RECURSO DE REVISIÓN: 419/2021

RECURRENTE:
DIRECTOR GENERAL DE GOBIERNO, DIRECTOR DE
VERIFICACIÓN Y CONTROL DE COMERCIO EN LA
VÍA PÚBLICA E INSPECTOR ADSCRITO, TODOS DEL
AYUNTAMIENTO DE TOLUCA ESTADO DE MÉXICO.

TERCERO INTERESADO:
Felipe Galván Samoza

Ponente: Magistrado Miguel Ángel Vázquez del Pozo

Proyectista: María del Rosario Vergara Alvarez

Toluca, México, a dieciocho de febrero de dos mil veintiuno.

VISTO para resolver el Recurso de Revisión número 419/2021,

interpuesto por el Director General de Gobierno, Director de Verificación y
Control de Comercio en la Vía Pública e Inspector adscrito, todos del
Ayuntamiento de Toluca Estado de México, a través de su autorizado legal, en
contra de la resolución de diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, dictada
por la Séptima Sala Regional del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado
de México, en el expediente número 47/2021, promovido por Felipe Galván
Samoza, y

RESULTANDO

PRIMERO. Mediante escrito presentado en fecha diez de febrero de dos

mil veinte, ante la Oficialía de Partes Común de la Primera y Séptima Salas
Regionales de este Tribunal, Felipe Galván Samoza, formuló demanda
administrativa en contra del Director General de Gobierno, Director de
Verificación y Control de Comercio en la Vía Pública e Inspector adscrito, todos
del Ayuntamiento de Toluca Estado de México, señalando como actos
impugnados, la Orden de visita de inspección y verificación, con número de folio
163/2021 de fecha veinte de enero de dos mil veintiuno y, el Acta de Visita de
Inspección de fecha veinticuatro de enero de dos mil veintiuno.

SEGUNDO. Substanciado el juicio en todas sus partes, en la Séptima

Sala de este Tribunal, se dictó resolución el diecinueve de mayo de dos mil
veintiuno, en el expediente de juicio administrativo 47/2021.

TERCERO. Inconforme con esa determinación el Director General de

Gobierno, Director de Verificación y Control de Comercio en la Vía Pública e
Inspector adscrito, todos del Ayuntamiento de Toluca Estado de México, a
través de su representante legal, promovió recurso de revisión el siete de junio
de dos mil veintiuno, ante la Primera Sección de la Sala Superior de este
Tribunal, expresando los agravios que estimaron convenientes.

CUARTO. Mediante acuerdo de ocho de junio de dos mil veintiuno, la

Primera Sección de la Sala Superior, admitió a trámite el Recurso de Revisión
promovido, designando como ponente al Magistrado Miguel Ángel Vázquez del
Pozo y se ordenó dar vista al tercero interesado.

QUINTO. Mediante acuerdo de Presidencia de fecha cinco de julio de

dos mil veintiuno, se hizo constar que el representante legal de la parte actora
DESAHOGO LA VISTA otorgada en tiempo y forma, en consecuencia de ello
se ordenó turnar el presente asunto al Magistrado ponente para la emisión de la
resolución que en derecho corresponda.

CONSIDERANDO

PRIMERO. Competencia. La Primera Sección de la Sala Superior del

Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, es competente para
conocer, tramitar y resolver el presente recurso de revisión, en términos de lo
dispuesto por los artículos 285 fracción VI, 286 y 288 del Código de
Procedimientos Administrativos de la propia Entidad; 9, 28, 29 y 30 fracción II
de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México,
publicado en el Periódico Oficial “Gaceta del Gobierno” Estado de México, el
treinta y uno de agosto de dos mil dieciocho y 29 del Reglamento Interior del
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México, publicado en la
Gaceta de Gobierno del Estado de México el primero de agosto de dos mil
diecinueve.

SEGUNDO. Procedencia. El presente recurso de revisión es procedente

en contra de la resolución de diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, emitido
por la Séptima Sala Regional del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado
de México, en el juicio administrativo 47/2021, en términos del artículo 285
fracción IV del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto por el

Director General de Gobierno, Director de Verificación y Control de Comercio en

2
la Vía Pública e Inspector adscrito, todos del Ayuntamiento de Toluca Estado de
México, mediante su autorizado legal, en términos de lo dispuesto en los
artículos 230, fracción II, y 286 del Código Adjetivo en la materia.

CUARTO. Oportunidad. El Recurso de Revisión que nos ocupan se

presentó dentro del plazo genérico de ocho días que establece el artículo 286
del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México; pues la
sentencia recurrida se notificó el tres de junio del dos mil veintiuno; por lo que,
el plazo de ocho días para interponer el presente medio de defensa; entonces si
el recurso de revisión se presentó el siete de junio del dos mil veintiuno, su
presentación es oportuna, dentro del marco legal.

QUINTO. Criterio de Sala Regional. En la resolución dictada por la

Séptima Sala Regional, en el juicio administrativo número 47/2021, se declaró
la invalidez de los actos reclamados.

SEXTO. Conceptos de agravio. Se procede al análisis de los agravios

propuestos por las autoridades demandadas y recurrentes en la presente vía,
manifestaciones que esencialmente se hicieron consistir en lo siguiente:

Primero. Que causa agravio el considerando cuarto de la sentencia

recurrida, ya que se determinó declarar la invalidez de los actos
impugnados, toda vez que la orden de visita de inspección y verificación
se basa en el numeral 128 del código de procedimientos administrativos.
El Aquo realiza una valoración errónea al enunciar en la orden de visita el
polígono de la delegación del centro histórico Municipal de la ciudad de
Toluca y que ello no constituye los requisitos de fundamentación y
motivación que exige el artículo 16 constitucional en relación con el 128
del código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, pues
erróneamente trata de plantear que para dar certeza jurídica, es necesario
que los actos se encuentren debidamente fundados y motivados,
circunstancia que está plenamente acreditada ya que los autos de
autoridad que realizo el personal del ayuntamiento están debidamente
fundados y motivados apegados a derecho.
Contrario al análisis que realiza la Magistrada de la séptima regional, si se
encuentran precisados, fundados y motivados el lugar en donde debe
efectuarse la diligencia.

3
 Se estableció de forma correcta, se fundó y motivo el lugar y zona en la que
debería efectuarse la visita de inspección y verificación a puestos semifijos
y/o móviles y/o ambulantes en la vía pública, siendo el territorio de la ciudad
de Toluca como se acredita con la visita de inspección con número de folio
163/2021.

Segundo. Que causa agravio el considerando quinto por cuanto hace a la

fracción I inciso d) el objeto y alcance que ha de tener la visita, se precisó
en la orden de visita de inspección y verificación con número de folio
163/2021. A) cuente con licencia, autorización o permiso expedido por la
autoridad municipal competente para el ejercicio de la actividad comercial.
B) No se invada algún bien de dominio público en el ejercicio de las
actividades comerciales, industriales o prestaciones de servicios. C) Tenga
a la vista el original de la licencia o permiso que avala el ejercicio de la
actividad comercial. D) No continúe ocupando un bien de dominio público o
lugar de eso común. E) Que cumplan con las obligaciones y prohibiciones
que sobre la materia señale la reglamentación municipal vigente.

SÉPTIMO. Análisis a los agravios. Los conceptos de agravio se

califican por una parte infundados pero por otra fundados y suficientes solo para
modificar la sentencia recurrida.

Respecto de los primeros agravios hechos valer se califican parcialmente

fundados en razón de que del análisis de los actos impugnados se aprecia
que, en la orden de visita de inspección, sí existe el objeto y alcance de la
diligencia efectuada, además que sí se precisó el lugar o zona en la que
debería efectuarse la diligencia, ello al establecer que se realizaría a “puestos
ambulantes, semifijos o móviles en la vía pública, que se ubiquen dentro del
Polígono que delimita las delegaciones Centro Histórico 01, Barrios
Tradicionales 02, y Árbol de las Manitas 03, así como en cada una de las
unidades territoriales básicas que las conforman, conforme lo estipulado en el
artículo 13 del Bando Municipal de Toluca vigente”.

Determinación que dejó en claro que la visita de inspección y verificación

se llevaría a cabo en el territorio de la Ciudad de Toluca.

4
 Al respecto el artículo 128 del Código de Procedimientos
Administrativos del Estado de México refiere lo siguiente:

“Artículo 128.- Las autoridades administrativas para comprobar el cumplimiento

de las disposiciones legales podrán llevar a cabo visitas de verificación en el
domicilio, instalaciones, equipos y bienes de los particulares, en los casos en que
se señalen en las leyes y reglamentos aplicables, conforme a las siguientes reglas:
I. Sólo se practicarán las visitas por mandamiento escrito de autoridad
administrativa competente, en el que se expresará:
a) El nombre de la persona que deba recibir la visita. Cuando se ignore el nombre
de ésta, se señalarán datos suficientes que permitan su identificación.
b) El nombre de los servidores públicos que deban efectuar la visita, los cuales
podrán ser sustituidos, aumentados o reducidos en su número, en cualquier tiempo
por la autoridad competente. La sustitución, aumento o disminución se notificará al
visitado.
c) Los lugares o zonas que han de verificarse. Las visitas de verificación en
materia fiscal solo podrán practicarse en el domicilio fiscal de los particulares.
d) El objeto y alcance que ha de tener la visita.
e) Las disposiciones legales que fundamenten la verificación.
f) El nombre, cargo y firma autógrafa de la autoridad que la emite (…)”.

Disposición jurídica de la que se destaca la precisión realizada en el

inciso “c” de la fracción I, en la que se estima que sólo en el caso de
verificaciones en materia fiscal deberán practicarse en el domicilio de los
particulares, contrario a ello únicamente la autoridad puede por mandamiento
escrito, realizar la visita debiendo señalar el lugar o zona a verificar, lo cual
acontece en el caso que nos ocupa.

Lo anterior es así porque como ha quedado evidenciado en los actos

reclamados si se estableció el lugar o zona en la que debería efectuarse la
inspección y verificación a puestos semi y/o móviles y/o ambulantes en la vía
pública, siendo el territorio Municipal de la Ciudad de Toluca.

Bajo ese orden de ideas, si del acta circunstanciada de visita de

inspección y verificación, se corrobora que la diligencia se realizó dentro del
Municipio de Toluca, y de manera precisa en la calle de Morelos, entre las
calles de Juárez y Rayón Col.centro Municipio de Toluca, además de
establecer que el particular transgredía los artículos 83, 84, 85,89, 93, del Bando
Municipal vigente; por encontrarse ejerciendo el comercio, sin permiso
municipal, tal y como se corrobora en la orden de inspección y verificación, es
evidente la falta de legalidad por cuanto a dicho requisito.

Asimismo, es importante ilustrar que al tratarse de una orden de visita de

verificación a puestos semi y/o móviles y/o ambulantes en la vía pública, no se
tiene un lugar fijo determinado y/o específico de aquellas que ejercen dicha

5
actividad, en obviedad, la zona o lugar a verificar se estipula de una forma
general, pues así la ley lo prevé al establecer que solo deberá expresar la zona
o lugar a verificarse.

Para sostener la anterior aseveración, es necesario ilustrar que se

entiende por comercio ambulante, comercio en puesto fijo y comercio en puesto
semifijo, lo cual se hace en los siguientes términos:

1. COMERCIO AMBULANTE: Toda actividad comercial realizada de manera

cotidiana en la vía o lugares públicos por personas físicas que transportan sus
mercancías sobre su cuerpo o algún medio de transporte, deteniéndose en algún
lugar solamente por el tiempo indispensable para la realización de una sola
transacción.
2. COMERCIO EN PUESTO FIJO: Toda actividad comercial que se realiza en la
vía publica en un local, puesto o estructura determinando para tal efecto, anclado o
adherido al suelo o construcción permanente, aun formando parte del periodo o
finca privada, se considera dentro de esta modalidad la comercialización de
cualquier producto realizada a través de máquinas expendedoras en la vía pública.
3. COMERCIO EN PUESTO SEMIFIJO: Toda actividad comercial en la vía pública
que se lleva a cabo de manera cotidiana; valiéndose de la instalación y el retiro al
término de su jornada de cualquier tipo de estructura; vehículo, remolque,
instrumento, charola, artefacto u otro bien mueble, sin estar o permanecer anclado
o adherido al suelo o construcción alguna.

Acotaciones que ponen de manifiesto la imposibilidad de la autoridad

demandada para establecer de manera exacta un lugar para la realización de la
diligencia en mención, sobre todo en tratándose de las órdenes de visitas y
verificación realizadas al comercio ambulante, como en la especie, ello
atendiendo a la movilidad del comerciante; por tanto, es inconcuso que para
sostener la juridicidad de la orden de vista de inspección y verificación, basta la
mención general de la zona o lugar a verificar, para considerar agotado el
requisito previsto en el artículo 128 fracción I, inciso c, del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México, mismo que como se
indicó en líneas precedentes exige solamente la mención de la zona o lugar a
verificarse, considerar lo contrario implicaría violentar el principio general del
derecho que establece que “nadie está obligado a lo imposible”.

En ese mismo orden de ideas, es factible afirmar que en la especie

también se verifica el cumplimiento del requisito previsto en el artículo 128
fracción I, inciso d), del Código de Procedimientos Administrativos del Estado
de México, que exige que en la orden de visita de inspección y verificación se
precise el objeto y alcance de la diligencia, ello al haberse plasmado en la
misma lo siguiente:

“SEGUNDO.- (…) con el OBJETO de constatar que:

6
 A) cuente con licencia, autorización expedida por autoridad municipal competente
para el ejercicio de la actividad comercial.
B) No se invada ningún bien de dominio público en el ejercicio de las actividades
comerciales industriales o prestación de servicios.
C) Tenga a la visita el original de la licencia o permiso que avale el ejercicio de la
actividad comercial.
D) No continúe ocupando un bien de dominio público o de uso común,
TERCERO.- Que Con fundamento en lo señalado por el artículo 100, párrafo
primero y fracción III del Bando Municipal de Toluca 2019, y de comprobarse que
los hechos constatados por el Notificador Inspector comisionado, han sido
quebrantados por actos u omisiones de personas físicas o jurídicas colectivas en
contravención a la legalidad y a efecto de evitar que continúen ejerciendo en forma
irregular la actividad comercial, COMO ALCANCE de la visita de inspección y
verificación; se autoriza aplicar la MEDIDA PREVENTIVA consistente en el
aseguramiento o retiro de mercancías productos, materias o sustancias que se
expendan en la vía pública o bien puedan crear un riesgo inminente o
contaminación…”

Cita que pone de relieve el alcance y objeto de la diligencia, y que se

hiciera consistir de manera esencial en lo precisado, y en la facultad de aplicar
la medida preventiva, en los casos que así lo ameritara, por lo cual se insiste, la
orden de vista de inspección se ajustó a los requisitos establecidos por el
artículo 128 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de
México.

Razón por la cual se debe reconocer su validez; pues además no

existe otro argumento en la demanda inicial que tienda atacar a dicho acto
(orden de visita).

con respecto del acta de visita de verificación de la cual, el juzgador de

origen declarado la invalidez de dicha Acta por derivar de actos viciados de
origen, como lo es la Orden de Visita de Inspección y Verificación, en virtud de
que la invalidó también por vicios propios, en los términos siguientes:

Por lo que hace al acta circunstanciada de visita de inspección y

verificación subsiste la invalidez declarada, pues como se señala en la fracción
V del numeral 128 del código de procedimientos administrativos, quien lleve a
cabo la diligencia tendrá que nombrar a dos testigos mismos que no se
permitió nombrar y fue el propio verificador quien los nombro y quien señalo a
los mismos inspectores.

OCTAVO. Determinación. Así en las relatadas consideraciones, lo

procedente con fundamento en lo establecido por el artículo 288 del Código de
Procedimientos Administrativos del Estado de México, es MODIFICAR la
sentencia de diecinueve de mayo de dos mil veintiuno dictada en el juicio

7
administrativo 47/2021, por la Séptima Sala Regional de este Tribunal, en
atención a lo expuesto en la presente sentencia, para el efecto de reconocer la
validez de la orden de visita y verificación con folio 163/2021 de fecha veinte
de enero de dos mil veintiuno, bajo las consideraciones de la presente
resolución, y subsiste la declaratoria de invalidez del acta de visita y
verificación de fecha veinte cuatro de enero de dos mil veintiuno.

En mérito de lo expuesto y fundado se:

RESUELVE

PRIMERO. Se MODIFICA la sentencia de diecinueve de mayo de dos

mil veintiuno dictada en el juicio administrativo 47/2021, por la Séptima Sala
Regional de este Tribunal, en atención a lo expuesto en el considerando
“SÉPTIMO”, de la presente sentencia.

SEGUNDO. Se RECONOCE LA VALIDEZ de la orden de visita de

inspección y verificación 163/2021 de fecha veinte de enero de dos mil
veintiuno, por los argumentos vertidos en el considerando “SÉPTIMO”, de la
presente sentencia.

TERCERO. Se sostiene la declaratoria de invalidez del acta de visita

de inspección y verificación de fecha veinte cuatro de enero de dos mil
veintiuno, pero por las consideraciones expuestas en el considerando
“SÉPTIMO.” de la presente sentencia y de la misma forma subsiste la
condena impuesta por la Séptima Sala Regional de este Tribunal.

Notifíquese personalmente al particular, y por oficio a las autoridades

recurrentes, así como a la Séptima Sala Regional del Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado de México.

Así lo resolvió la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de

Justicia Administrativa del Estado de México, en sesión celebrada el dieciocho
de febrero de dos mil veintiuno, por unanimidad de votos de los Magistrados
Claudio Gorostieta Cedillo, Miguel Ángel Vázquez del Pozo y Blanca Dannaly
Argumedo Guerra, siendo ponente el segundo de los nombrados, quienes
firman ante la Secretaria General de Acuerdos de la Sección, que da fe.

LA PRESIDENTA DE LA PRIMERA SECCIÓN

DE LA SALA SUPERIOR

8
 CLAUDIO GOROSTIETA
CEDILLO

EL MAGISTRADO DE LA PRIMERA LA MAGISTRADA DE LA PRIMERA

SECCIÓN DE LA SALA SUPERIOR SECCIÓN DE LA SALA SUPERIOR

MIGUEL ÁNGEL VÁZQUEZ BLANCA DANNALY ARGUMEDO

DEL POZO GUERRA

LA SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA

SECCIÓN DE LA SALA SUPERIOR

PATRICIA VÁZQUEZ RÍOS

MAVDP/MRVA