s
SALARIO VITAL. (V. en este Apéndice
la voz REMUNERACIÓN.)
SALARIOS. (V. en este Apéndice la voz
REMUNERACIÓN.)
SALUD PÚBLICA. (V. en este Apéndi-
ce las voces CARRERA SANITARIA NACIONAL.
SISTEMA NACIONAL INTEGRADO DE SALUD.)
SANTA HERMANDAD EN EL REY-
NO DE CHILE. LA SANTA HERMAN-
DAD EN ESPAÑA *
CAPÍTULO I
ORÍGENES, DESARROLLO Y ORGANIZACIÓN
En general, podemos decir que la Santa
Hermandad fue un tribunal con jurisdic-
ción propia para perseguir y castigar los
delitos en despoblado. Hay dos etapas bien
marcadas en la gestación y desarrollo de
esta Institución.
I) La Hermandad Vieja.
Nació en la minoría de edad de Alfonso
VIII de Castilla (1163) cuando los vecinos
de Toledo y Talavera se reunieron, arma-
ron y organizaron para defenderse de los
bandidos y foragidos que a la sombra de
las luchas banderizas de los Castros y los
Laras, merodeaban y dominaban los mon-
tes de Toledo, Sierra Morena y otras co-
marcas. Fue en su origen la Hermandad o
Santa Hermandad —que de ambas mane-
ras se * llamaba— una cuadrilla formada
de gente armada, para perseguir a los mal-
hechores y salteadores de caminos. Los
monarcas, ocupados en sus guerras intes-
* Por eí Dr. FERNANDO CAMPOS HAKMET
tinas y sin poder abocarse a la formación
de un cuerpo policial competente, aproba-
ron sus constituciones.
II) La Hermandad Nueva.
Los Reyes Católicos, en Córdoba, 7-VII-
1496, regularon la Institución por medio
de unas leyes cuyo objeto era perseguir y
castigar a los malhechores que andaban
por ios caminos y despoblados.
Tuvo la nueva Hermandad sus Constitu-
ciones, o sea la ley orgánica que regula la
Institución, creando sus autoridades y se-
ñalando el procedimiento que debe seguirse
y su" Prontuario, en el cual se precisan
sumariamente las penas que debían impo-
nerse a los delincuentes aprehendidos por
los cuadrilleros de la Santa Hermandad.
Estas leyes fueron" reunidas en la Noví-
sima Recopilación, título XXV del libro
XII. Son veintisiete leyes, única materia
que se trata en el señalado título. Muchas
de ellas corresponden a otras del título
XIII del libro VIII de la Nueva Recopila-
ción de Castilla.
CONSTITUCIONES
1. Alcaldes de la Hermandad.
Los funcionarios principales de la Insti-
tución fueron los Alcaldes de la Herman-
dad, cuya elección se hacía en cada villa
donde hubieren más de 30 vecinos, los cua-
les debían elegir dos Alcaldes de Herman-
dad, el uno por el estado de ¡os caballeros
y escuderos y el otro por el de los ciuda-
danos y pecheros, eligiéndose éstos entre
los mejores y más honrados; debían acep-
tar el cargo obligadamente; si no lo hacían
debían ser compelidos y apremiados con
penas pecuniarias y con el destierro. Di-
chos Alcaldes duraban un año, hasta i^ue
sus sucesores eran nombrados por las Al-
caldías. Debían traer sus varas en pobla-
dos y despoblados "y lleven y puedan lle-
var todos los derechos de los autos que
ante ellos se hicieren y pasaren, así como
lleven y deban llevar los Alcaldes ordina-
rios de los mismos pueblos donde estu-
vieren". Podían ser reelegidos. (Nov. Rec.
1. XXXV, XII y Rec. Castilla 1, 13, 8.)
Como se ve, en esta ley se establece el
tribunal y sus facultades que son parejas
a las que corresponden a los Alcaldes or-
dinarios.
2. Competencia.
Conoce:
— de los robos, hurtos y fuerzas de bienes
muebles y semovientes robo o fuerza
de mujeres que no sean mujeres públi-
cas, en yermo despoblado o en lugares
poblados, si hubiere fuerza;
— de los salteamientos de caminos,
muertes, heridas de hombres en yermos
o en despobladas, hechos con alevosía y
traición, o sobre acechanzas, o con la
intención de robar, aunque el robo no
se hubiese efectuado;
— de la cárcel privada o prisión de cual-
quier hombre o mujer que fuere hecha
por su propia autoridad (voluntad) en
yermo o en cualquier poblado, si con
el preso saliera al campo o si prendiese
a arrendador o recaudador por coger
las cuentas reales en yermos despobla-
dos; en este caso debían entregar a!
culpable a los alcaldes ordinarios del
lugar más cercano, dentro de las vein-
ticuatro horas;
— de los incendios d« viñas, mieses y col-
menares, haciéndose a sabiendas, en
yermos o despoblados y se entiende
yermo o despoblado para los casos de
hermandad, el lugar descercado de
treinta vecinos abajo y se entiende ser
robo y hurto aunque el dueño de tales
bienes estuviese ausente, hubiese o no
resistencia;
— de ¡a muerte, herida o prisión, inferida
a cualquier individuo de la Santa Her-
mandad, de cualquier clase, mientras
sirviere sus cargos y aún después de
ellos si recibiesen el mal como conse-
cuencia de los mismos;
— de la muerte, herida, prisión o injuria
atroz hecha a cualquier procurador o
mensajero o negociador de las juntas
generales y provinciales que se crea-
ren;
— de todos los delitos cometidos en los
quince días que duraren las Juntas
en los pueblos donde éstas se celebra-
ren y con las personas que las compu-
sieren y sus familiares y continuos y
Junta General y a los jueces por ella
nombrados; y entiéndese haber come-
tido caso de Hermandad, así el que
hiciese los casos susodichos o cualquiera
de ellos, como el que los mandare hacer
y cometer y lo hubiere por rato y fir-
me y lo aprobare después de cometido:
y como quiera que no es caso de Her-
mandad lo que se hace por penas o
prendas de términos, y pastos o here-
damientos, sobre que era alguna con-
tienda o debate entre partes; pero si
después, el que así fuere penado o pren-
dado, se entregare por su propia auto-
ridad, o hiriere o matare o hiciere otra
reprensa a su adversario, o a cosas su-
yas en el lugar donde no tenía reyerta
ni debate alguno, que esto sea caso de
Hermandad, y se proceda en ello como
caso de Hermandad, siendo hecho en
yermo o despoblado, o saliendo con ello
al campo, guardando la disposición de
estas leyes. (Nov. Rec. II, XXXV, XII
y 2, 13, 8 Rec. Castilla.)
3. Cuadrilleros de to Hermandadt faculta-
des y obligaciones.
Los Cuadrilleros de la Hermandad de-
bían ser nombrados por los Alcaldes "para
seguir a los malhechores y delincuentes,
que hubieren cometido cualquier caso de
Hermandad".
Los Cuadrilleros, apenas tuvieren noti-
cias del delito, ya sea por denuncia u otra
forma, o de oficio, debían seguir a los mal-
hechores hasta cinco leguas donde se en-
contraren, haciendo todavía dar apellido y
repicando las campanas en todo lugar don-
de llegaren y pasadas las cinco leguas
desde donde salieron, debían dejar el ras-
tro a los otros multiplicándose los cuadri-
lleros y otras personas que fueren "apelli-
dando" contra los dichos malhechores, re-
partiéndose los unos por una parte y ios
otros por otras y prosiguiéndose de lugar
en lugar, hasta prenderlos o cercarlos o
hasta que huyendo hayan salido del reino;
y los cuadrilleros tenían obligación de
traer a los malhechores al lugar donde hu-
bieren cometido el delito; y si allí había
jurisdicción allí se hacía justicia; y si no
la había, se notificaba a los Alcaldes de la
Hermandad del lugar donde habían sido
aprehendidos para que éstos, de consuno
con él o los Alcaldes de la Hermandad del
lugar donde se cometió el delito, lo juz-
guen y ejecuten. Entre tanto los Alcaldes
de la Hermandad donde se cometió el delito
podían seguir el proceso, pero no senten-
ciarlo y ejecutarlo sin la concurrencia de
los dichos Alcaldes Mayores; pero si re-
queridos éstos no quisieren venir o si es-
tuvieren estos Alcaldes en jurisdicción dis-
tante de más de cinco leguas del lugar
donde el malhechor estuviere preso, en-
tonces los tales Alcaldes, de consuno con
los Alcaldes de la Hermandad de alguno
de los lugares comarcanos, siempre que
fuere de cien vecinos arriba, debían co-
nocer de la causa y ejecutar la justicia
según la calidad de la pena y el delito.
Si los Consejos que nombraren los di-
chos Alcaldes y Cuadrilleros, o si éstos
fuesen culpables o remisos en su obliga-
ción de seguir a los malhechores, y no se
administrare justicia en conformidad a
estas leyes, incurrían en penas de dos mii
maravedís para las costas de la Herman-
dad : además debían satisfacer al robado
y damnificado y a sus herederos, todo lo
que sumariamente pareciere y constare les
fue tomado y robado; y si hubiere muerte
o herida con ocasión del delito, debían ser
penados y castigados a la vista del Conse-
jo de la Hermandad. Por último esta ley
encarga a los Jueces Ejecutores el cum-
plimiento de sus disposiciones. (Nov. Rec.
III, XXXV, XII y Rec. Castilla 4, 13, 8.)
4. Imperio.
Los Cuadrilleros y vecinos de cada pue-
blo, estaban obligados a cumplir los man-
damientos del o los Alcaldes de la Her-
mandad, en todo lo concerniente a dicha
institución, so pena de las que por éstos le
fueren impuestas, las cuales podían ejecu-
tarse en la persona y bienes de los des-
obedientes. (Nov. Rec. IV, XXXV, XII y
5. 13, 8 Rec. Castilla.)
5. Procedimiento.
Iniciado el conocimiento por querella o
de oficio, los Alcaldes "con cualquier in-
formación que hayan tomado" deben pren-
der (es decir apresar) al malhechor; y des-
pues proceder en el negocio hasta dar sen-
tencia definitiva.
Para ello deben dar primeramente por
establecido el delito "procediendo simple-
mente y de plano, sin estrépito y figura
de juicio" y luego condenar al malhechor
conforme a derecho. (V. XXXV, XII Nov.
Rec. y 6, 13, 8 Rec. Castilla.) El fallo debía
ser conforme a derecho. En ninguna parte
dice que debía constar por escrito.
6. Cosos de reo ausente.
Si el malhechor, en caso de Hermandad,
se encontrare ausente, los Alcaldes que
conocieren el asunto debían hacerles "pre-
gonar por tres pregones en nueve días, de
tres en tres días cada pregón; y si en el
día postrero no compareciere, habida in-
formación suficiente del cuerpo del delito,
en rebeldía del reo le debían condenar en
derecho". (Nov. Rec. VI, XXXV, XII y Rec.
Castilla 7, 13, 8.)
7. Cosos de pena arbitraria.
Si la pena de derecho fuere arbitraria o
incierta, debía darse con consejo de algún
letrado de la provincia o • "del Executor
della". Y si los Alcaldes hallaren sin culpa
o inocentes a los procesados, debían ab-
solverlos y darlos "por libres y quitos".
(Nov. Rec. VII, XXXV, XII y Rec. Castilla
8. 13, 8.)
8. Suplicación.
No procedía sino cuando "estuvieren en
su poder presos los acusados o parescieren
personalmente o se presentaren en la cár-
cel"; entonces debían ser oídos en su dere-
cho, y "alegar y apelar" o querellarse de
todo lo que en su perjuicio se hubiere he-
cho. (Nov. Rec. VIII, XXXV, XII y Rec.
Castilla 9, 13, 8.)
En suma, sólo el malhechor fugitivo no
tenía derecho a defensa.
9. Primeras diligencias.
Podían hacerlas los Alcaldes y jueces
ordinarios, en casos de Hermandad; pren-
dido el malhechor/ pasaba la causa a la
Hermandad. (Nov. Rec. IX, XXXV, XII
y Rec. Castilla 10, 13, 8.)
10. Auxilio entre las Hermandades.
Debían prestarse auxilio en caso de re-
querir la una a la otra. (Nov. Rec. X,
XXXV, XII y Rec. Castilla, 11, 13, 8.)
11. Delitos cometidos en su oficio y ordi-
narios.
Alcaldes y funcionarios quedaban some-
tidos a los tribunales y procedimientos de
la Hermandad por delitos cometidos en el
desempeño de sus oficios: errores, delitos
señalados en las leyes pertinentes, excesos,
pero los delitos ordinarios que cometiesen
correspondían a la justicia ordinaria. (Nov.
Rec. XI, XXXV, XII, y Rec. Castilla 12,
13, 8.)
12. Incompetencia.
Cuando los Alcaldes de la Hermandad
comprobaren que los casos que están cono-
ciendo no son de su competencia, debían
remitirlos a los Jueces Ordinarios. (Nov.
Rec. XII, XXXVI, XII. Rec. Castilla 13,
13. 8.)
13 y 14. Entrega de malhechores y des-
trucción de fortalezas (cárceles).
Son disposiciones procesales sobre la for-
ma de proceder en estos casos. (Nov. Rec.
XII y XIII, XXXV, XII y Rec. Castilla 14
y 16, 13, 8.)
15. Diligencia de los jueces.
Disponía severas penas para los Alcal-
des, Cuadrilleros y otros funcionarios que
no actuaren con la debida diligencia en la
aprehensión de los malhechores y su con-
denación "de manera que la nuestra Jus-
ticia de la Hermandad sea muy temida y
los malhechores no queden sin pena". (Nov.
Rec. XV, XXXV, XII, y Kec. Cast. 18,
13, 8.)
16. Presentación de reos aumentes o rebel-
des condenados.
Si se presentaren ante el Alcalde de la
Hermandad que lo ha condenado en su au-
sencia y rebeldía, deberá oirlo y atender
su defensa en la misma forma que lo hacen
ante los tribunales superiores de justicia;
pero el procedimiento será sumario "sola-
mente sabida la verdad". (Nov. Rec. XVI,
XXXV, XII y Rec. Castilla, Primera parte
de la ley 20, 13, 8.)
17. Sobre formación y substanciación de
los procesos.
La disposición es bastante ambigua.
¿Son verbales o se deja constancia del
sumario y la sentencia?
Dice así: "Mandamos que todo lo conte-
nido en este cuaderno destas dichas nues-
tras leyes sea guardado y ejecutado cum-
plidamente en todo y por todos, pero en las
otras cosas, en que aquí no fuere especial-
mente proveído, mandamos que se guarde
y tenga la forma que se guarda y tiene en
el Consejo de la Justicia, así cerca del co-
nocimiento y decisión de las causas y de-
rechos, como en todas las otras cosas, no
siendo contrario ni diverso, a lo contenido
en nuestras leyes." Y en caso de duda,
debía recurrirse a la Corona. (Nov. Rec.
XVII, XXXV, XII y Rec. Castilla, 26,
13, 8.)
En suma, lo que debe guardarse y eje-
cutarse es el contenido de la ley, pero ésta
establece procesos sumarios, pero en ningún
precepto se dice que debe quedar constan-
cia por escrito del proceso.
18. Extinción de contribuciones de la Her-
mandad.
Trata de los pechos y contribuciones con
que debe sostenerse la Institución. (Nov.
Rec. XVIII, XXXV, XII y Rec. Castilla
44, 13, 8.)
19. Apelaciones.
Hay un límite pecuniario: causa de seis
mil maravedíes abajo o arriba. De esta
suma abajo, las apelaciones van a los co-
rregidores del partido; si quedan fuera de
su jurisdicción, el Alcalde Mayor más cer-,
cano; si fuera de más de esa cantidad, las
apelaciones van a las Audiencias o Cnan-
cillerías. Falladas por estos tribunales, las
sentencias debían ejecutarse. (Nov. Rec.
XIX, XXXV, XII y Rec. Castilla 48,
13, 8.)
20. Más sobre apelaciones.
Los Alcaldes de Corta y Chancil-erías
no conocían de las apelaciones de Alcaldes
de la Hermandad "sino solamente de los
lugares que estuvieren dentro de las cinco
leguas de esta Corte". (Nov. Rec. XX,
XXXV, XII y Rec. Castilla 49, 13, 8.)
21. Costas.
Los malhechores debían pagar con sus
bienes a los cuadrilleros, costas del pro-
ceso "y a la gente de a pie y de caballo
que a la voz de la Hermandad fueren lla-
madas para les prender y cercar". (Nov.
Rec. XXI, XXXV, XII y Rec. Castilla 2*
parte de la ley 32, 13, .8.)
22. La ley sustantiva: penalidad.
La Novísima Recopilación en varias le-
yes dal título XXXV del libro XII se re-
fiere a la obligación de los Alcaldes de
la Hermandad de fallar en derecho "se-
gún la calidad y gravedad del delito come-
tido, según y como de suso está dicho".
(Ley V, VI, XIII, XXIII.)
Pero no señala cuáles son esas penas.
Ellas están definidas en el título Catorce
del Libro Octavo de la Recopilación de
Castilla.
Ley III. "Que penas han de aver los mal-
hechores y porque cuantías y como han de
ser punidos".
La ley sólo señala los siguientes casos de
excepción:
— Los delincuentes que hubieren robado
o hurtado en yermo o en despoblado,
debían ser castigados con las siguien-
tes penas:
— Si el hurto o robo fuere de valor de
ciento cincuenta maravedís, o menos,
debía ser desterrado, más pena de azo-
tes y además pagar lo que robó con el
dos tanto a la parte y con el cuatro
tanto para los gastos de la Hermandad.
— Si fuera de ciento cincuenta maravedís
arriba hasta quinientos maravedís, de-
bían serles cortadas las orejas y darles
cien azotes.
— Si fuere de quinientos maravedís arriba
hasta cinco mil maravedís, debía cor-
társele el pie, condenársele a nunca
montase a caballo ni en muía, so pena
de muerte de saeta.
— Si el robo fuere de cinco mil maravedís
arriba, pena de muerte, de saeta.
— En todos los otros casos de Hermandad,
excepto en Jos contenidos en la ley antes
descripta, los Jueces de la Hermandad
debían dar a los malhechores la pena
o penas que según la calidad y pravedad
de los delitos merecieren, o según Dere-
chos y leyes de estos reinos. Pero ios
condenados a pena de muerte debían
sufrirla y dársela de saeta.
En resumen, para todos los demás delitos
que fueren casos de Hermandad, los Al-
caldes, Jueces de la Hermandad, debían
aplicar la penalidad ordinaria para todos
los delincuentes.
Pena de muerte por saeta.
Dice la ley VII título XIII. libro VIII
de la Nueva Recopilación de Castilla "que
la muerte de saeta a que el malhechor fue-
se condenado, debe ser dada y ejecutada de
esta manera: Que los Alcaldes y Cuadri-
lleros hagan sacar al malhechor al campo,
y ponerle en un palo derecho, que no sea a
manera de cruz, y tenga una estaca al me-
dio y un madera a los pies y alíí le tiren
las saetas hasta que muera naturalmente,
procurando todavía los tales Alcaldes que
el tal malhechor reciba los Sacramentos
que pudiera recibir como católico cristiano
y que muera lo más prestamente que pueda
para que pase más seguramente por su
ánima".
Los legisladores.
Nov. Rec.: Las XVIII leyes primeras
del título XXXV fueron dadas por los Re-
yes Católicos; la XIX y XX, por doña
Juana y don Carlos; la XXI y XXII por
éste en Segovia; la XXIII por ambas, en
Segovia; la XXIV y XXV por don Felipe II
en las Cortes de Madrid y las dos últimas
por Felipe V, en 4, V, 1715 y 18, VI, 1740.
La Santa Hermandad permaneció en Espa
ña hasta 1835. Por ley de 7, III de ese año,
fueron extinguidos sus tribunales y privi-
legios. Sus primeras disposiciones regla-
mentarias demuestra la descomposición en
que se encontraba España al advenimiento
de los Reyes Católicos, sabiamente obliga-
dos a matar el feudalismo para dar unidad
a la monarquía, debilitando los fueros y
absorbiendo en la Corona hasta los maes-
trazgos de las órdenes militares.
La Hermandad en España fue una insti-
tución muy temida y respetada; Cervan-
tes, en el Quijote (Primera Edición, Ma-
drid, 1605, Primera Parte) recoge el pavor
que inspira.
Venía Don Quijote .de dar libertad a los
galeotes y muchos de éstos se desataban
de sus cadenas. El Comisario había caído
en la trifulca y el Caballero de la Triste
Figura le "quitó ¡a espada y escopeta con
la cual apuntando al uno y señalatsáo al
otro, sin dispararla jamás, no quedó guar-
da en todo el campo, porque se fueron
huyendo, así de la escopeta de Ginés de
Pasamente (famoso bandido que venía en-
tre los presos libertados) como de las
muchas pedradas que los sueltos galeotes
les tiraban. Entristecióse mucho Sancho
deste suceso, porque se le representaba
que los que iban huyendo habían de dar
noticia a la Santa Hermandad, la cual a
campana herida saldría a buscar a los de-
lincuentes y así se !o dijo a su amo y le
rogó que luego de allí se partiesen y em-
boscasen en la sierra que estaba cerca".
De acuerdo estuvo en ello Ginés de Pa-
samonte, quien en nombre de los galeotes
libertados por don Quijote, habló negán-
dose a los requerimientos de su libertador,
que pretendía fuesen en conjunto a rendir
pleitesía a la Señora doña Dulcinea del To-
boso, contándoles la gran fazaña de don
Quijote. Y dijo Pasamente: "Lo qoe vues-
tra merced nos manda, señor y libertador
nuestro, es imposible de toda imposibi-
lidad cumplirlo, porque no podemos ir jun-
tos por los caminos, sino solos y divididos
y cada uno por su parte, procurando me-
terse en las entrañas de la tierra, por no
ser hallado de la Santa Hermandad, que
sin duda alguna ha de salir en nuestra
busca." (Cap. XXII, Primera parte, ob.
cit. en la Bibliografía, p. 118.)
Ya en las profundidades de la Sierra
Morena, dolíase don Quijote de la ingrati-
tud de los galeotes que acabaron dándoles
de pedradas a él y su escudero, dejándoles
desnudos y se expresó así: "Siempre San-
cho le he oído decir, que el hacer bien a
villanos es echar agua en el mar." "Así
escarmentará vuestra merced, respondió
Sancho, como yo soy turco", etc. "porque
le hago saber que con la Santa Hermandad
no hay usos de caballerías que no se ¡e da
a ella por cuantos caballeros andantes hay
dos maravedís: y sepa que ya me parece
que sus zaetas me zumban por los oídos."
Con elevadas razones accedió don Quijote
en ocultarse en la Sierra Morena y escon-
derse por algunos días "por no ser habidos
si la Hermandad los buscare."
Allí se encontraron con Ginés de Pasa-
mente "el famoso embustero y ladrón, que
de ¡a cadena por virtud y locura de don
Quijote se había escapado, llevado del mie-
do de la Santa Hermandad, de quien con
justa razón temía, acordó de esconderse en
aquellas montañas." (Don Quijote, Prime-
ra parte, Cap. XXIII, Ob. cit. ps. 120 y
121.)
[Don Quijote de la Mancha, Nueva Edi-
cion, corregida y anotada por don Eugenio
de Ochoa, Nueva York, por Appleton y
Cía. 200, calle de Broadway, 1853.]
 CAPÍTULO II
LA SANTA HERMANDAD EN EL DERECHO
INDIANO: TEXTOS LEGALES
Esta Institución se rigió entre nosotros
por los siguientes Códigos:
1. — Recopilación de Leyes de Indias,
(ítec. Ind.)
2. — Novísima Recopilación de Leyes de
España. (Nov. Rec.)
3. — Nueva Recopilación de Castilla des-
de 1577 a 1776. (Rec. Castilla.)
4. — Ordenanzas reales de Castilla.
5. — Las Siete Partidas.
Y muy principalmente por ¡as facultades
y comisiones que le otorgaron los Cabildos.
De todo este cúmulo de disposiciones,
muchas de ellas contradictorias y farrago-
sas, podemos extraer las fundamentales que
estructuraron la institución.
1. Objeto de su creación,
Don Felipe IV, en Madrid, 27.V. 1631
ordena que hayan y se "beneficien" en las
Indias oficios y provinciales de la Herman-
dad. Señala el beneficio que la institución
ha significado en Castilla y 3a conveniencia
"que se conserve y aumente en las provin-
cias de las Indias, por la distancia que hay
de unas poblaciones a otras y refrenar los
excesos cometidos en lugares yermos y des-
poblados, por la mucha gente ociosa, vaga-
bunda y perdida, que vive en ellas, con
grave detrimento de los caminantes y per-
sonas, que habitan en partes desiertas, sin
vecindad, ni comunicación de quien los
ayude en las necesidades, robos e injurias
que padecen." (Rec. Ind. 5.4.1.)
2. Provinciales y Alcaldes de la Herman-
dad.
Hubo dos tipos de funcionarios: a) Los
Alcaldes, en las ciudades y villas de las
Indias, por lo menos uno, según el número
de vecinos, y los Provinciales, "en las ciu-
dades, villas y lugares que pareciere a los
virreyes y presidentes y gobernadores."
(Rec. Ind. 5.4.1.) Los primeros eran desig-
nados por los Cabildos y el cargo no era
beneficiado; los segundos lo eran "los cua-
les hagan traer en venta y pregón, y que
se rematen en las personas que más por
ellos diereis, siendo de las partes y cali-
dades que requiere el ejercicio con voz y
voto en el Cabildo de la ciudad, villa o lu-
gar de donde lo fueren, y siendo renuncia-
bles perpetuamente, en la forma y con el
gravamen que los demás oficios vendibles
en las Indias y las demás calidades y pre-
eminencias, que tiene el Provincial de la
Hermandad de la ciudad de Sevilla de estos
reinos, los cuales son: que pueda ser pro-
vincial de la hermandad perpetuamente de
la ciudad, y su tierra, con vara y espada,
voz y voto y asiento y lugar de alcalde
mayor en el cabildo de ella; que como tal
oficial, y juez ejecutor de la hermandad
de la ciudad y su tierra y provincia, pueda
poner los oficiales, y cuadrilleros y enten-
der en la ejecución de la justicia de la
hermandad y en la cobranza de la contri-
bución de maravedís, que le pertenecen: y
en todas las otras cosas y cada una, en
que ios jueces ejecutores pueden y deben
conocer, conforme a lo que se contiene y
declara en 3as leyes y ordenanzas de la
hermandad, y tenga facultad para renun-
ciar al dicho oficio, como se renuncian los
demás renurieiables. Y mandamos que en
cuanto el salario se guarde la ley siguien-
te." (Rec. Ind. 5.4.1.)
Estos provinciales de la hermandad no
podían recibir más salario que el corres-
pondiente al precio que hubieren pagado
por el cargo. (Rec. Ind. 5.4.1.) Estos pro-
vinciales de la hermandad no excluían a
los Alcaldes de la Hermandad, "que antes
solía haber en las ciudades y villas de las
Indias." (Rec. Ind. 5.4.3.)
Provinciales y Alcaldes de la Hermandad
no podían conocer de pleitos de indios, sino
en las primeras diligencias y remitirlas
a la justicia ordinaria; sin embargo, tra-
tándose sobre hurto de ganados, podían
proceder como la justicia ordinaria. (Rec.
Ind. 5.4.4.)
Para proceder contra los indios debían
ser traídos a te cárcel, no pudiendo sen-
tenciarse contra ellos sin tal requisito, y
la justicia mayor y ordinaria que pueda
proceder en causas de indios debía hacer lo
mismo. (Rec. Ind. 5.4.5.)
Los Alcaldes Ordinarios debían conocer
de casos de hermandad en defecto de Al-
caldes de eüa, (Rec. Ind. 5.3.18.)
Es todo lo que sobre la Hermandad dis-
pusieron las Leyes de Indias.
CAPÍTUIX» III
LA SANTA HERMANDAD EN CHILE
a) SANTIAGO
1. Primera petición para que se establezca.
8 «VIII. 1586.
Santiago, Cabildo de 8 de agosto de 1586.
En este cabildo presentó una petición y
memorial el licenciado Antonio Descobar,
mayordomo de esta ciudad, en el cual pide
se nombre un Alcalde de la Hermandad
para ciertos negocios convenientes para el
bien de esta república; proveyóse que no
había lugar de se proveer alcalde de la
Hermandad y que sí el señor teniente ge-
neral proveerá un alguacil mayor de cam-
po con comisión para que se cumpla lo
contenido en su memorial. (Historiadores
de Chile, Tomo XX, pág. 37.)
2. Gestiones para nombrar Alcaldes de la
Hermandad. 28. VIII. 1587.
Santiago, Cabildo de 28.VIII. 1587. En
este ayuntamiento se acordó de que se
trate de nombrar alcaldes de la Herman-
dad y conviene para ello que se junten
todos los regidores y alcaldes para la elec-
ción, y así mandan al portero para que de
hoy en ocho días los aperciba y llame para
el dicho efecto, porque así conviene al ser-
vicio de Su Majestad y bien de esta repú-
blica e quietud de ella y se les ponga pena
de diez pesos para el tajamar del río. (His-
toriadores de Chile, Tomo XX, pág. 106.)
3. Nombramiento de Alcalde de la Her-
mandad. 4. IX. 1587.
Santiago, Cabildo de 4.IX. 1587. En este
cabildo y ayuntamiento se acordó y trató
que, atento que en esta ciudad y sus térmi-
nos se cometen y han cometido muchos ro-
bos y fuerzas y homicidios y hay muy gran
cantidad de malhechores, ladrones y sal-
teadores de caminos y pueblps, en tanto
grado que no pueden caminar seguramente
los caminantes, ni hay persona alguna
que tenga seguras sus haciendas, y la ne-
cesidgd es precisa de poner remedio en ello
y que no haya dilación, sobre lo cual, ha-
biéndolo tratado y comunicado y conferido
en este cabildo y antes de agora muchas ve-
ces, se han resumido que el mejor remedio
que puede haber para obviar los dichos
delitos es nombrar un alcalde de la Her-
mandad; por tanto, que usando de la fa-
cultad que las leyes reales les dan, nom-
braban y nombraron por alcalde de la Her-
mandad de esta ciudad y sus términos al
capitán Juan Ortiz de Cárdenas, que es
persona en quien concurren las calidades
que se requieren para usar el dicho oficio,
el cual le ha de usar conforme a derecho, y
a las ordenanzas reales que están fechas
para los Alcaldes de la Hermandad, por
este año, y reservan en sí para reelegirle
para el 'año que viene de ochenta y ocho,
y se le advierta conforme a derecho, que
no tiene más salario que lo que el derecho
le concede, conforme a las leyes y premá-
ticas reales de Su Majestad; es que por
cuanto está en esta ciudad don Alonso de
Sotomayor, caballero de la Orden de San-
tiago, gobernador y capitán general y jus-
ticia mayor de este reino, de Chile por Su
Majestad, de quien es necesario aprobación
de la elección que se ha fecho de ta! Al-
calde d° Hermandad en el dicho capitán
Juan Ortiz de Cárdenas, e que para la
dicha aprobación se le vaya dar noticia al
dicho gobernador, para que con lo que Su
Señoría proveyere se le entregue la vara
de la real Justicia; y así lo proveyeron y
mandaron y firmaron de sus nombres y
con esto se acabó el cabildo. (Historiadores
de Chile, Actas del Cabildo de Santiago,
Tomo XX, p. 108.)
El mismo día el capitán general confir-
mó la elección hecha por el Cabildo de
Alcaldes de la Santa Hermandad (ob. cit.,
p. 110)
Debemos advertir que la tal confirmación
era innecesaria, ya que según las leyes era
facultad y obligación de los Cabildos nom-
brar estos funcionarios.
Acto seguido, el Alcalde de la Herman-
dad electo, juró ante el Cabildo "que usará
bien e fielmente del oficio e cargo de tal
alcalde de la Hermandad". .. "e hará jus-
ticia a !as partes sin aceptación de per-
sona alguna', e que no llevará derechos de-
masiados ni cohechos a ninguna persona,
y en todo hará lo que bueno, fiel y diligente
alcade de la Hermandad es obligado a hacer
conforme .a las leyes reales, y así mismo
que dará residencia dentro del término del
derecho de] tiempo que hubiere usado el
tal cargo de alcalde de la Hermandad, etc."
Advertimos que esta obligación de resi
dencia no regía para los alcaldes de Her-
mandad en ninguna ley castellana o in-
diana.
Acto seguido, ante el Cabildo, el Alcalde
designado fue recibido como tal "y el co-
rregidor y justicia mayor de esta ciudad
ie entregó la vara de la real justicia para
usar y ejercer el dicho oficio, y lo firma-
ron con sus nombres, etc." (ob. cit., p. 111).
4. Elecciones anuales de Alcalde de Her-
mandad.
Con la mayor regularidad, en la primera
sssión del año, junto con elegirse las demás
autoridades, se siguieron designando alcal-
des de Hermandad. Así por ejemplo: 1.1.
1588 (ob. cit, T. XX, p. 135); 1.1.1589.
Fue elegido factor real Bernardino Mo-
rales de Albornoz (ob. cit., T. XX, p. 191);
31.XII. 1589, don Andrés de Torquemada
(ob. cit., T. XX, p.'236); 31.XII.1590,
don Jerónimo Zapata de Mayorga (ob. cit.,
T. XX, p. 295); 1.1.1-592, don Jerónimo de
Molina (ob. cit., T. XX, p. 341) ; 1.1.1593,
reelegido don Jerónimo de Molina (ob. cit.,
T. XX, p. 423); 1.1.1594, el Tesorero Real
Juan de Gálvez (ob. cit., T. XX, p. 564);
1.1.1595, Francisco de Zúfiiga (ob. cit.,
T. XX, p. 635); etc., etc.
5. Obligaciones de deshacer las borrache-
ras. Prueba de la existencia real de la
Institución.
Cabildo de 2.III. 1645. Se les dio la si-
guiente comisión a los Alcaldes de la Santa
Hermandad: "Este día, de pedimento de
los alcaldes de la Santa Hermandad, se les
dio comisión para deshacer las borracha
ras, castigar las que las hicieren y les ven-
dieron vino, y ejecutar las penas puestas
y los que encubren esclavos y se sirven de
ellos: que para lo necesario, les dieron co-
lisión en forma."
•6. Ya hay Alcaldes, no solamente Alcalde.
Prueba de la existencia de la Institu-
ción.
Cabildo de 22.VI. 1646. "En este Cabil-
do se trató como estos días atrás han su-
cedido en la campaña distintas muertes y
por no asistir en la ciudad los alcaldes de
la Hermandad han obligado a los Alcaldes
ordinarios de la ciudad a la averig-tMción
de ellos, por lo cual ordenaron se les noti-
fique a los dichos alcaldes asistan en esta
ciudad para que de ella salgan a la averi-
guación de los que cometen delitos, pena
de que será por su cuenta, culpa y cargo
los que se dejaren de averiguar", etc. (ob.
cit., T. XXXIII, p. 112). Lo cual demues-
tra que la Hermandad ejerció sus funciones
como tales, y no fue una mera institución
decorativa, como han dicho da ella ilustres
historiadores.
7. Se denomina Santa Hermandad.
Cabildo de 9. XII. 1649. Presentó su tí-
tulo de Corregidor el Teniente de Capitán
General don Antonio de Irarrazábal y An-
día y en él deja constancia "Que ha si-
do Alcalde de la Sania Hermandad y
actualmente es regidor-de ella" (ob. cit.,
T. XXXIII, p. 439).
Estos tres últimos acuerdos demuestran
en forma fehaciente que la Santa Her-
mandad fue en Chile un tribunal que tuvo
vigencia, cumplió su cometido y que cuan-
do fue remisa a ello, fue severamente amo-
nestada y amenazada por los Cabildos.
b) LA SANTA HERMANDAD EN
CONCEPCIÓN
Las actas del Cabildo que se salvaron
de las destrucciones de la capital castrense
fueron publicadas por don Domingo Amu-
nátegui Solar, con el título de El Cabildo
de Concepción (1782-1818), en los "Anales
de la Universidad de Chile", 1930.
Como los funcionarios de la Hermandad
eran designados y controlados por los Ca-
bildos, debemos recurrir a sus actas como
fuentes fidedignas. Y conviene aquí hacer
una advertencia: se ha dicho con la mayor
frecuencia que don Domingo Amunátegui
publicó "en extracto" las Actas del Cabildo
de Concepción. Ello no es exacto: las
Actas están transcriptas literalmente. Elias
se encuentran en el Archivo Histórico Na-
cional, en los volúmenes caratulados Inten-.
dencia de Concepción, vols. 1 y 2. Personal-
mente hice un cotejo entre las Actas origi-
nales y lo publicado por Amunátegui. No
hay extracto alguno: las Actas están fiel-
mente transcriptas, en cuanto a los acuer-
dos se refiere.
Lo que ocurre es que el señor Amunáte-
gui interpoló entre los acuerdos del Cabildo
penquista numerosas explicaciones, para
aclarar al lector algunos episodios de la
Historia de Chile que originaban las reso-
luciones; en otros casos, observaciones de
su propia cosecha sobre la personalidad de
!os regidores y aun acontecimientos margi-
nales a su vida pública, como el matrimo-
nio de Martínez de Rozas o el sobrenombre
de "Caifas" que por su mal carácter daban
los penquisías al Corregidor Conde de la
Marquina.
Ello lleva a una gran confusión al lector
intonso y a'-n al ilustrado. A'gunas obser-
vaciones son de mayor envergadura. Así,
en la p. 16 comentando un acuerdo en el
cual el Cabildo designa Alcaldes de la
Santa Hermandad, Amunátegui dice: "La
Santa Hermandad desempeñaba en la pe-
nínsula Jas funciones de la policía rural:
pero nunca había sido organizada en Chile.
Las autoridades coloniales, sin embargo, se
creían con derechos para elegir Alcaldes de
la Institución." Afirmación absolutamente
gratuita, que está desmentida por los acuer-
dos del Cabildo santiaguino a que me he
referido, por las Leyes de Indias. Tal vez
lo que hubo en el fondo, era un completo
desconocimiento de la forma sumaria, ver-
bal y ejecutoria con que procedía la Insti-
tución. Nunca fue en la península policía
rural, como pretende el señor Amunátegui:
fue un tribunal especial, que sustanciaba
el sumario sin forma de juicio, que esta-
blecía e! cuerpo del delito en conciencia,
pero que fallaba conforme a derecho, aun
que de ello no quedase constancia escrita.
Las Actas del Cabildo penquista reflejan el
cambio de organización administrativa del
país: empiezan en 1872, cuando aún regían
los corregimientos y la división adminis-
trativa territorial era el Obispado; y con-
tinúan en 1876, cuando se aplica la Orde-
nanza de Intendentes; les toca reflejar los
cambios del período de la Reconquista (oc-
tubre 1814-febrero 1817) y terminan en
1818 gobernando la República don Bernar-
do O'Higgins.
Ahora bien, en todo este período son
nombrados por los Cabildos los Alcaldes de
la Santa Hermandad.
Cabildo de U. 178-1. Se nombran 4 Al-
caldes por "partido" el que equivale al Co-
rregimiento y que son Puchacay, Rere e
Itata. (Ob. cit., p. 12.)
Cabildo de 1.1.1784. Se nombran 3 Al-
caldes por cada partido: Puchacay, Rere
e Itata. (Ob. cit., pp. 15 y 16.)
Cabildo de 1.1.1787. Presidido por el In-
tendente Ambrosio O'Higgins, se nombran
•4 Alcaldes de la Hermandad para Itata;
4 para Puchacay; 2 para Rere, y 2 para Los
Angeles. (Ob. cit., p. 22.)
Cabildo de 22.XI.17S6. Fue recibido
don Luis de la Cruz y Goyeneche con el
cargo de Alcalde Provincial de la Santa
Hermandad, que había obtenido en público
remate.
Este cargo era —como ya lo vimos—
privilegiado y perpetuo, el cual sólo podía
adjudicarse en subasta y daba derecho a
voz y voto en el Cabildo. Sólo podían existir
en las ciudades y villas "que pareciere a
los virreyes y gobernadores" y no ex-
cluían a los Alcaldes designados por Cabil-
dos (Rec. Indias, 5, 4, 1 y 5, 4, 4).
En otras Actas no está bien claro si los
alcaldes provinciales a que se refieren son
o no de la Santa Hermandad.
c) LA SANTA HERMANDAD EN LA SERENA
Don Domingo Amunátegui Solar publicó
las Actas que encontró del Cabildo de La
Serena (1678-1800) por encargo de la Co-
misión Oficial Organizadora de la Concu-
rrencia de Chile a la Exposición Ibero-
Americana de Sevilla. (Santiago, Imprenta
y Lit. Universo, 1928.)
Todo lo dicho sobre el método con que
don Domingo Amunátegui publicó las Ac-
tas del Cabildo de Concepción rige para
el de La Serena, con una salvedad: que
son mucho más extensas ¡as explicaciones
históricas, las observaciones personales, las
interpolaciones, en suma, que el publicista
intercaló entre los escuetos acuerdos del
Cabildo de La Serena, que las que hizo con
respecto a las Actas de! de Concepción,
Cabildo del 11.X. 1678. Requirió la Cor-
poración a don Jerónimo Pastene y Ponce
de León para que tomara posesión de Ja
vara de Alcalde de primer voto, para la
cual había sido elegido; pero él se negó a
ello, por cuanto «staba desempeñando las
funciones de Alcalde Provincial de la San.
ta Hermandad. El Cabildo entregó justifi-
cada la excusa y entregó la mencionada
vara al depositario general don Juan de
Rojas Carabantes.
Aquí interpola el señor Amunáíegui la
siguiente explicación (idéntica a la hecha
en análogo caso al tratar el Cabildo pen-
quista): "La Santa Hermandad era una
especie de policía rural que había dado
buenos resultados en algunos reinos de
España, pero que nunca había sido esta-
blecida en Chile, lo cual no impedía que
las autoridades de la Colonia eligieran al-
caldes de la Institución. El Bey mismo ha-
bía autorizado para que, además de esos
Alcaldes, se nombrara en las ciudades de
América uno privilegiado, con título de
Alcalde de la Santa Hermandad. Este em-
pleo debía adjudicarse en subasta; era per-
petuo; y daba derecho a voz y voto en el
Cabildo". Y en nota en pie de página dice
Recopilación de Indias, Ley 1*, título 4°,
libro 5<?.
Cabildo de 1.1.1679. Sin perjuicio del
Alcalde Provincial, se eligieron Alcaldes de
'a Hermandad al Cap. Antonio Niño de
Cepeda y al Teniente don Francisco de Ri-
bera (ob. cit., p. 13).
Cabildo de 1.1.1689. Presenta la nove-
dad que se eligen Alcaldes de la Santa
Hermandad por valles: 1 por el valle Li-
marí; otro por el de Elqui (ob. cit., p. 22).
Cabildos de 1.1.1690 y 1.1.1692. Se eli-
gen 2 Alcaldes de la Santa Hermandad, sin
más especificaciones (ob. cit., pp. 27, 29
y 32).
Cabildo de 1.1.1693. Se elige un solo
Alcalde de la Hermandad (p. 39).
Cabildos de primero de enero de 1694,
1695, 1696, 1697, 1698, 1699, 1700, 1703.
Se eligen dos Alcaldes de la Santa Her-
mandad (ob. cit., pp. 181, 182, 183).
Hasta 1800, año tras año, todos los pri-
mero de enero los Cabildos eligen los Al-
caldes de la Santa Hermandad.
d) MÁS SOBHE LA SANTA HERMANDAD
EN CHILE
Muchos otros datos sobre los Alcaldes
de la Santa Hermandad se encuentran en
los archivos chilenos. Así, por vía de ejem-
plo, Alonso Bravo de Montenegro, b. Con-
cepción, 1616, era alcalde de la Santa Her-
mandad en Concepción, 1678. (Opazo Ma-
turana. Familias! del Antiguo Obispado de
Concepción, Zamorario y Ca/perán, 1964, p.
65.) Francisco Letelier y Díaz, bautizado
en Depun, era Alcalde de la Santa Her-
mandad de Curepto, 1785, y de Tomelemo,
1792 (Opazo, ob. cit., 1* edición, 1941, p.
158). Alonso Ramos de Aguilera, Alcalde
de la Santa Hermandad de Itata, 16 (E.
Santiago, 342, fs. 209; Real cédula sobre
remate del oficio de Alcalde Provincial de
la Santa Hermandad de Santiago por José
Valeriano de Ahumada). (Cap, Gral., vol.
719, pieza 110).
e) BIBLIOGRAFÍA CHILENA SOBRE LA SANIA
HERMANDAD
Los Historiadores y Cronistas de la Co-
lonia no ]a mencionan: a lo menos los que
figuran en la Colección de Historiadores
de Chile (salvo en las Actas del Cabildo).
Ni el padre Alonso de Ovalle ni el padre
Diego de Rosales se refieren a ella.
 La Historia General de Chile de Barros
Arana, no la menciona.
La Historia <fe
!
Chile de Encina, la ig-
nora.
' No la menciona Jaime Eyzaguirre en su
Historia de Chile.
Domingo Amunátegui hace de ella las
referencias que señalamos en los párrafos
b) y e).
Barros Arana, en su obra mencionada,
se acerca a los lindes del tema (Tomo VII,
parte V, Capítulo XXVI, párrafo 9), cuan-
do trata "La criminalidad: persecución ine-
ficaz de los malhechores: los indultos: el
derecho de asilo en las iglesias." Se acer-
ca, pero se desvía hacia otras instituciones.
Luego de señalar los copiosos delitos que
cometen los malhechores en los despobla-
do*, dice: "Diversos gobernadores y prin-
cipalmente don Ambrosio de Benavides,
acostumbraban despachar contra ellos parti-
das regulares de milicia o de tropa de línea
a cargo de oficiales de confianza, revesti-
dos del carácter de jueces de comisión, que
•desplegaban un grande arrojo en la per-
secución de los. bandidos, sosteniendo con
ci'os en ocasiones verdaderos combates en
que solían ocurrir no pocas muertes." (P.
•i70, 471.)
En un muy buen estudio de Mario Gón-
gora sobre el Vagabundaje y Sociedad
Fronteriza en Chile, Siglos XVII a XIX.
(Centro de Estudios Socioeconómicos, Uni-
versidad de Chile, 1966), se toca el pro-
blema, pero se llega a conclusiones nega-
tivas. Dice textualmente: "En el siglo
XVIII chileno, como en otros países ame-
ricanos, renace el título de Alcalde de la
Hermandad o de la Acordada: la vieja ins-
titución del siglo XV recobra actualidad,
si bien la de documentación chilena men-
ciona solamente dicho cargo, como oficio
de Cabildo, sin el restante aparato de tri-
bunales y de cuadrilla."
F) LA DOCUMENTACIÓN CHILENA
Como lo reconoce Mario Góagora, la do-
cumentación chilena —salvo algunos casos
( y ahí está todo el meollo del asunto) sólo
menciona el cargo de Alcalde de la Santa
Hermandad. Ninguna referencia a su la-
bor encontraremos en ios archivos de la
Real Audiencia, ni en Jueces de Campo
(Corregidores).
CONCLUSIONES
¿Puede afirmarse por todo ello que ía
Santa Hermandad en el Reino de Chile fue
una institución teórica, decorativa, que de-
signó funcionarios que no ejercieron nin-
guna actividad?
De ninguna manera; yo creo que existió
y funcionó como tal, aun cuando deficien-
temente por las razones que paso a ex-
poner.
Para ello hay que conocer lo que fue
esencialmente la institución en España, de
otra manera se llega a conclusiones erra-
das, y hay que considerar primerísima-
mente dos calidades intrínsecas de la Her-
mandad:
a) que era un tribunal que procedía por
juicios sumarios "procediendo simplemente
y de -plano sin estrépito y figura, de inicia."
'(Nov. Rev., V, XXXV, XII y Rec. Castilla,
G, 13, 8.) ¿Cómo puede existir documen-
tación de un tribunal que juzga sin estré-
pito y figura de juicio, sino de plano, es de-
cir, verbalmente?; b) que de los delitos
que conocía debían ser cometidos "en yer-
mos o despoblados" y se entendía por tal
"el lugar descercado de treinta vecinos aba-
jo'-', y c) la jurisdicción^del tribunal se ex-
tendía 5 leguas del lugar donde se encon-
trare instalado y hasta allí debían los cua-
drilleros seguir a los malhechores, haciendo
todavía dar apellido y repicando las cam-
panas en todo lugar donde llegaren y pa-
xadax las cinco leguas de donde salieron,
debían dejar el rastro a los otros, multipli-
cándose los cuadrilleros y otras personas
que fueren "apellidando" contra los dichos
malhechores, repartiéndose los unos por
unaa partes y los otros por las otras y pro-
siguiéndose de lugar en lugar, hasta pren-
derlos o cercarlos o hasta que huyendo ha-
yan salido del reino... (Nov. Rec,, III,
XXXV, XII y Rec. Castilla, 4, 13, 8.)
Ahora bien, esta Institución estaba con-
cebida para países como España, o los eu-
ropeos, en los,cuales los "despoblados" no
se alejan más de cinco leguas de los po-
blados; es decir, donde hay villas, aldeas,
poblaciones, ciudades, que están muy cerca
las unas de las otras y no distan entre sí
más de 5 leguas. En Alemania, por ejem-
plo, las ciudades se "tocan" unas con otras,
tan cerca están: hay, como se exije en las
formaciones militares, "un contacto de co-
dos".
Por esto se advierte que cuando llega-
ban Jos cuadrilleros a una villa, persiguien-
do a los malhechores, debían repicar las
campanas, llamándolos "a campana herida".
Para ello es necesario que haya campanas,
es decir, que haya parroquias, lo cual im-
plica una aldea, caserío, villa o poblado.
Y en Chile ¿qué ocurría? Después de la
destrucción de las llamadas "ciudades de
arriba" a fines del siglo xvi, la inmensa
extensión territorial de Chile, cuya longi-
tud puede atravesar la de varias países
europeos, solo subsistían 5 ciudades: San-
tiago, La Serena y Concepción, todas tres
fundadas por Pedro de Valdivia; Chillan,
fundada en 1580 por el mariscal Kuiz de
Gamboa, y Castro, en Chiloé, fundada en
1567. Quillota se funda en 1717; todas las
otras, promediando el siglo xvm. Entre
Chillan y Santiago hay 400 kilómetros, es
decir, cerca de 90 leguas; entre Concepción
y Chillan 100 kilómetros más o menos, es
decir algo así como 23 leguas. Entre San-
tiago y La Serena, otras 90 leguas. Y entre
Santiago y Castro. . .o entre Concepción
y Castro (estaba la Araucanía de por me-
dio) ... Y ello considerando los actuales
camino?, trazados en grandes rectas. ¿Có-
mo podía funcionar normalmente una ins-
titución que precisaba para su eficacia si-
tios poblados distantes no más de 5 leguas?
¿Cómo podía perseguir a los malhechores
en inmensos despoblados? Esta es la razón
porque la Santa Hermandad en Chile no
tuvo la fuerza y la consistencia que le ca-
racterizó en la metrópoli. Pero ello no quie-
re decir que dentro del "habitat" en que •
actuó, no haya ejercido sus funciones. ¿Se
concibe la majadería de un país que duran-
te 3 siglos designa Alcaldes de la Herman-
dad y elige funcionarios que. no tuvieron
ninguna función que ejercer?
¿Por qué, entonces, el Cabildo de San-
tiago, 22, VI, 1646, en atención a que "en
estos días atrás han sucedido en la cam-
paña distintas muertes", reprende a los re-
nuentes Alcaldes de la Hermandad, y los
conmina a que salgan "a la averiguación
de los que cometen delitos?".
S E C U E S T R O DE P E R S O N A S . *
(Apéndice I, pág. 684.) La ley 20.509, pu-
blicada el 28*5-1973, derogó a la 17.567 y
a la 18.953, en tanto que la ley 20.510, pu-
blicada en igual fecha que la primera, su-
primió a la 18.670 y 19.053. En consecuen-
cia perdieron la validez que se les asignaba
en la voz "Secuestro de personas" en Ome-
ba - Apéndice I p. 684, retornando a sus
anteriores textos los arts. 141, 142, 145 y
170 del Código Penal y desapareciendo los
arts. 141 bis y ter y 278 quater.
Sin embargo, medio año después, con
motivo de la sanción de la ley 20.642, pu-
blicada el 29 de enero de 1974, volvió a mo-
dificarse el art. 141 del Código Penal, que
quedó así redactado: "Será reprimido con
prisión o reclusión de seis meses a tres
años, el que ilegalmente privara a otro de
su libertad personal". Es .decir, que se agre-
gó la pena de reclusión y se aumentó con-
siderablemente la escala penal.
La misma ley modificó también el art.
142, incorporándole la pena de reclusión,
elevándole la escala penal que pasa a ser
* Por el Dr. ALFREDO NOCETTI FASOLINO.
de dos a seis años y eliminando los propó-
sitos de lucro entre los fines del delito en
el inciso 1° del precepto citado.
También creó un nuevo delito, la ley
20.642, numerando el art. como 142 bis y
redactándolo así: "Se impondrá prisión o
reclusión de cinco a quince años, al que
substrajere, retuviere o ocultare a una per-
sona con el fin de obligar a la víctima, o
a un tercero, a hacer, no hacer o tolerar al-
go contra su voluntad. La pena será de
diez a veinticinco años de prisión o re-
culsión: 1) Si la víctima fuere mujer o
menor de dieciocho años de edad. 2) En los
casos previstos en el art. 142, incisos 2° y
39 de este código. Si resultare la muerte
de la persona ofendida, la pena será de pri-
sión9 o reclusión perpetua". Los incisos 29
y 3 del art. 142, citados en el texto pre-
transcripto, se refieren a los casos en que
la víctima fuere ascendiente, hermano,
cónyuge o individuo a quien se deba res-
peto particular y si resultare grave daño
a la persona, a la salud o a los negocios
del ofendido. Por aplicación de lo dispuesto
en la ley 20.661, publicada el .22 de abril
de 1974, la consideración de los delitos
tratados en el nuevo art. 142 bis son de
competencia de la justicia federal.
El art. 145 volvió a la redacción que
tenía antes de su modifación por la ley
17.567, a saber: "Será reprimido con pri-
sión de dos a seis años, el que condujere
a una persona fuera de las fronteras de
la república, con el propósito de someterla
ilegalmente al poder de otro o de alistarla
en un ejército extranjero".
El art. 170, tras seis meses de recu-
perar su primigenia redacción, fue refor-
mado por la ley 20.642, siendo ahora su
texto el siguiente: "Se impondrá reclu-
sión o prisión de cinco a quince años, al
que substrajere, retuviere u ocultare a una
persona para sacar rescate. Si el autor lo-
grare su propósito, el mínimo de la pena
se elevará a ocho años". En función de lo •
normado por la ley 20.661, estos hechos
son de competencia de la justicia federal.
SEDICIÓN.* (Apéndice I, pág. 686.)
La ley 20.509, publicada el 28-5-1973, de-
rogó a las leyes 17.567 y 18.953, en tanto
que la ley 20.510, publicada en igual fe-
cha que aquélla, hizo lo propio con las le-
yes 18.670 y 19.053. A raíz de ello que-
daron sin efecto las menciones realizadas
en ¡a voz "Sedición", en Omeba, Apéndice
I, pág. 686, y desaparecieron los arts. 225
ter, 230 bis y 247 bis del Código Penal.
El delito de menosprecio de símbolos y
* Por el Dr. ALFKEDO NOCETTI FASOLINO.
emblemas argentinos, que inexplicablemen-
te habia sido ubicado por la ley 17.567,
como art. 230 bis, en el capítulo sobre
"Sedición", a raíz de lo expuesto retornó'
a su anterior ubicación, en e! último pá-
rrafo del art. 222, con su primitiva redac-
ción.
SEPARACIÓN POR PRESENTACIÓN
CONJUNTA. (V. en este Apéndice la voz
DIVORCIO POR PRESENTACIÓN CONJUNTA
[SUS PROBLEMAS].)
SERVICIO EXTERIOR DE LA NA-
CIÓN.* (T. XXV, pág. 423.)
SUMARIO: a) Antecedentes, b) Tramita-
ción y Sanción de la ley. c) Análisis de
la ley.
a) Antecedentes. — El primer proyecto
relacionado con la elaboración y sanción de
una ley del Servicio Exterior de la Nación
fue remitido al Congreso por c! Presidente
Nicolás Avellaneda el 4 de junio de 1879.
En el mismo se trataba de unificar ¡as dis-
posiciones de los distintos decretos que se
habían ocupado, en forma dispersa, de la
materia; lamentablemente, el proyecto alu-
dido no fue considerado por la legislatura.
En los años 1880 y 1884 se presentaren
otros dos proyectos, uno bajo la presidencia
de Roca y el otro bajo la de Avellaneda,
que tampoco fueron sancionados.
Recién en el año 1905 el Congreso de la
Nación sancionó las leyes 4711 y 4712 des-
tinadas a organizar y regir el servicio di-
plomático y e] servicio consular respectiva-
mente. Las leyes mencionadas estuvieron
en vigencia hasta que en el año 1947 entró
en vigor la ley 12.951.
b) Tramitación y sanción de la ley 20.957
sobre Servicio Exterior de la Nación.— El
Poder Ejecutivo remitió a la Cámara de
Senadores tres proyectos consecutivos que
debían servir de base para la sanción de
la Ley de Servicio Exterior. El primero
entró en la Cámara de Senadores el 11 de
marzo de 1974 y, después de ser tratado
el 6 de junio, fue enviado a la Cámara de
Diputados que lo aprobó el 7 y 8 de mayo
del año 1975, es decir, después de trans-
currido prácticamente un año de su sanción
por el Senado.
En ese lapso el Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto modificó parcialmente
su criterio en relación con ese proyecto, co-
mo lo prueban los dos proyectos, distintos
al anterior, pero idénticos entre sí, que re-
mitió al Senado con fecha 17 de diciembre
de 1974 y 2 de mayo de 1975, o sea durante
* Por la Dra. MARÍA E. ITZIGSOHN DE FISCH-
MAN.
las sesiones extraordinarias del año ante-
rior y al iniciarse el período ordinario de
sesiones de 1975. El primero de estos dos
proyectos no fue considerado porque el Po-
der Ejecutivo retiró los asuntos que debían
ser tratados en las sesiones extrardinarias
y levantó, además, dicha convocatoria. En
cuanto al proyecto que entró en la Cámara
de Senadores el 2 de mayo, es casi idéntico
al sancionado por la Cámara de Diputados
en los días 7 y 8 de mayo y reproduce, con
algunas modificaciones, el proyecto aproba.
do el año anterior por la Cámara de Sena-
dores.
c) Análisis de la ley: El artículo inicial
de la ley que estudiamos hace una enuncia-
ción muy grandilocuente de miras y pro-
pósitos al decir: "La presente ley se apli-
cará al personal del Servicio Exterior de
la Nación que, como organización funda-
mental del Estado nacional para el desarro-
llo de sus relaciones en la comunidad ínter-
racional es el instrumento de ejecución de
Ja política nacional exterior, preservando,
defendiendo y resguardando la soberanía,
dignidad e interés de la República en el
ámbito continental y mundial".
Creemos que el alcance real de la ley es
mucho más modesto, ya que trata, esencial-
mente, de dar una nueva organización al
Servicio Exterior de la Nación dictando, al
mismo tiempo, normas para su funciona-
miento. La ley es, en realidad, el estatuto
de los funcionaros del Servicio Exterior de
!a Nación y por ello el artículo 1° debería
ser más conciso y referirse, exclusivamen-
te, a su ámbito de aplicación, como sucede
con los otros estatutos.
El cuerpo definitivo de la ley está divi-
dido en quince capítulos, cuyas disposicio-
nes analizaremos someramente.
El Capítulo I se ocupa de los Funciona-
rios del Servicio Exterior y el articulado
que lo compone es el que ha suscitado las
mayores controversias. Ya nos hemos refe-
rido al artículo I9, en cuanto al artículo 29,
enuncia, en cinco incisos, la forma en que
estará integrado el Servicio Exterior. Los
incisos a), b) y e) son idénticos a los per-
tinentes de la ley 12.951, pero ei c) y el d)
introducen modificaciones de importancia,
representadas por la incorporación de agre,
gados laborales y agregados especializa-
dos; respectivamente dicen:
"Artículo 2?. — El Servicio Exterior de
la Nación estará integrado por:
"inciso c) — El cuerpo de agregados la-
borales, constituido por el personal desig-
nado con arreglo al artículo 9? de la pre-
sente ley.
"inciso d) — El servicio de agregados es-
pecializados, constituido por el personal de-
signado con arreglo al artículo 10".
Los artículos mencionados en esos inci-
sos, respectivamente dicen:
"Artículo 9°. — El cuerpo de agregados
laborales estará constituido por el personal
que designe a tal efecto el Poder Ejecutivo,
propuesto por ¡a Confederación General del
Trabajo a requerimiento del Ministerio del
Trabajo. Su organización, régimen y fun-
cionamiento serán regulados por un estatu-
to especial.
"Artículo 10. — El Poder Ejecutivo po-
drá designar agregados especializados en
las áreas de Defensa, Cultura, Economía
u otras, por iniciativa propia o a propuesta
de los distintos ministerios, con afectación
a su.s respectivos presupuestos. Este ser-
vicio de agregados especializados depende-
rá del Ministerio de Relaciones Exteriores
y Culto, salvo en los asuntos específicos de
su especialidad y función, en los que man-
tendrán dependencia directa con el minis-
terio de origen. Formarán parte de la mi-
sión diplomática en que actúen y estarán
subordinados al jefe de la misma, a quien
deberán enterar de las intrucciones que re-
ciban y de los informes que remitan a sus
respectivos ministerios. Por vía reglamen-
taria se establecerá el orden de su rango
protocolar".
Durante la discusión de la ley muchos
legisladores, pertenecientes tanto a Ja Cá-
mara de Diputados como a la de Senadores,
se opusieron a la sanción de la norma que
determinaba la creación orgánica del cuer-
po de agregados laborales adscriptos al Ser-
vicio Exterior de la Nación.
Consideraron que ello implicaba estable-
cer un privilegio en favor de u"n sector de-
terminado de la comunidad y que con el
mismo criterio podría procederse a la crea-
ción de un cuerpo de agregados empresa-
rios, universitarios, etc. Y que, partiendo
del texto del artículo 10, que prevé la po-
sible designación de funcionarios especiali-
zados, no existía razón alguna que justifi-
cara la formación de un grupo diplomático
paralelo, al que no se impone ¡a obligación
de seguir los cursos formativos y especiali-
zados del Instituto de Servicio Exterior,
obligatorios para los diplomáticos de ca-
rrera.
Además, e¡ Poder Ejecutivo no sólo puede
designar los agregados especializados, pre-
vistos en dicho artículo 10, sino que, tam-
bién, el artículo 59 lo autoriza: "...a de-
signar, excepcionalmente, embajadores ex-
traordinarios y plenipotenciarios a perso-
nas que, no perteneciendo al Servicio Ex-
terior de la Nación, posean condiciones re-
levantes. Este nombramiento se considera-
rá extendido por el tiempo que dure el man-
dato del Presidente de la Nación que lo
haya efectuado".
Esta disposición permite que en determi-
nadas circunstancias el Poder Ejecutivo
considere conveniente confiar una misión
específica a un miembro destacado.de un
sindicato o de una organización gremial,
f i n que esto signifique su adscripción per-
manente al servicio diplomático ni su so-
metimiento al régimen de excepción repre-
sentado por el estatuto especial previsto
por el artículo 99.
Los artículos restantes. de este capítulo
se ocupan del ingreso de los funcionarios
a la carrera diplomática, de su promoción,
y del cese en sus funciones y se complemen-
tan con distintas disposiciones de las nor-
mas insertas en el Capítulo II dedicado,
especialmente» al Estado Diplomático.
El Estado Diplomático, otorgado a ios
integrantes del Servicio Exterior de la Na-
ción, impone el cumplimiento de determi-
nadas funciones, crea obiigac.íones, otorga
derechos y establece una serie precisa de
prohibiciones. La normatividad de esta ley
que es, al mismo tiempo, un estatuto regla-
mentario tiende a preservar la estabilidad
de la carrera diplomática, violada innúme-
ras veces por presiones políticas circuns-
tanciales.
Lamentablemente, la intención de mu-
chas de esas normas queda invalidada por
el inciso c) del artículo 2° y por las disposi-
ciones de los artículos 59, 6°, 9g y 10 antes
menciconados que propician la creación de
un cuerpo diplomático paralelo y en cierta
medida intrusivo.
E! artículo 81 del Capítulo XI, de gran
importancia dentro del cuerpo de la ley,
dice: "El Instituto del Servicio Exterior de
la Nación constituye ei organismo único
da selección, formación e incorporación del
personal para el cuerpo permanente activo
del Servicio Exterior de la Nación y tiene,
como misión fundamental, afirmar y desa-
rrollar la vocación profesional, los princi-
pios éticos y morales y la convicción patrió-
tica que informan la conducta de los as-
pirantes a integrantes del Servicio Exterior
de Sa Nación".
Este Instituto capacita técnica y cultu-
ralmcnte para e! ejercicio de la función
diplomática, de tanta trascendencia para la
representatividad del país en el extranjero.
En consecuencia, quienes de él egresan no
pueden ser reemplazados, salvo con carác-
ter circunstancial y extraordinario, por
personas que no cuentan con el respaldo de
esa formación.
Los artículos del Captíufo II que nos ocu-
pa incluyen una serie de normas que de-
fienden también la estabilidad de los fun-
cionarios de la carrera diplomática. Pero
e! artículo 103, ubicado entre las disposi-
ciones transitorias, las contradice al dis-
poner: "Como caso de excepción, a efectos
de reorganizar adecuadamente el cuerpo
permanente activo del Servicio Exterior de
la Nación facúltase, por esta única vez, al
Ministro de Relaciones Exteriores y Culto
para que, por un período de 8 meses a par-
tir de la publicación de la presente ley,
pueda efectuar promociones siempre que
existan vacantes y sin necesidad de cumplir
los requisitos de los incisos b) y c) de) ar-
tículo 16".
Esta disposición es arbitraria y el hecho
de que sea transitoria no justifica su arbi-
trariedad, ya que en el lapso contemplado
en su texto se puede trastrocar la carrera
de muchos miembros útiles de la carrera
diplomática. Mal se concilia el propósito
enunciado, de dar estabilidad en sus funcio-
nes a los miembros de la carrera diplomá-
tica, con la posibilidad de que durante 8
meses el canciller pueda designar funcio-
narios que no reúnan ios requisitos míni-
mos previstos por la ley.
Los Capítulos III y IV reglamentan las
funciones del Consejo Superior de Embaja-
dores y de la Junta Calificadora, respecti-
vamente. El Capítulo V está dedicado al
Régimen Disciplinario, que prevé sanciones
que van desde el apercibimiento verbal has-
ta la exoneración. Entre estos márgenes de
lenidad y severidad se incluyen el apercibi-
miento por escrito, la suspensión, la dis-
ponibilidad y la cesantía.
Como el Capíulo VI se ocupa especial-
mente de la Disponibilidad, dándole a esta
posibilidad el carácter de derecho optativo,
consideramos que ha sido un error incluir-
la, también, en la lista de sanciones disci-
plinarias.
El resto del articulado de la ley, incluido
en los Capítulos restantes, que van del VII
a! XV es de mera rutina y representa una
reproducción casi textual de las normas de
!a ley 12.951. Los Capítulos mencionados se
ocupan, sucesivamente, de: Los Traslados,
Los Haberes y Asignaciones, E! Régimen
de Licencias, Las Jubilaciones, Retiros y
Pensiones, El Instituto del Servicio Exte-
rior de la Nación, Disposiciones Gsnerales,
del Personal Administrativo, Técnico, Pro-
fesional y de Servicios Generales, del Cere-
monial del Estado e incluyen, para finali-
zar, las Disposiciones Transitorias.
El 15 de octubre de 1975 se creó, en el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
la Dirección General de Asuntos Laborales,
cuyo propósito es "intervenir en todo lo
relacionado con el aspecto laboral de la po-
lítica exterior. Dirigir, centralizar y orien-
tar las funciones correspondientes al cuer-
po de agregados laborales".
Se creó, además, el Instituto de Eleva-
ción Cultural Superior Juan Perón, depen-
diente de la Dirección General mencionada
en el párrafo anterior. Este Instituto será
regido por el estatuto del cuerpo de agre-
gados laborales y funcionará dentro de!
ámbito del Instituto del Servicio Exterior
de la Nación.
El decreto 3934, de 15 de diciembre de
1975, establece determinados beneficios pa-
ra traslado libre de todo derecho y grava-
men, con determinadas condiciones, de los
bienes muebles de uso personal, a funcio-
narios designados para cumplir misiones
cíiciales en el exterior.
SÍMBOLOS NACIONALES. * (Apén-
dice 1, pág. 698.) La ley 20.509, publicada
ei 28-5-1973, derogó a la. 17.567, razón por
la cual desapareció el artículo 230 bis del
Código Penal, que había ubicado este delito
en el capitulo de la "Sedición", de manera
inexplicable,
En consecuencia, reapareció la última
parte del artículo 223 deí mismo código
—ubicación tampoco feliz— que había sido
incorporada por la ley 16.648, y que dice:
"Será reprimido con prisión de uno a cua-
tro años el que públicamente ultrajare la
bandera, el escudo o el himno de la Nación
o los emblemas de una provincia argentina"
SINARQUIA.** (Neologismo del francés
xinarquic; a su vez del griego su, con, con-
junto; y arkhein, gobierno o autoridad.)
Término acuñado por las corrientes reac-
cionarias francesas, entre ambas guerras
muflíales, para designar lo que considera-
ban una conjura internacional con el fin
de usurpar el poder. Ya Charles Maurras
señalaba ¡os esfuerzos integrados do pro-
testantes, judíos, masones y "metecos"
(nombre que en Grecia se daba al extranje-
ro) para destruir la nacionalidad francesa,
que al establecer el régimen republicano
se declaraban enemigos de la inteligencia
y amigos del dinero. A esa conjuración
atribuía los "falsos dogmas de 1789", co-
locándose en la línea de los pensadoi'es
específicamente "reaccionarios"; es decir,
los que "reaccionaron" contra la Revolu-
ción, como De M'aistre, Bonaid y La Tour
du Pin.
La palabra "sinarquía" fue muy utilizada
por los partidarios del gobierno de Vichy.
Con ella aludían despectivamente a las
fuerzas que combatían ai fascismo, las cua-
les abarcaban, ciertamente, un amplio es-
pectro: conservadores, liberales, demócra-
* Por el Dr. ALFREDO NocErrri FASOLINO.
** Por ei Dr. HORACIO J. SANGUINETTI.
tas, izquierdistas; a ello se unió la alianza
entre Estados Unidos y Rusia, y la defensa
de los judíos perseguidos, en la cual par-
ticiparon muchas veces la Iglesia Católica
—que tiene aspiraciones ecuménicas— y
las organizaciones de otros credos. Al res-
pecto, también cabe recordar la condena
de Pío XI contra la "Acción Francesa" de
Maurras (1926).
Actualmente, la palabra "sinarquía" ha
sido rescatada por ciertos sectores políticos
argentinos, para concretar la idea de una
presunta confabulación internacional don-
de entrarían fuerzas como el capitalismo,
el comunismo, el sionismo, la masonería
y el Opus Dei.
Este término no debe confundirse con
"sinarquismo", movimiento reaccionario
constituido en México hacia 1937, para en-
frentar al "anarquismo". En este caso, el
neologismo intenta significar "con gobier-
no"; el que esbozamos anteriormente, algo
así como "gobierno conjunto".
SISTEMA ELECTORAL.* (T. XXV,
pág. 611.)
A) CONCEPTO
Un análisis histórico de las diversas so-
ciedades globales dotadas de una organiza-
ción política —merezcan o no la denomi-
nación de Estado C 1 )— revela que en su
interior siempre estuvo vigente algún sis-
tema electoral, es decir, algún procedimien-
to encaminado a solucionar dos problemas
fundamentales que entroncan con la esencia
de la organización:
1) ¿Quién designa a los gobernantes?
2) ¿Cómo son designados los gobernan-
tes?
Naturalmente, el contenido del procedi-
miento, las técnicas utilizadas para mate-
rializarlo, muchas veces fueron rudimenta-
rias si son juzgadas en función de los
valores e ideas políticas imperantes en la
actualidad. Así, tanto el voto como el su-
fragio tuvieron cabida en el proceso político
desde la antigüedad aunque, con frecuen-
cia, estaban desprovistos de las modalida-
des con que comenzaron a ser revestidos
intensamente a partir del siglo xix. Sin em-
(1) El Estado constituye un tipo histórico del género
que es la organización política global, siendo «na de las
formas bajo las cuales puede presentarse estructurada
políticamente la sociedad. Como especie de organización
política global, está calificada por las notas distintivas
de la misma: población, territorio y poder. Pero simultá-
neametne está condicionado por dos presupuestos histó-
ricos consistentes en la Institucionalizado!! del poder y
en la concentración del elemento humano en comunidades
nacionales, que lo distinguen de las restantes organiza-
ciones políticas, tipificándolo a partir del siglo XV.
* Por el Dr. GREGORIO BADENI.
bargo, la aplicación y vigencia del núcleo
que integran no debe sorprendernos si acep-
tamos, tras la correspondiente verificación
fáctica, que no es posible Ik existencia de
una sociedad política organizada —y por
tanto de una especie de la misma como es
el Estado— sin la compañía de un sistema
electoral.
Es cierto que, merced a un detallado es-
tudio histórico político, limitado en el tiem-
po y el espacio a cierta sociedad organizada
políticamente, se puede advertir ¡a ausencia
de un sistema electoral, pero tal situación
será esencialmente transitoria ya que, caso
contrario, la organización política de que
se trate estará destinada a desaparecer poí-
no presentar los presupuestos necesarios
que permitan organizar y exteriorizar el
ejercicio del poder político.
Desde que existe una sociedad con cierto
grado de organización, por más primitiva
que ella sea, siempre se ha expresado en
la misma un sistema electoral que, en últi-
mo término, integra los fundamentos de tal
organización y se nutre de las concepciones
políticas que sustentan al sistema político
respectivo. Tal conclusión se impone al ad-
vertir que no se concibe una sociedad polí-
tica desprovista de todo procedimiento, cu-
yo objetivo consista en prescribir cómo se
designa a los gobernantes, y a quién se en-
comienda la tarea de designarlos. Tiene
importancia secundaria detectar cuál es la
base doctrinaria que se asignó, histórica-
mente, a las respuestas formuladas frente
a los interrogantes citados. No interesa si
ese procedimiento estuvo sustentado en una
concepción teocrática, en el azar, en la fuer,
za, en la voluntad de un cuerpo electoral
amplio o restringido, o en la decisión polí-
tica 'fudamental adoptada por una per-
sonalidad dominante, y ello es así, por cuan-
to lo esencial a los fines de la organización,
y su subsistencia, es el procedimiento y no
el contenido que se le asigna.
La imperiosa necesidad de un sistema
electoral, determinó su consagración por
una norma a la cual se atribuyó, sucesiva-
mente, carácter consuetudinario, divino,
natural o positivo, razón por la cual es da-
ble sostener que los sistemas electorales
aparecen conjuntamente con las sociedades
poííticas, en el momento de su organización,
en el momento en que comienzan a ejercer
su poder político, y como nota distintiva de
las mismas. Los sistemas electorales nacen
cuando comienza la vida política de los pue-
blos, aunque su contenido varía continua-
mente, amoldándose en torno de los valores
e ideas en que se cimenta aquélla.
En toda sociedad organizada política-
mente, y actualmente en todo Estado, se
acude a un sistema electoral buscando las
 respuestas que nos harán conocer, por un
lado a quiénes se asigna la misión de se-
leccionar a los gobernantes, y, por otro lado,
lo técnica electoral empleada para la de-
signación de los mismos. Estos interrogan-
tes son resueltos mediante la aplicación de
un determinado sistema que, ajustándose
a los requerimientos impuestos por ía idea
política dominante, implanta la organiza,
ción de una sociedad regulando el ejercicio
del poder político dentro de su ámbito.
La aplicación del sistema electoral comple-
menta2 la organización del poder en el Es-
tado ( ) al ser integrados los órganos en-
cargados de su exteriorización, sin lo cual
se diluye el poder del Estado, al ser privado
de una de las condiciones materiales nece-
sarias para su existencia. Lo ineludible,
para la vida de una organización política
o un Estado, es el sistema electoral y no su
contenido, como lo corrobora la experiencia
histórica resultante de la aplicación de
múltiples procedimientos electorales que
culminan, dentro de las modernas demo-
cracias constitucionales, con la vigencia de
un sistema cuya finalidad es la de integrar
los roles del gobierno con las personas más
capacitadas a criterio de los gobernados
que, además, participan directa o indirecta-
mente de un proceso fundamental: en la
adopción de decisiones políticas.
Toda organización política necesita ma-
nifestarse, expresarse por intermedio de
actos políticos cuyo ejecutor no puede ser
otro que el hombre, ya que, en definitiva,
es el artífice-y eje en torno al cual gira
la existencia política. Pero, en las socieda-
des modernas, quienes elaboran y ejecutan
tales actos no lo hacen a titulo personal
sino como representantes del elemento hu-
mano que conforma la organización política
y asumiendo el rol de órganos de la misma.
Al actuar en tal forma, obran respondien-
do al interés de la organización y para al-
canzar los fines de la misma. Esa calidad
peculiar, que se atribuye a loa integrantes
de los Órganos directivos de la organiza-
ción política, no depende de la voluntad de
los mismos sino de las modalidades que
presenta el sistema electoral, que procura
reglamentar y garantizar la vigencia de
los principios que configuran la representa-
ción (»).
Es por tal razón que las bondades o de-
fectos del sistema representativo imperan-
te dependerán del contenido asignado al
sistema electoral, al constituir el instru-
mento que consagra y reglamenta una de-
(2) darlos 8. Payt, Súfrante y Representación Pe
Utico, p. 7, Editorial Bibliográfica Omeba, Bueno» Aires,
1963. •
(3) Segando Y. Uñares Quintana, Derecho Omutitu-
eionoí e Imtituciont, foUtica», t. 11. p. 1*1, Editorial
Abeledo-Perrot, Bnenos Air**, 1070.
terminada técnica, por cuyo intermedio se
delimita el procedimiento que permitirá
conocer al individuo, cuerpo o entidad, a la
cual se atribuye la función de designar a
los gobernantes, como asimismo la forma
de practicar tal selección.
B) ACTIVIDAD POLÍTICA Y SISTEMA
ELECTORAL
Toda actividad política gira en torno al
poder, suprema relación de mando y obe-
diencia que constituye su foco centraliza-
dor( 4 ). Tal actividad se expresa en actos,
individuales o colectivos, con los cuales se
pretende —directa o indirectamente— la
conquista, el control, el ejercicio o bien
la conservación del poder político. Precisa-
mente, el sistema electoral está destinado
a ordenar ciertos actos políticos, ya que, al
reglar un aspecto del proceso político, es-
tablece cómo se conquista el poder, cómo
se lo controla y cómo se puede conservar.
Un sistema electoral, al responder a la
pregunta ¿cómo se designa a los gober-
nantes?, nos enseña la forma en que se pue-
de conquistar el poder político. Debemos
admitir la infinita variedad de matices que
puede presentar esa respuesta, práctica-
mente tantos como doctrinas o ideas polí-
ticas existen al respecto. Sin embargo, des-
de el momento en que la fuerza y el fanatis-
mo políticos tienden a ser sustituidos por
la ley y la razón, con la consecuente ins-
titucionalización del poder, la conquista y
pérdida del mismo sólo pueden concretarse
dentro del marco reglado por las normas
jurídicas que integran el régimen cons-
titucional.
Mediante el ejercicio del sufragio, el
cuerpo electoral expresa su coincidencia o
discrepancia con la actuación gubernamen-
tal. En tal forma, y siempre que se apli-
quen reglas electorales que respondan a sus
necesidades, podrá ejercer un eficaz control
del poder político, evitando que la conduc-
ción gubernamental se aparte de los fun-
damentos, intereses y fines de la sociedad.
Consecuentemente, el electorado se trans-
forma en un decisivo factor de poder, aun-
que tal categoría la obtendrrá por obra de
un sistema electoral. En efecto, el sistema
electoral al ofrecer una respuesta a la pre-
gunta ¿quién designa a los gobernantes?,
nos. indica que son los ciudadanos integran-
do el cuerpo electoral que, ejerciendo el su-
fragio, contará con un instrumento efectivo
para controlar las manifestaciones del po-
der político, proveniente tanto del gobier-
no como de las fuerzas políticas en general.
(4)Carl Friedrich, SI hombre 9 ti gobierno, p. 181,
Editorial Tecno», Madrid, 1968.
C) EVOLUCIÓN HISTÓRICA
El surgimiento de las organizaciones
políticas globales no es un fenómeno arti-
ficial sino que responde a la naturaleza
humana. La necesidad de convivir, determi-
nada parcialmente por los lazos afectivos
y, en parte, por el miedo a la soledad y sus
consecuencias, impulsa a los hombres hacia
la asociación para limitar ]os peligros del
aislamiento y permitir la concreción de
obras inejecutables individualmente.
En las organizaciones políticas prima-
rias se observa el predominio del poder fa-
miliar sobre el político o, quizás, su identi-
ficación bajo la forma externa del primero.
El núcleo familiar es el ámbito para el de-
sarrollo de la vida política primitiva, y su
introducción en organizaciones más am-
plias tiene carácter tranistorio respondien-
do a fines temporales. La concentración del
poder, en el núcleo familiar, explica el ca-
rácter transitorio de las organizaciones
globales y la vigencia de algunas notas
democráticas. Si bien asociamos e! sufragio
y la representación política con los siste-
mas modernos, tal conclusión no es correcta
a menos que le asignemos, al cuerpo electo-
ral, ciertas notas distintivas. En efecto,
tanto el sufragio como la representación
son temporalmente anteriores a la demo-
cracia constitucional, y su vigencia se des-
taca en las primitivas organizaciones políti-
cas cuando, en el momento de su aparición,
se reunían los jefes de los grupos familia-
res integrando un cuerpo electoral, con el
objeto de seleccionar la persona encargada
de asumir el rol de gobernante. Tal peculia-
ridad se observa nítidamente en la primiti-
va organización política de los helenos y
romanos, como asimismo entre los indíge-
nas del norte cíe América, particularmente
los Delawarss e Iroqueses.
La vida independiente del hombre, en las
primitivas organizaciones políticas, deter-
mina su alto gi-ado de descentralización, la
cual se diluye cuando Ja libertad instintiva
es sometida por la fuei-?.a o el temor. Sin
embargo, hasta ese momento, la selección
del gobernante es determinada por los fac-
tores que motivan su existencia. Así, en
tiempo de guerra la conducción se enco-
mienda al militar, y en tiempo de paz, a
quienes ejercen la jefatura religiosa cuyo
poder, temporalmente, sucede al familiar.
Lo notable, en ambos casos, es que la selec-
ción del gobernante se fundaba en la idea
de aptitud; que el gobernante era escogido
entre los más capacitados para conducir
el proceso que permitiera satisfacer las ne-
cesidades que habían originado la organi-
zación.
Cuando desaparecen las organizaciones
políticas primarias y se consolidan aque-
llas que, originariamente, tienen carácter
transitorio, nos enfrentamos con los impe-
rios, en los cuales tienden a desaparecer
las instituciones democráticas. .Las técnicas
electorales comienzan a subordinarse a la
fuerza o a la religión; la selección de ios
gobernantes se funda esencialmente en la
fuerza de los protagonistas, o bien, aque-
llas técnicas adquieren formas concordes
a la creencia de que la selección de los go-
bernantes no se concreta por obra humana,
sino mediante la intervención de la volun-
tad divina.
La conexión entre la política y la reli-
jrión, en las antiguas organizaciones políti-
cas, se observa entre los súmenos, en Egip-
to, Babilonia, Chira, etc. Por su parte, la
relación entre los poderes político y militar
—que no llegaba a excluir al poder religio-
so— se destaca entre los pueblos de origen
ario. Del mismo modo, en las organizacio-
nes políticas que conformaron la civiliza-
ción creto-mieénica, el poder familiar es
sustituido por la fuerza como fundamento
para la selección de los gobernantes. Es
mediante la fuerza como surgen los reinos
de Cnosos. Festo?; y Tilisos. Del mismo mo-
do, las? clásicas tiranías que irrumpan en
algunas ciudades griegas —C'orinto, Me-
gara— a partir del siglo Vil a C., tienen
como único fundamento a la fuerza. Sin em-
bargo, no siempre la fuerza, la familia o
la religión fueron fundamentos de los sis-
temas electorales. A medida que adquirie-
ron predicamento valores consubstanciados
con la libertad, la igualdad y ¡a tolerancia,
nacieron nuevas técnicas electorales que,
en grado variable, ampliaron la composi-
ción del cuerpo electoral encargado de de-
signar a los gobernantes, y generaron pro-
cedimientos selectivos fundados en elemen-
tos racionales.
Las diversas técnicas electorales no res-
ponden necesariamente a ciertos sistemas
c'e gobierno. En los clásicos regímenes mo-
nárquicos, o republicanos, se advierte la
aplicación de las mismas técnicas que, con
modalidades doctrinarias diferentes, obser-
vamos funcionar en nuestros días. Asi, en
España, con anterioridad a la monarquía
hereditaria, funcionó la electiva al consoli-
darse la dominación visigoda, actuando en
Toledo un cuerpo electoral compuesto por
el clero y la nobleza que elegía al rey.
Asimismo, el Islam a la muerte de Mahoma
,«e había transformado, al menos teórica-
mente, en una república democrática en la
cual el cuerpo electoral estaba integrado
por todos los varones adultos y libres, pro-
cediendo a elegir al Comandante de los Fie-
les o Califa. Sin embargo, ya sea por el
desinterés en la política o por las dificulta-
das que presentaba el transporte, la elec-
ción estaba supeditada a la decisión de un
pequeño grupo con asiento en Medina hasta
que en la segunda mitad del siglo vi! se im-
planta la monarquía omeya en la cual el
califato se transmitía por sucesión heredi-
taria o por la fuerza de las armas.
La elección de los gobernantes por medio
de cuerpos electorales abiertos se aplicó en
los cantones suizos en el siglo xi y en gran
número5 de ciudades italianas ya en el si-
glo xii ( ), aunque durante el Renacimiento
quedaron supeditadas a gobiernos despóti-
cos que sucedieron a las instituciones re-
publicanas viciadas por la violencia e in-
tolerancia políticas. Tal clima facilitó al
surgimiento de individuos que mediante las
armas conquistaban el pod^r transmitién-
dolo, en algunos casos, a sus herederos e
institucionalizando a la fuerza6 como fun-
damento del sistema electoral ( ). Así como
e! orden y la tolerancia generan la civiliza-
ción y la libertad, el caos es la cuna de la
tiranía representada por personalidades
dominantes que sofocando las facciones
dieron seguridad a la vida y propiedades
de los gobernados dentro de los límites de
su voluntad.
En Rusia, en la medida que se diluye la
continuidad en las invasiones normandas
durante el siglo XI 5 surgen numerosos prin-
cipados de carácter hereditario donde la
autoridad del gobernante se hallaba sujeta
a importantes limitaciones impuestas por
las dumas aunque, en Novgorod, funciona-
ba una asamblea integrada por notables
que además de ejercer funciones legislati-
vas designaba al príncipe, pudiendo reem-
plazarlo en cualquier momento ( 7 ). Más co-
munes eran los cuerpos electorales restrin-
gidos cuyo funcionamiento se verificaba,
en algunas oportunidades, coíi motivo de la
extinción de una dinastía( 8 ), y en otras,
con el carácter de institución ordinaria.
Así, bajo la vigencia de la monarquía elec-
tiva en Polonia (siglos Xvi a xvín), la de-
signación del rey estaba asignada a un
cuerpo electoral —Dieta— integrado por los
senadores y representantes elegidos por las
asambleas provinciales de la nobleza(°)
que, por mayoría de votos, se pronunciaba
por alguno de los candidatos propuestos por
(5) Véncela, Genova, Pis», Milán. Arezzo, Florencia.
Siena, Lúea, por citar las más célebres.
(6) Así surgen los Visconti, Sforza, Gonzag», Scali-
gc-ri Carraresi, Estensi, cuyo aporte a! florecimiento de
ia lilitnanidad no puede SPT desconocido.
(7) El principado de Novgorod —centro comercial de
fjran envergadura— concluye en 1478 al ser dominado
por ti Príncipe de Mosca, Iván III.
(8) Tal la reunión de electores «n Bohemia, cuando
fii rl año 1810 se extinguió la diniastia Praemysl, que
originó una nueva dinastía con la elección de Juan do
Luxi mburgo.
(9) A mediados del siglo XVIII la nobleza en Po-
lonia conformaba el 30% de su población, incluyendo
a las minorías étnicas y a los extranjeros propiamente
dichos.
los miembros del mismo órgano. Por su
parte, durante el siglo XV; las ciudades li-
bres y los principados alemanes estaban re-
presentados por mandatarios en el Reichs-
tag, ai cual se le10 encomendaba convocar
al KtirfurstentagC ) con el objeto de elegir
ai s<rey de Roma" que, una vez coronado por
el Papa, quedaba investido con el título de
Emperador del Sacro Imperio Romano.
Es dable observar que las técnicas elec-
torales contemporáneas encuentran su ori-
gen en las primitivas organizaciones políti-
cas adquiriendo, paulatinamente, una serie
de modalidades que podemos sintetizar en
cuatro: 1) Ampliación del cuerpo electoral
mediante la concesión del derecho de votar
a sectores políticamente marginados en su
aspecto jurídico( u ); 2) Selección de los
gobernantes mediante la aplicación de téc-
nicas electorales de carácter racional cuya
puesta en funcionamiento incumbe tanto a
los gobernantes como a los gobernados;
3) Búsqueda de efectivas garantías para
encuadrar al proceso electoral en el marco
de la libertado 2 ) ; 4) Legitimación de los
gobernantes en base a principios electora-
les cuantitativos con prescindencia de 1Ssu
capacidad o aptitud para el gobierno ( ).
Pero las mismas no son definitivas. La mo-
vilidad determinada por la vida humana
genera una transformación constante de
(10) El Kturfurstentfcg estaba integrado con loe Arzo-
bispos de Maguncia, Colonia y Tréveris, el Conde Pala-
tino, el Rey de Bohemia, el Duque de Sajonia y el Mar-
grave de Brandeburgo.
<11) Durante el siglo XIV, ea Francia, par» la «l«c-
ción de representantes a los Estados Generales participa-
ban todos los habitantes del distrito respectivo sin dis-
tinción de sexo, aunque con-posterioridad el derecho al
voló comenzó a sufrir restricciones que desaparecen «n
1793 a! consagrarse el voto universal que, alcanza efec-
tiva aplicación en 1848. En el Saterin, el derecho al voto-
quedo supeditado al sistema censatario. La concesión del
derecho de voto a las mujeres tiene su antecedente más
lejano en el Estado de Wyonüng (1869), generalizándose
su reconocimiento durante el siglo actual, tal como acon-
teció en ¡a Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
y Alemania durante el »fio 1918 y 1919; en Inglaterra
pn 1918; en los Estados Unidos de América «n 1920;
en Francia en 1944. L& facultad otorgada a loe jóvenes
para integrar loa cuerpos electorales tiende a acrecentar-
.-c en el siglo actual con la reducción del límite de edad,
'!•><• do! tepe de 25 años tiende a generalizarse en los 18
. f:os. En cuanto a las causales del desconocimiento del
«•oi-echo de voto por indignidad, tiende a reducirse & los
¡iutorrs de deütos comunes y graves, excluyendo a los
tipos politicamente puros sin perjuicio de aisladas excep-
ciones, como las que consagraran las constituciones de
la U.íi.S.S, en 1918 y 1924 negando el voto a los sacer-
dotes, funcionarios del régimen zarista y hacendados.
(12) No solamente en el momento de concretarse el
acto electoral, sino también antes, durante y después de
la campaña elector»!.
• (18) A tal principio responde la afirmación, que por
«u rtíitornción aturde impidiendo un análisis racional,
Acerca de la "voluntad de la mayoría", en base & la cual
con frecuencia se justifica la violación de los derechos
de la minoría. Al respecto, se ha destacado que "La ex-
periencia de nuestros años ha probado que las elecciones
numéricas no son siempre suficientes para lograr gober-
nantes capaces y justos. Clamorosos plebiscitos denun-
cian ttue los elegidos pueden resultar pésimos administra-
dores y brutales déspotas" (Jorge M. Msyer, Cambio*
'i <•:<#{*, dos cnnstante» histórica», p. 221 Anales de )a
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de
Buenos Aires, N? 12, Buenos Aires, 1973).
valores e ideas en función de las nuevas
necesidades que permite descartar la sub-
sistencia de la actual estructura electoral
y afirmar, para el futuro, la vigencia de
nuevas formas o modalidades que depara-
rán a las actuales una valoración ilustra-
tiva y pintoresca(14).
D) CUEEPO ELECTORAL
Una de las notas que tipifican a los ac-
tuales sistemas electorales es el funciona-
miento de órganos que, asumiendo la re-
presentación * de los gobernados, proceden
a designar los gobernantes. Así, la respues-
ta a la pregunta ¿quién designa a los go-
bernantes? no dependerá de leyes fundadas
en principios religiosos, hereditarios o de
la voluntad unipersonal, sino que se encuen-
tra entre los mismos gobernados. Una por-
ción de los gobernados, integrando el cuer-
po electoral, ejerce la función por cuyo
intermedio se conforman los órganos re-
presentativos del Estado.
El cuerpo electoral, está integrado por
el conjunto de personas a las cuales se les
reconoce el derecho de votar —y efectiva-
mente lo ejercen—, y cuya misión consiste
en designar a los gobernantes por medio
del sufragio. Este órgano representativo,
no llega a ser un órgano de gobierno (15)
sino, esencialmente, una fuerza política
institucionalizada que opera en nombre de
los gobernados. Como órgano, no coincide
con el núcleo de los gobernados, porque
la ley lo delimita excluyendo a parte de loa
mismos. En realidad, se trata de una fuer-
za política (16) que engloba a ciertas per-
sonas que, en conjunto, representan a la
comunidad al tiempo de ejercer el sufragio.
Precisamente, para fortalecer su carác-
ter representativo, se pretende ampliar lo
más posible su composición no sólo facili-
tando el acceso al mismo mediante la con-
cesión del derecho a votar, sino también
suprimiendo el derecho y haciendo obliga-
torio el acto de votar a fin de limitar los
alcances del abstencionismo que, en defi-
nitiva, es fruto del desinterés de la comu-
nidad por los problemas políticos y sus
soluciones.
Los individuos, al ejercer el acto del voto,
pasan a formar parte del cuerpo electoral
el cual, mediante el ejercicio del sufragio,
designa a los gobernantes. Por su parte,
(14) Con acierto destaca Mayer que "Suponer que oí
funcionamiento de las sociedades anónimas es la última
palabra de la ciencia económica, 7 la ley Sáenz Peña la
palabra definitiva de la ciencia política es hacer gala
de una ceguera que puede resultar muy dolorosa"
(Jorge M. Mayer, ob. cit, p. 215).
(15) Germán Bidart Campos, Manual de Derecho
Constitucional, p. 481, Editorial Ediar, Buenos Aires,
1972.
(16) Georges Burdeauz, Método de la Ciencia Po-
«tíca, p. 409.
los gobernantes que no han sido elegidos
por individuos aislados sino por un cuer-
po, ejercen la representación del mismo
como también de aquellos sectores de la
comunidad que no integran el cuerpo elec-
toral pero que, a su vez, están representa-
dos por este Ultimo.
La integración del cuerpo electoral, se
vincula asimismo con el ámbito espacial
de su representatividad. Puede haber un
solo cuerpo electoral, y coexistir varios (17).
Cuando hay pluralidad de cuerpos electo-
rales, su reagrupación se practica gene-
ralmente sobre base territorial, aunque
también puede concretarse sobre base pro-
fesional (18) o en forma mixta.
E) SUFRAGIO
Es necesario no identificar ni confundir
al sufragio con el sistema electoral. El su-
fragio consiste esencialmente en una fun-
ción política ejercida por un cuerpo deter-
minado (19), que se traduce en una técnica
que refleja la aplicación de un sistema
electoral concretado por obra de una norma
jurídica.
Así, el sistema electoral constituye un
procedimiento reglado con el propósito de
establecer quién designa a los gobernantes
y cómo son designados los gobernantes.
Mientras que el sufragio es una función
política ejercida por una entidad —cuya
integración varía por obra de la idea polí-
tica dominante— a fin de aplicar un deter-
minado sistema electoral.
En la actualidad, se procura que el con-
tenido de un sistema electoral sea esencial-
mente realista, en concordancia con los
valores imperantes y sin desconocer las
conquistas del espíritu humano. Conquistas
que son fruto de largas y cruentas luchas
políticas, protagonizadas por aquellos que,
a costa del sacrificio personal, pretendieron
ofrecer un legado humanista a las gene-
raciones contemporáneas. Entre ellas, y
ocupando un lugar de privilegio, se encuen-
tra el sufragio, no ya en su expresión teo-
crática, absolutista o autocrática, sino re-
vestido de una serie de modalidades pecu-
liares que lo han'transformado en la téc-
nica electoral inherente a toda democracia
constitucional, a tal punto, que no se con-
(17) En las elecciones realizadas en la Argentina en
1973 hubo pluralidad de cuerpos electorales para la elec-
ción de diputados y senadores, y unidad para la elección
presidencial.
(18) Se observa la base profesional en el sistema
electoral de Yugoslavia.
(19) El criterio imperante en doctrina, caracteriza a!
sufragio como una función política para determinar
su naturaleza (B. Carré de Malberg, Teoría General del
Estado, p. 1119, Editorial Fondo de Cultura Económica,
México, 1948; Carlos Sánches Viamonte, Manual de De-
recho Conttitvffional, p. 204. Editorial Kapelusz, Buenos
Aires, 1958; Juan A. González Calderón, Curto de De-
recho Gonttitucional, p. 478, Editorial Rraft, Buenos
Aires, 1943; Segundo V. Linares Quintana, Tratado d»
la Cuneta del Derecho Conttüucional, T. VII, p. 48).
cibe ¡a vigencia de esta última sin el fun-
cionamiento efectivo de aquélla, acompaña-
da de las garantías necesarias que permi-
tan la plena vigencia de la libertad interna
y externa, tanto de los individuos como de
los grupos sociales. Es por ello que "el
constitucionalismo culmina con la demo-
cracia constitucional; este objetivo fue al-
canzado con Ja progresiva ampliación del
sufragio y del acceso a los cargos políticos,
que dejó de estar confinado a las clases
privilegiadas y se extendió a la totalidad
de la población adulta" ( 20 ) y que "La raíz
de todo sistema democrático es el sufragio;
médula de las instituciones políticas argen-
tinas. Cortad esa raíz, aniquilad el sufra-
gio, y no hay pueblo ni instituciones popu-
lares; habrá, cuándo más, oligarquía, aris-
tocracia, despotismo monárquico o repu-
blicano. Desquiciad, parodiad el sufragio,
hallaréis una legitimidad ambigua y un
poder vacilante, como en el sistema unita-
rio. Ensanchad el sufragio en la monarquía
representativa y daréis entrada al poder
al elemento democrático" (21).
En efecto, dentro de una democracia
constitucional, es necesario que los repre-
sentantes de la sociedad política —los ciu-
dadanos— identificados en el cuerpo elec-
toral, gobiernen directamente o bien por
intermedio de sus representantes legítimos,
en virtud de los preceptos consagrados por
la doctrina de la representación política,
que se materializa a través de una técnica
electoral concreta que es el sufragio. Esa
representación, es una consecuencia nece-
saria de la convivencia humana, la cual
demostró que su subsistencia en forma or-
ganizada está sujeta a la presencia de un
dirigente. La convivencia en el marco de
un grupo humano, hace necesario a un con-
junto de dirigentes que regule la actividad
de los demás, como también que éstos des-
plieguen una conducta encaminada a con-
trolar a aquéllos ( 22 ). Así se comprende
que, en toda sociedad políticamente orga-
nizada, existe una minoría a la cual se
encomienda la dirección de la mayoría y,
simultáneamente, una técnica electoral que
pone en funcionamiento la mayoría para
seleccionar a la minoría dirigente en base
a los principios de razonabilidad y capa-
cidad. De tal modo, la representación polí-
tica se hace efectiva por medio del sufra-
gio, y el sistema electoral se ocupa de con-
sagrarlo y reglamentarlo fijando las con-
diciones bajo las cuales algunos de los in-
tegrantes de la sociedad política deben ejer-
(20) Karl Loewensteln, Teoría de la Constitución,
p. 326, ob. cit.
(21) Esteban Echeverría, Dogma Socialista, p. 96,
Universidad Nacional de La Plata.
(22) F. S. Haiman, Qroup leadership and democratic
octúm, p. 7, Ne-ír York, 1951.
cer un acto político individual —el voto—
a fin de integrar el cuerpo electoral, al
cual se le encomienda el ejercicio de la fun-
ción del sufragio.
Si es de la esencia de toda democracia
constitucional, que la comunidad política se
gobierne por medio de sus representantes, •
semejante condición se cumplirá únicamen-
te por intermedio de gobernantes elegidos
por el cuerpo electoral mediante el ejercicio
del sufragio. Por su parte, el sistema elec-
toral debe consagrar y reglamentar esa
función con el objeto de posibilitar que el
titular que la ejerce, obrando dentro de un
marco razonable de libertad, designe a las
personas que en su nombre y representa-
ción, o más ampliamente en nombre y re-
presentación de la sociedad global, adop-
tarán directamente las decisiones políticas.
Entre las innumerables técnicas que 83
aplicaron en el curso de la historia polí-
tica de los pueblos, para ofrecer una res-
puesta a los interrogantes que soluciona
un sistema electoral, aquella que se tra-
duce en el reconocimiento del sufragio es
la más aceptable en función de los valores
e ideas predominantes en la actualidad.
Por su intermedio, se concreta la partici-
pación de los ciudadanos en el proceso de
adopción de las decisiones políticas funda-
mentales y, precisamente, allí reside la di-
ferencia esencial entre el sufragio y otras
técnicas electorales utilizadas en la anti-
güedad, cuya aplicación subsiste en algunos
sistemas políticos contemporáneos, con las
cuales se desconoce el derecho supremo que
tiene la comunidad nacional para interve-
nir en la formación de la voluntad polí-
tica del Estado. Sin embargo, a tal con-
clusión no se arriba mediante el simple
reconocimiento del sufragio. Además, será
necesario revestirlo de ciertas modalidades
tendientes a facilitar el acceso de los ciu-
dadanos al cuerpo electoral, como también
de garantizar a éstos el libre ejercicio del
acto que desemboca en la citada integra-
ción.
La importancia asignada al sufragio,
facilita la comprensión del tratamiento es-
pecial que merece todo sistema electoral en
la vida política. Basta tener presente que
el mismo implanta una determinada téc-
nica electoral y le brinda su contenido.
Consecuentemente, no se obtendrán los mis-
mos resultados con la aplicación de dife-
rentes técnicas, ya que cada una de ellas
determina una organización, un régimen,
e incluso un sistema político completamente
distinto por sus características y por su
esencia.
F) VOTO
La racionalización del poder político, el
advenimiento del proceso denominado acer-
tadamente por Linares Quintana como "el
constitucionalismo social" ( 2S ), confirman
la necesidad impostergable de reconocer a
todo ciudadano, naturalmente capacitado,
e! derecho de participar, en un plano de
igualdad, en el proceso electoral, integran-
do, a tal efecto, el cuerpo al cual se le
asigna la titularidad del sufragio. Tal ne-
cesidad, solamente se puede satisfacer con-
sagrando el voto y revistiéndolo de ias mo-
'dalidades impuestas por la vida moderna.
Por ello, el ejercicio del voto ya no se
puede limitar a un número reducido, o
previamente seleccionado con criterio res-
trictivo, de ciudadanos sino que se extiende
a un electorado numeroso por imposición
de los principios y valores que, al menos
en !n actualidad, gozan de aceptación ge-
neral.
La realidad política, impone como condi-
ción ineludible, que nadie puede ser exclui-
do da] cuerpo electoral, salvo las excepcio-
nes fijadas por elementales razones de
indignidad, inmadurez o incapacidad. Sola-
mente excepciones de tal naturaleza, jus-
tifican la negación del derecho individual
al voto que tiene todo ciudadano y, por
cuyo intermedio, pasa a integrar el sujeto
del sufragio («).
El principio elemental que debe consa-
grar todo sistema electora!, coherente con
los postulados de la democracia constitu-
cional, es el sufragio. Sin embargo, un
sistema electoral no se debe agotar consa-
grando y reglamentando el sufragio, su
ejercicio, sino que además debe evitar su
desnaturalización en el contacto con la
realidad política. En otras palabras, la
implantación del sufragio deberá ser acom-
pañada por las garantías necesarias para
facilitar el acceso al cuerpo electoral, asig-
nándole al voto carácter universal, iguali-
tario y secreto. En tal forma, e; cuerpo
que ejercs la función del sufragio estará
integrado, en un plano de igualdad, por
el mayor número posible de los artífices
de la vida política.
Asignar al voto carácter universal, sig-
nifica que, conforme a la doctrina hurna-
nista en que se funda la democracia cons-
(23) Segundo V. Linares Quintana, "El Constitu-
cionalismo Sucia!", lo Ley, 15-4-46, Buenos Airo, 1946.
(24) Al respecto, es terminante el contenido del ar-
ticulo 21 de la Declaración de lo» Derechos del Hombre,
formulada por la Asamblea General de las Naciones
Unidas, el cual dispone que 'Toda persona tiene derecho
a participar en el gobierno de su país, directamente o
por medio de sus representante! libremente escogido».
Toda persona tiene el derecho de acceso en condiciones
de igualdad a las funciones públicas de su país. La vo-
¡untad de! pueblo e* la base de la autoridad del poder
público; esta voluntad se expresará mediante elecciones
auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por
voto universal e igual, y por voto secreto u otro procedí
Titiuito equivalente qu* garantice la libertad dt-1 roto".
titucioiíal, no se puede condicionar e! in-
greso de los ciudadanos al cuerpo electora!
por razones económicas, sociales o intelec-
tuales. Claro está, que el voto tampoco
puede ser absoluto en atención a la natu-
raleza imperfecta de los hombres, pero el
carácter universal requiere que los impe-
dimentos impuestos a los ciudadanos para
integrar el cuerpo electoral, se funden ex-
clusivamente en elementales razones ds in-
dignidad, inmadurez o incapacidad.
La universalidad del voto hace referen-
cia a las condiciones que debe reunir una
persona para poder ingresar al cuerpo elec-
toral o, teniendo en cuenta el carácter ge-
nérico de las mismas, a los impedimentos
determinantes de la exclusión. Tales impe-
dimentos son generados por tres factores:
A) inmadurez; B) indignidad; C) in-
capacidad. La mayor o menor intensidad
de los mismos nos permite conocer el grado
de uni\'ersalidad del sistema (25).
A) Entre los impedimentos que se en-
globan en el factor inmadurez, se destacan:
1) Edad, Todos los sistemas electorales es-
tablecen una edad mínima a la cual se
condiciona el ejercicio del derecho de voto.
La importancia de tai impedimento en ma-
teria política, se advierte al constatar que,
de! total de la población, los individuos cu-
yas edades oscilan entre los 18 y 2." años
representan el 16 % al 24 %, y que dicho
porcentaje se incrementa considerablemen-
te si se io fija en base no ya al total de la
población, sino al total de los electores.
Actualmente, se tiende a reducir la edad
de las personas, como recaudo para la vo-
tación, a los 18 años y ello generalmente
contribuye a reforzar el caudal electoral
de las agrupaciones políticas fundadas en
postulados intransigentes. La justificación
del presente impedimento, reside en la ne-
cesidad de reconocer el derecho al voto so-
lamente a aquellas personas que han al-
canzado el grado de discernimiento mínimo
para poder evaluar la importancia de los
problemas políticos y sus soluciones (2S). 2)
Sexo. El reconocimiento del derecho a vo-
tar, para las mujeres, se ha generalizado
durante el siglo actual con algunas excep-
ciones í27). La negativa de tal derecho se
fundaba en razones de inmadurez deriva-
das del escaso interés demostrado por las
mujeres en los asuntos políticos, al menos
en la vida pública, y su reconocimiento ha
(25) Jran Hlondel, ¡ntredw'fión al Est"d''t> Campera
tifo de Ion Uobiernot, p. 210, Ed. Revista de Occidente,
Madrid, 1972.
(28) Sin embargo, se advierten contradicciones en
aquellos sistemas políticos que reconocen el derecho Jo vo-
tar a los mayores de 18 afios y, a! mismo tiempo, leu
asignan una relativa incapacidad civil por considerarlos
inmaduros para administrar y disponer de sus drwehos.
(27) So niega el derecho al voto ea algunos cantone»
suizos.
 contribuido prácticamente a duplicar e!
cuerpo electoral elevando, consecuentemen-
te, el grado de universalidad de los siste-
mas. 3) Analfabetismo. La importancia da
este impedimento varía en base al índice
de analfabetismo que exista en cada lugar.
Su vigencia en países donde aquél es ele-
vado, reducá considerablemente al cuerpo
electoral y el grado de representatividad,
pudiendo ser factor desencadenante de in-
justicias sociales y políticas. En cambio,
su vigencia en países da elevado índice de
alfabetismo, carece de relevancia política.
En este impedimento se incluye al semi-
analfabetismo, cuya trascendencia en e5
ordan mundial es mayor. Sin embargo, son
contados los sistemas que requieren de
los electores una prueba de capacitación
como recaudo para votar. Asimismo, en al-
gunos casos, como contrapeso, se exige de
quienes aspiran a ocupar cargos en el go-
bierno un determinado nivel cultural e
intelectual.
B) Entre los impsdimentos originados
en el factor indignidad, tiene gravitación
aquel que excluye del cuerpo electoral a
los individuos cuya conducta es calificada
como deshonrosa por el sistema político.
Tal es lo que acontece con los autores de
ciertos delitos cuya gravedad se determina
por el mismo hecho o por la P«na aplicada.
En estos casos, la inhabilitación puede ser
permanente, coincidir con el lapso de du-
ración de la pana, o intermedia. La obje-
tividad de esta causal se advierte en casi
todos los sistemas, aunque en algunos ca-
sos puede encubrir verdaderas proscrip-
ciones políticas.
C) Los impedimentos derivados de la in-
capacidad, tienen en su mayoría un fun-
damento político, obedeciendo a la imposi-
ción de los valores e ideas dominantes en
la sociedad, o en el grupo social detentador
del poder. Integran esta categoría: 1) Na-
cionalidad. Todos los sistemas electorales
exigen que los votantes posean la naciona-
lidad del Estado en donde rigen, ya sea
originaria o adquirida. Sin embargo, no
siempre los sistemas electorales fijaron
esta condición para integrar el cuerpo elec-
toral. Su aplicación y extensión se genera-
lizan, en la medida que se consolidan las
comunidades nacionales. La intensidad de
este requisito guarda relación con el ca-
rácter cerrado de la comunidad nacional,
ya que, en algunos sistemas, se reconoce
a los extranjeros el derecho de votar en las
elecciones municipales. 2) Eesidencia. Casi
todos los sistemas electorales requieren que
los votantes tengan su domicilio en el lugar
donde funciona el colegio electoral, aunque
son muy amplias las variaciones respecto
de la intensidad de este recaudo. El sistema
puede exigir, desde una residencia de va-
rios años, hasta la simple residencia en
e! momento de la emisión del voto combi-
nada con la inscripción en el padrón elec-
toral respectivo. 3) Ocupación da ciertos
cargos públicos. Algunos sistemas exclu-
yen del cuerpo electoral a aquellos indi-
viduos que desempeñan ciertos cargos pú-
blicos. La limitación puede obedecer a ra-
zones de orden práctico, o al desea de in-
tegrar ciertos cuerpos electorales con miem-
bros de determinado grupo social. 4) Pro-
piedades. Uno de los impedimentos más
antiguos para la integración de los cuerpos
electorales, es el que subordina el derecho
f •"otar a la posesión de determinado cau-
dal de bienes muebles o inmuebles, al pago
de ciertos impuestos, o al pago de un ara-
cel. La restricción se funda en la idea de
oue aquellos que más contribuyen al man-
tenimiento del Estado, son los más intere-
sados en el bienestar y progreso del mismo.
Independientemente de su fundamentación,
este recaudo puede estar inspirado por po-
líticas discriminatorias similares a Jas que
motivan el requisito de! alfabetismo ( 2S ),
como cuando se niega el derecho de votar
a aquellos ciudadanos que no acreditan un
trabajo útil para la sociedad, corriendo la
calificación por cuenta de los gobernantes.
De todos modos, los riesgos que genera la
aplicación de este impedimento, ha deter-
minado su exclusión de los sistemas elec-
torales modernos. 5) Raza y Religión. Con
estos impedimentos, se niega el derecho a
votar para aquellos individuos que no per-
tsnecen, o que pertenecen, a determinada
raza o relición. Su aplicación puede ser
absoluta o limitada, como cuando se per-
mite votar a quienes no pertenecen a la
ra~a o no profesan la religión protegida
por e! Estado, pero solamente para inte-
grar cuerpos electorales con funciones se-
cundarias.
La igualdad en el voto, significa que la
situación de cada ciudadano en el momen-
to de ejecutar el acto del voto, en el mo-
mento de ingresar al cuerpo electoral, dsbe
ser de identidad respecto de los demás, lo
cua! se refleja en la fórmula clásica de:
un hombre = un voto. La violación del pre-
cepto se concreta mediante sistemas elec-
tora'es que asignan a ciertos individuos
i'n número de votos mayor que a los demás
en base a diversos valores ( 29 ). Peso a su
reconocimiento por el sistema, el principio
puede ser desconocido a través de prácticas
fraudulentas consistentes en la multiplica-
ción del voto. Para evitar esta corruptela,
casi todos los sistemas electorales implan-
(28) Juan A. C.omMer. Calderón, Curto &<• Dtrtclin
Constitucional, p. 303, Ed. Kraft, Buenos Aires. 19f>0.
(29) Capacidad «contornea, intelectual y voto familiar.
tan el registro de electores y las listas elec-
torales, determinando con precisión quié-
nes son los individuos habilitados para
votar, el único lugar donde pueden emitir
su voto, y la automática exclusión de la
lista una vez ejercido el derecho.
En cuanto al secreto, no se trata de una
condición esencial del voto que haga a su
naturaleza conforme a los preceptos de la
doctrina democrática constitucional. Por el
contrario, en una sociedad perfecta el ideal
está representado por el voto público, ya
que nadie debería sentir temor en dar a
publicidad el contenido del acto por cuyo
intermedio asume una responsabilidad ciu-
dadana. Sin embargo, si analizamos some-
ramente la realidad social, observaremos
que la vigencia del voto público conduce
necesariamente a su desnaturalización. Por
tal motivo, a partir del siglo xix, comienza
a generalizarse la aplicación del voto se-
creto garantizando su eficacia la utiliza-
ción de cabinas aisladas. En algunos paí-
ses, como la U.R.S.S., se procuró mantener
el voto público, aunque su intrascendencia
frente a los fines perseguidos por obra del
sistema de partido único, motivó' la aplica-
ción del voto secreto. Si bien es cierto que
el voto secreto no excluye la posibilidad de
las amenazas y del temor en pequeños co-
legios electorales, en términos generales,
su contribución ha sido decisiva para erra-
dicar el fraude electoral. Otorgarle al votr
carácter secreto, importa, en definitiva,
garantizar su80 ejercicio dentro de un marco
de libertad ( ), significa brindar al indi-
viduo las garantías y recaudos necesarios
para que pueda ingresar al cuerpo electoral
bajo condiciones mínimas de libertad, y sin
necesidad de desplegar una conducta he-
roica. De tal modo, en la práctica política,
el carácter secreto del voto se transforma
en requisito esencial.
Algunos sistemas electorales, además de
las tres características ya descriptas, asig-
nan al voto el carácter de obligatorio. En
estos casos, se impone a los ciudadanos la
obligación de integrar el cuerpo electoral
votando, y sin que interese el contenido
del voto. La implantación del voto obliga-
torio responde al ausentismo electoral y,
por su intermedio, se procura: 1) subsa-
nar la naturaleza imperfecta de los hom-
bres, su desinterés por las cuestiones polí-
ticas que no afectan en forma inmediata
dus bienes materiales y espirituales, cu-
briendo, parcialmente, las lagunas provo-
cadas por una deficiente educación política
de los ciudadanos; 2) evitar que el poder
pueda ser conquistado por una minoría
( 3 0 ) Segundo V. Linares Quintana, Derecho Cont-
titucional e Inftituicon.es Política», T. II, p. 161.
política que no represente a la comunidad;
3) elevar el grado de representatividad
del gobierno y del sistema político. Uno de
los efectos secundarios que provoca el voto
obligatorio, es la politización de los ciuda-
danos, por cuanto constituye un acicate
que los impulsa, en mayor o menor grado,
a prestar atención e interesarse por los
problemas fundamentales que se plantean
diariamente en la vida política, y por sus
soluciones.
Un sistema electoral que se limita a es-
tablecer el sufragio, no se ajustará a los
valores con que se nutren las sociedades
democráticas si, al mismo tiempo, no con-
sagra la universalidad, igualdad y secreto
del voto con un grado de amplitud tal que
relegue al plano excepcional las negaciones
de tales características. Sin tales recaudos
no podrá funcionar acabadamente una de-
mocracia constitucional caracterizada por
ser el sistema político en el que imperan
las leyes en oposición a la mera voluntad
de los hombres ( 31 ); por ser el sistema en
el cual se cristaliza el gobierno de la uni-
dad humana estatal por intermedio de sus
representantes elegidos libremente. En es-
te aspecto, se observa claramente la mani-
fiesta influencia que ejercen sobre la vida
política de los pueblos los sistemas electo-
rales, al verificar las dispares consecuen-
cias de la aplicación de distintas técnicas
electorales.
Al admitir que no se concibe la existencia
de una democracia constitucional sin la
implantación del sufragio, revestido con
las notas tipificadas anteriormente en
cuanto al acto individual del voto, se pone
de manifiesto su importancia en el proceso
político. En efecto, los ciudadanos, inte-
grando el cuerpo electoral a través del
voto y ejerciendo libremente el sufragio,
procederán, po*r un lado, a designar a los
gobernantes, a sus representantes; y por
otro lado, a intervenir directamente en el
proceso de adopción de decisiones políticas.
SISTEMA NACIONAL INTEGRADO
DE SALUD. * La ley 20.748, creadora del
Sistema Nacional Integrado de Salud, fue
sancionada el 12 de setiembre de 1974.
Antes de comenzar el análisis de su con-
tenido, y de las objeciones que el mismo
(31) José de San Martin, Epistolario Selecto, p. 223,
"dos son las bases sobre las cuales reposa la estabilidad
de los gobiernos conocidos, a saber: en la observancia de
las leyes o en la fuerza armada; los representativos se
apoyan en la primera, los absolutistas en la segunda"
(citado por Segando V. Linares Quintana en Derecha
Constitucional e Inetitticionei Política*, T. II, p. 86).
* Por la Dra. MARÍA E. ITZIGSOHN DE FISCH-
MAN.
suscitó, me ocuparé, en forma sucinta, de
los distintos organismos que a lo largo del
último siglo se dedicaron al estudio y aten-
ción de los problemas que el cuidado de la
salud pública planteó en nuestro país.
La necesidad de organizar la atención
de la salud pública de la población parte
del criterio de que ésta no puede quedar
librada al azar. Que la enfermedad repre-
senta un peligro público y potencial y que,
en consecuencia, no sólo debe ser tratada
sino, más aún, evitada, yendo a la fuente
donde se origina y a los medios que posi-
bilitan su difusión y contagio.
En esta forma se llega a la medicina
profiláctica que, al tratar de eliminar la
enfermedad, no se ocupa únicamente de los
casos individuales sino también de las con-
diciones sanitarias en que vive toda la po-
blación del país. La medicina, y sus cien-
cias aliadas, como la física, la química y
la farmacología, van perdiendo poco a poco
su carácter individual y gracias a la or-
ganización del trabajo en equipo son in-
corporadas paulatinamente a distintos or-
ganismos estatales.
En la época de la Colonia, Don Juan José
de Vértiz, que gobernó el Virreynato del
Río de la Plata desde 1778 hasta 1784,
ordenó la creación del Tribunal del Proto-
medicato, integrado por profesionales que
se habían especializado en medicina, far-
macia y flebotomía. Los mismos tuvieron
que luchar, en la medida de sus recursos
y sus conocimientos, contra los flagelos que
en esa época azotaban a la población, es
decir, contra la tuberculosis, la viruela y
la lepra.
En el año 1822, declarada ya la indepen-
dencia, y bajo el gobierno de Don Martín
Rodríguez, se creó el Tribunal de Medicina,
al que se incorporó el Protomedicato. Ese
organismo se ocupó de controlar el ejer-
cicio de la medicina, fundó hospitales de
campaña, instaló un cuerpo de sanidad en
el puerto de la Ciudad de Buenos Aires,
creó la carrera de médico de policía y or-
denó la aplicación de la vacuna antivarió-
lica, que a partir del año 1820 tuvo carácter
obligatorio en nuestro país.
Poco después se fundó la Universidad
de la Ciudad de Buenos Aires y se creó una
junta encargada del control de la sanidad
marítima, ya que las autoridades sanitarias
habían llegado al convencimiento de que la
mayor parte de las enfermedades conta-
giosas, a las que se daba entonces el nom-
bre de "pestes", eran traídas al país por
los miembros de las tripulaciones de los
buques de ultramar.
En los años 1831, 1836 y 1848 estallaron
graves epidemias de cólera, y para comba-
tirlas se instauró la cuarentena y se instaló
un lazareto en la Isla de Martín García.
En el año 1852 se dividió el Tribunal de
Medicina, que dio origen, por una parte,
a la Facultad y Academia de Medicina, y
por la otra al Consejo de Higiene Pública.
En el año 1856 se creó la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires, que se en-
cargó de organizar y controlar todo lo ati-
nente a la • salud pública dentro de los
límites de su jurisdicción.
Después de la Federalización de la Ciu-
dad de Buenos Aires, en el año 1880, se
creó el Departamento de Higiene, depen-
diente del Ministerio del Interior. En 1905
se sancionó la ley 4953 por la que se creó
la Comisión Asesora de Asilos y Hospitales
Regionales. Ésta impulsó la fundación de
hospitales, no sólo en la Capital Federal,
sino también en las provincias y territorios
nacionales. Bajo su acción se crearon los
primeros dispensarios y las primeras salas
de primeros auxilios.
En el año 1923, el Departamento Nacio-
nal de Higiene, que había manifestado con
anterioridad la necesidad de unificar toda
la política sanitaria del país creando para
ello un organismo sanitario nacional, con-
vocó una Conferencia Sanitaria Nacional.
En ese momento la iniciativa fracasó, pero
en 1943, por decreto 12.311, se creó la Di-
rección Nacional de Salud Pública y Asis-
tencia Social que asumió las funciones y
responsabilidades del Departamento Nacio-
nal de Higiene, reemplazándolo.
En el año 1946, por decreto n? 14.807,
esa Dirección fue transformada en Secre-
taría; y en el año 1949 en Ministerio de
Salud Pública. La jerarquización del orga-
nismo permitió que la atención de la sa-
lud se controlara a nivel nacional, y la
sanción de la ley 13.012, que fijaba una
política sanitaria y facultaba al Poder Eje-
cutivo para implantarla, posibilitó al mi-
nistro, Dr. Ramón Carrillo, la concreción
de una campaña muy útil y ambiciosa en el
terreno de la salud, especialmente en lo
que hace a la organización de los hospitales
y ampliación de la capacidad de los mis-
mos. En ese momento se llega al auge de
la centralización de los servicios de salud.
Después de la revolución de 1955 el cri-
terio se modifica y se comienza a trans-
ferir los hospitales a las provincias y
municipios, quedando el gobierno nacional
a cargo de la asesoría técnica nacional.
En el año 1958 se reorganiza el Minis-
terio de Salud Pública y se crea una serie
de organismos destinados a la capacitación
y espeeialización de los profesionales, tales
como la Escuela Nacional de Salud Pú-
blica, el Bachillerato de Sanidad, las resi-
dencias médicas para los médicos recién
egresados, los cursos de espeeialización y
la organización del control de las enfer-
medades trasmisibles, especialmente de!
mal de Chagas.
La creación del Ministerio no frenó e!
proceso, que había pasado de un polo de
centralización a otro de descentralización.
No debe olvidarse que en el momento en
que se dictó la Constitución Nacional las
provincias se reservaron la competencia
para la atención de la salud dentro de sus
territorios, pero esto no impidió que el po-
der central invadiera esa jurisdicción.
En el año 1963 se inició otra etapa, ins-
pirada en un criterio distinto. Por obra de
los Dres. Oñativia y Nosiglia se trató de
integrar los problemas de salud dentro de
ios planes generales de desarrollo social y
económico, permitiendo así la participación
directa de la comunidad. En este período
fe reestructuró la Dirección de Estadística
y Economía Sanitaria y se hizo el primer
catastro nacional de recursos y servicios
de salud. En 1966 el Ministerio de Asis-
tencia Social y Salud Pública reasume su
carácter de Secretaría de Estado y se dicta
el decreto-ley 18.586 por el que se trans-
fieren a las provincias numerosos organis-
mos sanitarios. La descentralización de es-
tablecimientos hospitalarios fue rubricada
más adelante por el decreto ley 19.3.37.
Después de la creación del Ministerio
de Bienestar Social, la Secretaría de Salud
Pública pasó a ser Subsecretaría depen-
diente de aquél (cabe acotar que en la
actualidad ha recuperado su jerarquía de
Secretaría). Por decreto ley n' 18.610 se
creó el Instituto Nacional de Obras Socia-
les, que permitió la ampliación del alcance
y da la capacidad financiera de ese sub-
sector. Pero pese a la obra realizada por el
mismo, su acción no ha logrado un nivel
unitario, ya que las posibilidades de aten-
ción dependen de las condiciones económi-
cas de los sectores grupales y gremiales que
en la práctica presentan muy grandes di-
ferencias.
En esa -misma época, y por decreto ley
19.032 se creó el Instituto de Servicios So-
ciales para Jubilados y Pensionados.
Todas las medidas y disposiciones dicta-
das en el terreno de la salud fueron por
lo menos parcialmente útiles y bien inten-
cionadas, pero no hubo una unidad de pro-
pósito que diera a las obras iniciadas un
mínimo de continuidad. Faltó coordinación
e integración. La atención médica era pres-
tada por los sectores estatal, de obra so-
cial y privado, en proporciones y con re-
cursos muy distintos, por lo que se hacía
cada vez más evidente la necesidad de lle-
gar a un sistema integrado, en el que no
hubiera superposiciones ni competencias
inútiles que llevan inevitablemente al des-
pilfarro.
Antes de la sanción de la ley que hoy
estudiamos, la situación médico-asistencial
era la siguiente: la atención de la salud
era y en verdad sigue siendo, cubierta por
profesionales y establecimientos dependien-
tes del sector estatal, del sector privado y
de las obras sociales que trabajaban ais-
ladamente, sin integrarse. Este problema
se repite dentro del territorio de cada una
de las provincias.
Conviene recordar, además, que la aten-
ción médica se brinda, aproximadamente,
c
n la sig-uiente proporción: el sector estatal
proporciona el 70 % da la asistencia gra-
tuita a todo tipo de enfermos, clínicos, qui-
rúrgicos, infecciosos, seniles y crónicos cu-
yo tratamiento y cuidado insume mucho
íiempo y dinero, y para ello dispone escasa-
mente dsl 20 % de los fondos totahs des-
tinados a la salud.
El sector de obras sociales, que moviliza
grandes cantidades de fondos, atiende, con
recursos propios o con medios privados, a
los enfermos agudos atacados por males de
corta duración. Y para ello dispone de un
presupuesto que representa el 40 % del que
se invierte en la atención de toda la po-
blación.
En cuanto al área privada, en la que
proliferan sanatorios, clínicas y profesio-
nales independientes, atiende al sector más
pudiente de la población, utilizando con
fines de lucro el dinero proveniente de los
mismos usuarios.
Los tres sectores mencionados han de-
sarrollado su actividad en forma totalmen-
te independiente, sin integrarse ni mos-
trar miras de hacerlo, con el perjuicio
consiguiente del sector más numeroso de
la población que, por sus condiciones eco-
nómicas precarias, se ve obligado a re-'
currir a la atención de los hospitales muñí-
cipales, estatales o provinciales, cuyo de-
terioro es cada día .mayor.
La persistencia de esta situación deja de
lado un hecho incontrovertible y es que la
salud de la población puede equilibrarse
únicamente cuando se logra una interrela-
ción sólida entre los recursos económicos
y humanos de todos los sectores. Esa in-
terrelación, bien entendida y aplicada, es
la única que permitirá la prevención o pro-
filaxis de la enfermedad, la protección
contra sus efectos y la rehabilitación pos-
terior del enfermo.
En el informe final de la tercera reunión
especial de ministros de Salud de los Es-
tados Americanos, la Organización Pana-
mericana de la Salud dijo: "El progreso
de la década pasada ha puesto de relieve
la necesidad de uniformar e intensificar la
coordinación de todas las instituciones res-
ponsables de un programa integral de cui-
dado para la salud. Este propósito se habrá
de facultar con la formulación de un plan
uniforme, en estrecha interdependencia con
los servicios interesados".
Este criterio es el que inspiró al Poder
Ejecutivo Nacional, que consideró que ha-
bía llegado el momento de estructurar, en
forma definitiva, a todos los servicios que
en una u otra forma participan en la ac-
ción sanitaria del país. Las autoridades
pertinentes pensaron, también, que por me-
dio de los organismos previstos al efecto
debía impartirse al pueblo una "educación •.
para la salud" que difundiera los conoci-
mientos básicos y que, además, estudiara
a nivel antropológico las costumbres de los
distintos núcleos autóctonos que pueblan
nuestro país, ya sea por viejo arraigo o
por provenir da los países limítrofes. El
conocimiento científico de su mentalidad,
así como de las manifestaciones de su fol-
klore, permitió integrar su concepto de
salud y enfermedad dentro de un marco
real y coh árente que posibilitó, por primera
vez, un acercamiento útil a sus necesida-
des.
El proyecto de ley del Sistema Nacional
Integrado de la Salud, que el Poder Ejecu-
tivo remitió al Congreso ds la Nación,
buscaba solucionar muchos de los proble-
mas existentes y estaba inspirado por el
propósito de lograr la integración de todos
los recursos existentes y aun de los laten-
tes. Fue sancionado con algunas ligeras
modificaciones, pero a lo largo de las dis-
cusiones previas, de carácter exiraparla-
mentario y de los debates que se suscitaron,
se plantearon muchas objeciones.
El Consejo Federal Extraordinario de la
Confederación Médica de ¡a República Ar-
pentína. reunido en la Ciudad de Córdoba,
en sesión del 3 de agosto de 1974, dijo:
"Primero: El denominado Sistema Nacio-
nal Integrado de Salud ha desvirtuado en
su articulado los principies ds solidaridad
nacional que, integrando todos los recur-
sos disponibles en una política de salud
realista y eficiente, aseguraran una sola
medicina para todos los habitantes del país,
principios éstos que sustentó con su firma,
en el mensaje elevado al Congreso, el ex-
tinto Presidente de la Nación, teniente ge-
neral Juan D. Perón, y con los cuales la
Confederación Médica había manifestado
su acuerdo.
"Segundo: Esa desvirtuación fundamen-
tal, agravada por las modificaciones a pun-
to de introducirse ea la Cámara de Dipu-
tados, nos advierte que el Sistema Nacional
Integrado de Salud no será un instrumento
idóneo para posibilitar una medicina igua-
litaria, accesible y oportuna, sino un apa-
rato burocrático, sin objetivos claros ni
destinatarios precisos, al servicio de inte-
reses sectoriales."
Y terminó afirmando: "Esto, sumado al
actual estado de vaciamiento y desabastc1-
cimiento hospitalario constituye un paso
más en la destrucción de lo que debió ser ¡a
base de sustentación del ejercicio efectivo
del derecho a la salud, que asiste a la po-
bkción."
¡21 ex Secretario de Estado de Salud Pú-
bMca, Dr. Domingo Liotta, el 7 de enero de
: 974 manifestó su opinión sobre el proyecto
di ley, diciendo: "El proyecto de ley envia-
tio al Honorable Congreso de la Nación no
zsdvoca por un sistema único de salud en la
República Argentina. El sector de obras so-
ciales y el sector privado quedan entera-
mente libres y pueden incorporarse por un
mecanismo de convenios."
E! Dr. Nosiglia, que en nombre de la
minoría presentó otro proyecto, con inspi-
ración similar, pero grandes diferencias or-
ganizativas y formales, centró su crítica,
especialmente, en ese aspecto de la ley, el
da la integración de recursos y sectores
que, contemplado por el artículo 36, susci-
tó, además, muchas otras críticas. El men-
cionado legislador dijo que si el sector pri-
vado y el de obras sociales, ateniéndose a
la libertad que surgía de los términos de la
!«y, no se incorporaban a las disposiciones
de la misma, "el Sistema Integrado de Sa-
lud será único e igualitario para los indi-
gentes, mientras que el subsector privado
continuará siendo el destinatario final de
la mayor parte del gasto total destinado a
la salud." En el curso de su exposición
dijo, además, que el art. 1' del entonces
proyecto de ley, establecía que al Sistema
Integrado se llegaría por etapas, con lo
que se reconocía que antes de cumplirse las
mismas la integración no existía y que, en
consecuencia, el ámbito de la ley abarcaría
únicamente los establecimientos y recursos
que en ese momento dependían de la Secre-
taría de Salud Pública.
Se objetó el número excesivo de funcio-
narios previstos para integrar los distintos
consejos, los que según se dijo podían
¡legar a formar una burocracia abruma-
dora, en la que los secretarios provinciales
y municipales serían simples dependientes
del Consejo Federal. Se consideró, tam-
bién, que esa organización representaba
una intrusión del Gobierno Federal en un
ámbito que, por imperio de la Constitución,
debía quedar reservado a las provincias.
Pese a las críticas formuladas el pro-
yecto de ley que el Poder Ejecutivo remi-
tiera al Congreso Nacional fue aprobado
por ambas Cámaras, después de una serie
de revisiones y modificaciones. Su texto,
promulgado por el Poder Ejecutivo, pero
aún no reglamentado, es el siguiente:
TÍTULO I
De la Política Sanitaria Nacional
Artículo I9 — Declárase a la salud dere-
cho básico de todos los habitantes de la
República Argentina.
A tales efectos el Estado Nacional asume
la responsabilidad de efectivizar este dere-
cho, sin ningún tipo de discriminación,
usando para ello los instrumentos con que
le provee la presente ley y fijándose como
meta, a partir del principio de solidaridad
nacional, su responsabilidad como finan-
ciador y garante económico, en la dirección
de un sistema que será único e igualitario
para todos los argentinos. A él se llegará
con el cumplimiento de etapas intermedias,
constituyéndose como objetivo inmediato el
reordenamiento, rehabilitación e integra-
ción del subsector público-estatal.
TÍTULO II
De la creación
Artículo 29 — A los efectos de dar cum-
plimiento al artículo 1°, créase el Sistema
Nacional Integrado de Salud, que funcio-
nará a través de la Administración Fede-
ral de acuerdo a lo establecido en el ar-
tículo 5? de la presente ley.
TÍTULO III
De los fines
9 c) El cuerpo consultivo del secretario
Artículo 3 — Son fines del Sistema Na-
cional Integrado de Salud.
a) Organizar e implementar (sic) la
promoción, protección, reparación y
rehabilitación de !a salud física y
mental de la población y cualquier
otra prestación y servicio de salud
en relación con el ambiente, tendien-
do a incorporar progresivamente al
sistema todas las acciones y recursos
de salud de los efectores (sic) perte-
necientes a los distintos sectores;
b) Gestionar el dictado o dictar, según
el caso, las normas necesarias para el
cumplimiento de lo dispuesto en el in-
ciso anterior y fiscalizar su cumpli-
miento ;
c) Promover, realizar y coordinar la ca-
pacitación de los recursos humanos
para los servicios de salud, así como
la investigación en relación con tales
problemas;
d) Vigilar normativamente en los pro-
cesos de producción, distribución, co-
mercialización y consumo de los ele-
mentos específicos requeridos para la
realización de las acciones de salud;
e) Regular el desarrollo total de la ca-
pacidad instalada y de las acciones
de salud;
f) Promover el desarrollo de las indus-
trias de equipamiento hospitalario e
instrumental médico sanitario con
tecnología nacional.
TÍTULO IV
De la incorporación
Artículo 4P — Las provincias, la univer-
sidad y el sector privado relacionado con
la salud, podrán incorporarse al sistema
mediante la firma de convenios. La Muni-
cipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y
el Territorio Nacional de la Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur
podrán adherirse mediante la firma de
convenios ratificados por ley. Cuando ae
trate de convenios con el sector privado,
las provincias no podrán resultar obliga-
das a asumir responsabilidades patrimo-
niales que correspondan a dicho sector pri-
vado en virtud de sus leyes vigentes.
TÍTULO V
De la administración
Artículo 5 9 —Créase la Administración
Federal del Sistema Nacional Integrado de
Salud, la que estará compuesta por los si-
guientes órganos:
a) El consejo federal;
b) El secretario ejecutivo nacional;
ejecutivo nacional;
d) Los consejos provinciales, el consejo
de la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires y e! Consejo de! Terri-
torio Nacional de la Tierra del Fue-
go, Antártida e Islas del Atlántico
Sur;
e) Los secretarios ejecutivos provincia-
les;
f) El secretario ejecutivo de la Munici-
palidad de la Ciudad de Buenos Ai-
res;
g) El secretario ejecutivo del Territorio
Nacional de la Tierra del Fuego, An-
tártida e Islas del Atlántico Sur;
h) Los consejos de las áreas programá-
ticas ;
i) Los directores de las áreas progra-
máticas.
Artículo 69 — El consejo federal estará
compuesto por:
a) El ministro de Bienestar Social de
la Nación, que lo presidirá;
b) Los secretarios de Estado del Mi-
 nisterio de Bienestar Social de la Na-
ción;
c) Un representante de cada provincia
designado por el Poder Ejecutivo Pro-
vincial, que será profesional de la
salud;
d) El secretario ejecutivo de la Munici-
palidad de la Ciudad de Buenos Ai-
res;
e) El secretario ejecutivo del Territoru
Nacional de la Tierra del Fuego, An-
tártida e Islas del Atlántico Sur;
f) Un representante del Ministerio de
Defensa;
g) Un representante de las universida-
des nacionales;
h) Seis representantes de la C.G.T.;
i) Dos representantes de la C.G.E.;
j) Tres representantes del personal pro-
fesional de la salud, de ¡os cuales por
lo menos uno será médico, designados
a propuesta de las entidades gremia-
les mayoritarias en el orden nacional,
con personería gremial;
k) Un representante de las entidades
privadas de salud adheridas al sis-
tema.
Artículo 79 — Los miembros del Consejo
Federal, con excepción de los mencionados
en los incisos a), b) y c) del artículo an-
terior, serán designados por decreto del Po-
der Ejecutivo Nacional, a propuesta de las
entidades representadas.
Los integrantes del Consejo Federal a
que se refieren los incisos h), i), j) y k)
durarán cuatro años en sus funciones, pu-
diendo ser reemplazados por las entidades
proponentes.
Artículo 89 — El Consejo Federal tendrá
las siguientes atribuciones:
a)' Impartir las directivas relacionadas
con la salud, conforme a los linea-
mientos de la política nacional en la
materia, y proyectar programas de
salud.
b) Crear áreas programáticas regiona-
les;
c) Aprobar el anteproyecto de presu-
puesto anual de la administración fe-
deral ;
d) Dictar su régimen interno.
Artículo 99 — El secretario ejecutivo na-
cional será el secretario de Estado de Salud
Pública, quien será asistido por un cuerpo
consultivo formado por un representante
del sector estatal, un representante de la
Confederación General del Trabajo, un re-
presentante de la Confederación General
Económica, extraídos de los integrantes del
Consejo Federal por el secretario ejecutivo
nacional, a propuesta de las entidades res-
pectivas. Serán sus funciones:
a) Cumplir y hacer cumplir las directi-
vas emanadas del Consejo Federal;
b) Dictar las normas técnicas necesa-
rias para ¡a realización de la acción
de salud;
c) Designar, promover, sancionar y re-
mover al personal de la Administra-
ción Federal, de conformidad a las
normas de la carrera sanitaria nacio-
nal;
d) Presentar al Consejo Federal el an-
teproyecto de presupuesto;
e) Administrar los recursos del Fondo
financiero sanitario nacional, en el
área de su competencia;
f) Crear delegaciones regionales transi-
torias para asesorar a los Consejos
provinciales, de la Municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires y del Te-
rritorio Nacional de la Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlán-
tico Sur, a los secretarios ejecutivos
y a los servicios de áreas programá-
ticas ;
g) Celebrar contratos de acuerdo a las
normas vigentes y hasta los montos
que determine el Poder Ejecutivo Na-
cional ;
h) Fijar prioridades en la implementa-
ción (sic) de las áreas programáti-
cas;
i) Clasificar los establecimientos según
su complejidad conforme al asesora-
miento de los consejos de las distintas
áreas;
j) Crear y dirigir el control de gestión
y auditoría general del sistema.
Artículo 10. — En cada provincia adhe-
rida al sistema, en la ciudad de Buenos
Aires y en el Territorio Nacional de la
Tierra del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur, una vez adheridas al sis-
tema, se constituirá un Consejo de Salud,
cuya composición será similar a la del
Consejo Federal.
Artículo 11. — La composición y la dura-
ción de los mandatos de los Consejos pro-
vinciales de salud serán determinados por
las respectivas legislaturas provinciales.
Sus miembros serán designados y removí- •
dos por el Poder Ejecutivo provincial.
Artículo 12. — La composición y la du-
ración de los mandatos de los Consejos de
salud de la ciudad de Buenos Aires y del
Territorio Nacional de la Tierra del Fuego,
Antártida e Islas del Atlántico Sur serán
determinadas por el Poder Ejecutivo Na-
cional, quien designará y removerá a sus
miembros a propuesta del intendente mu-
nicipal y del gobernador, respectivamente.
Artículo 13.—Serán atribuciones de los
Consejos provinciales, del Consejo de la
Ciudad de Buenos Aires y del Consejo del
Territorio Nacional de la Tierra del Fue-
go, Antártida e Islas del Atlántico Sur:
a) Elaborar los programas de salud co-
rrespondientes en adecuación al Plan
Nacional de Salud, a sus normas y
directivas, en apoyo de los programas
regionales;
b) Crear áreas programáticas en el te-
rritorio respectivo y promover la ac-
tividad de investigación en la mate-
ria, conforme a las necesidades locales
y de acuerdo a las directivas impar-
tidas por el Consejo Federal;
c) Aprobar el anteproyecto de presu-
puesto y elevarlo al secretario ejecu-
tivo nacional;
d) Dictar su reglamento interno.
Artículo 14. — Los secretarios ejecutivos
provinciales, «1 secretario ejecutivo de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Ai-
res y el secretario ejecutivo del Territorio
Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida
e Islas del Atlántico Sur deberán ser mé-
dicos.
Artículo 15. — Los secretarios ejecutivos
provinciales serán designados y removidos
automáticamente por el Poder Ejecutivo
Nacional a propuesta de los respectivos
gobernadores. Serán sus deberes y atribu-
ciones :
a) Actuar como secretarios de los res-
pectivos Consejos provinciales;
b) Cumplir y hacer cumplir las direc-
tivas emanadas del Consejo prcvin-.
cial;
c) Dictar las normas técnicas necesarias
para la realización de las acciones de
salud en la provincia;
d) Ejecutar los actos necesarios para
organizar las áreas programáticas en
la provincia;
e) Designar, promover y sancionar al
personal sanitario de su área, de con-
formidad a las normas de la carrera
sanitaria nacional;
f) Elaborar el anteproyecto de presu-
puesto para la acción de salud en el
territorio provincial;
g) Administrar los recursos del Fondo
Financiero Sanitario Nacional en e!
área de su competencia;
h) Celebrar contratos de acuardo con las
normas vigentes y hasta los montos
que determine el Poder Ejecutivo Na-
cional.
Artículo 16. — El secretario ejecutiva de
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires será designado y removido por el
Poder Ejecutivo Nacional, a propuesta del
intendente municipal. Serán sus deberes y
atribuciones:
a) Actuar como secretario del Consejo
de.la Ciudad de Buenos Aires;
b) Cumplir y hacer cumplir las directi-
vas emanadas "del Consejo de la Ciu-
dad de Buenos Aires;
c) Dictar las normas técnicas necesarias
para la realización de la acción de
salud;
d) Efectuar los actos necesarios para
organizar ¡as áreas programáticas en
la ciudad de Buenos Aires;
e) Designar, promover y sancionar al
personal en el área de su competen-
cia, de conformidad a las normas de
la carrera sanitaria nacional;
f) Elaborar el anteproyecto de presu-
puesto para la acción de salud en el
ámbito de su compatencia;
g) Administrar los recursos del Fondo
Financiero Sanitario Nacional en «1
área de su competencia;
h) Celebrar contratos de acuerdo con
las normas vigentes y hasta los mon.
tos que determine el Poder Ejecutivo
Nacional.
Artículo 17. — El secretario ejecutivo del
Territorio Nacional de la Tierra d3l Fue-
go, Antártida e Islas del Atlántico Sur,
será designado y removido por e' Pod?r
Ejecutivo Nacional a propuesta de! gober-
nador. Serán sus deberes y atribuciones:
a) Actuar como secretario del consejo
del Territorio Nacional de la Tisrra
de! Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur;
b) Cumplir y hacer cumplir las directi-
vas emanadas del consejo de! Terri-
torio Nacional de ¡a Tierra del Fuego,
Antártida e Islas del Atlántico Sur;
b) Cumplir y hacer cumplir las direc-
tivas emanadas del Consejo del Te-
rritorio Nacional de la Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlán-
tico Sur;
c) Dictar las normas técnicas necesarias
para la realización de la acción de-
salud;
d) Ejecutar los actos necesarios para
organizar las áreas programáticas en
el Territorio Nacional de la Tierra
del Fuego, Antártida e Islas del
Atlántico Sur;
e) Designar, promover y sancionar al
personal en el área de su competen-
cia, de conformidad a las normas de
la carrera sanitaria nacional;
f) Elaborar el anteproyecto de presu-
puesto para la acción de salud en el
territorio;
g) Administrar los recursos del Fondo
Financiero Sanitario Nacional, en el
área de su competencia;
h) Celebrar contratos de acuerdo con
las normas vigentes y hasta los mon-
tos que determine el Poder Ejecutivo
Nacional.
 Artículo 18. — Las prestaciones se orga-
nizarán por áreas.
Dentro de los 180 días de la entrada en
vigencia de la presente ley deberán organi-
zarse con respecto a una o más áreas, de-
biendo extenderse en todas las áreas de las
provincias adheridas y para todas las pres-
taciones de salud, dentro de los ocho años
de la promulgación de la presente ley.
Artículo 19. — Las áreas programáticas
a que se refiere la presente ley serán las
.unidades de organización sanitaria. De-
berán satisfacer las necesidades de salud
de una población geográficamente delimi-
tada por circunstancias demográficas téc-
nico-sanitarias, a través ds un proceso uni-
ficado de programación y conducción de
todos los recursos de salud disponibles pa-
ra la atención de la población que la com-
pone. Los consejeros provinciales, el de
la ciudad de Buenos Aires y el del Terri-
torio Nacional de la Tierra del Fuego, An-
tártida e Islas del Atlántico Sur, podrán
disponer la creación de zonas o unión de
áreas programáticas en el área de sus res-
pectivas competencias.
Artículo 20. — El área programática se-
rá dirigida y administrada por un director,
el que será asesorado por un Consejo.
Artículo 21. — El Consejo de área pro-
gramática estará compuesto por:
a) El director de área que ejercerá su
presidencia;
b) Un representante por cada municipa-
lidad, con asiento en el área;
c) Los directores de los establecimien-
tos de mayor complejidad;
d) Dos representantes del personal pro-
fesional de los cuales uno por lo me-
nos será médico, y uno del personal
no profesional de la salud pertene-
ciente al Sistema Nacional Integrado
de la Salud, designados a propuesta
de las entidades gremiales represen-
tativas con personería gremial;
e) Dos representantes de las asociacio-
nes de trabajadores que tengan obras
sociales y relación territorial con el
área;
f) Dos representantes de las asociacio-
nes civiles representativas.
Sus miembros serán design idos por el
secretario ejecutivo, con compe ¡encía en e!
área y durarán cuatro años en sus funcio-
nes, con excepción de los citados en los
incisos a), b) y e ) .
Artículo 22. — Son deberes y atribucio-
nes de los Consejos de área:
a) Cumplir y hacer cumplir las directi-
vas impartidas por el Consejo y el
secretario ejecutivo con competencia
en el área;
b) Elaborar y elevar al secretario eje-
cutivo competente el anteproyecto de
presupuesto y el programa de acción
sanitaria en el área;
c) Promover la participación de la co-
munidad en las acciones de salud;
d) Proponer los reglamentos internos de
los establecimientos y servicios del
área.
Artículo 23. — El director del área de-
berá ser médico y será designado por el
secretario ejecutivo nacional mediante con-
curso, según las normas de la carrera sani-
taria nacional. Son sus deberes y atribu-
ciones:
a) Ejecutar las directivas y programas
de acción sanitaria previstos para el
área;
b) Dirigir la acción de los estableci-
mientos y los servicios del sistema
del área;
c) Ejercer la potestad disciplinaria so-
bre el personal de su dependencia,
sejrún ¡as normas de la carrera sani-
taria nacional;
d) Informar trimestralmente al secre-
tario ejecutivo, con competencia en
el área, sobre la ejecución de los pro-
gramas de acción sanitaria a su car-
go;
e) Celebrar contratos de acuerdo con las
normas legales vigentes y hasta los
montos que determine el Poder Eje-
cutivo Nacional;
f) Elaborar el anteproyecto del presu-
puesto del área.
TÍTULO VI
De la financiación
Artículo 24. — El presupuesto anual de
gastos del Sistema Nacional Integrado de
Salud estará constituido por:
a) Los aportes fijados por el presupues-
to anual de gastos de la Nación;
b) La cuenta especial Fondo Financiero
Sanitario Nacional, de carácter acu-
mulativo, que por este artículo se
crea, el cual estará integrado por:
1^ El aporte de las provincias, el Te-
rritorio Nacional de la Tierra del
Fuego, Antártida e Islas del Atlán-
tico Sur y la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, cuando
ingresaren a este sistema;
9
2 Los saldos no comprometidos de
cada ejercicio del Fondo Nacional
de la Salud;
39 Los saldos no comprometidos de
cada ejercicio del presupuesto
anual de gastos de la Nación, re-
feridos al Sistema Nacional Inte-
grado de Salud;
 4* Las contribuciones del sector pri-
vado adherido;
5? Las rentas producidas por los bie-
nes que se ¡e afecten o el produ-
cido de su venta;
6' Las donaciones y legados;
7? Cualquier otra forma de ingreso
relacionada con el sistema.
Artículo 25. — La contribución del go-
bierno nacional será tomada de "Rentas
Generales", con cargo a la presente ley y
por un importe de Tres Mil Cuatrocientos
Millones de pesos para el ejercicio de 1974.
Para los años posteriores se incorpora-
rán al presupuesto general las partidas que
sean necesarias para el cumplimiento de la
presente ley, que nunca serán inferiores
al 5,1 por ciento del cálculo de recursos del
presupuesto general.
Todo ello sin perjuicio de los créditos que
incluya anualmente la ley de presupuesto
de la Nación para atender los gastos a
cargo del Ministerio de Bienestar Social
de la Nación en el área de Salud Pública.
Artículo 26. — Las contribuciones anua-
les de las provincias, de la Municipalidad
de la Ciudad de Buenos Aires y del Terri-
torio Nacional de la Tierra del Fuego, An-
tártida e Islas del Atlántico Sur al adhe-
rirse al Sistema Nacional Integrado de
Salud no podrán ser inferiores a los por-
centajes para gastos de salud incluidos en
los presupuestos respectivos para el año
1973.
Cuando la adhesión se produjera con pos-
terioridad al 1' de enero de 1975 dicho
porcentaje será el correspondiente al ejer-
cicio presupuestario del año inmediato an-
terior y no podrá ser inferior al del año
1973.
Dicha contribución comenzará a hacerse
efectiva a partir del momento en que se
inicie la implementación (sie) de las áreas
programáticas en el territorio respectivo.
TÍTULO VII
Disposiciones generales
Artículo 27. — Transfiérese a la juris-
dicción del Ministerio de Bienestar Social
de la Nación, administración federal del
Sistema Nacional Integrado de Salud, los
bienes, créditos, personal, derechos y obli-
gaciones de cualquier naturaleza, vincula-
dos a los servicios de prestación de salud
pertenecientes al Estado nacional, con la
expresa excepción de los previstos en los
artículos 35 y 36 de la presente ley. Dichas
transferencias se harán efectivas en la
oportunidad de la implementación (sic) de
las áreas programáticas respectivas.
Artículo 28. — A partir de la fecha en
que se produzca la implementación (sic)
del sistema en las provincias, la Munici-
palidad de la Ciudad de Buenos Aires y el
Territorio Nacional de la Tierra del Fuego,
Antártida e Islas del Atlántico Sur, con la
expresa excepción de los previstos en los
artículos 35 y 36 de la presente ley, aque-
llos transferirán al Estado Nacional, en
jurisdicción del Ministerio de Bienestar
Social de la Nación, administración fede-
ral del Sistema Nacional Integrado de Sa-
lud, los bienes, personal, créditos, derechos
y obligaciones de cualquier naturaleza, afec-
tados a los organismos de su jurisdicción,
incluidos en el régimen de la presente ley.
Artículo 29. — El personal a que se re-
fiere el artículo anterior será incorporado,
a su opción, al régimen de la carrera sani-
taria nacional, en cargos de similar je-
rarquía, ingresando al régimen jubilatorio
aplicable al personal del sistema. La opción
a no incorporarse a la carrera sanitaria
nacional crea una incompatibilidad por el
término de cinco años, para desempeñar
cargos en el Sistema Nacional Integrado
de Salud, cualquiera sea su naturaleza jurí-
dica, pudiendo ingresar nuevamente, antes
de dicho lapso, a la carrera por concurso
y siempre que no haya recibido indemni-
zación.
Artículo 30. — La administración fede-
ral del Sistema Nacional Integrado de Sa-
lud podrá celebrar contratos de compraven-
ta o locación con entes privados que pres-
ten servicios de salud, cualquiera sea su
naturaleza jurídica.
Los contratos de compraventa o de loca-
ción podrán comprender la totalidad o par-
te de la capacidad instalada.
Artículo 31. — En el supuesto de com-
pra, locación, donación o expropiación, el
personal podrá ser incorporado al régimen
de la carrera sanitaria nacional y en ese
caso se lo ubicará en cargos de similar je-
rarquía, ingresando al sistema jubilatorio
aplicable al personal del sistema.
Artículo 32. — La incorporación a que
se refiere el artículo anterior se efec-
tuará mediante opción que deberá for-
mular el personal del establecimiento pre-
viamente a la posesión. El que no lo hiciere
tendrá una incompatibilidad de ingreso de
cinco años conforme a lo establecido por el
artículo 29, pudiendo ingresar a la carrera
antes de dicho lapso, por concurso y siem-
pre que no haya recibido indemnización.
Artículo 33. — La excepción de la incom-
patibilidad a la que se refieren los artícu-
los 29 y 32 de la presente ley podrá ser
acordada por el consejo federal exclusiva-
mente cuando el personal preste servicios
en unidades que se incorporen integral-
mente al sistema.
Artículo 34. — La administración fede-
 ral elaborará los modelos de contratos de
compra y venta, contratos de locación, for-
mularios de opción para el personal y de-
más documentación necesaria a los fines
del cumplimiento de los artículos prece-
dentes.
Artículo 35. — Los establecimientos y
servicios asistenciales de investigación y do-
cencia, en jurisdicción de las universida-
des nacionales, fuerzas armadas, de seguri-
dad y defensa, podrán adherir al Sistema
Nacional Integrado de Salud mediante la
firma de convenios.
Artículo 36. — Quedan exceptuados de la
presente ley, hasta su incorporación volun-
taria, los establecimientos y servicios asis-
tenciales pertenecientes a las obras socia-
les, encuadrados o no en el decreto-ley
18.610 existentes a la fecha o que se creen
en el futuro, con participación sindical.
Las obras sociales mencionadas en este
artículo podrán incorporarse, a solicitud de
las mismas, total o parcialmente, al Siste-
ma Nacional Integrado de Salud, mediante
convenios especiales, en 9forma similar a lo
previsto en el artículo 4 de esta ley. Las
cbras sociales no adheridas al sistema de-
berán, en todos los casos, dentro del área
programática, coordinar su planificación y
acciones de salud con el Sistema Nacional
Integrado de Salud a través de sus organis-
mos competentes.
Artículo 37. — En caso de emergencia sa-
nitaria nacional, provincial o regional, de-
clarada por decreto del Poder Ejecutivo
Nacional, los establecimientos y servicios
asistenciales de las obras sociales están,
mientras dure la emergencia, afectados y
subordinados a la administración federal
del Sistema Nacional Integrado de Salud
y deberán dar cumplimiento a las directi-
vas que al efecto les imparta la autoridad
sanitaria nacional.
Artículo 38. — El Consejo Federal, al
formular los programas a que se refiere
el artículo 8? de la presente ley, dará al
Instituto Nacional de Obras Sociales la par-
participacióri que le corresponda, conforme
a lo normado por el artículo 29, inciso b),
del decreto 4714/71, reglamentario del de-
creto-ley 18.610.
Artículo 39. — A los efectos del cumpli-
miento del artículo 1* el Poder Ejecutivo
Nacional designará anualmente una comi-
sión especial para que, dentro de los noven-
ta días posteriores a su constitución evalúe
el funcionamiento integral del Sistema Na-
cional Integrado de Salud y aconseje re-
ajustes y/o modificaciones.
TÍTULO VIII
Disposiciones transitorias
Artículo 40. — Dentro de los ciento
ochenta días de la promulgación de la pre-
sente ley el Poder Ejecutivo Nacional en-
viará al Congreso Nacional un proyecto de
ley referente a las normas que requieren
el ejercicio de las profesiones del arte de
curar y sus auxiliares.
Artículo 41. — Dentro de los ciento
ochenta días de la promulgación de la pre-
sente ley, el Poder Ejecutivo Nacional en-
viará al Congreso Nacional un proyecto de
ley a los efectos del cumplimiento del ar-
tículo 3^, inciso d), de la presente ley.
Artículo 42. — En el curso del corriente
año el Poder Ejecutivo Nacional enviará
al Congreso Nacional un proyecto de ley
sobre Código Sanitario Nacional.
Artículo 43. — Dentro de los noventa
días a partir del momento de su promulga-
ción, el Poder Ejecutivo Nacional regla-
mentará la presente ley.
Artículo 44. — Deróganse todas las leyes
y normas que se opongan a la presente ley.
Artículo 45. — Comuniqúese al Poder
Ejecutivo.
SISTEMA POLÍTICO.* Durante los
años recientes se ha intensificado la ten-
dencia que, procurando eientifizar la cien-
cia política, trata de lograr la mayor pre-
cisión y rigurosidad posibles en la deter-
minación de los conceptos y su correspon-
diente terminología. Se reacciona de esta
manera contra la característica ambigüe-
dad y hasta equívoco que hasta hace algún
tiempo imperaba en el dominio del estudio
científico de la política. Como hacen notar
Almond y Powell, "el intento de lograr ma-
yor precisión en el campo de los estudios
políticos es una respuesta a la difusión ge-
neralizada de las actitudes científicas y
tecnológicas en las sociedades occidentales.
Esta tendencia ha ejercido influencia so-
bre la psicología y la economía durante
cierto tiempo y ha penetrado también en
el campo de la sociología y la antropo-
logía'^1).
La nueva orientación en el ámbito de la
ciencia política y el derecho constitucional
pone énfasis en la rigurosidad científica
que deben revestir todos los aspectos de
la investigación. Quienes investigan tienen
conciencia, cada vez mayor, de los límites
que resultan de la tarea misma de la cien-
cia. Han llegado a la convicción de que "los
instrumentos característicos de la ciencia
son la observación de los hechos, la medi-
ción y el pensamiento lógico. Todo lo que
(1) Q. B. Almond y O. B. Powell (h), Política com-
parada, versión española de Juan F. Margal, Editorial
Paidós, Buenps Aires, 1972, p. 16.
* Por el Dr. SEGUNDO V. LINARES QUINTANA.
no puede conseguirse con estos medios tie-
ne que presentarse, no como un producto
científico, sino abierta y honradamente co-
rao la opinión personal del autor, como ex-
presión de su idea política o religiosa, como
hipótesis provisional o cosa parecida" (-').
Hoy, se pretende elaborar la teoría em-
pírica de la política. O sea, como lo haca
Friedrich, "recorrer y resumir la experien-
cia política de la humanidad, con el fin de
establecer conclusiones generales sobre los
factores que propician u obstaculizan el or-
den político y el bien común". Búscase así
sistematizar la teoría política de la expe-
riencia humana, entendida la teoría —di-
ferenciada de la filosofía y de la opinión—
como "el conjunto más o menos sistematiza-
do de generalizaciones demostrables, o al
menos coherentemente argüibles, basadas
en el análisis riguroso de hechos compro-
bables"^).
El estacionamiento que en algún momen-"
lo de su evolución y desarrollo mostró la
ciencia política, así como la mayoría de los
errores en que incurrieron no pocos de sus
estudiosos, hase debido a la reluctancia
por el uso de los procedimientos científicos
exigidos para la investigación de una ver-
dadera ciencia. Las críticas que con fun-
damento se dirigen a algunos investigado-
res actuales de la política, en particular
en los Bstados Unidos, en realidad no están
motivadas por el enfoque científico, sino
por el menosprecio de la teoría y de la
elaboración sistemática y orgánica de los
principios que caracterizan a toda ciencia.
Como ha dicho Duverger, "las ciencias so-
ciales, como todas las ciencias, son experi-
mentales, parten de los hechos. Nadie dis-
cute esta opinión. Quienes reprochan a los
sociólogos norteamericanos su hiperfactua-
lismo, critican el empirismo en la búsqueda
y análisis de los hechos, la ausencia de sis-
tematización y de hipótesis, pero no el pro-
pio principio de la observación y la bús-
queda"^).
Como ciencia que es, la ciencia política
exige para su investigación procedimien-
tos y técnicas tan rigurosamente científi-
cos como los que requiere cualquier otra
ciencia. Por eso, ha podido decir Deutsch
que "la moderna ciencia social también ha
aumentado nuestras facultades para ob-
(2) Arnold Brecht, Teoría político, versión española
de Juan M. Mauri, Ediciones Ariel, Barcelona, 1963, p. 3.
(3) Cari J. Friedrich, El hombre y el gobierno: una
teoría empírica de la política, versión española de J. A.
González Casanova, Editorial Tecnos, Madrid, 1968, pp.
11 y 13. Sobre esta posición metodológica para el estadio
científico de la politica, véase: Segundo V. Linares
Quintana, Derecho constitucional e instituciones políticas:
teoría, empírica, de las institucioneí políticas, Editorial
Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1970, t. I, p. 305.
(4) Maurice Duverger, Helado* de lea ciencias sú-
dales, versión española de Alfonso Sureda, Ediciones
Ariel, Barcelona, 1962, p. 113.
servar y comparar sistemáticamente este
mundo empírico de hechos que nos rodea,
y para someter a muchos de estos hechos a
medición cuantitativa y análisis lógico y
matemático. Al misma tiempo, las ciencias
dal comportamiento nos han proporcionado
una buena cantidad de información nueva
y parcialmente verificable acerca de cómo
la gente piensa, percibe y actúa, individual-
mente y en grupos" ( r> ).
Clave básica de Ja ciencia política contem-
poránea es la distinción entre el régimen
constitucional y el régimen político; o sea,
entre lo normado por la Constitución y lo
real, lo fáctico, lo vivido; vale decir, entre
e¡ conjunto de instituciones políticas que
integran ej orden establecido por la ley
fundamental y la totalidad de las institu-
ciones, regladas o no por la Constitución,
factores, condiciones y demás elementos
que, de derecho y en el hecho, componen
la vida política de un país.
Burdeau ha señalado que, con raras ex-
cepciones, el régimen político efectivamen-
te en vigencia en un Estado, no reproduce
sino de una manera bastante infiel el mo-
delo escrito en el texto de la Constitución.
La comprobación puede ser penosa para el
constitucionalista, cuyos esfuerzos de aná-
lisis se ven así heridos en su relativa vani-
dad, mas en todo caso no se trata sino de
un hecho que la ciencia política no puede
dejar de tener en cuenta y que no debe
suscitar desaliento ni escepticismo. "Las
constituciones —afirma con acierto el emi-
nente politicólogo francés— no son inúti-
les, sino que se les debe tener como lo que
son, es decir, como cuadros en cuyo in-
terior las instituciones viven, se adaptan
y evolucionan de acuerdo con las circuns-
tancias'^ 6 ).
Pretender que el documento constitucio-
nal pueda encerrar dentro de la letra fría
y escueta de sus cláusulas todo el conjunto
de la vida política, comporta una ilusión
tan vana y fuera del alcance de la posibili-
dad humana como la de prever el porvenir.
Es por ello que, con prudente modestia,
Jiménez de Parga define a la Constitución
como "un sistema de normas jurídicas, es-
critas o no, que pretende regular los aspec-
tos fundamentales de la vida política de
un pueblo". De esta manera, no se dica que
la Constitución regule los aspectos funda^
mentales de la vida política de un país,
sino tan sólo que pretende regularlos;
o sea, señalar cauces jurídicos que dejen
(5) Karl Deutsch, Nation and warld. cit. por Tihiel
<!e Sola Pool, Contcmporary politieal tcienee, McGraw-
Hill Book Co., Nueva York, 1967, p. 13.
(6) Georges Burdeau, Traite de ecience politiqur,
Librairie Genérale de Droit et de Jurisprudence, París,
1949-1957, t. III, parágrafo 127.
adecuado margen a la7 dinámica de gober-
nantes y gobernados ( ),
Puede ocurrir, y a menudo sucede con
lamentable frecuencia, que el proceso polí-
tico que se desarrolla en una comunidad
se aparte de esos cauces delimitados por
la Constitución; o sea, que orden político
y orden constitucional no coinciden. Pueda
también acaecer que la Constitución regu!e
tan sólo wn sector de la vida política: en
cuyo caso, orden político y orden constitu-
cional solamente coinciden en forma par-
cial. Es que el régimen político de un pue-
blo ttene una estructura compleja determi-
nada, en parte, por los poderes públicos
oficiales y por la ideología que éstos dicen
propugnar y, en parte, por el juego de los
poderes fácticos que operan al margen de
los esquemas constitucionales. Todo ello lle-
va a Jiménez de Parga a definir al régimen
político como "la solución efectiva que
adopta una comunidad, que será impuesta,
en cada caso, por los poderes constitucio-
nales y por una serie más o menos larga
de poderes de hecho"(8).
Duverger considera que un régimen po-
lítico es una cierta combinación de un sis-
tema de partidos, de una forma de vota-
ción, de uno o varios tipos de decisión,
de una o varias estructuras de grupos de
presión, etc. Por tanto, define al régimen
político como "el conjunto da instituciones
políticas que funcionan en un país determi-
nado" ; y ve a los regímenes políticos como
constelaciones cuyas instituciones políticas
son las estrellas. Los regímenes políticos
constituyen, en efecto, conjuntos coherentes
y coordinados de instituciones; de ahí e!
error en que se incurriría si se tratase de
separar sus elementos componentes, para
estudiarlos aisladamente, ya que existe una
estrecha relación entre todas las institu-
ciones de un mismo régimen, al igual que
la hay entice los diversos regímenes políti-
cos y las instituciones sociales, económicas,
etc. Según Duverger, las instituciones po-
líticas son aquellas que se refieren al po-
der, a su organización, a su ejercicio, a su
legitimidad, etc., y a través de los tiempos
estas instituciones se han combinado según
diferentes tipos denominados regímenes
políticos. Los regímenes políticos se refie-
ren a los marcos institucionales directos
dentro de los que se desenvuelve la vida
política. Pero éstos se ubican, a su vez, en
el conjunto constituido por las otras insti-
tuciones y por los elementos geográficos
y demográficos de la sociedad considerada. •
De donde resulta la importancia particular
(7) Manuel Jiménez de Parfa, Rffímtnr» políticos
eentempordntot, Editorial Teeno», Madrid, 1965, p. 35.
(8) Manuel Jiméaea de Parca, Xtfimenet político*
contcmportituvt, elt. p. 25.
que reviste el problema de ¡a tipología 9 o
clasificación de los regímenes políticos ( ).
Para Duverger, en la base d? todo régi-
men político se encuentra el fenómeno
esencial de la autoridad, el poder, la dis-
tinción entre gobernantes y gobernados.
Tales son, a su juicio, los diferentes aspec-
tos que constituyen las enmarcaciones na-
turales del estudio de los elementos que
forman los regímenes políticos. Todo régi-
men político aparece como la respuesta da-
da a los siguientes problemas básicos:
a) Problemas de la autoridad de los gober-
nantes y de ]a obediencia de los ciudada-
nos: ¿cuáles son los fundamentos del poder
político que definen las bases ideológicas
de un régimen?; b) Problemas relativos
a la elección de los gobernantes: ¿cómo se
designan los individuos que han d? gober-
nar?; c) Problemas relativos a la estruc-
tura de los gobernantes: ¿cuál es la con-
textura de cada órgano gubernamental y
cuáles son las relaciones entre los órga-
nos?; d) Problemas relativos a la limita-
ción de la autoridad de los gobernantes:
¿se considera que los gobernantes tienen
el derecho de intervenir en todo o, por el
contrario, se plantea el problema de poner
límites a su intervención, asegurando a los
gobernados un ámbito de libertad personal ?
Y si se admite el principio de tales limites,
¿qué procedimientos técnicos asegurarán
su respeto ?(10).
Al formular su teoría de los regímenes
políticos, en su monumental Tratado de
Ciencia Política, Burdeau define al régimen
político como "el conjunto de reglas, rece-
tas o prácticas según las cuales, en un país
dado, los hombres son gobernados". En tal
sentido, el régimen es una modalidad del
ejercicio del poder y su estudio es del re-
sorta de lo que podría denominarse derecho
constitucional puro. Pero si se considera
que el derecho constitucional es la discipli-
na que rige las técnicas del mando, es decir,
las técnicas de elaboración del derecho po-
sitivo, se comprueba que el mecanismo no
tiene sentido sino por el papel que se le
haga jugar. Es así que la realidad política,
o sea, la naturaleza y el contenido del de-
recho que las fuerzas políticas preponde-
rantes entienden querer imponer, se oculta
bajo las apariencias constitucionales que
constituyen los mecanismos gubernativos.
Gobernar es imponer reglas, crear derecho.
(9) Maurice Duverger, Introdu.ct.ion a uno tocio-
logia de loi regímenrt político», en Georges Gurvitch,
Tronido de laicoloaia. versión española de Marta O.
Eguibar y León Dujovne, Editorial Kapelusz, Buenos
Aires, 1963, t. II, p. 3; ídem. Sociología política, Ver-
sión española de Jorge Esteban, Ediciones Ariel, Bar-
celona, 1968, p. 109; ídem, /«urtituctont* político* y de-
recho constitucional, cit.. p. 33
(10) Maurice Daverger, ¡nititvcionet político* y di-
rteho coiutitueúmot, cit., p. 13.
Describir un régimen teniendo únicamente
en cuenta el modo de investidura de las
personas competentes para establecer di-
chas reglas, los procedimientos de elabora-
ción del derecho o las condiciones formales
de validez de las normas adoptadas, es ce-
der a la engañosa objetividad de un cómo,
que en la realidad es siempre mandado por
un por qué, que toma en cuenta la acción
de las fuerzas políticas C 11 ).
Posteriormente, en su Método de la Cien-
cia Política, el mismo Burdeau define al
régimen político como "el cojunto de ins-
tituciones en que se distribuyen los meca-
nismos de la decisión política"; y sostiene
que sólo gracias al conocimiento del régi-
men puede obtenerse una visión de con-
junto de tales mecanismos, del lugar que
ocupan en el proceso que culmina en la de-
cisión, así como de las relaciones que se
establecen entre ellos. Para este autor,
el régimen político es un completo en el que
se interpenetran valores, un medio social
y técnicas jurídicas. Los valores son los
que suponen los fines que el poder estable-
cido asigna tanto a los comportamientos
individuales como a las actividades colecti-
vas; no hay régimen sin filosofía, oficial
o tácita. El medio no es solamente la socie-
dad tal como la ponen de manifiesto el tipo
de jerarquía que implica y las institucio-
nes privadas o públicas que disciplinan las
relaciones sociales, sino también toda la
atmósfera espiritual por la que se traduce
la originalidad del grupo. Las técnicas ju-
rídicas, en fin, son los instrumentos por
cuyo intermedio se establecen las normas
de derecho ( 1Z ).
Jiménez de Parga busca la verdad polí-
tica del régimen político de cada país a
través de la respuesta a tres preguntas
fundamentales: ¿quién manda en el régi-
men?; ¿cómo manda?; ¿para qué manda?
Con la primera se descubre, oculto tras los
\relos retóricos, al poseedor real del mando
político; con la segunda, conocemos el modo
de mandar; y con la tercera, el fin a que se
orienta ese mando efectivo de una comuni-
dad (13). Para este especialista'español, el
régimen político "es la solución que se da
de hecho a los problemas políticos de un
pueblo". Como tal solución efectiva, el ré-
gimen puede coincidir o no con el sistema
de soluciones establecido por la Constitu-
ción; como tal solución política, un régimen
podrá valorarse siempre con normas jurí-
(11) Georges Burdeau, Traite de science politique,
cit., t. IV, p. 21.
(12) (Jeorges Burdeau, Método de la ciencia política,
versión española de Juan Carlos Puig, Ed. Asociación
Argentina de Ciencia Política, Buenos Aires, 1964,
p. 440.
(13) Manuel Jiménez de Parga, Regímenes político»
contemporáneo», cit., p. 20,
dicas y con criterios morales. En esa solu-
ción que es el régimen intervienen podsres
oficiales o de derecho y poderes fácticos
o de hecho. Entre los elementos que forman
la realidad política del régimen, Jiménez
de Parga distingue dos categorías: los su-
puestos y los principios estructurales. El
territorio y un grupo de hombres en rela-
ción social, por ejemplo, son supuestos;
es decir, condiciones básicas que posibili-
tan el hacer político concreto; pero no son
principios configuradores de la realidad
política. En cambio, el poder y el derecho
son principios estructurales de lo político,
elementos definidores de tal realidad. So-
bre esta base, Jiménez de Parga entiende
que todo régimen está formado por los si-
guientes elementos: a) Supuestos: las con-
diciones geográficas, la riqueza material,
el nivel de vida, la tradición, las costum-
bres, la organización y la economía; en su-
ma, todas las posibilidades que facilitan o
dificultan una solución política; b) Prin-
cipios: las normas jurídicas y los poderes:
1) entre las normas jurídicas ocupa el pri-
mer lugar la Constitución como ley fun-
damental del régimen; en la estructura de
éste influyen, además, las normas políticas
de segundo grado: leyes orgánicas, leyes
electorales, reglamentos de las cámaras le-
gislativas, etc.; 2) entre los poderes hay
que distinguir los poderes oficiales o de
derecho, o sea, los poderes establecidos for-
malmente por la Constitución y las leyes
políticas complementarias de los poderes
de hecho, extraconstitucionales, pero que
también articulan la solución real del ré-
gimen: partidos políticos, grupos de pre-
sión, fuerzas técnicas, etc. Y piensa este
autor que en determinados regímenes, el
conocimiento de algunos de estos elementos
resulta singularmente difícil. El esqueleto
socioeconómico, por ejemplo, suele enmas-
cararse cuidadosamente ai posible investi-
gador. Los responsables de tales regímenes
padecen lo que el autor denomina temor
a la radiografía sociológica (").
De acuerdo con Stammen, "preguntar
por el sistema de gobierno de un Estado
no significa otra cosa que preguntar por
el modo y la manera cómo ese Estado es
gobernado"; vale decir, es referirse "al
sistema de las instituciones y procedimien-
tos políticos que hace posible y asegura el
gobierno". Este distinguido catedrático de
la Universidad de Munich considera que
los rasgos decisivos y más característicos
de un sistema de gobierno se ponen al des-
cubierto mediante la respuesta a las pre-
guntas: a) ¿Cuáles son las instituciones
(14) Manuel Jiménez de Parga, Regímenes politicoi
contemporáneo», cit., p, 115.
supremas y decisivas en un sistema de go-
bierno y cuál es su relación entre sí? Esta
primera pregunta apunta hacia las institu-
ciones políticas e interroga por su nexo
funcional en el sistema de gobierno. Al mis-
mo tiempo, pregunta acerca de la amplitud
del poder de cada una de dichas institucio-
nes, y aparte de esto, por la distribución
del poder en ese sistema gubernamental.
Finalmente, alude asimismo a las posibili-
dades de mutuo control de los gobernan-
tes; b) ¿Cómo son ocupados los puestos
de mando existentes en las instituciones
políticas? Aquí se pregunta acerca de los
procedimientos y las técnicas legales y po-
liticoconstitucionales que son determinan-
tes en un sistema de gobierno para la ocu-
pación de los cargos de gobierno. Esta se-
gunda pregunta, por consiguiente, apunta
a la singularidad de la construcción del
proceso de la formación de la voluntad po-
lítica en un sistema de gobierno; c) ¿De
ciué manera y hasta qué punto la sociedad
de un Estado está integrada en el proceso
político de un sistema de gobierno? Pre-
gúntase aquí por la relación de la sociedad
y los grupos sociales con el proceso de go-
bierno de un Estado; es decir, por la in-
tensidad de la integración política —a la
que se aspira o que está realizada— de esa
sociedad en el proceso de gobierno (1S).
Loewensteín distingue una acepción am-
plia y una acepción específica de la ex-
presión sistema político. En su sentido más
lato, todo Estado con unas determinadas
relaciones entre los detentadores y los des-
tinatarios del poder, expresadas en la for-
ma de unas instituciones gubernamentales
permanentes, es un sistema político. Su ras-
go esencial es el aparato o mecanismo a
través del cual se lleva a cabo la dirección
c"e la comunidad o el ejercicio del dominio.
Empleado en esta acepción, el término sis-
tema político, al ser susceptible de ser apli-
cado a cualquier Estado, se amplía de tal
manera que deviene prácticamente inservi-
ble, a no ser que se llene dicha estructura
con un contenido determinado. Loewen-
stein considera que la clave para una di-
ferenciación eficaz entre los distintos sis-
temas políticos se encuentra en las diversas
ideologías y en las instituciones típicas co-
rrespondientes a aquéllas por medio de las
cuales funciona cada sociedad estatal con-
creta. Todos los sistemas políticos están
montados sobre determinadas instituciones
e ideologías. Las instituciones son el apara-
to mediante el cual es ejercido el poder
en una sociedad organizada como Estado;
verbigracia: el presidente, el ministerio,
(15) Theo Stammen, Sitttmat político* aetualtt, ver-
lión eapafioU de Jone R. Ghocomeli Lera, Editorial Gua-
darrama, Madrid, 196», p. 33.
e! congreso, los tribunales, etc. En cambio,
las ideologías son los valores y los sistemas
de valores que dan sentido a las institucio-
nes y determinan su telos. La ideología es
un sistema cerrado de pensamiento y creen-
cias que explican la actitud del hombre
frente a la vida y su existencia en la so-
ciedad, y que propugnan una determinada
íorma de conducta y acción que correspon-
de a dichos pensamientos y creencias y que
contribuyen a su realización. Por todo ello,
Loewenstein define al sistema político, en
su sentido específico, como "una sociedad
estatal que vive bajo una ideología con-
creta política, sociopolítica, ética o religio-
sa, a la cual corresponden determinadas
instituciones destinadas a realizar dicha
ideología dominante". Con tal significado
existen pocos sistemas políticos, y mencio-
na Loewenstein, históricamente, entre los
más importantes, a la teocracia, la mo-
narquía absoluta basada en una legitimi-
dad dinástica, el constitucionalismo liberal,
el colectivismo corporativo, social o comu-
nista, y el fascismo de orientación minori-
taria elitista, que incluye al fascismo pro-
piamente dicho y al nacionalsocialismo,
Para Loewenstein, el concepto de sistema
político no coincide con el de tipo o forma
de gobierno. Como concepto genérico, el sis-
tema político abarca por lo general una
serie de tipos gubernamentales que están
unidos por la identidad o afinidad de sus
ideologías y de las instituciones que co-
rresponden a éstas. De esta manera, el sis-
tema político del constitucionalismo demo-
crático incluye diversos tipos de gobierno,
como el presidencialismo, el parlamentaris-
mo, el gobierno de asamblea, etc. (16).
La concepción sistemática de la política,
en torno al sistema político, de amplia y
profunda proyección en el ámbito de la dis-
ciplina, fue iniciada por el profesor David
Bastón, de la Universidad de Chicago, en
su libro The Political System, publicado
en 1952, y vertido al español bajo el polé-
mico título de Política Moderna. Posterior-
mente, Easton desarrolló su teoría sistemá-
tica en una serie de libros y artículos en
revistas especializadas. Para Easton, la teo-
ría sistemática corresponde, en el nivel del
pensamiento, al concreto sistema político
empírico de la vida diaria. Y afirma que
la obtención de conocimientos científicos
merecedores de confianza acerca de la vida
política, depende de que elabore el tipo de
instrumento analítico que denomina esque-
ma conceptual. Toda investigación de la
actividad política basada en los hechos,
concentra su atención en unos cuantos fac-
(16) Ksrl Loewenstein. Teoría de la Constitución,
versión española de Alfredo Gallego AnabiUrae, Edicio-
n«g Ariel, Barcelona, 1964, p. 31.
tores variables, dentro de su enorme varie-
dad, o en algunos tipos de relaciones polí-
ticas. La investigación racional exige que
establezcamos el criterio mediante el cual
haya de juzgarse la importancia de un fac-
tor variable en particular para la compren-
sión de la vida política. Precisamente, una
teoría general proporciona ese tipo de cri-
terio. Trata de identificar los principales
factores variables que son importantes pa-
ra comprender la vida política y para mos-
trar sus relaciones más fundamentales.
Proporciona, por consiguiente, una prueba
para determinar la importancia de cual-
quier caso de investigación empírica para
la comprensión del conjunto total de la vida
política. Agrega Easton que en un grado
.iiinimo, los científicos políticos han ad-
quirido implícitamente un interés común
a través de! hecho de que han estado ex-
plorando !a forma en que los valores son
distribuidos autoritativamente en una socie-
dad. Colectivamente, estas actividades pue-
den ser llamadas sistema político empírico.
Correspondiendo a éste, para propósitos de
investigación, Easton considera deseable
elaborar un esquema analítico, compuesto
de conceptos que identifiquen los facto-
res políticos variables más importantes y
sus posibles relaciones. Esto constituye el
sistema político analítico o teóHco. Ha ex-
plicado Easton que la orientación concep-
tual que propone, y que denomina análisis
sistemático, parte de la premisa fundamen-
tal de que la vida política puede conside-
rar como sistema de conducta. El análisis
sistemático se basa en las siguientes pre-
misas generales: a) Sistema: es útil con-
siderar la vida política como sistema de
conducta; b) Ambiente: un sistema se pue-
de distinguir del ambiente en que existe y
está abierto a influencias que proceden
de él; e) Respuesta: las variaciones que se
produzcan en las estructuras y procesos
dentro de un sistema, se pueden interpre-
tar con provecho como esfuerzos alternati-
vos constructivos o positivos, por parte de
los miembros del sistema, para regular o
hacer frente a una tensión, que procede
tanto de fuerzas ambientales como ínter.
ñas; d) Realimentación o retroacción: la
capacidad de un sistema para subsistir
frente a una tensión está en función de la
presencia y la naturaleza de la información
y domas influencias que vuelven a sus ac-
tores y a los que toman las decisiones.
"Como yo lo concibo —sostiene Easton—,
el análisis sistemático arranca en general
de la concepción de la vida política como
un conjunto delimitado de interacciones,
inserto en otros sistemas sociales y rodea-
do por ellos, y a cuya influencia está cons-
tantemente expuesto. En ta! sentido, resul-
ta útil interpretar los fenómenos políticos
como consitutivos de un sistema abierto
que debe abordar los problemas generados
por su exposición a las influencias proce-
dentes de otros sistemas ambientales. Para
que subsista es necesario que consiga retro-
íilimentarse en grado suficiente de sus rea-
lizaciones pasadas y que pueda tomar medi-
das para regular su conducta futura" (17).
Recepcionarido la concepción sistemática
de Easton, Aümond ha propuesto un re-
ajuste conceptual y terminológico, dentro
dc-i cual, en Jugar del concepto de Estado,
Nación o Gobierno, limitado por su signi-
ficación legal e institucional, prefiere el de
sistema político; en cambio de la noción
de poderes, que también posee una connota-
ción legal, se inclina por la de funciones;
y en esta línea de ideas, asimismo, sustitu-
ye el concepto de cargos, de evidente sen-
tido jurídico, por el de roles; el de institu-
ciones, de clara vinculación normativa, por
e¡ de estructuras; el de opinión pública
por el de cultura cívica y el de adiestra-
miento ciudadano por el de socialización
política. Almond advierte que no se coloca
contra el derecho y la filosofía como dis-
ciplinas, sino que simplemente las desplaza,
para permitir el desarrollo largamente pos-
tergado-de la teoría política (18).
Como señalan Almond y Powell, la ter-
minología usual en la ciencia política con-
temporánea, al utilizar con frecuencia la
expresión sistema político, en lugar de los
términos Gobierno, Nación o Estado —em-
pleados en la semántica tradicional—, no
comporta una mera cuestión de nomencla-
tura sino realmente una nueva manera de
considerar los fenómenos políticos. Los tér-
minos antiguos —'Gobierno, Nación, Esta-
do— están limitados por significados lega-
les e institucionales, dirigiendo la atención
a un conjunto determinado de instituciones
que normalmente forman parte de las mo-
dernas sociedades occidentales. Al aceptar-
se la idea de que el análisis de tales ins-
tituciones constituye la única preocupación
y el objeto específico de la ciencia política,
muchos problemas dejarán de ser conside-
rados. El papel desempeñado por ¡as ins-
tituciones formales del gobierno, como las
legislaturas y los tribunales, varía consi-
derablemente en las distintas sociedades.
En muchas de ellas, particularmente en las
que se encuentran fuera del mundo occi-
dental, sus funciones pueden no ser tan im-
( 1 7 ) David Easton, Política, moderna, versión eipa-
fióla de L. M. Trcjo de Hernández, Editorial Letras,
México, 1968, pp. 317 y 238; ídem, Etqttema para ti
análitii político, versión espatíota de Aníbal O. Leal,
Editorial Amorrortu, Buenos Airen, 1969, p. 47.
(18) Gabriel A. Almond, Introduction: a, /uncítonol
ajiproack to c&mpartivo pofótiea; Gabriel A. Almond nnd
•temes S. Colectan, The polMcs cf CAí dt'Velopiny arta,
Frinccton University Press, Princcton, 1960, p. 4.
 portantes como ¡as de otras instituciones lógicos, economicosociales, psicosociales e
y procesos. "En todas las sociedades —afir- históricos (-1).
man loa autores citados— el papel da las Despojada de sus exageraciones, la con-
inírtituconcs formales del gobierno está de- cepción de Bastón y sus seguidores deja
iimitado por los grupos de carácter in- aportaciones positivas. De toda ella lo más
formal, por las actitudes políticas y por rescatable es, a nuestro juicio, su énfasis
una multitud de relaciones interpersonales. en abarcar, dentro del concepto del sistema
Si la ciencia política aspira a encarar efi- político, a la totalidad de la vida política,
cazmente los fenómenos políticos en toda asi como también el acento que pone en e:
clase de sociedades, sin distinción de cul- dinamismo del acontecer político, difícil si
tura, grado de modernización y desarrollo, no imposible de encerrar dentro del marco
r.ececitamos un marco de análisis más am- rígido de un sistema.
plio. El concepto de sistema político ha ad- El propio Duverger —uno da los más en-
quirido gran difusión, porque dirige la tusiastas y convencidos difusores del tér-
atención hacia el espectro total de las activi- mino y concepto régimen político— ha ad-
dades políticas de una sociedad, sin de- mitido la insuficiencia de éstos para rotular
terminar dónde y en qué sociedad 19pueden y definir la vida política, cuando afirma
ser localizadas tales actividades" ( ). que "los marcos de la contienda política
La concepción sistemática, por consi- están integrados, en primer lugar, por el
guiente, describe a las estructuras políticas conjunto de las insituciones, ds las tradi-
a través del análisis estructuro-funcional; ciones, de las mentalidades, de las creen-
lo que supone: a) La consideración del Es- cias, de las representaciones colectivas y
tado y de otras estructuras políticas como de los sistemas de valores de ¡a sociedad
sistemas políticos, evitando las considera- en que se desarrollan, en una palabra, por
ciones legales o juridizantes; b) El abar- la cultura de esta sociedad". Y agrega que
que de las estructuras, roles políticos, mode- "cada pueblo, cada país y cada civilización
los de interacción entre los actores —tanto confiere a la lucha de clases, a los conflic-
individuos como grupos— y de los procesos tos individuales y a la resistencia al poder,
políticos, dentro de una cultura política, una fisonomía particular. No es posible se-
como lo exponen Verba y otros; c) La des- parar la política, salvo riesgo de empobre- 32
cripción del flujo entre el sistema político cerla, de este, contexto cultural global" ( ).
y ei medio social, que corre según un mo- En definitiva, consideramos que ¡a ex-
delo de irtputs, insumos, y outjmts, produc- presión y el concepto que deben ser utiliza-
tos, y retorna o 20vuelve incesantemente al dcs es el de sistema, político, para designar
sistema político ( ). al conjunto de la vida política de un país;
que es decir, eí modo o la forma de vivir
No sin razón, se han formulado críticas políticamente
a la concepción sistémica de la política. tividad de un pueblo, el estado de ac-
Así, por ejemplo, se le ha observado su ele- de gobernantes y gobernados, la lu-
vado grado de sofistificación, que petrifica cha política que se desarrolla en el seno
la complejidad y la variabilidad socio- d3 aquél, dentro y fuera del marco jurídico-
institucional fijado por la Constitución,
políticas. También se le ha objetado su exa-
gerada simplificación gráfica, que prescin- con todas las implicancias economicosocia-
de de otros datos sociales y de magnitudes nómenoles, dado que resulta imposible aislar el fe-
posicionales difíciles o imposibles de re- político de la compleja e intrincada
presentar de modo tan simplista. Por otra trama economicosocial en que se halla inser-
parte, no siempre ocurre que todas ¡as de- to. El sistema político es, pues, el conjunto
cisiones autoritativas estén en e! sistema coherente y coordinado de las ideas, nor-
político y procedan de éste y que todas las mas, principios, comportamientos, fuerzas
demandas y apoyos estén en el medio social y todos los demás factores y circunstancias
y procedan de éste, como describe demasia- que constituyen, caracterizan y definen el
do simplistamente el modelo sistémico de quehacer político de un país.
inputs y outputs. Se ha dicho, así, que en
definitiva la representación gráfica del sis- SISTEMAS DE PARTIDOS POLÍTI-
tema político según dicha concepción es COS. * El sistema de partidos políticos es
i'na visión y un análisis desencarnados de el conjunto de principios, reglas, formas y
los elementos, estructuras y motivaciones características que distinguen y definen la
e influjos normativos, institucionales, ideo-
(21) Pablo Lucas Verdú, obra citada, t. II, p. 33.
(22) Maiiriee Buverger, Introducción a la política,
(19) Gabriel A, Almona y G. B. Powell, Política versión española de Jorge Esteban, Ediciones Ariel, Bar-
comparada: una concepción evolutiva, versión espaftola celona, 196S, p. 115.
de Juan F. Margal, Eidtorial Paidós, Buenos Aires, 1972,
p. 23.
(20) Pablo LUCM Vcrdú, Principio! de ciencia po-
lítica, Kditorial T«cno>, Madrid, 1969, t. II, p. 32. * Por el Dr. SEGUNDO V. LINARES QUINTANA.
existencia y la actuación de los partidos
políticos en un Estado determinado; com-
prendiendo, en su sentido más amplio y ge-
nérico, también a los Estados que poseen
un solo partido, como asimismo aquellos
que carecen de partidos. Por consiguiente,
disentimos con Duverger cuando, al defi-
nir los sistemas de partidos, circunscribe
el concepto a las formas y las modalidades
de la coexistencia de varios partidos, de-
jando de esta manera al margen de la de-
finición al unipartidismo y al apartidismo,
aun cuando estudie estas modalidades polí-
ticas bajoJ la denominación de sistemas de
partidos ( ).
Ranney y Kendall expresan que cuando
se examinan los hechos de la vida política
de los partidos, en cualquier esfera del go-
bierno, encontramos en los hombres modos'
de hacer o formas de proceder individuales
y colectivas, que se repiten desde hace si-
glos y que seguramente han de repetirse
en el futuro. Si contemplamos estos modos
o formas de conducta del hombre en su que-
hacer político, tendremos la impresión de
estar presenciando una especie de juego,
con reglas bien definidas y claramente
comprendidas, reglas que se repiten de elec-
ción en elección, aun cuando mayormente
nadie está autorizado para forzar a los in-
dividuos a que se comporten de acuerdo
con dichas normas. A medida que el ob-
servador vaya extendiendo cada vez más
esos modos de hacer o formas de proceder,
podrá ir redactando las reglas o normas
que les son propias y captar las relaciones
recíprocas que existen entre las reglas, de-
biendo siempre tener en cuenta que el sis-
tema que así se construya es solamente
un artificio con fines didácticos, y que no
existe separado del comportamiento real
de los individuos y de los grupos humanos.
Los autores precitados definen al sistema
de partidos como "las reglas de juego de
los partidos políticos de una comunidad;
es decir, las normas que orientan la activi-
dad política de los partidos y sus inquie-
tudes" (2).
En coincidencia con nuestro criterio —de
acuerdo con el cual hemos criticado la de-
finición de Duverger— y en la misma línea
que la mayoría de los especialistas, Epstein
hace notar que "el número de partidos con-
currentes es de primera importancia; algu-
nos escritores, considerando el punto, afir-
man estar tratando el sistema de partidos,
(1) Maurice Duverger, Loa Partido* Político*, ver-
sión española de Julieta Campos y Enrique González
Pedrero, Editorial de Fondo de Cultura Económica, Mé-
xico, 1957, p. 228.
( 2 ) Austin Ranney y WiHmoore Kendall, La. Demo-
cracia, y el Sistema de lo* Partido* Político* en lo» Es-
tados Unido*, versión española de Julio Barrancos Moo-
ney y Dolores Manubens da Ferrari, Editorial Biblio-
trafica Argentina, Buenos Aires, 1058, p. 183.
pero este término posee amplias connota-
ciones que hace inadecuado usarlo simple-
mente con relación al número de partidos
existentes en un país determinado" ( 3 ). Va-
le decir, que el sistema de partidos, en su
sentido más amplio, se refiere a las formas
y las modalidades de la competencia por el
poder político, y atiende, no sólo al número
de los partidos, sino también a su existen-
cia o inexistencia, a la naturaleza y carác-
ter de los partidos y a la forma de su con-
currencia.
El sistema de partidos políticos que fun-
ciona en un país determinado constituye
una de las notas más importantes y signi-
ficativas para definir el sistema político
vigente en el mismo. No es de extrañar
•que tal elemento no ofreciera ni siquiera
aproximada relevancia cuando, según la
concepción tradicional, se pretendía defi-
nir la forma de gobierno o régimen cons-
titucional, en un nivel esencialmente for-
mal, a través de las instituciones consa-
gradas por la letra de la Constitución. El
sistema de partidos adquiere relevancia
notable para tal propositó definitorio re-
cién cuando el concepto de forma de go-
bierno o régimen constitucional es susti-
tuido por la noción amplia de sistema
político, comprensiva de la totalidad de la
vida política de un país.
Por consiguiente, no puede llamar la
atención que ya a comienzos de siglo, uno
de los primeros que estudiaron científi-
camente y en una obra orgánica a los par-
tidos políticos —Ostrogorski— afirmara,
en el inicio de su clásico tratado sobre la
materia: "Estudio en este libro el funcio-
namiento del gobierno democrático. Pera
no son las instituciones el objeto de esta
obra, "no son las formas políticas, sino que
es a las fuerzas políticas a que me refiero.
El método de observación, introducido en
la ciencia política con L'Esprit des Lois,
se ha aplicado con preferencia a las ins-
tituciones, a las leyes, descuidando casi
totalmente, durante largo tiempo, á los
hombres concretos que las crean y las ha-
cen vivir. La misma idea, de las fuerzas
políticas distintas de las formas políticas,
no se había manifestado en los espíritus.
Oculta, desde luego, por la simplicidad re-
lativa de la vida política, en la que las
formas y las fuerzas parecían confundirse,
debió surgir enseguida del apogeo alcan-
zado por el pensamiento político y por la
libertad en el siglo xvín; siglo que estuvo
demasiado dominado por la noción metafí-
sica del hombre en sí, considerado como
base universal e inmutable del orden polí-
(3) León D. Epstein, Político! Pa.rti.ei te Weitern
Democracie*. Ed. Frederick A. Praeger, Nueva
1967, p. 46.
tico, así como por la concepción mecánica
del orden moral. Por otra parte, faltaba
la experiencia y la práctica de la libertad
para que el papel de las libertades actuan-
tes y de sus variadas combinaciones en la
vida política pudiera aparecer y resaltar
a plena luz. A medida que el gobierno de-
mocrático se desarrollaba, haciendo más
compleja la vida política, desarrollábase
también, complicándose, el libre juego de
las fuerzas políticas, tornando más y más
necesario, para el mejor cumplimiento de
los .fines del Estado, adquirir un conoci-
miento exacto del juego de esas fuerzas".
Y agregaba enfáticamente que "la natura-
leza del estudio que emprendo ha hecho
que la mayor parte de sus elementos ha-
yan debido ser recogidos de la vida y no
en las bibliotecas" ( 4 ).
Contemporáneamente, Schattschneider
llega a sostener que los partidos políticos
han desempeñado una importante función
como artífices de sistemas políticos y, más
aún, que han sido los creadores del siste-
ma democrático de gobierno. "Los partidos
crearon la democracia —afirma—, y la
democracia de nuestros días sólo cabe en
función de aquéllos. La entidad de los par-
tidos es el rasgo más acusador de la na-
turaleza de cualquier régimen. La dis-
tinción más importante de la moderna filo-
sofía política —la de entre democracia y
dictadura— puede hacerse en función de
la política de partidos" ( 5 ).
Por su parte, Sigmund Neumann expre-
sa que los autores del libro dirigido por él,
Partidos Políticos Modernos, "consideran-
do que la dinámica de las fuerzas sociales,
y no tanto las estructuras constitucionales,
en las que están inmersas, constituye la
verdadera llave para la comprensión de
los acontecimientos mundiales, previeron
que el común estudio de los partidos polí-
ticos que estaban emprendiendo daría como
resultado una visión más realista de la
política comparada". Porque para Neu-
mann, "los partidos políticos son la obra
viva de la política moderna, y sin embargo
se suele olvidar que constituyen la prin-
cipal vía para el estudio del pensamiento
y de la práctica política de nuestros días".
"El interés que por los partidos políticos
—continúa diciendo— refleja la silenciosa
revolución que se está produciendo en el
estudio moderno de la política. Tiene algo
que ver con el hecho de que en nuestra
moderna sociedad de masas, el pueblo se
ha convertido en un partícipe y protago-
(4) M. Ostrogorslcí, La Démocratie tt l'Organitation
des Partís Politiquet, Ed. Caimana Levy, Parla, 1903,
t. I, p. 7.
(6) E. E. Schattschneider, Régimen de Partida»,
versión española de Antonio liópeí Pina, Editorial
Tecnoi, Madrid, 1964, p. 23.
nista potencial de la vida política, sea en
la paz o en la guerra, y en las democra-
cias no menos que en las dictaduras. Al
pueblo se dirigen cotidianamente los me-
dios masivos de la radio, la televisión, la
prensa y la propaganda. Sus acciones y
reacciones, su orientación y su control,
han adquirido para los gobiernos una ma-
yor significación que sus estructuras cons-
titucionales y la sucesión de los gabine-
tes"^).
"Los partidos políticos —señalan Crotty,
Freeman y Gatlin— en general marchan
a horcajadas del medio' socioeconómico y
aun del sistema político mismo en los
cuales las decisiones autoritativas son he-
chas para la sociedad. Tanto los partidos
democráticos como los totalitarios trans-
miten demandas y ayudas de la sociedad
al régimen, y ambas participan en la for-
mulación de la política de resultado de sus
sistemas". Y añaden que "los partidos tie-
nen funciones radicalmente diferentes en
las variaciones totalitaria y democrática
del modelo general de un sistema político".
Vale decir, que los partidos políticos cons-
tituyen un elemento clave inapreciable pa-
ra la formulación de una tipología de los
sistemas políticos ( T ).
Como observan Aldmond y Powell, los
partidos existen en todo el mundo. Tota-
litarias o democráticas, desarrolladas o en
vías de modernización, grandes o peque-
ñas, las naciones modernas han aceptado
a los partidos como una institución esen-
cial del sistema político. Y agregan que
para comprender el importante papel que
desempeñan los partidos, basta analizar un
sistema que carezca de ellos o intente ini-
ciar el proceso de modernización en tales
condiciones, como es el caso de Etiopía.
Este país ha tratado de seguir el modelo
de otros Estados africanos creando nuevas
fuentes de legitimidad, dándose nuevos
conjuntos de normas para iniciar el desa-
rrollo económico, permitiendo la expresión
de intereses nuevos y difundiendo la edu-
cación y la comunicación. Pero en lugar
de introducir organizaciones partidarias
como apoyo para esa expansión, el empe-
rador y una élite reelutada adscriptiva-
mente han monopolizado en la práctica
esa tarea. Los intentos de inculcar nuevos
valores y ganar la adhesión de las masas
al nuevo régimen han sido confusos, in-
coherentes e ineficaces. "Esas condiciones
—afirman los autores precitados—•• parece
(6) Signmnd Nenmann, Partido» Político» Moderno»:
Iniciación al Ettudio Comparativo de lot Sitttmai Polí-
tico», versión «panela de Kaime de Ojeda, Editorial
Tecnoe, Madrid, 1905, PP- 15 y 17.
(7) William J. Orotty, Donald U. Freeman and
Douglae 8. Oatlin, Pelitical Porfié» and Político! Bcha-
mar, Ka. Allyn and Bacán, Boston, 1968, p. 5.
probable que las fuerzas del cambio sola-
mente puedan minar los viejos cimientos
de legitimidad y estabilidad, sin proveer
una base aceptable para un desarrollo sos-
tenido. Los problemas de Etiopía revelan
que no es fácil encontrar los órganos ade-
cuados que sustituyan a los partidos polí-
ticos en el proceso de modernización" ( 8 ).
Podrá quizás prescindirse, aunque lo du-
damos, del análisis de los partidos políticos
para la realización de un estudio formal y
estático del régimen constitucional de un
país, sobre todo en aquellos cuyas consti-
tuciones no institucionalizan explícita y
específicamente tan fundamental institu-
ción política, pero si lo que se pretende
es llegar a la comprensión integral de' sis-
tema político de ese Estado, abarcando no
solamente la estructura formal consagrada
por la letra de la ley suprema, sino todos
los elementos y factores que integran su
vida política, resultará indispensable te-
ner en cuenta el sistema de partidos. Bien
afirma Leiserson que "la estructura y el
simbolismo formal del gobierno pueden
ser comprendidos sin referencia a la his-
toria y comportamiento de los partidos,
pero la Constitución viviente, living Consti-
tution, la estructura del poder efectivo en
ei Estado, exigen el reconocimiento de la
organización y la distribución del poder
en la sociedad, que es reflejada y moviliza-
da a través de la afiliación, la organización
y las prácticas consuetudinarias de los par-
tidos políticos" ( 9 ).
Explica Duverger que los sistemas de
partidos son el resultado de factores nu-
meroso,-; y complejos, unos propios de cada
país y otros generales. Entre los prime-
ros, fe pueden citar" a la historia y la tra-
dición, a la estructura económica y so-
cial, a las creencias religiosas, la com-
posición étnica, las rivalidades naciona-
les, etc. Entre los factores generales, el
régimen electoral es e! más importante,
Se ha estudiado su influencia en ciertos
aspectos de la estructura de los partidos;
incluso en este terreno, constituye un ele-
mento del sistema de partidos, ya que la
forma d3 escrutinio orienta en e! mismo
.sentido a las estructuras de todos los par-
tidos de un país. La acción de! régimen
electoral es preponderante sobre el nú-
mero, la dimensión, las alianzas y la re-
presentación partidarios. El dualismo fa-
vorece la adopción de un escrutinio mayo-
ritario de una vuelta; la existencia de par-
í a » G. A. Aimoml y G. B. JPowell (h). Política Com-
parada : Una Concepción Evolutiva, versión española de
.Tuan P. Marsal, Editorial Paidós, Buenos Aires, 1972,
p. 106.
( U ) Avc-y Lcíscrsort. Ttic í*larc o/ PílríV* ítt the
ftndy of Poliliex; en Williarn J. Crotty and Donglas S.
G n t ü n , Political Parties and Peíttifsd Sfi «-íar elt.,
í< 15.
tidos con estructura de bund, separa de
este sistema; la tendencia natural a las
alianzas se opone a la representación pro-
porcional, etc. "En definitiva, sostiene Du-
verger, sistema de partidos y sistema elec-
toral son dos realidades indisolublemente
ligadas, a veces incluso difíciles de sepa-
rar mediante el análisis; la exactitud ma-
yor o menor de la representación política,
por ejemplo, depende del sistema electoral
y del sistema de partidos, considerados co-
mo elementos de un mismo complejo, rara-
mente aislables uno del otro". Este autor
esquematiza la influencia general del mo-
do de escrutinio en las tres fórmulas si-
guientes: 1) la representación proporcional
tiende a un sistema de partidos múltiples,
rígidos, independientes y estables, salvo el
caso de movimientos emocionales; 2) el
escrutinio mayoritario de dos vueltas tien-
de a un sistema de partidos múltiples, fle-
xibles, deludientes y relativamente esta-
bles, en todos los casos; 3) ei escrutinio
mayoritario de una sola vuelta tiende ;i
un sistema dualista, con alternativas de
los grandes partidos independientes. Claro
está que Duverger formula la atinada acla-
ración de que "estas proposiciones muy
generales definen sólo tendencias de base;
están lejos de englobar todas las influen-
cias del régimen electoral sobre los sis-
temas de partidos" (10).
Los partidos, como las demás institucio-
nes políticas, revelan su naturaleza en las
funciones que desarrollan en el proceso po-
lítico y, sobre todo, en el proceso de go-
bierno. Una de dichas funciones es la de
lograr ¡a sucesión de los gobernantes bajo
una gran variedad de condiciones, que van
desde un sistema ordenado constitucíonal-
inente hasta las formas tiránicas de la au-
tocracia. Mas la función de los partidos va
mucho más allá de esta función intermi-
tente y está relacionada con el proceso de
gobierno en su integridad. Los partidos
tienen la función de integrar la multitud
de intereses, vi],«res y creencias que exis-
ten en una comunidad política, dentro de
u n o o de varios programas, elaborados a
moñudo en el interior de ideologías com-
prehensivas. Tales ideologías critican el
régimen de cosas existente y proponen di-
versos modos de cambiarlo. En este pro-
ceso de integrar a la comunidad, los par-
tidos provocan la aparición ds líderes, por
lo que una segunda función es la de apor-
tar dirigentes para el gobierno de la co-
munidad. Contemplando esto desde el punto
de vista de los miembros de un partido,
puede d2cirse que éste es un grupo de seres
(10) . Mauíice Duverger, Lia Partido* Políticos, cH.,
p. 230; L'Infhit.net de> Systémef ÉMoraux tur la Víe
Politiijue, Librairáe Arrnand Colín, París, 1950, p. 11.
humanos, organizados establemente, con el
objetivo -O propósito de asegurar o de man-
tener en favor d<? sus miembros beneficios
y ventajas ideales y materiales, y que,
para ello, un partido pretende también que
sus dirigentes se conviertan en gobernan-
tes, es decir, asegurar o mantener en f;:vor
de sus líderes el control de un gobierno.
Claro está que estas tres funciones sólo
pueden ser cumplidas por el partido si
quienes lo integran están organizados de
un modo estable, nota que lo diferencia
de las juntas, facciones, camarillas y o;ro.;
grupos similares C 1 1 ),
Pregúntase Sartori cómo ha de ponors:1
urden en la variedad de sistemas de par-
tidos existentes en un centenar da Esla-
dos. Y considera que si bien desde hace
tiempo se viene clasificando a los partidos,
sobre la base de su número, en tres siste-
mas básicos —unipartidismo, bipartidismo
y multipartidismo—, esta clasificación de-
ja siempre insatisfecho al investigador.
Cita, al respecto, a La Palombara y Weiner,
quienes han propuesto una tetrapartición
de los sistemas competitivos, que deja al
margen el criterio numérico, sobre )a base
del argumento de que "la distinción tradi-
cional entre los sistemas bipartidistas y
multipartidistas no ha producido resulta-
dos suficientemente significativos". Las
cuatro categorías propuestas son: a) sis-
tema heg-emónico-ideológico; b) sistema
hegemónieo pragmático; c) sistema de al-
ternación ideológica,12y d) sistema de alter-
nación pragmática ( ).
Para Sartori, la falla del criterio numé-
rico de clasificación es que se recurre a
un sistema contable sin poder regular ei
•córonuto. Considera, por otra parte, que
esa distinción tradicional entre los siste-
mas según que se trate de uno, dos o más
de dos partidos, no constituye una clasifi-
cación en el sentido exacto del término, en
la medida que se requiere que una clasi-
ficación resulte de un criterio claramente
formulado. Sin embargo, muchas razones
evidencian la fecundidad del criterio nu-
mérico. El número de partidos es un ele-
mento muy visible e indica una caracterís-
tica importante de los sistemas políticos,
que es la medida en que el poder está frag-
mentado. Un cómputo inteligente puede re-
velar, aunque sea aproximadamente, la re-
lativa distribución de! poder entre los par-
tidos. Además, ia táctica de la competición
y de la oposición entre los partidos depen-
(11) Cari J. Friedrieh, El Hombre v el Gobierno:
una Teoría Empírica de l& Política, versión española
de .T. A. González Casanova. Editorial Tccoos, Madrid,
19C8, p. 546.
(12) J, La Palombara and M. Weiner, Politieal Par-
tifs and Politieal and Politieal Developmí'nt, Unjversity
«1 Prinoiiton, Prlncetou, 1966, p. 94.
de también del número de éstos. Y la mo-
dalidad de ia competición y de la oposición
condicionan, a su vez, la formación y la
capacidad 13de acción de las coaliciones del
gobierno ( ).
Sartori advierte que evidentemente la
enumeración de los partidos no debe ser
tomada ai pie de la letra. Si se recurre a
un cálculo, debemos saber calcular. As:,
por ejemplo, es bien distinto decir que un
sistema determinado contiene dos partidos,
da afirmar que el sistema muestra cuali-
dad bipartidista, o sea, que funciona según
las reglas del bipartidismo. Austria, entre
1946 y 1966, poseía un sistema basada en
dos partidos que no poseían la nota fun-
cional del bipartidismo. Si se distingue,
como es lógico, entre una clasificación y
una tipología, Sartori afirma que puede
decirse que Austria pertenecía a la dase
y no al tipo bipartidario. Y, por el contra-
rio, conforme a dicho criterio, Australia
no encuadra en la clase pero sí en el tipo
bipartidario. Por otra parte, el enfoque
contable no significa que el sistema entero
deba estar basado exclusivamente en un
criterio numérico. Otros criterios y dimen-
siones pueden y deben ser utilizados si nos
proponemos construir una tipología en sen-
tido estricto, la que comporta una serie
de conceptos que constituyen compuestos de
atributos. Según Lazarfeld y Barton, el
tipo es un especifico compuesto de atribu-
tos. En cambio, la clasificación solamente
requiere que las categorías sean determi-
nadas por un criterio únicoC 14 ). Por ello,
Sartori -propone una tipología de los sis-
temas de partidos en la que el criterio nu-
mérico está integrado por un criterio ideo-
lógico. "Precisamente —dice—, mi argu-
mento será que los sistemas unipolares no
pueden ser especificados y calificados sin
tener en cuenta su intensidad ideológica;
e igualmente, que los sistemas pluralistas
no pueden ser diferenciados si el número
da partidos no es correlacionado con su di-
ferencio, ideológica". Por lo tanto, sostiene
Sartori que "nos encontramos, por consi-
guiente, frente a tres problemas: primero,
cómo contar; segundo, cómo contabilizar
de manera inteligente; y tercero, cómo
suplir !a insuficiencia de un criterio exclu-
sivamente numérico. En cuanto al primer
punto, es necesario establecer las reglas de
acuerdo con las cuales los partidos deben
ser contados o no. En lo relativo al segun-
do "punto, es menester poner en relación e!
(13í Giovanai Sartori, "Tipología dei sistemi di par-
tito", Qwadenii. di Saciolotrist, vol. XVII, 1968, núm. 3,
p- 187.
(14) P. F. Lazaríeld and A. H. Barton, Quantittt-
tire Meassurement in the é'ocíoí ffcif.nces, e» D. Lerner
and H. O. Lasswell, The Policy Selenceg, University oí
Staníord, SianÍQrd, 1951, p. 160.
grado de fragmentación del poder con su
distribución relativa. Existen casos en los
cuales se produce el hecho de que pocos
partidos indican una baja fragmentación,
mientras muchos partidos indican una alta
fragmentación, lo que no dice mucho por
sí mismo. Por consiguiente, un cómputo
inteligente debe precisar ¿cuántos? enten-
diendo también ¿cuántos fuertes? Con res-
pecto al tercer punto, es necesario cons-
truir una tipología que incluya también
aquellas cualidades que la sola enumeración
no puede aprehender" (15).
Sobre la base de estas consideraciones,
Sartori considera que el tradicional esque-
ma tricotómico de ¡os sistemas de par-
tidos, puede ser sustituido por una tipo-
logía que distingue siete sistemas: 1) par-
tido único; 2) partido hegemónico; 3)
partido predominante; 4) bipartidismo;
5) multipartidismo moderado; 6) multi-
partidismo extremo, y 7) atomización.
"Los primeros tres tipos —dice Sarto-
ri— resultan de una descomposición del
monopartidismo del esquema tradicional,
que acumula subespecies no sólo heterogé-
neas sino incongruentes. Mientras los sis-
temas adecuadamente llamados de partido
único vedan la existencia de todo otro par-
tido, los sistemas hegemónicos admiten la
existencia de partidos subordinados, a con-
dición de que la hegemonía del partido en
el poder resulte indisputada e indisputa-
ble. Los sistemas de partido predominante
son, en cambio, aquellos sistemas en los
cuales el mismo partido conquista repeti-
damente, sobre la base competitiva, la ma-
yoría absoluta de los votos. De tal modo,
los sistemas hegemónico y predominante
permiten una reclasificación de parecidos
sistemas llamados erróneamente monopar-
tidos". Agrega Sartori que, "por otra par-
te, mantiene la categoría tradicional del
bipartidismo mientras descompone la del
multipartidismo, porque los sistemas de
más de dos partidos no pueden ser consi-
derados en bloque. Además, considera Sar-
tori que la línea de división más impor-
tante entre los sistemas competitivos, no
es aquella entre un sistema bipartidista y
un sistema de tres partidos; es la de en-
tre un pluralismo limitado o moderado,
de un lado, y un pluralismo extremo y pola-
rizado del otro. Baste decir, por ahora, que
cuando el número de partidos relevantes
es limitado —sólo de tres a cinco—, es
probable que su plataforma y su táctica
competitiva sean moderadas; mientras que
una fragmentación extrema, —más de cin-
co partidos— generalmente refleja y pro-
(15) Oiovanni Sartori, "Tipología dei sistemi di par-
tito", Q'iadtmi di Sociología, vol. XVII, 1968, núm. 3,
p. 183.
duce una política inmoderada, en la que
el funcionamiento del sistema está gran-
demente condicionado por reclamos extre-
mistas". Finalmente, "el sistema atomiza-
do es una categoría residual que alude a
la medida del número de partidos del cual
no puede apartarse, sean diez, veinte o
más, y que no requiere un cómputo preciso.
Lo que equivale a decir que el criterio nu-
mérico se aplica sólo a los sistemas de
partidos que han superado la etapa de pu'-
verización y han alcanzado1C una etapa da
consolidación estructural" ( ).
Pregúntase Sartori cómo ha de contarse
el número de partidos y, sobre todo, cómo
ha de establecerse el criterio de irrele-
vancia con respecto a los partidos peque-
ños. No es válido estipular que en un sis-
tema son irrelevantes aquellos partidos que
no alcanzan una cierta medida de impor-
tancia, porque esta medida varía con rela-
ción a ¡a distribución relativa del poder.
No existe ninguna medida absoluta para
establecer cuándo la importancia del par-
tido es relevante o irrelevante. Un partido
con el diez por ciento del poder puede re-
presentar en la práctica mucho menos que
un partido que únicamente tenga un tres
por ciento. Lo que realmente pesa sobre la
balanza es el potencial de gobierno, o sea,
la medida en la que un partido constituye
un aliado de coalición necesario para lo-
grar una posible mayoría en el gobierno.
Un partido puede ser electoralmente débil
pero poseer un fuerte potencial de nego-
ciación gubernativa, mientras que un par-
tido electoralmente mucho más fuerte pue-
de carecer de poder negociador. Vale decir,
que no solamente debe tenerse en cuenta
la posibilidad matemática, sino también la
posibilidad ideológica de coalición. O sea,
que la mayoría posible depende más de una
lógica ideológica que de una lógica arit-
mética ( 17 ). Puede advertirse que si bien
Sartori expone su criterio teniendo preva-
lentemente en cuenta el régimen parlamen-
tario, sus conclusiones son perfectamente
aplicables a otros regímenes políticos, in-
clusive el presidencial.
Sartori propone el siguiente criterio pa-
ra decidir cuándo un partido debe o no
ser contado. Un partido menor no cuenta
cuando resulta a la distancia superfluo, en
el sentido de que no es nunca necesario ni
utilizado para cualesquiera posible coali-
ción de mayoría. Viceversa, un partido me-
nor debe ser contado, no obstante ser pe-
queño, si puede comportar, aunque sea en
(16) Giovanni Sartori, "Tipología dei sistcmi di
paTtito", Quaderni di Sociología, vol. XVII, 1968, núm.
3, p. 189.
(17) Giovanni Sartori, 'Tipología dei sistemi di
partito", Quaderni di Sociología, vol. XVII, 1968, núm.
3, p. 190.
e! futuro, una posibilidad de mayoría gu-
bernativa. Sartori señala que el límite de
la, regla es que ella únicamente a los
partidos orientados a gobernar, así co-
mo ideológicamente aceptables a los alia-
dos de la coalición. Quedan, por lo tanto,
excluidos, o pueden serlo, algunos par-
tidos importantes de oposición permanen-
te, Sartori integra este criterio de irre-
levancia, en circunstancias particulares,
con un criterio de relevancia. Plantea la
cuestión en los términos siguientes: ¿qué
fuerza o importancia rinde un partido
relevante independientemnete de su poten-
cial de coalición? Y cita el ejemplo de
Francia e Italia, donde los partidos co-
munistas, que alcanzan el veinticinco por
ciento del total de los sufragios, y cuyo
potencial de coalición es nulo, no pueden
dejar de ser contados. Lo que lo lleva a
formular una segunda regla contable, ba-
sada en el poder de intimidación o poten-
cial de rescate de los partidos de la oposi-
ción. Tal regla complementaria es formu-
lada en la siguiente forma: un partido es
bastante importante para ser contado cuan-
do su existencia influye sobre la táctica
de competición entre los partidos y parti-
cularmente si altera la dirección de la
competición —por ejemplo, determinando
una inversión de la competición centrípeta
a la competición centrífuga— de los par-
tidos mayores gubernativos. Agrega Sar-
tori que, recapitulando, podría entonces no
contarse a los partidos que no tienen: 1)
potencial de coalición, y 2) potencial de
rescate. Pero un cómputo inteligente exi-
ge además establecer una clasificación de
los sistemas de partidos en la cual el nú-
mero de partidos esté significativamente
correlacionado con la distribución del po-
der. Puede existir una configuración del
poder en la que un partido cuente más que
todos los otros partidos juntos. Éste es,
sobre todo, el caso del partido predomi-
nante; y ésta es la razón por la cual la
característica primaria considerada en la
tipología no es cuántos partidos —si es uno
o si son más de uno— se oponen al partido
predominante, sino la existencia de una
situación estable de predominio. A este
respecto, el indicio más relevante es que
un partido detente la mayoría absoluta de
los votos sin estar sujeto por mucho tiem-
po a la alternación (18).
Según Sartori, los sistemas bipartidis-
tas no suscitan problemas particulares.
"En este caso —dice— la configuración
potestativa está inmediatamente calificada
por el criterio numérico: la mayoría abso-
luta puede ser lograda por cualquiera de
(18) Giovaani Sartori, "Tipología dei gistemi
partito, Q'tadcrni di Soeatogia, vol. XVII, 1968, p. 191.
los dos partidos, los cuales, por ello, están
sujetos a la alternación. Pero cuando pene-
tramos en el área del multipartidismo, es-
tamos de nuevo constreñidos a leer inteli-
gentemente entre líneas. En realidad, so-
lamente después de haber sistematizado
aparte la situación de predominio es que
el criterio numérico viene a caracterizar
una situación de distribución del poder en
la cual: 1) ningún partido tiene la posibi-
lidad de alcanzar, o por lo menos de man-
tener, una mayoría absoluta; 2) la relati-
va fuerza o debilidad de los partidos
puede ser clasificada de acuerdo con su
respectiva indispensabilidad de coalición,
y/o 3) su eventual poder de intimida-
ción" (i»).
Advierte Sartori que su tipología de los
sistemas de partidos es una red de amplia
malla que debe ser completada con subti-
pos y variantes posibles. Por otra parte,
aclara que su tipología no pretende ser
umversalmente aplicable y que se aplica
solamente a los sistemas de partidos rela-
tivamente estabilizados y estructurados, en
el sentido de que los sistemas más fluidos
requieren un tratamiento especial. Sostiene
Sartori que un punto crucial de la tipolo-
gía que propone es si el criterio numérico
es un indicador suficiente y atendible. En
otros términos, ¿con qué frecuencia el for-
mato de la ctese y la mecánica del tipo
coinciden? El hecho de haber sistemática-
mente distinguido entre clasificación y ti-
pología, muestra que -se ha tenido concien-
cia del problema. Un formato bipartidista
puede no mostrar propiedad bipartidista;
el pluralismo limitado puede no ser mode-
rado, y el pluralismo extremo puede no
ser polarizado. En realidad, la ciase corres-
ponderá al tipo solamente con esta condi-
ción; que el número de partidos —frag-
mentación— varíe en relación con la dis-
persión de las opiniones junto con la di-
mensión 20derecho-izquierda (diferencia ideo-
lógica) ( ).
Afirma Sartori que la solución del pro-
blema lleva a la comprobación del hecho
de que a menudo la clasificación y la tipo-
logía coinciden. La tesis de que el criterio
numérico constituye un indicador útil es
resultado plausible del argumento de que
una serie de consecuencias mecánicas son
producto del número de los partidos. Por
ejemplo, si los partidos son dos, una polí-
tica inmoderada y escasamente remunera-
tiva resulta, a la postre, suicida para el
sistema; mientras que el modo en el que
(19) Giovanni Sartori, "Tipología dei sistemi di
partito", Quaderni di Sociología, año XVII, 1968, nám.
a, p. 192.
(20) Giovanni Sartori, "Tipología dei siitemi di
di partito", Quattenú di Sooialogúy, aüo XVII, 1968, núnu
3, p. 192.
más de cinco partidos interactúan ya pone
de manifiesto un comportamiento competi-
tivo centrífugo. En síntesis, los números
bajo o elevado contienen predisposiciones
mecánicas (21).
De acuerdo con Sartori, la clasificación
numérica de los sistemas de partidos se re-
comienda por tres motivos: porque tiene
suficiencia analítica, porque posee una po-
sibilidad predictiva y porque es de fácil
aplicación. Además, el criterio numérico
de clasificación es recomendable para In-
vestigaciones comparativas en escala mun-
dial, es decir, cuando debemos recurrir a
informaciones muy visibles y se utilizan
datos fácilmente actualizables. Sin embar-
go, admitiendo hipotéticamente que el nú-
mero de partidos sea una variable irrele-
vante, Sartori considera que aunque así
fuese, las propiedades respectivas del bi-
partidismo, del pluralismo moderado y de!
pluralismo polarizado permanecen tales co-
mo son. En otras palabras, en caso que
.se niegue que el formato influye sobre la
mecánica, bastará dejar de lado las prime-
ras tres columnas del esquema analítico
de la tabla 1 e iniciar la consideración de
¡a cuarta columna, o sea, de la tipolo-
gía (-').
(Ver cuadro en la pág. 703.)
Señala Sartori que la segunda columna
de la tabla 1 dice que el área del mono-
partidismo (ninguna fragmentación) va-
ría en un contimtum de intensidad ideoló-
gica, mientras que el área del polfparti-
dismo varía en dos dimensiones distintas
aunque vinculadas: el grado de fragmen
í.-tción y el grado de dispersión de la opi-
nión (diferencia ideológica). Desde el mo-
mento que el indicador numérico reveía
sólo la fragmentación, la clasificación no
puede indicar por sí sola si un sistema po-
lítico funciona. Pero la tercera columna
incluye la dispersión ideológica (que mues-
tra los caminos indicadores del control,
como la existencia de partidos anti-siste-
mal, y por consiguiente, la tipología in-
dica también la predisposición a funcionar
o a no funcionar del sistema político (~ 3 ).
Adán:, a*-mismo, ííartori que su esque-
ma tiene en cuenta, en la última columna,
los casos derivados o posibilidades alter-
nativas. Tales derivaciones reflejan la fal-
ta de correspondencia entre el formato de la
fiase y la -propiedad del tipo. De este modo,
('-'1 ) G i ü v n n n i Síiríori, "Tipología (¡t'i
•inr'itü", yitadt'rni di S'jciolo¡ria, vo!.
mim. 3. p. 221.
( 2 2 ) Giovarnn ' Savtovi. "Tipología dei
partito'', ÍJÍI/ÍÍÍ-/.THÍ di ^Ofiolüü'íí, vol. XVII.
núm. 3, p. 222.
( " : i ) (íiuvanni Saríori. "Tipología doi sistemi di
:>.vtito". Quaderní di t-ociologia. vol. XVII, 196S. núm.
:. p. 223.
las excepciones no quedan excluidas sino
que en cambio se prestan para la cons-
trucción de una tipología mixta, residual.
Decidir si se trata simplemente de casos
derivados o bien de una tipología alter-
nativa es una cuestión de hecho que depen-
de de la precisión empírica. Advierte tam-
bién Sartori que el sistema del partido pre-
dominante está colocado en el fondo de la
tabla, porque sobre la base de un criterio
numérico este tipo no tiene una colocación
determiisafole. Dado que el partido predo-
minante representa una distribución típi-
camente concentrada en la cual un partido
supara a todos los otros, un indicador nu-
mérico sólo puede establecer que24este tipo
pertenece al área del pluralismo ( ).
Sartori considera que su esquema puede
simplificarse y agilizarse. Una primera
simplificación resulta de! hecho de que en
la mayoría de los casos el formato de la
clase y la propiedad del tipo coinciden. En
tal caso, no es necesario distinguir entre
clasificación y tipología, y pueden diferen-
ciarse sintéticamente: a) bipartidismo;
b) mult'¿partidismo moderado, y c) multi-
partidismo extremo. Hablando del biparti-
dismo, Sartori alude tanto al formato co-
mo a la mecánica. Análogamente, el -mul-
tipartidismo moderado sustituye a la expre-
sión pluralismo limitado y moderado, y el
mitltipartidisnio extremo reemplaza al plu-
ralismo extremo y polarizado. En la tipo-
logía completa de Sartori, incluyendo los
subtipos, se diferencian diez categorías:
1) partido único totalitario; 2) partido
único autoritario; 3) partido único prag-
mático; 4} partido hegemónico ideológico;
5) partido hegemónico pragmático; 6)
partido predominante; 7) bipartidismo; 8)
multipartidismo moderado; 9) multiparti-
dismo extremo, y 10) sistema partidario
atomizado ("').
Blondel hace notar que aunque la expre-
sión sistema de partidos es de uso común,
la determinación de sus variables requiere
algún análisis. Los sistemas en los que
exiten partidos se definen a menudo te-
niendo únicamente en cuenta e] número de
los partidos, porque esta variable es más
sencilla de medir exactamente y porque
parece ser esencial para determinar el ca-
rácter democrático-liberal del régimen. Sin
embargo, considera que también es nece-
sario medir Sos tipos de partidos y las
clases de diferencias de organización. Sis-
tema nos hace pensar en relaciones entre
sítuemi di
XVII, 1968,
sixfeini >\\ (•-MI (üovanm Sartori, 'Tipología <!<•> sistemi di
1968, ,'nrtito". Quadirni di Saciolosia", vol. XVII, 1968, núm.
3. p. 224.
¿ 2 . " ) Giovíuim Saríori, "Tipología dei sisíerai dj
partito". Quaderni di Socialaffia, año XVII, 1968, núm.
3. p. 225.
 TABLA I

VARIABLES
INDICADOR 1) Fragmentación PPOPIEDADES POSIBILIDAD
Número de partidos 2) Ideología CLASIFICACIÓN TIPOLOGÍA PRINCIPALES ALTERNATIVA
1 Partido Ausencia de fragmentación Partido único Monopartidismo totalitario Monopolio
Intensidad ideológica Partido Hegemónico-ideológico Capacidad coercitiva
decreciente hegemónico Monopartidismo autoritario y extractiva í
4 Monopartidismo pragmático decreciente !
Hegemónico-pragmático i
2 Partidos Saja fragmentación Bipartidismo Bipartidismo (mecánica) Gobierno alternativo Bipartidismo
(mínima) (formato) Política moderada polarizado
3-5 Partidos Diferencia ideológica Pluralismo Pluralismo moderado Coalición bipolar Pluralismo limitado
(media) limitado Competición centrípeta polarizado
i
Más de 5 Elevada fragmentación Pluralismo Pluralismo polarizado Multipolaridad Pluralismo extremo
partidos (máxima) extremo Competición centrífuga moderado
1 Partido Diferencia ideológica y Cualquier formato Sistema de partido Competición frustrada Alternación fin del
predominante fragmentación baja o predominante predominio
elevada (22 bis)

TABLA II
Agregados

Partido único Monopartidismo

Sistemas unipolares
i'sftido hegemónico
— (Partido predominante)
—> Bipartidisnw
Sistemas bipolares
—» Multipartidismo moderado Polipartidismn
—•» Multipartidismo extremo -* Sistemas multipolares
í
Sistemas atomizados

(22 bis) fíiovanni Sartori, "Tipología d<i sistemi tli partito' 1 , Qnadirni il! Socio huía. 19GS. vcl. XVIT. iním. 3. p. 123,
C¿'¿ tor.) Iriovnni Sartori, "Tipología dei sisterai di partito", Quaderni di Socio !t>!>ia". vol. X V I I , 191Í8, ' iiúm.' 3. p. 225.
 partes componentes y no cabe decir rela-
ción, según Blondel, en puros términos nu-
méricos. Para este autor, únicamente pue-
den clasificarse satisfactoriamente los sis-
temas con partidos cuando se tienen en
cuenta las siguientes cinco variables:
a) El número de partidos es la variable
más evidente, aunque requiere cuidadoso
análisis. La ausencia de partidos y la exis-
tencia de uno, dos o más partidos exigen
una consideración más rigurosa que la que
se les dedica con frecuencia, y los proble-
mas marginales son difíciles de resolver
en algunas coyunturas;
b) La fuerza relativa también es una
variable crítica. Un sistema de cuatro par-
tidos en el que une de ellos tenga tanta
fuerza como los otros tres juntos, es dis-
tinto de otro en el que los cuatro tengan
aproximadamente la misma fuerza. Claro
está que la operacionalización de esta va-
riable es algo más difícil. Se podría basar
el cálculo en el número de afiliados, en el
de bancas en el parlamento o en el por-
centaje de votos obtenidos en los comicios.
Sin embargo, a juicio de Blondel, ninguno
de los tres métodos resultaría completa-
mente adecuado, aunque la fuerza con que
cuenta el partido en el electorado es dato
más útil que el de la cuantía de los afilia-
dos, la cual puede carecer de importancia,
o que el de número de diputados, que bien
puede ser muy engañoso por la distorsión
resultante del funcionamiento del sistema
electoral;
c) También se definen los partidos por
su ideología, dentro de un país como tam-
bién transaccionalmente. Un sistema de dos
partidos en el que ambos están de acuerdo
en casi todas las cuestiones, es distinto de
otro, también de dos partidos, BÍ éstos tie-
nen opiniones muy encontradas. El prime-
ro de estos sistemas bipartidistas probable-
mente será estable, mientras que el se-
gundo posiblemente conduzca a graves cri-
sis y sea transitorio. Habrá que caracte-
rizar las ideologías según un resumido
catálogo de tipos y también habrá que
mostrarse menos exactos que al considerar
los dos factores precedentes. Pero Blondel
considera asimismo engañoso dejar de lado
las ideologías en este punto;
d) La naturaleza del apoyo, support,
puede ser difícil, pero es indudable que
existen profundas variaciones entre los
partidas multitudinarios legítimos y los
tradicionales, entre los de evolución natu-
ral y los impuestos;
e) La estructura es quizás la variable
más difícil de definir, porque las muchas
variaciones de este factor aún están rela-
cionadas muy imperfectamente con una
categorización combinada. Sin embargo, la
centralización, la naturaleza del liderazgo,
todo ello da a los partidos un aspecto muy
distinto y únicamente si se los incluye,
aunque sea poco preciso el procedimiento
para hacerlo, se pueden enunciar concre-
tamente las cualidades de los partidos ( 28 ).
Advierte Biondel que como el número de
partidos es la variable que se tiene en cuen-
ta más a menudo y parece estar íntima-
mente relacionado con la distinción entre
regímenes autoritarios y democrático-libe-
rales, lo usa como variable primaria para
diferenciar los sistemas con partidos, los
sistemas con un solo partido y los sistemas
sin partidos. Pero considera también la
ideología, la base del apoyo y las caracte-
rísticas de la estructura, tanto de los sis-
temas de varios partidos como de los de uno
solo, así como asimismo tiene en cuenta la
fortaleza relativa de los sistemas con plu-
ralidad de partidos, a la par que los orí-
genes y las formas características del des-
arrollo de los sistemas sin partidos. Recién
entonces considera que se puede decidir
acerca de ¡a validez de la proposición que
postula un nexo entre los sistemas de par-
tido único y el autoritarismo, y entre los
sistemas de más de un partido y la demo-
cracia liberalC 27 ).
Establece Blondel que los fenómenos po-
líticos se presentan típicamente como un
continuo, de manera que si son diferencia-
dos en categorías separadas es por moti-
vos de simplificación de los sistemas de
partidos que formula. Es así que afirma
que en primer lugar, la distinción entre
sistemas sin partidos y sistemas con par-
tidos no es palmaria. Cuando la inserción
de los partidos es mínima —cuando el par-
tido no es sino un grupo de hombres en la
cumbre del sistema político conectados en-
tre sí por vínculos informales— no está
claro si nos encontramos ante un partido
o con una serie de coaliciones fluctuantes.
En algunos paísea del Cercano Oriente y de
África del Norte, por ejemplo, los parla-
mentos están compuestos principalmente
de miembros independientes. Existe una
cierta cohesión entre electora y elegidos
basada en amplios grupos étnicos y triba-
les; pero estos casos son semejantes a los
de los partidos endeblemente organizados,
como en Brasil" antes de 1930. Igualmente,
los gobiernos militares suelen decretar la
abolición de todos los partidos en algunos
casos, mientras en otroa quizás cultiven
una organización política que existirá casi
nominalmente y servirá de pantalla a los
militares. En segundo lugar, a juicio de
(26) Je»n Blondel, Introducción al B iludió Compa-
rativo de lo* <?obterno¿, p. 167.
(27) Jean Blondel, Introducción ai Etludte Compa-
rativo di ¡oí Oobiernoi, eit,, p. 168.
Blondel, la distinción entre los sistemas de
partido único y los sistemas de más de un
partido, también es fluida. Los sistemas
de partido único pueden ser definidos en
términos legales o de comportamiento. Una
definición puramente legal tiene la ven-
taja de ser ostensiblemente rigurosa, pero
se aparta algo de la realidad, mientras que
una clasificación fundada en el comporta-
miento ayuda a distinguir dentro de una
serie continua, desde el sentido de un par-
tido único al de un partido dominante.
Blondel considera sistema de un partido
aquel en el que el mayor partido obtiene
el 80 % de los votos o más, aclarando que
desde un punto de vista práctico, ésta pa-
rece ser la mejor definición, pues deja un
margen- considerable por debajo de ese
punto; pero la división no pasa de ser una
cuestión de conveniencia y no resulta po-
sible justificarla desde el ángulo teóri-
co ( 28 ).
Del análisis de los sistemas de partidos,
Blondel extrae dos comprobaciones de or-
den general:
a) La mayor parte de los países están
caracterizados por sistemas de partidos
relativamente estables. Los países en des-
arrollo que surgieron en la década del 60
parecen tener sistemas de partidos muy
fungibles, pero se trata de países verda-
deramente nuevos en todos sus aspectos;
no existían ni siquiera como subunidades
de un sistema político más amplio, hasta
unos pocos años antes de su independencia.
Muy pocos de ellos tenían una estructura
administrativa manejada por la población
local; y las únicas estructuras sociales que
reunían las condiciones de ser indígenas
y antiguas propendían a basarse en zonas
geográficas distintas de las que luego for-
maron nuevas unidades políticas. No obs-
tante, inclusive si tenemos en cuenta a
estos países, la gran mayoría de los Es-
tados han conservado el mismo tipo de
sistema de partidos o durante toda su exis-
tencia como unidades independientes, o,
en el caso de los Estados más antiguos, du-
rante las dos últimas décadas de su vida
independiente. El grupo más grande con
importantes novedades es el de ios Estados
con gobiernos militares sin partido algu-
no, de los cuales hay menos de veinte. Hay
que remontarse al período inmediatamente
posterior a la segunda guerra mundial
para encontrar un grupo de Estados' que
cambiaron juntamente y con cierta brus-
quedad de una modalidad a otra de sis-
tema de partidos, y ello ocurrió con la in-
tervención de los partidos comunistas en
(28) Je»n Blondel, Introducción al Eitudio Campa-
ñivo de lo» GeMerno», eit., p. 169.
las zonas de Europa Oriental ocupadas por
la U.R.S.S. Para Blondel fue éste un
hecho que difícilmente cabe considerar co-
mo secuela de una evolución natural, por
lo que no debe describirse como señal de
inestabilidad del sistema político o del sis-
tema de partidos de dichos países;
b) La segunda característica general de
los sistemas de partidos es la asociación,
bastante clara, entre los tipos de sistemas
de partidos y el desarrollo socioeconómico.
Los sistemas sin partidos han aparecido en
países que tenían una renta por habitante
muy baja, y las únicas excepciones impor-
tantes son Grecia y algunos países ibero-
americanos; casos algo ambiguos, para
Blondel, teniendo en cuenta la naturaleza
aparentemente efímera de las dictaduras
militares. En el otro extremo, los sistemas
de más de un partido incluyen a los países
que tienen la más alta renta por habi-
tante; aunque los países atlánticos ape-
nas representan una sexta parte de to-
dos los países del mundo, constituyen más
de un tercio de todos los regímenes con
pluralidad de partidos y, de hecho, ca-
si la mitad de los sistemas pluralistas
que cabe describir como bien organiza-
dos y estables. Los sistemas de partido
único parecen encontrarse en una situa-
ción intermedia y abarcar en un extre-
mo a algunos de los países más pobres,
especialmente en África, además de en el
otro extremo, entre los países orientales
europeos, a algunas comunidades que tie-
nen una renta por habitante relativamente
elevada, aunque no sean los de renta por
habitante más alta. Por lo tanto, los regí-
menes democrático-liberales, caracterizados
por sistemas de pluralidad de partidos,
tienden a tener los más altos niveles de
vida, mientras que en el otro extremo, los
países con sistemas sin partidos se cuen-
tan entre los más primitivos, y menos29des-
arrollados del mundo contemporáneo ( ).
Por su parte, Blanksten distingue dos
grandes sistemas de partidos: los sistemas
de un solo partido y los sistemas de parti-
dos competitivos. En los primeros, un solo
partido político mantiene el monopolio del
poder público y controla el acceso al go-
bierno. En algunos de estos sistemas, ese
monopolio puede ser impuesto por la ley,
en cuyo caso, los demás partidos son consi-
derados ilegales o subversivos; mientras
que en otros de tales sistemas, si bien
pueden legalmente existir otros partidos,
por razones que nada tienen que ver con
cuestiones legales o coerción gubernamen-
tal, se encuentran incapacitados de compe-
(29) Jesn Blondel, Introducción al Ettudio Compa-
rativo de lo» Qobiernot, eit., p. 244.
lir efectivamente por el poder público con
<d partido dominante (30).
Referido el problema específicamente a
América latina, Blanksten diferencia tres
tipos de partidos dominantes que detentan
e! poder en sistemas unipartidistas. Un
priiTisr tipo es el partido nacionalista com-
prehensivo. Aun cuando tales partidas son
comunes en muchos de los países con sis-
tema» políticos no occidentales, la escena
latinoamericana contemporánea no ofrece
ejemplos de un partido nacionalista com-
prehensivo en el poder. En gran parte,
ello es debido a que tales partidos general-
mente se encuentran en Estados naciente;,
colonias que luchan por su independencia
y Estados flamantes. La independencia po-
lítica tiene más de un siglo y medio de
existencia en América latina, por lo qu? en
sus naciones no se dan las condiciones am-
bientales para la existencia de partidos
semejantes (31).
Un segundo tipo de partido dominante
teóricamente posible en los sistemas uni-
partidistas es el partido dictatorial, e! cual
existe cuando se dan dos elementos. En
primer lugar, cuando se realiza un intento
oficial para debilitar' la diferencia entrs
el partido en el poder y el gobierno del
país, y para considerar a la oposición a!
partido oficial como virtual sinónima da
traición al Estado. En segundo término,
cuando el partido en el poder es el único
partido legal y todos los otros partidos son
considerados subversivos. Un tercer tipo
es el partido dominante no dictatorial el
cual detenta el monopolio dol poder polí-
tico en el sentido que triunfa en todas las
elecciones, aunque otros partidos pueden
existir legalmente y existen. Ejemplos de
este tipo de partidos los ofrece el Solid
South en los Estados Unidos, así coma e¡
Partido Rsvolucionario Institucional en Mé-
xico ( 3a ).
En los sistemas de partidos competitivos
existen dos o más partidos, ninguno de los
cuales es dominante o constituye una or-
ganización oficial, los cuales contienden
entre sí. Blanksten distingue dos subtipos
dentro de estos sistemas: los sistemas muí*
tipartidarios y los sistemas hipartidarios.
El sistema multipartidario es definido co-
mo aquel que comprende tres o más parti-
dos importantes, sin que ninguno de ellos
pueda detentar una mayoría de bancas en
(30) George I. Blanksten, The í>o¡¡(¡*« of Latín
A meiita', en Gabriel A. Almond and James S. Coleman
(editora), Política of the Dtfflofing ¿rtoa, Princeton
Universiíy Pres», Princeton, 1960, p. 478.
(31) Gcorge I. Blanksten, ¡PA« Politice of Lcttin
Amnica, en Gabriel A. Almond and James S. Coleman
(editor»), P oh tic» tn the Develaping Área», cit., p. 480.
(32) Gcorge I. Blankgten, The Politics of Latín
4 mírica, en Gabriel A. Almond and James S. Coleman
(editora), cit,, p. 470.
una asamblea representativa. En estos sis-
temas, la política generalmente funciona
a través de coaliciones o bloques que com-
prenden dos o más partidos. Este sistema
fe observa en Chile, Argentina, Cosía Rica,
Cuba, Guatemala, Panamá y Perú, según
el autor citado (S3).
El sistema bipartidista comprende dos
partidos lo suficientemente importantes co-
mo para alternarse en: el poder. Un tercer
partido o partidos m- ñores son legales en
estos sistemas, pero raramente constituyen
rivales para los dos partidos mayore.".
Así concebido, el sistema bipartidista se
encuentra raramente en América Latina,
como que asimismo es difícil de encontrar
fuera de Inglaterra. Blanksten considera
que el mejor ejemplo de bipartidismo la-
tinoamericano se encuentra en Colombia,
donde el Partido Conservador y el Partido
Liberal ocupan alternativamente el gobier-
no( 31 ).
Blanksten considera qu3 la mayoría de
los partidos mayores en los sistemas com-
petitivos de América Latina son los llama-
dos partidos tradicionales, y clasifica a los
partidos de tales sistemas competitivos en:
partidos pragmáticos, partidos ideológicos
y partidos particularistas. Los partidos
pragmáticos son aquellos que no tienen ma-
yores exigencias ideológicas o filosóficas
con respecto a sus miembros, y que se in-
teresan más por obtener votas que por las
ideas de sus seguidores, los cuales pueden
incorporarse a ellos sin el trauma de una
conversión ideológica, filosófica o religiosa.
Blanksten ofrece como ejemplos da este tipa
do partidos a la Unión Cívica Radical de
Argentina y al Partido Radical da Chile.
Entre los partidos pragmáticos, este autor
diferencia los partidos personalistas, fuá-
dados en el culto a la persona del caudillo,
de los rartidos ad lioc, que surgen para lo-
grar objetivos políticos inmediatos y una
vez cumplidos o fracasados desaparecen.
Los partidos ideológicos, como e; comunis-
ta, se hallan fuertemente impregnados de
una ideología. Finalmente, los partidos
particularistas han aparecido ocasional-
mente en América Latina, si bien en la ac-
tualidad no existe un claro ejemplo de su
existencia. Trátasa de facciones separatis-
tas de grupos étnicos o regionales escogi-
dos (»5).
Según Almond y Powell, en la sociedad
(33) Gcorge I. Blanksten, The Politiei of Latín
America, en Gabriel A. Almond aad James S. Colma»
(editora) clt., p. 481.
(34) George I. Blanksten, The Política of Latín
Amrrlra, en Gabriel A. Almond and James S. Coleman
(editora), The Palities of Developíng Áretu, cit.. p. 481.
(35) George I. Biankatsn, The Politict of Latín
.ímffiea, en Gabriel A. Almond and James S. Colman
(editora), The Politice of the Devetoping írtat, cit.,
p. 486.
 contemporánea, el partido político puede subcultura o clientela particular, con un
ser considerado como la estructura especia- mínimo de combinación. Ello ocurre con
lizada que desempeña la combinación de frecuencia cuando las subculturas partida-
intereses. Afirman que los partidos pare- rias tienen una orientación netamente ideo-
cen surgir cuando el número y la diversi- lógica. Una estructura partidaria como la
dad de los intereses articulados se hace de México también puede desempeñar, un
demasiado grande, de manera tal que no papel mediador en la combinación, aan
pueden ser satisfechos mediante la inter- cuando existen grandes probabilidades de
acción informal. En un sistema competiti- que los canales de acceso interpartidarios
vo, el partido combina ciertos intereses en se encuentren cerrados para los diversos
un programa político con el que intenta intereses; de esa manera se limita la res-
triunfar en las elecciones y llevar al poder puesta del sistema o se obliga a los grupos
a quienes usarán su estructura política co- rechazados a acercarse directamente a la
mo base para el gobierno. En cambio, en burocracia o al poder ejecutivo central ( 3T ),
los sistemas no competitivos, el partido Dentro de ¡a concepción de Almond y
puede combinar intereses de una gran buró- Powell, se denomina combinación de inte-
erada, aunque sus estructuras y activida- reses a la función de convertir demandas
des ¡o capaciten para desempeñar 36
otras en alternativas de política general. Cuando
funciones con mayor eficacia( ). «n partido político, por intermedio de sus"
Almond y Powell aclaran que en un sis- 3rganismos, recibe las quejas y reclama-
tema político no siempre un partido es la ciones de los sindicatos a la vez que de las
estructura más importante de combinación entidades empresarias, y procura conciliar-
de intereses, pudiendo existir partidos que ias y equilibrarlas unas con otras en una
cumplan un papel sin mayor gravitación decisión política, está realizando uría com-
al respecto. Por otra parte, algunos siste- binación de intereses. Esta combinación de
mas de partidos realizan la combinación de intereses tiene lugar en todos los sistemas
intereses con mayor eficacia que otros, políticos, democráticos o autoritarios, pri-
siendo el número de los partidos un factor mitivos o modernos. Como bien señalan los
de relevancia. Los sistemas bipartidistas mismos autores, las funciones de articula-
—que son responsables ante un amplio ción, combinación y legislación pueden su-
electorado— se ven generalmente forzados perponerse o producirse casi simultánea-
a imponer una política basada eu la com- mente en una misma estructura. En una
binación. El deseo de buscar apoyo electo- sociedad tribal, el jefe puede escuchar los
ral obliga a ambos partidos a incluir en su "murmullos de las tiendas" y transformar-
programa o plataforma las demandas más los en su pensamiento, en alternativas
sentidas por los sectores populares, a la vez políticas, para luego tomar una decisión
que a impedir la enajenación de los grupos política que tendrá fuerza de ley Puede asi-
de intereses más destacados. Cuando esa mismo ocurrir que un partido totalitario
combinación de intereses se realiza sobre controle la articulación de intereses, for-
la base de ciertas consideraciones genera- mule Ja política y fiscalice el proceso de
les, las alternativas políticas tienden a ser adopción de decisiones. Por otra parte, en
más claras y coherentes. De todas maneras, una democracia moderna, los grupos de in-
cuando se trata primordialmente de la elec- tereses asociativos pueden dominar la ar-
ción de candidatos, ambos partidos encuen- ticulación, en tanto que la combinación de
tran un fuerte incentivo para la combina- intereses queda a cargo de un sistema
ción, al menos de los patrones de demandas de partidos políticos que regulan este pro-
predominantes. Sin embargo, este tipo de ceso mediante las decisiones políticas y el
combinación mediadora también puede dar- reclutamiento; a su vez, el gabinete y el
se en sistemas unipartidísías o multiparti- parlamento participan también en la toma
distas. En los países escandinavos, por de las opciones políticas definitivas. "In-
ejemplo, tiene lugar un grado considerable dependientemente de si este proceso de con-
de combinación en las instancias íntra- versión es llevado a cabo por estructuras
partidarias y electorales, aunque el proceso diferenciadas y especializadas —dicen Al-
continúe en el seno de las coaliciones par- mond y Powell—, la función de combina-
tidarias en el nivel del parlamento y del ción de intereses se hallass presente en todos
gabinete. Claro está que la presencia de los sistemas políticos" ( ).
un gran número de partidos con reducido Ahora bien, ¿cuáles estructuras desem-
caudal electoral determina que cada uno de peñan el papel principal en la combinación
eilos sólo transmita los intereses de una y la articulación de intereses, en relación

<3fi) Gabriel A. Almond y G. B. Powell (h), Poli- (37) Gabriel' A. Almond y O. B. Powell (h), PoU
lien Comparada: Viut Concepción Evolutiva, versién Ufa Comparada: Una Concepción Evolutiva, cit., p. 96.
española de Juno F. Marea!,- Editorial Paidós, Bneaos (38) Gabriel A. Almond y G. B. Powell (h), Poli-
Aires, 1872, p. 98. tica Comparada: Una Concepción Evolutiva, cit., p. 90.
con las alternativas políticas más impor-
tantes de las que derivan las políticas efec-
tivas que adopta el sistema? Almond y
Powell consideran que la naturaleza de las
demandas articuladas constituyen un fac-
tor importante para determinar qué estruc-
turas desempeñan la función de combina-
ción de intereses y cuáles serán las con-
secuencias de ese hecho. En los sistemas
políticos donde la articulación de intereses
es considerablemente limitada, como ocurre
en ciertos sistemas tradicionales en los cua-
les la mayoría de la población está vincula-
da por lazos basados en la costumbre y no
se plantean fines autónomos, o en los siste-
mas totalitarios, donde la articulación de
demandas es controlada por él poder cen-
tral, el proceso de combinación de esas de-
mandas puede ser manejado exitosamente
por una élite reducida. Mas en los sistemas
grandes y abiertos, que deben hacer frente
a una amplia variedad de intereses ar-
ticulados, la combinación adquiere un ca-
rácter más complejo y especializado, para
evitar perturbaciones en el funcionamiento
del sistema (39).
La combinación de intereses puede tam-
bién ser efectuada por los diferentes tipos
de estructuras que cumplen la función de
articular intereses. En un imperio tradi-
cional, el ministro favorito del rey puede
escuchar muchas quejas y estructurar al-
gunas propuestas políticas. En sociedades
más modernas, los grandes grupos asocia-
tivos de intereses, como una confederación
de industrias o una federación de sindica-
tos, representan una gran variedad de
asociaciones organizativas y combinan di-
ferentes demandas, en algunos casos con-
tradictorias entre sí, sobre la base de las
cuales formulan alternativas políticas para
presentar al partido o al gobierno. En to-
das las sociedades, la toma de decisiones
supone una cierta medida de combinación
en el proceso de elaboración de las leyes.
Sin embargo, en sistemas políticos muy de-
sarrollados, las estructuras especializadas
están diferenciadas y sirven como factor
de mediación entre la gran variedad de
intereses articulados y la formulación de-
finitiva de normas dotadas de autoridad.
Almond y Powell afirman que el partido
político y la burocracia son las dos entida-
des que con mayor frecuencia son elegidas
para realizar esta función especializada
de mediación. Uno y otra constituyen un
vínculo directo entre los diversos grupos
de intereses y las autoridades responsables
de las decisiones, pudiendo tanto combinar
(39) Gabriel A. Almond y 6. B. Powell (h), Poli-
tica Comparada: Una Concepción Evolutiva, cit., p. 92.
intereses
0 como articularlos y transmitir-
los e» ).
La participación, real o formal, en el re-
clutamiento de las élites políticas, como
bien lo destacan Almond y Powell, es una
de las notas definitorias de los partidos
políticos. Actualmente, en los Estados Uni-
dos, ¡os partidos no son tan importantes
como en el pasado siglo en el reclutamiento
para cargos en la administración pública.
Puede ocurrir que los candidatos partida-
rios sean reclutados en las elecciones, o
bien que lo sean por otras estructuras po-
líticas y luego el partido se limita a ratifi-
oar su designación. En México, el futuro
presidente de la Nación es seleccionado
por el presidente en ejercicio, quien previa-
mente recaba la opinión de la élite de más
alto nivel, y posteriormente esa elección es
ratificada por ¡a designación del candidato
por el partido y por el electorado. Sin em-
bargo, la élite y los miembros del Partido
Revolucionario Institucional desempeñan
un papel mucho más importante en el re-
clutamiento para cargos de un nivel in-
ferior. Y a pesar de la participación formal
del partido en el reclutamiento, pueden ser
los militares, la burocracia o la camarilla
gobernante quienes dominen el recluta-
miento (41).
Almond y Powell analizan y destacan la
trascendencia que revisten los métodos in-
ternos por los cuales la organización par-
tidaria selecciona sus propios candidatos,
poniendo énfasis sobre qué grupos del par-
tido pueden participar en el proceso selec-
tivo y de qué grupos provienen los candida-
tos elegidos. Puede utilizarse un procedi-
miento cerrado, mediante el cual los miem-
bros de la élite del partido determinan qué
nombres se proponen como candidatos al
conjunto de los integrantes de la organiza-
ción para que éstos ratifiquen su designa-
ción. En el otro extremo, encontramos el
procedimiento abierto, como las elecciones
primarias abiertas que funcionan en algu-
nos Estados norteamericanos, en las que
participan no sólo los afiliados del partido
sino todos los electores afiliados y no afi-
liados. En los sistemas de partido único,
la selección del candidato del partido, in-
dependientemente del procedimiento em-
pleado, determina al individuo reclutado.
La elección general sólo tiene un significa-
do fundamentalmente simbólico y de pro-
paganda. En cambio, en los sistemas pluri-
partidistas los candidatos son elegidos a
través de elecciones (42).
(40) Gabriel A. Almond y G. B. PoweH (h), PoU-
tica Comparada: Una Concepción Evolutiva, cit., p. 92.
(41) Gabriel A. Almond y G. B. Powell (h), Polí-
tica Comparada: Una Concepción Evolutiva, cit., p. 107.
(42) Gabriel A. Almond y G. B. Powell (h), Polí-
tica Comparada: una Concepción Evolutiva, cit., p. 108.
 Tradicionalmente, los partidos políticos
no han sido analizados desde el ángulo del
papel que ellos desempeñan en el recluta-
miento y la toma de decisiones. Recién en
los últimos tiempos, con el surgimiento de
les sistemas totalitarios primero, y ahora
con el de las áreas en desarrollo, las estruc-
turas partidarias han sido consideradas
como poderosos instrumentos de socializa-
ción política. Como señalan Almond y Po-
well, "el partido político es una de las pocas
estructuras sociales potencialmente capaces
de atraer a grandes cantidades de indivi-
duos a la actividad política constante y
controlada, que implica a la vez la comunica-
ción y la participación. Ese estímulo re-
fuerza las actitudes y creencias políticas
existentes o bien inculca otras nuevas".
Los autores citados distinguen dos clases
de socialización política realizada por los
partidos. La primera consiste en un for-
talecimiento de la cultura política existen-
te, pues tiende a mantener las pautas de
comportamiento vigente. La segunda es la
iniciación de un cambio significativo en 43los
patrones político culturales existentes ( ).
Comparando el desempeño de la función
agregativa en los distintos sistemas políti-
cos, Almond diferencia las siguientes clases
de partidos: a) partidos seculares prag-
máticos y negociadores o transaccionales;
b) partidos orientados por valores absolu-
tos, partidos weltanschauung o ideológicos;
y c) partidos particularistas o tradicio-
nales.
El tipo de partido secular, pragmático y
negociador es objetivo y orientado por mu-
chos valores, siendo relativamente elevado
su poder agregativo. Es capaz de progra-
mas generalizados y flexibles dirigidos a
atraer el máximo apoyo de intereses. Estos
partidos pueden tener bases amplias o es-
trechas. Así, en algunos países latinoame-
ricanos los partidos pueden surgir sola-
mente en las épocas de elecciones como
pequeños séquitos de un político o de un
grupo de políticos. Sin penetración en el
interés del país, ellos pueden negociar
el apoyo de grupos de interés y luego cesar
sus actividades entre las elecciones. Un par-
tido pragmático puede desarrollar su propia
estructura en el interior del país y en-
contrarse en situación de movilizar directa-
mente los electores a través de su propia
organización. Naturalmente, tal partido
puede realizar la función agregativa más
efectivamente, por cuanto no es entera-
mente dependiente de grupos de interés
»mo los partidos improvisados con bases
estrechas(44).
(43) Gabriel A. Almond y G. B. Powell (h), Polí-
tica Comparada: Una Concepción Evolutiva, cit., p. 109.
(44) Gabriel A. Almona, introducción: A Functi*-
El partido ideológico o weltanschauung
se encuentra orientado por valores absolu-
tos y es generalmente revolucionario, reac-
cionario, u orientado hacia la independen-
cia o el poderío nacionales. Las versiones
fascista y nazi de este tipo de partido
combinaba estos tres elementos ideológicos.
En sus manifestaciones iniciales los parti-
dos ideológicos apelan a los elementos hos-
tiles o cultu raímente divergentes de la so-
ciedad, consistiendo usualmente en peque-
ños grupos de intelectuales y agitadores.
Vale decir, que tienen bases estrechas.
En su versión amplia llegan a ser los
partidos de integración total de Neumann.
En esta forma penetran profundamente en
la sociedad reemplazando casi totalmente a
las demás estructuras sociales y, una vez
arraigados, son muy difíciles de 45 ser des-
alojados, a no ser por la violencia ( ).
El partido particularista ve limitado su
potencial agregativo por identificares com-
pletamente con los intereses de un grupo
particular étnico o religioso. Como la ver-
sión totalitaria del partido ideológico es un
integrador y un movilizador social general
más que agregador. En este sentido, íun-
cionalmente es como un grupo de interés
occidental, difiriendo primariamente en el
hecho de que presenta candidatos en las
elecciones y que aboga por determinadas
políticas. El desenvolvimiento hacia un mo-
derno sistema político reducirá el partido
particularista a un grupo asociativo de in-
terés propiamente hablando ( 46 ).
Hace notar Almond que el modo de ejer-
cicio de la función agregativa es crucial
para el funcionamiento del sistema político
como un todo. La función agregativa en el
sistema político británico es abiertamente
realizada por el sistema de partidos. Cuan-
do la agregación de interés tiene lugar en
la burocracia es controlada, y en cierta
medida asimilada por el proceso agregativo
del sistema de partidos. Los partidos tie-
nen bases amplias y consecuentemente pue-
den mantenerse bien diferenciados y sepa-
rados de los grupos de interés. A causa de
esta autonomía y de su secular cultura ne-
gociadora, pueden realizar la agregación
de dichos intereses en las alternativas po-
líticas generales. Almond señala las siguien-
tes consecuencias de estos modelos estruc-
turales y culturales en el desempeño de la
nal Approach to Comparative Política, en Gabriel A.
Almond and James S. Coleman, The Politics of the
Developing Áreos, cit., p. 43.
(45) Gabriel A. Almond, Introduction: A Functio-
nal Approach to Comparative Politice, en Gabriel A.
Almond and James S. Coleman, The Politice of the
Developing Áreas, cit., p. 44.
(46) Gabriel A. Almond, Introduction: A Functio-
nal Approach to Comparative Politice, en Gabriel A.
Almond and James S. Coleman, The Política of the
Developing Áreas, cit., p. 43.
función agregativa por parte del sistema
cíe partidos británico: sucede una gran
medida de agregación de intereses; dicha
í'.gregacióri tiena lugar generalmente con
anterioridad al ejercicio de las funciones
autoritativas gubernamentales y, por con-
secuencia, hace perfectamente definidas
las responsabilidades para los productos;
la cualidad pragmática y utilitarista de!
proceso agregativo regula el impacto de los
componentes latentes, difusos, particularis-
tas y afectivos del sistema político. Ello
contribuye a una movilidad alta del proceso
agregativo, como a un movimiento relativa-
mente libre de los grupos da interés entre
los partidos políticos. En cambio, en un país
de transición, como la India, existe un gra-
do relativamente bajo de agregación de
intereses a través del sistema d'i partidos.
La separación entre el partido, la legisla-
tura y la burocracia es escasa en virtud
de! hecho de que gran parte de la función
agregativa tñne lugar dentro de la buro-
cracia en un proceso en el que no están
separadas la agregación, la -sanción de la
ley y la aplicación de la ley. En el sistema
de partidos, la función agregativa es de-
sempañada de manera más o menos par-
ticularista, difusa, simbólica o ideológica,
en lugar de pragmática. En consecuencia,
la circulación de las necesidades y deman-
das sociales a la articulación, agregación,
sanción de leyes y aplicación de leyes y
finalmente retorno a la sociedad, no com-
porta un proceso completamente libre, fle-
xible y responsable. Las tendencias par-
ticularistas e ideológicas en los sistemas
de partidos y de grupos de interés —movi-
mientos comunales, intereses étnico-lsngüís-
ticos, grupos tradicionales, movimientos
socialistas sectarios— producen una movi-
lidad relativamente limitada de grupos de
interés en el sistema de partidos y un po-
tencial relativamente bajo de alianzas esta-
bles entre los partidos políticos ( 4 T ).
Almond propone una tipología da los sis-
temas de partidos, en la cual distingue los
sistemas siguientes: a) sistema autoritario;
b) si.ifcmas de partido dominante no auto-
ritario; c) sistemas bipartidistas competi-
tivos; y d) sistemas multipartidistas com-
petitivos. Los sistemas de partido autorita-
rio se subdividen, a su vez, en variantes
totalitarias y autoritarias. Los partidos
totalitarios agregan intereses por medio
de ¡a penetración de la estructura social
y por ¡a transmisión y agregado de deman-
das y reclamos a través de la estructura
partidaria. La abierta articulación de in-
(47) Gabriel A, Almond, Introdvction: A. Fundió-
nal A jtproach to Comparativa Politice, en Gabriel A.
Almond and James S: Coieman, The Poliiics of thr
D- vtloping Área*, cit., p. 44.
teresas solamente es permitida en el nivel
más bajo de reclamos contra las autorida-
des del escalón inferior. Sobre este nivel,
la articulación y agregado de intereses es-
tán latentes o &z realizan. Caracteriza al
sistema totalitario e! alto grado de movili-
zación social coercitiva. El producto de la
política autoritaria no es correspondido,
sino parcialmente mitigado, por el insumo
de demandas y políticas alternativas ( 48 ).
Los partidos autoritarios, como e! Par-
tido Republicano de- Pueblo posterior a la
revolución turca, poseen algunas da les
notas de los partidos totalitarios, excepto
que la panetracicn del partido en la estruc-
tura social es menos completa, permitién-
dose a algunos grupos de interés particu-
lar abiertamente demandas. La ausencia
de un sistema libre d"j partidos y de un
proceso electoral abierto generalmente re-
duce la función agregativa a la formula-
ción de políticas alternativas dentro del
pnrtido autoritario y de las estructuras
autoritarias gubernamentales, como la bu-
rocracia y el ejército. Donde un grupo re-
ligioso es poderoso, como en la España ca-
tólica, la Iglesia puede desarrollar una
función agregativa tanto como la de ar-
ticulación de intereses(49).
A juicio de Almond, el partido dominante
nn autoritario se encuentra gensralmente
«i. sistemas políticos en los cuales movi-
mientos nacionalistas han sido ios instru-
mentos de la emancipación. La mayoría de
los grupos de intereses significativos, aso-
ciacionales y no asociacionales hán-:e uni-
do en el movimiento nacionalista en torno
de un programa común de independencia
nacional. En él continúa siendo el partido
fuertemente dominante, al que se oponen
en los comicios pequeños sectores de iz-
quierda o movimientos tradicionalistas y
particularistas. Para Almond, este tipo de
sistema partidario es formalmente libre,
pero falta la posibilidad tíe una real oposi-
ción coherente. Este tipo de partido do-
minante enfrenta un complejo problema de
agregación de intereses. Algunos grupos
flisimiles —tradicíonalistas, laicos, socialis-
tas, conservadores, etc.— están inciuídos
en e! movimiento nacionalista, por lo que
resulta difícil adoptar políticas que com-
porten una agregación efectiva de sus in-
tenses. Es difícil mantener la cohesión del
partido. Con el propósito de evitar divisio-
nes, las decisiones son pospuestas y las pro-
(48) Gabriel A. Almond, ttilrítduclion: A Functio-
nal Aiipronch to Comparative Palitiet, en Gabriel A.
Almond and James S. Coieman, The Politici of the
Drvtlnpinir Artas, cit., p. 40.
(49) Gabriel A. Almond, Introduetíon: A Functio-
nal Aftproach to Gomparativf Folitict, en Gabriel A.
Almoud and James S. Coieman, Tht Poiitia of tht
Dev.loping Arena, cit., p. 41.
puestas de políticas asumen la fase de pro-
gramas difusos escogidos más por su sim-
bolismo unificador que por su correspon-
dencia efectiva con las demandas (¡no ema-
nan de la sociedad o de las diversas élites
políticas. La circulación y la conservación
de !os limites son débiles en estes sistemas
de partidos y en gran medida dependen da
¡os propósitos da las élites políticas dt>
dichos partidos Ellas pueden perseguir la
mete de la modernización política y pro-
curar introducir funcionalmente específi-
cos grupos asociacionales ds interés y un
partido de oposición coherente y estable,
asi como realizar la función de socializa-
ción política de manera de modernizar la
cultura política. Cuando tales élites lo ha-
cen, Almond denomina a estos sistemas de-
mocracias tutelare». Cuando no logran ha-
cerlo, un partido dominante no autoritario .
puede transformarse en un partido auto-
ritario y trocar el sistema, sea en una oli-
garquía de un tipo modernizante, como e'
caso de Turquía entre las guerras, o de un
tipo conservador,5 verbigracia, Polonia en-
tre las guerras i *).
El tercer tipo de sistemas de partidos,
dentro d° la tipología de Almond, es el
sistema, bipartidista competitivo, ejempli-
ficado por Gran Bretaña, los miembros del
antiguo Commonwealth y los Estados Uni-
dos. En estos casos, una cultura política
homogénea, secular y transada, a la vez
que un sistema autónomo de grupos de
interés asociacionales introducen demandas
en el sistema de partidos, la legislatura,
el ejecutivo y la burocracia, las cuales son
combinables dentro de políticas públicas
responsables y alternativas. Se mar.tienan
en buena medida los limites entre la so-
ciedad y la política, al mismo tiempo que
entre las estructuras articulativas, agre-
gativas y productoras de normas. Toda el
proceso se dirige a ser abierto y calcu'able
y el resultado es un flujo ampliamente
circulatorio de insumes y productos (51).
Los sistemas multipartidistas son dividi-
dos por Almond en dos subtipos: los lla-
mados sistemas multipartidistas móviles del
área escandinava y Países Bajos y les sis-
temas multipartidistas inmóviles de Fran-
cia e Italia. En la versión escandinava del
sistema mu Bipartidista, algunos de los par-
tidos son ampliamente agregativos, como
los partidos socialistas escandinavos, el
partido socialista belga y los partidos ca-
(50) Gabriel A. Almond, Introdvetian: i Funetio-
tial Approach to Comparatívc Polilics, en Gabriel A,
Almond and James S. Coleman, The Politiel of thc
Developing Área», eit., p. 41.
(51) Gabriel A. Almond, Introduetion: A. Funetio-
nat Approach to Comparative Politict, en Gabriel -\.
Almond and James S. Coleman, The Politice of tht
Developinf Ana», eit., p. 42.
tólicos. Además, la cultura política es más
homogénea y fusionabb de elemento* se-
culares y tradicionales. En estos casos, las
relaciones entre los partidos y los intereses
es más consensúa!, ío que hace posible las
coaliciones entra la mayoría y la oposición
estables. Aun cuando el sistema de parti-
dos fracase en la agregación de intereses
que se da en el caso británico, la función
de elaborar políticas de la legislatura no
es indeterminada en la misma medida que
en los casos de Francia e Italia. Lo que
ocurre en los Países Bajos y en Escandi-
navia es que la función de agregación de
intereses y de formulación de políticas ge-
nerales tiene lugar tanto en el nivel parti-
dario como en el del parlamento. Los parti-
do? son parcialmente agregativos de inte-
rese?,, pero la agregación de mayoría-mino-
ría tiene lugar finalmente en el proceso d*
formar coaliciones que ocurre en la legis-
latura. Este último proceso puede ser or-
ganizado por los partidos en la formación
de les gabinetes y en la sanción de la le-
gislación o puede asumir la forma de coa-
Hciones de intereses organizadas en torno
al establecimiento de políticas públicas La
capacidad para llegar a coaliciones parti-
darias estables de mayoría-minoría y para
lograr puntos de vista flexibles encamina-
dos a coaliciones de intereses, depende de
la existencia de un consenso político bá-
sico entre partidos y grupos de interéa.
Esto parece ser la cualidad de los llamadas
sistemas muít"'partidistas operativos ( 52 ).
En comparación con e! sistema multipar-
tidista móvil, con su cultura política relati-
vamente homogénea, el proceso de sociali-
zación política en países de sistema multi-
partidista inmóvil, como Francia e Italia
tiende a producir una cultura política frag-
mentada y aislada, y como consecuencia las
relaciones entre los grupos de interés y los
partidos no son de una naturaleza instru-
mental transaccional. Los límites entre las
furciones articulativas y agregativas son
débilmente mantenidos. La agregación rea-
lizada por los partidos es limitada y las
coaliciones son frágiles a causa de las di-
ferencias culturales entre los movimientos
políticos. La débil circulación do insumos
de !a sociedad en la política y la dificu'tad
en la política y la dificultad de combinar
diversos insumes en productos de reglas y
de aplicación de leyes acarrean una aliena-
ción entre la sociedad y la política, que si
bien es generalizada en toda la sociedad,
se acentúa particularmente entre ciertos
grupos, como por ejemplo, los trabajadores,
(52) Gabriel A. Aímocd, Introduetion: A. Fundió
na' Approach. to Comparativt Palitiei, en Gabriel A.
Aimond and James S. Coleman, Tht Politiet of :A«
Divcloping Áreas, eit., p. 42.
grupos económicos tradicionales, etc.(53).
Von der Mehden, a través del análisis de
la vida política de alrededor de ochenta
países en desarrollo —afroasiáticos y lati-
noamericanos— clasificaba los sistemas de
partidos de tales naciones en: a) sistemas
no competitivos: 1) Estados que carecen
de partidos o en que los partidos no inter-
vienen activamente en el gobierno; 2) Es-
tados de un partido o de varios partidos
proletarios; 3) Estados de partido único;
b) Sistemas semicompetitivos: 1) Sistemas
de un partido dominante; c) Sistemas com-
petitivos: 1) Sistemas democráticos de dos
partidos; 2) Estados de varios partidos( s4 ).
Por nuestra parte, consideramos necesa-
rio diferenciar los siguientes sistemas de
partidos: a) apartidismo; b) pluriparíi-
dismo, comprensivo del bipartidismo y del
multipartidismo; c) partido único tradicio-
nal o clásico; d) partido único nuevo o
neounipartidismo; y e) partido dominante.
Corresponde advertir que si bien, en nues-
tra tipología, empleamos una terminología
que aparece referida al criterio ¿numérico,
éste es complementado con la consideración
de otras notas y características que hacen
a la substancia del partido.
Técnicamente, el apartidismo consiste en
la inexistencia de partidos políticos, de ma-
nera absoluta, cuando los partidos no exis-
ten ni siquiera sociológicamente como sim-
ple agrupamiento de índole política, como
es el caso excepcional de Etiopía; o bien de
una manera relativa, cuando si bien exis-
ten sociológicamente, no tienen el recono-
cimiento legal como tales, que les otorga
la personalidad jurídico-política con todos
los derechos y deberes inherentes, como
fuera el caso de nuestro país bajo el go-
bierno militar del general Juan Carlos On-
ganía. Eeconocida hoy la indispensabilidad
del partido 'político, cualesquiera sea el
sistema institucional imperante, el aparti-
dismo se presenta como una situación ex-
cepcional y anómala, que implica la des-
politización y la asepsia política de la ciu-
dadanía —imposibles de lograr en la ac-
tualidad— y que, por lo tanto, únicamente
puede funcionar de manera artificial, tem-
poraria y circunstancialmente.
La existencia de dos o más partidos po-
líticos, en libre o igualitaria competencia,
o sea, lo que se denomina el pluralismo
partidario, resulta de la misma esencia de
las instituciones democráticas. La demo-
(53) Gabriel A. Almond, Introductiva: A. fanetía-
nal Approach to Comparativa Politict, en Gabriel A.
Almond and James S. Goleman, The Politicé of th*
Devtlopinf Arela, cit., p. 48.
(54) Fred B. Von Der Mehden, PoUtica ét iof
Na.ao.ntt en Vial i» Desarrollo, venión española de
Cecilio Sanche» Gil, Editorial Tecnos, Madrid, 1970,
p. 66.
cracia supone la diversidad de opiniones
respecto a la política que el Estado debería
seguir. Ningún ciudadano tiene honrada-
mente derecho a suponer que una política
es mejor que otra simplemente por que es
la que él sostiene; todo lo que puede decir
es que le parece la mejor. Quien afirme que
los partidos son innecesarios no hace, en
realidad, sino creer que su propia opinión
es la acertada y su creencia es tan absoluta
y profunda que ni siquiera se da cuenta de
que es una opinión partidista. El pluripar-
tidismo —sea en su forma de dualismo par-
tidario, sea en su otra modalidad de multi-
partidismo— hace posible que los partidos
políticos cumplan una función importantí-
sima —que en la complejidad del mundo
pluralista de hoy asume un papel realmen-
te trascendental— como receptores, tami-
zadores, canalizadores e integradores de
todos los intereses sectoriales de la socie-
dad, representados y defendidos por los fac-
tores de presión, que sin cesar hacen lle-
gar sus demandas y exigencias; esencia-
lísima función que de no sar cumplida ade-
cuadamente produce el desequilibrio, el
desorden y el rebasamiento de los cauces
delimitados por la Constitución a los pode-
res de derecho. En nuestro país, el debi-
litamiento experimentado por los partidos
políticos en los últimos tiempos y en forma
paralela a la crisis institucional acaecida,
independientemente del caudal de votos
obtenido en las elecciones, ha facilitado el
fortalecimiento de los grupos de presión,
algunos de los cuales con el franco e im-
portante apoyo del gobierno y del partido
en el poder. Necesario será volver a encau-
zar la actuación de los factores de presión
a través de los partidos políticos, los cua-
les deberán recibir, canalizar, tamizar y ar-
monizar las demandas de aquéllos, inte-
grándolas en la política general del Estado.
De lo contrario, los factores de presión su-
perarán y desbordarán a los partidos, ope-
rando de hecho un corporativismo al mar-
gen y en contradicción con el sistema repre-
sentativo consagrado por la Constitución
Nacional, en el cual los intereses sectoria-
les y particulares privarán sobre el interés
general, desde que la suma de los intereses
particulares nunca constituye el interés ge-
neral, y que, por'otra parte, ha fracasado
en todas las experiencias hasta hoy reali-
zadas en el mundo, las cuales únicamente
han tenido lugar en sistemas totalitarios,
probando que corporativismo y democracia
son conceptos incompatibles.
El bipartidismo se presenta, en cierto
sentido, como el sistema de partidos más
natural y lógico, en cuanto en la política
generalmente las opciones se plantean en
una forma dual. No siempre. No siempre
hay un dualismo de partidos, pero casi
siempre hay un dualismo de tendencias.
Como observa Duverger, toda política im-
plica una selección entre dos tipos de solu-
ciones; las soluciones llamadas intermedias
se relacionan con una y otra. Lo que equi-
vale a decir que el centro, no existe en po-
lítica; puede existir un partido de centro,
pero una doctrina o una tendencia de cen-
tro. El ideal del centro es realizar la sín-
tesis de aspiraciones contradictorias; pero
la síntesis no es más que un poder del
espíritu. La acción es una selección y la
política es acción. No hay verdaderos cen-
tros más que por superposición de dualis-
mos ( 55 ).
La determinación de cuándo un sistema
es bipartidista, plantea dos problemas dis-
tintos que generalmente se intenta resolver
al mismo tiempo. El primero consiste en
decidir cuándo un país pertenece a la
clase bipartidista, y ello depende del sis-
tema contable El otro problema es decidir
si el investigador se encuentra ante un
tipo bipartidista. También, para mayor
claridad, en este caso deberá hablarse de
mecánica bipartidista. Ahora bien, ¿cuál es
la propiedad que califica a un sistema bi-
partidista? "A la característica principal
del bipartidismo, de que un partido gobier-
na solo —dice Sartori— debe agregarse:
solo pero no ilimitadamente. Porque si es
siempre el mismo partido el que se man-
tiene en el poder, elección tras elección,
el partido se reclasifica como predominan-
te. Lo que equivale a decir que la rotación
en el poder es la nota distintiva de la
mecánica del bipartidismo. En lugar de dos
partidos, pueden ser tres, siempre que el
tercer partido no incida, a largo plazo y a
nivel nacional, sobre la alternación en el
poder de los dos partidos mayores" ( 56 ).
Más que a la alternación, alternanza,
Sartori se refiere al avvicendame'nto, por
el cual entiende "la espectativa más bien
que ]a verificación efectiva de la alterna-
ción en el gobierno"; como ocurre cuando
"los márgenes que separan a los dos par-
tidos mayores son bastante aproximados, y
la probabilidad de que el partido opositor
suplante al partido gobernante sea proba-
bilidad creíble". En definitiva, Sartori exi-
ge tres condiciones para que haya biparti-
dismo: a) los dos partidos deben estar en
condiciones de competir por la mayoría ab-
soluta de las bancas; b) por lo menos uno
de los partidos debe alcanzar a conquistar
una mayoría suficiente; c) tal partido debe
(65) Maurice Duverger, Lot Partido* foutieoí, oit.,
p. 240.
(56) Giovanni Sartori, "Tipología dei sistemi di
partito", Quaderni di Sociología, vol. XVII, 1968, núm.
3. p. 201.
estar dispuesto a gobernar solo; y d) la ro-
tación en el poder debe57mantenerse como
una espectativa creíble ( ).
Con referencia al pluripartidismo, o sis-
tema de más de dos partidos, y teniendo
en cuenta la configuración estructural de
i a competición partidaria, Sartori distin-
gue el sistema bipolar del sistema multi-
polar. En el primer caso, el sistema político
funciona según un alineamiento dualista
del tipo gobierno-oposición. En el segundo
caso, en cambio, e] sistema político opera
sobre al menos tres polos y su mecánica
estructural no tiene una configuración dua-
lista. Sobre la base de la distinción entre
clasificación y tipología, Sartori diferencia
e¡ pluralismo limitado y moderado del plu-
ralismo extremo y polarizado. Cuando dicho
autor habla del pluralismo limitado o ex-
tremo, se refiere a clases fundadas en el
criterio numérico; en cambio, cuando lo
hace del pluralismo moderado o polarizado,
alude a tipos basados en las propiedades de
cada uno de los sistemas. En otros térmi-
nos, las expresiones pluralismo limitado o
pluralismo extremo se vincula con el
formato e indican un mayor o menor grado
de fragmentación partidista; mientras que
la expresión pluralismo moderado o plura-
lismo polarizado se refieren a la mecánica
del sistema en cuestión ( 58 ).
Como en el caso del bipartidismo, el nú-
mero de partidos indica, en el pluriparti-
dismo, una serie de propiedades funciona-
les; o sea, que el formato está general-
mente coligado con la mecánica. Así como
el formato bipartidista puede no producir
una mecánica bipartidista, análogamente
podemos encontrar una situación de plu-
ralismo limitado cuya propiedad de no mo-
derado, así como una situación de pluralis-
mo extremo que sea no polarizado. La razón
de ello es muy simple para Sartori: el cri-
terio numérico evidencia la fragmentación,
pero esta última no es necesariamente sín-
toma o efecto de distancia ideológica. En
la práctica, el problema no se plantea
cuando el formato de la clase y la propie-
dad del tipo coinciden. Por ejemplo, cuando
un sistema bipartidista funciona, no pode-
mos tranquilamente inferir que la distan-
cia ideológica es limitada; análogamente,
cuando un sistema de pluralismo extremo
no funciona, que la dispersión de la opi-
nión cobra un máximo de distancia ideoló-
gica. El problema sólo surge cuando exis-
te discrepancia entre el número de partidos
(57) Giovanni Sartori, "Tipología dei «istemi di
partito", Quaderni di Sociología, vol. XVII, 1968, núm.
3, p. 202.
(58) Giovanni Sartori, "Tipología dei sietemi di
partito", Quaderni di Sociología,, vol. XVII, 1968, núm.
3, p. 205.
y !a mecánica que se debe atender sobre tal
base (•'•»).
Según Sartori, el pluralismo limitado co-
mienza con más de dos partidos, pero ¿ dón-
de concluye? Prima facie, parecería que el
límite máximo sería de cinco partidos; o
ser., que la cíase de pluralismo limitado con-
tiene generalmente de tres a cinco partidos
relevantes. Sin embargo, advierte que el
número cinco no es sagrado e intocable,
sino que debe entenderse como una señal
de alarma. Sobre la mecánica del tipo, Sar-
tori observa que la propiedad principa!
del pluripartidismo moderado es el go-
bierno de coalición, porque ninguno de los
partidos puede gobernar por sí solo, a me-
ros que pueda formar un gobierno de mi-
noría. Por consiguiente, la fórmula de este
sistema no es la alternación en el gobierno,
sino la coalición alternativa. Pero si la pe-
culiaridad del pluralismo limitado no es
marcada con relación al bipartidismo, sí !o
es en cuanto al pluralismo extremo, el cual
presenta dos notas esenciahs. En el plu-
ralismo limitado, faltan los partidos anti-
sistema, como comunistas o fascistas, y
por consiguiente, está ausente la oposición
bilateral. Vale decir, todos los partidos es-
tán orientados a gobernar y por tanto a
formar coalición. Todos los partidos que
no están en el gobierno pueden unirse a
la oposición, lo que significa que ésta es-
tará de un0 solo lado, por lo que será
unilateral (« ).
Considera Sartori que mientras los sis-
temas bipolares —bipartidismo y multipar-
tidismo moderado— solamente requieren
que sean precisados, el caso del pluralismo
extremo, pone frente a una clase que no ha
estado identificada. Y ello, por dos razones,
la primera, en cuanto recurre a las gafas
dualisticas, o sea, la tendencia a explicar
cualquier sistema de partidos partiendo del
modelo bipartidista. Este criterio ha sido
propuesto por Duverger como casi una ley
natural de la política, cuando afirma que
no existe siempre una dualidad de parti-
dos, sino una dualidad de tendencias. Según
Sartori, ello equivale a sostener que en
política no existe el centro. La segunda
razón es que el caso del pluralismo extremo
no puede ser aislado si no sabemos contar
los partidos. Basta establecer un sistema
contable para que del montón del poliparti-
dismo surje la silueta de dos especies neta-
mente distintas aunque no contrapues-
tas («).
(59) Gíovanni Sartori, "Tipología d«¡ «istemi di
partito", Quadcrni di Sociología, rol. XVII, 1968, núm.
3, p. 205.
(60) Oioranni Sartori, "Tipología del «isteml di
partíto", Ovadtrni di Sociología, TO!. XVII, 1968, núm
3, p. 207.
(61) OioTannl Sartori, "Tipología del liateml di
Deoo señalarse que la forma de contabi-
lizar el número de partidos adoptada por
Sartori deriva del doble criterio da rclc-
vancia-irrclcvctncia: descartar los partidos
sin utilidad de coa}ición; tomar en cuenta
los partidos cuyo poder de intimidación in-
fluya sobre la táctica de la competición in-
terpai-tidaria. Advierte Sartori que su re-
gla contable no puede resolver todos los
casos y que cabe discutir acerca de si un
prqueño partido marginal debe o no compu-
tarse. Pero estas pequeñas cuestiones no
pueden perturbar Ja tipología si se dispone,
además, de los indicadores de control para
vr nficar si el formato de la clase coincide
con la propiedad del tipo( 62 ).
Decir que la clase —el pluralismo extre-
mo— no está identificado es como decir
que el tipo —el pluralismo polarizado— ha
eludido a la identificación. Para ello, Sar-
tori considera necesario exponer una expli-
cación descriptiva. Por comodidad exposi-
tiva explica primero las características del
pluralismo polarizado que se han presen-
tado hasta ahora como indicadores de con-
trol. En dicha explicación evita usar la
palabra propiedad, que no se aplica a todas
las características, sino sólo a caracterís-
ticas seleccionadas,
Sartori encuentra una primera nota ca-
racterística del pluralismo polarizado en
la presencia de los partidos anti-sistema. El
pluralismo polarizado se caracteriza por
una oposición anti-sistema, la cual significa
que pretende no el cambio del gobierno
sino del sistema de gobierno. La segunda
característica del pluralismo polarizado es
la existencia de la oposición bilateral. Cuan
do la oposición es unilateral, o sea, colo-
cada de un solo lado frente al gobierno,
cualesquiera sea el número de partidos opo-
sitores pueden éstos coaligarse y postularse
como gobierno alternativo. En los sistemas
polarizados encontramos, en cambio, dos
oposiciones que se excluyen recíprocamente,
no pudiendo unirse los distintos partidos
opositores. La tercera característica es que
este sistema está enclavado en el centro.
La existencia de una oposición bilateral no
es solamente un indicador de distancia
ideológica sino* también un indicador de
un sistema ubicado sobre un polo central.
Claro está que esto significa únicamente
referencia a la ubicación física en el cen-
tro, pero no a una doctrina, ideología u
opiniones de centro. La cuarta nota del
sistema es la polarización, que significa la
situación del sistema resultante de una
partito", Quaderni di Sofiolooia, rol. XVII, 1068, núm.
3, p. 209.
(62) Oioranni SartoTl, "Tipología dei «¡stemi di
partíto", Qtutderni di Sociología, rol. XVII, 1008, núm.
3, p. 209.
fuerte diferencia ideológica. La probable
nrevaiencia del impulso centrífugo sobre 1;¡
atracción centrípeta es una quinta carac-
terística del pluralismo polarizado. El fun-
cionamiento del sistema ocasiona e: debili-
tamiento del centro y una persistente fusra
de vates hacia uno o ambos extremo*. E!
fX'xto ra*go es :a congénita configuración
idoulófrica, que no es lo mismo que la di-
ferencia ideológica antes aludida. La ideo-
logía como intensa emotividad política obr;-.
como forma mentís. En los sistemas unipo-
lares, e! acento es puesto sobre e! enardeci-
miento ideológico, misntras <¡iie en los sis-
temas pluralistas el acento recae sobre l:\
msnti'.íiclad, o sea, sobre la ideología en-
tendida como un modo de percibir Í¿ poll-
Mea. y definida como, por lo tanto, un modo
característicamente doctrinario y dogmáti-
co, sino metai'fcico, de enfocar ]os proble-
mas políticos. En este último sentido, la
ideología pcrmi'ia en una cultura, no sim-
plemente cultura política, y refleja típica-
mente la mentalidad racionalista en su di-
ferencia con la mentalidad empírica y prag-
mática. La séptima nota del pluralismo po-
larizado es e! desarrollo de una oposición
irresponsable. Tal característica está es-
trechamente relacionada con e! mecanismo
particular de llegada al gobierno de los sis-
íemas d« centro de gravedad. Por un lado,
el partido del centro —o los partidos ma-
yores de centro— no están sujetos a rota-
ción: siendo la posible columna vertebral
de toda la mayoría posible en el gobierno
su destino es gobernar siempre. Por otro
Jado, IOK partidos extremistas, los partidos
que se oponen al sistema, están excluidos
casi por definición de alcanzar el gobierno;
están destinados a no gobernar nunca. La
mecánica del pluralismo polarizado e^ por
Jo tanto muy distinta de la del pluralismo
moderado. La fórmula de esta última con-
siste en la coalición alternativa, en la cual
algunos partidos alcanzan el poder y otros
simplemente cambian aliados. En este caso,
todos los partidos que se computan se
orientan a gobernar y pueden tener acceso
al gobierno. En ei caso del pluralismo po-
larizado, en cambio, se opera una rotación
semiperifériea limitada a los partidos de
centro-izquierda y de centro-derecha; por-
qus los partidos anti-sistema no esperan
llegar a ser partidos en el gobierno aun
suponiendo que lo desearan. Este acceso li-
mitado y periférico al gobierno ayuda a
comprender por qué el pluralismo polari-
zado no da lugar a una consistente oposi-
ción responsable, y en cambio se caracte-
riza por una oposición semi-responsable o
simplemente irresponsable. Una oposición
será tanto más responsable cuanto más es-
pera ser llamada a responder; vale decir,
a cumplir en ei gobierno la promesa hacha
en la oposición. Por consiguiente, la posi-
bilidad <?s que una oposicíun sea tanto me-
nos responsable cuanto menos esror:. gu-
bernr.r. Para Sartori, la última caracterís-
tica del pluralismo polarizada es una po'í-
íica de suplantamiento, que suplanta a la
r
o'ítica competitiva propiamente dicha. La
Política competitiva esíú condicionada no
;-ó!o por la presencia de más de un partido,
í'i"u además por un mínimo de concurren-
cia leal(«3).
Un crilerio usado para diferenciar la de-
mocracia de la autocracia, autoritarismo o
dictadura, en sus formas contemporáneas,
c¡< qu3 la primera es un sistema d? partidos
múltiples y competitivos, mientras que la
.-•rirunda es un régimen de un partido único
qi¡3 monopoliza la actividad política legí-
tima. Recientemente se ha controvertido
esta distinción, alegando que si la compe-
tencia entre líderes no ocurre entre los
diversos partidos, siempre ocurre dentro
r'e! partido único. Sin embargo, la diferen-
cia subsiste y radica en la substancia de-
mucrática o autoritaria que prevalece en la
organización de los partidos. En los siste-
mas autoritarios de partido único, la es-
tructura de éste es esencialmente auiocrá-
tica y descansa sobre la verticalidad, mien-
tras que en los sistemas democráticos, la
estructura de los partidos es también de-
mocrática y reposa sobre la horizontalidad
y el método democrático en su organización
y designación de autoridades y candidatos.
Las formas clásicas del partido único
tradicional se observan en tres casos típi-
cos: los del partido comunista, del pnrtido
fascista y del partido nacional socialista.
El rumano Mihail Manoilesco —r;ue en dis-
tintas oportunidades asesorara a Hitler,
Mussolini y Zalazar— es posiblemente quien
mejor ha elaborado la teoría del partido
único en e! libro que lleva este título. "El
partido es una orden y un ejército —dice—.
Una orden, por su íe; un ejército, por los
derechos ilimitados que tiene sobre e! hom-
bre. Según la idea de sus miembros, el
partido es un instrumento divino para la
salvación de la patria. Debe dársele todo,
como todo debe darse a la patria. Su poder
frente a sus miembros no tiene límit-;s.
Desde el momento que entran en él han
abandonado todo. Nada en su ser está fuera
del partido. Su vida está en todo momento
a la disposición delMpartido y mediante él, a
la de la nación" ( ). Otro destacado ideó-
( < > 3 ) Giovanni Sartori, "Tipología ilci sisti>mi d!
partito", Qwdtmi di Sociología, vol. XVII, 1988, núm.
3, pp. 210 y sigts.
(C-l) Mihail Manoilesco, El Partido único, versión
española de Luis Jordana lío Pozan, Editorial "Heraldo
de Aragón", Zaragoza, 1938, p. 52.
logo del partido único clásico es el español
Luis Legaz y Lacambra(05).
Quizá la nota más destacada de la vida
política que se desarrolla en los flamantes
Estados africanos, surgidos como etapa fi-
nal del proceso de descolonización, es la
existencia del partido único, con rasgos y
modalidades que lo singularizan, diferen-
ciándolo notablemente del partido único
tradicional o clásico comunista, nazi o fas-
cista, así como del partido dominante en
sus distintas versiones europeas, asiáticas
y latinoamericanas.
El surgimiento de partidos políticos que
cumplen importantes funciones en el sis-
tema político ha caracterizado la historia
reciente de muchos de los países africanos.
El movimiento masivo por la independen-
cia, que se desarrolló durante la época co-
lonial, se canalizó en los sistemas de un
solo partido político. Lograda la emanci-
pación, los primeros gobiernos adoptaron
tales sistemas unipartidistas como el ins-
trumento más adecuado para obtener el más
alto grado de unidad y consolidación del
poder. El nuevo partido único africano es
considerado por los africanos como la ex-
presión de una nueva forma de democra-
cia, la única posible dentro de las condi-
ciones políticas, sociales y económicas que
atraviesan dichos países. "Los partidos
africanos —dice Dodge— se autotitulan
democracias unipartidarias. La democracia
es definida como el gobierno del pueblo cu-
yas notas básicas son la libertad, la igual-
dad y la discusión. La libertad y la igual-
dad son consideradas necesarias si ha de
haber discusión válida. Los líderes africa-
nos como Kwame Nkrumah, Jomo Kenyatta
y Sekou Touré destacan que estos tres fac-
tores de democracia son la esencia del sis-
tema político pre-europeo. Kenyatta sos-
tiene que la sociedad africana tradicional
giraba en torno del árbol de la familia,
la fraternidad de la sangre, el clan y la
tribu. Las autoridades tradicionales eran
asesoradas por los más ancianos y todos
los miembros de la tribu participaban en
la discusión. Nyerere y Touré frecuente-
mente se refieren al proceso gubernamental
pre-europeo en el cual los miembros de la
aldea adoptaban las decisiones mediante la
discusión hasta que era logrado el acuerdo.
En cuanto al consenso, el jefe pronunciaba
la decisión que todos acataban sin más
debate. Concluye Kenyatta diciendo que
cuando el pueblo obedecía a sus consejos
tribales, obedecía a él y a su real volun-
tad". Y destaca Dodge que los sostenedores
del unipartidismo africano expresan que la
(65) Luis Legaz y Lacambra, Introducción a la
Tforia del Estado Nacional-SindiaUitta, Editorial Bosch,
Barcelona, 1940.
estructura de un solo partido es un resta-
blecimiento del sistema tradicional. Todos
los ciudadanos del Estado son miembros del
partido y tienen igual oportunidad de par-
ticipación y debate. En apoyo de las deci-
siones del partido, se dice que el pueblo
sigue su propia y real voluntad, como en
la práctica tradicional. La institución occi-
dental de la discusión es rechazada, dentro
de la idea de qite no puede existir oposi-
ción razonable en todos los asuntos y de
que ninguna división básica de opinión
existe en los Estados africanos, desde que
todos los miembros de la sociedad están de
acuerdo con los objetivos básicos del par-
tido de masas ( 66 ).
La expresión, hoy impuesta en )a ciencia
política y el derecho constitucional, de
partido dominante, fue creada por Duver-
ger, en 1951, en la primera edición de su
clásico libro Los Partidos Políticos. ¿Qué
era para D-uverger un partido dominante?
En primer lugar, un partido mayor que los
demás y que durante cierto tiempo se dis-
tancia claramente de sus adversarios. Esta
dimensión superior se aprecia globalmente
en la totalidad del período considerado. El
partido dominante puede quedar distancia-
do una y otra vez, excepcionalmente, sin
perder su carácter, al menos en un régi-
men dualista. Un partido es dominante
cuando conserva la mayoría durante un
largo período de tiempo. Pero a este ele-
mento material se agregan otros, elemen-
tos sociológicos. Un partido es dominante
—según Duverger— cuando se identifica
con una época; cuando sus doctrinas, sus
ideas, sus métodos su estilo, coinciden con
los de la época. El dominio es más un fe-
nómeno de influencia que una cuestión de
dimensión; es también un fenómeno de
creencia. "Un partido dominante —dice Du-
verger— es el que la opinión pública cree
dominante. Podría compararse esta creen-
cia con la que define la legitimidad de los
gobernantes; ambas son distintas, pero
parecidas. Incluso los enemigos del partido
dominante, incluso los ciudadanos que le
niegan su voto, reconocen su posición su-
perior y su67influencia: la deploran, pero la
admiten" ( ). Los ejemplos más relevantes
del partido dominante los encontramos en
el Partido Revolucionario Institucional, de
México; el Partido del Congreso, en la
India; y algunos partidos africanos.
Sartori no acepta la denominación par-
tido dominante y propone la de partido pre-
dominante, al que diferencia del partido
hegemónico y del partido único. El sistema
(66) Dorothy Dodge, African Politics in Perspen-
Uve, Ed. E. Van Nostrand, Princeton, 1966, p. 74.
(67) Maurice Duverger, Le» Parlia Polttiqv.es, Li-
brairie Armand Colín, Paría, 1951, p. 340.
 de partido predominante puede darse dentro
de un sistema bipartidista o en un sistema
multipartidista. Con semejante tipo de par-
tido pueden coexistir otros partidos como
legítimos competidores. Por consiguiente,
el sistema de partido predominante es un
sistema pluralista en e! cual, de hecho, no
se verifica alternación. Ocurre, simplemen-
te, que el mismo partido logra obtener, por
una serie de legislaturas, la mayoría abso-
luta de las bancas —no necesariamente de
los votos— en el parlamento. La permanen-
cia en el poder del partido no se debe a
impedimentos constitucionales, maniobras
electorales o cosa parecida, sino a que el
partido recibe en forma continuada los vo-
tos de la mayoría de los ciudadanos. En
cambio —para Sartori— con el partido he-
gemónico pueden subsistir otros partidos,
pero como partidos satélites a los cuales no
les es permitido competir con el partido
hegemónico. Cualquiera sea la política, el
dominio del partido hegemónico no puede
ser puesto en discusión. Además, mientras
el partido predominante pertenece todavía
al contexto del sistema pluripartidario
competitivo, no ocurre lo mismo con el
partido hegemónico. Ejemplo es el del ré-
gimen actual de Polonia. En realidad, pen-
samos que el partido hegemónico que dis-
tingue Sartori poco o nada se diferencia
del partido único. ¿No será una variable
de las muchas y muy complejas que ofrece
hoy el unipartidismo?(88).
SOCIEDAD EN COMANDITA POR
ACCIONES.»
1) OBSERVACIÓN PRELIMINAR
Es necesario aclarar, que no es posible
tratar la comandita por acciones, sin refe-
rirnos de manera especial, a la sociedad
anónima; en la Ley de sociedades ésta es
¡a modelo de aquélla, y su constante punto
de referencia.
Tan es así, que algunos autores caracte-
rizan a la comandita por acciones, como un
subtipo de la anónima.
Desde otro ángulo, la nueva legislación
societaria, también remite a ciertos aspec-
tos de la comandita simple.
Debido a éstas razones, nos referimos
constantemente a dichos modelos de refe-
rencia, debiendo el lector tomar debida
nota, de todo lo concerniente a reglas gene-
rales del derecho societario que son aplica-
bles también al tipo que estudiamos.
Además en ésta colaboración se tratará
(68) Giovanni Sartori, "Tipología dei Sistemi di
Partito", Quaderni di Socioloyin, vol. XVII, 1968, núm.
3, p. 194.
* Por el Dr. RAÚL ANÍBAL ETCHEVERRY.
lo específico de la comandita por acciones,
sin pretender desarrollarlo en su totalidad.
2) CARACTERIZACIÓN
El Código de Comercio en su artículo
372, definía con mala técnica, a la sociedad
en comandita en general. Como un subtipo
y sin solución de continuidad, en el Art.
380 nacía ¡a comandita por acciones: "LA
SOCIEDAD COMANDITARIA puede dar accio-
nes a nombre individual o al portador,
trasmisibles en la forma que determinen
sus estatutos". Dos artículos más, el 381 y
el 382 en vez de aclarar las cosas, compli-
caban la interpretación legal de los textos:
del Artículo 381, nacían dos subespecies de
comandita por acciones O) sin perjuicio de
que algunos autores vieron hasta tres cla-
ses o variantes de las mismas.
Aztiria( 24), Fortín y Zaldívar( 3 ), Zavala
Rodríguez ( ) y otros, expusieron oportuna-
mente, la notable difusión de éste tipo so-
cietario, la que se dio en la forma prevista
en el Artículo 380 del Código de Comercio,
y no la esbozada en el Artículo 381 a la
que Aztiria llamaba de "tipo capitalista".
La caracterización doctrinaria, en la ley
actual debe ser, obviamente, más amplia
que la legal. Por ello, no nos bastará el
esquema del artículo 134 (comandita sim-
ple) ni tampoco el del Artículo 315 del
decreto-ley de sociedades, ya que el comple-
jo normativo creado para su regulación
debe ser precisado con un criterio que va
más allá de esas enunciaciones, que son
parciales muestras del contenido total;
tampoco nos bastaría decir con Vivante (5)
que la comandita por acciones es "otro
consorcio feliz entre el capital y el trabajo",
por que así estaríamos lejos de la realidad
jurídica de este tipo societario.
Para profundizar en él, ante todo debe-
mos precisar, que la comandita por accio-
nes que crea el nuevo ordenameinto socie-
tario es diametralmente diversa a la co-
mandita por acciones6 que estructuraba el
Código de Comercio( ).
(1) A saber: a) la sociedad en que loa socios co
lectivos (hoy comanditados) son mas que los socios co-
manditarios y en esa proporción el capital y b) la so-
ciedad en que los socios comanditarios son diez o mis,
y tuvieren mayor capital representado en acciones que
¡os colectivos.
(2) Enrique Aztiria, "Evolución de la sociedad en
comandita por acciones, su renacer en la República Ar-
gentina", en Rev, Fac. Derecho, enero-marzo 1956, p. 29.
(3) Fortín y Saldívar, Sociedades en Comandita...
en su nota preliminar; también ver Enrique ZaldSvar:
JA., T. 1937 - III seo. doct. p. 17.
(4) Carlos J. Zavala Rodríguez, Código de Comercio
Comentado, T. I, pág. 489 Nos. 931 y 932 (Art. 381
Cód. Com.).
(5) Cesare Vivante, Instititcionet del Derecho Co-
mercial, E. Instituto Cristóbal Colón, Roma, 1928, IX
p. 128.
(6) ía adelantamos la opinión en nuestro artículo:
"Las sociedades en comandita por acciones en la nueva
ley de sociedades comerciales", en Revista Información
Empreñaría, ed. por la Cámara de Sociedades Anónimas
de Buenos Aires.
 No es casual la ubicación de la sociedad
en comandita simple entre las sociedades
por partes de interés, en e! texto de la ley;
en cambio, las comanditas por acciones son
tratadas a partir del Artículo 315, luego
del desarrollo de las anónimas (Sección V)
y las anónimas con participación estatal
mayoritaria (Sección VI).
La primera distinción global, es que la
comandita simple en la ley de sociedades,
adopta la estructura de una sociedad p;>r
partes de interés donde el elemento perso-
nal debe primar; en cambio, la comandita
por acciones que regula los artículos 315
y siguientes del DLS, está estrucurada so-
bre un esquema nuevo, que se inserta en el
más amplio de las llamadas "sociedades de
capital", cuya denominación actual es de
"sociedades por acciones" ( 7 ),
En segundo lugar, debemos recordar que
nuestro Código de Comercio, seguía en ge-
neral el esquema del Código de Comercio
español, en el cual, la comandita por accio-
nes era un subtipo de la comandita simple
(ambas eran sociedades personales ó sea
por partes de interés y nada te/lían que
ver con las sociedades de capital).
En cambio, para ¡a actual comandita
accionaria rigen en general las normas de
la anónima, que con las facilidades de
constitución otorgadas a ésta, las ponen en
cierta forma en competencia, criterio de
política legislativa que no compartimos,
criticando concretamente que no se haya lo-
grado un tipo autónomo con regulación
propia y diferenciada, para mejor utilidad
de nuestra realidad comercial. Para pre-
cisar la caracterización entonces, debemos
recurrir primero a encasillarla sin más trá-
mite entre las sociedades de capital, donde
se prevén órganos societarios altamente
diferenciados.
Por otra parte, creemos que el artículo
315 de la ley es incompleto, porque se li-
mita a exponer la responsabilidad de los
KOCÍOS y la diversa representación del ca-
pital; no se ha contemplado en esa norma
de caracterización, la veda que pesa sobre
el comanditario en cuanto al órgano de ad-
ministración y la necesidad de poseer los
tres órganos: administración, control, go-
bierno, con netas diferencias. Estos dos
últimos datos constituyen un diferenciado
carácter que la ley debió precisar en ese
momento, pues sin ellos no se da la tipifi-
cación legal; y no nos conforma la mera
(7) Francesco Meuineo, Jfanual de Derecho Civil y
Comercial, t, V - p. 527, N? 152 bis. Este autor divide
el punto de vista económico desde el cual la comandita
por acciones es una variante de ¡a comandita simple y
dtsde el punto de vista jurídico en que serla más una
sociedad por acciones (Conformes: Balandra. Brunetti,
Cid. Suizo da la* Obligaciones art. 764) con rasgos
de la comandita limpie.
remisión al régimen de la anónima o co-
mandita simple (arts. 316 y 324) porque
la tipología exige que se precisen los ca-
racteres de fondo con cierta particular mi-
nuciosidad.
3) CAUSAS DE su DIFUSIÓN EN
NUESTRO PAÍS
Sabido es que en Francia (en donde la
comandita por acciones es una subclase so-
ciedad por acciones, similar a la nuestra
actual), esta forma de sociedad tuvo 8un
gran auge en cierto momento histórico ( ),
auge qua coincidió con las dificultades plan-
teadas a las anónimas (prohibiciones o exi-
gencias máximas para su autorización).
También en nuestro país se dio el auge,
aunque por razones diversas. Según expli-
can varios autores, entre los cuales cita-
remos a Fortín y Zaldívar( 9 ) en su nota
preliminar de la segunda edición de 1964,
no fueron solamente motivos impositivos
los que llevaron a que su constitución fuera
profusa a partir del comienzo de la dé'.Tdvi
del cincuenta; ciertas demoras en autonzr.r
algunas anónimas, también constribuyeron
para que se buscara constituir sociedades
accionarias de trámite más reducid), no
controladas por la Inspección do Justicia
(actual Inspección General de Personas
Jurídicas) y cuya formación era menos
costosa en tiempo y dinero.
Pero indudablemente "las rosones impo-
sitivas, pesaron en el ánimo de los futuros
socios para elegir el tipo, ya que, con el
mal uso de la facultad de omitir el nom-
bre del comanditario (artículo 373 del Có-
digo de Comercio), se blanqueaban capitales
sin exteriorizar a su propietario; por otro
lado se evitaba el pago del impuesto a la
herencia y el trámite y honorarios de la su-
cesión; se reducía la tasa de réditos en la
parte accionaria, etc.
Lo cierto es que a partir de 1952 era más
frecuente constituir una sociedad en co-
mandita por acciones que una anónima; el
número llegó a ser alto con el correr del
tiempo. En 1971, siendo Inspector Gene-
ral de Personas Jurídicas el Dr. Enrique
Zaldívar, se realizó un estudio estadístico
que arrojaba una cifra elevada de coman-
ditas por acciones (10) llegando la misma
a casi treinta mil. Aún en la actualidad,
podemos asegurar que existe una enorme
cantidad de comanditas por acciones que
(8) Ver Sociíté» Oommercialeí por J. Hémard, P.
Terré f P. Mabilat, T. I. N« 595, p. 561, ed. Librairie
Dalloz. París, 1972.
(9) Obra citada, p. 15 7 siguientes.
(10) Este dato resulta de la conferencia sobre co-
manditas por acciones, dictada por el propio Dr. Zaldí-
var, en la Cámara de Sociedades Anónimas. El texto
puede consultarse en la revista de esa Cámara: Infor-
mación Empreiaria, febrero de 1972, num. 43, p. 5.
siguen operando, además de ¡as nuevas que
f i siguen constituyendo, aunque a un ritmo
mucho menor.
Creemos que no es posible comparar la
experiencia francesa con la nuestra: en pri-
mer lugar, porque desde muchos puntos de
vista debemos asumir nuestra propia rea-
lidad, que es diversa; en segundo lugar por
una cuestión de tiempo: las comanditas
por acciones declinan en Francia a partir
ce 1870, aunque ni aún hoy han sido su-
primidas en la legislación.
.De lo expuesto cabe inferir que, si bien
el llamado "auge de las comanditas" ha
pasado, el tiempo societario puede ser útil
y se siguen constituyendo este tipo de so-
ciedades para diversas necesidades mer-
cantiles. Por ello, si bien fue un acierto el
mantenimiento del tipo en la Ley, su re-
gulación no conforma la importancia que
esta clase de sociedades tuvo, tiene actual-
mente y creemos que tendrá en el futuro.
4) VALORACIÓN DE LA COMANDITA
ACCIONARIA
Hay opiniones adversas en cuanto a la
utilidad de la comandita por acciones; mu-
chos, como Zaldívar, aconsejan lisa y lla-
namente su supresión total. Creemos, sin
embargo, que se trata de una figura ne-
cesaria en nuestro ordenamiento, por las
razones que vamos a exponer:
a) Se ha demostrado su aceptación uni-
versal, porque la mayoría de las modernas
legislaciones la regulan (ejemplos: Código
italiano, suizo; leyes alemanas, francesas,
peruanas, etc.). Y no sólo las regulan, sino
que los habitantes de cada lugar crean
comanditas por acciones, por lo que tampoco
se puede decir la norma que ha caído en
desuso.
b) Dentro del sistema de cerrada tipici-
tíad como es el del decreto ley de sociedades,
deben darse diferentes oportunidades a las
personas de existencia visible de elegir,
cuando lo consideran necesario, entre di-
versas estructuras jurídicas societarias.
c) Es útil este tipo flexible (acciona-
rio, con régimen de sociedad de capital),
en el cual algún grupo de socios tenga
responsabilidad ilimitada, solid ría y sub-
sidiaria, dando con ello persor, ti respaldo
y garantía a la sociedad. Sabido es que
para lograr igual efecto, en las SRL y SA
deben pedirse aparte avales personales.
d) Esta sociedad permite mantener por
largo tiempo, es decir en forma casi ilimi-
tada, la administración en una misma ma-
no; es uno de los caracteres que, para
ciertas circunstancias, las hacen preferi-
bles a otros tipos societarios.
e) Es una sociedad que tiene ventajas
¿obre otras; puede ser mejor sociedad "de
familia" que la anónima; no tiene número
tope de socios como la SRL; tampoco po-
see en su parte accionaria la cesibilidad
restringida que tienen las partes de res-
ponsabilidad limitada (cuotas).
f ) La comandita por acciones ha adqui-
rido mala fama para ciertas opiniones,
pero no es ella la culpable, sino el mal uso
que se hiciera de sus diaposiciones legales,
inclusive más allá del sentido que la nor-
ma le otorga.
Por todo lo dicho, creemos que desde el
punto de vista valorativo del tipo, debemos
emitir dos juicios: uno favorable, por ha-
berse mantenido la comandita como una
figura societaria; otro, contrario, que am-
pliaremos más adelante por haberse em-
pleado el método de encasillar a las SCA
dentro del esquema general de la sociedad
anónima.
5) HISTORIA Y ANTECEDENTES DE LAS
SOCIEDADES EN COMANDITA
Tanto para la comandita por acciones
como para la comandita simple valen estas
líneas, porque ambas —en la actualidad
muy distintas— han tenido un origen co-
mún.
Según lo dicho sobre la caracterización
de la sociedad en comandita, es como me-
jor se va a entender el motivo histórico
de su existencia, la razón de su necesidad.
Diremos desde ahora, que se trata de una
de las primeras formas en que se combinó
el capital y el trabajo. Esa combinación
se hacía manteniendo anónimo al dueño del
primero, lo que resultaba de gran como-
didad para las personas que, poseyendo
nombre o cargos públicos, querían ocultar
su participación en la empresa comercial.
Así, las comanditas surgieron como una
solución intermedia entre las sociedades
colectivas y las sociedades por acciones
(anónimas), porque se pudo obtener un
tipo societario que permitiera dos clases
de socios (en cuanto a responsabilidad)
y un sistema mixto de capitales integrados
en una empresa común (").
Hasta la fecha, no se ha eliminado total-
mente la idea de que coexisten dos socie-
dades en una; ello no es exacto, a nuestro
juicio, porque si bien hay un doble régi-
men para capitales y socios, las variacio-
nes no son tales que determinen el rom-
pimiento de la unidad substancial del mo-
delo societario, su común actuación, su ac-
ción como empresa única.
Muchos autores, quieren hallar rastros
(11) Ver: Raúl Aníbal Etchererry en Socitdodet
tr. Comcndita par ¿ccionei. Principóle* Problema*,
Editorial Cangallo, abril de 1973, en especial el Capí-
tulo III, p. 101 y Bgte*. y p. 105 y «gtes.
muy antiguos de estas sociedades en la
India, Grecia, Roma. Se citan como fuen-
tes inspiradoras a la Institoria Romana,
del préstamo marítimo a la gruesa, la ha-
bilitación de ganados y las societatis vec-
tigalium.
Como coinciden Fortín y Zaldívar( 12 ) y
Malagarriga( 13 ), los orígenes de la coman-
dita actual, se hallan indudablemente en
la Edad Media y comienzos de la Edad Mo-
derna; en esa época, con el desarrollo del
comercio y el avance de la burguesía como
nueva y naciente clase social, se plasman
las bases de los tipos societarios del fu-
turo régimen capitalista y neo-capitalista.
Los primeros contratos de formas simi-
lares a las comanditas, se relacionan con
contratos del derecho marítimo. Con las
expediciones marítimas y los descubrimien-
tos de nuevas tierras, se crea una corriente
mercantil pujante, a la vez que se desarro-
llan empresas (en el sentido de organiza-
ciones dinámicas) que apoyan económica-
mente la expansión europea.
Pensemos en la organización de las Cru-
zadas primero, luego en los viajes de los
audaces marinos españoles, portugueses,
anglosajones, franceses y holandeses, quie-
nes al surcar los mares con sus flotas
promueven una verdadera fiebre comer-
cial al llegar a tierra firme; se incremen-
tan el intercambio, el movimiento de per-
sonas, la creación de grupos dinámicos de
acción, que reemplazan al inmóvil artesano
medieval.
La comanda o encomienda, nace como
contrato de derecho marítimo ( 14 ), median-
te el cual una persona adinerada aporta su
capital evitando el riesgo personal de la
empresa; esa empresa actividad es llevada
adelante por otra persona, sin capital dis-
ponible, pero dispuesta al riesgo.
De esos pactos con vistas a un viaje
marítimo, pasa a operaciones terrestres,
pero con una modalidad diferencial: el
anonimato del que aporta el dinero y la
limitación de la responsabilidad del que
aporta el capital hasta esa suma. Con res-
pecto al anonimato del aportante del ca-
pital, era explicable en su época, porque
tanto los préstamos a interés como el ejer-
cicio del comercio, eran condenados so-
cialmente como actividades imropias e in-
morales para la nobleza, el clero o personas
(12) Jorge L. ». Fortín, y Enrique Zaldívar, obra
citada en la nota (3).
(13) Carlos O. Malagarriga, Tratado elemental de
derecho comercial, Editorial TEA, p. 283/4.
(14) Carlos O. Malagarriga, op. cu.., T. I. p. 284 y
la nota ( 8 ) ; tete autor dice que se halla reglamentada
la comandita en el Consulado del Mar; aclara, que en
la edición hecha por Caxnpany con el titulo Código de
Ja» Costumbre» Mari timas de Barcelona, ligara esa re-
glamentación con el título VI y el epígrafe: "De la
encomienda del buque y de los géneros".
destacadas públicamente; nace allí la ne-
cesidad de ocultar al comanditario o sumi-
nistrador de capital, amparo que recién
nuestro decreto ley 19.550 elimina defini-
tivamente. Antes, aparecía como dueño de
la empresa, representante y responsable,
únicamente el socio solidario o colectivo
("comanditado" según la nueva ley).
Si examinamos el antecedente francés,
existen rastros firmes de la comandita ac-
tual en la época de Colbert, que en 1669
pone en vigor las Ordenanzas de Richelieu
relativas al ejercicio del comercio por los
nobles, pero prohibiéndoles la venta al por
menor (15).
También a Colbert se debe la Ordenanza
de 1673, que estructura el antecedente de
la actual comandita; también le da anoni-
mato a los comanditarios, salvo cuando
fueran comerciantes y se establece la limi-
tación de la responsabilidad hasta el ca-
pital aportado. Esas Ordenanzas formaron
parte de un cuerpo legislativo mayor, en
una época de floreciente movimiento eco-
nómico para Francia. Colbert, desde su
cargo de intendente (contróleur) de Ha-
cienda General de Francia, en el que fue-
ra nombrado en 1661, promovió el comer-
cio y la industria de su país en forma
eficaz. Así, se llegó a llamar a Colbert el
"padre de la gran industria"; desde el pun-
to de vista legislativo, hacia 1673 publica
una serie de normas legales sobre conta-
bilidad, jurisdicción consular, quiebras, so-
ciedades comerciales, impuestos, contratos
mercantiles, que son la base del futuro Có-
digo francés, conocido como "Código de
Napoleón", que a su turno, fue el modelo
de todo el Derecho Continental (derecho
codificado de Europa y América Latina).
Examinando las construcciones jurídicas
del siglo pasado materializadas en Códigos,
vemos algunos antecedentes de nuestra ma-
teria.
En Francia, el Código de 1807, da a las
comanditas razón social; crea la coman-
dita por acciones, apareciendo entonces una
segunda variante de comandita. También
define a esta sociedad, de la siguiente
forma: "una sociedad en la cual varias
personas convienen ejercer el comercio ba-
jo una razón social, aceptando unos una
responsabilidad limitada al monto de sus
aportes y los demás, una responsabilidad
ilimitada y solidaria".
Este antecedente francés (a pesar de que
las Ordenanzas de Bilbao españolas ya ha-
blaban de una sociedad distinta de la co-
lectiva, semejante a la comandita) es el
que pasa a los Códigos de Portugal y Es-
(15) Historia del Comercio por Antonio L. Valverde,
Madrid, 1927, p. 247, editado por la Librería General
de Victoriano Suarez.
paña y a las modificaciones posteriores de
la misma Francia (ejemplo la de 1863,
efectuada el 6 de mayo de ese año). De los
Códigos europeos mencionados, para el de-
recho latinoamericano, entre otros, al nues-
tro.
La actual ley francesa .de sociedades
n9 66-537 del 24 de julio de 1966, en el
art. 23 en que trata a la comandita sim-
ple, sigue la técnica de no definir a los
tipos de sociedades, sino dar los caracte-
res esenciales tipificantes (ejemplo, la res-
ponsabilidad de los socios).
En Italia, los antecedentes son encon-
trados en los estatutos de Florencia de
1408, en donde ya se exige la inscripción
del contrato en los Registros de Comercio;
iguales antecedentes son hallados en los
estatutos de la Corte de Mercaderes de
Siena, del año 1554 .y en la ley de Bolonia
de 1583 y de Genova de 1589.
Más adelante, el derecho italiano en este
aspecto es influenciado por las disposicio-
nes de Colbert mencionadas.
En el Código Italiano del año 1942, en el
libro quinto, titulado "Del Trabajo", Tí-
tulo II Del Trabajo en la empresa y Capí-
tulo IV, la comandita simple es tratada
como la moderna legislación actual lo hace:
no hay definición, sino manifestación de
caracteres principales, tipificantes: "Ar-
tículo 2313. Noción. En la sociedad en co-
mandita simple los socios colectivos res-
ponden solidaria e ilimitadamente por las
obligaciones sociales, y los socios comandi-
tarios responden limitadamente a la cuota
aportada. Las cuotas de participación de
los socios no pueden ser representadas por
acciones".
Yendo a España, a pesar de los antece-
dentes de las Ordenanzas de Bilbao, en las
que Malagarriga(16) ve un embrión de la
distinción entre sociedad colectiva y socie-
dad en comandita, la verdadera regulación
muy ajustada técnicamente y que con se-
guridad influye en nuestro Código de Co-
mercio de 1859 (art. 425), es la del Código
español del 30 de mayo de 1829.
Este Código, en el titulo 2?, Sección 1*,
define en el art. 264 el contrato de "com-
pañía" (sociedad) en forma similar a la
definición del Código de Comercio argen-
tino vigente hasta la reforma por el de-
creto ley 19.550, que se emplea para la
sociedad (famoso art. 282). Y en el art. 265
dice: "Puede contraerse compañía mercan-
til: ...2 9 . — Prestando una o varias per-
sonas los fondos para estar a las resultas
de las operaciones sociales, bajo la direc-
ción exclusiva de otros socios que los ma-
(16) Carlos O. MaUgarriga, op. di., T. I, p. 284.
nejen en su nombre particular: ésta se titu-
la compañía en comandita...".
Es útil señalar que en el derecho mer-
cantil español actual, sigue vigente el uso
del nombre "colectivo" también para la
sociedad comanditaria. Se la trata como
una subespecie de la sociedad colectiva (1T)
y también se la precisa por sus caracteres
sin definiciones que comprometan luego su
interpretación o la hagan confusa (arts.
122 y 148 párr. 39 del Código de Comercio).
Una variante de la comandita simple es
la comandita por acciones, regulada por ley
separada en la legislación española (art.
99) aunque no se asimila a la anónima
como ocurre en nuestro medio actualmente.
La legislación inglesa de muy diverso
origen y estructura que la llamada conti-
nental, se ven aparecer típicos exponentes
societarios, que ratifican la riqueza de ex-
presión y dinamismo de los cuerpos cole-
giados del sistema anglosajón.
Recién en 1907, dice Malagarriga( 18 ),
aparece en el derecho inglés una forma de
sociedad similar a la comandita en la "7
EDW. 7, ch. 24 Limited partner ship AA".
Observamos que el rasgo de esa "Company"
inglesa es que la responsabilidad de unos
socios es limitada y la de otros ilimitada.
La base jurídica de los países europeos
de origen latino y la de los pueblos anglo-
sajones, tiene muchos puntos de acerca-
miento, si bien difieren en la estructura.
Y los pueblos europeos que siguieron al
derecho romano codificando normas, en
algunos autores encuentran una crítica di-
ciendo que se han apartado del primitivo
y verdadero derecho Romano; así, G. Rad-
bruch( 19 ) ha dicho que: "Constituye una
paradoja histórica que el derecho Romano
en aquellos países en que ha sido recibido
y actualizado, haya perdido su carácter
prístino, para convertirse en una ciencia
libresca, siendo en cambio los pueblos en
que el derecho romano no ha encontrado
acogida, es decir los pueblos anglosajones,
aquellos en que hoy prevalece un espíritu
jurídico basado en la naturaleza de las co-
sas, es decir, análogo al de la jurispruden-
cia de la antigua Roma".
Lo cierto es que los derechos europeos,
a través de la Comunidad Económica Eu-
ropea, están en proceso de unificación (in-
cluido el derecho anglosajón), y ya han
empezado en materia de derecho societario,
por unificar normas de la sociedad anóni-
(17) Ver Manuel Broseta Pont, líanual de Derecho
Mercantil, Editorial Tecnos, Madrid, 1971, p. 156.
(18) Autor y obra citados en las notas (13) y (14),
p. 285.
(19) Introducción a la. Füoiofía del Derecha, «1
en castellano, 1965, p. 67.
 ma( 20 ), cuyo ejemplo es el Proyecto de
Sociedad Anónima Europea, cuya regula-
ción es detallada y está imbuida de la más
moderna técnica legal.
Apoyado en los antecedentes francés y
español, nuestro Código de Comercio san-
cion.-.do por el Congreso Nacional el 10 de
setiembre de 1862, define a la comandita:
"Se llama sociedad en comandita, la que
se forma cuando dos o más personas, de
las cuales ¿ lo menos una es comerciante,
se reúnen para objeto comercial, obligán-
dose el uno a unos, como socios solidaria-
mente responsables, y permaneciendo el
otro u otros, simples suministradores de
capital, bajo la condición de no responder
sino con los fondos declarados en el con-
trato. Si hubiese más de un socio solida-
riamente responsable, ya sean varios o uno
solo los encargados de la gerencia, la so-
ciedad será al mismo tiempo en nombre
colectivo para ellos y en comandita para
los socios que no han hecho más que poner
los fondos". Éste era el art. 425 de ese
Código.
Luego de las reformas, ese artículo llevó
al número 372, pero su redacción permane-
ció inmutable. Esa definición fue criticada
por varias razones, ya muy conocidas y
repetidas en nuestro medio. El decreto ley
de Sociedades, introdujo una técnica mo-
derna, al caracterizar —sin definir— a las
comanditas, separando como se ha visto
antes, en forma tajante a la simple de la
accionaria.
6) FORMACIÓN
Como sociedad de capital está sujeta en
su formación a los cuatro pasos clásicos:
a) Acto constitutivo;
b) Control administrativo;
c) Publicidad;
d) Inscripción con intervención judicial
(Registro Público de Comercio).
Analizaremos inmediatamente los supues-
tos advirtiendo que, lógicamente, deben re-
unirse las condiciones necesarias de fondo
para la validez del contrato de creación del
ente societario (capacidad, consentimien-
to, pluralidad de socios, objeto, fin de lu-
cro, etc.).
Por ello, solamente nos detendremos en
ciertos aspectos de los requisitos de fondo,
cuando presente caracteres novedosos.
a) Acto constitutivo.—.La creación del
sujeto de derecho bajo estructura jurídica
de comandita por acciones, debe realizarse
por instrumento público (art. 165 de la
(20) Ver en La Sociedad anónima europea de Ra-
fael Pérez Escolar esos estatutos en p. 165 en adelante
(editado en Madrid, 1972, por ¡a Editorial Montecorvo).
ley al que acudimos por imperio del art.
316 de la misma).
Recordemos que la escritura pública es
rna de las especies de los instrumentos
públicos; empero, en general, la casi tota-
lidad d? las comanditas por acciones se
constituirán por acto único y escritura pú-
blica. No pueden constituirse por instru-
mento privado, aunque no es prohibido que
cualquier modificación posterior se rea'ice
por e=e medio. En contra de esta última
< pinión, se ha pronunciado recientemente,
entre otros, Zavala Rodríguez (21), para
(Hiien tanto la constitución como la modifi-
cación del contrato, deben hacerse por es-
critura pública; pese a los elaborados argu-
mentos que vierte, no se pueden aceptar sus
afirmaciones que no consiguen superar la
básica y notoria diferencia entre los arts. 4
y 165 de la ley. Por vía interpretativa no
se puede llegar a 22otra solución, tal como lo
dice Zamsnfeld ( ) en un acertado resu-
men del problema.
Pero hay otro aspecto que es preciso
aclarar: una cosa es la constitución de la
sociedad y otra, diferente, la modificación
de su estatuto a posteriori, como resultante
de la evolución de la vida societaria. In-
sistimos: no tiene la misma entidad la
creación del sujeto de derecho que la modi-
ficación futura de algunos de sus rasgos
por importantes que ellos sean.
Y además, no se subvierte la seguridad
jurídica por no hacer escritura pública
a! modificar una sociedad comercial: la
ley le asegura otros pasos en el trámite
modificatorio (control de la Inspección de
Personas Jurídicas, publicidad, control del
juzgado de Registro o juez competente,
etc.) que no hacen dudar de la perfección
que puede alcanzar dicho acto.
Con esta afirmación vamos más allá:
creemos innecesaria por costosa y porque
la seguridad jurídica se da en las tres for-
mas restantes enunciadas, a la escritura
pública, aun para la constitución de SCA
y S.A., lo que deberá ser materia de una
próxima reforma legal, volviéndose al pro-
yecto originario que así lo preveía.
La constitución de ja comandita puede
realizarse por acto único o por suscripción
pública; no vemos inconveniente en que
adopte el régimen mencionado en segundo
término, aunque resultará engorroso para
ella, por lo que.auguramos que no se apli-
cará el sistema, como tampoco se aplica
para la sociedad anónima.
(21) Ver su libro: ContMución v modifieactonu
de leu loeiedada por accione». La «entura pública,
Buenas Aires, 1973, Ed. Antro*. Especialmente, las ps-
45 y siguientes.
(22) Víctor Zamenfeld, "Constitución de sociedades
por acciones bajo la ley 19.550", en Revitta, del Derecho
Comercial y de las Obligacioneg, N* 29, de octubre de
1972, p. 687 y siguiente*.
 Al constituirse por acto único se plantea
un problema: ¿cómo evitar dos o tres es-
crituras, si la ley ordena que la misma se
haga al constituirse pero luego puedan ob-
servarla tanto la autoridad de contralor
corno ei juez de Registro? Dos han sido las
soluciones que otorga la jurisprudencia ad-
ministrativa de los organismos da control:
en la Capital Federal, la Inspección Gene-
ral de Personas Jurídicas, por Resolución
n? 46, del 28 de junio de 1972, permitía
que el contrato constitutivo se redactara
er. instrumento privado, condicionando su
validez definitiva a su posterior instrumen-
tación, publicación e inscripción. Sin em-
bargo, a partir de la Resolución n9 32 (del
"-S-73 B. O. del 14-8-73) se exige ab initio
ia escritura pública; si son observados
errores, se los deberá enmendar por otra
escritura ampliatoria.
Siguiendo otro camino la Dirección de
Personas Jurídicas de la Provincia de Bue-
nos Aires, dictó la Disposición n? !02, del
26 de junio de 1972, por la que se crea un
sistema de consultas previas debiendo pre-
sentarse el borrador de la futura sociedad
como un proyecto de estatuto.
Ambos organismos de control han re-
dactado "estatutos tipos", los que. si son
aceptados por las partes constituyentes,
aseguran una rápida aprobación en sede
administrativa.
Con el contrato de constitución redac-
tado, se pasa a la etapa segunda en la for-
mación de la sociedad: la intervención del
organismo administrativo de control.
b) El trámite ante el organismo de con-
trol administrativo. — En la Capital Fede-
ral, el decreto-ley 18.805 que regula la ac-
tividad de la Inspección General de Per-
sonas Jurídicas ordena a ésta, en su ar-
tículo 311, hacerse cargo del control y apro-
bación del contrato constitutivo de las so-
ciedades por acciones (y sus reformas);
e! lo es ratificado posteriormente en el de-
creto-ley 19.550, especialmente en el ar-
tículo 300, aplicable en virtud de lo dis-
puesto por el artículo 316.
Por ello la Inspección ha dictado normas
y disposiciones que reglan la presentación
de una nueva comandita. Ellas forman
parta de resoluciones y disposiciones varia-
bles que no es útil reseñar aquí. Diremos sí,
que consisten en un severo control de le-
galidad que practican los inspectores espe-
cializados del organismo.
En la Provincia de Buenos Aires, la Di-
rección de Personas Jurídicas ha dictado
algunas disposiciones que hacen a la cons-
titución de las sociedades por acciones:
a) La Disposición 104, de fecha 16 de
octubre de 1972, contiene modelo de acta
constitutiva y estatuto tipo para las anóni-
mas, aplicable con pequeñas diferencias a
¡as comanditas por acciones.
b) La disposición 102 ya citada, permite
la presentación de un borrador do estatuí;)
para su «probación, antes de hacer la es-
critura definitiva.
c) Para otros supuestos, se han dictado
normas genéricas para sociedades (ejem-
plo, Disposición 109/73 que trata de la do-
cumentación a presentar en casos de cons-
titución o reforma de sociedades por accio-
nes par transformación, con aportes de
lontlo de comercio o en especie, o de capiti-
iizución de reservas).
d) Mediante las llamados "Formularios
DPJ", letras A y C, so establecen los re-
quisitos de constitución para las socieda-
des por accione* y reforma de los contratos
respectivos.
Otras normas posteriores han ido com-
pletando el cuadro reseñado, existiendo en
ambos Organismos una verdadera juris-
prudencia administrativa,
c) Publicidad. — Los edictos de publici-
dad son imprescindibles en la formación
de la comandita por acciones (artículo 10
del decreto-ley de sociedades); se publica-
rán por un día sea el contrato constitutivo
o sus reformas en el diario de publicacio-
nes legales de cada jurisdicción. Debemos
aclarar que en la comandita por acciones
del antiguo código de comercio no era ne-
cesario publicar edictos, por lo que enten-
demos se ha sufrido un retroceso en este
aspecto, cargándose con un trámite nuevo
y más gastos al tipo.
d) E! trámite ante el Registro Público de
Comercio. — Para el registro final del con-
trato constitutivo (o reformas) cada pro-
vincia organiza un sistema en el que se
incluye: a) la intervención de un juez;
b) la anotación final en un Registro Pú-
blico de Comercio en donde quedará for-
mado el legajo de cada sociedad (ver ar-
tículo 34 del Código de Comercio).
En la Capital Federal el sistema se ha
simplificado, atribuyéndose al Registro la
categoría.de juzgado (ley 14.769); así los
trámites finales se hacen en el Juzgado
Nacional en lo Comercial de Registro, don-
de revisados los requisitos legales y fisca-
les (artículo 6' del decreto-ley) se ordena
la publicación de edictos y luego la ins-
cripción ("toma de razón" dice la ley).
En la Provincia de Buenos Aires, el Re-
gistro Público de Comercio es una oficina
anexa a los Tribunales; ahora a cargo do
un secretario y será el Juez en lo Civil y
Comercial de turno quien verifique los re-
quisitos mencionados y ordene o no la pu-
blicación y posterior inscripción. A partir
de entonces, la comandita por acciones
puede considerarse sociedad regular (ar-
tículo 79 de la ley). Aclaremos que ya re-
cibió sanción legal la norma que equipara
a los Registros a verdaderos Juzgados en
la provincia citada.
7) JURISDICCIÓN
La jurisdicción en la cual se controla a
la sociedad queda fijada al constituirse
ésta. Por Resolución de la Inspección n9 33,
de fecha 3-8-73 (B. O. 14-8-73), se obliga
a la sociedad que se forma a fijar terri-
torio, calle y número, piso, oficina y de-
partamento de su sede social; creemos que
debió en todo caso hablarse de "domicilio";
por lo demás, este tema está mal regulado
en la normativa argentina en general y no
creemos felices las resoluciones complemen-
tarias al respecto que el Organismo capita-
lino dictó.
El domicilio es mudable y para hacerlo
deben ponerse en ejecución las previsiones
de la Resolución 39/71 de la Inspección de
Personas Jurídicas. Para instalar agencias
o sucursales, deberá cumplirse con la Re-
solución 38/71 del mismo organismo
8) DENOMINACIÓN
Son aplicables a la comandita los prin-
cipios generales sobre nombre comercial de
sociedades.
Al contrario de lo que sucede con la anó-
nima (que jamás posee razón social), el
decreto-Iey 19.550/72 ha admitido que los
socios elijan si se actuará bajo una deno-
minación o bajo una razón social (artículo
317 in f i n e ) ; en este último caso será apli-
cable el artículo 126 de la ley.
Pero en ambos supuestos el nombre irá
seguido por las palabras "sociedad en co-
mandita por acciones", su abreviatura o la
sigla SCA. Si este requisito se omite, serán
responsables en forma ilimitada y solida-
ria la sociedad y su administrador; esta
responsabilidad se hará efectiva en cada
acto que se celebre sin la aclaración del tipo
de sociedad en la forma que indica la le-
gislación positiva.
Respecto del nombre de la SCA, encon-
tramos una remora legal al admitirse op-
tativamente la razón social: primero, por-
que este sistema pertenece a las sociedades
de personas o partes de interés, aunque la
legislación actual lo desvirtúa mucho; en
segundo lugar, no vemos la conveniencia
de mantener el sistema de la razón social
para una sociedad accionaria: para ella,
sería más una carga que una solución cier-
ta, por lo que desaconsejamos su uso total-
mente.
9) OBJETO
Debemos dedicar unos párrafos al objeto
de la comandita por acciones ( 23 ), aunque
en general se aplican las reglas impuestas
a las demás sociedades.
En el régimen del Código de Comercio,
las sociedades eran clasificadas por su ob-
jeto o según su forma. Para las primeras
eran ejemplo las colectivas, de capital in-
dustria; y de las segundas, las anónimas
y S.R.L. Las comanditas por acciones que-
daban en una zona gris, habiéndose por esa
causa constituido muchas con objeto civil.
En su momento la Inspección General de
Personas Jurídicas observó las sociedades
en comandita que no tuvieron objeto co-
mercial, aunque con prudencia ( 2 *); esta si-
tuación se resolvió con la vigencia del nuevo
ordenamiento societario, que tipificó a la
sociedad comercial en general (salvo la so-
ciedad de hecho) por su 9forma y no por su
objeto. (Ver artículos I y 21.)
Por ello, ahora es posible la constitución
de una comandita por acciones con un ob-
jeto civil o comercial, siempre que sea lícito
y no prohibido.
Por otra parte, el objeto debe ser preci-
so y determinado; así lo dispone la ley,
pero ésta no impide el objeto plural. Sin
embargo, la IGPJ había dictado la Resolu-
ción n9 65/72 (2S) en la que se exigía objeto
social preciso y determinado, prohibiéndose
el objeto plural; creímos en su momento
que la citada Resolución pecaba por exceso,
ya que modificaba así a la9 propia ley de
sociedades; por Resolución n 34, del 3-8-73
(B. O. 14-8-73) se derogó la Resolución
65/72.
10) CAPACIDAD
Obvio es decir que en este tema debemos
remitirnos a los conceptos generales del
derecho societario. Pero referente a la co-
mandita por acciones existen dos supuestos
especiales que es de interés considerar:
11) SOCIEDAD ENTRE ESPOSOS
Se pueden dar tres variantes:
a) que ambos esposos sean socios coman-
ditarios (capitalistas con responsabilidad
limitada) y un tercero o terceros socios co-
manditados ;
b) que un esposo sea socio comanditario
y otro comanditado;
c) que ambos cónyuges sean socios co-
manditados.
No es problemático el caso a), en donde
(23) ÜR análisis más detallado de este punto, se
encuentra en el libro: "Sociedades en comandita por
acciones • Principóle» Probleauu" de Raúl Aníbal
Etcheverry, en el capítulo II, p. 81.
(24) Ver Boletín Informativo d» la IGPJ, N» 5,
B. 14.
(25) Registrada en La InformaeUn (1972, p. 1428).
 no hay inconveniente alguno en admitir esa
conformación societaria.
Algunos autores, a pesar del clarísimo
artículo 27 de la ley, han encontrado ob-
jeciones al caso b) y al supuesto c)[ 2C ].
Caso b ) : no estamos de acuerdo con el
criterio de prohibir esa conformación a pe-
sar de cierta doctrina adversa; no obstante
la Inspección capitalina ha admitido esa
integración ( 2T ).
Creemos que el texto legal es suficiente-
mente claro y que debe ser interpretado
literalmente, es decir, en sentido amplio:
los esposos pueden formar SCA cualquiera
sea la calidad de socio que invistan, aun
ambos en la de comanditados (caso c).
Para fundar este pensamiento, estudiare-
mos brevemente el porqué de la situación
de duda.
El artículo 27 del Anteproyecto de 1968
expresaba que Jos esposos no podían ser
socios de sociedades por partes de interés;
la fundamentación la dio, entre otros el
profesor Halperín, a quien transcribimos
para no desdibujar su pensamiento ( 28 ):
"Existe un principio rector en materia de
matrimonio que ha inspirado al Código
Civil: apartar de los esposos las eventuales
causas de discordia por motivos económi-
cos, y de ahí el régimen adoptado para la
comunidad conyugal". El autor en esa edi-
ción no opinó en concreto sobre la SCA,
admitiendo que los esposos fueran socios
libremente en las SRL y SA.
Fortín y Zaldívar( 29 ) en su publicación
anterior a la legislación vigente, recordan-
do que los esposos pueden desear formar
una SCA o que pueden contraer nupcias
luego de ser previamente socios, o adquirir
esa calidad por herencia, se expiden admi-
tiendo la SCA entre esposos, pero con re-
servas, es decir exigiendo que el aporte de
la esposa esté formado con bienes propios.
No creemos en la lucha del derecho co-
mercial "contra" el derecho civil(30): el de-
recho es uno solo, con diversas aplicaciones
al campo de la actividad humana. La ver-
dadera libertad que ha alcanzado la mujer
la hace estar en un perfecto pie de igual-
dad con el hombre; el régimen común de
sus bienes está regulado por la ley 17.711
(26) Para el segundo supuesto, lin fundamentos
jurídicos, ver: Jorge O. Azpiri, L.L., diario del 1-8-73.
(27) En el mismo sentido ha resuelto un caso la
Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de San
Isidro en autos El Ceibo SCA (fallo no publicado) y
esa misma C&mara en el caso Batellini SCA publicado
en E.D., diario del 19 do julio de 1973. La opinión ad-
versa a que me refiero es la de Bnrique Zaldívar, Rafael
M. Manóvi], Guillermo E. Ragazzi, Alfredo L, Bovina y
Carlos San Millan en su excelente obra: Cuadernal de
derecho societario, t. 11 2» parte, Buenos Aires, 1975.
( 2 8 ) Cuno... Vol. I, edición de 1967, p. 215.
(29) Op. eit., p. 66, N» 2S-A).
(30) Ver: Guillermo A. Borda, diario L.L. del 12
do julio de 1973, p. 2.
con un criterio de paridad que debe pre-
sidir la vida de toda pareja.
Por ello fundamos nuestra opinión am-
plia en la interpretación del artículo 27 de
la ley en las siguientes razones:
1) El matrimonio es una institución cu-
ya base fundamental es moral y espiritual
y está construido sobre el amor de la pareja.
2) Si esa base espiritual no existe, cual-
quier aspecto del matrimonio puede ser sub-
vertido en muchos sentidos; el económico,
que es uno de ellos, podrá ser inficionado
no solamente con instituciones del derecho
comercial (v.g. sociedades) sino con las
miomas creadas por el derecho civil (usu-
fructo, simulación, etc.).
3) Por ello es que dos esposos podrán ser
socios comanditados de una SCA sin pro-
blemas, si existe entre ellos esa unión es-
piritual que implica respeto y voluntad
única en todo.
4) En el orden legal, el artículo 27 del
decreto-ley no ha seguido evidentemente
las huellas del Anteproyecto, por lo que
cabe admitir que la SCA no tiene limitación
alguna.
5) Pensar que en la SCA los esposos no
pueden integrar las partes de interés (res-
ponsabilidad ilimitada pero subsidiaria)
es erróneo; admitir que un esposo puede
ser comanditado y otro comanditario es ab-
surdo, porque no tiene sostén el argumen-
to: por vía del esposo socio comanditado
"penetra" en el matrimonio todo el proble-
ma societario que los sostenedores de las
tesis contraria se esfuerzan en evitar.
6) Por lo demás, la SCA es una sociedad
que tiene la calidad de sociedad acciona-
ria : es controlada; se la compele a publicar
sus estatutos; tiene sindicatura obligatoria.
No se puede pedir más garantía para el
esposo que se sienta amenazado por su cón-
yuge.
7) Asimismo, será aplicable al caso el
artículo 1198 del Código Civil cuando se
trate del engaño entre cónyuges para bene-
ficio de uno de ellos.
8) Sin perjuicio de ello, el mismo dere-
cho comercial al "descorrer el velo de la per-
sonalidad" da una solución para casos de
verdadero abuso.
9) Pero cuando dos esposos, libres y ma-
duros, resuelven constituir una SCA sien-
do, por ejemplo, ambos comanditados no
podrá impedírseles ejercer este derecho cuyo
fin será el de obtener un beneficio econó-
mico para ambos. Es obvio que el riesgo
de uno será el del otro, pero ello también,
ocurre en la vida diaria sin recurrirse a
tipos societarios.
10) La ley es clara y permite la socie-
dad por acciones entre esposos de manera
genérica; no debemos hacer decir a la ley
algo que el'.a no dicef 31 ): tal disponen los
textos de la Constitución Nacional (artícu-
lo 19 y del Código Civil (artículo 53).
12) CAPACIDAD DE LAS SCA PARA FORMAR
SOCIEDAD POR ACCIONES
Creo que las sociedades por acciones en
general (incluida la SCA) pueden formar
parte de sociedades por acciones sin limita-
ciones según el artículo 80 del decreto-ley
respectivo.
Y ello es as? porque la SCA es distinta
totalmente de las sociedades por partes de
interés: su régimen es el de una verdader;'
.'•ociedad por acciones, o sea una sociedad
de capitales con una parte ilimitada (¿qué
importa que la ¡limitación recaiga sobr°
una persona física o sociedad por acciones?
¿Acaso no se tratará de un patrimonio qi'.e
es a su vez determinado?).
Bien es cierto que en ba-e a ;a "brocha"
rbierta de la responsabilidad subsidiaria
podría abrirse una responsabilidad qu°
trascendiera varias veces varias personas
jurídicas encadenadas; pero no vemos nada
objetable en ello.
Además, si las personas de existencia
visible, que son los motores de toda persona
jurídica, han dispuesto ese régimen (por
ejemplo, una SCA o una SA socia coman-
ditada y administradora de una SCA)
¿por qué razón no admitirlo? No existen
motivos suficientes que lo autoricen, dada
!a letra clara de la ley.
Asimismo, queremos dejar constancia de
que no estamos de acuerdo con la limita-
ción del artículo 30, porque nada empece
a que cualquier sociedad sea socia de otra;
las explicaciones de la Exposición de Mo-
tivos no son convincentes, porque los ar-
tículos 32, 33 y 35 del Código Civil no obs-
tan a 32la solución contraria. Halperín ha
dado( ), no obstante, importantes argu-
mentos contrarios a esta opinión que ex-
presamos ; también hay que anotar que la
ley concuerda con el derecho continental
europeo.
13) Los SOCIOS
Ya hemos dicho que las comanditas tie-
nen dos clases de socios: los comanditados
(31) Las trts Cámaras de Apelaciones en lo Civil y
Comercial de Hosario, reunidas en . Tribunal pleuario
(L. Leu, t. 6*, p. 647, año 1951) consideraron que el
contrato do sociedad entre esposos no estaba prohibido
por la legislación de la época, diciendo: . . . " 4 » —
Cuando el Códico Civil ha querido prohibir determina-
dos contratos entre los esposos lo ha dicho de modo
bit-n expreso"... En la misma forma debo interpretarse
la ley, que si no ha prohibido el contrato de sociedad
entre esposos para comandita, en ninguna de sus va-
riantes, lo ha permitido expresamente.
(32) En la revista del licrttho Ooatüreiol y de la*
Obligacionet, año 1973, (me* de abril), 139.
(.solidarios o colectivos, según e! Código de
Comercio) y los comanditarios.
Estos .«ocios se diferencian entre sí fun-
damentalmente por la responsabilidad que
arriesgan en la empresa y por su participa-
ción en la administración y gobierno da la
sociedad.
Criticamos la denominación tan similar
quü c'a la ley a esas dos clases de socios
por !a facilidad con que se pueden confun-
dir en cua'quier documento escrito sn que
intervenga la sociedad, cosa que ya ha ocu-
rrido en la práctica.
> í ) SOCIOS COMANDITADOS
E'-- obvio destacar la. importancia de esta
clase de socios. En una concepción que te-
ñí si como base el sistema del Código de Co-
mercio se los consideraba como propieta-
rios únicos de la sociedad ( 3S ), cosa ou<¡ la
ley actual se ha encargado de nivelar, po-
niendo las cosa<? en su lugar.
No regamos la importancia del comandi-
tado, pero aclaremos que si el mismo no es
ni mismo tiempo administrador de la socie-
dad su posición será similar a la del socio
comanditario: intervendrá en el gobierno
societario pero no podrá administrar, pues
«era otra persona la encargada de hacerlo.
No creemos que el socio comanditado sea,
en la ley actual, el "administrador nato"
ríe !a sociedad. Es cierto que en muchos c;!-
so« será administrador pero, además de ad-
mitirse una administración por un no socio
Cartículo 318) nada obsta a que de varios
comanditados solo uno de ellos sea el ad-
ministrador; y aún más: podrá investir
esa calidad orgánica el socio comanditario
si decide cargar con ]a responsabilidad ili-
mitada y solidaria qua la ley le adjudica
en ese caso (no se tratará sino de un sim-
ple supuesto de inversión de responsabili-
dad). El socio comanditado, con su respon-
sabilidad ilimitada, solidaria y subsidiaria
(artículos 315 y 125 de la ley), será una
especie de garante de la sociedad ya que
los terceros pueden tener en cuenta su sol-
vencia y prestigio comercial o público para
confiar en ella.
La situación de comanditado-administra-
dor será tratada en el tema referente a la
administración de la SCA, pero nos ade-
lantamos ya diciendo que en ese caso el
socio tiene ciertas prohibiciones impuestas
por el artículo 322 del decreto-ley 19.550.
En general, el régimen de los comandita-
dos es el de los socios de las sociedades
colectivas, pero debe tenerse en cuenta que
tal sistema debe insertarse en el más am-
(33) Ver nuestra cita en el libro mencionado en la
nota 11, en la y. 111 7 siguientes.
püo del que forman parte las sociedades
; or acciones.
La jurisprudencia judicial administrati-
va y la DG1(:U) han resuelto que deben
existir las dos calidades de socios para que
exista SCA, es decir, tipicidad. Actual-
mente la Insp-ícción General de Personas
Jurídicas pide por lo menos un comandita-
rio puro, permitiendo a los solidarios sus-
cribir acciones (o sea, partes de capital o
comanditarias). La necesidad se exp'ica
por el principio de tipicidad que debe im-
perar en la sociedad; las dos calidades de
socios es un requisito esencial tipificante:
su ausencia hace nulo el contrato da socie-
dad (artículo 17 del decreto-ley). Otros
autores ven en la representación del capital
en acciones el rasgo más típico.
15) SOCIOS COMANDITARIOS
El régimen de la ley señala una acentua-
da paridad en los derechos de ambas clases
de socios, especialmente en su intervención
en el órgano de gobierno (asamblea de so-
cios) y ello es lo técnicamente correcto.
Los comanditarios tienen responsabili-
dad limitada, no solamente "hasta el ca-
pital que suscriben" como dice la ley, sino
además por el total de su parte en el patri-
monio social. Es útil distinguir esto para
evitar confusiones: el comanditario respon-
derá en forma ilimitada y solidaria hasta
la integración de su aporte (parte de ca-
pital) ; pero luego, con el desarrollo de ese
capital por la realización de operaciones
comerciales sucesivas, del patrimonio for-
mado, será su parte la que responda en su
nombre. Es así que el patrimnoio personal
del comanditario estará exento de respon-
sabilidad societaria si el socio ha cumplido
en la integración de su aporte en tiempo
y forma pactados.
Pero esa responsabilidad limitada cae
cuando la SCA adopte una razón social
y el comanditario figure en ella o cuando
se inmiscuya en la administración o simple-
mente sea designado administrador (arg.
del artículo 136 de la ley); este último su-
puesto ha sido legislado sin la claridad
suficiente.
Se ha demostrado que el comanditario es
un verdadero socio y no un simple apor-
tante de capital. Además de integrar su
(34) Cuando los socio» colectivos han suscripto la to-
talidad del capital comanditario desaparece la SCA y apa-
rece la sociedad irregular: aai lo resolvía la Cámara Co-
mercial de la Capital Federal en el caso Almeca SCA del
6-8-70 y "Cía. Comercial Monasterio SCA" del 24-7-70.
La Sala B se ha pronunciado recientemente en igual sen-
tido: ver El Derecho, diario del 28-12 71. La Inspección
de Personas jurídicas en 1» Resolución 8633 del 3 de
agosto de 1971 se expide en igual forma; su jurispru-
dencia actual esti indicad* en el texto. La DOI resolvió
en forma Idéntica un caso similar: ver dictamen 165/69
del Dpto. de Asuntos Técnicos y Jurídicos (fecha:
rporte, dabe cumplir un activo pape! en la
sociedad; aparte del que le corresponde en
las asambleas, de alguna manera controla-
rá, junto al síndico, al administrador pu-
diendo realizar actos de vigilancia, inspec-
ción, consejo, opinión, actos que no le son
negados a pesar de existir la sindicatura
(artículos 324 y 138 del decreto-ley).
16) PROHIBICIÓN 02 .NMISIÓN
Se aplica a las SCA en virtud del artículo
324 y por el criterio excluyente del artícu-
lo 318 de la ley. La prohibición de ingeren-
cia del socio comanditario debemos exten-
derla a la prohibición más amp-ia y genera!
de administrar la sociedad.
Llama la atención que la solución con-
traria se haya establecida al regularse la
sociedad de capital e industria (artículo
143 del decreto-iey).
Hay autores que admiten mayor ampli-
tud en e! tema de la administración de S5 los
comanditarios. Así Zavala Rodríguez ( ),
comentando el viejo artículo 377 del Código
de Comercio, ha dicho que: "... La disposi-
ción (el artículo 377 que prohibía la ad-
ministración y la inmisión) es clara e in-
necesariamente severa. No hay razón para
mantener en una futura ley esta posición
de totai abstención del comanditario". Ma-
lagarriga(38) está con Garó, a quien cita,
en la opinión de eliminar la prohibición
aludida.
Fortín y Zaldívar( 37 ) han dicho que la
mayoría de las legislaciones (v.g. el código
italiano, ley francesa, etc.) admiten la
prohibición al socio comanditario de in-
miscuirse, en forma integral o en determi-
nadas ocasiones, en la tarea de administrar
la sociedad.
Creemos que la prohibición de inmisión
no es tan grave; significa simplemente que
si el comanditario administra o realiza ac-
tos aislados de administración, debe cargar
con la responsabilidad más amplia, propia
de los socios colectivos.
Además, observamos ya antes que se da
una situación de injusticia al prohibir ad-
ministrar al comanditario, si tenemos en
cuenta que se le permite la administración
a un tercero, a quien afectará mucho menos
el resultado de la sociedad.
Creemos por ello que este tema aún no
ha recibido el tratamiento más adecuado
por parte de la legislación vigente.
17) CESIÓN DE LA PARTE SOCIAL
La cesión de la parte comanditaria (ac-
cionaria) se hace simplemente por la trans-
(35) CóditJO Comentado..., N» 918, P. 485.
(36) 'l'atado «bmtntal..., p. 292.
(87) En su libro, p. 89, B).
ferencia de las acciones en poder del o de
los socios de esa calidad y de acuerdo a las
reglas generales vigentes para las socieda-
des accionarias(38). Para la cesión de la
parte comanditada, es decir, la parte de in-
terés similar a la parte en una sociedad
colectiva, no se aplica lo dispuesto en el ar-
tículo 131, o sea la unanimidad del conjun-
to de socios; el artículo 323 de la ley admite
que dicha cesión, si bien debe ser limitada
por ser una parte de interés, se rija de
acuerdo a la asamblea que prevé el artículo
244 (las resoluciones se toman por mayoría
absoluta de votos presentes que se puedan
emitir en la respectiva decisión, salvo que
el estatuto exija mayor número); en cuan-
to al quorum, se exige el determinado en
ese artículo para la asamblea extraordina-
ria. No estamos de acuerdo con Masche-
roni( 89 ) por no advertir sustento legal que
no se cuente el voto del socio cedente.
18) EXCLUSIÓN DE socios
Sin perjuicio de que se apliquen al caso
las causales generales de exclusión de los
socios, que la ley regula en los artículos 91
y concordantes, vemos que el artículo cita-
do nombra a la comandita por acciones ex-
presamente.
Los socios comanditarios no pueden ser
excluidos, ya que para el caso de incumpli-
miento en la integración de su aporte se
ha previsto un régimen de sanciones y mora
especial (artículo 193 y concordantes).
Los socios comanditados pueden ser ex-
cluidos de la sociedad si mediare justa cau-
sa, siendo nulo el pacto en contrario. Habrá
justa causa cuando el socio incurra en gra-
ve incumplimiento de sus obligaciones, o
cuando mediare incapacidad, inhabilitación,
declaración de quiebra o concurso civil.
El derecho de invocar justa causa y expul-
rar a un socio comanditado se extingue si
no es ejercido dentro del término de 90 días
siguientes a la fecha en que se conoció
el hecho justificativo de la separación.
La pertinente acción de exclusión será
ejercida por el representante de la sociedad
o por quienes designen los socios restantes
si la exclusión se refiere a un socio ad-
ministrador. Sin perjuicio de ello, podrá
pedirse la suspensión provisoria de los de-
rechos del socio cuya exclusión se persigue.
También puede accionarse individual-
mente por uno de los socios mediante la
acción de exclusión, en cuyo caso se subs-
(38) Ver: Cuaderno* de derecho societario, tomo
II, 2* parte, por Zaldlvar, Manovil, Ragazzi, Revira y
San Muían; ver también Sociedadti Anónima!, de Isaac
Halperín, ed. 1974, Depalma.
(39) Fernando H. Mascheroni, Actualización (T. II)
del Nuevo Régimen de Control Societario, Bs. A»., julio
da 1972, p. 47.
tanciará —dice la ley— con citación de to-
dos los restantes socios.
19) EL CAPITAL
En la sociedad que nos ocupa, el capital
tiene un régimen mixto; no es que existan
dos capitales, ya que el capital es uno e in-
divisible al igual que el patrimonio.
Pero el régimen de las SCA admitirá, en
muchos aspectos, diferente tratamiento del
capital comanditado que del comanditario.
Respecto de la formación del capital de-
bemos atenernos a los principios generales.
Sin embargo, veremos algunos caracteres
propios de la comandita por acciones.
20) CAPITAL COMANDITADO Y CAPITAL
COMANDITARIO
El capital único de la sociedad se forma
con los aportes de las dos clases de socios:
comanditarios y comanditados. La masa
común del capital figurará como un todo
en el balance de la sociedad, sin distinción;
esa distinción, durante la vida de la socie-
dad, sin embargo, se hará a otros efectos
(réditos, por ejemplo).
Esa masa del capital será el punto de
partida para la evolución económica de la
sociedad: el capital en dinámica evolución
formará el patrimonio societario. Pero la
cifra del capital permanecerá inalterada,
porque es ideal; sólo la modificarán sucesi-
vos aumentos de capital, disminución del
mismo, etc., dentro del marco permitido
por la ley. Estos aumentos harán gozar a
los comanditarios del derecho de preferen-
cia dentro de su clase de capital, derecho
que no tendrán los comanditados respecto
a la parte accionaria (*°).
21) FORMACIÓN DEL CAPITAL
El capital único se formará proveniente
de dos vertientes: el que aportan los socios
comanditados seguirá las reglas que señala
el decreto-ley, pero no. en forma precisa y
clara:
a) se integrará con dinero o bienes u
obligaciones de hacer (por esto último es
que concordantemente se ha previsto el ré-
gimen de exclusión);
b) los aportes pueden hacerse en propie-
dad o en uso y goce (si no se dice clara-
mente, se presume que lo fueron en pro-
piedad) .
Por otro lado, el capital comanditario se-
guirá los principios de las sociedades por
acciones.
El capital comanditado en la comandita
(40) La Resolución 22/71 publicada en La, Infor-
mación, Año 1971, p. 662, establece que en el contrato
deberá asegurarse el derecho de preferencia de toa
accionistas para suscribir las sucesivas emisiones.
por acciones se representará en acciones,
a diferencia de la comandita simple: este
es otro rasgo tipificante de la sociedad.
Se formará exclusivamente con obliga-
ciones de dar (y no de hacer), las que pue-
den consistir en bienes o dinero.
Para las comanditas por acciones, los
bienes que se aporten deben ser suscepti-
bles de ejecución forzada (artículo 39 de
la ley); ello es así porque la limitación de la
responsabilidad al aporte (en el caso de
la SCA, parcial) debe dar lugar a una cier-
ta posibilidad de ejecución por parte de los
acreedores(41).
Todo el capital debe suscribirse en ¿I mo-
mento de celebrarse el contrato constituti-
vo, por lo que capital suscripto será igual
a capital social. Desaparece el llamado
'"capital autorizado" en todas las socieda-
des por acciones.
Cuando se trate de dinero, por aplicación
del artículo 316 que nos lleva al 187 de la
ley, la integración mínima es del veinti-
cinco por ciento de la suscripción por cada
socio, proporción que es individual.
El aporte dinerario será depositado en
un banco oficial en el momento en que el
contrato se halle ante el Registro Público
de Comercio; puede ser retirado por los
directores de la SCA (si no los hay, por
el administrador) una vez que se ordene la
inscripción final.
Respecto de los bienes, deberá tenerse en
cuenta para su valuación las normas espe-
ciales del artículo 53. Tienen que integrar-
se (esto es, ponerse a disposición de la so-
ciedad) al tiempo de la constitución y en
forma total.
Para la mora en la integración se ha pre-
visto el régimen especial de los artículos
192 y 193 del decreto-ley 19.550.
22) REPRESENTACIÓN DEL CAPITAL
Ya la doctrina se había planteado el pro-
blema de determinar si todo el capital de
la SCA era representable en acciones, o so-
lamente la parte comanditaria. Fue acep-
tada la opinión en 42 este último sentido de
Fortín y Zaldívar( ), quienes con argu-
mentos precisos demostraban la convenien-
cia de esa orientación
A esa solución adherimos nosotros al
tratar el tema( 43 ).
Sin embargo, según el texto de 1889 del
Código de Comercio, no era clara la supre-
sión de una parte del artículo 433 (de 1862)
reemplazado por el artículo 380; en efecto,
(41) Los aportes no dinerario» están sujeto» a la
Resolución IGPJ N» 76/72. publicada en La Informa-
ción, 1973, p. 354, en donde te-fijan loa requisito» j
noimas de procedimiento.
( 4 2 ) Op. «(., p. 118, NQ 53 y 54.
(43) Ver libro citado en la nota 11 en la p. 102/3.
con la reforma del año 1889 se quita al tex-
to del mencionado artículo la facultad de
representar únicamente el capital comandi-
tario en acciones; esto hizo decir a Ma-
!agarriga(44) que todo el capital podía re-
presentarse en acciones.
La posición quedó superada cuando la ley
claramente dice en el artículo 315: "... Só-
lo los aportes de los comanditarios se re-
presentan por acciones".
En el Código Civil italiano (artículo
2162) se admite la representación en accio-
nes de las cuotas de ambas categorías de
socios; el Código de Comercio español sigue
nuestra regulación; la Ley de Sociedades
ciel Perú dispone en el artículo 262 que to-
do el capital social estará dividido en accio-
nes (pero las de los socios colectivos serán
obligatoriamente nominativas y de cesión
restringida).
23) FORMACIÓN DEL CAPITAL. ACCIONES
Todo el sistema de formación del capital
de la SCA en general, incluidas sus pre-
visiones sobre mora, aumento (el importan-
te artículo 188 de la ley), derecho de pre-
ferencia (sólo para socios de la misma
ciase), reducción de capital y régimen ge-
neral de acciones y bonos, se rigen por las
normas de las sociedades anónimas en vir-
tud de lo dispuesto por el artículo 316 del
decreto-ley.
A ellas nos remitimos para no repetirlas
en este trabajo
Con respecto a las acciones, su confec-
ción se rige por las normas establecidas
para las sociedades anónimas; si se desean
evitar firmas autógrafas, la Inspección en
una Resolución ( 45 ) ha regulado el sistema
mediante impresión especial a realizarse
en la Casa de la Moneda de la Nación.
Otro dictamen amplio sobre acciones puede
verse en la Revista La Información, año
1973 p. 701 de fecha 28 de diciembre de
1972.
24) ASAMBLEAS
Las relaciones internas de la sociedad se
manifiestan durante la vida operativa (mo-
mento dinámico, por oposición al momento
constitutivo); en las sociedades por partes
de interés esas relaciones se centran en los
órganos de administración y de control,
principalmente. En las sociedades por ac-
ciones, esas relaciones internas (es decir
entre la sociedad y los socios) se manifies-
tan más cuando opera el órgano de go-
bierno
(44) Op. eU., p. 519, N» 5 (Tomo I).
(45) La N? 69/72 publicada en la Revi.U La tn
fownaciin, ano 1973, p. 99 y ae refiere a todaa U» so-
ciedadcs por «ccionea.
 En las comanditas por acciones, sin em-
bargo, creemos que en la dinámica cíe sus
tres órganos se manifiestan las relaciones
internas. Pero es en ¡as asambleas (mate-
rialización operativa del órgano do go-
bierno) en donde los comanditarios en es-
¡x-cuil, concurren en paridad de posibilida-
des con £us consocios.
Dichas reuniones periódicas de socios
emiten los grandes lineamientos de la po-
lítica societaria que ni órganr> administra-
tivo debe seguir. Por medio de la votación,
será la mayoría de los socios poseedores
de! capital,46quienes habrán de imponer sus
opiniones ( ).
Aparte de e'.lo, la asamblea d2 socios
(que así se llama a esa reunión en el ám-
bito de las sociedades por acciones) es la
que determina e¡ nacimiento y la muerte
^designación y remoción) de los órganos
de administración y control (sindicatura).
Gu base de actuación estará en el con-
trol social. El decreto ley de sociedades,
ha rsgujado pocos detalles para las asam-
bleas de las SCA, dejando el resto en manos
del interpreta que ajustará las reglas de la
anónima para la actuación general. Es de-
cir, no aplicaremos aquí las reglas de las
reuniones de socios propias de las socieda-
des por piirtes de interés, sino las de las
asambleas, propias de las sociedades por
acciones.
En general, tendremos ordinarias y ex-
traordinarias, diferenciadas
47
por la mate-
ria que en el'as se trata( )
La citación de asambleas ordinarias se-
rá válida siempre que el primer edicto de
convocatoria fea publicado dentro cía los
cuatro meses, de la fecha de cierre del
ejercicio: Dictamen de IGPJ: 15-5-73 (pu-
blicado en la La Información, 1973, p. 897).
Al reunirse las asambleas no podrán ha-
cerlo en forma parcial (ejemplo: asambleas
de comanditarios exclusivamente) sino que
embaa categorías de socios deben integrar-
la (artículo 321 de la ley); ello sin per-
juicio do las asambleas que indica el art.
250 dfl texto lega! vigente.
Como el capital no c-.tá totalmente re-
presentado por acciones, las partea d" in-
terés de los socios comanditados se consi-
derarán divididas en fracciones d;.'l mis-
mo valor de las acciones, descartándose
cualquier cantidad menor, que no se compu-
tará. Este es el procedimiento correcto para
( 4 6 ) Conforme Fernando R. Mascheroni, quien en
sis obni Manual Af Sociedades ímónñMfl*, dice que máf»
« n i - de voluntad de la mayoría de Sos socios, se debe
!i:.blar de voluntad de la mayoría del capital; ver p. 137
. n el Cap. 5.
(47) Un dictamen üe la Inspección de Perdonas
.Turídú-as publicado en Ln m/0rmaci<Jn, año 1973, p.
TD'J, <¡ue llrva fecha 26-4-73 expresa que todos los temas
no enumerados en el articulo 234 de la ley deben rejftol-
veist- en asambleas extraordinaria».
calcular el quorum y las mayorías para el
voto que se considerarán según las pautas
tronérales de ¡os artículos 243 y 244 da la
ley que son aplicables a las SCA.
Las reglas generaies sobre asambleas en
cuanta a lugar, competencia,48clases, convo-
catoria, asamblea unánime ( ) formas de
participación, quorum y mayorías, receso,
orden d¿l día, cuarto intermedio, etc., son
aplicables a las SCA en virtud de la remi-
sión genérica del artículo 316 del decreto
ley.
Xo son obligatorias por ahora 'as nor-
mas de la Resp'ución IGPJ n"? 41/71 («)
para presentación de elementos antes de
¡as asambleas y después de las mismas, vi-
gentes para sociedades anónimas, salvo a
comanditas registradas.
25) LOS SOCIOS COMANDITARIOS Y
COMANDITADOS
Hay que resaltar, como antes lo hemos
hecho(•'") que los comanditarios son ver-
daderos socios en la sociedad; no se limi-
tan a ejercer un papel pasivo próximo a a
figura del prestamista, sino que tienen re-
levante actuación en la asamblea de socios,
órgano en el cual, diríamos, se destacan.
Como los socios comanditarios son mar-
ginados en cierta forma en el órgano de
administración, es en las asambleas donde
se revaloriza su condición societaria, su
status socii, su carácter de participante en
la persona jurídica creada.
Y a la inversa, es a Jos socios comandi-
tados a quienes se limita cuando en las
asambleas se tratan asuntos de su incum-
bencia como órgano administrador. Por
ello, el artículo .322 de la ley !e:s niega ei
voto (pero no la voz, es decir, su opinión)
siendo rulo todo pacto en contrario, cuando
la asamblea trata estos asuntos:
A) En rvícjjí'o al sindico:
a) elección
b) remoción
c) aprobación de su gestión
d) deliberación sobre su responsabi-
bilidüd
B) En cnanto a Im administradores:
a) aprobación de E u gestión
b) deliberación sobre su responsabi-
lidad
c) su remoción (artículo 319)
Queda claro así, que para oí nombra-
(48) Par» asambleas unánimes, la Inspección Ge-
neral de Personas Jurídicas ha dictado la Resolución
75/72 I110 se P"ede consultar en IM Información, p. 354
(año 1973). ...
(49) Publicada en Revista La Infamación, auc
J971. p.. 1002.
(50) Etcheverry, B. A. ep. «ít., p. 111 y siguiente».
miento de administrador (aunque el pro-
puesto sea él mismo) e! socio comandi-
tado tiene voz y voto.
Pero el socio comanditado no tiene estas
limitaciones, cuando e! administrador de la
sociedad es otro comanditado o un tercero
no socio Es decir, en ese caso, tendrá vo/.
y voto para cualquier asunto que trate la
asamblea.
Algunos Enteres nan visto la diferencia
en la redacción de los artículos 322 que he-
mos analizado y su equivalente en las SA:
el artículo 241. Este último prevé que "os
directores, síndicos, gerentes generales y
miembros del consejo de vigilancia no ro-
drán votar en los casos relacionados c; n
su responsabilidad, .m gestión y sobre apro-
bación de estados contaMes; esta última
precisión llevó a pensar que, cuando se
tratan los estados eontab'es en !as SCA,
los socios comanditados que a la vez sean
administradores tienen voto.
No creemos ésto sea así, ya que eí ar-
tículo 322 ai hablar de la "gestión de los
administradores" involucra e! resultado de
la misma, es decir, la memoria y estados
contables.
Pero por otra parte, adviértase !a difi-
cultad que se produce si en la SCA se da
un caso bastante frecuente: que sean dos
los socios; en este supuesto, uno presenta
el estado contable y su aprobación o re-
chazo quedaría en exclusivas manos del otro.
Creemos que la ley debió prever u n régi-
men especial en este aspecto. La Inspección
de Personas Jurídicas ha dictado normas
concretas para obviar los inconvenientes en
casos.
26) ADMINISTRACIÓN
Es una de las tareas orgánicas funda-
mentales; administrar es 'levar adelante,
cumpliéndolo, el objeto social.
En la comandita por acciones, al igual
que la comandita simple, e! socio comandi-
tario está inhibido para administrar o
realizar actos aiskdos o habituales do ad-
ministración.
Por ello, la tarea de administrar recaerá
sobre uno o más comanditados o un tercero
no socio (en este último caso, a diferencia de
lo que ocurre en el Código italiano, el ter-
cero no tomará la obligación de socio co-
manditado).
27) ORGANIZACIÓN
¿Debe en la SCA, por imperio de! ar-
tículo 316 formarse un directorio? Te-
niendo en cuenta que la ley habla de admi-
nistración y de administrador y además,
lo preceptuado por e! artículo 255 (que ad
mite el directorio "unipersonal) creemos
que no es de la esencia de la comandita
formar directorio; por ello, podrá elegirse o
no ese régimen, aunque en Capital Federal
se exige su constitución y algunos autores
lo imponen (Zaldívar, Vanasco). De acuer-
do a una interpretación doctrinaria amplia
que comparto, se podría formar:
a) directorio de varios miembros (fun-
cionará como colegio) y en osíe s.¡-
puesto tendrá que nombrarse u n presi-
dente del directorio;
b) directorio unipersonal;
c) administrador unipersonal (artículo
818 de la !ey) ;
d) administración conjunta (las decisio-
nes se toman de a dos o de a tres,
etc);
e) administración indistinta (cualquiera
de Sos administradores emite decisio-
nes válidas).
En los casos a) y b) se regirá su fun-
cionamiento según las normas generales de
las anónimas.
En los supuestos c), d) y e) debemos re-
mitirnos al régimen del modelo de las so-
ciedades por partes de interés: la sociedad
colectiva; en este caso, serán aplicables los
artículos 127, 128, 129 y 130 según cada
supuesto.
28) NOMBRAMIENTO
El nombramiento de directores o admi-
nistradores en todos los casos, se hará por
mayoría en asamblea ordinaria. Bien puede
nombrarse al primer administrador o di-
rectorio en el contrato de constitución: en
ambos casos las designaciones serán modi-
f¡cables ad nutum (es decir, se superó el
problema que creaba el Código ds Comer-
ció).
Pero €*n el contrato se pueda prever el
régimen de la justa cansa en cuyo caso se
logrará una permanencia indefinida de un
administrador ai frente de la SCA. No
se podría válidamente admitir el régimen de
justa causa de remoción (artículo 129 de
la ley) si en vez de uno o varios adminis-
tradoras se organiza un directorio.
29) ACEFALÍA
La ley prevé el caso de acefalía de la
administración, es decir, cuando por falta
de sua miembros titulares y suplentes, no
pueda funcionar.
En ese caso, el sindico nombrará a un
administrador provisorio, que actuará en
un plazo máximo de tres meses, dentro del
cual debe quedar reorganizada la sociedad;
la ley no dice qué ocurre si vence el plazo
y la administración no se reorganiza:
creemos que es un caso de disolución de !a
sociedad, que pasará a la etapa de liquida-
ción; esta solución es cangruentc con lo
dispuesto por el artículo 140.
 El administrador provisorio debe actuar
ante los terceros aclarando esa calidad; si
no io hace, tendrá responsabilidad similar
a la de socio de sociedad colectiva aunque
sea un tercero (la norma aquí se refiere
lógicamente a su responsabilidad patrimo-
nial propia).
No dice la ley que podrá ser el coman-
ditario el administrador provisorio; pero
por su redacción y de acuerdo a la remisión
del artículo 324, pienso que el comanditario
puede serlo, aplicándose el régimen del
artículo 140.
Por otra parte, la ley ha eliminado el
carácter de administradores tácitos de la
SCA que tenían los comanditados (Código
de Comercio artículo 291 inciso 3"). Tam-
poco se aplica el régimen del artículo 127
del decreto ley de sociedades
30) RENUNCIA
El administrador o el director puede re-
nunciar a su cargo. No se aplica el sistema
del artículo 130 de la ley sino el del 259
(debe permanecer en el cargo hasta la pró-
xima asamblea, que aceptará la renuncia).
Al presentarse la renuncia ante el directo-
rio (si lo hubiera) éste puede aceptarla si
no afecta el funcionamiento regular del
mismo; de lo contrario, el renunciante debe
continuar en sus funciones hasta que se
pronuncie la próxima asamblea.
Es notorio lo forzado y poco práctico de
ésta aplicación del régimen de las anónimas
a las SCA. Debióse idear un régimen pro-
pio, teniéndose en cuenta que en la mayo-
ría de los supuestos, en las SCA no se orga-
niza un directorio sino que existe un ad-
ministrador y pocos socios.
Si la renuncia es intempestiva y dolosa
o causa algún perjuicio a la sociedad el
abandono del puesto, es viable la acción
por daños y perjuicios contra el renun-
ciante.
31) FUNCIONAMIENTO
Si el administrador es una persona o
existe directorio unipersonal, será esa psr-
sona la que llevará adelante el objeto so-
cial; sus poderes estarán inscriptos dentro
del marco de ese objeto y sus facultades y
obligaciones se regirán por lo dispuesto en
los artículos 58, 59 y 60 del decreto ley.
Si se organiza un directorio es conve-
nientex que, de ser plural, esté constituido
por tres o más directores; en las SCA que
se encuadren en el artículo 299, el directorio
deberá ser obligatoriamente de tres o más
miembros.
Se deberá reunir por lo menos una vez
por mes, llevando acta de sus deliberacio-
nes ; el cargo es indelegable y personal. Las
restantes normas sobre el directorio en la
anónima, será de aplicación en cuanto sean
compatibles con el tipo.
La duración del cargo no se limita a
tres ejercicios (artículos 257 y 318 de la
ley) como en el caso del directorio de las
anónimas, cualquiera sea la forma que
adopte el órgano administrador.
32) REMOCIÓN
De acuerdo al régimen elegido, será el
sistema de remoción. De antiguo, constituyó
el rasgo saliente más favorable de la co-
mandita por acciones, el de posibilitar que
una misma mano posea la administración
por largo tiempo.
Ello se ha mantenido en general, princi-
palmente al no limitarse la duración del
mandato de directores o administradores
(artículo 318 in fine)
Pero además, vimos que puede adoptarse
la garantía de la justa causa, aplicándose
al administrador, vía artículo 324, el sis-
tema que instrumenta el artículo 129 desde
el segundo párrafo en adelante.
Si no se da este último supuesto, el ad-
ministrador será revocable ad nutum, por
simple mayoría. El socio comanditario pue-
de pedir la revocación del nombramiento
del administrador cuando tenga justa cau-
sa y sea a la vez poseedor de un mínimo
del cinco por ciento del capital (artículo
319 de) decreto ley).
El socio comanditado removido como ad-
ministrador puede retirarse de la sociedad
o transformar su parte en comanditaria.
Esto es lógico porque atento a su respon-
sabilidad y a la situación que se crea con
su remoción, es necesario que se le permita
una posición más cómoda si desea perma-
necer aún en la sociedad comercial.
33) SINDICATURA
El órgano de control que en las socieda-
des por partes de interés permanece inde-
terminado, adopta un claro perfil en las
sociedades por acciones. La institución de
la sindicatura adquiere así una precisión
importante en51 este tipo de sociedades.
Odriozola( ) los caracteriza como fun-
cionarios de fiscalización interna en la so-
ciedad comercial, pero acompañando a la
mayoría de la doctrina nacional, dice que
es evidente el fracaso de la función de los
síndicos, por lo que se hace necesario una
buena reglamentación de la institución.
Esto último es lo que intentó hacer la
ley, quien en el apartado 89 de la Sección
V (Sociedades anónimas), regula la fisca-
lización privada manteniendo la sindica-
( 5 1 ) Carlos S. Odriozol», La institución de la sindi-
catura en la toñeáaí anónima, Abeledo-Perrot, Be. Ai.,
1962, en el Capítulo III, pp. 21 y siguientes.
tura pero perfeccionándola; no creo que con
la mayor severidad aplicada, la sindicatura
deje de cumplir con la ficción que en la
práctica es dable observar.
La regulación de la sindicatura en la
anónima, es aplicable integramente a la
comandita por acciones.
No repetiremos esas reglas recordando
únicamente las líneas principales de acción
en esta materia al aplicarse a las SCA.
Como resumen, diremos que el síndico
debe presentar su informe al cabo de cada
ejercicio, ante la asamblea ordinaria; debe
asistir a las reuniones si existe directorio
organizado; es su obligación informar so-
bre la marcha de la sociedad si lo piden
accionistas que representan el 5 % del ca-
pital; puede convocar a asamblea extraor-
dinaria y modificar el orden del día; vigi-
lará al administrador e investigará las
denuncias que le hagan llegar los socios.
34) ACEFALÍA EN LA ADMINISTRACIÓN
Es el síndico el responsable del nombra-
miento del administrador provisorio en
caso de que la administración no pueda
funcionar (ver punto 29).
35) NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN
El nombramiento y la remoción del sín-
dico, son privativos de la asamblea de so-
cios (artículo 322 inciso I9) ; la clase de
asamblea que se citará será la ordinaria
(artículo 234 inciso 29) para su elección
y destitución
El nombramiento exige que el síndico
tenga calidad profesional (contador público
o abogado o sociedad civil con responsabi-
lidad solidaria constituida por estos profe-
sionales) y domicilio real en el país. Ade-
más no deberán alcanzar al candidato las
inhabilidades e incompatibilidades que re-
gistra el artículo 286 del cuerpo legal para
sociedades.
La remoción se produce únicamente por
la asamblea de accionistas (artículo 287) y
no exige expresión de causa. Su mandato
tiene un tope de tres ejercicios, pero son
reelegibles indefinidamente.
En cuanto a sus funciones, atribuciones,
deberes, etc., nos remitimos a lo dicho por
la ley para las sociedades anónimas.
36) FUNCIÓN Y UTILIDAD DE LA
SINDICATURA EN LA SCA
Creemos oportuno manifestar que nos pa-
rece una pesada carga para las SCA, el
dotarlas de sindicatura obligatoria como
hace la ley. Antes, con el sistema del Código
de Comercio algunos contratantes incorpo-
raban la sindicatura a sus convenios; la
Inspección de Personas Jurídicas resolvió
en su momento que no era obligatorio nom- ,
brar un síndico en las SCA,
Con la nueva ley, se establece la obliga-
toriedad de la sindicatura para las SCA
(artículos 316, 320, 322, etc.) lo cual nos
parece inconveniete por las siguientes ra-
zones :
a) la sindicatura pudo ser suplantada
por el sistema de control de las sociedades
por parte de interés o bien pudo ser op-
cional.
b) no se justifica la sindicatura en las
comanditas, que son en general, socieda-
des pequeñas o de familia.
c) la sindicatura es cara, porque debe
contratarse a los únicos profesionales que
pueden ser síndicos (por la misma razón,
se ha legislado en forma distinta para las
actuales sociedades cooperativas).
d) no creemos demasiado en la efectivi-
dad de la institución que ha fracasado y
no se advierten cambios en su estructura
que hagan pensar en una distinta operati-
vidad o en un verdadero beneficio "para las
sociedades o los socios minoritarios.
37) EL CONSEJO DE VIGILANCIA
Con respecto a las SCA mantengo la opi-
nión ya anteriormente expresada de que el
consejo de vigilancia mal se aviene a inte-
grar un esquema normativo como el de la
comandita por acciones
En efecto, e] consejo, no tiene únicamen-
te facultades de control, sino que, inter-
viene en forma directa en la gestión del
directorio, por lo que entiendo que, al darse
un típico caso de inmisión, no es posible
adaptarlo a las SCA,
Tampoco los comanditados podrían ser
los componentes del consejo, habida cuenta
de su ausente calidad de accionistas.
38) RÉGIMEN LEGAL DE LAS SCA
Las comanditas por acciones tienen una
breve regulación propia o específica. Y por
sendos artículos de la ley (316 y 324) se
las envía primero a la estructura y régi-
men de ¡as anónimas y subsidiariamente
al régimen de la comandita simple.
En el caso del artículo 316 no se trata de
un caso de envío y reenvío normativo, sino
que las previsiones para las anónimas for-
man una estructura de normas integrativas
del tipo.
También varias Resoluciones de la Ins-
pección de Personas Jurídicas (52) están
(52) Por ejemplo las BIGPJ N« 10/73 sobre fusión
y la Resol. IGPJ N' 12/73 sobre transformación, que
BC las puede consultar en La Información, pp. 373 y 375
respectivamente (año 1973). Otro ejemplo es el modelo
tipo para estados contables: Resol. 1/73 en la misma
revista, p. 857; y otro es sobre escisión: La Informa-
ción, 1973, p. 699, Resol. 21/73; o participaciones no-
dales: Res. 25/73, p. 897, «te.
dirigidas a las sociedades por acciones en
general y por ende se aplican a las coman'
ditas por acciones.
39) CUÍTICA AL RÉGIMEN LEGAL
No es propia y plausible esta forma do
legislar, aunque se recojan en la mayoría de
los casos, las soluciones de la legislación
comparada ( r>3
).
Por empezar, es, o debiera ser, bien dis-
tinta una comandita por acciones que una
anónima.
En nuestra ley, debemos realizar un es-
forzado trabajo interpretativo que lleva
tiempo y hace nacer dudas, si se trata de
encuadi-ar alguna norma o instituto de so-
ciedad anónima en el régimen de la coman-
dita accionaria.
Como se hizo para las SRL debióse le-
gislar en un cuerpo propio y autónomo de
normp.s, sin perjuicios de remisiones ele-
mentales.
Respecto de la remisión a la comandita
simple, creemos que es un grave error que
debió ser salvado. No es posible enviar a
una sociedad accionaria en forma subsidia-
ria o supletoria a absorber normas de otra
sociedad por partes de interés.
Sintetizando la crítica, podemos dedi-
que, si ¡a aplicación del sistema de la anó-
nima es confuso y poco feliz, la remisión
supletoria a las normas de la comandita
simple es altamente inconveniente, no sólo
por razones técnico-jurídicas sino porque
se violenta el tipo social, se confunde al
intérprete y se mezclan dos sociedades que
la misma ley por otro lado se ha encargado
de colocar en polos opuestos ( r ' 3bi8 )
•10) LA FISCALIZACIÓN ESTATAL
DE LAS SCA
Con el régimen del Código de Comercio,
las SCA no eran controladas por la Ins-
pección de Justicia
Al crearse la Inspección General d? Per-
sonas Jurídicas por dec. ley 18.805, las
comanditas par acciones pasan a ser con-
troladas por ese organismo administrativo.
Los motivos del control fueron principal-
mente los errores contractuales e irregula-
ridades que presentaban muchas comandi-
tas por acciones.
El dec. ley 18.805 indicó que la I.G.P.J.
debe intervenir controlando estas socieda-
des, separando para las sociedades por ac-
ciones un sistema de control permanente
de otro que establece un control esporádico
(ver artículo 299 y 300)
(53) Ver por ejemplo a Vivante, op. eií., p, 130.
Ver asimismo, In Revista Dir. FallimcntaTc, 1958, 2*
!>a:-te, p. 397, Ver la ley francesa, finiré otras,
(53 bis) Ver nuestro trabajo publicado en J.A., N«
4390, del 4-4-1374.
Con la vigencia del decreto ley 19.550
desde el 22 de octubre de 1972, la I.G.P.J.
debe registrar la actividad que le impone
ese cuerpo legal en los artículos 299 y si-
guientes, al tratarse la fiscalización esta-
tal. Y esto se aplica a la sociedad coman-
ditaria. Por ello, el régimen se dividirá en
control permanente de sociedades compren-
didas en el artículo 299 y control estatal
limitado para 'os supuestos que explican los
artículos 300/1 de la ley.
41.) SimSANACIÓN DE LAS SCA
MAL CONSTITUIDAS
Como se investigó oportunamente ( M ) la
constitución de sociedades en comanditas
por acciones adolecía de muchos defectos
por falta de control estatal.
Uno do los defectos principales, atribuido
a la intención de ocultar capitales o perso-
nas, era la omisión total del nombre de! o
de los socios comanditarios.
Sabido es que el artículo 373 de! Código
de Comercio admitía la omisión al inscri-
birse ia sociedad en el Registro Público de
Comercio, mas no en el contrato constitu-
tivo. Por esa causa, muchas sociedades fue-
ron declarada? irregularmente constituidas
por la Cámara Comercial de la Capital Fe-
deral (58).
También la DGI atacó a estas socieda-
des; al buscarse una solución a! problema
de la irregularidad la Inspección de Perso-
nas Jurídicas dictó la Resolución 13/71 que
admitió que las comanditas por secciones
subsanaran el contrato siguiendo la vía in-
dicada por los artículos 1.061 y siguientes
dsl Código Civil.
En esa oportunidad, nos opusimos a esa
polución (50) y pedimos una ley que resol-
viera el problema. No se dictó una ley es-
pecial, sino una norma transitoria colocada
al final de la lev de sociedades: el artículo
370.
Para subsanar la omisión del nombre del
comanditario, ]a ley dispuso que por escri-
tura pública se realice un acto de exteriori-
zad ón de 5todos los componentes actuales de
la SCA( 7 ); no se exige citar a terceros,
(54) R. A. Eteheverry, op. cit., Capítulo I.
(55) Fallos qxuí se citan detalladamente en «si libro
que menciona la nota anterior; son los principales: Flint
c/Bartano di? 1960; Kavanagh 1960; Rossiter 1961; El
Tinrllo del misino año; Azucarera Tutiaaana e/Caramel
1969 (hubo fallo de Corte Supreme *••« 1971, ver SI
Derfcha, diario del 23-S-72); Filn-KiAOZ 1970; Yasbik
1972; Sedería Víctor SCA; E. I>. JU-Í2-72, etc.
(56) Raút Á. Eteheverry, en Revista del dfreeho
c o m c i f i Y í í ?/ de las oliligacianee Bs. As., Ed. Depalma,
año 1071, N? 4, p. 657.
(57) En un caso resuelto-1 por la Inspección, se
desestimó una confirmación por fallecimiento de «no de
los otorgantes del contrato (Resol. 803: La infonmí-
dan, 1972, p. 689).
psro sí es norma que esa confirmación pre-
vista r>8
no afectará los derechos de los mis-
mos ( ).
Esa escritura confirmatoria sa realizó
en innumerables casos; se siguió el régimen
de los artículos 1G61 a 1CG5 del Código Ci-
vil, es decir, aclarándose en el acto confir-
matorio, el vicio y la intención de repararlo.
El píazo para realizar ¡a confirmación fue
primero de seis irises y se extendió hrsta
abril de 1978; luego no sa dictaron normas
ampliatorias. Actualmente, la I.G.P.J. acep-
ta 'i\.s confirmaciones vía arís. 10G1/65 C.
Civil porque e! plazo venció y el artículo
;>70 ya no rige.
Por resolución I.G.P.J. N* 34/72 (•"•") se
ha estatuido el modelo tipo de confirmación
de comandita según las disposiciones del
retículo 370.
Hecha la confirmación, la sociedad ob-
tiene regularidad retroactiva aun respecto
de terceros, si no medió fraude contra ellos
o propósito de perjudicarlos ( 60 ).
42) LA ADECUACIÓN
No d3be confundirse adecuación del con-
trato de sociedad a la nueva ley (que or-
denó sin término fijo la ley 19.880) con
la subsanación tratada antes.
La adecuación consiste en ajustar los
contratos de las sociedades anteriores a
la ley, a ésta y a sus disposiciones y cons-
tituye una obligación legal.
Lr. Inspección de Personas Jurídicas por
Resolución N9 58/72 ( 61 ) resolvió que no se
t?nía que adecuar un contrato de SCA
ciur.ido hubiei-a variación en el número o
identidad de los socios; y las cesiones de
pr.rtcs d i interés cuando ésta; ?e:m conse-
cuencias de aquéllas y ésto se presenta en
oportunidad de confirmar a la comandita
por acciones.
Por otra parte, con el fin d? posibilitar
una sencilla adecuación de !a SCA, la Ins-
pección dictó la Resolución 74/72'"'-} en !a
que se aprueba un modelo de instrumento
de adecuación conforma ai decreto ley
19.5ÜO. Este instrumento será presentado
en doble ejemplar firmado por los socios
d° la sociedad (eí).
(58) Conforme: caso Confien SCA. ?al.i B de la
r\ rom., «gosto 21 de 1972, E.D., diario del 11-12-72.
r'f lo rr.Tlniio en el Código Civil.
(59) Publicado en La Información, año 1972, y. 701.
( B O ) Fallo no publicado de la CN Com. Sala A del
19 de octubre de 1972: "Aníbal Publicidad SEL e/Ju-
liano E. J. y otros'*.
(61) Publicada en La Información, 1972. p. 1427.
(62) Publicada en La Información, 1973. p. 101.
(03) También se observará la Resolución IGPJ N»
6/73 publicada en La Información, 1973, p. 373.
SOCIEDADES AGRÍCOLAS DE INTE-
RÉS SOCIAL EN PERÚ *
1. INTRODUCCIÓN
Las Sociedades Agrícolas de Interés So-
cial (SAIS) son "una auténtica creación
jurídica de la Reforma Agraria Perua-
na'^ 1 ). Su régimen está normado en los
artículos 74 y 75 del Texto Único Concor-
dado (TUC) del Decreto-Ley 17.716, Am-
pliatorias y Conexas ( - ) , y en el Capítulo
XI, Título VII, del Dscreto Supremo 240-
C9-AP de fecha 4 de noviembre de 1969.
Mas para obtener una cabal inteligencia de
estas personas jurídicas no basta el cono-
cimiento de las acotadas disposiciones lega-
les; es necesario, también, recurrir a sus
Estatutos y a las Directivas que regu'ar-
mente imparto, al respecto, el Ministerio de
Agricultura.
En la elaboración de este trabajo se ha
tenido pues en cuenta todo este conjunto
legal-adminJstrativo que sobre la materia
existe. De otro lado, cabe mencionar que la
literatura nacional relativa a ¡as SAIS es
pobrísima, razón por la cual no hacemos
mayores referencias bibliográficas.
2. FUNDAMENTOS socio POLÍTICOS
La Sociedad Agrícola de Interés Social
(SAIS) realmente es una respuesta autó-
noma a una realidad sui generis que se da
en el agro peruano, de manera especial en
la región alto-andina.
Principa mente en la Sierra Central Pe-
ruana, hasta ante?, de la promulgación da
la actual Ley de Reforma Agraria, exis-
tían grandes haciendas altamente tecnifica-
das, teniendo como actividad básica la ga-
nadería lanar. Los orígenes de estos lati-
fundios, que se remontan a la época (¡a la
conquista espufiola, estuvieron en la expo-
liación sisíeiruuiea d'i las tierras de las Co-
munidades de Indígenas( s ) circunvecinas
efectuada por los terratenientes. Esto croó
un antagonismo secular insalvable, que
(1) Guillrrmo Figñllo A., 3frn>oria riel Presidente
di\ Tribunal Agrario 1S72/Í3. s/f, p. 13. El ex Ministro
do Agricultura. General E. 1', Enrique Valdez Ángulo,
r.-iinbién ha afirmado: "La Sociedad Agrícola de Interés
Social, es una modalidad de empresa :i*ocíntiva conce-
bida y desarrollada en ?\ Perú". (Lti lír'orma Agraria
I'f-mnna, Lima. 1973, folleto mimeografiado. p. 24).
(2) El TUC es la Ley de Reforma Agraria. El De-
cvrto-Ley N? 17.716 se promulgó el 24 de j u n i o <le
3969; pero en el lapso de un afío 50 llcjínroa :i dictar
basta 26 decretos-leves que modificaron, ampliaron, acla-
raron, etc., dicho Texto. Para evitar dificutades y con-
fusiones en el manejo e interpretación (i;- Uu uonr.as, por
Decreto Snpr. mo X" ^'¡n-y-A*; de 1'• <u- ^^'•**'> '!«'
1970 se aprobó el referido TUC.
(3) A partir de la promulgación del D.L. 17.716.
s; les deiion:inó Comunidades Campensinns.
* Por el Dr, RAÚL FLORES RODRÍGUEZ.
sólo ha sido posible solucionar con la Re-
forma.
Al expropiarse estos fondos ganaderos se
planteó una disyuntiva. O bien se parcela-
ban las tierras para entregarlas a las Co-
munidades. O bien se las mantenían tal y
conforme estaban. Lo primero significaba
destruir la Empresa para entregarla a co-
muneros minifundistas carentes de la téc-
nica necesaria. Lo segundo implicaba adju-
dicar la hacienda a un pequeño grupo pri-
vilegiado de la misma, pues para la acti-
vidad señalada no es necesario mucho per-
sonal ya que se aprovechan las pasturas
naturales, lo cual, además de no ser justo,
habría mantenido y aun exacerbado el anta-
gonismo existente.. La solución se ha en-
contrado conjugando estas dos coyunturas
para dar nacimiento a un nuevo tipo de
Empresa sobre la base de un verdadero
ius fraternitatis y de participación plena
que es precisamente la SAIS.
3. NATURALEZA JURÍDICA
Las SAIS son personas jurídicas de dere-
cho privado y de responsabilidad limitada
que se rigen por los principios básicos de
las sociedades de personas y del sistema
cooperativo. Su constitución se efectúa me-
diante Resolución Suprema expedida por el
Ministerio de Agricultura, la que es título
suficiente para la inscripción de la sociedad
en el Libro de Sociedades Civiles del Re-
gistro de Personas Jurídicas de los Regis-
tros Públicos y en el Libro correspondiente
de SAIS que lleva la Dirección General de
Promoción Agropecuaria de dicho Ministe-
rio (Art. 74 del TUC y Arts. 142, 143 y
145 del Decreto Supremo 240-69-AP).
Las SAIS, según la legislación vigente,
son entes transitorios, pues cuando cesen
las circunstancias que determinaron su
creación deben transformarse en coopera-
tivas (Art. 146 del D.S. 240-69-AP); pero
la realidad de los hechos parece mostrarnos
que más bien4 tienden a consolidarse y per-
feccionarse ( ).
4. RÉGIMEN DE PROPIEDAD
Las tierras y demás bienes que Reforma
Agraria adjudica a la SAIS son de propie-
dad de la misma como persona jurídica. Los
socios que pueden integrarla, como las Coo-
perativas y las Comunidades Campesinas,
mantienen el dominio de sus tierras. En
consecuencia, el área empresarial de tra-
bajo de la SAIS sólo está constituida por
las tierras adjudicadas.
Las tierras, ganado y otros bienes agra-
(4) COASAIS, Seminaria labre Integración de lai
SÍ.IS |/ Central Paleo de la Sierra Central, Huampaai,
28-29 d« setiembre de 1973. Informe Final
fiado.
ríos, como a cualquier beneficiario de la
Reforma Agraria, se adjudican a la SAIS
mediante contrato de compra-venta con pac-
to de reserva de dominio. El pago se efec-
túa en veinte anualidades; en casos especia-
les, se pueden conceder hasta 5 años muer-
tos. El contrato puede ser rescindido, por
el órgano administrador, cuando se incum-
plan las cláusulas estipuladas en él (Arts.
83 y 87 del TUC).
5. RÉGIMEN SOCIETARIO
De acuerdo con el Art. 74 del TUC, sólo
pueden ser socios de las SAIS: las perso-
nas naturales que reúnan los requisitos
para ser benificiarios de la Reforma Agrá-
ria, las Cooperativas y las Comunidades!
Campesinas conjunta o indistintamente,
solas o con el Banco de Fomento Agrope-
cuario y/o el Banco de Fomento Industrial
u otras entidades públicas vinculadas a la
Reforma.
La realidad actual de las SAIS es de qut;
no se ha constituido ninguna con entidades
públicas y excepcionalmente las integran
personas naturales. Más bien están confor-
madas por Cooperativas de Servicios, que
en el fondo no son otra cosa que Coopera-
tivas de Trabajo que reúnen a los trabaja-
dores de la antigua Empresa y Comunida-
des Campesinas.
Los Estatutos de las SAIS son formula-
dos por la Dirección General de Reforma
Agraria y Asentamiento Rural en coordi-
nación con el Sistema Nacional de Apoyo a
la Movilización Social (SINAMOS), los
que determinan, previos los estudios téc-
nicos, el número de socios y el monto de sus
aportaciones (Art. 144 del D S. 240-69-AP).
Las relaciones de los socios con la SAIS
y viceversa, al igual que cualquier coopera-
tiva, son de naturaleza estatutaria y no
contractual. El régimen con terceros está
normado por el Derecho Laboral Común.
La participación de los socios en la ad-
ministración de la SAIS no se efectúa te-
niendo en cuenta el monto de sus aporta-
ciones, sino simplemente su calidad de ta-
les. Es decir que se adopta el principio
cooperativo clásico "cada socio un voto",
que como sabemos caracteriza la esencia
democrática de toda cooperativa.
6. RÉGIMEN ADMINISTRATIVO
La estructura administrativa de la SAIS
es casi idéntica al de toda cooperativa. O
sea que cuenta con una Asamblea General
de Delegados, un Consejo de Adminstra-
ción y un Consejo de Vigilancia, además
de los Comités Especializados que tienen
funciones de asesoramiento y están inte-
grados por miembros de la Asamblea Ge-
neral, presididos por un consejero. Asimis-
mo cuenta cor. un Gerente General que
tiene funciones ejecutivas, el mismo que es
designado por la Dirección General de Re-
forma Agraria y Asentamiento Rural de
la terna que, para tal efecto, debe presen-
tar la SAIS.
Los órganos de gobierno están consti-
tuidos por delegados de cada una de las
Cooperativas y Comunidades socias, los que
son elegidos en votación universal, directa
y secreta.
7. RÉGIMEN ECONÓMICO
Uno de los aspectos de mayor importan-
cia de la SAIS, y en donde reside su ori-
ginalidad, está en la forma cómo el Mi-
nisterio de Agricultura determina el mon-
to de las aportaciones de los socios y en
los criterios que se adoptan para el reparto
de los excedentes.
La participación de los socios en el pa-
trimonio social de la SAIS se establece te-
niendo en cuenta, fundamentalmente, cin-
co factores, a saber:
1. Número de familias dedicadas a la
actividad agropecuaria
2. Insuficiencia de tierras.
3. Relación entre el ingreso propuesto y
el ingreso real por familia.
4. Infraestructura de producción exis-
tente.
5. Servicios sociales disponibles.
Los dos primeros se aplican en razón di-
recta y los tres últimos en razón inversa.
De este modo se consigue que los socios
más pobres tengan mayor participación, en
el patrimonio de la Sociedad, que los más
ricos. Vale decir que la SAIS actúa, sin al-
terar los ámbitos territoriales adjudicados
originalmente a los socio's, como un ente
compensador de los desequilibrios econó-
micos existentes en los mismos.
Del remanente neto de la SAIS, antes de
la distribución de excedentes, se deducen
obligatoriamente las siguientes sumas que
van a incrementar su Fondo Social:
— Fondo de Reserva (10 %)
— Fondo de Previsión Social (10 %)
— Fondo de Reinversiones (10%)
— Fondo de Educación ( 5 % )
— Fondo de Desarrollo Cooperativo (2
por ciento).
Los excedentes de la SAIS se distribuyen
en razón directa de los aportes de los aso-
ciados.; es decir que no se aplica el princi-
pio rochdaleano de que los excedentes de-
ben distribuirse en proporción al volumen
de las operaciones efectuadas por los socios.
En esto se aparta de la "ortodoxia coope-
rativa"; debido, pues, al espíritu compensa-
dor de desniveles de esta Sociedad
De otro lado, "los excedentes que la SAIS
distribuye no pueden ser objeto de reparto
individual y están destinados única y ex-
clusivamente al f mandamiento de inver-
siones de infraestructura productiva y en
la prestación5 de servicios de carácter co-
munitario" ( ).
8. FISCALIZACIÓN
La fiscalización de la SAIS, de acuerdo
al decreto ley 21.022, está a cargo del Mi-
nisterio de Agricultura. Esta entidad no
sólo las organiza y proporciona permanen-
te asesoramiento, sino que también está
facultada para vigilar su marcha admi-
nistrativa, financiera y económica, revisar
sus balances y examinar todos sus libros y
documentos, cualquiera sea la naturaleza
de los mismos (art. 148 del D. S. 240-
69-AP).
SOCIEDADES: DOCUMENTACIÓN Y
CONTABILIDAD. *
DECRETO LEY 19.550/72
Comentario al Capítulo I - Sección IX
"De la documentación y de la Contabilidad"
I. De la Contabilidad
11. El art. 55 del decreto ley confiere
que: "Los socios pueden examinar los li-
bros y papeles sociales y recabar del admi-
nistrador los informes que estimen perti-
nentes. Esta disposición no se aplicará en
las sociedades por acciones y en las socie-
dades de responsabilidad limitada de veinte
o más socios."
De la lectura del artículo y en especial
de la parte final se desprende que la comi-
sión redactora entendió como necesidad ur-
gente fijar normas amplias de contabilidad
para permitir el acceso a los accionistas o
socios de las sociedades citadas a la infor-
mación necesaria que les sirviese de guía,
sobre la marcha de los negocios en que
tienen colocados sus intereses.
En la exposición de motivos indican sus
autores que "La posición asumida responde
al convencimiento .. . por una parte de
agilizar las normas contenidas en la ley
mercantil y, por otra, asegurar el derecho
de información".
Los motivos son claros, pero cabe efec-
tuar una crítica que, sin llegar a la formu-
lada por el C.P.N. Ricardo D«alecsan-
dris( l ), quien sostiene que las normas ju-
rídicas extraídas de legislaciones extran-
(5) CENCIRA, La» Sociedadei Agrícola* de ínter él
Social, Lima, 1974, folleto mimeografiado, p. 6.
( 1 ) R. P., Dealccsandris, "Normas sobre infor-
mación contable de la Ley de Sociedades Comerciales",
Administración de Empresa», Tomo III,p . 461.
* Por el Lie. en Administración de Empre-
sas RODOLFO JOSÉ CUPELLI.
jeras son de difícil aplicación en nuestro
país ya que existen pocas sociedades anó-
nimas que cotizan en Bolsa y, en general,
este tipo de sociedades son cerradas, sien-
do sus características esenciales:
1) Existencia de un solo dueño del ca-
pital,
2) o bien un contacto directo y perma-
nente entre los accionistas.
Esto hace que la posición adoptada por
el legislador sea errónea, debido a la falta
de conocimiento de la realidad nacional
y al simple trasvasamiento de reglas de
aplicación en contextos distintos.
La comisión redactora olvidó mencionar
en la exposición de motivos que no sólo los
socios son los receptores interesados en la
amplitud de la información, sino que exis-
ten sectores externos a las empresas que
la requieren.
Si bien convengo con el contador Dea-
lecsandris en que una exagerada amplitud
de datos muchas veces no resulta útil para
los socios sino que suele llevar a confusión
al 'no saber interpretarlas, no puede ne-
garse ¡a pobreza de la información de la
que se adolecía con la presentación de los
oalances de muchas empresas para quienes
debían contratar con ellas y sólo tenían
dos caminos: conformarse con lo que se les
ofrecía, por lo que cualquier análisis era
incompleto, o bien recabar datos adiciona-
les que, salvo a entidades bancadas o fi-
nancieras, eran generalmente negados, lo
que presuponía un privilegio de algunos
acreedores sobre otros.
Tal vez sin habérselo propuesto en forma
expresa, las nuevas disposiciones vinieron
a llenar este vacío.
Un breve repaso al articulado del Capí-
tulo Tercero: "De los libros de Comercio"
(C. de C.) nos plantea un interrogante y
aclaraciones que deben ser tenidas en
cuenta.
El art. 43 expresa que todos los comer-
ciantes están obligados a tener una conta-
bilidad organizada sobre bases uniformes
y que las constancias deben complemen-
tarse con la documentación respectiva.
El art. 44 dispone que los libros obliga-
torios a llevar son el "Diario" y el "Inven-
tarios y Balances", sin perjuicio de otros
que correspondan a un sistema de contabi-
lidad integrado de acuerdo a la naturaleza
de sus actividades.
E! art. 45 dispone qué se asentarán ¡as
operaciones en el libro,"Diario" en forma
diaria y cronológica.
El interrogante a que hice referencia es
si puede considerarse "comerciante" a las
sociedades.
La respuesta es no. Las sociedades co-
merciales adquieren este carácter conforme
al criterio de tipicidad sustentado por el
decreto ley 19.550/72.
Sin embargo, por extensión, las socieda-
des deberán llevar un sistema de contabi-
lidad organizada de acuerdo a las necesi-
dades de su gestión, el que se basará en
las normas del art. 43 y subsiguientes.
Dada la importancia que han adquirido
estos sujetos de derecho en el quehacer eco-
nómico y la complejidad cada vez mayor
da sus necesidades contables s° acudió a
loa subdiarios, libros que se incorporan al
"Diario", donde se efectúa la registración
cronológica, volcándose las operaciones en
ellos asentadas a este último por medio de
asientos resumen. Esto corresponde a ¡a
etapa de la contabilidad manual.
En la medida en que fue necesaria una
información más ágil y rápida surgieron
nuevos medios da registración y almace-
namiento de datos como los mecánicos, los
de registro unitario y los computadores
que llenaron esa necesidad y son utilizados
en la práctica, por empresas de mediana
y gran dimensión, cuyo uso no estaba pre-
visto en el Código de Comercio.
El Anteproyecto de Ley General de So-
ciedades consideraba la necesidad de ade-
cuar las normas de contabilidad a esta si-
tuación, autorizando el reemplazo total de
los libros de comercio "por medios mecáni-
cos u otros", situación que el decreto ley
en vigencia contempla sólo parcialmente
ya que mantiene la exigencia de llevar los
libros del art. 44 (C. de C.), debiendo vol-
carse al Diario, las operaciones, en asien-
tos que no comprendan períodos mayores
u un mes.
El decreto ley mantiene concordancia
con otras exigencias del Anteproyecto en
cuanto a que "la autorización se dará a
pedido de parte interesada por resolución
fundada en dictamen de perito designado
de oficio, de ¡a autoridad de contralor en
el caso de sociedades por acciones o de
antecedentes de utilización, en su caso, si
los hubiere".
En principio, la autorización se refiere
a los subdiarios que podrían ser suplan-
tados, dejándose de lado las exigencias de
los arts. 53 y 54 del Código de Comercio,
por cuanto no se haría necesario Hevar
libros auxiliares fcliados y rubricados.
También, salvo en el caso de los libros
"Diario" o "Inventarios y Balancea" de-
jará de tener aplicación la norma del
art. 55 (C. de C.).
Resumiendo lo expuesto entiendo que,
pese a las críticas que pueda soportar el
art. 61 en vigencia, se ha dado un paso
.suficientemente amplio para adecuar la for-
ma de registración a métodos cuya utili-
zación es cada vez más difundida.
 12. Los arts. 62, 63 y 64 del decreto ley
19.550/72 contienen disposiciones normati-
vas respecto a la presentación de los Es-
tados Contables para las Sociedades por
Acciones y Sociedades de Responsabilidad
Limitada de veinte o más socios.
Esto es una innovación, por cuanto, an-
teriormente, regían las del decreto 9795/54
que sólo alcanzaba, de acuerdo a! art. 2"
de! mismo, con carácter obligatorio a "Las
sociedades anónimas constituidas en juris-
dicción nacional y a las sucursales de so-
ciedades anónimas extranjeras, con excep-
ción de las que se dediquen a operaciones
bancarias, de seguro y de capitalización y
ahorro".
Manteniendo la excepción de los ramos
mencionados, se ha ampliado la obligato-
riedad de adecuar los Estados Contables
a formas especificas para las sociedades
por acciones en general.
Igual caso sucede con ¡as sociedades de
responsabilidad limitada a las que se re-
fiere el art. 62 del decreto ley en vigencia.
El Anteproyecto era más amplio pues
extendía la obligatoriedad a todas las so-
ciedades de responsabilidad limitada.
Los antecedentes tomados en cuenta han
sido, entre otros, los trabajos de la Comi-
sión de Reformas al régimen de las socie-
dades por acciones para Italia y la ley
alemana de Sociedades por Acciones de
1965, el Anteproyecto de los Dres. Mala-
garriga y Aztiria, la Ley española de So-
ciedades por Acciones de 1951 y la actual
legislación francesa.
Uno de los aspectos más discutidos es si
una ley de fondo debe o puede contener
disposiciones formales sobre contabilidad.
Algunos comentaristas de origen "con-
table" niegan esta facultad al legislador,
indicando que la actualización de este tipo
de disposiciones debió haberse efectuado
por vía reglamentaria.
De todos modos, cabe señalar que, por
Resolución de la I.G.P.J. n"? 1/73, del 31-1-
73, se dio un nuevo modelo tipo de Estados
Contables, en reemplazo del decreto 9795/
54, con lo que la instancia exigida por los
profesionales de Ciencias Económicas se
vio perfeccionada.
A continuación se analizará brevemente
el contenido de Anteproyecto del decreto
ley y la Resolución citada, comparándolo
con el dsl decreto 9795/54.
13. Respecto al Balance General, la Re-
solución n' 1/73 deja en claro que las cuen-
tas incluidas en el modelo son enunciativas,
sin perjuicio de la facultad de adaptación
de las mismas por las empresas a sus res-
pectivas necesidades.
El criterio seguido por el decreto 9795/
54 era: "En el Activo las partidas debían
consginarse por orden" de factible realiza-
ción, comentando por Disponibilidades, si-
guiendo por créditos y así, sucesivamente,
hasta cubrir los siete grandes rubros que lo
componían.
El pasivo, a su vez, se hallaba ordenado
de acuerdo al principio de mayor exigibi-
lidad de cada sector.
Era obligatorio, dentro de cada rubro,
separar los créditos o deudas en hasta o
más de un año.
El principio seguido por el Anteproyec-
to, el decreto ley 19.550/52 y la Resolución
1/73 es mucho más satisfactorio pues obli-
ga a separar y mostrar en forma clara y
precisa los componentes del Activo y Pa-
sivo corriente, es decir, todo lo que se pre-
sume realizable o exigible dentro del año
de fecha del Balance, del no corriente (a
más de un año).
En cuanto al contenido de cada rubro
del Balance General, no existen diferencias
entre las normas anteriores y Jas actuales,
ya que el criterio en cuanto al contenido de
las "Disponibilidades", los "Créditos", etc.,
es un principio técnico-contable sentado.
Sin perjuicio de las exigencias de la Co-
misión Nacional de Valores, otras autori-
dades del Contralor y las Bolsas de Comer-
cio se podrá exigir a las Sociedades con fis-
calización Estatal Permanente la presen-
tación del Estado de Origen y aplicación
de Fondos, enfocado bajo el punto de vista
de las variaciones del Capital de Traba-
jo ( 2 ), considerándolo complementario del
balance.
En un rápido enfoque daremos las dife-
rencias significativas puestas de mani-
fiesto entre las normas anteriores y la«
vigentes:
Créditos: A partir del Anteproyecto se
incluye la exigencia de exponer en forma
independiente los provenientes de ventas,
separando los que corresponden a Socie-
dades3 Controlantes, controladas o vincula-
das ( ), con el fin de mostrar claramente
la posición respecto a las mismas.
El Anteproyecto era más preciso por
cnanto establecía que debían diferenciarse
aquellos créditos aparentes que por su ca-
rácter de inmovilización correspondieran,
técnicamente, a inversiones.
Bienes de Cambija: No existen diferen-
cias de fondo, salvo una mayor precisión
en el sistema anterior en cuanto al enun-
ciado de sus componentes.
Inversiones: Mientras que el Antepro-
yecto y el decreto ley en vigencia no las
define, el decreto 9795/54 indicaba clara-
mente el criterio a seguir para la inclusión
(2) Diferencia entre Activo y Pasivo hasta un «fio.
(3) Ver Art. 33 del Decreto Le; 19.550/72.
de las cuentas en este rubro, con mayor
precisión que la Resolución 1/73.
La innovación significativa es que debe-
rá mostrarse claramente a qué concepto
pertenecen y si corresponden a compañías
asociadas.
En el Pasivo:
Deudas: Sigue el criterio del decreto
9795/54, con la exigencia de mostrar las
correspondientes a sociedades controlantes,
controladas o vinculadas.
Provisiones: Si bien el Anteproyecto
mantenía su vigencia, el decreto ley 19.550/
72 las desechó, por cuanto son asimilables
a las deudas a corto plazo, por 4lo que no
tiene fundamento su existencia ( ).
Ganancias a Realizar (Res. 1/73): Co-
rresponden a las "Utilidades Diferidas y
a realizar en ejercicios futuros".
Patrimonio Neto (Res. 1/73): La reso-
lución de la I.G.P.J. cambió la denomina-
ción del rubro "Capital, Reservas y Re-
sultados", que mantenía el Anteproyecto,
•por la indicada.
Éste contenía una norma que no se in-
cluyó en la ley pero consideró de impor-
tancia cuando disponía, respecto al capital:
"Si existieran cuotas pendientes de inte-
gración se demostrarán en columna inter-
na, elevando el neto realizado a la de to-
tales".
La norma en vigencia mantiene el cri-
terio anterior de separar el capital sus-
cripto de los créditos que tuviera la socie-
dad por aportes a integrar, pero habría
sido más efectivo mostrar el Capital Neto
integrado como medio de clarificación.
Una innovación que presenta el decreto
ley 19.550/72, como lo hacía el Antepro-
yecto, es el de distinguir en el cuerpo del
Balance las acciones ordinarias y las de
otro tipo, pero esto no es más que una
formalidad pues ya estaba previsto en el
encabezamiento del Balance en el decreto
anterior.
Una innovación que considero errónea es
la disposición de consignar en este rubro
los resultados no distribuidos, por cuanto
no puede conocerse su saldo en forma pre-
via a la resolución de la Asamblea que ha
de tratar la distribución de utilidades.
En resumen: Las innovaciones más im-
portantes respecto al Balance General son:
1) Debe mostrarse claramente diferen-
ciado el Activo y el Pasivo Corriente.
2) Debe seguirse igual criterio respecto
a créditos y deudas con sociedades
controlantes, controladas y vincula-
das.
(4) El Decreto 9795/53 Us definía como represen-
tativas de "Cargos ciertos de cálculo que deben gra*
vitar en el resultado del ejercicio, pero no constituyen
obligaciones ezigibles a la fecha del Balance".
3) De igual modo se debe proceder res-
pecto a disponibilidades, créditos y
deudas en moneda extranjera.
4) Se eliminó el rubro Provisiones, asi-
milándolo a las deudas.
5) Debe mostrarse el capital diferen-
ciando las acciones por clases.
14. Estado de Resultados. Respecto a
este Estado Contable existen importantes
diferencias en relación al decreto 9795/54,
que han venido a perfeccionarlo.
Las normas actuales exigen la exposi-
ción de: "El producto de las ventas o ser-
vicios, agrupados por tipo de actividad",
de cuyo total "se deducirá el costo de las
mercaderías o productos vendidos o servi-
cios prestados, a fin de determinar el re-
sultado bruto".
La diferenciación entre ventas y/o ser-
vicios arroja mayor claridad que el agru-
pamiento anterior; sin embargo, el Ante-
proyecto era más objetivo por cuanto tam-
bién exigía diferenciar el costo, llegándose
a la determinación del resultado bruto por
cada renglón.
Donde existe un marcado aporte para
quien analiza la información es al agrupar
las cuentas encuadrándolas en las tres gran-
des áreas que conforman la empresa na-
cional tipo.
En el régimen del decreto 9795/54 la im-
precisión para ubicar los conceptos por ru-
bro era total y llevaba muchas veces a
confusiones sobre la adecuada conceptua-
ción de cada cuenta.
De acuerdo a la norma en vigencia se
exige hacer constar por separado los con-
ceptos enunciados en el art. 64, inc. b(.5)
mostrándose por separado, además, los re-
sultados extraordinarios y ajustes de resul-
tados anteriores, separando la utilidad o
pérdida ordinaria y extraordinaria del ejer-
cicio a las que se adicionarán las prove-
nientes de ejercicios anteriores.
A la vez, el Estado de Resultados deberá
complementarse con el de "Resultados Acu-
mulados".
Debe tenerse en cuenta que si bien en
algunas cuentas la apertura no es relevan-
te, en otras lleva a un control de gestión
que en forma alguna puede reputarse de
excesivo, aparte de tener finalidades espe-
cíficas, tales como:
Honorarios y retribuciones por servicios-
Si son pagados a empresas extranjeras
puede tratarse de regalías; si lo son a na-
cionales pueden distinguirse los que co-
rrespondan a asesores externos de los abo-
nados a empresas asociadas.
Intereses: Permite diferenciar los abo-
nados por obtención de mayores plazos de
(5) Principio ya establecido en el Decreto 9795/54.
financiación de proveedores de los que co-
rresponden a cargas financieras, atrasos
en el pago de impuestos, etc.
Previsiones: Si bien la. técnica contable
es renuente a incorporarlas al Estado de
Resultados, existe un factor de análisis eco-
nómicos que hace perfectamente viable el
criterio seguido: la determinación del Mar-
gen de autofinanciación( 6 ),
15. Notas complementarías y cuadros
anexos. Confiere el art. 65 del decreto ley
19.550/72: "Para el caso que la correspon-
diente información no estuviera contenida
en los Estatutos Contables de los arts. 63
y 64 o en sus notas, deberán acompañarse
notas y cuadros que se considerarán parte
de aquéllos, enumerándolos a continuación
en forma indicativa.
En líneas generales se siguen las exigen-
cias contenidas en el art. 65 del Antepro-
yecto, pero cabe hacer notar que aquéllas
eran taxativas, por lo que la legislación en
vigencia permite una mayor flexibilidad.
En cuanto a los cuadros anexos se siguió
igual criterio.
De entre los enunciados deseo destacar
los siguientes:
a) "De inversiones en títulos, valores y
participación en otras Sociedades":
Sigue los lincamientos del correspon-
diente en el decreto 9775/54, pero
con una inovación fundamental ya
que cuando se tratase de sociedades
controladas deberán anexarse los Es-
tados Contables requeridos a la So-
ciedad inversora, mientras que cuan-
do sean vinculadas se informará so-
bre el resultado del ejercicio y e!
patrimonio neto según el último ba-
lance de la misma.
Con esto se mantiene el principio
de información respecto a empresas
asociadas.
b) Costo de mercaderías o productos
vendidos: SÍ bien las empresas po-
drán objetar que el desglose del costo
en sus rubros específicos es un se-
creto operativo, cabe refutar esta
apreciación, por cuanto no se exige
formularlo por líneas de productos.
Como información para terceros es,
por otra parte, fundamental para el
análisis económico - financiero de la
marcha de los negocios.
c) Igualmente se innovó al incluir los
correspondientes a "Activo y Pasivo
en Moneda Extranjera" y el de "Pre-
visiones y Reservas".
Este último es también de suma im-
(6) El margen de autofinanciación se obtiene su-
mando las utilidades o pérdidas del ejercicio, amorti-
zaciones y previsiones, constituyendo en definitiva la
utilidad real neta.
portancia para un correcto análisis
de los Estados Contables.
Cabe hacer notar, pese a lo positivo
de la nueva información exigida, una
falencia normativa al no incluir es-
tados contables ajustados para refle-
jar las fluctuaciones del poder adqui-
sitivo de la moneda.
Estimo conveniente que los redacto-
res de las enmiendas al decreto ley
19.550/72 tuvieran en cuenta esta as-
piración de los profesionales de Cien-
cias Económicas sólo contemplada en
forma parcial en la ley de actualiza-
ción de valores contables de bienes
de uso y diversas leyes impositivas.
II. De la Documentación
21. La Memoria. Una de las fallas fun-
damentales de que adolece este documento
ya exigido por el art. 361 del Código de
Comercio(7) es la generalización irrelevan-
te y carente de requisitos mínimos con que
se presenta.
Salvo las confeccionadas por sociedades
anónimas de cierta envergadura, este do-
cumento cumplió con la simple cobertura
de una formalidad, sin aportes conceptua-
les de los que pueda extraerse conclusión
alguna sobre la marcha de los negocios.
En este sentido el art. 66 del decreto ley
vigente, al indicar los recaudos mínimos
que deben tomarse para su confección, al
exigir que del informe deban resultar las
variaciones significativas del activo y del
pasivo, ¡a explicación de gastos y ganancias
extraordinarias, las razones por las que
se propone la constitución de reservas y la
distribución de ganancias, o dividendos en
otra forma que en efectivo, la estimación
de las perspectivas futuras de la empresa
y las relaciones con compañías asociadas,
ha mejorado no sólo la metodología de la
información, sino que ha completado exi-
gencias mínimas de quienes deberán o no
aprobar la gestión de los administradores.
Mientras que los otros incisos hacen a
una información general, el S9 y el 49 tien-
den a la defensa del interés de los accio-
nistas por cuanto les permitirá apreciar
la validez de toda propuesta de utilidades
que no constituyen dividendos en efectivo
ya que su objetivo está puesto en la renta-
bilidad de la empresa y el margen de be-
neficios que les redituarán sus aportes.
No puede olvidarse, por otra parte, que
e] fortalecimiento del patrimonio societario
al distribuir dividendos en acciones libera-
das o constituyendo reservas puede ser fun-
( 7 ) "A fin de cada año contable los directores pre-
sentaran a los síndicos.. . una memoria de la sociedad,
con indicación de las operaciones realizadas o en vías
de realiíación.. .".
 damental para un desenvolvimiento finan-
ciero armónico al no retirar fondos que
afectarían al activo en momentos en que
éstos pueden resultar imprescindibles.
Una lógica apreciación es la que hace el
Dr. Megna(8) cuando expresa: "La infor-
mación a accionistas adquiere importancia
generalmente cuando las empresas cuentan
con participantes de relevancia en su nú-
mero y también lo será para incorporar
futuros inversionistas", sin perjuicio de lo
que también la tiene en empresas de menor
envergadura.
22. Depósito de copias de la documenta-
rían previa a la Asamblea. El art. 362 del
Código de Comercio disponía que el Balan-
ce General, el Estado de Resultados y la
Memoria se imprimirían y repartirían en-
tre los accionistas por lo menos diez días
antes del fijado para la Asamblea General.
La consecuencia de esta norma era que,
en algunos casos, no llegaba la documenta-
ción a poder de los destinatarios en el plazo
pertinente dado que las tareas previas a su
•despacho se podían demorar, lo que podía
dar lugar a la impugnación de la Asamblea
que debía tratarla.
El art. 67 del decreto ley 19.550/72 mo-
dificó esto suprimiendo la obligación de
enviar a los socios los citados documentos,
debiendo ponerlos la sociedad a disposición
de los interesados, en su sede social, como
mínimo quince días antes de la fecha fija-
da para la celebración del acto.
Por otra parte, fijó la obligación, sus-
pendida por el decreto ley 19.880, de enviar
al juez de registro un ejemplar para agre-
gar al legajo, como asi también, en el caso
de tratarse de sociedades con fiscalización
estatal permanente, remitir otro a las au-
toridades de contralor(9).
23. Dividendos. El principio sustentado
por el art. 364 del Código de Comercio, que
se mantiene en la legislación vigente, es
que sólo se pueden distribuir utilidades lí-
quidas y realizadas comprobadas de acuer-
do a la ley y los estatutos, siendo tos ad-
ministradores personal y solidariamente
responsables por violación a esta norma.
Del artículo comentado se desprende:
1) La prohibición de distribuir dividen-
dos vulnerando el principio de intan-
gibilidad del Capital.
2) La responsabilidad de la violación re-
cae en los administradores.
El art. 68 del decreto ley vigente con-
fiere: "Los dividendos no pueden ser apro-
bados ni distribuidos sino por ganancias
realizadas y líquidas resultantes de un Ba-
(«) Dr. Pedro P. Meen*, "Oo»d*rno* d* Derecho
Societario", 'Capitulo VUI, Tomo I pie. 351.
(9) Kl Anteproyecto extendía e>U últim» cblif»-
ción a todu 1«§ Bocledade* por Accione».
lance confeccionado de acuerdo con la ley
y el estatuto y aprobado por el órgano so-
cial competente; a la vez que el art. 224
prohibe distribuir dividendos o intereses
anticipados o provisionales, salvo en el caso
de sociedades con control estatal permanen-
te, haciendo responsables a los directores,
consejo de vigilancia y síndicos en forma
solidaria e ilimitada por tales pagos y dis-
tribuciones.
A su vez, de efectuarse tal distribución
las utilidades percibidas por los socios son
repetibles, salvo cuando se hubieran recibido
de buena fe y cuando la sociedad tuviera
veinte o más socios o se tratase de socieda-
des anónimas.
La excepción, entonces, actúa bajo dos
supuestos: la buena fe del receptor y la di-
mensión de la sociedad.
24. Reservas y Ganancias o Pérdidas
Anteriores. En el régimen del Código de
Comercio se establecían porcentajes dife-
rentes para la constitución de la reserva
legal. Las sociedades anónimas debían de-
traer el 2 % de su utilidad anual y las de
responsabilidad limitada el 5 %, hasta lle-
gar a un monto equivalente al 10 % de su
Capital.
El art. 70 del decreto ley 19.550/72 uni-
ficó el criterio, al igual que el Anteproyec-
to, al disponer que "Las sociedades de res-
ponsabilidad limitada y las sociedades por
acciones deben efectuar una reserva no me-
nor del 5 % de las ganancias realizadas
y líquidas que arroje el Estado de Resulta-
dos del Ejercicio hasta alcanzar el 20 %
del Capital Social".
"Cuando esta reserva quede disminuida
por cualquier razón, no pueden distribuirse
ganancias hasta su reintegro".
Un interrogante que se produjo al dic-
tarse este tema fue el siguiente: la norma
implica que de no haberse llegado al límite
fijado por la ley, debe producirse exclusiva-
mente el reintegro en el primer ejercicio
que arrojase utilidad, o en los subsiguien-
tes si en éste no se lograra cubrir el déficit,
o si a la vez que se produce el reintegro
debe aplicarse la primera parte de la dis-
posición en forma paralela.
Mi criterio es que debe seguirse el pri-
mer paso y una vez. reintegrada la reserva
a su monto original, recién entonces se de-
berá acrecentarla.
Prosigue el artículo citado: "En cual-
quier tipo de sociedad podrán constituirse
otras reservas que las legales siempre que
las mismas sean razonables y respondan a
una prudente administración".
Es decir, que ante la necesidad financie-
ra de mantener fondos en la empresa para
consolidar su patrimonio, puede acrecentar-
se éste constituyendo reservas facultativas,
 cuya disponibilidad no se halle restringida.
Además, los contratos o estatutos pueden
prever la formación de reservas especiales
fijando normas para su formación.
En muchos casos, ante la necesidad de
contar con un patrimonio mayor se cons-
tituyen reservas a fin de evitar la eroga-
ción por impuestos que implica aumentar
el capitalizar utilidades, pero hay que tener
en cuenta que la discrecionalidad con que
se puede manejar estos fondos hace que los
acreedores vigilen atentamente su evolu-
ción y en el caso de que se disminuyan sus
importes las asimilen, a fines del análisis
del Balance, al pasivo a largo plazo. De allí
la exigencia de que ai proponer su forma-
ción a la Asamblea, los administradores
deberán extremar las precauciones.
El articulo comentado agrega que en las
sociedades de responsabilidad limitada
con veinte socios o mas y en las sociedades
por acciones, la decisión para constituir
reservas, cuando su monto exceda del Ca-
pital y la Reserva Legal, deberá ser toma-
da en Asamblea Extraordinaria con el voto
de la mayoría de acciones con derecho a
éste (o cuotas de Capital según el caso),
-sin aplicarse la pluralidad de voto.
Es decir, qut en las sociedades en que se
haya emitido acciones con voto múltiple,
para este supuesto, perderán su privilegio
y se las sumará a las de voto unitario.
Por otra parte, el art. 71 confiere: "Las
ganancias no pueden distribuirse hasta
tanto no se cubran las pérdidas de ejer-
cicios anteriores", siguiendo un principio
similar al del reintegro de la Reserva Legal.
La única excepción admitida es que,
cuando los directores fueran remunerados
en forma fija, podrán recibir los corres-
pondientes importes aun cuando no se ha-
yan generado utilidades en el ejercicio.
25. La responsabilidad de los administra-
dores y síndicos queda fijada en el art. 72,
que establece: "La aprobación de los Esta-
tutos Contables no implica liberación de res-
ponsabilidad a los administradores y los sín-
dicos". Esto ocurre en el caso de que se ha-
ya cometido fraude en la confección de loa
mismos.
Respecto a esto es interesante hacer una
breve referencia a la evolución de la doc-
trina italiana, la que llevará a la clarifica-
ción de algunos conceptos.
Según Vivante, el problema se centra en
"el peligro de la fuga de utilidades ficticias
» fin de tutelar a los acreedores de la so-
ciedad".
En un principio el control judicial fue
considerado una intromisión inadmisible
sobre la gestión de los administradores,
aun cuando los balances fueran falsos, pu-
diéndose basar la impugnación a los Es-
tatutos Contables sólo en la violación de la
ley y los estatutos.
Con el transcurso del tiempo se llegó a
admitir que éstos pueden efectuarse si del
examen de los mismos surge la falsedad
o imprecisión.
La jurisprudencia a partir de fines de la
década del 60 se caracterizó por la afirma-
ción no sólo de que los Estatutos Contables
debían ceñirse al principio de la "verdad",
sino también al de la "claridad", afirmando
como sanción a la contravención de estas
normas la nulidad de los mismos.
De allí en adelante se ha podido notar la
responsabilidad cada vez más acentuada
do quienes tienen a su cargo la administra-
ción y fiscalización de las sociedades.
La ley italiana contiene disposiciones
similares a las fijadas en el decreto ley
19.550/72 en sus arts. 63 y 64, en base a
la que puede discernirse acerca de la clari-
dad del Balance y del Estado de Resultados.
Cuando éstas son violadas y, a pesar de
«lio, la Asamblea las aprueba, la resolución
tomada es un hecho, objetivamente ilícito
y la nulidad subsiste, tanto si la violación
es dolosa o culposa, por cuanto no es la san-
ción a la conducta ilícita de los administra-
dores, sino que se pena la falsedad objetiva
de lo resuelto.
Volviendo a nuestro régimen legal, el
art. 302 impone: "La autoridad de con-
tralor, en caso de violación de la ley, del
estatuto o de] reglamento, podrá aplicar
sanciones de:
1) Apercibimiento.
2) Apercibimiento con publicación.
3) Multas a la sociedad, sus directores y
síndicos, agregando que cuando apliquen a
éstos, la sociedad no podrá hacerse cargo
de las multas", es decir, que se trata de una
sanción exclusivamente personal.
A su vez, el decreto ley 19.551/72, en el
art. 235, establece, entre otros supuestos
para calificar como fraudulenta la conducta
de los concursados, los siguientes:
a) Distribuir o pagar dividendos ficti-
cios de la sociedad luego de fallida,
con conocimiento de su ilegitimidad;
b) No presentar los libros de comercio
o presentarlos falseados.
c) Presentar balances, cuentas de resul-
tados o estados contables falsos, o
memorias notoriamente inexactas, en
el juicio o fuera de él;
d) Llevar irregularmente los libros.
Por otra parte, en los arts. 238 y 239 se
establece que se calificará por separado
no sólo la conducta de la sociedad, sino tam-
bién la de sus adminstradores, gerentes,
directores, fundadores, liquidadores y sín-
dicos, quienes pueden, por vía separada, ser
condenados penalmente por su actuación.
 En definitiva, y siguiendo el contexto
jurídico, las sanciones que pueden caber a
los administradores y síndicos por mal de-
sempeño de sus funciones y presentación
de estados contables y documentos que no
reflejen los principios de claridad y veraci-
dad, pueden pasar del simple apercibimien-
to hasta la condena penal, de acuerdo a la
gravedad de los hechos cometidos, sin per-
juicio de que pueda promoverse la acción
tendiente a obtener la intervención judicial
de la sociedad.
A. — Ricardo Dealecsandris, "Normas so
bre información contable de la ley de Sociedades co-
merciales", Administración de Empresas, Tomo III, p.
461. Rodolfo J. Cupelli, Organización de Créditos y Co-
branzas, Machi, 1969. Dell Elce Quintino, Nuevo régi-
men contable pnra las sociedades comerciales, El Colo-
quio, 1972. Fernando L. -Mascheroni, Ley de Sociedades
Comerciales, Instituto Argentino de Cultura Notarial,
1972. Fernando L. Mascheroni, Manual de Sociedades
Anónimas, Editorial Cangallo, 1973. Pedro Pascual Meg-
na, Répimen de la Documentación y contabilidad, Cua-
demos de Derecho Societario, Machi, 1973. Antepro-
yecto de Ley General de Sociedades, Zavalia, 1969.
SUBSTRACCIÓN DE DOCUMENTOS. *
{Apéndice I, pág. 722.) La ley. 17.567 había
aumentado los montos de las penas corres-
pondientes a los artículos 162 (hurto sim-
ple), 164 (robo simple), 173 inciso 89 en
función del 172 (tipo de defraudación) y
255 (violación de documentos), todos los
cuales, de alguna manera, tienen que ver
•con el delito de substracción de documentos.
Al ser derogada aquella ley por la 20.509,
publicada el 28-5-1973, las escalas penales
correspondientes a cada uno de esos delitos
volvieron a sus montos anteriores, o sea:
prisión de un mes a dos años en el artícu-
lo 162; prisión de un mes a seis años en el
artículo 164; prisión de un mes a seis años
en el artículo 172; y prisión de un mes a
cuatro años en el artículo 255.
SUELDOS Y SALARIOS. (V. en este
Apéndice la voz REMUNERACIÓN.) •-
SUMARIO ADMINISTRATIVO.** El
concepto de sumario significa la sustancia-
ción abreviada y rápida, imprimiéndosele
al procedimiento esa tónica, con el objeto
de esclarecer o investigar un hecho y des-
lindar las responsabilidades emergentes en
el menor tiempo posible, ello sin mengua
alguna del derecho de defensa y el consi-
guiente ofrecimiento y producción de prue-
bas por parte del imputado.
Esta normatividad procesal se ha adop-
tado dentro del ámbito de la Administra-
ción Pública, tanto en el orden nacional,
provincial o municipal, para aclarar deter-
* Por el Dr. ALFREDO NOCETTI FASOUNO.
** Por el Dr. EDUARDO A. QDIAN SOLAKI.
minados hechos que pueden suceder y pre-
cisar la conducta de sus agentes.
Hasta antes de la sanción del Estatuto
del Personal Civil de la Administración
Pública Nacional, que tuvo lugar por el
decreto ley nv 9 6666/57 y reglamentado por
el decreto n 1471/58, en el orden nacional
especialmente, se aplicaban diversas nor-
mas basadas principalmente en el Código
de Procedimientos en lo Criminal y Correc-
cional.
Dicho estatuto y su decreto reglamenta-
rio se ocupan en particular de los sumarios
administrativos en sus artículos 39 a 44;
existiendo asimismo normas complementa-
rias dictadas por algunos ministerios y se-
cretarías de Estado, entre otras la Resolu-
ción n"? 329, del 23 de agosto de 1967, de la
Secretaría de Estado de Seguridad Social.
Por otro lado, el Estatuto del Docente, al
igual que otros similares y la Ley de Con-
tabilidad de la Nación, en sus artículos 119
a 121, traen diversas disposiciones sobre
la tramitación de los sumarios administra-
tivos, en sus diversas etapas.
El referido Estatuto del Personal Civil
de la Administración Pública Nacional es-
tablece en su artículo 40 que "las suspensio-
nes mayores de diez días, la postergación
en el ascenso, la retrogradación de catego-
ría, la cesantía y la exoneración sólo se po-
drán disponer previa instrucción del suma-
rio respectivo"
El sumario se inicia de oficio o bien por
denuncia escrita, la que deberá ser ratifi-
cada, debiéndose ordenar la instrucción del
sumario inmediatamente de conocido el he-
cho por parte de las autoridades respecti-
vas. Al disponerse la iniciación del sumario
la autoridad que lo ordena designará al ins-
tructor, al que se le deberán remitir todos
los antecedentes y elementos del caso, nom-
brándose a propuesta del mismo o bien fa.
cuitándoselo para designar un secretario,
quien tendrá a su cargo dar fe de todos
los actos, declaraciones, providencias, actas
y demás actuaciones sumariales.
El sumariante practicará todas las dili-
gencias que estime necesarias para el es-
clarecimiento de los hechos, las que le sean
propuestas por el denunciante o el inculpa-
do, pudiendo en estos dos últimos casos no
hacer lugar a las mismas por no considerar-
las procedentes, dejando constancia funda-
da de su negativa.
Igualmente el instructor está obligado a
incorporar al sumario todo dato, anteceden-
te, instrumento o información que del curso
de los interrogatorios surja como necesario
o conveniente para el esclarecimiento de los
hechos o individualización de los responsa-
bles, pudiendo recabar el concurso de los
diversos organismos de la administración.
 De acuerdo al artículo 41 del Estatuto
citado, "el sumario será secreto hasta que
el sumariante dé por terminada la prueba
de cargo. En ese estado se dará vista de
tres a diez días al inculpado para que el
mismo efectúe sus descargos y proponga
las medidas que crea oportunas para su
defensa.
El sumariado podrá hacerse asistir por
un letrado en las actuaciones pertinentes".
Como medios de prueba son admitidos
los establecidos en los códigos de procedi-
mientos, pudiendo denegarse dichos medios
cuando los mismos fueran improcedentes o
impracticables.
En sus conclusiones finales —de las que
se deberá dar vista al imputado— el suma-
riante determinará si existe responsabili-
dad o no; y en este último caso encuadrará
la conducta del sumariado y aconsejará las
sanciones a aplicar, las que pueden consis-
tir en: a) apercibimiento; b) suspensión
hasta un mes; c) postergación en el ascen-
so; d) retrogradación de categoría en el
empleo; e) cesantía, y f) exoneración.
Las tres últimas medidas disciplinarias
tan sólo pueden ser aplicadas por el Poder
Ejecutivo o autoridad expresamente autori-
zada para ello, pudiéndose en los casos de
cesantía o exoneración recurrir ante la Cá-
mara Nacional de Apelaciones en lo Con-
tencioso Administrativo de la Capital Fe-
deral, de acuerdo al art. 24 del decreto ley
n"? 6666/57.
Finalizadas las diligencias referidas, el
sumariante remitirá las actuaciones dentro
de los cinco días a la Junta de Disciplina,
la que en su carácter de cuerpo asesor dic-
taminará —dentro de los veinte días, pu-
diéndose prorrogar dicho plazo por otro
igual si fuera necesario para mejor pro-
veer—, aconsejando: a) la ampliación del
sumario, por el mismo u otro instructor,
c la adopción de otras medidas para mejor
proveer; b) la declaración de inexistencia
de responsabilidad disciplinaria; c) La de-
claración de existencia de responsabilidad,
fundada en el hecho o hechos probados, sus
características, la imputabilidad de los
agentes respectivos y la sanción a aplicar.
Una vez producido el dictamen referido,
la Junta de Disciplina elevará el sumario
a la autoridad respectiva a fin de que ésta
resuelva.
La resolución dictada en definitiva puede
per recurrida mediante un pedido de re-
consideración, recurso jerárquico y ante el
Poder Judicial en los casos de cesantía o
exoneración.
Tal como lo establece el art. 43 del de-
creto ley n9 6666/57, en cada ministerio y
organismo no perteneciente a su adminis-
tración central funcionarán una o más Jun-
tas de Disciplina y una Junta de Califica-
ciones. Cada Junta estará compuesta de
cinco miembros titulares y cinco suplentes.
Tres titulares y tres suplentes —uno de
ellos, por lo menos, letrado— serán nom-
brados por el respectivo ministerio o por
la autoridad competente; y dos titulares y
dos suplenes representarán al personal y se-
rán designados en la forma y tiempo que
determina la respectiva reglamentación.
Para ser miembro de la Junta se requie-
re ser argentino, haber cumplido treinta
años de edad y diez, por lo menos, de anti-
güedad en la Administración Nacional.
Los miembros de la Junta durarán tres
años y se renovarán totalmente al finalizar
el período. Si finalizado el período no se hu-
biese procedido a la renovación, los miem-
bros actuantes continuarán en funciones
hasta la constitución de la nueva Junta.
Por otro lado la Junta de Disciplina dic-
taminaría necesariamente en todo sumario
administrativo incoado por razones de dis-
ciplina, a cuyos efectos el sumariante le de-
berá remitir las actuaciones dentro de los
cinco días de concluidas, acompañando el
legajo personal del sumariado.
Como se puede apreciar, al legislarse so-
bre las Juntas de Disciplina se lo ha hecho
de una manera detallada en cuanto a sus
funciones, condiciones para su integración,
duración de sus miembros en los cargos, etc.
Ahora bien, en cuanto al sumariante se
refiere, el citado texto legal y su decreto
reglamentario fijan sus funciones y atribu-
ciones, pero nada dicen en cuanto a los re-
quisitos para desempeñar dichas funciones,
inamovilidad en las mismas, jerarquía, de-
pendencia, etc.
Efectivamente, el sumariante, que es un
funcionario de ley, cuya actividad tiene si-
militud con la conferida en algunos códigos
de procedimientos penales modernos al Mi-
nisterio Público para la investigación de
delitos leves o de fácil investigación, ne-
cesariamente debe ser abogado, con no me-
nos de cinco años de servicios en la Admi-
nistración Pública, y 25 años de edad, por
razones obvias, como así también tener:
la jerarquía administrativa y retribución
acorde con sus funciones, las que deberán
ser inamovibles, salvo casos excepcionales,
al igual que tener una dependencia directa
la oficina de sumarios administrativos y los
sumariantes, de la autoridad que dispone
la iniciación de los mismos.
Igualmente, los secretarios actuantes de-
berían ser mayores de edad y tener una
antigüedad de cinco años, por lo menos, en
la Administración Pública, gozando los mis-
mos de estabilidad, jerarquía y remunera-
ción propias de dichas tareas, que requieren
reserva, exactitud y un amplio conocimien-
to del movimiento administrativo.
Todo ello sin lugar a dudas redundaría
en beneficio de la tramitación de ios suma-
rios, su rapidez, exactitud, imparcialidad
y seguridad, a la par que se evitarían de
esa manera nulidades y vicios de procedi-
miento.
Finalmente, cabe consignar que en mu-
chas reparticiones públicas se dispone la
iniciación de investigaciones administrati-
vas, también llamadas informaciones "pre-
sumariales", las aue tienen por objeto des-
lindar responsabilidades o bien la averigua-
ción de hechos cuyos autores son descono-
cidos; disponiéndose la iniciación de suma-
rio en los casos en que existe en principio
un autor o responsable identificado.