
1. Programa de renovación de la Administración Pública (PRAP)
La Administración Pública en Colombia está contemplada en la Ley 489 de 1998:

Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del
orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de
las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del Artículo 189 de la Constitución Política
y se dictan otras disposiciones (Artículo 39).

Este Artículo menciona que la Administración Pública está integrada por los organismos que conforman
la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública
que, de manera permanente, tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la
prestación de servicios públicos del Estado colombiano (Artículo 32 Ley 489/1998).

En este sentido, la Administración Pública consagra la estructura del Estado específicamente en la

rama ejecutiva. Por ello, se creó el Programa de Renovación de la Administración Pública (PRAP) a
través del CONPES 3248 de 2003 para el período gubernamental 2002-2006. Mediante este se
coordinan los procesos de reestructuración administrativa de la Rama Ejecutiva del orden nacional.
El PRAP debía contar con organizaciones innovadoras que garantizaran los siguientes procesos al
servicio de los ciudadanos:

• Reforma de entidades públicas: debían incluir indicadores de impacto fiscal e indicadores de resultado.

• Reformas transversales: para optimizar procesos operativos de la organización vertical en la

Administración Pública.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 2
 Departamento Nacional de Planeación

Departamento Administrativo de la Función Pública

Ministerio de Hacienda

Vicepresidencia de la Reública

Secretaría Jurídica de Presidencia

Ministerios o Departamentos Administrativos

Figura 1. Entidades a cargo del PRAP CONPES 3248

Fuente: elaboración propia

Dicho programa busca adecuar la administración pública a los requerimientos de un Estado Comunitario:

[…] racionalizando funciones, redimensionando el tamaño de las estructuras administrativas

y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus objetivos esenciales. En conjunto, el
programa se propone adecuar la administración pública a las necesidades y a las condiciones
del país y contribuir a fortalecer su capacidad para brindar seguridad democrática, sanear las
finanzas públicas, promover la equidad, garantizar la estabilidad y el crecimiento sostenible de
la economía (CONPES 3248, 2003).

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 3
 1.1. Las reformas de la primera generación y el cambio constitucional en Colombia

En la Unidad anterior, se habló de las expresiones “olas de reforma” o “generaciones de reforma” para
referirse a los procesos amplios de cambio en estructuras y procesos estatales. Cambios basados en
un conjunto de principios comunes que promovieron transformaciones en el papel del Estado, así
como en los diseños organizacionales y la adopción de instrumentos de gobierno similares en aquellos
Estados donde fueron aplicados.

Estas reformas se desarrollaron a lo largo de tres fases: la primera, caracterizada por ajustes en
las balanzas de pagos, así como la búsqueda de competitividad de las economías a través de la
reestructuración de los incentivos y precios. La segunda, orientada a la reducción del tamaño
del Estado a través de privatizaciones, procesos de descentralización y comisiones de regulación
entre otros aspectos; y una última fase, denominada Consenso Post Washington, encaminada a la
readecuación institucional, el reforzamiento de la democracia y la inclusión de la sociedad civil en la
gestión pública para hacer sostenibles las reformas estructurales. (Cuervo, 2003).

En el caso colombiano, la reforma surge a finales de los años 80 en una coyuntura por inestabilidad
económica, desaceleración de la productividad, el enclaustramiento de la economía, bajos grados
de competitividad, agotamiento de la acumulación de capital, rezago de algunas instituciones
particularmente políticas, pérdida del dinamismo económico y el uso deficiente de la infraestructura
productiva nacional (IEPRI, 1993).

Por otra parte, como señala Orjuela (1995):

[…] algunos factores exógenos contribuyeron igualmente a generar un ambiente propicio

para las reformas; tales como los cambios de la producción e internacionalización de las
economías producto de los cambios tecnológicos que propiciaron una redefinición de la
regulación económica hacia esquemas más flexibles; la crisis del Estado de bienestar y el
proceso general de reforma del Estado a nivel global y regional. (p.121).

A estos rasgos del contexto económico se sumaron factores de tipo político que originó el otro
proceso de reforma que sufre Colombia a comienzos de los años 90: el cambio constitucional. El
panorama en el cual se enfrentaron los partidos tradicionales desde el fin del Frente Nacional en
1984, trajo cambios sociopolíticos que más adelante dieron pie al surgimiento de nuevos partidos
que confrontaron las propuestas políticas que existían en el momento, las cuales no daban respuesta
satisfactoria a las necesidades socioeconómicas del país.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 4
La situación del país en ese momento no estaba a favor de los partidos tradicionales. Los malos
resultados del gobierno produjeron el incremento del desempleo, la inflación y los niveles de
corrupción y violencia generados por el conflicto armado. A su vez, hicieron que el descredito de los
partidos existentes fuera mayor. De esta manera, les daba apertura a nuevas opciones electorales.
Lo único con lo que contaban los partidos tradicionales era su larga trayectoria que les permitía
consolidar las relaciones entre los votantes y sus partidos, y las normas institucionales que existían en
la época, las cuales podían cumplir sin ninguna dificultad. Dicha situación no fue fácil para los nuevos
partidos. Estos requerían de grandes recursos para sostenerse y una gran cantidad de firmas que les
permitieran competir en las elecciones.

Pero, a pesar de todo, el mayor cambio que enfrentaron los partidos políticos tradicionales se dio a
partir de la renovación de la Constitución de 1991, pues allí se acordó que movimientos sociales y
grupos significativos de ciudadanos también podrían inscribir candidatos (Const. Art.108), y con la
expedición de la Ley 130 de 1994, se determinó el ingreso al sistema político de los nuevos partidos
puesto que les garantizaban financiar sus actividades, publicidad y una devolución de dineros por los
votos recibidos según dicha ley.

En el trascurrir de las siguientes elecciones, el gobierno percibió que estas reformas constitucionales
incrementaban de forma poco proporcionada la creación de nuevos partidos. Como consecuencia,
en los años 2003 y 2009 se creó la reforma política que impuso un freno a la creación de nuevos
partidos. Esta reforma favoreció a los partidos tradicionales, y colocó en apuros a un gran número de
partidos que no cumplían con los lineamientos de dicha reforma.

En los escenarios económico, social y cultural, la reforma constitucional de 1991 trajo cambios
coyunturales bajo el propósito de una democracia participativa. La nueva constitución contempló la
organización del Estado Colombiano (Título V, Capítulo 1 y 2), la organización territorial (Título XI,
Capítulos 1, 2, 3 y 4) y el régimen económico y de Hacienda Pública (Título XII, Capítulos 1, 2, 3,
4, 5 y 6). Además, consagró los derechos económicos, sociales y colectivos “llamados de tercera
generación”, como los mecanismos para protegerlos. Sin embargo, la constitución de 1991 ha sufrido
múltiples reformas que, aunque no de fondo, han afectado cimientos del Estado Social de Derecho.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 5
 1.2. Apertura económica y reforma del Estado: la primera generación de Reformas
en Colombia

Aunque en el gobierno de Barco (1986-1990) se habían adoptado algunas medidas hacia la

“modernización” del Estado, la primera generación de reformas en el caso colombiano tomó forma en
un doble proceso, a la vez económico y político puesto en marcha por el gobierno de César Gaviria
(1990-1994). Por una parte, la liberalización económica que reorientó la economía colombiana
hacia el exterior y la adopción de un conjunto de medidas promercado. Por otra parte, una profunda
reforma de las instituciones políticas y de la arquitectura institucional de políticas públicas plasmada
en una nueva constitución política.

La reforma incluía “la reducción de barreras arancelarias, desregulación estatal y disminución de la

participación del Estado en aquellas actividades económicas en las que su presencia es ineficiente
o redundante” (IEPRI, 1993, p.12). En efecto, además del ajuste fiscal propio de las reformas de
primera generación en el contexto latinoamericano, el gobierno Gaviria, a través del plan de desarrollo
“La Revolución Pacífica”, redefine el ámbito de acción del Estado en cuatro áreas estratégicas: capital
humano, infraestructura física, fortalecimiento de la capacidad científica y tecnológica, y protección
del medio ambiente. Propone, en cambio, que en otras áreas de intervención se introduzcan
mecanismos de competencia por medio de la desregulación interna, la liberalización de la economía
(apertura hacia el exterior a través de la reducción de barreras arancelarias) y la privatización de
algunas empresas para asegurar un papel preponderante al sector privado como proveedor de
servicios públicos. Igualmente, modificó el marco normativo para permitir la inserción en la economía
global y facilitar el ingreso de capitales.

Pese a algunos rasgos comunes con otros procesos en la región, esta primera generación de reformas
en Colombia difiere en algunos aspectos esenciales. A diferencia de la crisis económica de otros
países en la región, informes de la CEPAL señalaban que Colombia atravesaba, a comienzos de los
años 90, una crisis económica relativamente moderada, con un crecimiento promedio para la década
de 1.6% y niveles de inflación relativamente bajos (32% en su peor año) con un nivel reducido de
endeudamiento externo y políticas económicas moderadas.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 6
Como se indicó anteriormente, el eje central de las reformas consistió en reducir el tamaño del Estado,
concentrar su actividad estatal en algunos ejes estratégicos e incrementar la participación privada en la
prestación de servicios públicos. A través tanto de privatizaciones como de contratos de concesión, el sector
privado asumió el control de puertos marítimos, aeropuertos, ferrocarriles, construcción de infraestructura
vial y telecomunicaciones, entre otros. Dentro del paquete de medidas, se adopta una fuerte reforma laboral
con el propósito de incrementar la competitividad del Estado frente a los mercados internacionales. Incluye
medidas para la flexibilización laboral, la eliminación de la retroactividad de las cesantías, la tercerización de
contratos para servicios generales en las entidades públicas y la posibilidad de suscribir contratos laborales
por períodos menores a un año.

En relación con la liberalización económica, se crea el Ministerio de Comercio Exterior y se adoptan

medidas para permitir la inversión de capital extranjero en servicios públicos domiciliarios; se
reducen aranceles y se flexibilizan los procedimientos para la inversión extranjera al eliminar licencias
previas para la importación de productos. El ajuste fiscal, por su parte, se materializó a través de la
combinación de la reforma tributaria, la reforma cambiaria y la reforma financiera.

1.3. La segunda generación de reformas en Colombia

Las reformas de segunda generación se caracterizaron por ser:

de carácter institucional, que tienen el fin de crear un sistema socioeconómico eficiente

y efectivo. Dentro de las posibles reformas de carácter institucional se encuentran las de
sectores como la justicia, el servicio civil, el mercado laboral -incluyendo las relaciones
entre los sindicatos, empresas y el gobierno-, la seguridad social y la organización
político-administrativa del Estado mediante su descentralización. Así mismo, se abarca el
fortalecimiento de la estructura institucional para la provisión de reglas de juego, normas
de conducta, códigos de relaciones y procedimientos para la solución de diferencias y
cumplimiento de contratos entre individuos y organizaciones, que sean claros, transparentes
y previsibles con el propósito de reducir la incertidumbre y los costos de transacción en el
sistema (Garay, 1998, p.46).

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 7
Estas reformas de carácter institucional implicaron la incorporación de aspectos de la nueva gestión
pública, como los procesos de privatización, externalización de servicios y descentralización (Cuervo,
2003). El inicio de la descentralización en Colombia se debió a factores de orden internacional y
nacional. Entre los factores internacionales se encuentran los cambios en la dinámica económica
en los procesos productivos por la revolución científica y tecnológica, la internacionalización de las
operaciones de capital y la privatización de actividades productivas y de servicios (Velásquez, 1995).

Las reformas de la segunda generación fueron necesarias en el proceso de descentralización que

afrontaba el país con la reforma constitucional de 1991. Con estas se buscaba una estabilidad
económica en las regiones, incrementar los servicios básicos, la salud y educación en la población
más vulnerable, el sostenimiento de una apertura de importación y la modernización y reforma de los
sistemas financieros a favor de los usuarios. Estas reformas debían ser consideradas por los gobiernos
de turno en sus Planes de Desarrollo.

2. Reforma del Estado en el primer gobierno de Juan Manuel Santos

(2010-2014): Instituciones para el “Buen gobierno”
La expedición de la Ley 1444 de 2011 concedió facultades extraordinarias al presidente Juan Manuel
Santos para modificar la estructura de la administración pública a nivel nacional. A partir de esta
autorización legislativa, se puso en marcha un programa de reforma basado en los principios de “buen
gobierno” promovidos desde la campaña presidencial:

los objetivos generales de la reforma administrativa apuntan a aumentar la eficiencia del Estado,
sin tener como fin único la reducción de gastos de funcionamiento (…) busca una mayor eficiencia
en la prestación de los servicios públicos, la coherencia en la administración pública y su adecuado
funcionamiento y una mayor cobertura y rentabilidad social de los recursos públicos (Presidencia de
la República, 2011).

En el marco del programa de Reforma se separaron algunos ministerios que habían sido fusionados en
el marco del PRAP:

• Escisión del Ministerio del Interior y de Justicia en el Ministerio del Interior y del Ministerio de
Justicia y del Derecho.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 8
 • Escisión del Ministerio de la Protección Social, en el Ministerio de Salud y Protección Social y el
Ministerio de Trabajo.

• Escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el Ministerio de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Además de la reforma ministerial, el programa de reforma intervino alrededor de 30 entidades

pertenecientes a los diferentes sectores de la rama ejecutiva y creó agencias especializadas en
áreas de regulación y política pública estratégicas para el gobierno nacional como: cooperación
internacional, la defensa jurídica de la nación, gestión del riesgo, la contratación pública o
reintegración de personas y grupos alzados en armas.

El paquete de reformas se agrupa alrededor de cuatro ejes de reformas institucionales que

materializan los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo (Presidencia de Colombia, 2011):

• Fortalecimiento institucional para la inclusión social y reconciliación, orientado a la:

búsqueda de la superación de la pobreza extrema y la consolidación de la paz en todo el

territorio nacional, la seguridad y la plena vigencia de los derechos humanos y la protección
de las víctimas del conflicto, atendiendo, entre otros, la necesidad de protección y garantía
de los derechos fundamentales reconocidos por nuestra Carta Política en este ámbito y por
la jurisdicción constitucional en sus fallos (Presidencia de Colombia, 2011).

En esta área de intervención se creó, entre otras entidades, el Departamento de Prosperidad Social
que tiene a cargo la coordinación de políticas sociales. A este se adscriben el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar -ICBF-, la Agencia para la Superación de la Pobreza Extrema -ASPE-, la Unidad
de Víctimas, la Unidad para la Consolidación Territorial y el Centro de Memoria Histórica.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 9
 • Fortalecimiento institucional para la política social de Estado y protección de derechos. Su
propósito es:

la búsqueda de igualdad de oportunidades para todos los colombianos, que garantice

a cada uno el acceso a los derechos fundamentales para mejorar la calidad de vida
independientemente de su género, etnia o condición social. En este marco se están
fortaleciendo las instituciones que garantizan la protección de los derechos y el acceso a las
garantías para que los mismos sean efectivos (Presidencia de Colombia, 2011).

Dentro de este conjunto de medidas se incluye la reforma ministerial (y de los sectores a su cargo)
mencionada anteriormente, así como la transformación de DANSOCIAL y la conversión de
COLDEPORTES en departamento administrativo.

• Fortalecimiento institucional para los sectores críticos de la competitividad del país, esta área
de intervención se relaciona con las:

locomotoras de los nuevos sectores basados en innovación, agricultura y desarrollo rural,

vivienda y ciudades amables, desarrollo minero y expansión energética e infraestructura de
transporte, sectores cuyas instituciones son fundamentales para impulsar la competitividad
del país (Presidencia de Colombia, 2011).

Las reformas en esta área tienen como objetivo generar el marco institucional para la gestión de los sectores
claves del Plan de Desarrollo: infraestructura, vivienda y “locomotora” minero-energética. Además, implican
tanto la reorganización de ministerios como la creación o fortalecimiento de agencias especializadas como la
Agencia Nacional de Minería o la Agencia Nacional de Infraestructura.

• Fortalecimiento y eficiencia del Estado, materializado en un paquete de reformas orientados al

“(…) fortalecimiento de los principios del Estado Social de Derecho, propendiendo que el Gobierno
Nacional tenga una mayor cobertura, eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios a su cargo
a favor del ciudadano” (Presidencia, 2011). Esta área agrupa las intervenciones relacionada a aspectos
como la defensa jurídica de la nación, la reforma del Sistema de Inteligencia Estratégica del Estado o
la mejora en los procesos de contratación y compras públicas. Para esto se crean la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica; la Dirección Nacional de Inteligencia; la Unidad de Protección del Ministerio del
Interior; la Unidad de Migración y Extranjería y Colombia Compra Eficiente, entre otras entidades.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 10
En general, la reforma realizada por el gobierno Santos puede caracterizarse en torno a tres
aspectos esenciales:

»» Búsqueda de mayor coordinación en los procesos estratégicos de gobierno y la gestión de políticas

públicas. Estas medidas se complementarían con la creación en 2014 del Ministerio de la Presidencia
con el propósito de fortalecer los procesos de coordinación a nivel de centro de gobierno.

»» El uso de la figura de “agencia” (no contemplada en el ordenamiento jurídico colombiano)

busca crear entidades con funciones especializadas y un mayor grado de autonomía para
desarrollar sus funciones. Por tal razón, para su creación se utiliza la figura jurídica de “Unidad
Administrativa Especial” con personería jurídica, lo que ha sido objeto de debate desde el
derecho administrativo.

»» Aunque es pronto para evaluaciones de los resultados e impactos de la reforma, las

transformaciones institucionales han permitido mejorar la capacidad de gestión en áreas
estratégicas para el gobierno como el programa de vivienda y el desarrollo de infraestructura
(particularmente de la infraestructura vial, por el momento) a partir del programa de autopistas
de cuarta generación y de asociaciones público-privadas.

3. Reforma del Estado en el segundo gobierno de Juan Manuel Santos

(2014-2018): “Todos por un nuevo país”
En el segundo periodo de gobierno del expresidente Juan Manuel Santos y en el marco del proceso
de paz en el que se encontraba inmerso el país, se introdujeron reformas que incidieron notablemente
en las ramas del poder público del país. Entre estas estaban:

• Acto Legislativo 01 de 2015. Reformó el Artículo 221 de la Constitución Política, estableció que
el Derecho Internacional Humanitario DIH será el encargado de conocer los procesos judiciales
que se adelanten en contra de los militares por actos realizadas dentro del conflicto armado.

• Acto Legislativo 02 de 2015. “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de
poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”. Reformó 22 artículos de la
Constitución Política. Se resalta la eliminación de la reelección presidencial.

• En el Congreso, el Senado será integrado por 89 miembros elegidos en circunscripción nacional,

más uno por cada departamento con menos de 500.000 habitantes, más dos indígenas.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 11
• En el Congreso obtendrá una curul el candidato presidencial que ocupe el segundo lugar en la
elección popular.

• Se implementa un control político y ciudadano para evaluar a los ministros y las funciones que
desarrolla la Contraloría General en funcionamiento de las entidades públicas.

• Se levanta la inhabilidad a congresistas para que puedan ejercer como ministros o embajadores.

• Las listas para el congreso y cuerpos colegiados serán cerradas.

• Decreto 2559 de 2015. Por el cual se fusiona la Agencia Nacional para la Superación de la
Pobreza Extrema (ANSPE) y la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial
(UACT) en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social - Prosperidad Social y se
modifica su estructura.

• Acto Legislativo 01 de 2017. Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de
la constitución para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera, y se dictan otras disposiciones.

• Acto Legislativo 02 de 2017. Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la
constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

• Acto Legislativo 01 de 2018. Por medio del cual se modifican los artículos 186, 234 y 235 de la
constitución política y se implementan el derecho a la doble instancia y a impugnar la primera
sentencia condenatoria.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 12
Referencias
Cuervo, J. (2003). La Reforma del Estado y El Ajuste de Estructuras en América Latina. El Caso de
Colombia. OPERA, 3(3), 67-110.

Constitución política de Colombia [Const.] (1991) 2da Ed. Legis.

Documento CONPES 3248 de 2003. Renovación de la Administración Pública. Recuperado de

https://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-3499_documento.pdf

Garay, L. (1998). Colombia: Estructura Industrial e Internacional: 1967-1996. Recuperado de http://

www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/industrilatina/029.htm

Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales -IEPRI-. (1993). Colombia. Fragilidades y

Promesas de La Doble Transición. Nueva Sociedad, 128, 12-17.

Orjuela, L. (1995). La Economía Política de La Reforma del Estado Colombiano. En Universidad de los
Andes, Dos aproximaciones a la reforma del estado en Colombia (No. 1). Bogotá, Colombia: Universidad de los
Andes, Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales, Departamento de Ciencia Política.

Presidencia de la República. (2011). Reformas de La Administración Pública. Ley 1444 de 2011. Bogotá,
Colombia.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 13
 INFORMACIÓN TÉCNICA

Módulo: Desarrollo Organizacional Público

Unidad 2: Reforma y modernización del Estado en Colombia
Escenario 3: Reforma del Estado Colombiano

Autor: Sandra Liliana Salazar Peña

Asesor Pedagógico: Adriana Alexandra Bolaños Contreras

Diseñador Gráfico: Eveling Peñaranda
Asistente: Laura Andrea Delgado Forero

Este material pertenece al Politécnico Grancolombiano.

Prohibida su reproducción total o parcial.

POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO 14