La Potestad Inspectora de Las Administraciones Publicas - Agustin Garcia

AGUSTÍN GARCÍA URETA
LA POTESTAD INSPECTORA
DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
MARCIAL PONS, EDICIONES JURÍDICAS Y SOCIALES, S. A.

MADRID 2006 BARCELONA
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Impresión: C losas-O rcoyen, S. L.
Polígono Igarsa. Paracuellos de Jarama (Madrid)
MADRID, 2006
«Because it’s there»
George Leigh Mallory,
The New York Times, 18-03-1923, p. X 11
A Esther
NOTA INTRODUCTORIA
Este trabajo analiza el régimen jurídieo de la potestad inspectora de

las Administraciones Públicas. Como es bien sabido, los tiempos actua
les se caracterizan por un marcado desbocamiento normativo, produ
ciéndose una inflación de leyes y una hipertrofia de reformas legislati
vas. Ello ocasiona consecuencias de calado en el ordenamiento, ya que
la norma pierde la función de estabilización de las relaciones jurídicas.
Sin embargo, como es igualmente constatable, la adopción de normas
no implica que las mismas se apliquen y, además, de forma efectiva.
No por sabido es ocioso recordar que “el papel lo soporta todo". Preci
samente, la verificación, supervisión o inspección del cumplimiento de
las disposiciones vinculantes constituye todavía hoy una asignatura
pendiente en el panorama de las Administraciones públicas y de la doc
trina jurídica. La propia potestad inspectora dista todavía de ser conce
bida con entidad propia y regida por sus propios principios, que no tie
nen por qué coincidir con los de otras potestades administrativas, caso
de la sancionadora. En este punto resulta ilustrativa la Sentencia del
Tribunal Supremo de 17 de febrero de 2004 (Ar. 2226), en la que se
señala, respecto de las actas de inspección, que «no son — aunque
pudieran serlo— un elemento de un procedimiento sancionador».
Según el Tribunal, el acta «está dotada de sustantividad y esencia pro
pia, así como de una finalidad concreta cual es la de constatación de
hechos, que podrán — o no— ser utilizados, con posterioridad, en otro
tipo de procedimiento» '. La vinculación estrecha con la potestad san
cionadora ha evitado prestar atención a la potestad inspectora, en sí
misma considerada, cuando mayor es la necesidad de incidir en los
controles de los que se dota el ordenamiento jurídico en aras a la apli
cación real de las obligaciones que éste exige en cada caso, y no única
mente en la punición de las infracciones ya cometidas. Este motivo ha
Cursiva añadida.
10 AGUSTIN GARCÍA URETA
guiado el presente trabajo a los efectos de analizar esta concreta potes

tad administrativa.
Durante la preparación de este estudio se ha contado con el apoyo
desinteresado de diversas personas del Departamento de Derecho
Constitucional, Administrativo y Filosofía del Derecho de la Universi
dad del País Vasco: José Manuel C astells, lñaki L asagabaster, íñigo
L azcano y Mari Nieves A rrese. Mi gratitud se traslada también al
resto de compañeros del área de Derecho Administrativo del Departa
mento, en Donostia-San Sebastián y en Bilbao, y a otras personas que a
lo largo de todo este tiempo, y avatares varios, también han prestado su
apoyo: íñigo Egusquiza, íñigo U rrutia, Karmelo U rrutia, Kerstin
G ettmann, Wolfgang Habel, Jesús Jordano , Belén López-P recioso,
Irene A yala , René S antamaría , Fernando M arquínez y Borja
A gudo . Resta señalar que los errores u omisiones en este trabajo sólo
se deben atribuir al autor.
Bilbao, 7 de junio de 2005.
Agustín G arcía U reta

ABREVIATURAS
AA Actualidad Administrativa
apt. apartado
Ar. Repertorio Aranzadi
ATC Auto del Tribunal Constitucional
CAPV Comunidad Autónoma del País Vasco
CE Constitución Española
CDL Cahicrs de Droit Européen
CU Cambridge Law Journal
CMLRev Cornmon Market Law Review
DA Documentación Administrativa
DO Diario Oficial de las Comunidades Europeas
EAPV Estatuto de Autonomía del País Vasco
ELRcv European Law Review
ENAC Entidad Nacional de Acreditación
FJ fundamento jurídico
h'Z Int’uruí’iroa eta Zuzenhidea
IVAP Instituto Vasco de Administración Pública
LFCE Ley de Funcionarios Civiles del Estado (Texto articulado aproba
do por el Decreto 315/1964, de 7 de febrero)
LGT Ley General Tributaria
LI Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria
LJCA Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Con
tencioso-Administrativa
LMRFP Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la
Función Pública
LOFCS Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad
LOPJ Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial
LOPSC Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Se
guridad Ciudadana
LPA Ley de Procedimiento Administrativo de 1958
12 ABREVIATURAS
LPE Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Adminis

traciones Públicas
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común
LRBRL Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen
Local
PJ Poder Judicial
RAMINP Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peli
grosas
RAP Revista de Administración Pública
RAAP Revista Andaluza de Administración Pública
RArAP Revista Aragonesa de Administración Pública
RBCL Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (Decreto de
27 de mayo de 1955)
REALA Revista de Estudios de Administración Local y Autonómica
REC Recopilación de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas
REDA Revista Española de Derecho Administrativo
REDE Revista Española de Derecho Europeo
REDF Revista Española de Derecho Financiero
REPEPOS Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad
Sancionadora (aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de
agosto)
RGD Revista General de Derecho
RICSI Reglamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad
Industrial (aprobado por el Real Decreto 2200/1995, de 28 de
diciembre)
RIE Revista de Instituciones Europeas
RMC Revue du Marché Commun
RRD Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la
Administración General del Estado (aprobado por el Real Decre
to 33/1986, de 10 de enero)
RSCL Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (Decreto
de 17 de junio de 1955)
RVAP Revista Vasca de Administración Pública
STC Sentencia del Tribunal Constitucional
STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
STS Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ Sentencia de Tribuna Superior de Justicia
TCE Tratado de la Comunidad Europea
TEURATOM Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
TJCE Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
TRLCAP Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas (aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de
16 de junio)
TRLRBRL Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en mate
ria de Régimen Local (aprobado por el Real Decreto Legislati
vo 781/1986, de 21 de abril)
vol. volumen
YEL Yearbook of European Law
CAPÍTULO I
POTESTAD DE INSPECCIÓN Y ACTIVIDAD

ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN
I. INTRODUCCION: SENTIDO GENERAL DE LA POTESTAD

DE INSPECCIÓN Y ASPECTOS QUE SE ANALIZAN
EN ESTE ESTUDIO
La complejidad de las sociedades modernas es un hecho incontesta

ble. Un análisis somero de los fenómenos sobre los que actúan las
Administraciones públicas, bien distintos de los suscitados hace esca
sas décadas, pone de manifiesto su variedad y desigual virtualidad.
Buena parte de la actuación de los poderes públicos se ha dirigido habi
tualmente a regular tales fenómenos. La consecuencia derivada de esta
actitud es patente, al producirse un incremento exponencial de disposi
ciones. Sin embargo, como es igualmente constatable, la adopción de
normas no implica que las mismas se apliquen y, además, de forma
efectiva. La verificación, supervisión o inspección de su cumplimiento
constituye todavía hoy una asignatura pendiente en el panorama de las
Administraciones públicas y de la doctrina jurídica, a pesar del reciente
incremento de estudios sobre esta materia En éstos se constata la
necesidad de que tal potestad administrativa se ejerza de manera eficaz1
1 Véanse J. A menos A lamo, La Inspección Urbanística: Concepto y Régimen Jurídico,
Barcelona, Cedecs, 1999; J. Bermejo V era, «La Administración Inspectora», RAF, núm. 147,
1998. p. 39; S. Fernández Ramos, La Actividad Administrativa de Inspección, Granada, Conta
res, 2002; I. Revuelta P érez, «Las Nuevas Tendencias en la Inspección Ambiental de las Acti
vidades Industriales», Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 185, 2000,
p. III; R. R ivero O rtega. El Estado Vigilante, Madrid, Tecnos, 2000; F. S ainz M oreno, «La
Inspección Educativa», REDA, núm 109, 2001, p. 15. Véase también J. M artín Bagué, «Ins
pección», en VVAA, Nueva Enciclopedia Jurídica, t. XII, Barcelona, Seix, 1977, p. 872.
14 AGUSTÍN GARCÍA URETA
como medio de prevención frente a la posible comisión de ulteriores

infracciones. Esta nota preventiva es consustancial a la potestad inspec
tora, como se analiza en epígrafes posteriores.
A pesar de la tradicional regulación de las funciones inspectoras, se
aprecia la ausencia de una serie de principios estructurales de la misma.
Esto puede deberse a la tradicional ligazón de la inspección con la
potestad sancionadora. De hecho, una de las escasas referencias que
sobre la inspección aparece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre
(LRJPAC), se recoge precisamente en el título dedicado a la potestad
sancionadora (art. 137.3). Esta Ley no incluye, como ocurre con esta
potestad, una serie de principios relativos a la inspección. Es percepti
ble, por tanto, que la potestad de inspección dista de ser concebida con
entidad propia y regida por sus propios principios, que no tienen por
qué coincidir con los de otras potestades administrativas. Entender la
inspección como un prius de la potestad sancionadora o a esta segunda
como cláusula de cierre o garantía de la primera puede difuminar las
líneas divisorias existentes entre ellas. De hecho, la sanción, si bien
necesaria, constituye la manifestación de que la prevención ha fallado
y que sólo cabe castigar la infracción cometida. La inspección, por su
parte, va más allá de la simple punición 2.
La importancia de la potestad inspectora ha sido igualmente apre
ciada en el ordenamiento comunitario. Así como en determinados sec
tores de la actividad de las Instituciones comunitarias la inspección ha
sido un pilar básico, caso del Derecho de la competencia (Reglamento
17/1962, actual Reglamento 1/2003), en otros, como ocurre con la polí
tica ambiental, su evolución ha sido más lenta. De esta manera, la
Recomendación 2001/331, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4
de abril de 2001, sobre criterios mínimos de las inspecciones medioam
bientales en los Estados miembros, constata que «el hecho de que exis
tan sistemas de inspección y que las inspecciones se lleven a cabo de
una manera eficaz sirve de disuasión para que no se produzcan infrac
ciones medioambientales, ya que permite a las autoridades descubrirlas
y hacer cumplir la legislación merced a sanciones u otros medios, por
lo que tales inspecciones constituyen un eslabón indispensable de la
cadena reglamentaria y un instrumento eficaz para contribuir a que la
legislación comunitaria en materia de medio ambiente se aplique de
forma más coherente y se haga cumplir en toda la Comunidad y para
evitar falseamientos de la competencia»
2 Esta perspectiva supcradora se localiza con claridad en el art. 14.2 del Reglamento de
desarrollo de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, que señala que «los
Servicios de Inspección, además de sus funciones de control del cumplimiento de la legalidad
vigente, asesorarán y colaborarán con las Empresas de transporte para facilitar el cumplimiento
de dicha legalidad».
2 Séptimo párrafo del Preámbulo.
POTESTAD F. INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DF I.IMITACION 15
Por otra parte, la dinámica de los fenómenos actuales apunta clara

mente a la necesidad de un reforzamiento de las potestades inspectoras
de las Administraciones. El binomio regulación-sanción se encuentra
en retroceso. Hoy en día se persigue la adhesión del ciudadano, no sim
plemente la imposición del marco jurídico y, en caso contrario, la apli
cación de la correspondiente sanción. Un ejemplo de ello se localiza en
la regulación industrial y, en particular, en la ambiental. A esto se le
une el fenómeno de retirada del Estado como prestador directo de ser
vicios. El trasvase al mercado de los mismos exige el reforzamiento de
la supervisión a ejercer por las Administraciones en todos los campos
objeto de intervención, ya sea la protección de los consumidores, los
mercados de valores o la navegación marítima. En consecuencia, las
Administraciones se enfrentan a fenómenos que exigen un control per
manente, que sólo puede efectuarse de forma adecuada mediante el efi
caz ejercicio de la potestad inspectora.
En el presente trabajo se analizan algunos aspectos del régimen
jurídico de la inspección, incidiendo en áreas que, aun tratadas por la
doctrina, se considera que exigen un examen específico. Se ha preten
dido dar a este estudio una perspectiva escalonada, partiendo de la fun-
damentaeión teórica de la inspección, como limitación, para ir desgra
nando otros aspectos derivados, caso del principio de legalidad o la
planificación, y las propias actuaciones inspectoras.
El capítulo primero examina los fundamentos de la potestad inspec
tora. Para ello se hace un excursus por el concepto de policía y los
modelos de intervención de la Administración en la esfera de los ciuda
danos y cómo se incardina la inspección en ellos. Asimismo, se afronta
una doble perspectiva de la inspección, como potestad y como deber,
perfilando las características de ambos institutos. El capítulo segundo
considera el principio de legalidad y su aplicación a la potestad inspec
tora. Tratándose de una potestad que implica una intervención en la
esfera del ciudadano, resulta preciso que el legislador regule los aspec
tos esenciales de la misma. Esta exigencia tiene trascendencia también
en otros instrumentos que coadyuvan a la inspección, caso de la plani
ficación, a la que se dedica el capítulo tercero, con especial atención a
los planes de la inspección tributaria. El capítulo cuarto analiza las
actuaciones inspectoras y, en concreto, si las mismas han de sujetarse a
un procedimiento formalizado. Por sus peculiaridades, las previsiones
de la LRJPAC no siempre han de ser estrictamente aplicables a la ins
pección, aunque, como se argumenta, no cabe hacer dejación de deter
minadas garantías consustanciales a la actuación administrativa. El
capítulo quinto versa sobre las actas de inspección, tema ampliamente
tratado por la doctrina, pero en el que se incide aportando algunas otras
perspectivas. En concreto, se ha considerado necesario afrontar, en pri
mer lugar, el concepto de documento público administrativo (art. 46
LRJPAC) para, ulteriormente, desgranar los elementos de las actas de

inspección, subjetivos, materiales, formales y, finalmente, su valor pro
batorio. El capítulo sexto tiene por objeto el fenómeno de la colabora
ción del particular en las funciones inspectoras. Para ello se ha tomado
el ejemplo de la Ley 21/1992, de Industria, afrontando también los
medios que pueden hacer efectiva tal colaboración, así como los lími
tes a la misma. Finalmente, se recogen una serie de conclusiones en el
capítulo séptimo.
II. EL CONCEPTO DE POLICÍA
Un análisis de la potestad inspectora de la Administración ha de

pasar por el examen del concepto de policía del que la primera resulta
tributaria4. La consideración de esta noción y de sus especificidades no
es sencilla. Se trata de un concepto que arrastra una evolución histórica
dilatada en el tiempo, lo que hace difícil precisar sus contornos. Por
otra parte, el concepto de policía se encuentra vinculado con otros,
como el orden público y la coacción, que presentan no pocas compleji
dades a la hora de precisar su significado. Esto implica que una con
cepción de la policía como toda la actividad administrativa de limita
ción de derechos resulte tan omnicomprensiva que impide apreciar en
qué consiste realmente. De hecho, como se ha señalado, esta versión
resultaría inútil5. La doctrina ha sido consciente de estas dificultades.
4 Sobre la policía, véanse I. Agirreazkuenaga, La Coacción Administrativa Directa,

Madrid, IVAP, Civitas, pp. 35-41; del mismo autor, «Coacción (Derecho administrativo), en
VVVAA, Enciclopedia Jurídica Básica, t. I, Madrid, Civitas, 1995, pp. 1055-1060; J. Barce
lona L lop, El Régimen Jurídico de la Policía de Seguridad, IVAP, Oñati, 1988, pp. 88-117;
J. L. C arro, «L os problemas de la coacción directa y el concepto de orden público», REDA,
núm. 605, 1977, p. 15; del mismo autor, «Policía y Dominio Eminente como Técnicas de Inter
vención en el Estado Preconstilucional», REDA, núm. 29, 1981, p. 287; J. M. C astells A rfe
che, «Policía (Derecho administrativo)», en VVAA, Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid,
Civitas, 1995, vol. III, pp. 4924-4925; E. G arcía de E nterría y T.R. Fernández Rodríguez,
Curso de Derecho Administrativo, t. II, 9.a ed., Madrid, Civitas, 2004, pp. 104-106; F. G arrido
Falla, «Las Transformaciones del Concepto Jurídico de la Policía Administrativa», RAP,
núm. 11, 1953, p. 11; del mismo autor. Tratado de Derecho Administrativo, vol. II, 11.a ed.,
Madrid, Tecnos, 2002, pp. 156-204; A. M oncada Lorenzo, «Significado y Técnica Jurídica de
la Policía Administrativa», RAP, núm. 28, 1959, p. 51; A. N ieto, «Algunas Precisiones sobre el
Concepto de Policía», RAP, núm. 81, 1976, p. 35; R. Parada Vázquez, Derecho Administrativo,
t. I, 15.a ed., Madrid, Marcial Pons, 2004, pp. 376-378; L. Parejo A lfonso, Derecho Adminis
trativo, Barcelona, Ariel, 2003, pp. 641-655; M. R ebollo P ijig, «La Policía Administrativa y su
Singular Adaptación al Principio de Legalidad», en F. Sosa Wagnf.r , (coord.), El Derecho
Administrativo en el Umbral del Siglo XXI. Homenaje al Prof. Dr„ Ramón Martín Maleo, t. I,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2000, pp. 1365-1398; J. A. Santamaría Pastor, Principios de Dere
cho Administrativo General, vol. II, 1.a ed., Madrid, Iustel, 2004, pp. 244-290; En una perspecti
va histórica, véase T. VALERIOLA, Idea general de la Policía o Tratado de la Policía, 1789-1802,
que, en realidad, supone una traducción de la obra de N. de la M ar, Traité de ¡a Pólice, 1705
1722.
5 R ebollo P uig, op. cit., p. 1368.
POTESTAD H INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACION 7
Se advierte que el problema del concepto de policía radica, precisa

mente, en que «lo primario ha sido el concepto», imponiéndose «deci
didamente, como tradición legada por el Estado de policía, y exige,
apoyado en su gran pasado, su conservación teórica». Igualmente, se
señala: «Suelen derivarse de la naturaleza misma de la policía una serie
mayor o menor de pretendidos principios jurídicos que, a menudo,
como es natural que ocurra con semejante actitud cognoscitiva, son
meros hallazgos de la teoría»
La policía ha recibido distintas definiciones a lo largo de la historia
y dependiendo de los autores. En su forma “arcaizante", como así se ha
calificado, se trataría de una actividad de limitación de derechos de los
ciudadanos, con objeto de prevenir los peligros que de su libre ejercicio
podrían derivarse para la colectividad *7*. En un estudio clásico sobre el
tema, se la concibe como «la actividad del Estado que tiene por fin la
defensa del buen orden de la cosa pública, mediante los recursos del
poder de la autoridad, contra las perturbaciones que las existencias
individuales pueden ocasionar» x. Para otros autores, «se suele entender
por policía aquella actividad administrativa que mediante la amenaza o
el empleo de la coacción persigue la previsión o desviación de los peli
gros o perturbaciones del orden» Para otras posiciones se trataría del
«conjunto de medidas coactivas arbitradas por el Derecho para que el
particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública» l0I12*,o la «acti
vidad administrativa de limitación que subordina el ejercicio de los
derechos individuales y el desarrollo de las relaciones jurídicas a la
intervención transitoria en ellos de un elemento de control administrati
vo para verificar su adecuación a las exigencias del interés público»
Estas nociones denotan que el análisis de la potestad administrativa
de policía no es sencillo y su determinación puede no ofrecer resulta
dos concluyentes. La dificultad radica en el carácter «radicalmente pro
teico: variable en el tiempo y en espacio» de dicho concepto i:. Como
se ha indicado, «la noción de policía tiene una historia llena de vicisitu
des» l7. De hecho, la doctrina considera que el término de policía «se
revela escasamente útil, apenas justificado como un simple término
" A. Mi-rki., Teoría (íeneral de! Derecho Administrativo, Madrid, EDERSA, 1035, p. 323.
7 G arcía de; E nterkía y Ei-rnándi :/. R odríoit :/., op. eit.. t. I, pp. 104-103. El art. 1.1
RSCE señala que «los Ayuntamientos podran intervenir la actividad de sus administrados en los
siguientes casos: l.“ El ejercicio de la función de policía cuando existiere perturbación o peligro
de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el
fin de restablecerlos o conservarlos».
II O. M a y iír , Derecho Administrativo Alemán, t. II, Buenos Aires, Depalma. 19X2, p. X.
" Mkkki., op, eit.. p. 316. cursiva en el original suprimida.
III G arrido Fai .i .a , «Eas Transformaciones...», op. eit., p. II.
11 Moncada Lorenzo, op. eit.. p. 164.
12 N ieto, «Algunas Precisiones...», op. eit.. p. 33.
" Mayhr, op. eit., p. 3.
clasificatorio y no verdaderamente institucional» 14. A la vista de lo

anterior, podría ofrecerse una visión descriptiva de la noción, cuando
aquellos que la han examinado son conscientes de las limitaciones que
se presentan. Sin embargo, la idea de policía sigue siendo el sustrato de
numerosas actividades administrativas. Por ello, un análisis de la evo
lución de este concepto y de algunas de sus características resulta pre
ciso para comprender los fundamentos de la potestad de inspección de
las Administraciones.
1. Un repaso de la evolución de la policía
La consideración histórica de la policía no resulta carente de senti

do. A través de ella se puede repasar el origen y desarrollo de los fun
damentos del Derecho administrativo y de las formas o tipos de inter
vención de las Administraciones l5.
A. Edad Media y Estado moderno
El origen de la policía hay que buscarlo a finales de la Edad Media,

enmarcado dentro de la lucha contra el feudalismo. La policía surge
como plasmación de la idea del interés objetivo de la comunidad. Este
dato se encuentra directamente vinculado al sentido etimológico del
vocablo (polis, politeia). Esta referencia es obligada. La misma denota
el carácter omnicompresivo del término, la ciudad o comunidad, aun
que ulteriormente se haya visto sujeto a una importante reducción. El
Príncipe encama esta idea como superación de la compartimentaliza-
ción medieval, dando paso a la búsqueda de la prosperidad y la salud
pública l6. Por otra parte, la necesidad del pacto, que se sitúa en la
esencia del modelo feudal, cesa. El Príncipe ya no precisa de acuerdos
con el estamento feudal y deja de encontrar límites a su acción l7. Este
fundamento ya se encuentra en la obra de M a q u ia v e l o , que sostiene
que el Príncipe debe monopolizar la fuerza y el Derecho.
En el Estado moderno, la policía es el «valor medular» 18 y se iden
tifica con la Administración interior del Estado. Surge así en Alemania
14 G arcía de E nterría y F ernández Rodríguez, op. cit., t. II. p. 105.
15 En este sentido, R ebollo P uig, op. cit., p. 1396; véase G arrido Falla, «Las Transfor
maciones...», op. cit., pp. 12-20.
16 N ieto, «Algunas Precisiones...», op. cit., p. 37. Esto se plasma en la ordenanza de
Carlos VI (1415), «pour garder le bien publique (...) en tres bonne pólice» y «pour le bien
et utilité de la chose publique et de la policité de la ville». El texto está tomado de P. C arro,
quien a su vez lo toma de E. Loening en su obra Lehrbuch des Deutschen Verwaltundsrechts.
Lcizpig, 1884.
17 M oncada Lorenzo, op. cit., p. 72.
18 Nieto, «Algunas Precisiones...», op. cit., p. 36.
POTHS'IAD L INSPPCCION Y A( "l'l Vil )AI) ADMINISTRATIVA DL LIMITACION 19
la noción de P o lizei y con ella el P olizcircch t y la policía pasa a abar

car toda la actuación administrativa. Esta situación se ha expresado
señalando que «todo aquello que la autoridad juzga saludable, la poli
cía puede realizarlo y, en caso de necesidad, mediante el uso de la fuer
za» |l\ Sin embargo, y con posterioridad, se excluyen de ella las potes
tades eclesiásticas y, ulteriormente, se pasará a una división en el
contexto administrativo, distinguiéndose entre lo judicial, militar y eco
nómico 20. La consecución de las finalidades antifeudalistas implicó,
correlativamente, la reglamentación de la vida social y con ello la utili
zación de la policía como herramienta que, «disfrazada al servicio de la
sa la s p u b lic a 2', de hecho, era utilizada como fortalecimiento del
poder». Al Príncipe «no le conviene gobernar con el simple apoyo de
su poder fáctico, puesto que es más rentable invocar un principio ideo
lógico que haga más soportable a los súbditos la existencia del Poder».
Para ello, la idea de la policía, bien arraigada en la conciencia popular,
resulta el «medio técnico de intervención administrativa que asegura la
felicidad de los individuos que la padecen» 22. Con todo, la interven
ción policial se manifiesta tan innegable que el propio ciudadano
comienza a ser consciente de la necesidad de oponer determinados
ámbitos de libertad frente a aquélla. Esto se vio motivado también por
el principio de irresponsabilidad que impregna a la policía en este
período 2'.
B. El p erío d o revolu cion ario y el liberalism o
La llegada de los movimientos revolucionarios dio paso a una

reducción de los fines de la policía. Esta pasará a dividirse entre la
seguridad y el bienestar. Posteriormente se sostendrá que lo que corres
ponde a la policía es sólo lo relativo a la prevención de la seguridad 24.
Este período se caracteriza por la insistencia en la existencia de un
ámbito del individuo en el que no puede entrar el Poder. El Estado debe
garantizar que los ciudadanos puedan desplegar sus potencialidades y
con ello lograr su propia felicidad. Se tratará de la «defensa de los peí i-
\t w k .. /' . i' . p. 1.
:o C a r r o ,op. cir, p. 291; Nii io , «Algunas Precisiones...», op. cié, p. 40.
:i Nutro, «Algunas Precisiones...», op. cil., p. 46.
” Ihiíl.. p. 46.
Véase Barci;i .ona Li .oi\ op. cíe. pp. 92-93. M ayi-R. op rit.. p. 9, sostiene que el Anti
guo Régimen no fue nunca aquel despotismo puro que no invoca ni puede invocar ningún título
jurídico.
» PunrtR. en sus liislilntio/ies Inris 1‘uhlu i. 1770: «Se llama Derecho de policía aquella
parte de la potestad suprema por la que se ejerce la luneión de evitar males futuros en la situa
ción interna de la república que lia de ser temida por todos», hl texto se toma de C a r r o , op. cir.
p. 293.
gros» 2 Esto implicaba, en principio, que el viejo concepto de policía

como clave de la acción administrativa, que posibilitaba una acción en
todas las esferas imaginables y mediante la utilización de cualquier cla
se de técnicas y privilegios, sufriese una importante limitación 2526. Se
pretende la garantía de la libertad de empresa (valor positivo) y la
remoción de los obstáculos para el libre desarrollo de la iniciativa eco
nómica (valor negativo)27. El Estado liberal persiguió el reconocimien
to de los derechos del individuo como reductos que no podían ser tras
pasados por la policía. Sin embargo, pronto se puso de manifiesto el
correlativo avance de la Administración, a pesar de los intentos de con
finar su actividad, y con ella la incidencia sobre dichos derechos 28. La
explicación se puede encontrar en la propia esencia del mantenimiento
del orden y de la seguridad para favorecer así el desarrollo de la socie
dad. Existe una actividad administrativa de policía dirigida a la seguri
dad pública o al orden público. Sin embargo, la Administración no tie
ne dicha finalidad como único objeto de sus acciones 29. De hecho, se
aceptan “excepciones” a la regla general del abstencionismo 30. Estas
excepciones se produjeron tanto en el caso de las obras públicas, en los
ferrocarriles, como en la estatalización de los servicios postales, o en el
supuesto de una excepción que se considera “inmensa” 3I, esto es, la
instrucción pública. Igualmente, el Estado llegó a asumir funciones de
lucha contra enfermedades, actividad de policía por tratarse de la
defensa de la colectividad contra agentes perturbadores externos 32. En
consecuencia surge un “atasco” entre el hecho de que los fines del
Estado deben ser limitados y el incremento constante de la Administra
ción 33. La reducción de los fines del Estado liberal, sin embargo, no
impedía la labor de aquélla en los distintos sectores sociales. De esta
manera, la Administración pasó a asumir nuevas funciones de interven
ción. Con ello se demostró lo que algunos autores han apreciado poste
riormente, que tal Estado neutral nunca existió y que era una «pura
imaginación de algunos teóricos», teniendo en cuenta que, incluso en
su actividad meramente administrativa, aquella regulada por las leyes,
no podía eliminarse la opción política 34.
En esta etapa se pasa a distinguir entre la policía general (policía de
seguridad), que protege la tranquilidad, la seguridad y el orden, y las
25 Véase C arro, op. cit., p. 294.
26 N ie t o , «Algunas Precisiones...», op. cit., pp. 49-50.
27 G iannini, op. cit., p. 57.
28 R ebollo P uig, op. cit., p. 1373.
29 Ibid., pp. 1372-1373.
70 G iannini, op. cit., pp. 64.
31 Ibid., pp. 62.
32 Ibid., pp. 64.
33 N ieto, «Algunas Precisiones...», op. cit., p 59.
34 Schmitt, citado por G iannini, op. cit., p. 65, n. 11.
POTESTAD E INSPECCIÓN Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE [ IMITACIÓN 21
policías especiales, esto es, aquellas que tenían por objeto actividades y
materias específicas, caso de las actividades económicas reguladas por
distintas leyes. Esta distinción es patente en los autores franceses y se
ve reflejada también en los españoles, que evitan así tener que enfren
tarse al problema de buscar una sustancia común aplicable a todas
ellas ’5. Se ha explicado que el concepto de policía administrativa espe
cial admite dos sentidos. Por una parte, abarca aquellas actividades
cuyos fines no son diferentes de los que persigue la policía general,
pero se sujetan a un régimen jurídico particular. Su objeto, que es la
protección de la seguridad, «no tiene nada de particular», pero se
somete a un régimen jurídico especial y se confía a una autoridad espe
cial. Por otra parte, el segundo sentido del término hace referencia a las
policías que contemplan objetivos que no figuran dentro del contenido
normal de la policía general (policía de los monumentos, de la caza)*36.
De esta clasificación también se desprende la insistencia en el aspecto
orgánico. Este es rechazado por la doctrina sobre la base de que sólo
resulta viable en el caso de que hubiese una delimitación previa “muy
concreta” del ámbito de acción policial -17*. El concepto de policía signi
fica una función y no un órgano de la Administración. De esta forma,
la autoridad policial no queda constituida mediante su organización,
sino mediante la competencia que le asigna funciones de este tipo 1x.
C. El sitflo xx
El siglo xx abre una nueva situación al afirmarse la intervención de

la Administración en cada sector de la realidad. El supuesto absentismo
da paso a la omnipresencia. La Administración no sólo limita, igual
mente realiza actividades de prestación. La noción del orden público,
desde la perspectiva de la policía general, deja de ser la esencia del
Estado. Sin embargo, las limitaciones surgen por doquier en distintos
ámbitos. De ahí que se haya señalado que no se trata de que la policía
se haya desviado de su finalidad, sino que el concepto de orden público
varía «en sentido ampliativo (como en el futuro pudiera restringir
se)» w. Parte de la explicación de la evolución de la policía y de sus
imprecisos contornos se encuentra en el concepto del orden público,
que resulta de difícil determinación 40 o, como se ha señalado, es uno
" Nieto, op. cit., p. 64. Entre estos autores cabe citar a Don. Instituciones de Derecho
Público. 1X00-1X04; Gome/, de i .a Serna. Instituciones de Derecho Administrativo. I, 1843.
G. V edel, Derecho Administrativo, Madrid. Aguilar, 1980, p. 664.
17 N ieto, «Algunas Precisiones...», op. cit.. p. 72.
M erke. op. cit., pp. 316 y 337.
G arrido Fai.i .a , «Las Transformaciones...», op. cit.. p. IX.
Véase L. M artÍn-R ktortii.i.o Baquek, «Notas para la Historia de la Noción de Orden
Público», REDA. míin. 36. 19X3, p. 19.
de los «prototípicos conceptos jurídicos indeterminados» 41. La esencia

de la policía radica en la consecución del orden, pero éste es un con
cepto que, como el propio de policía, ha sufrido importantes variacio
nes. Por ello se ha sostenido que la conservación del orden hace del
concepto de “policía” algo todavía más inseguro de lo que ya resulta
con la nota de coacción, reducida a mera amenaza de coacción 42. Otros
autores optan por no emplear el concepto de orden público, acudiendo
al de interés público. Con ello se pretende evitar las connotaciones his
tóricas del primero, dando paso a una noción que exprese el efectivo
ejercicio de los derechos 43. Ante la imprecisión de la nota del orden
público, se ha insistido en una de las facetas peculiares de parte de las
actuaciones de policía, que es que los ciudadanos no perturben. Se sos
tiene que es necesario partir de un concepto estricto de policía que gire
en torno a la finalidad del mantenimiento del orden público, entendien
do éste en sentido relativamente restringido. De esta manera, la pecu
liaridad de la policía sólo podría predicarse de aquellas actuaciones que
se dirijan contra el perturbador y que tan sólo pretendan evitar la per
turbación o sus efectos nocivos 44.
La otra característica de la policía es la coacción 45. Este concepto
también ha sufrido variaciones. De hecho, se le achaca el haber conta
minado la noción de policía con connotaciones puramente represivas.
Esto habría motivado la aparición de otros conceptos relativos a las
actividades administrativas de limitación de derechos que desechan el
concepto de policía 46. En la tradición histórica, la coacción es ínsita a
la policía. De esta manera, aquellas manifestaciones estatales que no
tuviesen esta nota no podían integrarse en aquella noción. Por tanto,
toda actividad del Estado con miras al acrecentamiento de la prosperi
dad no podía pertenecer a la policía47*. Su papel sería eminentemente
negativo, la defensa de la sociedad y de los individuos de los peligros
que pudiesen amenazarlos 4!i. Sin embargo, la doctrina ha sido cons
ciente de que esta nota no explica, per se, la noción de policía. El Esta
do no tiene por fin único la represión, ni ésta puede explicar todas sus
funciones 49, ni, de hecho, el Estado podría pervivir sobre el único fun
damento de la coacción. Por ello, se ha puesto de manifiesto que la
coacción es la ultima ratio y que actividades como la vigilancia (ínsita
41 J. B arcelona L lop, «Orden Público (Derecho administrativo)», en VVAA, Enciclope
dia Jurídica Básica, vol. III, Madrid, Civitas, 1995, pp. 4630-4635.
42 M erkl, op. cil., p. 322.
41 B arcelona L lop, El Régimen..., op. cii., p. 99 y n. 144.
44 R ebollo P uig, op. cil., pp. 1397 y 1398.
45 Véase I. Agirreazkuenaga, «Coacción (Derecho administrativo)», en VVAA, Enciclo
pedia Jurídica Básica, t. I, Madrid, Civitas, 1995, pp. 1055-1060.
46 R. R ivero O rtega, El Estado Vigilante, Madrid, Tecnos, 2000, p. 61.
47 Von B erg, en M ayer, op. cit., p. 5 y n. 7.
4# M ayer, op. cit., p. 6.
49 En este sentido, M ayer, op. cit., p. 7.
POTESTAD E INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINIS TRATIVA DE LIMI TACION
en la inspección) son incluibles en la policía aunque falte en ellas la

nota coactiva 5I).
III. LA IDEA DE LA ADMINISTRACION ORDENADORA

O DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN
1. Abandono de la policía como categoría institucional
El repaso a la noción de policía pone de manifiesto la imprecisión

de la misma. La tradición histórica pesa con fuerza en un concepto
omnicomprensivo de la intervención de la Administración que produce
limitaciones de derechos *51. La doctrina es coincidente en la inconve
niencia de dar un sentido nuevo a una expresión «ya suficientemente
torturada» 52. Se reconoce a la policía un valor clasificatorio pero se le
niega valor institucional 5\ De hecho, las actuaciones administrativas
que, de forma general, han sido englobadas en la categoría de la policía
(potestad sancionadora, inspección, reglamentación, actos administrati
vos, por citar algunas de las principales) responden a parámetros dife
rentes 54*. Por ello se advierte «del peligro de contaminación semántica
que entraña utilizar el concepto de policía para englobar lo que no es
más que un conjunto inorgánico de actividades administrativas de limi
tación» s\ Se percibe con claridad que la tradición histórica, de la que
se quiere huir, trae consigo los riesgos de invocación de la policía
como justificación de poderes genéricos donde no pueden darse. Como
se ha señalado, «no es admisible, pues, la existencia de cláusulas gene
rales implícitas, basadas en una supuesta “naturaleza de las cosas” o en
unos pretendidos poderes "normales” o “naturales" de la Administra
ción. Ello sería quizá defendible en el Estado absoluto, pero no en un
régimen constitucional en el que lo único “natural” es la libertad de los
ciudadanos y el carácter excepcional, expreso y tasado de las potesta
des públicas de intervención sobre ella» 56.
Hoy en día, aun teniendo a la policía como referencia, se huye de
sus connotaciones, quizás porque todavía subsiste una “oscura convic
ción” de que se mantiene un poder general de policía 57. La postura
fundada en la esencia del Estado liberal, por la que la policía es aquella
w Mtkki.. op. di., p. 318.

51 Sobre este aspecto, M aykr, op. cit.. p. 9.
v G arcía di-: Hnthrkía y Fkknándkz Rodrígucz, op. cit., I. II, p. 105.
51 Uiid.. op. cit.. t. II, p. 105.
■ B a r c h l o n a I.i .op , FJ Régimen..., op. cit.. p. 99.
” S antamaría Pastor, Principios. . . , op. cit. . vol. II. pp. 249-250.
J. A. S a n t a m a r ía Pa s t o r . Fundamentos de Derecho Administrativo, vo l. I, Madrid.
CEIJRA, 1991, p. 883.
57 S antamaría Pastor, Principios. .. o¡>. cit.. vol. II, p. 249.
actividad administrativa que, mediante limitaciones eventualmente

coactivas a la actividad privada, se dirige a prevenir los daños sociales
que de esta última pueden derivarse, no puede sostenerse, globalmente,
en la actualidad. La policía administrativa también implica una inter
vención positiva de los poderes públicos en la esfera de los individuos
y, en general, de la sociedad, a través de los distintos instrumentos que,
generalmente, se insertan en aquélla58.
2. Administración ordenadora y modelos de intervención
La evitación del término de policía, desde una perspectiva institu

cional, ha dado paso al uso de la categoría de “actividad administrativa
de ordenación” o de Administración ordenadora 5960. En estas coordena
das habrá que considerar la potestad inspectora de la Administración.
Para ello es preciso atender a la fundamentación teórica de la interven
ción u ordenación administrativa sobre las actividades de los particula
res. Esta proporcionará aquellos aspectos que caracterizan a la inspec
ción dentro de la serie de medios de intervención.
A. Modelos de intervención sobre el ciudadano
La ordenación implica una limitación de los derechos de los ciuda

danos y a este esquema responde la actividad inspectora 6Ü. La conside
ración de la intervención administrativa ha de partir, en primer lugar,
de la protección constitucional de la dignidad de la persona a la que se
refiere el art. 10 CE. De esto se deriva el carácter instrumental o servi
cial del Estado y de la Administración (art. 103.1 C E )6I. Las limitacio
nes de los derechos del ciudadano deben sujetarse a determinados
requisitos que justifiquen la intervención con fundamento en otros
bienes constitucionales. La posibilidad de establecer limitaciones res
ponde al propio esquema constitucional. Por ello, los derechos funda
mentales (v. gr., arts. 17.1, 18.2 y 3, 20.5, 21.2, 22.4 y 30.3), al igual
que otros derechos subjetivos, pueden verse limitados en su ejercicio.
La teoría general sobre la intervención de la Administración en la
esfera de los particulares establece una distinción entre dos modelos, el
E. Schmidt-A ssmann, La teoría general del Derecho Administrativo como sistema,

Madrid, INAP, Marcial Pons, 2003, p. 181.
w Véanse G arcía de E nterría y F ernández Rodríguez, op. cit., t. II, pp. 105-106;
Schmidt-A ssmann, op. cit., pp. 181-183; S antamaría Pastor, Principios..., op. cit., vol. II,
p. 249, señala que se prefiere un nombre “más neutro”.
60 Véase la STS de 22 de junio de 1993, Ar. 4428.
61 J. J. Solozábai. Echevarría, «Dignidad de la Persona», en M. A ragón Reyes (coord.),
Temas Básicos de Derecho Constitucional, l. III, Madrid, Civitas, 2001, pp. 113-116, esp. p. 113.
POTESTAD K INSPECCIÓN Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE I IMITACIÓN 25
represivo y el preventivo bl. Ambos parten de diferentes principios. El

primero implica una regulación de la actividad en cuestión. La existen
cia de una normación determina las condiciones de ejercicio de la acti
vidad de que se trate. Supone, correlativamente, que ésta sea libre den
tro de esos márgenes predeterminados. La intervención administrativa
en este caso se produce cuando los lindes del sistema son sobrepasa
dos. Por tanto, aquí la actuación administrativa no se da sobre la base
de hipótesis, sino sobre concretos hechos que reflejen la violación de la
regulación que garantiza el libre ejercicio por parte del ciudadano.
El ordenamiento positivo recoge numerosos supuestos que respon
den, en puridad, a este esquema. Un ejemplo se localiza en el art. 48
del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas. Este dispone que
«todos pueden, sin necesidad de autorización administrativa y de con
formidad con lo que dispongan las leyes y reglamentos, usar de las
aguas superficiales, mientras discurren por sus cauces naturales, para
beber, bañarse y otros usos domésticos, así como para abrevar el gana
do», y que «estos usos comunes habrán de llevarse a cabo de forma que
no se produzca una alteración de la calidad y caudal de las aguas». En
este supuesto, la intervención administrativa resultará represora de
aquellas actividades que, siendo en principio libres dentro de la regula
ción general de la norma, transgredan los límites que ésta impone.
El segundo modelo tiene un fundamento distinto. En este caso la
intervención administrativa se produce ah ¡nido. Existe una prohibi
ción de realización de la actividad sin previa comprobación administra
tiva de que la misma puede efectuarse. Esto implica que la actuación
de la Administración se base sobre hipótesis, ya que la actividad del
ciudadano no se ha ejecutado. Por tanto, sus efectos no pueden apre
ciarse en la realidad. A este esquema responde la técnica de la autoriza
ción, que proporciona numerosos ejemplos normativos de explicación
de este sistem aw. Éste sería el caso de la evaluación de impacto
ambiental, regulada por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28
de junio. En este supuesto, la Administración ha de prever los posibles
efectos ambientales de una actividad que no se ha implantado todavía,
y, en su caso, otorgar la correspondiente autorización de desarrollo. La
necesidad de la intervención administrativa encuentra su fundamento
en la protección de diversos factores ambientales frente a ciertas activi
dades, de las cuales se presume van a incidir negativamente en ellos.
Esto implica que la Administración cuente, en principio, con un mar
gen de apreciación notable sobre la eventual conformidad o disconfor-*6
w Véanse G a r c ía di- E nti-rría y F i-rnández R o d r íc u i ;/., op. cit., t. II, pp. 114-120.
6i Incluyendo el tema de la denominada cláusula técnica o la adaptación a las mejores téc
nicas disponibles.
midad con el interés público de aquellas actividades. A igual esquema

responde la más reciente autorización ambiental integrada, regulada en
la Ley 16/2002, de 1 de julio, sobre la prevención y el control integra
dos de la contaminación.
B. Modelos de intervención de la Administración e inspección
La inspección tiene algunas peculiaridades que es preciso destacar

respecto de los modelos anteriormente considerados. Desde una pers
pectiva estricta, la potestad inspectora de la Administración, como acti
vidad de comprobación del ejercicio de derechos por parte del ciudada
no y su adecuación al ordenamiento M, se desarrolla de forma coetánea
a aquél. La distinción entre el modelo represivo y el preventivo respon
de a una necesidad de diferenciar el momento de la intervención admi
nistrativa y su grado de incidencia. Esto no supone un obstáculo para
afirmar que la actividad inspectora encuentra acomodo en ambos siste
mas. En el modelo represivo es patente que la determinación de las
posibles transgresiones a los límites del ejercicio del derecho habrá de
llevarse a cabo por medio de la comprobación de los mismos. Pero será
además preciso, por requisitos de la protección del bien de que se trate,
efectuar comprobaciones de que el ejercicio es correcto.
En el modelo preventivo la intervención administrativa tiene dife
rentes planos. El control previo agota su funcionalidad determinando la
conformidad con el interés público de la actividad sujeta a tal control
(plasmado normativamente). Ahora bien, siempre es posible establecer
inspecciones que verifiquen si la actividad en cuestión puede ejecutarse
en lá práctica, a pesar de contar ya con un título habilitante. El ordena
miento proporciona ejemplos de esta circunstancia, caso del art. 34
RAMINP. De acuerdo con éste, «obtenida la licencia de instalación de
una actividad calificada como molesta, insalubre, nociva o peligrosa,
no podrá comenzar a ejercerse sin que antes se gire la oportuna vista de
comprobación por el funcionario técnico competente no sólo por la
actividad de que se trate, sino también por la naturaleza del daño que
pueda causarse». La dicción de la norma pone de manifiesto que la
autorización no ha de evitar per se la producción de daños. De ahí la
necesidad de comprobar que su efectivo funcionamiento no los va a
causar6465. Pero como resultará frecuente, caso de las numerosas autori
zaciones de funcionamiento, la determinación de dicha conformidad no
será necesariamente fija o inalterable. En aquéllas, por su propia natu
raleza, la inspección ha de verificar si las circunstancias en las que se
64 Véase la STC 110/1984, FJ 2, en materia tributaria.

65 Este esquema es común en la normativa; véase el art. 61.2 de la Ley 3/1998, General de
Medio Ambiente del País Vasco.
POTF.STAD F. INSPKC'C'IÓN Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DF. I.IMITACIÓN 27
haya producido la autorización han sufrido alteraciones que hagan

necesario una modificación, bien de sus condiciones o, incluso, una
nueva autorización. De ahí que la inspección no sólo encuentre un
lugar abonado para llevarse a cabo sobre dichas actividades, sino que
resulte esencial para la comprobación de dichas circunstancias y con
independencia de la obligación del sujeto autorizado a comunicarlas a
la Administración M\
3. Limitaciones de derechos y papel general de la inspección
La teoría general del Derecho administrativo ha perfilado las posi

bles limitaciones al ejercicio de los derechos, que tienen importancia de
cara a la conceptuación y determinación de los contornos de la potestad
de inspección. De esta manera se distinguen tres clases de limitaciones.
Por una parte, la prohibición absoluta del ejercicio de un derecho. Ésta,
no obstante, resulta comprensiva de supuestos en los que, en realidad, se
está configurando o delimitando el derecho en sí de forma permanente
(v. gr., la prohibición de usos en un espacio natural protegido)íl7. Igual
mente, incluye casos en los que se establecen límites sin tener tal carác
ter conformador (imposibilidad de circulación de vehículos por haberse
sobrepasado los límites de inmisión de contaminación). Segundo, la
prohibición relativa sujeta a excepción a conceder por la Administra
ción. A este esquema responde la autorización, que se plasma en nume
rosas actividades. En tercer lugar, la libertad de llevar a cabo una deter
minada actividad. En este caso cabe la variedad de la previa
comunicación a la Administración, prevista con carácter general en el
art. 42.1 (segundo párrafo) LRJPAC, que exceptúa de la obligación de
resolver y notificar expresamente y en plazo a los procedimientos relati
vos al ejercicio de derechos sometidos únicamente a dicho deber de
comunicación previa, v. gr., caso del derecho de manifestación hX.
La inspección encuentra un distinto papel con respecto a la tipolo
gía anteriormente considerada. En los tres casos existe una función pre
ventiva, en el sentido de garantizar el statu c/uo que cada tipo de limita
ción establece, ya sea la prohibición absoluta, relativa, o libertad de
ejercicio. Así, en el supuesto de prohibición general, la inspección ha
de servir de mecanismo de control para que la misma no se transgreda.
Éste es el supuesto que puede justificar una mayor intervención de la
potestad inspectora. La existencia de una prohibición general llevaría
“ La Ley 16/2002, de I de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación,

ofrece un ejemplo prototípico de lo que aquí se señala.
1,7 Véanse G a r c ía df-. H n t r k k ía y I T r n á n d íz R o d r íg u e z , op. cit., t. II. pp. IOS-110.
“ Véanse el art. 10 de la Ley Orgánica 9/1983, de 13 de julio. Reguladora del Derecho de
manifestación.
consigo, correlativamente, que el grado de intervención, vía comproba

ción de que la misma se mantiene, sea más amplio que en los otros dos
casos. En el segundo, una vez que ha intervenido la Administración,
por medio de la técnica autorizatoria, la inspección ha de comprobar
que las condiciones de ejercicio no se desvían del fin de interés público
por el que se otorgó la autorización. Es, quizás, en el tercer supuesto en
el que la inspección adquiere una menor relevancia tratándose de una
actividad libre que sólo en casos tasados pueda limitarse. Al contrario
que en el primer caso, siendo el principio general el de la libertad, la
actividad de intervención administrativa, por medio de la inspección,
debe ser, en principio, igualmente reducida.
IV. LA INSPECCIÓN COMO POTESTAD ADMINISTRATIVA.

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
1. La potestad de inspección como potestad administrativa.

Características generales
El concepto de potestad administrativa remite a la noción de poder

jurídico 69. La doctrina la ha definido de la siguiente manera:
«La potestad es un poder abstracto y genérico, ordinariamente deri
vado de status legales y no originable por convenciones negociables,
cuyo efecto consiste en las modificaciones de las situaciones jurídicas
existentes (potestades innovativas) o en el mantenimiento, realización
o tutela de situaciones jurídicas preexistentes, sin modificarlas o inno
varlas; no tiene un objeto concreto; no supone, como el derecho subje
tivo, especificidad de objeto dominado, sino que existe en relación a un
marco genérico de posibles objetos; no encuentra enfrente obligaciones
singulares, prestaciones o actuaciones debidas, sino más bien “sujecio
nes”, vinculación puramente pasiva de soportar la realización de sus
efectos propios» 70.
m Véase D e la C uÉtara, Las Potestades Administrativas, Madrid, Tecnos, 1986, p. 39;
J. L. C arro Fernández-Valmayor, «Potestad Administrativa (Derecho administrativo)», en
VVAA, Enciclopedia Jurídica Básica, t. 111, Madrid, Civitas, 1995, pp. 4954-4957; L. Coscu-
lluela M ontaner, Manual de Derecho Administrativo, 15.a ed., Madrid, Civitas, 2004,
pp. 318-330; G arcía de E nterrIa y F ernández Rodríguez, op. cit., t. II, pp. 443-488; Santa
maría Pastor, Fundamentos..., op. cit., pp. 879-891; J. S uay R incón, «Potestad», en VVAA,
Nueva Enciclopedia Jurídica, Barcelona, Seix, 1993, pp. 48-49; S. R omano, Fragmentos de un
Diccionario Jurídico, Buenos Aires, Ediciones Jurídicas Europa-América, 1964, pp. 297-347;
E. SuÑÉ L iñás, «Sobre el Concepto de Potestad», en R. G ómez-F errer M orant (coord.),
Libro Homenaje al Profesor José Luis Villar Palasí, Madrid, Civitas, 1989, pp. 1343-1370;
J. L. V illar Palasí y J. L. V illar E zcurra, Principios de Derecho Administrativo, t. II, 4.a ed.,
Madrid, Universidad Complutense, 1999, pp. 13-25.
70 E. G arcía de E nterría, L os principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa,
Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1956, p. 44; véase S antamaría Pastor, Fundamentos,
op. cit., p. 879.
POTESTAD E INSPECCIÓN Y ACTIVIDAD ADMINISTR ATIVA DE I IMITACIÓN 2‘>
En el caso de la inspección se está ante un poder funcional. La

situación de poder «está ensamblada con una situación de deber y ello
en la medida en que el poder se otorga en consideración no ya (o no
sólo) de un interés propio de su titular, sino en atención a un interés de
otro sujeto o a un interés simplemente objetivo (funciones) de cuya
efectiva satisfacción depende la legitimidad misma de su ejercicio» 7I.
A los efectos de este trabajo se define la potestad de inspección de una
manera amplia. Se trata de una actividad administrativa ordinaria de
intervención, de carácter ejecutivo para la comprobación del ejercicio
de derechos y obligaciones por parte de un particular, con el fin de
determinar su adecuación al ordenamiento jurídico. Esta actividad
incluye la recopilación de datos, la vigilancia, la investigación y, en
especial, la verificación del desarrollo ordenado de la actividad de la
que el particular sea titular.
A la luz de lo anterior es posible desgranar las distintas característi
cas de la inspección como potestad administrativa, a saber:
a) Su origen es normativo 72. Por tanto, no surge de relaciones
jurídicas concretas.
b) Es una potestad pública al tratarse de un poder de intervención
en la esfera jurídica de los ciudadanos. Esto implica que su atribución
se debe hacer a favor de los poderes públicos.
c) Se trata de una potestad heteroatribuida 7'. No es creada y otor
gada por el mismo Ente destinatario de la misma. Al contrario, viene atri
buida por una norma cuyo autor es un sujeto distinto a su titular. Por ello,
no cabe que la Administración acuda a la potestad reglamentaria con el
fin de atribuírsela, aunque el reglamento pueda colaborar con la ley en la
relación admisible entre estas dos fuentes del ordenamiento jurídico.
á) Como tal potestad, se concibe de forma general, aunque se
aplique a casos concretos. Lo que la norma hace es determinar con abs
tracción la facultad de actuación de la Administración. Por tanto, no
consiste en una pretensión particular, sino en la posibilidad abstracta de
producir efectos jurídicos 74.
e) Ha de ser atribuida expresamente o, en su caso, entenderse de
manera implícita, pero inequívoca.
f) Implica que un tercero o terceros han de someterse a la mis
ma 75. Se trata de una “eventualidad” de soportar las consecuencias del
ejercicio de la potestad 7íS. De ello se deriva un deber jurídico de sopor
71 G arcía de Enterría y F ernández Rodríguez, op. cit., ¡. II. p. 27.
72 C arro Fernández-Vai.mayor, «Potestad Administrativa...», op. cit.. p. 4955.
71 Sobre este concepto véase S a n t a m a r ía Pa s t o r . Fundamentos, op. cit.. pp. 881-882.
74 G arcía de E nterkía y Fernández Rodríguez, op. cit.. 1.1, p. 449.
75 R o m a n o , op. cit., p. 312.
7,1 G arcía de E nterría y Fernández Rodríguez, op. cit.. t. II, p. 29. Romano, op. cit., pp.
315-316.
tar la intervención administrativa en la esfera propia del ciudadano,

incluyendo los derechos patrimoniales 11. Con todo, esto no implica
una relación jurídica. El ciudadano se encontrará en una situación de
sujeción que pasará a ser de obligación cuando se ejercite efectivamen
te. Los sujetos se identificarán a d libitum en el acto mismo con que en
cada caso se ejercite la potestad 778.
g) Es irrenunciable e inalienable. Como se ha señalado, «debe
excluirse que un poder pueda constituir objeto de actos de disposición
por parte de su titular: éste no podría modificarlo sustancialmente ni
enajenarlo, ni renunciar a él» 79.
h) Es imprescriptible. Al estar prevista en una norma, en tanto en
cuanto ésta no se derogue o, en su caso, se modifique por otra poste
rior, la potestad en ella establecida se mantiene en vigor. Su ejercicio la
confirma, aunque no es preciso para su existencia: «La naturaleza de
todo poder debe determinarse, considerándolo en sí y por sí, en su uni
dad, en la eficacia de que es susceptible, y no sólo en las infinitas acci
dentalidades de su ejercicio, incluso porque es obvio que el poder exis
te pleno e íntegro también en la eventualidad de que no tenga ocasión
de ejercitarse» 80. No obstante, puede incurrir en caducidad en supues
tos concretos.
i) Ha de ser específica. No es posible que una norma atribuya a la
Administración potestades indeterminadas (principio de mensurabili
dad) 81, aunque su previsión pueda resultar amplia en cuanto su formu
lación.
j) Se ejerce para servir a un interés público (concretizable en cada
sector de actuación de la Administración). En consecuencia, se trata de
un poder “debido” a otros 8283, o fiduciario81. Esto implica que «la
Administración está obligada al ejercicio de sus potestades cuando ese
interés comunitario lo exija, obligación que marca incluso las potesta
des discrecionales más amplias» 84.
k) Su ejercicio debe ser adecuado a los fines para los que se atri
buye. De ahí que uno de los elementos de control de la misma sea la
desviación de poder85.
77 Véase la STS de 7 de junio de 1982, Ar. 4196.

78 Romano, op. cit., p. 312.
n Ibid., p. 341.
80 Ibid., pp. 310-311.
81 Véase D e la C uétara, op. cit., pp. 67-70; G arcía de E nterría y F ernández Rodrí
guez, op. cit., t. I, p. 449-460.
82 D e la Morena, op. cit., p. 872. Como indica D e la C uétara, op. cit., p. 43, para la pro
tección de los intereses propios está el derecho subjetivo.
83 G arcía de E nterría y Fernández Rodríguez, op. cit., t. I, p. 455-460; Fernández
R amos, op. cit., p. 49; Rivero O rtega, op. cit., p. 134.
84 G arcía de E nterría y F ernández Rodríguez, op. cit., 1.1, p. 447.
85 J. B ermejo Vera, «La Administración Inspectora», op. cit., p. 57, destaca que «no son
escasas las ocasiones en que las Administraciones Públicas —sus órganos responsables— fuer
zan a sus “inspectores” a obtener resultados tangibles del ejercicio de la potestad».
POTKSTAD H ÍNSPIXVIÚN Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACION .11
l) Se trata de una potestad que presenta perfiles de las no innova-

tivas (o conservativas). Por éstas hay que entender las que se dirigen a
tutelar el cumplimiento del ordenamiento jurídico y que se despliegan
mediante actos jurídicos o mediante acciones que tienden a hacer valer,
realizar, conservar o tutelar condiciones jurídicas preexistentes sin
innovarlas o modificarlas 8h. Por tanto, no se estaría ante una potestad
que, como la reglamentaria, crea, modifica o extingue relaciones jurídi
cas. No obstante, también se comparte una naturaleza innovativa, ya
que es posible que surjan relaciones jurídicas como consecuencia del
ejercicio de la potestad inspectora.
2. Potestad preventiva
El principio de prevención no es sólo un estandarte de determina

das políticas públicas, en especial de la ambiental. Constituye un prin
cipio general del ordenamiento jurídico. No se trata tampoco de un
principio que se agote en sí mismo. Posee un ámbito concreto, la
defensa de los bienes que el ordenamiento tutela. Pero, además, la vir
tualidad del principio de prevención radica en su aplicación por parte
de los poderes públicos porque el ordenamiento así se lo exige. Las
Administraciones no pueden asumir ab initio la simple aplicación de la
sanción ni de la restauración como mecanismos principales de su
actuación. Estos son únicamente medios que se deberán activar de for
ma subsiguiente a que la prevención (v. gr., vía la correspondiente ins
pección) haya fallado o, a pesar de haberse puesto toda la diligencia
posible, no haya resultado factible evitar la causación del daño. Un
ordenamiento jurídico que no primase la idea de la prevención sobre
otras vías de intervención en la esfera de los ciudadanos resultaría
ineficaz y autoritario. Ineficaz por cuanto las correcciones de los daños
supondrían un carga social inaceptable. Autoritario porque primaría en
él la vertiente represiva que debe reducirse al estricto mínimo en una
sociedad fundada sobre el favor libertatis. Además, la preponderancia
del principio de prevención, que subyace en la potestad inspectora, es
plenamente coherente con la situación actual, en la que el Estado deja
de intervenir directamente en los factores económicos del mercado y se
concentra en aquellos que involucran la seguridad y la salubridad A1. De
ahí que frente al repliegue de aquél deba extender aquellas potestades,
como la inspectora, que responden a los esquemas de la prevención.
El principio de prevención no es una panacea, como tampoco lo es
la potestad de inspección. Sin embargo, el mismo sirve para que el
legislador y, ulteriormente, la Administración, diseñen mecanismos que
Romano, op. cit., p. 30K.

*7 A. N ieto, Derecho..., o¡>. cit., p. 33.
eviten la causación del daño en una sociedad en la que impera el ries

go. La inspección responde a este modelo 88. Por una parte, como veri
ficación del cumplimiento de los deberes que el ordenamiento impone.
No sólo basta con concretizarlos (en su vertiente obligatoria). Es nece
sario también verificar que los mismos se cumplen. Segundo, porque la
inspección sirve, como efecto añadido, para mitigar los posibles daños
que se pueden producir, bien suspendiendo una actividad que ya los ha
producido o bien advirtiendo con antelación la existencia de una causa
probable y directa (o un cierto grado de probabilidad) de causación de
perjuicios. Tercero, porque la inspección implica, al igual que la potes
tad sancionadora, un efecto intimidatorio sobre los ciudadanos al saber
se potenciales sujetos pasivos de tal potestad. Se trata, por tanto, «de
una advertencia de control permanente del cumplimiento de obligacio
nes y deberes» 89.
3. Potestad reglada
A. Aspectos generales
Se habla de una potestad reglada, en el supuesto de que la norma

atributiva de la potestad predetermine la actuación de la Administra
ción, de tal manera que ésta no posea un margen propio de apreciación
(de discrecional idad)90. La Administración no sólo no podrá salirse de
ciertos límites, sino que deberá ejercitar la potestad si, cuando y como
lo exijan los intereses para los cuales está constituida91. Esto implica
que si se produce el supuesto de hecho que activa la potestad, la conse
cuencia jurídica que va a resultar ya está prefijada por la norma. En
este punto la Administración ha de ejecutarla tal y como la norma lo
establece. De hecho, más que hablar de potestades regladas y discrecio
nales, que serían el contrapunto de las primeras, es más correcto hacer
referencia a la existencia, en su caso, de elementos discrecionales en
las potestades administrativas, aun cuando en las estrictamente regla
das esto no acontezca 92.
88 J. M. Razqijin L izarraga, Derecho Público del Transporte por Carretera, Elcano,

Aranzadi, 1995, p. 239.
89 B ermejo V era, op. cit., p. 53.
90 Véanse G arcía de E nterría y F ernández R odríguez, op. cit., 1.1, pp. 454-488.
92 Véase M uñoz Machado, Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público Gene
ral, 1.1., Madrid, Civitas, 2003, pp. 518-525.
POTESTAD K INSPECCIÓN Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA OI- I .IMITACIÓN
B. El caso de la potestad inspectora
Por lo que se refiere a la potestad de inspección, cabe plantearse en

qué tipo de los anteriores se ubica. Para algún sector doctrinal, la ins
pección se sitúa en la órbita de las potestades discrecionales. La Admi
nistración decide a quién y cuándo inspeccionar L>\ Para otros autores,
se trata de una potestad reglada 1,4, desde la perspectiva de su desarrollo
práctico, y discrecional, desde el punto de vista de su puesta en
marcha No obstante, se reconoce que «esta distinción resulta suma
mente peligrosa, por generalista y porque aun siendo “discrecionales”
las apreciaciones de circunstancias singulares, de oportunidad inclu
so (...) lo cierto es que la potestad de inspección, a diferencia de otras
como la expropiatoria, saneionatoria o reglamentaria, no cabe identifi
carla nunca como vinculada a la oportunidad»
Para contestar a esta cuestión es pertinente considerar a qué finali
dades sirve la inspección. Como antes se ha indicado, se está ante una
potestad que persigue verificar que los distintos requisitos del ordena
miento son efectivamente cumplidos 47. Tanto en los modelos represi
vos como preventivos, antes analizados, la posición de la inspección
responde a este esquema. Es por lo que se sitúa en el contexto de aque
llas potestades de carácter reglado, en especial, en lo relativo a su ejer
cicio. Concurriendo los supuestos de hecho, en virtud de los cuales se
ha de actuar o por los cuales es preciso llevar a cabo una inspección, la
Administración carece de la facultad de opción. No se está, por tanto,
ante un ámbito de “ indiferencia” jurídica w. Esta nota es predicable
incluso en aquellos casos en los que, de la dicción de la norma atributi
va de la potestad, esto no resultara tan patente al establecerse la potes
tad en general. De hecho, el carácter continuado de la inspección impli
ca que la Administración deba permanentemente ejercerla, con
independencia de que, en determinadas situaciones, esté definitivamen
te obligada a ello. En la doctrina constitucional se ha manifestado esta
vertiente reglada de la inspección, indicándose que «la inspección y
control de la distribución y dispensación de estupefacientes y psicotro-
pos (...) es una actuación ordinaria que en modo alguno incide en el sis
tema normativo y que se concreta en una serie de típicas medidas de*
Rivkro O rtkga, op. cit.. p. 196.

*' F krnánoiíz R amos, op. cit., pp. 58-59; F. S aín/. Moruno, «La Inspección Educativa»,
REDA, núm. 109, p. 50.
1,5 Dk i .a C hutara, op. cit., pp. 44-45.
Be-rmhjo Vera, op. cit., p. 54.
"7 STC 196/1997, FJ 15.
m S antamaría Pastor, Fundamentos. . . . op . cit. . p. 886.
ejecución estrictamente regladas y dirigidas a hacer efectiva la aplica

ción de la legislación vigente» ",
En el caso de la potestad inspectora no se está tanto ante un deter
minado resultado, cuanto al ejercicio de una actividad. Habitualmente,
cuando se consideran las potestades administrativas, suele hacerse refe
rencia a la existencia de una “solución” (si es reglada) o varias (admisi
bles todas en Derecho, si es discrecional). En el caso de la potestad de
inspección el resultado se ciñe, en primer lugar, a su ejercicio. La
Administración carece de margen de apreciación para no ejercerla. Es
cierto, no obstante, que la Administración ha de calibrar si concurren
las circunstancias para su ejercicio, caso del análisis de indicios previos
que puedan motivar la realización de una inspección. Sin embargo, ese
margen es reducido. La Administración no puede ignorar los hechos, ni
modificarlos. Su obligación es la de calibrar su trascendencia a los
efectos, en su caso, de llevar a cabo una inspección l(K). Pero en esa
actuación tampoco cabría hablar de discrecional idad, en el sentido de
capacidad de opción entre distintas soluciones admisibles en Derecho.
Los hechos no implican ninguna indeferencia jurídica. A este respecto
se ha indicado que las nociones de peligro o perturbación son claves
para el ejercicio de los poderes de policía, no sólo como presupuesto de
hecho, sino también como punto de destino de la actividad administra
tiva. Como el mismo concepto de orden público al que acompañan, se
trata de conceptos jurídicos indeterminados. Hablar de peligros o per
turbaciones del orden público, o de la salud pública, se remite a una
realidad concreta para el ejercicio de las potestades propias de la poli
cía 910101. Por tanto, los hechos que activan la potestad han de ser conside
rados y determinada su trascendencia. Sin embargo, como se ha reco
nocido en el Derecho comunitario de la competencia, es posible que la
Administración pueda conceder diferentes grados de prioridad a los
expedientes de inspección l02.
Por otra parte, la potestad inspectora no se ciñe únicamente a
supuestos en los que, mediando una denuncia, se haya de efectuar. La
potestad que se atribuye a la Administración es para que se ejercite per
manentemente, como se pone de manifiesto en los distintos sectores
99 STC 50/1994, FJ 3, cursiva añadida.
100 M. R ebollo P uig, Potestad Sancionadora, Alimentación y Salud Pública, Madrid,
INAP, 1989, p. 58.
101 Ibid., p. 59, cursiva añadida. A pesar de que este autor es consciente de que «si el con
cepto de orden público es ya, de por sí, suficientemente indeterminado» y que «no puede dudar
se que la idea de “peligro” aumenta la dificultad», «ello no es óbice para reconocer aquí, como
en general para toda la policía, que “no es ilimitado el supuesto mismo en que esos poderes
resultan aplicables, en vía preventiva como en la represiva». Esta última cita es de E. G arcía de
E nterría, «Sobre los Límites del Poder de Policía General y del Poder reglamentario», REDA,
núm. 5, 1975, p. 211.
102 Automec, asunto T-24/90, 1992, Rec., II, p. 2223, apt. 77.
POTKSTAI) H INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DH I,IMITACION
del ordenamiento jurídico. Por ello, no cabe reconducirla a la órbita de

la discrecionalidad. Se trata, como ha apreciado el TC, de una actua
ción ordinaria. Esto resulta apreciable en el caso de que la propia
Administración haya reducido los posibles márgenes de apreciación
que puedan existir para efectuar las correspondientes inspecciones,
v. gr., por medio de la planificación de las mismas.
Existen algunas notas del ejercicio de la potestad inspectora que
abonan su carácter reglado. Una de ellas es la objetividad que hay que
predicar de quien la lleva a cabo. La inspección implica constatación
de hechos. Estos no pueden estar sujetos a ámbitos de libre aprecia
ción. Se trata de un prototípico elemento reglado que es predicable de
cualquier potestad administrativa. La actividad del inspector implica,
por tanto, verificar qué hechos se han producido para que en virtud de
los mismos quepa (o no) adoptar ulteriores medidas, sin que éstas ten
gan que pasar necesariamente por la incoación de un expediente san-
cionador. Se ha señalado también que el carácter reglado de la potestad
inspectora se traslada igualmente a las medidas derivadas de la actua
ción inspectora l()3. De esta manera, la Administración carece de discre
cionalidad para optar por la medida que estime oportuna, debiendo pro
poner aquella que resulte conforme al ordenamiento. Esto es correcto
en relación con el tipo general de medidas que se puedan adoptar, aun
que la concreta actuación y su alcance puedan verse sujetas a la apre
ciación de la Administración.
4. Potestad desligada de la sancionadora.

El criterio de distinción entre la sanción
y la potestad de inspección
En este apartado se pretende trazar algunas distinciones entre la

potestad inspectora y la sancionadora. Sin embargo, no se persigue
establecer el régimen general de la segunda, sino aquellas característi
cas que separan a una y otra potestad.
A. Separación entre la potestad sancionadora y la inspectora
La potestad de inspección no es equivalente a la sancionadora, ni

constituye (al menos en todo caso) un prius de ella, ni puede subsumir
se como una especie de aquélla. Por el contrario, se trata de una potes
tad distinta ll14, aunque el legislador no establezca una neta distinción
" " F h k .n á n d i :/, R a m o s , op. cit., p. 58.

"u Ibicl, p. 24, entiende que se encuentra vinculada "en exceso” con la sancionadora. Véa
se también M. R k b o i .i .o Pino, «La Organización de la Inspección de Consumo», en VVAA,
en la LRJPAC. Como se aprecia de una lectura de su Título IX, una de

las dos referencias más importantes sobre la inspección (art. 137.3
LRJPAC) se enmarca en el ejercicio de aquella potestad l0-\ Por su par
te, la legislación sectorial sí viene incidiendo en la distinción entre san
ción e inspección l()6. La segunda, como se indica a lo largo del presen
te trabajo, no es un apéndice de la potestad sancionadora, aunque
ciertamente pueda (deba, en su caso) servir para su ulterior ejercicio.
En la inspección se persigue, en esencia, la adecuación del ciudadano
al ordenamiento K)7, sin reducirse tampoco a la mera adquisición de
datos *10567l08. No es su objeto la represión, ni persigue, en general, una fina
lidad punitiva l0910. A este respecto se ha señalado que «el principio
represivo fundamental (o sea, el objetivo real de la potestad sanciona
dora es no tener que sancionar) se traduce inevitablemente en otro no
menos conocido: la sanción es la ultima vatio del Estado, quien sólo
debe acudir a ella cuando no se pueden utilizar otros medios más con
vincentes para lograr que los particulares cumplan las órdenes y las
prohibiciones» n0. Por su parte, el Tribunal Supremo ha señalado res
pecto de las actas de inspección que «no son — aunque pudieran ser
lo— un elemento de un procedimiento sancionador». El acta «está
dotada de sustantividad y esencia propia, así como de una finalidad
concreta cual es la de constatación de hechos, que podrán —o no— ser
utilizados, con posterioridad, en otro tipo de procedimiento» 11'.
B. El criterio de distinción entre ambas potestades
No obstante lo dicho, es preciso realizar algunas precisiones sobre

la distinción entre sanción e inspección, sobre todo a raíz de las medi
das que, en virtud de la segunda, se pueden adoptar. En el ordenamien-
Ponencias. Curso de Inspectores 1990, Vitoria-Gaslciz, Servicio Central de Publicaciones del
Gobierno Vasco, 1992, pp. 19-43, esp. p. 23; del mismo autor, «Inspección y régimen sanciona
dor», en Lozano C utanda (dir.), Comentario a la Ley del Ruido: Ley 3712003, de 17 de
noviembre, Madrid, Civitas, 2004, pp. 293-377, esp. p. 300. S. G alera Rodrigo, La Responsa
bilidad de las Administraciones Públicas en la Prevención de Daños Ambientales, Madrid,
Montecorvo, 2001, p. 92, la entiende «conectada e implícita en la potestad sancionadora y en la
prerrogativa administrativa de ejecución coactiva de las resoluciones».
105 Véase también el art. 39 LRJPAC.
106 Éste es el caso del Capítulo II, «Inspección y control», de la Ley 3/1998, de 27 de
febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco. En similar sentido, la Ley
21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, dedica su Título III a la inspección aeronáutica.
107 En este sentido, el art. 20.1 de la Ley 21/2003, de Seguridad Aérea.
108 Opinión que sí mantiene E. R ivero Y sf.rn, «El Procedimiento en la Inspección de Con
sumo. Obstrucciones a la Inspección», en VVAA, Ponencias. Curso de Inspectores 1990, Vito-
ria-Gasteiz, Servicio Central de Publicaciones del Gobierno Vasco, 1992, pp. 193-202, esp. p. 193.
109 F ernández R amos, op. cit., p. 23; R ivero O rtega, op. cit., p. 100.
110 N ieto, Derecho..., op. cit., pp. 35.
111 STS de 17 de febrero de 2004, Ar. 2226, cursiva añadida.
POTESTAD H INSPECCIÓN Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN 37
to es posible encontrar típicas medidas sancionadoras de otras cuya vir

tualidad como tales es discutible. Entre las primeras se localiza la mul
ta. Ésta responde, como ejemplo prototípico, al criterio de que la san
ción busca la retribución abstracta de la conducta ilícita " 2, y
comprende un carácter reaccional o puramente represor 12*1415*72respecto
de ese comportamiento «que se considere administrativamente
ilícito» Estas notas son las que distinguen, según el TC, a la sanción
administrativa de otras resoluciones administrativas restrictivas de
derechos individuales con otros fines (coerción y estímulo para el cum
plimiento de las leyes; disuasión ante posibles incumplimientos; o
resarcimiento por incumplimientos efectivamente realizados) " 6.
El criterio aplicable a las sanciones difiere del que subyace en la
potestad inspectora, en la que prima la idea del control de la legalidad.
Aquí se persigue la prevención (de tal manera que no se produzca una
sanción) o el restablecimiento de la situación legal o «la restauración
del orden normal de cosas alterado» "7. Éste sería el caso, a raíz de una
inspección, de la suspensión provisional de un establecimiento 11X, la
prohibición de determinadas actividades, el traslado de un buque en
peligro de hundimiento l|l\ la retirada precautoria de productos o servi
cios l2l), la suspensión de un proyecto que, debiendo haberse sujetado a
evaluación de impacto ambiental, no lo fue 12t, o la suspensión de la
actividad cinegética hasta la retirada de una valla eléctrica l22*124,por citar
algunas de ellas l2\ Estas segundas medidas no responden a una finali
dad de retribución, por la causación de una infracción así tipificada, ni
son manifestación de itis puniendi, que rectifica una conducta antijurí
dica e impone el correspondiente “mal” l2t. Sirven al mantenimiento de
112 Criterio manejarlo por E. G arcía iií Entekria y L. Parejo Ai.ionso . Lecciones de
Derecho Urbanístico. 2.a ed.. Madrid, Civitas. 1981, p. 792.
111 S a n t a m a r ía Pas ior , Principios.... op. cit., vol. II, p. 380.
114 STC' 276/2(XX), FJ 3; I. I.asa<¡aba.stkr Herrarte, Las Relaciones de Sujeción Espe
cial. Madrid, Civitas. 1994, pp. 296-297.
115 STC 239/1988, EJ 2.
STC 25/2002. EJ 3.
117 S antamaría Pastor, Principios..., op. cit.. vol. II, p. 380; F. G arcía G ómez de M erca
do, Sanciones Administrativas, Granada, Gomares, 2002, p. 4.
Ils Art. 31.2 de la Ley 14/1986, de 25 de abril. General de Sanidad; véase el art. 13.6 de la
Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos.
m Art. 107 de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado, norma que se ubica en el Título IV,
«Régimen de policía».
1211 Art. 37, de la Ley 26/1984, de 19 de julio, de Defensa de los Consumidores y Usuarios.
121 Art. 9 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio.
122 STS de 30 de enero de 2001, Ar. 2455.
121 No todas las leyes disponen medidas concretas que puedan ser adoptadas a raí/, de una
inspección; véase, por ejemplo, el art. 30 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, sobre prevención y
control integrados de la contaminación. Igualmente, la Ley 10 /1998, de 21 de abril, de residuos.
124 A. C a r r e te r o Pér e z y A. C a r r e te r o S á n c h ez ., Derecho Administrativo Sandonador.
Madrid, EDERSA, 1992, p. 154.
los requisitos que exige el ordenamiento jurídico en un momento dado

para el orden de bienes y servicios. Por tanto, se está ante unas medidas
que «responden a la idea de que los individuos no perturben (es decir,
no lesionen, no pongan en peligro o no continúen haciéndolo)» el
orden (v. gr., la salud pública) l2-\
Igualmente carecen de naturaleza sancionadora las medidas de
reposición o restitución. Estas se encuentran previstas, con carácter
general, en el art. 130.2 LRJPAC, aunque el tenor de esta norma traslu
ce su conexión con la potestad sancionadora. De acuerdo con esta dis
posición, «las responsabilidades administrativas que se deriven del pro
cedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor
de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado origi
nario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causa
dos que podrán ser determinados por el órgano competente» l2(’. Preci
samente, la expresión “serán compatibles” implica que no se trate de
sanciones y que, en consecuencia, no se infrinja el principio non bis in
idem. Como se puede percibir de la lectura de la norma, se está pensan
do en el “infractor” (no en el presunto infractor o “responsable”,
art. 135 LRJPAC), lo que implicaría su previa calificación tras el opor
tuno expediente sancionador. Ahora bien, puesto que la norma estable
ce la compatibilidad de estas medidas de reposición con las sanciones,
la misma conclusión se puede suscitar respecto de otras que no tengan
carácter sancionador y que se sitúen en la órbita del restablecimiento
de la legalidad, a lo que respondería la inspección.
De lo que se desprende del ordenamiento es la distinción entre
aquellas medidas que persiguen la sanción, a causa de la comisión de
una infracción (y con las garantías que ello comporta), de otras que no
tienen tal fin, sino la evitación de daños o la mitigación de los mismos,
si se han producido 1256l27. Resulta lógico, además, que el ordenamiento
prevea medidas que sin tener carácter sancionador en el sentido (pura
mente) represivo puedan emplearse con el fin de impedir la producción
de hechos dañosos o su continuación. Estas medidas, al igual que las de
restauración, no tienen naturaleza sancionadora. Sirven a los efectos de
controlar la legalidad. Es cierto que la potestad sancionadora también
responde a este esquema, pero la pauta es distinta. En ésta se persigue
la represión de una infracción así establecida. A este respecto, se apre
cia que «las sanciones son una reacción administrativa ante la conducta
125 M. R ebollo P ujo, Potestad Sancionadora..., op. cit., p. 445; del mismo autor, «Inspec
ción y régimen sancionador», en Lozano C utanda (dir.), Comentario a la Ley del Ruido: Ley
37/2003, de ¡7 de noviembre, Madrid, Civitas, 2004, pp. 293-377, esp. p. 294.
126 Cursiva añadida.
127 Véase el art. 32 de la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la Potestad Sancionadora de las
Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Véase también J. S uay
R incón, Sanciones Administrativas, Bolonia, Publicaciones del Real Colegio de España, p. 64.
POTESTAD E INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN V)
perturbadora y (...) además, pretenden restablecer el estado de salubri

dad, al igual que la ejecución forzosa o la coacción directa. Sin embar
go, esta caracterización sólo es parcialmente cierta: en concreto, no
puede aceptarse que la sanción pretenda directamente restaurar o man
tener la salud pública. Por el contrario, es (...) manifestación del ius
puniendi estatal, del poder represivo; infringe un nial que no restablece
el orden sanitario, limitándose a castigar el hecho. No impone al
administrado infractor una conducta no perturbadora o que consista en
reparar el daño o restituir las cosas a su estado anterior. Por todo ello,
la Administración al imponer una sanción no está concretando, ni exi
giendo particularizadamente el deber general de no perturbar la salud
pública, sino simplemente castigando»
Además, como se indicaba respecto de la prevención, resulta lógico
que el legislador incida en aquellas medidas que pretendan salvar la
causación del daño o, incluso si éste se ha producido, en mecanismos
de mitigación del mismo, sin pasar necesariamente por el ejercicio de
la potestad sancionadora. Un ejemplo adecuado, aunque ciertamente
ligado con un posible ejercicio ulterior de la potestad sancionadora, lo
proporciona el art. 32 de la Ley 2/1998, 20 de febrero, de la Potestad
Sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autó
noma del País Vasco. Este dispone que, cuando la consecución del
objetivo de evitar el mantenimiento de los daños que los hechos
supuestamente sancionadles hayan ocasionado, o para mitigarlos
requiera la asunción inmediata de medidas cautelares, éstas podrán
ser impuestas, sin audiencia de los interesados, por los funcionarios
que constaten los hechos cvcntualmcnte ilícitos, en el ejercicio de su
específica función de inspección. Con independencia de que posterior
mente se inicie un procedimiento sancionador, la norma persigue que,
por medio de la actividad inspectora, se adopten medidas provisionales
que impidan la continuación de daños a los bienes de que se trate.
No se defiende con lo señalado anteriormente una minoración de la
potestad sancionadora. Ésta ha de intervenir ante las infracciones que
se cometan, y la inspección (y las medidas que la acompañen) no pue
de pretender suplantarla (ni las garantías procedimentales que compor
ta). Sin embargo, la doctrina aprecia una doble faceta que se plantea en
el caso de que la Administración vaya reduciendo sus intervenciones,
ya que, como se ha señalado: «En unos tiempos de desregulación admi
nistrativa (...) es lógico que la constatación de incumplimientos y la
apreciación de que no se respetan las reglas del juego hayan de provo
car medidas contundentes que no por eso sean sanciones. Nada se diga
de la reacción ante productos, servicios o forma de mantener instala
ciones que puedan repercutir de forma inmediata sobre el público. En
12X Rn.noi.io Fino. Potestad Su/u-timadora..., op. cil., p. 445, cursiva añadida.
tales supuestos se origina además una situación peculiar. Estaría la

Administración sometida a una tensión de fuerzas contradictorias.
Dejar hacer, no intervenir, parece que es lo que se reclama con insisten
cia. Pero, de otra parte, la falta de actuación podría originar que surgie
ran pretensiones de indemnización cuantiosísimas» 129*.
Con todo, y ante las posibles dificultades que se pudiesen plantear
entre el ámbito sancionador y el inspector, resulta más necesario si
cabe que el legislador distinga entre aquellas medidas derivadas de la
inspección, de aquellas otras que son estrictamente sancionadoras,
como el caso prototípico de la multa. Esta divisoria debe establecerse
con precisión bien en la propia norma o deducirse de forma inequívoca,
de acuerdo con la finalidad, represiva o preventiva, que se persiga l3n.
5. Potestad de inspección y otras figuras afines: inspección

en el ámbito interno de la Administración
A. Inspección intra administrativa: la inspección de servicios
No es objeto de este estudio analizar la inspección de los propios

servicios de la Administración. Existen diferencias sustanciales entre
ésta y aquélla relativa a los particulares. No se trata sólo de una activi
dad interna. Los esquemas resultan opuestos cuando se observa este
tipo de inspección a la luz del principio de jerarquía I31. Esta es la nota
diferencial con respecto a las relaciones con los ciudadanos. La jerar
quía implica dirigir la actividad de los inferiores, incluyendo el control
de la legalidad como de la oportunidad, imponiendo órdenes concretas
para éstos. Por tanto, la inspección de los servicios de la propia Admi
nistración es debida y requiere la correspondiente obediencia de aque
llos que se encuentren sujetos a la misma. Aquí también se incluye otro
principio estructural de la función pública, esto es, la obediencia
(art. 79 LFCE), cuya infracción constituye una falta grave l32.
La otra distinción entre este tipo de inspección y la realizada sobre
el particular radica en la consideración no sólo de cuestiones de legali
dad, sino también de oportunidad l33, como se aprecia del contenido del
principio de jerarquía, antes señalado. De esta manera la inspección
puede incidir en aspectos que no concurren cuando actúa sobre los par
IM L. M artÍn-R etortillo B aquer, «Las sanciones administrativas en relación con la
defensa de los consumidores con especial referencia a la publicidad de las mismas», RAP,
núm. 126, 1991, p. 155.
1,0 C arretero P érez y C arretero Sánchez, op. cit., p. 154.
131 Véase A. N ieto, «La jerarquía administrativa», DA núm. 229, 1992, p. 11.
132 Art. 7.1.aJ del Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Admi
nistración del Estado (aprobado por el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero).
POTESTAD b INSPbCt'lON Y Al'TIVIIJAI >AIJMINIS l'RAI IVA DI-, 1.I.V1I lACION 4
ticulares. En este segundo caso, a través de la inspección puede venir a

exigirse el cumplimiento de lo que el ordenamiento requiere o, en su
caso, de aquello que por la vía convencional se haya acordado U4. Esta
diferencia se aprecia con claridad en el caso de la Orden del Ministerio
de las Administraciones Públicas de 8 de marzo de 2001, por la que se
regula las funciones de la Inspección General de Servicios del Departa
mento L1\ Su punto segundo enumera, entre otras, las siguientes accio
nes que se derivan de la inspección: a) Analizar la actuación de los
órganos, unidades y servicios del Departamento y organismos vincula
dos, al objeto de evaluar su funcionamiento, de acuerdo con la planifi
cación efectuada, h) Proponer la adopción de todas aquellas medidas o
reformas que se requieran para un mejor o más adecuado funciona
miento de los servicios, c) Informar sobre el cumplimiento de las nor
mas o disposiciones vigentes, el) Analizar la asistencia y actividad del
personal. Como se aprecia de estas funciones atribuidas a la inspec
ción, las mismas no se reducen a la información sobre las disposiciones
a cumplir. Igualmente inciden en la propia estructura organizativa de
los servicios.
Pero aparte de estas diferencias, existe otra que no concurre en el
ámbito de las que afectan al particular, a saber, la libertad de acceso.
En el ámbito administrativo no se puede oponer la inviolabilidad del
domicilio (art. 18.2 CE), como el Tribunal Supremo ha tenido la oca
sión de señalar en la STS de 28 de febrero de 2002 l3<\ en relación con
el registro de la oficina de un facultativo de la Seguridad Social. Según
aquél, la circunstancia de tratarse de una dependencia de un organismo
público en la que trabajaban otros facultativos invalida el argumento de
la violación domiciliaria, lo que hace que «ciertamente ese consultorio
de la Seguridad Social no podía equipararse a domicilio (...) a los efec
tos del art. 18.2 CE».
Finalmente, es preciso indicar que la Administración está sujeta a la
inspección realizada por los propios servicios de ésta, caso de la Ins
pección de Trabajo y Seguridad Social, en la medida en que se trate de
empresas, centros de trabajo y, en general, de lugares en que se ejecute
la prestación laboral, aun cuando estén directamente regidos o gestio
nados por las Administraciones públicas o por entidades de Derecho
público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de
cualquiera de ellas 1-17.
Véase F i -r n a n d i -./ R a m o s , op. eil.. pp. 62-64.
,J Véase sobre los convenios A. d i ; I’a i .m a d o . l i so. Los Amenlos Proeeduneiilales en el
Dereeho Adnilnlslnitivo, Valencia, Tiran! lo Blandí. 2000, pp. 470 ss.
" s Véase también la Orden MAM/l400/2005, de 10 de mayo, por la que se regula la Ins
pección General de Servicios del Ministerio de Medio Ambiente.
"" Ar. 4.117.
Art. 4.1 de la Ley 42/1907. de 14 de noviembre, de la Inspección de Trabajo y Seguri
dad Social.
B. Inspección inter-administrativa: verificación

por la Comisión Europea de las inspecciones
efectuadas por una Administración estatal
Las relaciones entre las Administraciones no se reducen a aquellas

radicadas en el ámbito estatal. Es preciso no perder de vista la inciden
cia que sobre las mismas tiene el Derecho comunitario. En algunos
casos, las disposiciones europeas habilitan a la Comisión para verificar
el cumplimiento de determinadas normas por parte de los propios ser
vicios de inspección de los Estados miembros. Un ejemplo adecuado se
establece en el Reglamento 2847/93, del Consejo, de 12 de octubre, por
el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesque
ra común ,3Í?. El control comunitario puede ser coetáneo de las propias
tareas inspectoras de los Estados miembros. De esta manera, se señala
que «cuando la Comisión lo considere necesario», sus inspectores
pueden estar presentes en las labores inspectoras que efectúen los de
los Estados miembros. Sin embargo, los inspectores comunitarios no
tienen el papel de los estatales, es decir, no les corresponde realizar las
inspecciones ordinarias. De hecho, el encabezado del Título VII del
Reglamento 2847/93 es «aplicación y verificación del control» (de los
Estados miembros). Aparte de esto, el art. 29.3 del Reglamento 2847/93
recoge otro supuesto en el que expresamente se habla de «inspecciones
independientes». Se trata de la posible verificación del programa de
inspección y control que haya establecido el Estado miembro en cues
tión cuando la Comisión encuentre «indicios de posibles irregularida
des» en la aplicación del Reglamento.
Como se puede apreciar, estas previsiones se refieren, en esencia, a
la verificación por parte de otra Administración del grado de cumpli
miento de las disposiciones de una disposición comunitaria. La consta
tación de posibles deficiencias podrá dar paso, en su caso, a la apertura
del correspondiente procedimiento de infracción (art. 226 TCE) o a
aquellas medidas que prevean las disposiciones comunitarias. En otros
casos, la inspección puede producirse por parte de órganos indepen
dientes de la propia Comisión si bien ubicados en la misma, como
sucede con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).
C. Inspección interadministrativa: la Alta Inspección
En el mismo ámbito de controles entre Administraciones hay que

situar a la Alta Inspección. No obstante, sus pautas de entendimiento
1,8 DO, núm. L 261/1, 1993 (modificado ulteriormente).
POTESTAD F INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DT I IMI TAC ION 42
son naturalmente distintas de la potestad inspectora normal, al afectar

al Estado y a las Comunidades Autónomas (en las que concurre la
esencial nota de autonormación). La noción de la Alta Inspección se
enmarca en el contexto de la supervisión estatal de las Comunidades
Autónomas IW. Este concepto de supervisión implicaría, además, la
capacidad de corrección, aunque su alcance, como se verá, resulte
modulado. Ausente una previsión general de supervisión en la CE l4°,
la Alta Inspección aparece recogida en diversos Estatutos de Autono
mía (v. gr., 16 EAPV) y ha sido inferida de una serie de normas consti
tucionales, encuadradas en el principio de fidelidad autonómica 141. De
forma general, la STC 76/1983 consideró «cierto que la uniformidad
constitucionalmente pretendida en los supuestos en que corresponda al
Estado la normación sustantiva, legal y reglamentaria, y a las CCAA,
sólo la mera ejecución, quedaría desvirtuada (...) si el Estado no tuviera
la potestad y derecho de velar para que no se produzcan diferencias en
la ejecución o aplicación del bloque normativo» l42.
A la hora de considerar esta figura es preciso distinguir varios
aspectos. Por una parte, su concepto y virtualidad en el entramado
constitucional. El TC ha señalado que «no parece que tenga sentido la
definición conceptual de lo que es una “alta inspección” que no es
reducible a esquemas genéricos, ni puede abstraerse de los concretos
servicios, prestaciones, actividades que dicha inspección tenga por
objeto conocer, supervisar, fiscalizar o corregir, subsumiéndolos al res
pectivo régimen jurídico» l41. De acuerdo con la jurisprudencia consti
tucional, la Alta Inspección constituye una competencia estatal de vigi
lancia, pero no un control genérico e indeterminado que implique
dependencia jerárquica de las Comunidades Autónomas respecto de la
Administración del Estado. Se trata de un instrumento de verificación
que puede llevar, en su caso, a instar la actuación de los controles cons
titucionales establecidos en relación con las Comunidades Autónomas,
1 Véase J. 1.. Cascajo C astro, «Hu torno a la Configuración Jurisprudencial de la llama

da Alta Inspección», RVAIJ, núm. 10(11), 19X4, p. X2.
"" S. Véanse Muño/ Maihado. Derecho Público de las Comunidades Autónomas, I. I,
Madrid, Civilas. 19X4. pp. 450-45X, esp. p. 452; J. L. C arro Fi-.rnánui;/.-Va[.mayor, «Sobre
Ejecución Autonómica y Supervisión Estatal. Una Reflexión», en VVAA, La Administración deI
Estado en las Comunidades Autónomas, Barcelona, Instituí d'Estudis Autonómics, 1997,
pp. 227-224; J. M. Castiíiis Arthchi-:, Reflexiones sobre la Autonomía Vasca, Oñati, IVAP.
19X6, pp. 222-222; García di; Entkrria y Fi;rnándi;z Rodrkuikz, op. cit., t. I, pp. 221-220;
R. JlMÉNF.7. Ashnsio, Las Competencias Autonómicas de la Ejecución de la Legislación del
Estado, Madrid, Civilas, 1992, pp. 2IX-229; F. 'Pomas y Vai.iiínih, El Reparto Competencia! en
la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Madrid. Tecnos, I9XX, pp. I 19-121; J. T ornos
Mas, «Las Competencias Ejecutivas», en E. Aja. El Sistema Jurídico de las Comunidades Autó
nomas, Madrid, Tecnos, 19X2, pp. 155-172. esp. p. 169.
141 C arro Fi:.rnándi:z-Vai.mayor, «Sobre Ejecución Autonómica...», op. cit., p. 22 I.
' STC 76/19X2, FJ 12.
STC 6/19X2, FJ 2.
pero no a sustituirlos, convirtiendo dicha Alta Inspección en «un nuevo

y autónomo mecanismo directo de control» 144
De esta afirmación se pueden extractar algunos aspectos.
Primero, que la Alta Inspección es un mecanismo de control de la
ejecución del Derecho del Estado por parte de las Comunidades Autóno
mas. Sin embargo, el TC ha perfilado los límites del mismo. No resulta
uno de carácter genérico, tanto por lo que respecta a su previsión, la cual
ha de hacerse en la CE o en los Estatutos de Autonomía 145 (o en leyes
orgánicas de transferencias)l46, como por la situación en la que quedan
las Comunidades Autónomas. En consecuencia, «la supervisión estatal
deriva (...) de la previa existencia de una concreta legislación a ejecutar
en sede autonómica. En este sentido, ha de tratarse siempre (...) de una
“supervisión dependiente” (...) de una legislación concreta» l47.
Segundo. Una línea jurisprudencial reiterada ha dejado claro que
«el poder de vigilancia no puede colocar a las Comunidades Autóno
mas en una situación de dependencia jerárquica respecto al Estado,
pues tal situación no resulta compatible con el principio de autonomía
y con la esfera competencial que de éste deriva» l48. El TC ha señalado:
«Si es cierto que la Alta Inspección debe discernir las posibles disfun
ciones en el ámbito de las respectivas competencias del Estado y la
Comunidad, también lo es que no debe convertirse (...) en un control
tutelar de la acción administrativa de la propia Comunidad» 149. No
sólo se niega la concurrencia de un criterio jerárquico, sino que igual
mente el TC ha mantenido que la Alta Inspección tampoco puede
vaciar de contenido las competencias transferidas, con el pretexto del
ejercicio de aquélla l5°.
Tercero. La Alta Inspección tiene carácter jurídico. Esta nota es
aplicable tanto a su ejercicio como a su contenido. Este incluye «la
correcta interpretación de las normas estatales, así como de las que
emanan de las asambleas comunitarias, en su indispensable interrela
ción. Y cuando detectare fallos en el armónico desarrollo de las respec
tivas competencias, propiciará su corrección» 151. Además, el carácter
jurídico de la Alta Inspección implica que la verificación que realice el
Estado sólo abarque los elementos de legalidad, por lo que «no podrá
144 STC 42/1988, FJ3.D). .
145 Véase la STC 95/1984, FJ 7.
146 Como señala Jiménez A sensio, op. cit., pp. 225-226, la referencia a la ley orgánica ha
de entenderse limitada a los supuestos de competencias de ejecución de la legislación del Estado
como competencia delegada o transferida en virtud del art. 150.2 CE.
147 C arro F ernández-Valmayor, «Sobre Ejecución Autonómica...», op. cit., p. 331.
148 STC 76/1983, FJ 12.
149 32/1983, FJ 3, cursiva añadida.
150 SSTC 6/1982, FJ 3; 18/1982, FJ 6, y 194/1994, FJ 4.
151 STC 6/1982, FJ 3.
POTESTAD E INSPECCION 'i' ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN 4?
extenderse a los aspectos de simple oportunidad en la ejecución o en

sus modalidades o circunstancias que no afectan a la vinculación legal
de la ejecución» l52*. De otra manera, como se ha subrayado, un poder
de supervisión con tal alcance «afectaría ya al mismo núcleo de la
autonomía ejecutiva» Aparte de esta lógica limitación, el control de
legalidad no es omnieomprensivo, sino que ha de referirse «a los crite
rios generales de interpretación o aplicación de las normas y no a actos
concretos» l5t. La jurisprudencia constitucional ha admitido que entre
las actividades de la Alta Inspección se encuentre la de levantar actas
de conformidad o de infracción de la legislación del Estado, dando
traslado de las mismas, vía Delegado del Gobierno, a la Comunidad
Autónoma l5\
Cuarto. La Alta Inspección tiene una naturaleza distinta de la que
realizan las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competen
cias. La jurisprudencia constitucional dejó aclarado, en la STC 6/1982,
que «no pueden confundirse los respectivos fines de “inspección técni
ca” y “alta inspección”, ni duplicarse la acción administrativa de aqué
lla», ya que «la Alta Inspección garantiza exclusivamente el cumpli
miento y garantía de aquellas facultades atribuidas al Estado» l5h. Esta
misma línea argumental se reitera en la STC 54/1990, cuando dice:
«Tal como la define el art. 43 [de la Ley General de Sanidad], la Alta
Inspección consiste en una “función de garantía y verificación del cum
plimiento de las competencias estatales y de las Comunidades Autóno
mas en materia de Sanidad”, pero dicha función no comprende el ejer
cicio de competencias de inspección y control directo sobre la
distribución y dispensación de medicamentos, sustituyendo la compe
tencia ejecutiva directa de la Comunidad Autónoma» IS/. Sin embargo,
en la misma STC 6/1982 se reconoció que, si bien la inspección técni
ca, transferida a las Comunidades Autónomas para cumplir las funcio
nes atribuidas, y, en especial, para velar por el cumplimiento de la
normativa legal en el ámbito de la función educativa, exigía una inter
vención directa en los centros, la Alta Inspección podía también reque
rirla, en cuanto debía discernir las posibles disfunciones en el ámbito
de las respectivas competencias del Estado y Comunidad l3x.
De forma más explícita, aunque con condiciones, se manifiesta la
STC 54/1990, al señalar que los riesgos que entrañan los productos far-
y F e r n a n d e z R o d r íg u e z , op. cit., 1.1, p. 325.
1,2 G a r c ía de E n ttír r ía
Ibid., p. 325.
IM Ibid., p. 325; en similar sentido C a r r o F e r n á n d e z -V a i .m a y o r , «Sobre Ejecución Auto
nómica...», op. cit., p. 33 I.
STC 32/19X3, FJ 3.
STC 6/1982, FJ 3.
STC 54/1990, FJ 3.
I,s STC 6/1982, FJ 5.
macéuticos pueden ser relevantes para la seguridad pública, que es

materia atribuida a la competencia exclusiva del Estado. Este puede, en
consecuencia, apoyarse en ella para asumir el ejercicio de determinadas
facultades sobre el comercio de estos productos, además de las que ya
ejerce en plenitud sobre su fabricación, elaboración, autorización,
registro, exportación e importación. Según el TC: «Para que este título
concurrencial pudiese desplazar o eliminar la competencia específica
que la Comunidad Autónoma tiene en virtud de un título directo, sería
necesario, sin embargo, demostrar, o al menos argumentar, la necesidad
imprescindible de que ello fuese así, por resultar insuficientes para
garantizar la seguridad pública el ejercicio de las facultades de alta ins
pección que sobre la distribución y dispensación posee el Estado, en
virtud de las cuales puede, como es obvio, condicionar el ejercicio de
la competencia de inspección directa de la Comunidad Autónoma y
recabar de ésta la comunicación de cuantos datos estime convenientes
para el desempeño de sus propias funciones» l59.
Lo dicho, no obstante, tiene dos importantes apreciaciones en dicha
sentencia. Por una parte, que la inspección y control de la distribución
y dispensación de estupefacientes y psicotropos es «una actuación ordi
naria que en modo alguno incide en el sistema normativo y que se con
creta en una serie de típicas medidas de ejecución estrictamente regla
das» y dirigidas a hacer efectiva la aplicación de la legislación vigente,
que en materia de medicamentos es estatal. Por otra parte, que tampoco
cabe subsumir la competencia ejecutiva dentro de la Alta Inspección
que se atribuye al Estado, al ser una función de garantía y verificación
del cumplimiento de las competencias estatales y de las Comunidades
Autónomas en materia de sanidad. Dicha función no comprende el
ejercicio de competencias de inspección y control directo sobre la dis
tribución y dispensación de medicamentos, sustituyendo la competen
cia ejecutiva directa de la Comunidad Autónoma l6°.
En consecuencia, la Alta Inspección no es «un nuevo y autónomo
mecanismo directo de control» 161. La STC 76/1983 precisó que el
poder de vigilancia otorgado al Gobierno se concreta en la facultad de
formular requerimientos procedentes a fin de subsanar las deficiencias
en su caso advertidas en la ejecución de la legislación del Estado por
las Comunidades Autónomas, «requerimientos, por otra parte, que no
tienen carácter vinculante». Esta sentencia añade: «El requerimiento
constituye un trámite previo posible — y en ocasiones necesario—
siempre que el Gobierno tenga reconocida alguna facultad de reacción
ante los órganos jurisdiccionales». La verificación que implica la Alta
159 STC 54/1990, FJ 3.

STC 54/1990, FJ 3.
POTF.STAO H INSPHCCIÓN Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DI- 1.IMITACIÓN 47
Inspección puede dar paso a la impugnación de la validez o eficacia de

las actuaciones autonómicas, «a través de los mecanismos previstos
constitucionalmente» l62*, sin que el Estado se encuentre habilitado para
imponer sanciones a los órganos de las Comunidades Autónomas 1W.
A la luz de lo anterior, resulta apreciable que la Alta Inspección
posee un marco concreto de aplicación, cuyas características difieren
del sentido de la inspección que ejerce la Administración sobre el ciu
dadano y de la que tiene encomendada cada Comunidad Autónoma IW.
La configuración de las Comunidades Autónomas en el entramado
constitucional hace que el mecanismo de la Alta Inspección, como
supervisión y eventual corrección de la ejecución del Derecho del Estado,
articule vías y relaciones que no concurren en la inspección ordinaria,
tanto por sus actores, como por los mecanismos para hacerla efectiva.
6. Potestad de inspección y otras figuras afines:

inspección en el ámbito externo de la Administración
Las Administraciones públicas también llevan a cabo determinadas

verificaciones en otros ámbitos, aunque las mismas no se reconduzcan
necesariamente a la potestad general de inspección.
A. Distinción entre policía de seguridad y policía administrativa.

El caso de las fuerzas de seguridad
Para considerar este supuesto es preciso partir de la distinción entre

policía administrativa y policía de seguridad. Se ha señalado que la pri
mera no tiene como fundamento el orden público (concepto «inservible
para caracterizar los fines de una y otra especie de lo policial») i(>\ sino
el interés general, comprensivo de una variedad de títulos de interven
ción. Por su parte, la policía de seguridad, si bien sirve a los intereses
generales, tiene un objetivo específico, la protección del libre ejercicio
de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana.
Según este sector doctrinal, «esta circunstancia objetiviza y concreta el
sentido de la función administrativa del mantenimiento de la seguridad
y le otorga una sustantividad de la que carece la potestad de policía
administrativa, oponiéndola en bloque a todas las expresiones propias
de ésta» IM’. Esta perspectiva encuentra su plasmación en el art. 1.1
STC 76/19X3, FJ 12.

Véase la STC 32/10X3, FJ 2.
IW Véase la STS de 3 I de enero de 10X0. Ar. 574.
B a kclxo na L i .ois / • / R cpm w n ... op. vil., p. 115.
Ihitl., p. I 15.
LOPSC, que se refiere a la protección «del libre ejercicio de los dere

chos y libertades y a la garantía de la seguridad ciudadana, así como a
la creación y mantenimiento de las condiciones adecuadas a tal efecto,
removiendo los obstáculos que lo impidan».
La policía de seguridad tiene encomendada la garantía de la liber
tad y de la propia seguridad (arts. 1.1 LOPSC y 11 LOCFS). Según la
STC 104/1989, el ámbito normativo de la materia “seguridad pública”
se refiere «a la protección de personas y bienes y al mantenimiento de
la tranquilidad u orden ciudadano» l67. La doctrina constitucional ha
precisado, sin embargo, que «no toda seguridad de personas y bienes,
ni toda normativa encaminada a conseguirla o a preservar su manteni
miento, puede englobarse en el título competencial de “seguridad
pública”». Si así fuera, «la práctica totalidad de las normas del ordena
miento serían normas de seguridad pública, cuando es claro que se trata
de un concepto más estricto en el que hay que situar de modo predomi
nante las organizaciones y los medios instrumentales, en especial los
cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 de la Constitución» K’8.
B. La STC 148/2000
La divisoria entre los dos tipos distintos de potestades se aprecia en

la STC 148/2000, a raíz del Real Decreto 769/1993, de 21 de mayo,
por el que se aprobó el Reglamento para la prevención de la violencia
en los espectáculos deportivos. En esta sentencia el TC constata varios
aspectos pertinentes para fijar las diferencias entre ambas potestades.
Por una parte, a la luz del art. 8 LOPSC, relativo a los espectáculos
públicos, el TC diferencia entre «dos apartados que tienen distinta
naturaleza desde la perspectiva del orden constitucional de competen
cias, pues el legislador distingue la existencia de dos ámbitos compe -
tenciales diferentes en los “espectáculos públicos”: el correspondiente
a las “medidas de policía administrativa”, esto es, las medidas de “poli
cía de espectáculos” en sentido estricto (apartado 1), de un lado, y, de
otro, las medidas de “seguridad pública” contenidas en el Título IX de
la Ley del Deporte (apartado 2). De aquí que este último apartado pre
cise que dichas normas serán de aplicación “en todo caso”, pues el pro
pio legislador las ha calificado como de regulación propia de la materia
“seguridad pública”, en la que la competencia del Estado es exclusiva
(art. 149.1.29 CE) y sólo se encuentra limitada por las competencias
que las Comunidades Autónomas (...) hayan asumido sobre la creación
de su propia policía» l69.
STC 104/1989, FJ 3.
168 STC 148/2000, FJ 6.
169 STC 148/2000, FJ 5.
POTFSTA1) F INSPFCCION Y ACTIVIOAn ADMINISTRATIVA 0 F I .IMITACION 40
Por otra parte, el TC aprecia que «sin duda, se incardinan en la

materia “seguridad pública” los preceptos cuyo objeto sea la protección
de las personas o bienes y el mantenimiento de la tranquilidad u orden
ciudadano, aspectos ambos que (...) constituyen la “seguridad pública"
en sentido estricto» l7". Se encuadran en esta materia los brotes de vio
lencia que pudieran producirse con ocasión de los encuentros deporti
vos y todas aquellas medidas o cautelas que, dirigiéndose a la protec
ción de personas y bienes, tengan como finalidad aún más específica
evitar graves riesgos potenciales de alteración del orden ciudadano y de
la tranquilidad pública. Ello, según el TC, se ha de manifestar a través
de la necesaria puesta en práctica de medidas preventivas y reactivas
íntimamente relacionadas, medidas que han de reclamar, como comple
mento obligado y permanente, la presencia efectiva de las fuerzas del
orden durante el desarrollo del espectáculo mismo, con el fin de con
trolar directamente los factores de riesgo 17'.
Por el contrario, se incluyen en la materia “espectáculos” aquellas
prescripciones que, velando por el buen orden de los mismos, se encau
cen a la protección de las personas y bienes «a través de una interven
ción administrativa ordinaria —de carácter normal y constante— (...),
de modo que, aun cuando la misma pueda conllevar la intervención de
las fuerzas de seguridad, ello no se conciba como elemento integrante
del sistema preventivo habitual del control del espectáculo. En suma, la
policía de espectáculos se caracterizará por el hecho de que sus medi
das o disposiciones permitan el desarrollo ordenado del acontecimien
to, según la naturaleza del espectáculo de que se trate, sin neeesidad de
recurrir a medidas extraordinarias, pues cuando aquéllas puedan resul
tar insuficientes para garantizarlo será necesario arbitrar medidas de
estricta “seguridad pública”» l7\ Como se puede apreciar, el TC mane
ja un concepto, en principio estricto, de la seguridad pública, vinculada
a la seguridad de las personas frente a eventos concernientes al orden
público o ciudadano. En este punto se le añade la nota de lo extraordi
nario l7\ frente a la actuación administrativa “normal y constante”, que
se sitúa en la órbita de la policía administrativa de los espectáculos
públicos.*17
1,11 STC 148/2000, FJ 10.

171 STC 148/2000, FJ 10.
I!: STC 148/2000. FJ 10.
,7< No obstante, la STC I4N/2000, FJ 10, también advierte que «el carácter extraordinario
del riesgo no ha de ser sinónimo de excepcionalidad. pues estos encuentros de túlbol se caracte
rizan, precisamente, por el hecho de que la potencial alteración del orden ciudadano puede
manifestarse con habitualidad».
C. Otras diferencias y puntos de contacto entre policía de seguridad

y policía administrativa
Para un sector doctrinal, la actividad de vigilancia policial tiene por

objeto el control del riesgo inmediato derivado preferentemente de
actuaciones u omisiones directas de personas físicas. Por el contrario,
la actividad inspectora persigue el control de los riesgos, concretos y
abstractos, inmediatos o hipotéticos, derivados de la titularidad de una
actividad organizada, típicamente en un establecimiento o instala
ción l74. Esta distinción explica algunas peculiaridades de ambas potes
tades. Empero, el panorama resulta mas complejo del que se desprende
de la posición anterior.
La LOPSC no sólo contempla posibles riesgos inmediatos. Tam
bién abarca, sin ignorar la cuestión del riesgo, aquellas actividades que
pueden ocasionarlo (tanto de forma mediata como inmediata). De
hecho, la STC 148/2000 señala, en relación a la violencia en los espec
táculos deportivos, que «no existe duda de que esta peligrosidad poten
cial, para ser evitada y en su caso encauzada, puede precisar de un dis
positivo que constituya a las fuerzas y cuerpos de seguridad en el
elemento determinante del control del propio espectáculo, activando
las medidas que hubieran de resultar necesarias en cada caso» 175. De
ahí, por ejemplo, que el art. 6.2 LOPSC encomiende a las autoridades
bajo su ámbito de aplicación efectuar en cualquier momento las inspec
ciones y comprobaciones que sean necesarias en locales de fábricas,
talleres, depósitos, comercios y lugares de utilización de armas y
explosivos. Esta previsión es general y ha de actuar con independencia
de que pueda apreciarse una circunstancia de riesgo inmediato. De
hecho, el peligro siempre concurre cuando se trata de actividades como
las citadas en el art. 6 LOPSC, pero lo importante es que dicha potestad
va dirigida a los dos bienes básicos que enumera el art. 1.1 LOPSC,
seguridad y libertad.
Por otra parte, la potestad inspectora (y con ella, en general, la poli
cía administrativa) no sólo se refiere a actividades organizadas. La mis
ma no se reduce a ese tipo de actividad, sino que se puede aplicar
igualmente a otras en las que no se produzca dicha situación. En condi
ciones normales, las actividades que se inspeccionen estarán sujetas a
prescripciones normativas, debido a que cada vez menos ámbitos se
encuentran ayunos de regulación. No obstante, como se analizaba ante
riormente respecto de los modelos de intervención administrativa y la
inspección, existen ámbitos en los que prima el libre ejercicio, salvo
174 F ernández R amos, op. cit., p. 74.
POTESTAD K INSPEX'('ION Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE I.IMII ACION AI
ciertas restricciones. En este caso, la inspección administrativa, v. gr.,

por motivos de protección del dominio público hidráulico, también
podrá aplicarse.
Lo que diferencia a una potestad de la otra no es tanto el carácter
organizado de la actividad, sino su objeto. En el caso de la policía de
seguridad se trata de salvaguardar la libertad y seguridad de terceros,
v. gr., frente a quien maneja un arma, mientras que en la inspección,
como policía administrativa, se protegen otros intereses distintos, v. gr.,
la riqueza cinegética, el empleo de métodos de caza no prohibidos, la
protección del consumidor frente a productos en mal estado, el cumpli
miento de la normativa ambiental aplicable a las industrias. En estos
casos no concurre la nota de la seguridad a la que hacen alusión la
LOPSC y la LOFSC, sino de tutela de un bien específico objeto de la
correspondiente normativa, v. gr., la protección de la naturaleza o del
consumidor. Es cierto, no obstante, que el ordenamiento jurídico no
siempre traza con precisión las líneas divisorias, admitiendo posibles
intersecciones. De esta manera, el art. 12.1.B).5 LOFSC dispone entre
las funciones de la Guardia Civil la de «velar por el cumplimiento de
las disposiciones que tiendan a la conservación de la naturaleza y
medio ambiente, de los recursos hidráulicos, así como de la riqueza
cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con
la naturaleza» l7h. En una misma línea el art. 38.3.rj LOFSC establece
como función «de prestación simultánea e indiferenciada con las Fuer
zas y Cuerpos de Seguridad del Estado» la de «velar por el cumpli
miento de las disposiciones que tiendan a la conservación de la natura
leza y medio ambiente, recursos hidráulicos, así como la riqueza
cinegética, piscícola, forestal y de cualquier otra índole relacionada con
la naturaleza». Un último elemento a destacar es el subjetivo. Como ha
observado el TC, otra de las notas distintivas es que el ejercicio de la
policía de seguridad corresponde sólo a determinados cuerpos y fuer
zas de seguridad.
V. TECNICAS DE LIMITACION: SOBRE EL DEBER

DE SUJECIÓN A LA INSPECCIÓN
1. Sobre la noción de deber.

El deber de sujeción a la inspección
La inspección implica un deber de sujeción del ciudadano a la mis

ma. Una de las diferencias esenciales entre el deber y la obligación,7
l7'’ Véase J. M . G a r c ía A s i-n s io , «Caracterización Jurídica del Servicio de Protección de la

Naturaleza (SEPRONA) de la Guardia Civil». KArAI’. ni'un. 16. 2000, p. 199.
como es bien conocido, radica en que el primero hace referencia a la

necesidad jurídica de que el ciudadano adopte un comportamiento que
consista en un hacer, no hacer o soportar l77. Aquél se encuentra ante un
poder que se puede actuar para garantizar el cumplimiento del deber.
Se trata de una sujeción al ordenamiento como sistema normativo
general y abstracto 178. El fundamento del deber está en la norma y no
en una relación jurídica concreta. Esta última es, precisamente, la nota
característica que lo diferencia de la obligación. En esta segunda con
curre un derecho subjetivo en una de las partes que resulta exigible a la
otra l79. Esta distinción fue precisada por la doctrina italiana en el senti
do de que «el poder no es (.••) más que una garantía de la observancia
del deber, y el sujeto de él no entra con el sujeto del deber en una rela
ción jurídica, por lo menos en el sentido que a tal expresión debe atri
buírsele cuando se tiene la figura del derecho subjetivo» l8°. De acuer
do con esta posición, «son numerosísimos los deberes sancionables en
protección de intereses totalmente objetivos o que no se encarnan en
sujetos distintos de aquellos a quienes tales deberes están impuestos,
de manera que su cumplimiento se garantiza para el ejercicio de fun
ción y, en general, de poderes que no asumen la figura de derechos
subjetivos» 181.
Otra perspectiva de la generalidad del deber se puede obtener a par
tir de los sujetos. En el caso de la inspección se trata de un deber gene
ral que compete a todos aquellos que tienen una determinada capacidad
o una determinada cualidad 182.
El ordenamiento puede establecer deberes de distintas formas. Un
supuesto es que el deber derive de un acto (con fundamento en una
norma previa que obliga a la Administración a definirlo). Éste es el
caso de la orden. La peculiaridad de esta figura radica en que especifi
ca un deber que, como previsión general, no era exigible in concreto.
De ahí que se le reconozca carácter constitutivo. Por otra parte, los
deberes también vienen determinados por una norma, y cabe igualmen
te que sea la Administración la que vigile el cumplimiento del deber
impuesto en una disposición. En este caso encuentra acomodo, en espe
cial, la potestad inspectora l83.
Cabe plantearse en este punto ante qué clase de deber se está en el
caso de la inspección. Tradicionalmente se distingue entre deberes
177 Véase G arcía de E nterría y Fernández Rodríguez, op. cit., 1. 11, p. 126.
I7li Véase J. L. R equejo Pagés, «Deberes Constitucionales», en M. Aragón Rf.yes,
(coord.), T em as B á sic o s de D erech o C o n stitu cio n a l, t. 111, Madrid, Civitas, 2001, pp. 223-226.
179 Véanse G arcía de Enterría y F ernández R odríguez, op. cit., t. II, pp. 31-32.
181 Ih id ., p. 96.
182 Ib id ., p. 117.
183 G arcía de E nterría y F ernández Rodríguez, op. cit., t. II, pp. 126-127.
POTESTAD F INSPECCIÓN Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE I.IMITACIÓN 53
positivos, que obligan al sujeto a dar o a hacer, y los de carácter negati

vo, que consisten en un no hacer o soportar. En el caso de la inspección
concurre el deber de soportar el ejercicio concreto de la potestad que
puede traducirse, por lo general, en el de prestar o proporcionar la
información pertinente a la Administración inspectora. A pesar de tras
lucir una cierta ambivalencia, el art. 39 LRJPAC consagra un deber
general de colaboración activa. No obstante, la carga que puede impli
car la inspección también puede revestir caracteres modales, ya que
constituye una fase por la que es necesario pasar a los efectos de poder
ejercer una situación jurídica positiva, v. gr., una determinada licencia.
La configuración de la inspección como deber implica considerar
otra característica habitual de la misma, su carácter unilateral. Este res
ponde a la esencia de la noción del deber al negar la existencia de bila-
teralidad o reciprocidad (como ocurre con el derecho subjetivo). Se tra
ta de una potestad que el ordenamiento atribuye a la Administración
para la efectividad del cumplimiento de tal deber.
2. Características de la inspección derivadas

de la imposición de deberes
A. Sobre la singularidad
Otra de las notas distintivas derivadas de la sujeción al deber de

inspección es la de la singularidad. En este punto es preciso distinguir
dos planos. Por una parte, la inspección es ejercitable en cualquier
momento. Segundo, aquélla se concreta en actuaciones específicas de
inspección. La existencia de un deber general de sujeción a las inspec
ciones, como el que se consagra en el art. 39 LRJPAC, que se analiza
en otro capítulo, no implica ninguna restricción del ámbito de libertad
del ciudadano. Tal deber es genérico. Sin embargo, la concreta inspec
ción sí implica tal restricción. Por ello, frente al esquema general de
libertad, las intervenciones inspectoras han de ser singulares y enmar
cadas en un plano temporal. Lo dicho se diferencia de otros supuestos
en los que, como se aprecia IX4, el ordenamiento impone una figura de
inspector para verificar determinadas actividades.
IIU I-V r n a M )! / R a m o s , op. cit., p. 57. Este autor hace referencia a la figura del comisiona
do gubernamental, v. gr., en el caso del Real Decreto 1836/1999, de 3 de diciembre, por el que
se aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas.
B. Sobre el carácter no ablatorio del deber de sujetarse

a la inspección
El carácter no ablatorio de la inspección pasa por diferenciar dos

términos cuyas líneas divisorias no son siempre fáciles de trazar, a
saber, delimitación y ablación. La delimitación responde a la fijación
general y abstracta de deberes. Las limitaciones sin acompañamiento
de indemnización se verían justificadas por la generalidad de las perso
nas afectadas (en abstracto ante el ordenamiento jurídico) y por tratarse
de cargas generales. Por el contrario, la expropiación o ablación iría
más allá de una regulación del derecho, dando paso a la privación del
mismo. Éstas son distinciones gruesas, obviamente, ya que no se trata
de incidir sobre esta cuestión particular 18\
En el caso de la inspección se está ante una situación en la que el
ordenamiento habilita a la Administración para verificar la adecuación
de actividades a las distintas exigencias que aquél imponga. No tiene
por objeto la ablación de las posiciones activas o favorables del ciuda
dano, pero sí su ajuste a lo que la norma exige. De ahí que al concretar
se tales limitaciones en cada caso no se esté ante un cercenamiento del
derecho. De la doctrina constitucional se deriva que las medidas lega
les de delimitación o regulación general del contenido de un derecho,
aunque impliquen una reforma restrictiva de aquéllos o la limitación de
algunas de sus facultades, no dan lugar por sí solas a una compensa
ción indemnizatoria ,86. Lo que se establece es una configuración legal
y, en su caso, la concreción de los deberes que imponga la norma *186187.
Por ello no se produce un supuesto que dé paso a la correspondiente
indemnización. Para un sector doctrinal, el fundamento se encuentra en
el deber general de no perturbar el orden. Según éste, «las limitaciones
administrativas que consisten sólo en concretar y exigir ese deber gene
ral de no perturbar ni poner en peligro el orden público no serán
indemnizables; no lo son (...) porque en realidad la Administración no
estará añadiendo nada a lo que ya estuviera obligada antes, porque sólo
estará concretando y exigiendo el cumplimiento de un deber general
que ya existía con anterioridad, aunque no estuviera consagrado en nin
guna ley» l88. La plasmación de este argumento se sitúa en el art. 3
RSCL, por el que la intervención «defensiva del orden, en cualquiera
de sus aspectos, se ejercerá frente a los sujetos que la perturbaren»
(apartado 1). Su apartado 2 dispone que «excepcionalmente y cuando
11,5 En el contexto del Derecho comunitario véase “Alemania v. Consejo”, asunto C-280/93,
1993, Rec., I, p. 3667.
186 STC 227/1988, FJ 11; véase también la STC 37/1987, FJ 2.
188 R ebollo Puig, «La Policía Administrativa...», op. cit., p. 1390.
POTESTAD H INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINISTRA! IVA DI-I I.IMI I ACION ss
de no existir otro medio de mantener o restaurar el orden hubiere de

dirigirse la intervención frente a quienes legítimamente ejercieren sus
derechos, procederá la justa indemnización». Esto implica que aquellas
medidas que adopte el inspeccionado a los efectos de adecuar su activi
dad al ordenamiento tampoco han de resultar indemnizables.
Con todo, el deber de no perturbar no puede resultar inespecífico ni
constituir una vía abierta para que la Administración intervenga, sin
mayores límites, en la esfera del particular y menos para limitar el ejer
cicio de derechos fundamentales. Las habilitaciones y, en concreto, las
fronteras de lo que constituya una actividad correcta las han de fijar las
normas. El ordenamiento jurídico aporta suficientes ejemplos de lo
aquí se señala. Uno de ellos es el relativo al sistema que instauró el
RAMINP con las licencias de actividad molesta. Este tipo de licencias
se entiende que son inocuas «porque se presume que las medidas y
condicionamientos impuestos eliminan sus potenciales características
nocivas. Las medidas correctoras funcionan, por consiguiente, como
simples presunciones inris tanturn, como mecanismos de seguridad,
que valen en tanto aseguran la inocuidad de la instalación y dejan de
valer desde el momento en que la realidad demuestra su ineficacia ase-
guratoria» lxl\ En este caso, la noción de no perturbación del orden se
reconduce al art. 1 RAMINP, cuyo objeto es evitar que las instalacio
nes «y establecimientos (...) produzcan incomodidad, alteren las condi
ciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente ocasio
nando daños a las riquezas públicas o privadas o impliquen riesgos
graves para las personas o bienes». De esta manera, cuarenta y un años
después, el art. 26.2 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, sobre la preven
ción y control integrados de la contaminación, recoge la posibilidad de
modificación de la denominada autorización ambiental integrada en
determinados supuestos, precisando que la misma «no dará derecho a
indemnización» lw.
Resulta comprensible que el ejercicio de la potestad inspectora no
de paso a indemnización. Con ella se está verificando que las activida
des objeto de la misma se adecúan a dicho objetivo y que, por tanto,
sigan siendo inocuas. En esto se concreta el ejercicio de la potestad
administrativa. De la misma podrá derivarse la imposición de la obliga
ción de modificar la actividad. Pero esto tampoco implicará un deber
indemnizatorio. Lo que se ventila con dicha modificación es una vuelta
a la inocuidad (del tipo que sea) |y|. El particular podrá tener un dere
cho al ejercicio de la actividad pero no a ejercerla en unas determina-
T .-R . FT r n á n d i :/. R o i >k í (¡ i :i -:z . El Medio Ambiente y Uta Veeindades Industriales,
Madrid, Instituto de Estudios de la Administración Local, 1973, p. 105.
|u" Igualmente, el art. IX.3 de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido.
,,>l Véase el arl. 35 RAMINP. Véase también el art. 26 de la Ley 16/2002, de I de julio, de
Prevención y Control Integrados de la Contaminación.
das condiciones l92*194. El ciudadano inspeccionado no ve cercenado su

derecho. La inspección cae dentro del margen de delimitación del ejer
cicio de su actividad. En consecuencia, se encuentra en un caso en el
que existe el deber jurídico de soportar la comprobación administrativa
de que se cumple con la norma correspondiente, sin que de dicha actua
ción pueda derivarse una indemnización. Se trata de «una actuación
administrativa que debe ser soportada pasivamente por el administrado,
como una carga de la vida social, sin contraprestación económica algu
na» l9\ Por tanto, en dicha verificación no puede surgir derecho a la
indemnización. Con todo, es factible que se planteen casos en los que
sí pueda surgir tal derecho, en las condiciones del art. 139 LRJPAC.
3. La relación entre la Administración inspectora

y el particular
El deber de sujeción a la inspección ha dado paso al análisis de su

naturaleza jurídica, en concreto, si se trata de una relación de sujeción
especial m . Esto implica considerar algunos aspectos con carácter pre
liminar.
A. Sobre las relaciones de sujeción, en general
El concepto de relación de sujeción especial (RSE) “es de por sí

impreciso”, como ha advertido el TC l95. La doctrina de las relaciones
de sujeción resulta compleja, a pesar de la relativamente simple distin
ción entre la general y la especial. La primera se concibe como esa
obligada sumisión de los ciudadanos a los poderes públicos, como con
secuencia de habitar en el ámbito territorial en que esos poderes ejer
cen su soberanía o imperium l96. Las relaciones de sujeción general
someten a todos los ciudadanos «por su condición abstracta de tales, en
cuanto súbditos del poder público, sin necesidad de títulos concretos».
Las RSE, por el contrario, no se aplican a todos los ciudadanos, sino a
192 D. J. V era J urado, La disciplina ambiental de las actividades industriales, Madrid,
Tecnos, 1994, p. 137.
m G arcía de Enterría y F ernández Rodríguez, op. cit., t. II, p. 113.
194 Véanse A. G allego A nabitarte, «Las Relaciones de Sujeción Especial y el Principio
de la Legalidad de la Administración», RAP, núm. 34, 1961, p. 11; R. G arcía M acho, Las Rela
ciones de Especial Sujeción en la Constitución Española, Madrid, Tecnos, 1992; del mismo
autor, «En torno a la garantía de los derechos fundamentales en el ámbito de las relaciones de
especial sujeción», REDA, núm. 64, 1989, p. 521; I. Lasagabaster H errarte, Las Relaciones
de Sujeción Especial, Madrid, Civitas, 1994; F. L ópez R amón, «Acerca de las “Especiales"
Relaciones de Sujeción a que está sometido el Recluso», REDA, núm. 14, 1977, p. 496.
195 SSTC 120/1990, FJ 6, y 50/2003, FJ 5.
196 L asagabaster H errarte, op. cit., p. 148.
POTESTAD E INSPECCIÓN V ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DI-! LIMITACIÓN 57
aquellos que se encuentran vinculados en una situación organizatoria

con la Administración que se deriva de un título concreto |,;7. Sería la
sumisión más intensa del particular que la debida a su condición nor
mal de ciudadano, sobre la base de una integración específica en la
esfera pública. Para un sector doctrinal, suponen «las relaciones jurídi-
co-administrativas caracterizadas por una duradera y efectiva inserción
del administrado en la esfera organizativa de la Administración, a
resultas de la cual queda sometido a un régimen jurídico peculiar que
se traduce en un especial tratamiento de la libertad y de los derechos
fundamentales, así como de sus instituciones de garantía, de forma ade
cuada a los fines típicos de cada relación» lw.
Según la doctrina constitucional, «es posible reconocer situaciones
y relaciones jurídico-administrativas donde la propia Constitución o las
leyes imponen límites en el disfrute de los derechos constitucionales,
llámense tales relaciones de “especial sujeción”, “de poder especial”, o
simplemente “especiales”. Lo importante ahora es afirmar que la cate
goría “relación especial de sujeción” no es una norma constitucional,
sino la descripción de ciertas situaciones y relaciones administrativas
donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la Constitución, han
modulado ¡os derechos constitucionales de los ciudadanos» |IW. A pesar
de la referencia a la modulación de los derechos y la aparente claridad
de las figuras, algunos sectores doctrinales se muestran críticos con
esta categoría. Por una parte, se señala que es imposible saber, en la
mayoría de los casos, si una determinada relación de poder es general o
especial. Todo depende de la perspectiva que se adopte en cada caso.
«Y si no es posible delimitar con una mínima precisión ambas catego
rías. ¿son éstas válidas?» :nn. Para otros sectores, para evitar la amplia
ción del concepto de RSL hay que acudir a la Constitución, tic tal for
ma que «solamente cuando ésta admita el supuesto de una relación de
especial sujeción podrá aplicarse tal concepto. (...) Esta base constitu
cional debe servir para establecer unos límites lo más precisos posibles
en torno a las relaciones de sujeción especial» *201.
La importancia de las RSF. radica, en particular, en la variación que
implican respecto de determinadas cuestiones clave del ordenamiento
jurídico. Éste es el caso del principio de legalidad (en especial la legali
dad sancionadora) y la protección de los derechos fundamentales. Res
pecto del primero las posibilidades de colaboración del reglamento se
incrementan frente a lo que serían los principios básicos de relación
entre ambos tipos de normas, de no estarse ante tal relación de
y I-i k \ \ n ih / R o d r íc .u i :/., op. cii., t. I. p. 452.

'',7 G a r c ía d i ; E ntf;r r ía
LÓI’LZ Bf-NÍTKZ, op . a t . . p. 161.
IW STC 132/2001, FJ 4, cursiva añadida. Véase también la STC 50/2003, FJ 5.
21,1 S antamaría Pastor, Principios..., op. cit., vol. 1. p. 417.
2111 G a r c ía M a c h o , op . cit.. p. 235.
sujeción 2(l2. De esta manera, la doctrina del TC ha puesto de manifiesto

que, entre los derechos modulables en una RSE, se cuenta el derecho a
la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE. Aunque este precepto no
contempla explícitamente ninguna situación o relación administrativa
especial, de la concurrencia del mismo con otras normas constituciona
les, sí puede concluirse que la propia Constitución contiene una modu
lación del derecho a la legalidad sancionadora en el ámbito de ciertas
relaciones administrativas especiales. En esta línea, pero de forma dis
cutible, el Tribunal Supremo ha admitido que una ley remitente «esté
prácticamente vacía de todo contenido sancionador material propio, lo
que será en cambio manifiestamente contrario a las exigencias del
art. 25.1 cuando se trate de [relaciones de sujeción general]» 20203. Este
aserto no resulta aceptable desde las mismas premisas del TC, que ha
indicado que «incluso en el ámbito de una relación de sujeción especial
una sanción carente de toda base normativa legal resultaría lesiva del
derecho fundamental que reconoce el art. 25.1 CE» 204.
Por lo que se refiere a los derechos fundamentales, el TC ha admitido
también modulaciones, aunque se ha mantenido que no cabe despojo de
los mismos en el caso de tratarse de personas que se encuentran en tal
tipo de relación 205206.La doctrina reitera que la RSE debe, en todo caso, ser
entendida «en un sentido reductivo compatible con el valor preferente de
los derechos fundamentales», de manera que las restricciones de los mis
mos sólo sean admisibles en la medida en que resulten estrictamente
indispensables para el cumplimiento de la misión o función derivada de
aquella situación especial2Ü6. Determinar este criterio de indispensabili
dad exige un análisis ad casum de los supuestos que se susciten 207.
B. El caso de la inspección
¿Quid en el caso de la potestad de inspección? No resulta problemáti

co mantener que no puede hablarse de RSE. En términos generales, los
ciudadanos se ven sometidos a la posible intervención de la Administra
ción a los efectos de verificar si se produce el cumplimiento de las nor
mas aplicables en cada caso. Se trata de una relación potestad-deber que
202 Véase la STC 305/1993, FJ 3.
202 STS de 11 de diciembre de 2000, Ar. 1331, cursiva añadida. El argumento de fondo en
este caso radicaba en que se trataba de la relación entre policías (Ertzaintza) y sus superiores
jerárquicos.
204 SSTC 69/1989, FJ 1, y 219/1989, FJ 2.
205 STC 115/2001, FJ 8.
206 Entre otras, SSTC 120/1990, FJ 6; 137/1990, FJ 4; 11/1991, FJ 2; 57/1994, FJ 3;
35/1996, FJ 2; 170/1996, FJ 4; 175/1997, FJ 2; 58/1998, FJ 5; 188/1999, FJ 5; 175/2000, FJ 2, y
7/2001, FJ 3.
207 Véase la STC 29/2000.
POTESTAD E INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DF I IMITACION Si)
es aplicable a todos de manera universal. Ello implica que no se puedan

trasvasar a este tipo de relación los principios de las RSE que, como se
ha visto, tienen carácter reducido. Falta en ese caso la nota de la especial
dependencia del particular de la Administración. De otra manera, la dis
tinción entre sujeción general y especial se desvanecería por causa del
empleo de potestades con un marcado carácter horizontal, como es la
inspectora. Resulta necesario distinguir las situaciones. Por una parte, los
supuestos en los que la jurisprudencia ha afirmado la existencia de una
RSE. En éstos, la inspección se integra dentro del entramado de potesta
des que pueden modular los derechos de aquellos particulares. Esto
implica que esta potestad esté imbuida de las notas características de lo
que es una relación de sujeción especial. Este sería el caso de la función
pública, el personal sanitario, el alumnado en una universidad pública o
un interno en un centro penitenciario, por citar a algunos de ellos.
Más problemático resulta el caso de los particulares que son titula
res de una autorización. Trasladar a esta situación el régimen de las
RSE, como así se ha llegado a plantear en la jurisprudencia 20K, resulta,
en principio, excesivo 2IW. Las críticas doctrinales a la jurisprudencia no
se hicieron esperar, señalando que «de estar circunscrita a los militares,
presos, estudiantes y funcionarios, la [RSE] pasa a ser el estatus ordina
rio de los ciudadanos», añadiéndose que prácticamente «todas las rela
ciones de los particulares con la Administración constituirían una [rela
ción de sujeción especial]»2111. En esta línea se ha advertido que «la
jurisprudencia no sólo utiliza el concepto de relaciones de especial suje
ción en la esfera de la autoorgani/.ación administrativa, sino que llegado
un momento, como si ¿le un ungüento mágico se tratara, lo aplica al
ámbito de la relación Estado-ciudadano, desvirtuando el concepto tal y
como se entiende en su país de origen» 21'. De hecho, como el Tribunal
Supremo había constatado, no todo lo que justifique una intervención
administrativa por una finalidad de interés público puede reducirse a un
caso de supremacía especial *212I2*. Por ello se sostiene que la «la vis inte-
pretativa de la categoría tenía que disminuir y no aumentar» 21'.
En sectores sometidos a una regulación del denominado “servicio
impropio”, como es el taxi, el Tribunal Supremo había sostenido que la
relación del titular de la licencia de taxi y el Ayuntamiento era una RSE
y contaba el segundo con habilitación suficiente para autorregular, den
21“ sys (]c 21 de noviembre de 1990, Ar. 9130. En el ámbito de la 1TV, véase la STS de 13
de octubre de 1997, Ar. 7439.
2,H C osculeiiela Montaner, op . cit. , p. 330, califica esta línea jurisprudencial como un
"desatino".
2111 L a s a g a iía s t e r H e r r a r t e , op . cit.. p. 166.
211 G arcía M acho, Las Relaciones.. . . op . cit.. p. 162, cursiva añadida.
212 STS de 7 de marzo de 1989, Ar. 1930.
211 L.asacaba.ster Herrarte, op . cit.. p. 4 2 1.
tro del marco constitucional y legal, tal servicio municipal impropio.

Según el Tribunal Supremo, «aunque se trate por el contenido de una
actividad cuasi privada, no deja necesariamente de esta reglamentada
por razón del interés público, en cuanto sometida a régimen de autori
zación, de infracciones y sanciones, que incluso cabe entender como
motivos revocación de la licencia o autorización. Y por ello, la petición
de licencia supone una especie de adhesión al Estatuto legal y regla
mentario que regula la prestación del servicio» 214. No obstante, la doc
trina constitucional resulta más correcta y matizada. De esta manera, se
indica en la STC 132/2001 que «ningún precepto constitucional prevé,
ni explícita ni implícitamente, la limitación de derechos constituciona
les en un ámbito de actividad económica privada, aunque esté interve
nida y reglamentada, como es la prestación de servicios de transporte
en autotaxi. Tampoco ninguna Ley vigente al tiempo de la infracción
sancionada modulaba el disfrute de los derechos fundamentales de
quien hoy pide nuestro amparo. Por tanto, y con independencia de
cómo se denomine la relación que une al titular de la licencia de auto-
taxi con su Ayuntamiento, no hay fundamento alguno para que la san
ción impuesta al recurrente carezca de la cobertura legal que, con
carácter general, exige el art. 25.1 CE» 2I5216.
El problema que suscitan las autorizaciones es, por una parte, el de
la intensidad de su regulación. Establecer líneas divisorias respecto de
las concesiones (en las que se puede estar ante tal R S E )2,6 puede resul
tar complejo. La autorización ha pasado del simple control negativo del
ejercicio del derecho de que se trate, a la regulación de la actividad
«con el propósito decidido de orientar y encauzar positivamente la acti
vidad autorizatoria en el sentido de unos objetivos previamente progra
mados» 217. Por ello se había evidenciado que uno de los motivos del
debilitamiento de la figura de la autorización había sido su vinculación
a la función de policía, cuando aquélla puede rebasar este campo, posi
bilitando el cumplimiento de las directrices de una Administración pla
nificadora 218. Por tanto, la autorización deja de ser en muchos supues
tos un simple medio de permitir el ejercicio de una actividad, pasando
a constituir derechos y regular de forma pormenorizada el ámbito en el
214 SSTS de 15 de julio de 1988, Ar. 4386; de 29 de septiembre de 1998, Ar. 7280; véanse
también las SSTS de 21 de mayo de 1991, Ar. 3770, y de 10 de febrero de 1997, Ar. 1407; véan
se E. Argullol M urgadas, «Organización Administrativa y Servicio de Autotaxis», RVAP,
núm. 3, 1982, p. 101; R. E ntrena C uesta, «El Servicio de Taxis», RAP, núm. 27, 1958, p. 29;
G arcía M acho, Las Relaciones..., op. cit., pp. 212-214.
216 El caso de las concesiones también ha suscitado discrepancias en la doctrina; véanse
López B enítez, op. cit., p. 162; J. A. S antamaría Pastor y L. Parejo A lfonso, Derecho Admi
nistrativo. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Madrid, CEURA, 1989, p. 124; véase tam
bién la STS de 29 de mayo de 1990, Ar. 5621.
217 G arcía de E nterría y F ernández R odríguez, op. cit., t. II, p. 136.
218 M artín-R etortillo B aquer, op. cit., p. 152.
POTHSTAD i; INSPECCION Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACKÍN 61
que se puede mover su titular. De ahí que resulte conveniente aludir a

una escala de dureza de las autorizaciones, toda vez que pueden llegar
a lindar con la figura de la concesión 2I<\ Hoy en día el régimen de
muchas autorizaciones, que se refieren a estrictas actividades privadas,
resulta tan estricto y sometido a controles como lo puede ser el de
aquellos que se sitúen en el régimen concesional. Las autorizaciones de
funcionamiento en el sector industrial constituyen un buen ejemplo de
lo que aquí se señala. No obstante, no resulta adecuado trasladar los
esquemas de las RSE a las autorizaciones. Dentro de su régimen jurídi
co, la Administración es capaz de controlar adecuadamente el ejercicio
de la actividad sin tener que apoyarse en las RSE.
La cuestión no radica sólo en el título formal que habilita para el
ejercicio de una actividad, sino también la transferencia al particular de
facultades de titularidad pública 220. Esta posición requiere alguna
explicación adicional. Como ha advertido el TC, la RSE no es una nor
ma constitucional, sino “la descripción” de ciertas situaciones y rela
ciones administrativas donde la Constitución, o la ley de acuerdo con la
Constitución, modulan los derechos constitucionales de los ciudadanos.
Esto se produce en diversos ámbitos, aunque no en todos los casos
existe una traslación de facultades de titularidad pública (v. gr., un pre
so). No es posible aplicar la doctrina de las relaciones de sujeción espe
cial como status ordinario de los ciudadanos. Confundir la relación
jurídica que se instaura por medio de un título, caso de la autorización,
con una RSE supone superar el marco estricto que deben tener reserva
do 221. Lo dicho es aplicable también a la potestad inspectora. La mis
ma puede incardinarse perfectamente en tales relaciones, pero en los
supuestos en los que el título concreto sobre el que se sustente exija ese
sometimiento. En otros casos, no se podrá predicar tal relación, no obs
tante poseer la Administración importantes potestades de intervención.
Pero en estos segundos supuestos no cabrá acudir a las modulaciones
que, sobre el principio de legalidad o los derechos fundamentales, ha
admitido la doctrina del TC en el ámbito de las RSE. No obstante lo
anterior, de la doctrina reciente del TC se desprende la necesidad de
abandonar las RSE como categoría jurídica o, al menos, reducir su
ámbito de actuación 222. Por ello, el principio de legalidad y los dere
chos fundamentales sólo se podrán modular según cada tipo concreto
de relación y según cada materia a la que se refieran.
21.1 A este respecto, F k r n á n d i -z R o n R Ío i'i:/., «Inscripciones y Autorizaciones Industriales».

op. cii., p. 444, ya había señalado que «la intervención administrativa en la instalación de nue
vas industrias está más cerca de la idea concesional que de la técnica autorizatoria. dada la posi
ción o status privilegiado que el industrial adquiere a consecuencia de la inscripción de la auto
rización de su industria».
22.1 FrtRNÁNDt;/. R a m o s , op. cil.. p. 262.
L a s a o a b a s t i -r H b r r a r t ií , op. cit.. p. 421.
222 Ibicl.. p. 426.
CAPÍTULO II
INSPECCIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD
I. SUJECION DE LA ADMINISTRACION AL DERECHO
La potestad inspectora de la Administración exige analizar los fun

damentos de la misma. La existencia de una potestad administrativa
implica un previo apoderamiento. Al examen de este aspecto se dedi
can los siguientes epígrafes.
Es bien conocido el principio del sometimiento pleno de la acción
administrativa a la ley y al Derecho. Este constituye uno de los princi
pios generales que, preliminarmente, no ofrece dudas en cuanto a su
existencia y que constituye una manifestación “primaria y esencial”
del Estado de Derecho '. Este principio, como el de jerarquía normati
va 12, aparece reiteradamente en la CE (arts. 9.1 y 3, 103.1 y 106.1). De
ello se colige que no resultaba suficiente una proclamación general y
que el constituyente pretendió anudar, aún más si cabe, la labor de la
Administración al ordenamiento. Este principio también tiene su espe
1 M. Bei.adiez Rojo, «La Vinculación tic la Administración al Derecho», RA/ ’, núm. 153,
2000, p. 315; I. ni; O n o , Derecho Constitucional, Barcelona, Ariel, 1987, pp. 151 ss.; G arcía
df. Entkrría y Fernández Rodríguez, <>p. cit.. t. 1, pp. 439 ss.; G arrido Falca, op. cit., vol. I,
pp. 198-204; R. G arcía M acho, Reserva de Ley y Potestad Reglamentaria, Barcelona, Ariel,
1988, pp. 167 ss.; I. Lasagabaster Herrarte, Las Relaciones de Sujeción Especial, Madrid,
Civitas, 1994, pp. 173 ss.; Parada Vázquez, op. cit., I. I, pp. 385-386; L. Parejo A i .eonso,
Derecho Administrativo, Barcelona, Ariel, 2003, pp. 111-120; M. R ebollo Puto, «Juridicidad,
Legalidad y Reserva de Ley como Límites a la Potestad Reglamentaria del Gobierno», RAP,
núm. 125, 1991, p. 7; S antamaría Pastor, Fundamentos..., op. cit., p. 195; del mismo autor,
«Principio de Legalidad (Derecho constitucional)», en Enciclopedia Jurídica Básica, vol. III,
pp. 5078-5081; A. S errano, «El Principio de Legalidad; Algunos Aspectos Problemáticos»,
REDA, núm. 20, 1979, p. 83.
2 Véanse los arts. 51 I.RJPAC y 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
cial plasmado» en normas de rango de ley centrales a la actividad de

la Administración, caso de los arts. 8 LOPJ y 1.1. LJCA (control por
los tribunales de la legalidad de la “actuación” administrativa). Se
produce aquí una primera constatación, a saber, que el principio de
legalidad (lato sensu) o juridicidad no está vinculado con una fuente
concreta, la ley, y que se sitúa más allá del de reserva de ley. La lega
lidad impone la existencia de «normas jurídicas que vinculan a la
Administración y que de este modo la someten a Derecho» 3. En este
sentido, «el principio de legalidad exige que no se autorice a la Admi
nistración para perseguir libremente sus fines, que no se le concedan
apoderamientos en blanco y que las normas sirvan de criterio para
enjuiciar en su contenido la actuación administrativa» 4. Se está, por
tanto, en un plano más amplio que la concreta exigencia de una ley y
distinto de la vinculación de la Administración a esta fuente del orde
namiento jurídico.
La diferenciación tiene su importante justificación desde la pers
pectiva de la sujeción de la Administración a las normas. Identificar
legalidad y reserva de ley encierra una incorrecta equiparación que
difumina la distinción esencial entre ambas. Como se ha señalado, «si
se identifica reserva de ley con principio de legalidad, eso quiere decir
que la Administración, si no existe reserva de ley, puede actuar sin
estar sometida a normativa de ningún tipo, sin necesidad de habilita
ción». Por el contrario, «si se parte del principio de legalidad como
juridicidad, la situación es muy otra. La Administración en caso de
reserva de ley necesitará la habilitación del Parlamento. Si no hay tal
reserva, la Administración necesitará también una habilitación, aunque
ésta sea de simple rango reglamentario» 5. El principio de reserva de
ley tiene un ámbito en el que actuar, pero el de legalidad (lato sensu)
requiere que la actuación de la Administración se haga conforme al
ordenamiento. Es, por ello, que el término “legalidad” que emplea la
CE no designe a la ley (aunque la engloba, lógicamente), sino que se
refiere a todas las normas (“bloque de la legalidad”) 6. La Adminis
tración debe respeto a las leyes pero igualmente al resto del ordena
miento jurídico (que no se reduce a esta concreta fuente). Esto es per
ceptible en instituciones esenciales que afectan a la actuación
administrativa, caso de la inderogabilidad singular de los reglamentos
(arts. 52.2 LRJPAC y 23.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno), anclada precisamente en el debido respecto del principio de
legalidad 7.
3 Df. Otto , op. cit., p. 151.
4 Ibid., op. cit., p. 158.
5 L asagabaster H errarte, op. cit., pp. 176-177. R ebollo P uig, op. cit., p. 71.
6 De Otto, op. cit., p. 157.
7 Véanse E. G arcía de Enterría, Legislación Delegada, Potestad Reglamentaria y Con
trol Judicial, 3.a ed., Madrid, Civitas, 1998, pp. 354 ss.
INSPECCION Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD 6S
II. LEGALIDAD Y VINCULACION

DE LA ADMINISTRACIÓN A LA NORMA
De lo anteriormente señalado cabe apreciar que el principio de

legalidad presenta otro frente de interés, el relativo a la vinculación
positiva de la Administración a las normas. La distinción entre la vin
culación negativa y positiva es bien conocida en el Derecho adminis
trativo. En la primera, la Administración vería un campo de libre deter
minación en la medida en que la norma no le prohibiese expresamente
una intervención. Por tanto, la norma se erigiría como un límite externo
infranqueable, pero dentro del mismo existiría un campo de discrecio-
nalidad de la Administración como manifestación de una “libre apre
ciación” y autonomía personal8*. Este «eco de la nefasta doctrina del
“principio monárquico”» l>implicaría una actuación administrativa no
habilitada previamente. Únicamente le sería exigible la no contradic
ción con la norma. Este principio resultaría aceptable respecto de la
actuación del ciudadano, en el sentido del art. 5 (segunda frase) de la
Declaración de 1789: «Todo lo que no está prohibido por la ley no pue
de ser impedido y nadie puede ser obligado a hacer lo que ella no orde
na» l0*.Sin embargo, esta pauta de comportamiento no cabe en la esfera
de la Administración. En este caso su actuación precisa de habilitación:
«cada acción administrativa aislada está condicionada por la existencia
de un precepto administrativo que admite semejante acción» ". La nor
ma no se configura como la frontera última que no cabe traspasar,
pudiéndose, en consecuencia, actuar con plena capacidad en todo lo
que ella no impida. La doctrina ha expresado esta idea señalando que
«el principio de juridicidad no significa que la Administración sólo
puede hacer lo que no le está prohibido, sino que significa que sólo
puede hacer lo que le está permitido» l2, y que «todo acto del Ejecutivo
tiene que descansar en una competencia jurídica; (...) En este sentido
no existen espacios jurídicamente vacíos ni medida alguna del Ejecuti
vo que carezca de fundamento jurídico»
Esta concepción incide profundamente en la actuación administrati
va y en su relación con el ordenamiento, como se ha argumentado: «El
proceso de producción jurídica es un proceso de legis executio paulati
na a partir de la norma fundamental. En la medida en que la Adminis-
x Véanse G arcía di: E nterría y F ernández Rodríguez, op. cit.. t. I, pp. 443-446.
tbid., op. cit., I. I, p. 446.
Cursiva añadida. Véase E. G arcía de Enierría, La Lengua tic los Derechos, 2.a ed.,
Madrid, Civilas, 2001. pp. 107 ss.
" M erke, op. cit.. p. 212.
De Orro, op. cit., p. 15X.
" D. J ksch, Lev v Administración, Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1978,
p. 240. ' '
tración se inserta necesariamente en una fase de ese proceso no puede

actuar más que ejecutando normas antecedentes (tanto cuando ella mis
ma dicta reglamentos como cuando desciende a los últimos grados de
aplicación singular o aun de los actos de mero hecho)» l4. La Adminis
tración precisa de previa cobertura que legitime su actuar. Si no la hay
o si se sobrepasa el cauce marcado por la norma (ya sea amplio o estre
cho) l5, su actuación puede considerarse “de hecho” y contra ella cabe
reaccionar con los medios que actualmente determina la LJCA (arts. 30
y 136). Por ello, como recuerda la LRJPAC (art. 101), no cabe la inter
posición de interdictos contra la Administración en ¡a medida en que
concurran las dos condiciones habilitadoras de su actuación (competen
cia y procedimiento debido). Por tanto, el Derecho es para la Adminis
tración el medio obligado y necesario en el que se produce y desen
vuelve la acción administrativa. De ahí también que se entienda que la
plenitud de la vinculación a la legalidad es la consecuencia obligada
del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad l6.
No obstante, la doctrina ha establecido un diferente alcance de la
vinculación según se esté ante una potestad de naturaleza ablatoria o
una que no posea esta virtualidad. Sobre esta base se ha sostenido que,
en el caso de las primeras, «la exigencia de un previo apoderamiento
legal no puede ofrecer duda razonable». Sólo el Parlamento se ve legi
timado para adoptar decisiones que afectan a la libertad o al patrimonio
de los ciudadanos >7. En el segundo caso, sin embargo, el argumento
resulta diferente. Se trata de las medidas de fomento y de organización
que no poseerían tal incidencia sobre la esfera de libertad de los ciuda
danos. Por ello, este tipo de actuaciones debe estar regido por el régi
men de vinculación negativa, ya que «no hay legislador que pueda
abordar el fenómeno de producción normativa en masa que requiere la
sociedad actual con el ritmo que un régimen puro de vinculación posi
tiva exigiría» 18. Esta posición tiene interés respecto de la potestad ins
pectora de la Administración, que se sitúa en el primer grupo de potes
tades. Cabría señalar que el hecho de que determinadas actuaciones de
las Administraciones tengan una vertiente orientada al fomento no las
ha de incluir completamente en la órbita de la vinculación negativa res
pecto de las normas. En última instancia, dicha actividad precisa de
fondos públicos que han de ser objeto de aprobación previa del legisla
dor y ulterior control administrativo (intervención general ex ante y ex
14 G arcía de E nterría y F ernández Rodríguez, op. cii., t.1, p. 446.
15 Con todo, como señala Schmidt-A ssmann, op. cit.. p. 213, «tanto la idea de una Admi
nistración completamente predeterminada por la ley como la de una Administración libre de
toda dirección legal, sólo ocupan un lugar meramente teórico. Ninguno de los dos extremos
existen en la realidad».
16 Parejo Alfonso, op. cit., p. 116.
17 S antamaría Pastor, Fundamentos..., op. cit., p. 202.
18 Ib id ., p. 203.
INSPHCCION Y PRINCIPIO d i: I .!■:( i Al .IDAD 67
post) y del Tribunal de Cuentas. Por tanto, la vinculación existe. Lo

que ocurre es que en este caso, como en otros (v. gr., la organización),
el grado de discrecionalidad que atribuye la norma a la Administración
es, lógicamente, mayor que en otros sectores.
De lo que no cabría hablar es de ámbitos en los que opera la norma
como mera linde negativa. Esta fija los cauces de actuación, aunque
éstos puedan resultar más amplios que aquellos en los que la actividad
administrativa posea contenido ablatorio. Por otra parte, el argumento
de la incapacidad parlamentaria para abordar el fenómeno de la pro
ducción normativa no empece para mantener que la Administración
deba sujetarse a normas hábilitadoras. De ahí que se reconozca que la
distinción “opera acto por acto”. Hay materias que siendo prestaciona-
les, sin embargo, recogen actividades ablatorias que requerirán previa
habilitación legislativa 'Y En el supuesto de las potestades ablatorias
(en sentido general), caso de la potestad inspectora, como capacidad de
intervención (ordenación o supervisión), la vinculación positiva resulta
innegable. Las intervenciones administrativas sobre el ciudadano han
de poseer no sólo un previo respaldo, sino también la determinación,
con la debida concreción, de los supuestos en los que aquélla pueda lle
varse a cabo.
III. RESERVA DE LEY Y POTESTAD INSPEC TORA
1. Sobre el binomio libertad-propiedad
Se ha afirmado que la doctrina de las materias reservadas a ley ha

sido «una de las de elaboración más atrasada» -". Esta circunstancia ha
incidido también en el sentido de la reserva de ley y en el ámbito en el
que ésta ha de moverse. Tradicionalmente se ha postulado que la mis
ma debe intervenir cuando se pretenda imponer a un ciudadano una
restricción de la libertad y de la propiedad, binomio clásico y motiva-
dor de la misma *2I. Los orígenes de este planteamiento se han resumido
de la siguiente manera: «La reserva legal para todos los actos de inter
vención en la libertad y la propiedad tiene tres raíces: la doctrina iusna-
turalista de los derechos del hombre, la idea de la división de poderes,
y el principio de la soberanía popular. Sólo de la combinación de estos
tres componentes podía formarse la reserva para actos de intervención
en su configuración tradicional. Pues esta reserva presupone, por una
parte, el reconocimiento de un ámbito individual delimitado por los
Ih ' uL, p. 204.
G arcía di; Hnti-kría y Fhknándi:/ Rodrígci-:/., <>/>. t il ., t. I. p. 243.
21 Desdo una perspectiva de la evolución constitucional, véase G arcía M acho, op . til ..
pp. 46-36.
conceptos de libertad y propiedad y protegido frente al poder del Esta

do, y por otra parte exige la diferenciación del poder legislativo y el
poder ejecutivo. En tercer lugar, precisa de la componente democrática,
para poder fundamentar la participación de los representantes del pue
blo en la legislación relativa a este ámbito, si no la exclusiva facultad
del Parlamento al respecto» 22.
Este fundamento de la reserva de ley es bien conocido en la doc
trina y ha sido recogido por el TC en el siguiente extracto de la
STC 83/1984, reiterado ulteriormente: «Este principio de reserva de ley
entraña, en efecto, una garantía esencial de nuestro Estado de Derecho,
y como tal ha de ser preservado. Su significado último es el de asegurar
que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciu
dadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes,
por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecuti
vo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios que son los
reglamentos. El principio no excluye, ciertamente, la posibilidad de
que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí
que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no
claramente subordinada a la ley, lo que supondría una degradación de
la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador» 23. En
similar sentido, en el ámbito tributario, el TC ha mantenido que la
reserva de ley constituye una garantía de que «la regulación de un
determinado ámbito vital de las personas dependa exclusivamente de la
voluntad de sus representantes», «y en última instancia, como una
garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano» 24.
Se percibe con nitidez que el TC no niega la intervención reglamen
taria en ámbitos pertenecientes al binomio libertad-propiedad, aunque
ciertamente no elabore una doctrina completa sobre el significado de
estos dos términos. La exención hace alusión a la regulación únicamente
por reglamento, no conjuntamente con la ley. La doctrina ha indicado en
esta línea que hay en el sistema normativo «una reserva general de ley
respecto de todos los actos del poder público que incidan de modo limi
tativo en la esfera jurídica o personal de los ciudadanos; una reserva que
se deriva del derecho fundamental al “libre desarrollo de la personali
dad” que el art. 10.1 CE consagra» 25. De esta manera se ha afirmado que
«la Constitución incorpora en sus arts. 1.1 y 10.1 un “principio de liber
tad” (...) que, aun sin rango de derecho fundamental, impide o limita,
cuando menos, que en los derechos de ese carácter se realicen restriccio
nes singulares al margen de la ley, por previstas que estén tales interven-
22 J esch, op. cit., p. 150.
23 SSTC 83/1984, FJ 4, cursiva añadida; 42/1987, FJ 2; 120/1998, FJ 3, y 235/2000, FJ 5.
24 SSTC 19/1987, FJ 4; 185/1995, FJ 3, y 182/1997, FFJJ 6 y 7.
25 Santamaría Pastor, F u n d a m en to s..., op. cit., p. 781, cursiva suprimida; sin embargo,
véase B eladiez R ojo, op. cit., pp. 333-336.
INSPHCCION Y PRINCIPIO OI- LFXiAl.IDAD 69
ciones en la propia Constitución» 2(\ Esto implica que el art. 53 CE per

mita «extender la necesidad de regulación por ley más allá del ámbito
determinado por cada una de las específicas reservas que el capítulo
segundo [de la CE] establece. Incluye toda afectación en la libertad o en
el patrimonio que esté expresamente prevista en la reserva específica» *27*.
Sin embargo, las posturas a este respecto no han sido unívocas.
Para algunos autores tal generalización de la reserva de ley no se pro
duce. Se argumenta que si existe un complejo sistema de reservas espe
cíficas en la CE, difícilmente cabría suponer que, además, existe tal
reserva general, que no se ha formulado explícitamente 2K. Se entiende
que una extensión de esa reserva general respecto de las previstas en la
CE priva de sentido a la previsión constitucional de esas reservas «y
puede suponer un debilitamiento de la fuerza normativa de la Constitu
ción» 2‘\ De acuerdo con esta posición, la pérdida de fuerza normativa
parece inevitable si se intenta oponer un concepto previo como es el de
la libertad y la propiedad, que permite extender o disminuir el sentido
de sus garantías formales, caso de la reserva de ley. Por tanto, la liber
tad y la propiedad «tienen ya en el texto constitucional un desarrollo
propio, que es al que hay que atender, y en relación con el mismo se
refleja la diversa consideración de los poderes normativos previstos
constitucionalmente» M). De forma más matizada se defiende también
una lectura restrictiva de la generalización de la reserva de acuerdo con
el binomio libertad y propiedad. De acuerdo con esta posición, se pro
pone abandonar afirmaciones generales, como la adoptada por la
STC 83/1984, y acudir a interpretaciones más pegadas a la letra del
texto constitucional. La reserva de ley no afectaría genéricamente a las
intervenciones en esos dos ámbitos. Lo haría en aquellas que afecten a
reservas contenidas en el propio texto constitucional y que «de una for
ma u otra atañan a los derechos reconocidos en el Título I de la Cons
titución, especialmente los previstos en los arts. 14 a 38 CE» T El
art. 53.1 CE, «sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su conte
nido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y liberta
des», que se alega como justificación de la reserva, no la consagraría
necesariamente, sino que se remitiría a las reservas que se enuncian en
los concretos preceptos sobre los derechos fundamentales 72.
2,1 Véase J. J iménez C ampo, Derechos Fundamentales. Concepto y Garantías, Madrid,

Trolla, 1999, pp. 46-47.
27 J. M. Baño León, L os L ím ites C o n stitu cio n a le s de Ia P o te sta d R eg la m en ta ria , Madrid,
Civitas, 1991, pp. 198-199.
2* De Otto, p. 156; véase también López B fnÍtez , Naturaleza y Presupuestos Constitucio
nales de las Relaciones Especiales de Sujeción, Madrid, Civitas, 1994, p. 304.
2'* F. B aeagiier C a u .ejón, Fuentes del Derecho, Madrid, Tecnos, 1992, p. 109.
m Ihid., p. 110.
11 Lasagabaster Herrarte, op. cit.. pp. 204-205.
Véase J iménez. C ampo, op. cit., pp. 62-63.
2. La inspección como restricción de la libertad
Las anteriores posturas inciden en la concreción de las reservas que

se contienen en la CE, aparte de la reseña del art. 53.1 de la misma. No
obstante, el fundamento en el que se asienta el binomio libertad y pro
piedad no debería descartarse. Éste puede actuar como garantía última,
como así parece desprenderse de la STC 83/1984, exigiendo la previa
intervención parlamentaria mediante una norma con rango de ley, para
que la Administración pueda incidir en la esfera de libertad del indivi
duo, caso de la inspección o supervisión. Como se ha indicado, no se
trata de acogerse a un «Derecho Natural típicamente liberal», sino de
reconocer que «la exigencia de base legal para cuanto suponga limita
ciones de la libertad es la clave técnica para garantizar el valor superior
que se reconoce en [la CE]» 33. Esta perspectiva se encuentra en la
STC 83/1984, respecto de una anterior afirmación del TC de que la
regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresa
riales en concreto no es una regulación del ejercicio de los derechos
constitucionales garantizados en los arts. 35.1 o 38. Según el TC, «no
significa ello en modo alguno que las regulaciones limitativas queden
entregadas al arbitrio de los reglamentos, pues el principio general de
libertad que la Constitución (art. 1.1) consagra, autoriza a los ciudada
nos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la ley no prohíba, o
cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas» 34.
Por tanto, en estos casos la ley es la norma que debe habilitar a la Admi
nistración para que ésta pueda desplegar potestades que, sin dicha
cobertura, no podría ejecutar en el ámbito de libertad del ciudadano.
La previsión de una intervención inspectora por parte de la Admi
nistración precisa ser recogida, siquiera en su esquema esencial, en una
norma con rango de ley que le preste la necesaria habilitación 35. Ésta
puede ser expresa o entenderse de manera implícita — pero inequívo
ca— en la medida en que la ley atribuya a la Administración el control
de la aplicación de las disposiciones de que se trate 36. La libertad del
ciudadano a realizar sus actividades (v. gr., con repercusiones tributa
rias, empresariales o cinegéticas) dentro del marco normativo que se
haya prescrito se ve afectada por la exigencia de sujeción a un control,
tanto general como puntual, de una Administración. La previsión de la
33 Rebollo P uig, op. cit., p. 95; del mismo autor, «La Policía Administrativa y su Singular
Adaptación al Principio de Legalidad», en F. Sosa Wagner (coord.), El Derecho Administrativo
en el Umbral del Siglo xxt. Homenaje al Prof. Dr. Ramón Martín Mateo, t. I, Valencia, Tirant lo
Blandí, 2000, pp. 1365-1398, p. 1394.
3" STC 83/1984, FJ 3.
35 Sánchez Morón, Derecho Administrativo. Parte General, Madrid, Tecnos, 2005, p. 637.
36 Véanse A menós Á lamo, op. cit., p. 189; Rebollo P uig, «Inspección y régimen sancio-
nador», op. cit., p. 301; de manera más matizada Fernández R amos, op. cit., pp. 124-125.
INSPECCION Y PRINCIPIO UE LEGALIDAD 71
potestad inspectora de la Administración respondería a este esquema,

como otras manifestaciones interventoras sobre el ciudadano i7. La ins
pección implica gravamen en el sentido de carga u oniis 1x. Esta afecta
ción es negativa en su esfera jurídica, en particular si de la misma se
deriva ulteriormente una sanción w. No obstante, en otros casos puede
tener un carácter modal, si tras la inspección se puede ejecutar una acti
vidad que incremente el patrimonio jurídico del ciudadano (v. gr., una
actividad clasificada)40. En ambos supuestos se requiere de un apode-
ramiento legal debido a la incidencia de la Administración sobre el ciu
dadano, el sometimiento a la verificación administrativa de su activi
dad, frente al principio general de libertad de actuación de aquél. El
legislador debe definir cuándo una actividad debe estar sujeta a control
administrativo, aunque sería deseable que la ley estableciese algunos
criterios, huyendo así de cláusulas generales de orden público o de un
genérico e indeterminado poder de policía 41.
Por otra parte, una aplicación estricta de las reservas concretas que
aparecen en la Constitución, negando cualquier virtualidad a la necesi
dad de una cobertura legal en los ámbitos relativos a la propiedad y
libertad, podría impedir apreciar correctamente aquellas potestades
administrativas de intervención sobre el ciudadano —de naturaleza hori
zontal, como la inspección— que no se recogen de forma expresa en el
texto constitucional, salvo en algunos supuestos (v. gr., art. 27.8 CE).
Lo señalado anteriormente se plantea en el Derecho comunitario,
asunto “Hoechst" 4:, en el que el TJCE precisó que «en todos los siste
mas jurídicos de los Estados miembros las intervenciones de los pode
res públicos en la esfera de actividad privada de cualquier persona, sea
física o jurídica, han de tener un fundamento legal y estar justificadas
por las causas previstas en la ley» y que «la exigencia de esta protec
ción debe, por tanto, ser reconocida como un principio general del
Derecho comunitario» 4i.*4
17 Véase D . C anai .i .s i A mktlllk, El ejercicio por particulares de funciones de autoridad.

Granada, Comares, 2003, p. 227.
w Véase R ivkro O rtíxia, op. cit., p. 106.
En este sentido el art. 31.2 de la Ley 14/1986, General de Sanidad: «Como consecuencia
de las actuaciones de inspección y control, las autoridades sanitarias competentes podrán orde
nar la suspensión provisional, prohibición de las actividades, clausura definitiva de los centros y
establecimientos por requerirlo la salud colectiva o por incumplimiento de los requisitos exigi
dos para su instalación y funcionamiento».
4" Caso del art. 34 RAMINP.
" Rivr.tto O kteoa. op. cit., p. 107.
“Hoechst”, asuntos acumulados 46/87 y 227/88, 1989, Re., p. 2839. apt. 19.
41 "Hoechst". apt. 19.
3. Referencias a la inspección de la CE
Una primera referencia pasa, en primer lugar, por el ius puniendi

del Estado (art. 25 CE). En este sentido se ha señalado que «la cobertu
ra genérica de las facultades investigadoras de la Administración, sin
perjuicio de otras más directas y específicas, se encuentra en el recono
cimiento constitucional de la potestad sancionadora. En efecto, el
art. 25 CE ha reconocido a la Administración una potestad sancionado
ra, incluso ad extra, esto es, protectora del orden social general, some
tida al principio de legalidad (...) La referencia constitucional común a
delitos e infracciones administrativas, en el art. 25, excusa, pues, salvo
en aspectos adjetivos, cualquier tratamiento diferenciado y, por tanto,
exige el sometimiento de unos y otras a las mismas reglas y garantías
de fondo reconocidas en el art. 24 CE» 44.
Ciertamente, la inspección constituye una potestad vinculada con la
sancionadora como, por otra parte, lo ratifica la LRJPAC al incluir al
art. 137.3 en el Título IX (“De la potestad sancionadora”). De hecho,
diferentes normas con rango de ley establecen la previsión de actuacio
nes de investigación previa a la iniciación de un procedimiento sancio-
nador (arts. 69.2 y 72.2 LRJPAC). Asimismo, se conecta la actuación
inspectora con la adopción de medidas provisionales que impidan la
continuación del hecho supuestamente infractor45. Sin embargo, la una
no depende de la otra. Se trata de dos potestades que persiguen finali
dades diversas, aun cuando en algunos casos pueda producirse una
intersección entre ellas o la inspección lleve a activar la potestad san
cionadora (v. gr., art. 45.3 CE). Por tanto, no cabe hacer depender por
completo el fundamento de la reserva de ley en esta vía, so pena de
reducir la potestad inspectora a un aspecto parcial de la misma.
La potestad inspectora de la Administración aparece en distintas
disposiciones del texto constitucional con diferentes menciones46.
Resulta patente en el caso del art. 27.8 CE, antes citado, que señala que
«los poderes públicos inspeccionarán (...) el sistema educativo para
garantizar el cumplimiento de las leyes» 47. En este caso, la actividad
inspectora que persiga esa garantía debe estar necesariamente recogida
en una norma con rango de ley. En otros casos también aparece la ins
pección. Así, el art. 17.2 CE, en su alusión a la detención preventiva,
44 Gómez-R ejno y Carnota, «Las Facultades de Investigación de la Administración y los

Derechos Fundamentales con especial referencia al Derecho de la Competencia», Información
Comercial Española, núm. 650, 1987, p. 34, cursiva en el original.
45 A este esquema responde, en especial, la previsión del art. 32 de la Ley 2/1998, de la
Potestad Sancionadora de las Administraciones de la CAPV.
46 Véase la clasificación de Santamaría Pastor, Fundamentos..., op. cit., p. 779.
47 Véase F. Sainz M oreno, «La Inspección Educativa», REDA, núm. 109, 2001, p. 15.
INSPECCION Y PRINCIPIO DE RE CAUDAD 73
señala que no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario

«para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento
de los hechos». Por otra parte, el art. 18.2 CE declara que «ninguna
entrada o registro podrá hacerse [en el domicilio] sin consentimiento
del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito» 48.
En el caso del deber constitucional de contribuir al sostenimiento
de las cargas públicas, la STC 110/1984 sostuvo que la potestad inspec
tora de la Administración tenía un firme apoyo constitucional en el
art. 31.3 y que para el efectivo cumplimiento de tal deber era «eviden
temente necesaria la inspección fiscal» 49. La sujeción a este deber tam
bién fue objeto de la STC 76/1990, en la que se distinguió entre las
consecuencias que implica tal deber constitucional para el ciudadano y
los poderes públicos: «Esta recepción constitucional del deber de con
tribuir al sostenimiento de los gastos públicos según la capacidad eco
nómica de cada contribuyente configura un mandato que vincula tanto
a los poderes públicos como a los ciudadanos e incide en la naturaleza
misma de la relación tributaria. Para los ciudadanos este deber consti
tucional implica, más allá del genérico sometimiento a la Constitución
y al resto del ordenamiento jurídico, (...) una situación de sujeción y de
colaboración con la Administración tributaria en orden al sostenimiento
de los gastos públicos cuyo indiscutible y esencial interés público justi
fica la imposición de limitaciones legales al ejercicio de los derechos
individuales. Para los poderes públicos este deber constitucional com
porta también exigencias y potestades específicas en orden a la efec
tividad de su cumplimiento por los contribuyentes» 50. En el ámbito
tributario la reserva de ley no abarcaría únicamente los aspectos esen
ciales del tributo. Ha de ser aplicable igualmente a aquellas actividades
que se dirijan a verificar la exactitud de los datos sobre los que ha de
aplicarse el tributo. Estas actuaciones exigirían igualmente la previa
existencia de una ley que regule las mismas, así como los deberes que
impliquen prestaciones personales (art. 31.3 CE).
En el contexto de los principios rectores, Capítulo III del Título I,
cabe encontrar supuestos relativos a la inspección. Este es el caso del
art. 43.2 CE cuando dice: «Compete a los poderes públicos organizar y
tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las presta
ciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes
de todos al respecto» 51. Estos derechos, como se colige con facilidad,
pueden verse afectados por la tutela de los poderes públicos. Igualmen
te, en el ámbito del art. 45.3 CE, la imposición de las sanciones admi
nistrativas se establece a los efectos del deber de prevención que se
JS Cursiva añadida.
■w STC 110/1984, FJ 2.
STC 76/1990, FJ 3, cursiva añadida.
‘il Cursiva añadida.
exige de las Administraciones, lo que implica que éstas puedan llevar a

cabo labores inspectoras, de acuerdo con lo que previamente disponga
el legislador, al regular los distintos sectores que abarca esta materia.
4. Sobre el grado de la reserva
Es necesario afrontar en este punto el grado de intervención que

puede tener el reglamento en el ámbito inspector. Esta cuestión no es
nueva. Buena parte de la discusión sobre la potestad de policía ha ver
sado igualmente sobre la reserva de ley y el nivel de concreción de
ésta. M a y e r admitía que el Derecho constitucional permitiese que una
ley autorizase disposiciones de policía para determinar libremente, en
el caso particular, el contenido del deber del individuo para con la poli
cía y para ordenar la obediencia. No obstante, advertía: «la renuncia a
la regla de derecho a favor de lo arbitrario del acto individual no está
de acuerdo con el régimen de derecho» 52. Otros autores han indicado
que lo que distingue a la policía del resto de la Administración no es la
inaplicación del principio de legalidad, sino, todo lo más, la manera
especial de esta aplicación. Si la policía debe responder a la misión de
preservar de peligros, la ley hará bien en abandonar la regulación ca
suística de los peligros y de los métodos eficaces contra ellos, limitán
dose a decretar normas discrecionales amplias ya adecuadas. De ahí
que «el derecho de policía está dominado por la tendencia de la mayor
libertad posible del órgano, dentro del marco de la ley» 53.
Surge aquí también la distinción entre las nociones de reserva abso
luta y relativa de ley. Tradicionalmente, la línea divisoria entre ambas
se ha cifrado sobre la base de que, en la primera, el legislador sólo pue
de remitir al reglamento «la emanación de disposiciones de puro deta
lle». En la segunda, por el contrario, el margen de apreciación del
legislador resulta mucho más amplio, fijando los contornos de la potes
tad y dejando para el reglamento la determinación del resto de aspec
tos 54. Esta distinción ha sido objeto de crítica por entender que toda
clasificación es perturbadora y que los criterios para fijar el quantum
admisible de remisión al reglamento son los mismos para todos los
casos 55. Sin embargo, tanto otros sectores de la doctrina56 como la
jurisprudencia constitucional57 reconocen grados de reserva. Sirva de
52 M ayer, op. cit., p. 40.
53 M erkl, op. cit., pp. 325-326, cursiva añadida.
54 Santamaría Pastor, Fundamentos..., op. cit., p. 784.
55 lbid„ p.785.
56 M. Bassols Coma, «Las Diversas Manifestaciones de la Potestad Reglamentaria en la
. Constitución», RAP, núm. 83, 107, 1979, p. 121; G arcía M acho, op. c/r.,pp. L81-185, esp. p. 184;
Tornos M as, op. cit., p. 501; R ebollo P uig, op. cit., pp. 143-145.
, 57 SSTC 60/1986, FJ 2, y 29/1989, FJ 2.
INSPECCION Y PRINCIPIO DI- IH IA I.ID A I) 7?
ejemplo la materia tributaria. El TC ha señalado que la Constitución

«se ha pronunciado en esta materia de una manera flexible, descartan
do el establecimiento de una reserva absoluta, como la existente res
pecto a otros sectores del ordenamiento, y ha optado por incorporar una
reserva relativa. La citada reserva comprende la creación ex novo de un
tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores
del mismo, que pertenecen siempre al plano o nivel de la ley y no pue
den dejarse nunca a la legislación delegada y menos todavía a la potes
tad reglamentaria. De otra parte, la reserva de ley en materia tributaria
no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo. El gra
do de concreción exigióle a la ley es máximo cuando regula el hecho
imponible. Asimismo, está reservado a la ley el establecimiento de
beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado (art. 133.3 CE).
Pero la concreción requerida a la ley es menor cuando se trata de regu
lar otros elementos»
Otro tanto se aprecia en el ámbito de la potestad sancionadora en la
que el alcance de la reserva de ley no puede ser tan riguroso como lo es
por referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto; y ello
tanto por razones que atañen al modelo constitucional de distribución
de las potestades públicas como por el carácter, en cierto modo insupri-
mible, de la potestad reglamentaria en determinadas materias. De ahí
que la reserva de ley en este ámbito tendría una eficacia relativa o limi
tada, que no excluye la colaboración reglamentaria en la propia tarea
de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes
sanciones, pero sí descarta que tales remisiones hicieran posible una
regulación independiente y no claramente subordinada a la ley y).
Quizás, más que hablar de la posible flexibilidad de la reserva
habría que aludir al ámbito (mayor o menor) que el legislador puede
dejar al reglamento. Referirse a la reserva como “flexible" puede inci
dir negativamente en su conceptuación. La reserva es única y no cabe
hacer dejación de la misma. Otra cosa será que el legislador pueda apo
yarse en la colaboración reglamentaria y que ésta pueda tener un papel
más amplio que en los supuestos en los que corresponde al legislador
no ya sólo el protagonismo de la regulación, sino la concreción
(mayor) de la misma.
« STC 221/1992. FJ 7; STS de 20 de lebrero de 1999, Ar. 1227. Véase A. C ubkro T rovo,
«La Doble Relatividad de la Reserva de Ley en Materia Tributaría. Doctrina Constitucional», en
K Escribano (coord.), Derecho P inane ¡ero y Constitucional. Estudios en Memoria del Profeso/
Jaime Can ia Añoveros, Madrid, Civitas, 2001, pp. 217-263.
Vl 50 /2003 , FJ 4, con cita de una jurisprudencia constante.
5. Grado de colaboración entre ley y reglamento:

aspectos generales
Las relaciones entre ley y reglamento presentan varios prismas 60.

Por una parte, se trata de una materia ampliamente tratada debido, en
buena medida, a que el reglamento es una norma que puede considerar
se “bajo sospecha”, al dictarla la Administración (institución no repre
sentativa). Por otra parte, sin embargo, se produce una situación de
generalización de los criterios de relación entre ambas fuentes, para
terminar admitiéndose que «la definición en cada caso del modo en
que el reglamento completa la ley no es ni puede ser nunca una deci
sión exclusivamente teórica, es una decisión política cuya bondad o
desacierto para tener relevancia constitucional requiere la ausencia de
cualquier justificación material en la remisión o la concurrencia de
valores constitucionales que podrían ponerse en riesgo si se permitiera
una excesiva libertad a la Administración» 61. En este línea se ha indi
cado que «el verdadero alcance de la potestad reglamentaria necesita
para su determinación un análisis empírico que no debe sustentarse
solamente en la jurisprudencia y en la doctrina, sino también en el con
creto ejercicio de esta potestad por sus titulares» 62. Para este sector, el
análisis jurisprudencial daría una idea muy limitada de los principios
que en realidad rigen en la colaboración ley-reglamento, teniendo en
cuenta la gran cantidad de normas que se dictan y por Administracio
nes muy diferentes.
Determinar cuáles son límites de articulación entre la ley y regla
mento no resulta sencillo si lo que se pretende es no caer en generaliza
ciones. Una de ellas, aunque de mención necesaria, es la de la inexis
tencia de una reserva reglamentaria en la Constitución6364. La otra
pasaría por la figura de la deslegalización o la dejación que hace la ley
de los aspectos que debe ella regular, por exigencia de la reserva, trans
firiéndoselos al reglamento M. Con ello se produciría una regulación
independiente, ocasionando una degradación de la reserva 65. Los lími
tes que no cabe traspasar vienen hoy en día recogidos en el art. 23.2 de
la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (del Estado): «Los
reglamentos no podrán regular materias objeto de la reserva de ley, ni
60 Véanse, J. M. Baño León, L os Límites Constitucionales de la Potestad Reglamentaria,
Madrid, Civitas, 1991; G arcía de E nterría y F ernández Rodríguez, op. cit., t. I, pp. 269-280.
61 Baño L eón, op. cit., p. 100.
62 L asagabaster H errarte, op. cit., p. 229.
63 SSTC 5/1981, FJ 21; 60/1986, FJ 2, y 248/2000, FJ 5; STS de 21 de abril de 1997,
Ar. 3361.
64 Sobre la deslegalización, véase G arcIa de E nterrIa , Legislación Delegada..., op. cit.,
pp. 220-225; Rebollo P uig, op. cit., pp. 158-172.
65 SSTC 83/1984, FJ 4, y 99/1987, FJ 3.
INSPECCION Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD 77
infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función

de desarrollo o colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar
delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sancio
nes, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales
o patrimoniales» 66. La primera frase del art. 23 no suscita dificultades.
El reglamento no puede atribuirse el campo reservado a la ley como,
por otra parte, pone de manifiesto la figura del Real Decreto Legis
lativo (exceso en los límites de la delegación, art. 1.1 LJCA), ni contra
decir la norma que tenga por encima en la pirámide jerárquica. La difi
cultad radica en la concreción de «su función de desarrollo o
colaboración». Cabe advertir que la Ley 50/1997 utiliza la disyuntiva
“o” al referirse al papel del reglamento respecto de la ley que regule
dichos sectores. Esto implica que ambos conceptos sean equiparables
en cuanto a su virtualidad. Ahora, ¿qué quiere decir colaborar o des
arrollar lo que una ley previa ha determinado? Aquí es donde comien
zan los problemas. Establecer una teoría general no resulta sencillo. El
peligro es caer en un nominalismo estéril o precisar diversos tests que,
en realidad, no aporten soluciones a los supuestos concretos. Es preciso
partir de una constatación previa, la remisión de la ley al reglamento
puede ser de distinto alcance 67, porque distintas son las materias sobre
las que versa una norma con rango de ley con la que colabore un regla
mento. Además, en una ley se regulan diversos aspectos que no han de
ser objeto de un tratamiento reglamentario similar68*. Esto, como se
colige con facilidad, también afecta a la potestad inspectora de la
Administración.
Las justificaciones para la intervención del reglamento son diversas
en la jurisprudencia. Algunas de ellas resultan bastante genéricas: «La
justificación de la potestad reglamentaria se basa en que la ley, por sí
misma, es insuficiente para regular la convivencia de la sociedad y
la gestión de los intereses de la comunidad. Esta es la razón por la que
la ley llama al reglamento» m. De manera más matizada, y pegada a la
realidad, se reconoce que la remisión al reglamento resulta en muchos
casos «obligada por la naturaleza de las cosas». La ley no puede dar
entrada a todos los problemas imaginables, que pueden encontrar solu
ción particular y derivada en normas reglamentarias 7n. Esta referencia
a «la naturaleza de las cosas» no ha de entenderse como reseña de un
principio metajurídico, sino como constatación de que el reglamento
puede concretar aquello que la ley, por su posición, resulta menos ade
cuada, caso de las materias susceptibles de cambios sucesivos71, o en
“ Cursiva añadida.
67 S antamaría Pastor, /• ¡milamcntos, op. d i . , p. 786.
“ Véase Baño Llón, op. c it ., p. 107.
STSde 17 de febrero de 1998, Ar. 1596.
711 STC 77/1985, FJ 14.
71 STC de 30 de abril de 2001. Ar. 4295.
sectores en constante evolución o que exigen regulaciones muy exten

sas o técnicas. De ahí que se reconozca el carácter «en cierto modo
insuprimible» de la potestad reglamentaria 72.
A. Tests para determinar la posible intervención del reglamento
Tradicionalmente, tanto la doctrina como la jurisprudencia han

hecho mención del concepto de lo “indispensable” a la hora de abordar
la relación entre la ley y el reglamento 7\ El reglamento pasa a exce
derse cuando pone en pie normas que no son necesarias para la realiza
ción de las disposiciones de la ley 74. En consecuencia, únicamente
puede recoger aquello que (sólo) asegure la correcta aplicación de la
ley que desarrolla. En ocasiones esta posición sobre lo indispensable ha
sido objeto de crítica en la doctrina. Se le achaca su carácter “inexpre
sivo”, ya que lo indispensable será muy poco cuando se trate de desa
rrollar una norma legal muy minuciosa, y mucho menos cuando ésta se
halle formulada en términos esquemáticos o principales 7S.
No obstante, cabe apreciar en el dato de la indispensabilidad un ele
mento de importancia. El reglamento está para asegurar la aplicación
de la ley, para facilitar que sus mandatos jurídicos sean plena y efecti
vamente aplicados 76. Se está en este punto ante una plasmación del
“efecto útil”, que aparece también, desde otra perspectiva, en el orde
namiento comunitario, pero que igualmente puede ser aquí invocado 77.
La labor del reglamento es servir a la aplicación cumplida y segura de
la ley que desarrolla, esto es, «optimizar el cumplimiento de las finali
dades propuestas (...) por la propia ley» 78. Con todo, el criterio de la
indispensabilidad precisa de una mayor especificación o desglose. Se
requiere de otros elementos que enriquezcan el test en virtud del cual
se pueda mostrar si el reglamento es adecuado a la ley que desarrolla,
complementa o con la que colabora. Un solo criterio no aporta sufi
cientes elementos de juicio, sobre todo en una materia en la que resulta
esencial: a) el control de la adecuación de la ley a la reserva, y b) del
reglamento a los ámbitos en los que pueda intervenir.
12 SSTC 2/1987, FJ 2, y 177/1992, FJ 2.
73 STC 83/1984, FJ 4.
74 G arcIa de E nterrIa y F ernández Rodríguez, op. cil., 1.1., p. 275.
75 S antamaría Pastor, Fundamentos..., op. cil.. p. 800; L asagabaster H errarte, op.
cit., p. 225.
76 En este sentido, la STS de 30 de marzo de 1999, Ar. 3064.
77 STS de 17 de junio de 1997, Ar. 6093, con cita de la STS de 30 de noviembre de 1961,
Ar. 88; SSTS de 14 de junio de 1962, Ar. 2073; de 4 de julio de 1962, Ar. 3043, y de 27 de sep
tiembre de 1962, Ar. 3676.
78 STC 83/1984, FJ 4; STS de 18 de septiembre de 1998, Ar. 7615, cursiva añadida.
INSPECCION Y PRINCIPE) OI ’ I .Ed AI .IDAD 7 ‘)
Es posible distinguir varios elementos. Por una parte, la complitud

de la regulación. La existencia de una reserva de ley implica que la
intervención del reglamento se reduzca en principio al detalle. Es decir,
como se indicaba anteriormente, el reglamento adquiere un papel ins
trumental 79 o accesorio de la normación legal. El principio de partida a
la hora de considerar este criterio ha de ser el de la limitación. El regla
mento sólo puede entrar de forma reducida a especificar lo que la ley
ya determina. Esta idea se ha expresado de forma muy plástica: «En
una superficie que el legislador ha cubierto íntegramente, al reglamento
no le corresponden otras extensiones, sino dar profundidad, volumen,
grosor, si se quiere decir así, a esa superficie» Sl).
Esto conecta con el criterio de la especificación. El apoderamiento
del reglamento ha de ser para cuestiones singulares. No cabe admitir,
como cláusula general, una habilitación inespecífica. Esto choca direc
tamente con el papel de detalle que, en principio, le corresponde al
reglamento, lo que resulta obvio en el caso de la potestad sancionadora,
como lo manifiesta la doctrina constitucional: «se deja al poder regla
mentario por entero y ex novo la definición de las conductas suscepti
bles de sanción, lo que resulta frontalmente contrario a la reserva de
ley del art. 25.1 CE» 8I.
El tercer criterio es el de la previsibilidad. Este implica que sea el
legislador quien determine las directrices que condicionen la normativa
reglamentaria. De esta manera, ha de ser previsible con anticipación
«en qué casos, en qué sentido y para qué fin va a hacerse uso de la
habilitación» X7. Debe haber, por tanto, «una determinación material
suficiente» x!.
El uso de estos criterios ha tenido acogida. Así, el Dictamen del
Consejo de Estado 982/1997, de 10 de abril, señala: «En el Reglamento
no puede suplirse la omisión o insuficiente regulación en sede parla
mentaria de los elementos esenciales configuradores de la libertad y la
propiedad de los ciudadanos. Para realizar el desarrollo reglamentario
de materias reservadas a la ley, no sólo es necesario que exista esa pre
via regulación en sede parlamentaria, sino que además la norma apro
bada por las Cortes Generales pueda controlar si el desarrollo regla
mentario se ajusta al marco de la ley o si lo excede (mensurabilidad), y
7'> STS de 19 de junio de 2000, Ar. 4095.

*" Rtaton.o Puici, op. c íe , pp. 139-140. Véase también Baño L i-ón , op. c íe , p. 99.
*' STC 60/2000, FJ 4, cursiva añadida. Sobre la colaboración del reglamento en materia
sancionadora, véase A. N irto. D erech o A d m in istra tivo ..., op. rit., pp. 273-291; G. Vai .fncia
M artín, «Derecho Administrativo Sancionado!" y Principio de Legalidad», en VVAA, E l P rin c i
p io de L eg a lid a d , Madrid. CF.PC. 2000, pp. 77-186, pp. 96 ss.
8- S antamaría Pa s t o r , E a n d a m en to s..., op. eit., p. 788.
STC 99/1987. En el ámbito de la potestad sancionadora, véanse las SSTC 204/1990 y
50/2003. ' .■
que permita al ciudadano prever con un mínimo de seguridad cuál pue

de ser el desarrollo reglamentario (previsibilidad)». No obstante, es
innegable que estos criterios han de aplicarse secundum quid. No todas
las materias pueden ser objeto de igual concreción. Hoy en día se asu
me pacíficamente la intervención de las disposiciones administrativas
en sectores especialmente esenciales del ordenamiento, caso de la
potestad sancionadora. En otros, el reglamento encuentra un terreno
particularmente abonado, como ocurre en los supuestos sujetos a plani
ficación 84, y aquellos que sirvan al fomento de actividades. En estos
ámbitos, la ley habrá, en su caso, de garantizar los elementos estructu
rales, v. gr., los requeridos en su caso por exigencias de la reserva, que
por ello deba fijar el legislativo. Empero, resulta difícil negar la inter
vención reglamentaria, que tendrá que bajar a niveles de concreción
normativa a los que la ley no puede llegar una vez cumplida su función
de salvaguardia de la garantía de libertad e igualdad. De esta manera, la
jurisprudencia ha puesto de manifiesto que las actividades inspectoras
permanentes sobre sectores concretos hacen aconsejables aquellas
medidas que, por su excepcionalidad y trascendencia, debe decidir el
poder legislativo. Por otra parte, las normas planificadoras pueden
especificar el programa de actividades que se proponga realizar la ins
pección durante un año o ejercicio económico 85.
6. El caso de la potestad inspectora
En el supuesto de la inspección se ha defendido la existencia de una

reserva relativa de ley. Se apunta que se está ante una manifestación de
policía preventiva, no represiva. Esto implica que las leyes deban dejar
un amplio margen de apreciación a la Administración en cuanto a su
ejercicio, «pues de lo contrario la política preventiva se volvería rígida
y previsible, perdiendo toda su eficacia» 86. Esta opinión combina dos
aspectos que es preciso considerar de forma separada. Por una parte, el
hecho de que la inspección se enmarque en un tipo de actuación públi
ca que persigue la prevención (general). Sobre esta materia ya se ha
tratado anteriormente y no plantearía mayores dificultades. La separa
ción entre inspección y potestad sancionadora evita, además, que se
apliquen a la primera las rigideces de la segunda, aunque en ésta tam
bién quepa la intervención reglamentaria.
El segundo aspecto que se suscita es la existencia de un margen de
apreciación en el ejercicio de la potestad, lo que impediría que el legis
84 Véase B año L eón, op. cit., pp. 138-147.
86 R ivero O rtega, op. cit., p. 100. Véase J. B ermejo Vera, «La Administración Inspecto
ra», RAP, núm. 147, 1998, p. 53.
INSPECCIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD SI
lador pudiese predeterminar agotadoramente los mecanismos de la ins

pección. Esto implicaría establecer los elementos esenciales de la mis
ma, dejando al reglamento la determinación in concreto. Con todo,
resulta necesario plantearse qué grado de reserva se requiere respecto
de la potestad inspectora frente a la tradicional previsión genérica de la
misma, por medio de cláusulas amplias. Si no sólo se precisa de una
habilitación, sino también de que la ley especifique o recoja la suficien
te “densidad normativa” S7, es preciso examinar algunas normas con
rango de ley. Para ello se analizan, en primer lugar, las referencias en la
LRJPAC. Posteriormente son objeto de atención distintas leyes que
expresamente hacen referencia a la inspección.
A. El art. 39.1 LRJPAC: deber de facilitar las inspecciones
Pocas pistas proporciona a este respecto el art. 39.1 LRJPAC. De

acuerdo con esta norma, «los ciudadanos están obligados a facilitar a la
Administración informes, inspecciones y otros actos de investigación
sólo en los casos previstos por la ley». Esta disposición se enmarca en
una de las finalidades de la inspección, cual es la de obtener informa
ción. Sin embargo, no se reduce sólo a esto, como se desprende de la
tríada empleada en el art. 39 LRJPAC, informaciones, inspecciones y
actos de investigación. Lo que reconoce esta disposición es la necesi
dad de que exista una cobertura legal. Esto contrasta con la anterior
redacción del art. 27 LPA, que admitía que el reglamento estableciese
también esa obligación. La LRJPAC ratifica que el deber de colabora
ción supone una introducción limitativa en la esfera de actuación del
ciudadano y exige la correspondiente previsión legal.
Una duda que suscita la redacción del art. 39.1 LRJPAC es la del
alcance de la expresión «en los casos previstos por la ley». Una prime
ra aproximación a la misma plantearía que la ley ha de indicar en qué
circunstancias es posible efectuar la inspección. Nada más resultaría,
en principio, necesario. Por tanto, según lo que se desprende de la nor
ma, el legislador entiende que la ley ha de establecer, en todo caso y de
forma expresa, el deber de sujeción a la inspección y las circunstancias
en las que éste cabe 8X. Algunas posturas doctrinales matizan el alcance
de la reserva que señala esta norma. Se indica que la previsión del
deber de colaboración se ha de establecer en el caso del ciudadano al
que se le obliga a facilitar y colaborar en una inspección (o investiga
ción) que puede ir en su perjuicio, no simplemente ocasionarle moles-
*7 R iv l r o
O rtlc .a , o¡!. cit.. p. 109 .
** Véanse J. G o n z á l e z P érez y F. G o n z á l e z N a v a r r o , Comentarios a la Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y Frocedinúento Administrativo Común, t. I., 2.a ed.,
Madrid, Civitas, 1999. pp. 1126-1127. '
tias materiales o temporales, sin beneficio o compensación alguna. No

resultaría necesaria la previsión en norma con rango de ley, cuando el
deber de información o de inspección va en beneficio del propio infor
mante, v. gr., inspecciones en los procedimientos autorizatorios o con-
cesionales ampliativos de su esfera jurídica 89. Si bien la distinción
planteada tiene un fundamento lógico, el deber que constituye la suje
ción a una inspección de la Administración no suele depender del
resultado que se pueda derivar de la misma. De hecho, el art. 39.1
LRJPAC exige que una ley recoja tal deber sin distinguir por causa de
los efectos de dicha colaboración. Por señalarlo de otra manera, el
posible efecto de la inspección en el resultado final de la relación entre
el ciudadano y la Administración no incide en que la previa sujeción a
la inspección se tenga que determinar previamente en una norma con
rango de ley. Aisladamente considerada, aquélla ya supone, por sí mis
ma, una carga con independencia de que tras la misma pueda ulterior
mente llevarse a cabo una actividad (ejemplo prototípico serán las acti
vidades molestas)90.
Por otra parte, el art. 39.1 LRJPAC presenta un carácter restrictivo
respecto del grado de información y de inspección. No sólo se refiere a
su práctica, sino también a su intensidad. A este respecto, la jurispru
dencia ya ha advertido que la Administración «no puede arbitrariamen
te exigir cualquier documentación, sino sólo aquella que sea indispen
sable para fijar los datos en base a los cuales ha de dictarse la
resolución» 91. Esta doctrina, que es paralela a la sostenida en el Dere
cho comunitario y en el CEDH 92, se puede traspasar al ejercicio de la
potestad inspectora, aunque en algunos casos sus contornos no sean
fácilmente definibles. Esto implica que la intervención administrativa
sobre la esfera del ciudadano se reduzca a lo imprescindible 93. Esta
reducción al mínimo estricto es, por tanto, una muestra de que el prin
cipio de proporcionalidad queda plasmado también en el art. 39.1
LRJPAC, como manifestación de la necesidad de la inspección y de
que la misma, siendo adecuada para los objetivos que se persigan, no
resulte desmedida. El ordenamiento refleja esta concepción que sub
yace en el art. 39.1 LRJPAC. Éste es el caso del art. 11.2 de la
Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de la Inspección de Trabajo, que
dispone: «Toda persona natural o jurídica estará obligada a proporcio
89 R. Parada Vázquez, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedi
miento Administrativo Común, Madrid, Marcial Pons, 1993, pp. 163-164.
90 Véase, por ejemplo, el art. 13.1 de la Ley 10/1998, de21 de abril, de Residuos.
92 Véase la sentencia del TEDH en el asunto “Miailhe”, Serie A, núm. 256-C.
93 En este sentido, el art. 34.1.&j LGT reconoce el derecho a que las actuaciones de la
Administración tributaria, por tanto, también las inspectoras, que requieran la actuación del
obligado tributario se lleven a cabo en la forma que le resulte menos gravosa, siempre que ello
no perjudique el cumplimiento de pus obligaciones tributarias.
INSPECCION Y PRINCIPIO OE LEGALIDAD X3
nar a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social toda clase de datos,

antecedentes o información con trascendencia en los cometidos inspec
tores, siempre que .ve deduzcan de sus relaciones económicas, profesio
nales, empresariales o financieras con terceros sujetos a la acción ins
pectora, cuando a ello sea requerida en forma» 94*.
El art. 39.1 LRJPAC emplea el término de “ley” al hacer mención
al deber de sujeción a la inspección. Sin embargo, este tipo de norma
no es la única que lo impone, ya que igualmente puede derivarse de las
disposiciones del Derecho comunitario. De esta manera, normas cen
trales de este ordenamiento, como los Reglamentos 1/2003 (anterior
Reglamento 17/1962), en materia de Derecho de la competencia, o
2847/1993 y 2731/2002, relativos a un régimen de control aplicable a
la política pesquera común 9\ por citar algunos, requieren a los particu
lares que presten su colaboración a las actividades de inspección. La
utilización de la noción de “ley”, a diferencia de otras normas de la
LRJPAC, que distinguen entre ésta y las disposiciones comunitarias,
podría suscitar alguna duda al respecto. Sin embargo, resulta obvio que
si una disposición comunitaria impone que una persona se deba some
ter a una inspección, la misma ha de incluirse en la anterior noción. En
otras palabras, la expresión de ley que maneja el art. 39.1 LRJPAC no
sólo comprende las normas estatales de esta naturaleza, sino también
de las comunitarias (v. gr., art. 81 TEURATOM).
El art. 39.1 LRJPAC requiere una ulterior precisión. Esta se refiere
al concepto de Administración que en el mismo se maneja. Estricta
mente, dicha noción es la referida en el art. 2 LRJPAC. Sin embargo,
debe advertirse que otras normas con rango de ley hacen alusión a la
realización de inspecciones que pueden efectuarse bien por Entidades
públicas como privadas (o colaboradoras). Un caso, que será objeto de
atención en un capítulo posterior, es el art. 16 de la Ley 21/1992, de 16
de julio, de Industria, por el que «los titulares o responsables de activi
dades e instalaciones sujetos a inspección y control por seguridad
industrial están obligados a permitir el acceso a las instalaciones a los
expertos de los Organismos de Control, facilitándoles la información y
documentación necesarias para cumplir su tarea según el procedimien
to reglamentariamente establecido».
'M Cursiva añadida.

,,s DO tumi. t. 261/1, 1962. El arl. 4.2 dispone: «Las personas responsables de los buques
pesqueros, instalaciones o transporte que sean objeto de una inspección prestarán su colabora
ción. facilitando la inspección I...)».
B. El art. 40 LRJPAC: deber de comparencia en oficinas públicas
Ésta es una norma vinculada con la anterior, por la que la compare

cencia de los ciudadanos ante las oficinas públicas sólo será obligatoria
cuando así esté previsto en una norma con rango de ley. En este
supuesto no se determina la finalidad de la comparecencia. Ésta se
deberá señalar en la correspondiente citación, como así se indica en el
apartado 2 del art. 40 LRJPAC. Esta circunstancia ha sido correctamen
te criticada. Se señala que al dejarse en manos de la Administración la
determinación del objeto de la comparecencia se incentivan las citacio
nes de carácter genérico (“para un asunto de su interés”) que están pen
sadas para inquietar al destinatario %. Por otro lado, la comparecencia
ha de verse sujeta a la posibilidad de subsanación, bien cuando no se
trate del ejercicio de derechos para el que exista un plazo preelusivo o
cuando la naturaleza de la actuación lo permita 969798. Interesa destacar
aquí que, al igual que en el art. 39.1 LRJPAC, la obligatoriedad de per
sonarse en tales oficinas sólo puede venir establecida en una norma con
rango de ley. Por tanto, a diferencia del anterior art. 28 LPA 9X, se
excluye la potestad reglamentaria a los efectos de determinación de ese
deber. La posible colaboración de las disposiciones generales tampoco
puede descartarse, pero a los efectos de precisar aspectos de detalle de
las comparecencias.
7. El caso de las normas sectoriales: determinación

de los elementos objeto de cobertura por ley
A. Leyes con especificación de la potestad inspectora
Distintas normas con rango de ley recogen referencias a la inspec

ción. El supuesto prototípico lo constituye la LGT. Esta norma adopta
96 G o n z á l e z P é r e z y G o n z á l e z N avarro, op. cit., t. I., p. 1134. En el caso de la
Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el art. 5.3.2 se
refiere genéricamente a exigir la comparecencia en las oficinas públicas designadas por el ins
pector actuante. Por su parte, el Real Decreto 138/2000 añade algo más en su art. 15.1.fcj, que
hace referencia a la comparecencia de los sujetos obligados ante el funcionario actuante en la
oficina pública que este señale, en virtud de requerimiento, con o sin aportación de información
documental o en soporte informático, en su caso, con expresión en el requerimiento de la docu
mentación que deba ser objeto de presentación.
97 M. R iv e r o G o n z á l e z , «Artículo 40. Comparecencia de los ciudadanos», en W AA,
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo, 2.a ed.,
Elcano, Aranzadi, 2000, p. 283.
98 El anterior art. 28 LPA disponía: «1. La comparecencia de los administrados ante las
Administraciones públicas sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una disposición legal
o reglamentaria. 2. En los casos en que proceda, se hará constar concretamente en la citación el
objeto de la comparecencia».
INSPF.CCION Y PRINCIPIO DE I.HGM.IDAO 85
una regulación más densa sobre la potestad inspectora, frente a otras

leyes que se enmarcan en la posición de la cláusula general habilitante.
Se trataría del modelo al que habría que tender, aunque quizás no sea
posible aplicarlo en todos los ámbitos de la actuación de las Adminis
traciones, caso de las locales. Algo similar sucede en la potestad san-
cionadora, en la que la entrada del reglamento se encuentra sujeta a
mayores requisitos en el caso de la Administración del Estado y auto
nómica, frente a la local, en la que la ley sólo ha de fijar unos criterios
de antijuridicidad.
Por lo que respecta a la reserva de ley, se puede considerar que la
LGT establece la suficiente precisión dirigiendo el contexto en el que
se puede mover la potestad reglamentaria.
La LGT, art. 141, especifica aquellos aspectos sobre los que puede
versar la inspección. Así, se señala que ésta se dirigirá a: a) la investi
gación de los supuestos de hecho de las obligaciones tributarias para el
descubrimiento de los que sean ignorados por la Administración; b) la
comprobación de la veracidad y exactitud de las declaraciones presen
tadas por los obligados tributarios; c) la realización de actuaciones de
obtención de información relacionadas con la aplicación de los tribu
tos; d) la comprobación del valor de derechos, rentas, productos, bie
nes, patrimonios, empresas y demás elementos, cuando sea necesaria
para la determinación de las obligaciones tributarias; e) la comproba
ción del cumplimiento de los requisitos exigidos para la obtención de
beneficios o incentivos fiscales y devoluciones tributarias, así como
para la aplicación de regímenes tributarios especiales; /) la información
a los obligados tributarios con motivo de las actuaciones inspectoras
sobre sus derechos y obligaciones tributarias y la forma en que deben
cumplir estas últimas; g) la práctica de las liquidaciones tributarias
resultantes de sus actuaciones de comprobación e investigación; h) la
realización de actuaciones de comprobación limitada; i) el asesora-
miento e informe a órganos de la Administración pública; j) la realiza
ción de las intervenciones tributarias de carácter permanente o no per
manente; k) las demás que se establezcan en otras disposiciones o se le
encomienden por las autoridades competentes.
Sin embargo, la LGT precisa más elementos, dando la correspon
diente cobertura a las normas reglamentarias. Así, los arts. 143 y 142
(apartados 1 y 2) LGT determinan los lugares de la inspección y la
obligación del sujeto inspeccionado de acudir a las oficinas públicas,
en línea con lo dispuesto en el art. 40 LRJPAC. De esta manera, los
actos de inspección pueden desarrollarse indistintamente en el lugar
donde el sujeto pasivo tenga su domicilio tributario o en el del repre
sentante que a tal efecto hubiere designado; en donde se realicen total o
parcialmente las actividades gravadas; en donde exista alguna prueba,
al menos parcial, del hecho imponible; en las oficinas públicas cuando

los elementos sobre los que hayan de realizarse puedan ser examinados
en dicho lugar. Esta previsión suficientemente amplia se concreta
dependiendo del objeto que sea inspeccionado. Por ello el art. 142 LGT
señala que los libros y la documentación del sujeto pasivo, incluidos
los programas informáticos y archivos en soporte magnético, que ten
gan relación con el hecho imponible deberán ser examinados por los
inspectores de los tributos en el domicilio, local, escritorio, despacho u
oficina de aquél, en su presencia o en la de la persona que designe. Sin
embargo, tratándose de registros y documentos establecidos por norma
de carácter tributario o de justificantes exigidos por éstas, podrá re
querirse su presentación en las oficinas de la Administración para su
examen.
La otra vertiente que recoge la LGT es la relativa a las actas de ins
pección. Aquí, como en los supuestos anteriores, la Ley adopta una
correcta posición respecto a la reserva al regular el contenido de las
actas (art. 145.1), su valor (art. 145.3) y los supuestos en los que el ciu
dadano manifieste o no su conformidad con las mismas (art. 146).
La regulación de la LGT puede considerarse satisfactoria. La Ley
no excluye la potestad reglamentaria en ningún caso, pero sí precisa el
ámbito en el que se debe mover la inspección, estableciendo las pautas
que han de respetar las disposiciones reglamentarias que se dicten para
hacer efectiva la potestad allí reconocida " .
B. Leyes con cláusulas generales
Sin embargo, el panorama de concreción que ofrece la LGT no se

produce en todos los sectores del ordenamiento. Una explicación de
esta diferencia de enfoque podría deberse a la existencia del deber
constitucional que recoge el art. 31 CE y a la amplitud de la potestad
inspectora por causa de la multiplicidad de hechos imponibles. Al con
trario que la LGT, otras normas administrativas optan por una cláusula
genérica habilitadora a la Administración para «la práctica de cuantas
inspecciones y verificaciones se precisen para comprobar la regulari
dad y continuidad de las actividades», «así como para garantizar la
seguridad de las personas y de las cosas» l()0. Este tipo de cláusula
constituye el común normativo. ¿Resultan estas previsiones suficientes
para cubrir la reserva legal? ¿Aportan elementos bastantes o de sufi-*10
w En este sentido, A . A g u a l l o A v il é s , El C o n trib u y e m e Frente a los Planes de Inspec
ción, Madrid, Marcial Pons, 1994, p. 73.
100 Art. 49 de la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico. En similar sentido el art. 87 de la
Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos.
INSITX'CK)N Y PRINCII’K) Olí l.L( ¡Al ,II)A1) X7
cíente densidad para la ulterior intervención reglamentaria de la Admi

nistración? En este punto hay que precisar distintos aspectos:
a) Por una parte, la existencia de la potestad. Ésta es necesaria y
queda reconocida expresamente.
b) Sobre qué actividades o sujetos puede desarrollarse la inspec
ción. En este punto tampoco surgen dificultades, ya que las leyes espe
cifican este elemento en la disposición que reconoce la potestad inspec
tora o se remiten al propio articulado de la ley. De esta manera, el
art. 31.1.trí de la Ley 14/I9K6, de 25 de abril, General de Sanidad, indi
ca que el personal al servicio de la Administración estará autorizado
para entrar libremente y sin previa notificación, en cualquier momento,
«en todo centro o establecimiento sujeto a esta Ley» 101*.
c) Un tercer elemento que se concreta en las normas con rango de
ley es el relativo al contenido de la actividad inspectora. Ésta, como
resulta lógico, no puede ser objeto de especificación en detalle, bastan
do una previsión genérica. Se reconduce habitualmente a la de inspec
cionar y verificar, aunque dependiendo del tipo de norma y del sector
que se regule, esta referencia se puede precisar más: «realizar los exá
menes, controles, toma de muestras y recogida de información y cual
quier otra operación para el cumplimiento de su misión» lo:.
d) El momento de efectuar la inspección no resulta una cuestión
que pueda determinarse fácilmente a una norma con rango de ley. Es,
por ello, que frecuentemente se establezca la previsión de que las actua
ciones inspectoras podrán realizarse en cualquier momento. A diferencia
de otras actividades de las Administraciones publicas, la potestad ins
pectora no es susceptible de sujetarse a un momento ni a un horario
determinado, en el sentido de horas hábiles de trabajo a las que se refie
re, por ejemplo, el art. 38.6 LRJPAC. No obstante, en algunas normas se
determinan los momentos. De esta manera, el art. 39.2 de la Ley 3/2001,
de Pesca Marítima del Estado, señala que la función inspectora en aguas
exteriores «podrá realizarse, en todo caso, mientras el buque esté en la
mar o en muelle o puerto» Esta norma precisa, además, el supuesto
de la inspección de las artes y de las capturas, pudiéndose efectuar «con
ocasión de su desembarque o descarga, antes de la primera venta de los
productos o antes de la iniciación del transporte cuando se trate de pro
ductos no vendidos en la lonja del puerto de desembarque» l(l4.
e) La ley debería cubrir igualmente la previsión de la planifica
ción y, sobre todo, los criterios generales que deben animar a ésta. Si
101 F.l art. 38 (apartados 2 y 3) de la Ley 3/2001. de 26 de marzo, de Pesca Marítima del
Estado, se refiere a dependencias, registros y documentos, busques pesqueros, productos o insta
laciones objeto de la inspección; véase también el art. 3.1 de la Ley 42/1997, de la Inspección de
Trabajo.
"IJ Art. 29.1 de la Ley 10/1998, de Residuos.
Cursiva añadida.
lm Art. 38.3 de la Ley 3/2001.
bien la planificación constituye un ejemplo típico de potestad discre

cional, la misma no puede quedar enteramente en manos de la Admi
nistración l()S. La ley debe garantizar, siquiera en sus aspectos básicos,
que las actuaciones planificadoras respeten la objetividad en la selec
ción de los inspeccionados si los mismos resultan previamente diferen
ciados de todos los ciudadanos, como ocurre en el caso de la inspec
ción tributaria. Cuando la intervención de la Administración no resulta
accidental y responde a su labor ordinaria, la planificación resulta
necesaria para evitar incurrir en arbitrariedad. Esto no significa que la
planificación deba existir en todo caso, pudiendo bastar en otros casos
una previsión general sobre la inspección.
f) El otro elemento que se entiende debe estar cubierto por la ley,
a salvo, en su caso, de una remisión al art. 319.2 LEC 105l06, es el del
valor que tengan los hechos constatados por funcionario y la cualidad
del mismo como autoridad. En este punto también existe una variedad
de supuestos, tanto aquellas normas que no hacen referencia alguna
como las que expresamente especifican esta cuestión. La falta de men
ción se puede deber al hecho de que el art. 137.3 LRJPAC ya establece,
de forma general y con carácter básico, que «los hechos constatados
por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que
se formalicen en documento público observando los requisitos legales
pertinentes tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en
defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o apor
tar los propios administrados». Sin embargo, esto no evita que otras
normas sectoriales recojan una disposición al respecto que incluso se
separe de los criterios que determina la LRJPAC, en concreto respecto
de quién puede constatar los hechos (v. gr., art. 29.2 de la Ley 10/1998,
de Residuos, con su referencia a las “personas”).
g) En lo que coinciden las normas es en la ausencia de un proce
dimiento de inspección, materia que, en última instancia, se debe
reconducir a la LRJPAC, como norma básica, aunque ésta no recoge
siquiera unos principios genéricos sobre la materia como sí lo hace con
el sancionador. Con todo, la LRJPAC proporciona los aspectos comu
nes a todos los procedimientos, lo que es igualmente predicable del ins
pector. Esta regulación no impide que otras leyes establezcan especiali
dades a este respecto, aunque, como se analiza en un capítulo posterior,
la inspección no requiera en todo caso un procedimiento formalizado.
105 Sin embargo, las normas sectoriales no especifican estos aspectos mínimos. Así, el
art. 24 de la Ley 21/20003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, dispone que «el ejercicio de las
funciones propias de la inspección aeronáutica se adecuará a los planes o, en su defecto, a las
órdenes específicas de actuación que apruebe la Dirección general de Aviación Civil. Por Orden
del Ministro de Fomento se determinarán la periodicidad, el contenido y la forma de aprobación
y ejecución de los planes de actuaciones inspectoras». Otras normas no citan la planificación en
el caso de la inspección, v. gr., art. 50 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Teleco
municaciones.
106 Véase el capítulo quinto.
CAPITULO III
SOBRE LOS PLANES DE INSPECCIÓN
I. SOBRE LA PLANIFICACIÓN
Constata la doctrina que la planificación está alcanzando una

importancia cuantitativa y cualitativa cada vez mayor hasta el punto
de que se puede hablar de una «era de la planificación administrati-1
1 Sobre la planificación y sus tipos pueden verse S. M a r t Ín -R h t o r tillo B a q u e r , Derecho

Administrativo Económico, Madrid, Tecnos, 1988, pp. 326 ss.; F. J. A l e n z a G a r c ía , El .Sistema
de la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos en el Derecho Español, Madrid, BOR, 1997, pp. 391
410; B. C á r d e l e s y M u ñ o z S u c a , «La Planificación Ambiental», DA, núm. 179, 1978,
pp. 159 ss.; C. C ir ia n o V e l a , Principio tic Legalidad c Intervención Económica, Barcelona, Ate-
lier Administrativo, 2000, pp. 169 ss.; A. E m b id ( r u jo , La Planificación Hidrológica: Régimen
Jurídico, Madrid, Tecnos, 1991; J. F r ie d m a n , Planificación en el Ambito Público, Madrid, MAP,
1991; G a r c ía de E n t e r r ía y F e r n á n d e z R odríc .u e z , op. cit., t. I, pp. 333-335: A. G a r c ía
U r e t a , Espacios Naturales protegidos, Oñati, IVAP, 1999, pp. 329 ss.; D. G ó m e z O r e a , «Planifi
cación y Gestión del Medio», DA, núm. 257, 1981; J. Jo r d á n » F r a g a , La Protección del Dere
cho a un Medio Ambiente Adecuado, Barcelona, Bosch, 1995, pp. 229 ss.; I. L a s a g a b a s t e k
H er r a r t e , «Planificación y Ordenación de la Economía: Títulos Competencialcs y Problemas
F.specTficos», en VVAA, Jornadas sobre el Estatuto de Autonomía, t. II, Oñati, IVAP, 1991, pp.
691-733; 1. L a s a g a b a s t e r H e r r a r t e , A. G a r c ía U reta e I. L a z c a n o B r o t o n s , Derecho
Ambiental. Parte Genera!, Oñati, IVAP, 2(X)4, pp. 79-81; 1. L a z c a n o B r o io n s , «Espacios Natu
rales Protegidos», en L a s a g a b a s t e r H er r a r t e (dir.). Derecho Ambiental. Parte Especial, Oñati,
IVAP, 2004, pp. 524 ss.; F. L ópez R a m ó n , Estudios Jurídicos sobre Ordenación del Territorio,
Pamplona, Aranzadi, 1995, pp. 196-197; M a r t ín d e l B urgo y M a r c h á n , «L a Planificación: un
Reto, un Mito, una Utopía, una Contrautopía, una Realidad», RAP, núm. 81, 1976, p. 77; R. M a r
t ín M a teo , «Planificación Ambiental», en E. G ó m e z -R e in o y C a r n o t a , Ordenamientos Urba
nísticos, Madrid, Marcial Pons, 1998, pp. 23-44; J. A. R a z q u in L iz a r r a g a , Derecho Público del
Transporte por Carretera, Elcano, Aranzadi, 1995, pp. 231-239; R. Sa n t a m a r ía A r in a s . «Resi
duos», en 1. L a s a g a b a s t e r H e r r a r t e , Derecho Ambiental. Parte Especial, Oñati, IVAP, 2004,
pp. 111-206, esp. pp. 127-132; E. Sc iim id t - A s s m a n n , La teoría general del Derecho Administra
tivo como sistema, Madrid, 1NAP, Marcial Pons, 2003, pp. 97-98. Sobre los planes de inspección
en materia urbanística. A m en o s Á l a m o s , op. cit., pp. 144-146.
• va» 2 y de una específica actividad administrativa de planificación. No

obstante, el fenómeno no es nuevo. Como se ha señalado 3, «las planifi
caciones existen desde siempre, desde cuando existe la actividad admi
nistrativa», al ser «una técnica de la actuación administrativa de larga
duración, es decir, permite que ésta se desarrolle según un diseño en el
que se establecen las coordenadas espaciales, temporales y de conteni
do» 45. El concepto de planificación hace alusión a un «fenómeno en
extremo complejo» Esta afirmación tiene plena vigencia. De hecho,
el ordenamiento jurídico no define qué es un plan o programa; utiliza
de forma indistinta ambas nociones y, generalmente, opta por una ver
tiente descriptiva de las mismas 6. Diversas normas se asientan sobre
esta técnica administrativa, que atiende a realidades distintas y que per
mite dotar a las actuaciones públicas de una cierta estabilidad temporal
y de unicidad de criterios (caso de las normas de la economía, ordena
ción del territorio, urbanísticas, ambientales, o de específicos recursos
naturales, como el agua)7.
La doctrina ha destacado el papel de la planificación. Se aprecia
que «sólo los planes en cuanto actos complejos que incorporan un
diagnóstico de la situación, un pronóstico de su evolución, un cuadro
de prioridades y objetivos y un programa sistemático de acción en fun
ción de aquéllos pueden asegurar globalmente la convergencia impres
cindible de las distintas acciones, sin la cual no puede conseguirse el
óptimo de eficacia en ningún sistema» 8. Desde una perspectiva general
se explica que la planificación responde «a un proceso de racionaliza
ción referible a cualquier tipo de comportamientos: el intento de lograr
unos determinados objetivos lleva a relacionar y, también, a vincular
actuaciones más o menos aisladas, cuya realización responde así a una
línea de acción previamente establecida con el fin de alcanzar esos
resultados. Línea de acción que supone el decantamiento por una serie
de opciones de entre las posibles a seguir; en concreto las que se
entienden más adecuadas para lograr aquellos objetivos. Previsión de
comportamientos: comportamientos previstos, comportamientos calcu
lados en concordancia con los fines que se intentan lograr y que, al
mismo tiempo que se imponen los que han de seguirse, quedan en cier
to modo excluidos otros distintos» 9. Estas ideas proporcionan una
2 M. SÁNCHEZ Morón, Discrecionalidad Administrativa y Control Judicial, Madrid, Tec-
nos, 1994, p. 123.
3 M. S. G iannini, El Poder Público, Madrid, Civitas, 1991, pp. 155-160.
4 Ibid., op. cit., p. 155.
6 Véase el art. 2.a) de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas
en el medio ambiente, DO, núm. L 97/30, 2001.
7 Véase Giannini, op. cit., p. 160.
8 G arcía de E nterría y F ernández Rodríguez, op. cit., 1.1, p. 336.
SOBRIÍ LOS PLANES DE INSPECCION >)1
perspectiva adecuada de lo que, de forma genérica, implica la planifi

cación. No obstante, esta técnica presenta una variedad de matices en
cada ámbito de actuación administrativa que dificulta precisar caracte
rísticas aplicables indistintamente. En todo caso, la planificación supo
ne un proceso de racionalización administrativa, que se traduce en la
fijación de objetivos, establecimiento de las conductas a seguir y deter
minación de los medios (materiales y jurídicos) para llevarlos a cabo lü.
La planificación, además, responde a una de las ¡deas sobre las que se
asienta la Administración, cual es su permanencia frente a los titulares
del poder político, que la dirigen y que pueden cambiar con rapidez ",
La planificación constituye una potestad administrativa discrecio
nal. Se entiende que esto resulta absolutamente necesario en toda
sociedad moderna. Permite conjugar las necesidades de previsibilidad
de la acción administrativa y las modernas técnicas gerenciales de
“dirección por objetivos”, con las de adaptación flexible a las circuns
tancias cambiantes de tiempo y lugar, que la ley no siempre puede
tener en cuenta *1l2*14. Para otros sectores, la planificación surge por la
necesidad de incrementar el tracto del proceso de toma de decisiones
públicas. Dicho proceso ya no puede ser el convencional y normalmen
te bifásico, que se agotaría en los momentos clásicos de la legislación y
la ejecución y aplicación de ésta. La planificación se intercala para
incrementar la previsibilidad de la acción administrativa y, por tanto, la
seguridad jurídica y el respecto del principio de igualdad Se trata de
una actividad que, según el TC\ pone “orden y concierto” para conse
guir los objetivos que la norma marque en cada momento M.
Sin embargo, los planes no sólo presentan una faceta de desarrollo
de previsiones legales a los efectos de concretar la regulación primaria
que éstas determinen y lograr la ejecución concreta de la norma. La
planificación también se plantea en el ámbito del control del cumpli
miento de las disposiciones generales y de la obtención de informa
ción. Además, se persigue con ella una mayor eficacia de la actuación
administrativa. Este objetivo queda reflejado, entre otros, en el art. 35.2
de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes
Terrestres: «Se perseguirá el aumento de la eficacia de la función ins
pectora a través de la elaboración periódica de planes de inspección
que darán a las actuaciones inspectoras un carácter sistemático (...)».
1,1 Sobre osla cuestión, ihid., pp. 328-33(1; desde la perspectiva de la discrecionalidad y su
autolimitación. E. D ls ü k n t a d o D a r o o a , Discrecionalidad Administrativa y l’laneanuento
Urbanístico, 2.:l ed.. Pamplona, Aranzadi, 1999, pp. 188-195.
11 De ahí la frase de Harold Wilson, primer ministro británico, de que una semana en polí
tica es mucho tiempo: «A week in politics is a long time».
i: S \\< ••i / M o r o s , Discrecionalidad Administrativa..., op. cit., p. 123.
1’ Parkjo A i .io n s o , op. cit., pp. 655-656.
14 STC 102/1995, FJ 13.
Esta pretensión de sistematización en la realización de las inspecciones

resulta coherente con la necesaria aplicación de las normas. Las meras
previsiones de obligaciones e incentivos no alcanzarían, de otra forma,
sus objetivos sin el acompañamiento de las labores de inspección. Esta
idea de eficacia resulta especialmente apreciable en el caso de la ins
pección tributaria ante el número de los obligados. Por medio de la pla
nificación y de la determinación de criterios previos no resulta necesa
rio valorar las circunstancias que puedan concurrir en cada caso,
cumpliendo así con el principio de economía lí. Esto implica que se
puedan dirigir las actuaciones inspectoras hacia aquellos sectores o
actividades que resulten más susceptibles de inadecuación o incumpli
miento de las normas a las que estén sujetos.
La planificación no sólo tiene una dimensión estatal. Como en otros
sectores, el Derecho comunitario ha incentivado también la técnica pla
nificadora, incluyendo la actividad inspectora, articulando diversas
políticas y acciones por medio de ella 15l6. De esta manera, desde la mis
ma instancia comunitaria se vienen a establecer planes que no sólo
establecen objetivos a alcanzar en un lapso temporal más o menos
amplio; igualmente precisan los niveles en los cuales se deberían adop
tar las distintas acciones a realizar I7. Esto último tiene trascendencia
desde la perspectiva competencial entre las Comunidades (personas
jurídicas) y los Estados miembros. Por otra parte, distintas disposicio
nes comunitarias se remiten a la planificación, que ha de ser adoptada
por los Estados miembros a los efectos de incorporar y ejecutar las
obligaciones básicas que aquéllas determinan. Es, por ello, que la juris
prudencia del TJCE se muestre estricta a la hora de exigir la existencia
de planes y de que éstos sean específicos respecto del sector que ha de
ser objeto de planificación 18*.
15 C. G ó m e z C a b r e r a , La Discrecionalidad de la Administración Tributaria: Su Especial

Incidencia en el Procedimiento de la Inspección, Madrid, McGraw-Hill, 1998, p. 179.
16 En las Directrices Generales del Plan General de Control Tributario 2002 de la Direc
ción General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, Resolución 2/2002, de 22 de
enero, BOE, núm. 34, de 8 de febrero de 2002, se invoca el art. 208 TCE, enmarcado en la lucha
contra el fraude, para justificar la adopción del Plan Parcial de Control de Aduanas e Impuestos
Especiales (apt. 2.1, segundo párrafo).
17 Un supuesto paradigmático es el de los programas de acción en materia ambiental,
art. 175.3 TCE.
18 Véase, por ejemplo, “Comisión v. España”, asunto C-214/96, 1998, Rec., I, p. 7661,
apts. 27 y 28.
SOBRE LOS PLANES DE INSPECCION 93
II. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES
1. Aspectos generales sobre la naturaleza jurídica

de los planes
Antes se ha señalado que la planificación es un mundo bastante

complejo, por la variedad de matices que suscita. Esto también es pre
dicable de la virtualidad y vinculación que los planes, como exponen
tes típicos de aquélla, pueden acarrear. En términos generales podría
afirmarse que los planes adoptados por una Administración tienen
valor normativo. El TC ha señalado a este respecto —quizás desde una
perspectiva demasiado amplia— que «aunque en algún momento histó
rico fuera problemático, no cabe negar hoy a todos los planes, desde
los presupuestarios a los urbanísticos, su naturaleza de normas jurídicas
como de consuno predican la legislación y la jurisprudencia» |g. Sin
embargo, como se verá, no todos los planes presentan este perfil nor
mativo. La causa se debe a su variedad y contenido. De hecho, la
STC 102/1995, en la que se vierte el anterior aserto del TC, analizaba
la naturaleza jurídica de la planificación ambiental y su incidencia en la
urbanística y, en general, la territorial20. Por ello, es posible dudar de
que el TC pretendiese otorgar la misma virtualidad normativa a todos
los planes sin excepción.
En algunos casos éstos tienen la naturaleza de norma con rango de
ley, como sucede con el Plan Hidrológico Nacional, previsto en el
art. 43.1 del Texto Refundido de la Ley de Aguas 2I, frente al reglamen
tario de los Planes Hidrológicos de Cuenca. En otros supuestos, los
planes constituyen un desarrollo de una previsión legal, como ocurre
en el urbanismo, la ordenación del territorio, la planificación hidráulica,
o la protección del ambiente. Ordenan y concretan las determinaciones
legales superiores, pudiéndose aplicar de manera general (v. gr., un plan
territorial parcial) o en un particular contexto geográfico (v. gr., un
espacio natural). Su grado de especificación no empece para declarar
su naturaleza de norma reglamentaria, integrándose, por tanto, en el
ordenamiento jurídico y desplegando, en principio, efectos erga omnes
(Administración y ciudadanos). Esto presenta también importantes
derivaciones, tanto desde la vertiente de su aprobación (v. gr., informes
previos y audiencias), como igualmente de su control, impugnación y
revisión. No obstante, dicho valor normativo no tiene por qué ser com
pleto. Un plan puede integrar elementos estrictamente normativos con
STC 102/1995, FJ 13, cursiva añadida.

2,1 Véase el art. 5 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Natu
rales y de la Fauna y Flora Silvestres.
21 Ley 10/2001, de 5 de julio.
94 AGUSTIN GARCIA URETA
otros que no posean tal virtualidad 22. En otros sectores los planes pue
den presentar el carácter de directriz o indicativo 2\ incluso a pesar de
estar previstos en normas con rango de ley.
Estas circunstancias tienen interés desde la perspectiva de la vincu
lación del plan. La planificación puede circunscribir sus efectos obliga
torios sólo para la Administración, mientras que en el caso de los ciu
dadanos revista una naturaleza voluntaria (v. gr., planes económicos;
plan de mejora de centros docentes). La vinculación puede producirse
para el ciudadano en la medida en que facultativamente se acepte el
sometimiento a «la relación especial que de ellos se deriva» 24. Es posi
ble también que el plan sólo produzca una vinculación respecto de las
Administraciones sin ninguna trascendencia externa. En este caso es
susceptible de modificación en cualquier momento (v. gr., plan de
informatización; plan de ahorro energético o de uso de productos reci
clados) 2-\ Dentro de este tipo de planes la doctrina suscita una ulterior
categoría, la de los planes que pretenden hacer operativa la racionaliza
ción interna de la Administración, para proyectar “de forma coherente”
su actuar posterior. Estos planes pueden poseer algún grado de inciden
cia en los ciudadanos, aunque sin modificar su status jurídico (v. gr.,
planes de ferrocarriles)2627. Finalmente existen planes que, regulando la
actividad administrativa, inciden directamente en el ciudadano (plan
energético) 21.
No obstante, habrá que estar a las determinaciones que efectúe la
norma de cabecera que prevea la existencia del plan y, en última ins
tancia, a lo que éste especifique, incluyendo sus efectos tanto positivos
como de gravamen. Por tanto, la planificación encierra una importante
variedad de figuras, lo que hace también difícil su categorización y la
precisión de sus efectos sobre la esfera del ciudadano. Aunque un plan
tenga una vertiente interna de racionalización administrativa, puede
incidir de forma apreciable en la actividad de ésta para con los ciudada
nos, como ocurre con los planes de inspección que aquí se analizan.
Esto hace que predomine en la doctrina una visión casuista o analítica.
Por tanto, aparte del esquema estructural al que todo plan responde,
resulta evidente que «hay que estar al régimen jurídico que para cada
tipo de aquéllos establecen las diferentes leyes» 28.
22 Véase la STC 117/1992, FJ 2.
23 Véase, por ejemplo, el art. 4 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocar
buros.
24 M artín-R etortillo B aquer, op. c it ., p. 330.
25 El ejemplo se toma de ibid., p. 330. Este autor distingue también planes de carácter
doméstico que, no puede decirse que no afecten a los ciudadanos.
26 Ibid., p. 330.
27 Ibid., p. 333.
28 Ibid., p. 409.
SOBRE LOS PL.ANHS DE INSPECCION 95
Si la planificación responde a un proceso de racionalización, como

se asume, sería exigióle al legislador que precisase el valor del plan
sin que este aspecto quedase sujeto a un ulterior análisis ad hoc o, en
su caso, a la determinación posterior de los tribunales ,0. Esto resulta
especialmente necesario en aquellos planes que son sometidos, eleva
dos o presentados a un Parlamento, ya sea el del Estado (v. gr., plan
energético nacional, previsto en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre,
del Sector Eléctrico) o autonómico (v. gr.. Programa Marco Ambiental,
creado por la Ley 3/1998, de 27 de febrero. General de Medio Ambien
te del País Vasco, art. 6). Si la posterior actuación administrativa va a
quedar mediatizada o sus márgenes de discrecionalidad van a verse
concretados, es preciso que el valor jurídico del plan sea fijado previa
mente, como así ha reclamado la doctrina 3I.
Con todo, los planes no siempre se encuentran ayunos de virtuali
dad, a pesar de que no posean una estricta fuerza vinculante. El Dere
cho comunitario aporta, una vez más, pautas sobre esta cuestión. Este
es el caso de los programas de acción en la política ambiental. Tradi
cionalmente, éstos se venían aprobando bajo la denominación de
“Declaración”, y más frecuentemente de “Resolución” del Consejo y
de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reuni
dos en el Consejo. Esta circunstancia suscitaba, antes de la reforma del
TCE por el TUE, su escaso carácter vinculante, ya que los mismos
habían sido correctamente asimilados a las “recomendaciones” que
menciona el art. 249 (quinto párrafo) TCE, lo que implicaba su incapa
cidad para modificar las normas de los Tratados y del Derecho deriva
do. Sin embargo, el TJCE aceptó sin problemas, en el asunto 91/79,
que los programas (en general) podían servir de base sustentadora de
ulteriores medidas vinculantes de la Comunidad. Posteriormente, esta
Institución también ha aceptado su utilización como instrumentos inter
pretativos de aquellos actos obligatorios que se adopten bajo el art. 249
TCE, que desgrana los diferentes instrumentos jurídicos vinculantes A*1
Fin el supuesto de la Ley 54/1997, del Seetor Eléctrico, se señala, art. 4.1, que la planifi
cación eléctrica «tendrá carácter indicativo salvo en lo que se refiere a instalaciones de transpor
te». En materia de hidrocarburos, el art. 4.1 de la Ley 54/1998 dispone que la planificación «ten
drá carácter indicativo, salvo en lo que se reitere a los gasoductos de la red básica, a las
instalaciones de almacenamiento de reservas estratégicas de hidrocarburos y a la determinación
de criterios generales para el establecimiento de instalaciones de suministro de productos petro
líferos al por menor, teniendo en estos casos carácter obligatorio y de mínimo exigible para la
garantía de suministro de hidrocarburos».
111 Por ello, como indica S a n t a m a r ía A kinas , op. cil.. p. 259, es criticable el art. 70.2 de la
Ley 3/1998, General de Medio Ambiente del País Vasco, al señalar que los planes de residuos
contendrán determinaciones sobre «vinculación y rango».
" En este sentido, F. Lói’i-z R amón , «Problemas del Régimen General de los Residuos»,
REDA, núm. 501,2000, p. 519.
“Salvatore Grimaldi r. l-'onds de Maladies Professionelles", asunto C-322/88, 1989,
Kec., p. 4407, apt. 18.
III. EL CASO DE LOS PLANES DE INSPECCIÓN TRIBUTARIA:

EL PLAN COMO “ACTUACIÓN ORGANIZATIVA”
1. Posturas doctrinales en el ámbito tributario
Un caso que merece una atención especial es el de los planes de ins

pección tributaria33, previstos en los arts. 1S y 19 del Reglamento Ge
neral de Inspección (R G I)34, que vienen a desarrollar el art. 116 LGT.
Este señala que la Administración tributaria elaborará anualmente un
plan de control tributario que tendrá carácter reservado, aunque ello no
impedirá que se hagan públicos los criterios generales que lo informen.
La incidencia de la inspección de los tributos no puede obviarse, tanto
por su ámbito de actuación como, sobre todo, por ios sujetos que se ven
afectados por los mismos. La doctrina tributaria ha examinado esta
cuestión, aunque con diferentes enfoques. En este punto se entremez
clan diversos aspectos, a saber, si el plan posee carácter normativo o no,
y si produce efectos fuera del estricto ámbito administrativo o si se
reduce a ser una instrucción para la inspección tributaria. Estas conside
raciones han dado paso a posturas opuestas. Algunas opiniones han sos
tenido que el plan es un documento interno de organización y control
del trabajo. En él se señalan los criterios técnicos, objetivos y de opor
tunidad para la realización del trabajo encomendado y para individuali
zar los sectores o personas frente a los que se realizarán las distintas
actuaciones inspectoras 35. No es una norm a36, aunque cumple funcio-
33 Véanse A. Aguallo Avilés, El Contribuyeme Frente a los Planes de Inspección,
Madrid, Marcial Pons, 1994, pp. 125-135; C. C heca G onzález, «Derechos y Garantías en el
Procedimiento de Inspección», en VVAA, Derechos y Garantías de los Contribuyentes,Vallado-
lid, Lex Nova, 1998, pp. 379-382; J. M. del Paso B engoa y C. J iménez J iménez, Derechos y
Garantías del Contribuyente. Comentarios a la Ley 1/1998, Bilbao, C1SS, 1998, pp. 269-276; V.
F enellos P uigcerver, El Estatuto del Contribuyente, Valencia, Ediciones Tro, 1998, pp. 321 -
329; A. F ernández C uevas, «Derechos y Garantías en el Procedimiento de Inspección», en D e
la N uez S ánchez-C asado, A. F ernández C uevas y M. O gea M artínez-O rozco, El Estatuto
del Contribuyente, Pamplona, Aranzadi, 2000, pp. 201-221; R. I. F ernández López, La Com
probación de Hechos por la Inspección de los Tributos, Madrid, Marcial Pons, 1998, pp. 241 -
247; J. G arcIa A ñoveros, «Los Poderes de Comprobación de la Actividad de Liquidación y la
Discrecionalidad de la Administración», REDF, núm. 76, 1992, p. 597; G ómez C abrera, op.
cit., pp. 164-209; O rtiz C alle, «Los Planes de Inspección en el Reglamento General de la Ins
pección de los Tributos», REDF, núm. 93, 1997, p. 20.
34 Según A. Mantero SÁENZ y M. C uesta Rodríguez, Procedimiento de Inspección Tri
butaria, 4.a ed., Madrid, EDERSA, 1990, p. 978, «la necesidad de planificar actuaciones de la
Inspección de los Tributos y la Financiera es algo tan evidente que resulta asombroso el que la
primera disposición que se refiere a tal planificación se sitúe en el art. 1.2.a) del Decre
to 1545/1974, de 31 de mayo, que señaló, entre las competencias de la Comisión Nacional de
Investigación Tributaria (...) la de aprobar el Plan Nacional de Investigación e Inspección Tribu
taria».
35 L ópez M artínez, op. cit., p. 130.
36 F ernández Ramos, op. cit., p. 335.
nes normativas delimitadoras de competencias, ni es un acto adminis

trativo, sino una simple instrucción interna no susceptible de recurso 17.
Por otra parte, se categoriza a los planes como normas internas y de
naturaleza organizatoria. Ésta resultaría una visión estricta, que se
modula señalándose que estos planes poseen la naturaleza jurídica de
potestades domésticas u organizativas de la Administración tributaria
pero con la particularidad de que son susceptibles de afectar a la esfera
jurídica de los ciudadanos ís. Desde esta perspectiva interna también se
suscitan diferentes posiciones. Así, se ha señalado que los planes no
son más que una “simple autorización” a las unidades de la inspección
para que puedan iniciar las correspondientes actuaciones conforme a
los extremos que en ellos se determinan En esta línea se insiste en
que los planes no tienen carácter de orden superior de obligado cumpli
miento, conteniendo tan sólo la autorización general para realizar las
actuaciones correspondientes frente a los obligados tributarios consig
nados en el plan, pudiendo la unidad separarse de ellos con la simple
autorización, escrita y motivada, de su inspector jefe 40.
Desde la vertiente de la naturaleza jurídica, otras opiniones han
afirmado el carácter normativo de los planes. De esta manera, se sostie
ne que deberían ser considerados como verdaderas normas jurídicas, a
pesar de la carencia de las notas de generalidad y abstracción, consus
tanciales a las disposiciones, como por la ausencia de creación de dere
chos u obligaciones 4142*.A esto se añade que la consideración de los pla
nes como norma permitiría la posibilidad de ser recurridos sin esperar a
los actos de ejecución de los mismos. Asimismo, se les aplicarían las
garantías procedimentales de elaboración de las disposiciones de carác
ter general
2. Posición de la jurisprudencia: la STS de 10 de junio de 1994
A los efectos de considerar la naturaleza jurídica de los planes de

inspección tributaria, la referencia central se encuentra en la Sentencia
del Tribunal Supremo de 10 de junio de 1994 4A Para analizar esta
cuestión es preciso partir del RGI. Los arts. 18 y 19 RGI concretan la
17 G arcía A ñovkros, op. cit., p. 603.

'* Lóplz M aktínlz , op. cit.. p. 241.
J. M. I . a c a s a S a l a s y J. Día Paso B h n g o a , Procedimiento de la Inspección de los Tri
butos, Bilbao, CISS, 1990, pp. 91-92.
411 J uan Lozano, op. cit., p. 127.
41 Las dificultades de la coneeptuaeión de los planes resultan patentes en la doctrina tribu
taria. Véase A g ij a l l o A viléis , op. cit., pp. 169-170.
42 Ibid., pp. 129-136, esp. pp. 134-135.
41 STS de 10 de junio de 1994, Ar. 4657.
previsión de la correspondiente planificación, así como de sus tipos y

contenido. El primero de los artículos señala que «el ejercicio de las
funciones propias de la Inspección de los Tributos se adecuará a los
correspondientes planes de actuaciones inspectoras, sin perjuicio de la
iniciativa de los actuarios de acuerdo con los criterios de eficacia y
oportunidad». De acuerdo con el art. 19.1 RGI, corresponde al Ministe
rio de Hacienda la elaboración y aprobación del plan. El Plan Nacional
de inspección se forma por agregación de los planes elaborados y apro
bados por las Direcciones Generales y centros competentes de este
Ministerio. Aprobado el Plan Nacional de Inspección y de acuerdo con
los criterios recogidos en él, los órganos que hayan de desarrollar las
correspondientes actuaciones inspectoras formarán sus propios planes
de inspección, los cuales se desagregarán en planes de cada funciona
rio, equipo o unidad de inspección. Cuando a propuesta, en su caso, de
uno o varios delegados de Hacienda especiales, los directores generales
o centros competentes lo estimen oportuno, pueden aprobarse planes
especiales de actuación de carácter sectorial o territorial 44.
El RGI no precisa qué virtualidad, externa o meramente interna,
poseen los planes. Sin embargo, para el Tribunal Supremo tanto el plan
general como los planes parciales y sectoriales que se puedan adoptar,
«constituyen actuaciones organizativas del Servicio de Inspección que
ninguna relación guardan para la generación de actos administrati
vos» 45. El Tribunal Supremo entiende que se trata de actuaciones que
se residencian en el contexto general de la organización y sin inciden
cia directa en el ciudadano. Parece haber pesado en esta afirmación el
tenor del art. 18 RGI, que utiliza la expresión «planes de actuaciones
inspectoras» 46. De lo anterior, el Tribunal Supremo habría inferido que
responden al ámbito intemo de la Administración, teniendo una ver
tiente puramente organizatoria de los servicios de inspección. Esta con
clusión estaría igualmente conectada con la referencia a que los planes
no guardan «ninguna relación» con «la generación de actos administra
tivos». Como se puede apreciar, el Tribunal Supremo resuelve la natu
raleza jurídica del plan de forma estricta, negándole la virtualidad de
disposición general, pero sin elaborar esta cuestión con mayor deteni
miento. Esto puede deberse al enfoque que se adopta en la sentencia,
que tuvo por objeto considerar si el art. 19 RGI vulneraba la reserva de
ley. La pertenencia del plan a la organización se vería reforzada por el
art. 19.6 RGI, que establece que «los planes de los Organos que han de
44 Art. 19.5 RGI.
45 STS de 10 de junio de 1994, Ar. 4657, cursiva añadida.
46 Cursiva añadida. Sin embargo, en las Directrices Generales del Plan General de Control
Tributario 2002, de la Dirección General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria,
Resolución 2/2002, de 22 de enero, BOE, núm. 34, de 8 de febrero, se indicaba, apartado 1.1
(primer párrafo), que «el también llamado Plan Nacional de Inspección es el documento obliga
torio normativamente, por medio del cual se establecen los programas de actuación (...)».
SOBRH LOS PLANLS L>L INSPECCIÓN W
desarrollar las actuaciones inspectoras tienen carácter reservado y no

serán objeto de publicidad». Esta falta de publicidad respondería a la
salvaguardia de las actuaciones internas de la propia Administración,
que no han de resultar accesibles a los ciudadanos.
Como se ha señalado, del anterior extracto de la sentencia cabe
entender que los planes responden al ámbito interno de la Administra
ción tributaria a los electos de organizar su servicio de inspección. Esto
implicaría, por una parte, que los mismos sólo tendrán efectos para el
personal del servicio de inspección. Los planes se situarían dentro de
un esquema general de instrucción (art. 21 LRJPAC), aunque sin un
estricto carácter obligatorio en cuanto a la función a desarrollar. No se
trataría de una orden superior de obligado cumplimiento, sino la autori
zación general para realizar las actuaciones correspondientes frente a
los obligados tributarios, pero pudiéndose separarse de ellos previa
autorización47. Esto último resultaría del tenor del art. 18 RG1 («sin
perjuicio de la iniciativa de los actuarios de acuerdo con los criterios
de eficacia y oportunidad»)4X. No obstante, esta postura ha sido objeto
de crítica por la doctrina tributaria bajo la tesis de que el plan vincula a
la Administración. Esto implicaría que las «actuaciones praeter plan»
sólo podrían considerarse legítimas cuando se fundamenten en datos
que muestren «huellas claras de defraudación» w.
3. Consideración del plan como instrucción
A. Las instrucciones
La Sentencia de 10 de junio de 1994, antes transcrita, vendría a

negar la eficacia normativa cul extra del plan. Este vincularía única
mente a los órganos de la inspección. Los efectos jurídicos del plan en
relación con el ciudadano terminarían ahí. Serían las específicas activi
dades inspectoras las que afectarían, en concreto y directamente, a su
esfera jurídica. Esto suscita considerar la naturaleza del plan como ins
trucción en el sentido establecido en el art. 21 LRJPAC. Las instruccio
nes responden al ámbito de la organización administrativa. El concepto
de “organización” no ha de concebirse únicamente en una vertiente de
ordenación de su estructura (v. gr., de los departamentos y servicios).
Las instrucciones atienden asimismo a aspectos del funcionamiento de
las Administraciones, respondiendo a la propia función ejecutiva. No
poseen un carácter concreto sino general, lo que las diferenciaría de las
■•7 J u a n L o z a n o , <>p. cit., p. 127.
'* Cursiva añadirla.
4'‘ A ( ;i i a i .!.<) A v i i .ús, op. til . , pp. 166-167.
órdenes 50, si bien el art. 21 LRJPAC no establece esta nota de distin

ción entre ambas.
El problema de las instrucciones radica en su tipología y en lo que
esto implica respecto de su naturaleza jurídica y efectos. Esta circuns
tancia presenta algunas interesantes derivaciones. Un sector doctrinal
ha apreciado que la definición tradicional del acto administrativo (de
Z anobini) no resulta adecuada en el caso de las instrucciones internas.
A este respecto se ha indicado que «no basta sólo con establecer que la
“instrucción” no es un reglamento, es que tampoco parece que pueda
decirse de él que es un acto administrativo stricto sensu. (...) Las ins
trucciones, circulares y órdenes de servicio contienen decisiones admi
nistrativas del más variado pelaje (...)»51. Varias razones se aportan
para sostener la anterior afirmación, algunas de las cuales tienen interés
en el caso de los planes de inspección, sobre todo si se mantiene su
carácter interno u organizativo. Por una parte, la falta (general) de
publicidad a pesar de que pueden tener una clara incidencia en los ins
peccionados (caso de que se incluyan en el plan). Otro aspecto es la
ausencia de un procedimiento en el que puedan participar los interesa
dos, consecuencia derivada del origen interno del plan. Careciendo de
naturaleza normativa ad extra, no resulta de aplicación el procedimien
to de aprobación de las disposiciones generales.
Sin embargo, la tradicional negación del valor normativo de las ins
trucciones se pone en duda hoy en día por la doctrina, en particular en
el supuesto de aquellas que tienen carácter interpretativo y que reducen
el margen de discrecionalidad de la Administración. Esto tiene como
añadido la defensa de su inclusión en el sistema de fuentes, «ya que lo
innovan y nacen con vocación de permanencia en él» 5253. No obstante,
se advierte que no cabe que la instrucción imponga obligaciones ex
novo a los ciudadanos, ya que se estaría invadiendo el campo del regla
mento tradicional. La variedad de instrucciones y su funcionalidad difi
culta establecer notas generales para las mismas. Algún sector doctrinal
ha distinguido cuatro tipos: a) instrucciones normativas, que constitu
yen el desarrollo de un texto legal; b) instrucciones interpretativas, que
imponen criterios unitarios de interpretación de determinadas normas;
c) instrucciones de servicio, las que determinan criterios de actuación o
forma de prestación de determinados servicios o actividades, y d) direc
trices que responden a la fijación de objetivos de rendimiento ‘i3.
50 S antamaría Pastor, Principios..., op. cit., 1.1, p. 493.

51 G onzález P érez y G onzález N avarro, op. cit., 1.1, pp. 786-787.
52 M orote Sarrión, op. cit., p. 224.
53 S antamaría Pastor, Principios..., vol. I, p. 493.
SOBRH LOS PL.ANHS DE INSPECCIÓN 101
B. Las instrucciones en la jurisprudencia
En la jurisprudencia el debate sobre las instrucciones presenta dis

tintos frentes, que pasan por su conceptuación como normas o actos, y
sus efectos ad extra. La primera cuestión plantea una consideración
previa, a saber, los criterios en virtud de los cuales cabe señalar que se
está ante un acto o una disposición general. Preliminarmente es preciso
rechazar un criterio formalista: «la forma de los actos jurídicos de la
Administración no es relevante en todos los casos para determinar su
naturaleza» 545*. En este punto, un test común especialmente utilizado en
el ordenamiento comunitario, parte de la necesaria consideración de los
objetivos y contenido del acto que se esté considerando, negándose que
la designación formal del acto (en sentido amplio) pueda imponerse a
este criterio. Aquéllos proporcionarán los elementos para calibrar si
realmente un determinado plan ha de categorizarse como norma o si,
por el contrario, el mismo no posee esta naturaleza.
En la doctrina la distinción se sitúa en el criterio de la integración o
no en el ordenamiento, esto es, el carácter innovativo (de la norma)
frente al meramente aplicativo (del acto). Otro de los elementos a con
siderar es el del destinatario, plural e indeterminado, en el caso del
reglamento. No obstante, este criterio puede resultar variable, como
acontece con los reglamentos con destinatarios concretables (v. gr.,
fabricantes de aerosoles) “A frente al particular del acto, a pesar de
aquellos actos con varios destinatarios. Para el caso de los reglamentos
organizativos se mantiene su carácter de norma, «porque la organiza
ción forma parte siempre del ordenamiento como tal»
En términos generales, la jurisprudencia ha indicado que «para
indagar cuándo la circular es un acto o una disposición de carácter
general se puede acudir a criterios formales no siempre fiables, y mate
riales, es decir, analizar su contenido; así se suele afirmar que es una
disposición general si la circular en cuestión crea una nueva sujeción o
garantía para el administrado o adiciona reglas imperativas nuevas, o
se atiene al ámbito ad intra, si es acto, ad extra si es reglamento, o si la
decisión que encierra es de carácter general seguida de ulteriores medi
das de ejecución, pudiéndose afirmar que las circulares no son verda
deros reglamentos en cuanto se limitan a regular un servicio adminis
trativo» 57.
54 STC 27/1983, FJ 2.
55 En el ámbito del Derecho comunitario, véanse el art. 230 TCE y "Codorniu, S. A., v.
Consejo", asunto C-309/89, 1994, Rec., I, p. 1853.
G a r c ía ük Ent k k r ía y F e r n á n d e z R o d r íg u e z , op. cit., t. I, p. 189.
57 STS de 28 de febrero de 1995, Ar. 1306.
La doctrina constitucional ha sostenido de manera reiterada que las

instrucciones «no alcanzan propiamente el carácter de fuente del Dere
cho. Se trata tan sólo de directivas de actuación que las autoridades
superiores imponen a sus subordinados en virtud de las atribuciones
propias de esa jerarquización, no siendo una especial manifestación de
la potestad reglamentaria» y «sin que sea menester su publicación» 58.
Por el contrario, la jurisprudencia del Tribunal Supremo resulta menos
monocorde. Una tesis predominante ha negado, no obstante, la natura
leza normativa de las instrucciones. Éstas constituyen «resoluciones
administrativas que se engarzan en el ámbito propio de la organización
administrativa, con base en el principio de jerarquía que gobierna su
estructura (art. 7 LPA 5960, hoy art. 21 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre), con un contenido y finalidad específicos en cuanto actos y
directrices no incluibles en el ejercicio de la potestad reglamentaria» M).
En consecuencia, las instrucciones están «desgajadas de la potestad
reglamentaria derivada». Se encuentran «dirigidas primordialmente a la
regulación de aspectos domésticos que sólo vinculan a los órganos de
gestión de la Administración» 61. En esta línea se sostiene que «no
innovan propiamente el ordenamiento jurídico» 62. Por tanto, obligan
«sólo en función de la obediencia propia e inherente a tal relación de
supremacía, por lo que no forman parte del ordenamiento jurídico,
aunque puedan incidir en los intereses de los particulares al fijarse
mediante ellas criterios de actuación a los titulares de los órganos su
bordinados, cuyos terceros particulares evidentemente pueden desco
nocer tales criterios mediante el ejercicio de los medios de impugna
ción que habilita el ordenamiento jurídico» 6364.
En esta misma perspectiva, la jurisprudencia ha venido mantenien
do que «a las circulares de interpretación no sólo se les niega la condi
ción de reglamentarias», sino que se las reduce «a meras instrucciones,
dentro de la línea jerárquica administrativa, por lo que las priva del
acceso a la jurisdicción, que es tanto como negarles también la condi
ción de verdadero acto administrativo, lo que conlleva que su impugna
ción sólo se podrá plantear ante el acto que la asuma y aplique» M. Por
tanto, se descarta que la instrucción posea el carácter de una disposi
ción general (con efectos erga omnes). En su caso, el carácter normati
■
w STC 26/1986, FJ 1, doctrina que se repite en las SSTC 47/1990, FJ 4, y 160/1994, FJ 5.
v) «Los órganos superiores podrán dirigir con carácter general la actividad de los inferiores
mediante instrucciones y circulares».
60 SSTS de 10 de febrero de 1997, Ar. 1087, y de 19 de diciembre de 1997, Ar. 689.
62 STS de 8 de mayo de 1998, Ar. 3672, con cita de anteriores sentencias en la misma
línea, SSTS de 24 de mayo de 1989, Ar. 4064; de 5 de julio de 1995, Ar. 5991; de 30 de julio de
1996, Ar. 6363; de 20 de diciembre de 1996, Ar. 9767, y de 10 de febrero de 1997, Ar. 1087.
63 STS de 8 de mayo de 1998, Ar. 3672, cursiva añadida.
SOBRL-: LOS PLANOS DH INSPLCCION KM
vo se reduce a la esfera interna de la Administración, obligando a aque

llos que se ubican en una situación de jerarquía en su estructura organi
zativa. Éstos están obligados a cumplirla, «incurriendo en responsabili
dad disciplinaria en caso contrario» h\
Sin embargo, esta tesis no es uniforme. En otros supuestos el Tribu
nal Supremo ha reconocido pleno valor normativo a las instruccio
nes w\ sobre todo si ha mediado su publicación (’7, y debido al hecho de
que establezcan obligaciones para los particulares: «Las Instrucciones
y Circulares cursadas por las autoridades administrativas son en princi
pio una manifestación de la potestad jerárquica, no decayendo este
carácter más que en el supuesto de que establezcan derechos y deberes
para los particulares, en cuyo caso debe dárseles el tratamiento de
reglamento y entenderse que se encuentran sometidas a las normas que
rigen la elaboración de disposiciones de carácter general»
C. La previsión de la publicación de la instrucción en la LRJPAC
En relación a la publicación, el art. 21.1 (segundo párrafo) LRJPAC

señala que «cuando una disposición específica así lo establezca o se
estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que
puedan producirse, las instrucciones y órdenes de servicio se publica
rán en el periódico oficial que corresponda» m. La LRJPAC no concreta
la conveniencia de la publicación. La posible discrecionalidad con la
que cuenta la Administración a la hora de hacer pública la instrucción
queda limitada por "razón de”: i) los destinatarios de la misma, o ii) de
los efectos que se deriven 7(l. Sin embargo, la LRJPAC no aclara a qué
destinatarios se refiere ni qué tipos de efectos han de concurrir para que
dicha instrucción sea publicada. Ante esta falta de concreción no cabría
inferir que sólo habrá de llevarse a cabo la publicación cuando su
número sea indeterminado [argumento ex art. 59.5.a) LRJPAC], sino
también cuando concurran elementos que hagan necesario dotar a
dicha instrucción de la suficiente publicidad en cuanto vincule la actua
ción del personal al servicio de la Administración respecto de dichos
ciudadanos. Asimismo, si la instrucción reduce el margen de aprecia
ción de la Administración previamente fijado por una disposición gene
ral, en cuanto a su actividad para con el ciudadano, estableciendo con-*
"5 STC 47/1990, FJ 4.

“ ATS de IX de diciembre de 20<X), Ar. 576.
1,7 No si la publicación no se produce; SSTS de 12 de noviembre de 1998, Ar. 8938, y de
IX de marzo de 1996, Ar. 2529.
',s SSTS de 20 de diciembre de 1996, Ar. 9767, y de 5 de julio de 1995, Ar. 5991. AATS de
IX de diciembre de 2000, Ar. 576, y 27 de noviembre de 2(K)(), Ar. I 10.
Cursiva añadida.
111 Ninguna discrecionalidad existe si una norma impone la publicación.
cretos criterios para ello, será más necesaria su publicidad. En conse

cuencia, ésta puede ser conveniente no sólo por la incidencia positiva
que pueda implicar, incluida la mera publicidad de la instrucción, sino
sobre todo por su posible incidencia negativa, v. gr., futuras inspeccio
nes.
D. El plan de inspección tributaria
a) El plan como instrucción interna
Si la afirmación de la Sentencia de 10 de junio de 1994 se toma en

su literalidad, el plan de inspección se trataría de un acto similar a las
instrucciones y órdenes de servicio a las que se refiere el art. 21
LRJPAC, para «dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente
dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio» 71. En con
secuencia, se estaría ante un acto interno sin trascendencia para los ciu
dadanos, en línea con una corriente jurisprudencial que ha venido seña
lando que las circulares no son normas ni actos administrativos que
afecten a la esfera de derechos y obligaciones de los ciudadanos 72. Con
todo, esta afirmación hay que entenderla desde la perspectiva de la
recurribilidad de los mismos. Aun cuando se niegue a la instrucción
valor normativo, la misma, al menos, ha de tener la conceptuación
general de acto administrativo 73. El plan se trataría de una medida
interna de racionalización del trabajo de la inspección. Su carácter
reservado, predicado en el art. 19.6 RGI, se entroncaría con las limita
ciones de acceso al mismo.
b) La publicidad del Plan Nacional de Inspección: la eficacia

como justificación del carácter reservado del plan
Un aspecto a destacar es que la publicidad sólo se predica del Plan

Nacional de Inspección y, en concreto, de sus criterios. El resto de pla
nes que se prevén en el RGI no quedan cubiertos por el art. 26 de la
11 Véanse M. Baena del Alcázar, «Instrucciones y Circulares como Fuente del Derecho
Administrativo», RAP, núm. 48, 1965, p. 107; González Pérez y González Navarro, op. cit.,
1.1, pp. 777-788; E. L. Murillo de la Cueva, «Órganos de las Administraciones Públicas», en
Pendas García, op. cit., pp. 223-270, pp. 252-255; L. O rtega, «Órganos de las Administracio
nes Públicas», en Leguina Villa y S ánchez Morón, op. cit., pp. 71-83, esp. p. 81; Parada
Vázquez, Régimen Jurídico..., op. cit., pp. 114-115; Santamaría Pastor, Fundamentos...,
op. cit., pp. 727-732
72 SSTS de 19 de diciembre de 1997, Ar. 689; de 14 de febrero de 1990, Ar. 1317, y de 22
de noviembre de 1990, Ar. 9175.
73 STC 47/1990, FJ 4.
SOBRF. LOS PLANES DL INSPECCIÓN 105
Ley 1/1998, de 26 de febrero (art. 116 LGT). De acuerdo con éste, «la
Administración tributaria hará públicos los criterios que informan cada
año el Plan Nacional de Inspección». De esta manera, el dictado del
art. 19.6 RGI cubre los planes «de los Organos que han de desarrollar
las actuaciones inspectoras». Éstos son los que tienen “carácter reser
vado” y «no serán objeto de publicidad». Por otra parte, la mera publi
cidad de una serie de criterios amplios del Plan Nacional no ha de pro
porcionar necesariamente una visión clara de que grupos pueden verse
afectados por él ni, para lo que posteriormente se analiza, cuál es la
racionalidad que subyacc en los mismos.
La doctrina tributaria ha negado la visión meramente organizativa
de los planes, saliendo al paso de la jurisprudencia antes reseñada. Ésta
pone en evidencia la tensión entre la pretendida eficacia que se persi
gue mediante la cláusula de la reserva sobre los planes y su incidencia
en la esfera del particular. De ahí que la doctrina de Derecho tributario
se decante por exigir la publicación del plan y por tachar de inconstitu
cional el carácter reservado y la interdicción de publicidad del plan de
inspección, ya que se impediría a los particulares afectados obtener
pruebas efectivas que demostrasen la presunta violación de su derecho
a la igualdad e impediría controlar la legalidad de la acción administra
tiva 74.
Por otra parte, la jurisprudencia del Tribunal Supremo niega la
posibilidad de recurso contra el acto de iniciación de la inspección, por
conceptuarlo como uno de trámite, insusceptible de recurso separado.
Esto lleva a la doctrina a indicar que se le priva al particular de la prin
cipal herramienta para atacar la posible arbitrariedad de las iniciales
actuaciones inspectoras y se le coloca en una situación de indefen
sión 7576. Por ello se ha sostenido la posibilidad de instar la anulación del
acto de iniciación apoyándose en la indefensión, aunque se reconoce
que, en esa situación, se carecerá de suficientes elementos para funda
mentar la impugnación del acto 7h.
Los razonamientos de la jurisprudencia para rechazar la publicidad
basculan en favor de la eficacia. Básicamente, la alegación es que la
publicidad ha de perjudicar a la actuación inspectora. Conociéndose de
antemano que uno puede ser objeto de una inspección, por concretarlo
el plan, se adoptarían las medidas necesarias para mitigar esa actuación
administrativa. Estas prevenciones pasarían, bien por regularizar la
situación o por obstaculizar la inspección. Según el Tribunal Supremo,
lo anterior equivaldría «a una permanente “amnistía” fiscal» de las san
7J G a r c ía A ñ o v e k o s , o p . c it .. p. 615.
77 F e r n á n d e z L ó p e z , o p . c it ., p. 247.
76 Ib iil ., p. 247; véanse tam bién A ih ia l l o A v ie é .s, o p . c it .. pp. 178-179; F e n e l l o s P u ig c e r -
ver. o p . c it .. p. 324.
ciones 7778. Sin embargo, este argumento no resulta enteramente consis

tente. La debida publicidad de cuáles van a ser los planes de inspección
y hacia qué grupos se van a dirigir es lógico que motive la necesidad de
regularización de las situaciones tributarias de los mismos 7S. Por ello,
el plan poseerá un neto carácter disuasivo y reparador que, en definiti
va, es lo que haría la inspección tras las correspondientes comprobacio
nes. De hecho, esta circunstancia puede evitar actuaciones de oficio
frente a la voluntaria puesta al día de los ciudadanos. Téngase en cuen
ta, además, que la Resolución de 15 de enero de 2003 de la Dirección
General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, por la
que se aprobaban las directrices generales del Plan General de Control
Tributario 2003, indicaba que «la actividad de control tributario consti
tuye, junto a las tareas de información y asistencia al contribuyente, el
soporte estratégico sobre el que se asienta el modelo de gestión, orien
tado al impulso del cumplimiento voluntario de las obligaciones tribu
tarias de los ciudadanos» 7980.
El argumento de que la publicidad impediría, de otra manera, la
aplicación de la potestad sancionadora, tampoco resulta convincente.
Por una parte, porque como se ha señalado en otros epígrafes de este
trabajo, la inspección y la sanción son potestades distintas y no han de
coincidir o ir de la mano en todo caso. Por ello, sus objetivos no tienen
por qué ser los mismos. La publicación del plan, de algunos de sus
aspectos al menos, puede dar lugar a una conveniente economía en la
actuación administrativa, sin necesidad de abocar a la apertura de un
procedimiento sancionador. Como resulta lógico, no se pretende debili
tar los poderes de inspección y su virtualidad, sino constatar que la san
ción y el principio de eficacia no suponen justificaciones esgrimibles
sin más. Este aserto cobra más importancia desde el preciso control de
la racionalidad administrativa que es la base de la planificación, como
antes se ha indicado. Por tanto, cabe coincidir con la opinión que seña
la que el carácter secreto de los planes puede ir en detrimento de su efi
cacia por una doble razón. Primera, porque garantizada su confidencia
lidad, no hay razón para que la Administración se esfuerce seriamente,
en la medida en que no tiene que justificarse en principio ante nadie en
establecer criterios eficaces para la detección del fraude. En segundo
lugar, porque no hay necesidad jurídica de que los planes tengan que
ser fundamentados, motivados. Esto suscita el peligro de que se inclu
yan motivaciones que no respondan a una estricta razonabilidad X(). En
este punto resulta conveniente recordar que la Exposición de Motivos
77 STS de 4 de octubre de 2004, Ar. 6540.
78 Gómez Cabrera, op. cit., pp. 193-195. En similar sentido Fenei.lÓs Puigcerver,
op. cit., p. 323.
79 Primer párrafo del Preámbulo, cursiva añadida.
80 G ómez C abrera, op. cit., pp. 194-195.
SOBRL I.OS PLAN LIS DI- INSPHCCIÓN 107
del RGI señala que «esta planificación supone no sólo el estableci

miento de unos criterios generales para las actuaciones inspectoras,
sino lina regulación concreta acerca tic que titulares de Organos han
de decidir en cada caso y de forma sucesiva o eslabonada los contribu
yentes objeto de las actuaciones inspectoras» Sl.
De hecho, la posición del Plan Nacional de Inspección en el con
texto general de la planificación resulta un tanto chocante, así como la
cláusula del art. 19.6 RCd, que. en ultima instancia, encontraría cobijo
en el art. 116 LGT. En este sentido se ha indicado que no parece que
fuera inadecuado, sino casi obligado, que el Plan Nacional de Inspec
ción, en sus grandes directrices, fuera objeto de discusión y se sometie
se a la aprobación de las Cortes Generales, puesto que pocas materias
hay tan importantes para el Estado y los ciudadanos como la actividad
de la Hacienda, y probablemente ninguna en la que se transparenten tan
claramente las prioridades de la acción del gobierno. Si otros planes se
someten a la aprobación parlamentaria, o se elevan a estas Cámaras,
v. gr., Plan Energético Nacional, otro tanto podría hacerse con ese Plan,
resultando conveniente su discusión a la par de los presupuestos gene
rales, con los que guarda una relación evidente s:.
e) Los efectos externos del plan
Las instrucciones poseen también eficacia externa, a pesar de que,

en principio, no pueden obligar a terceros ni, por lo que interesa a la
inspección, crear ex novo potestades que incidan sobre su esfera jurídi
ca x', máxime si no son objeto de publicación. En el caso de los planes
de inspección sus efectos no se han de reducir únicamente al ámbito
interno (organizativo) de la Administración. Los planes determinan cri
terios que van a resultar de aplicación a los particulares. Reducen el
margen de apreciación de la Administración a la hora de emprender sus
actuaciones inspectoras. Frente a los ciudadanos que están sujetos (in
genere) a la inspección, los planes limitan, en principio, el campo de la
muestra que la Administración considera más susceptible de ser inspec
cionada.
La jurisprudencia antes referida ha hecho alusión a la Exposición
de Motivos del RGI, pero sin extraer de él todas las consecuencias.
Esta señala que «la planificación de las actuaciones inspectoras se con
cibe como criterio básico en el ejercicio de las funciones propias de la
Inspección de los Tributos. En efecto, esta planificación supone no sólo
el establecimiento de unos criterios generales para las actuaciones ins-*
sl Cursiva añadida.
F h k n á n d i :/. C u i -v a s , o p . v il ., p. 207.
pectoras, sino una regulación concreta acerca de qué titulares de

Organos han de decidir en cada caso y de forma sucesiva o eslabonada
los contribuyentes objeto de las actuaciones inspectoras. De este modo
la planificación no sirve sólo a los fines de una correcta organización
interna de la Inspección, sino también al principio de seguridad de los
administrados en orden a los criterios seguidos para decidir quiénes
han de ser destinatarios de las actuaciones inspectoras» 8384. Cómo com
paginar lo dicho en la anterior Exposición de Motivos respecto de la
selección de los inspeccionables con la visión estrictamente interna
(organizativa) del plan de inspección y con la opinión de que el
art. 19.6 RGI responde a «una mínima exigencia de eficacia establecida
en el art. 103 [CE]» 85, es algo que el Tribunal Supremo no aborda en
toda su dimensión.
A la luz de lo anterior es apreciable que el plan no sólo tiene interés
desde la perspectiva interna de la Administración tributaria, sino tam
bién desde la externa por causa de la inclusión de un contribuyente en
el mismo. En este punto el Tribunal Supremo ha venido sosteniendo
una misma doctrina. De acuerdo con ésta, la Administración tributaria
no está obligada a notificar a los contribuyentes el hecho de su inclu
sión en un plan de inspección. Esto se ha concebido como «una cosa
totalmente lógica si se tiene presente que lo contrario dejaría inerme a
la Inspección de Hacienda ante los contribuyentes, pues enterados éstos
que iban a ser objeto en el año de que se tratase de actuaciones de com
probación o investigación, procederían a presentar las correspondientes
declaraciones complementarias o las principales no presentadas, dando
lugar a una permanente “amnistía” fiscal de las sanciones» 86. Por tan
to, tal inclusión «es un acto de trámite, reservado y confidencial, que
per se no afecta a los derechos subjetivos del contribuyente y que no es
recurrible en vía económico-administrativa, no sólo por razón de su
carácter de reservado y confidencial, sino porque sólo son recurribles,
de conformidad con lo dispuesto en el (...) Reglamento de Procedi
miento en las Reclamaciones Económico-Administrativa[s] (...), “los
actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto o pongan término a la vía de gestión”» 87.
Esta posición, como se ha señalado, no se ha visto modificada tras
la aprobación de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y
83 Santamaría Pastor, Fundamentos..., op. cit., p. 731.
84 Apartado 111 de la Exposición de Motivos, cursiva añadida; la referencia a esta parte del
Preámbulo se hace en las SSTS de 20 de octubre de 2000, Ar. 927, y de 17 de febrero de 2001,
Ar. 1024.
85 López Martínez, op. cit., p. 134.
86 STS de 17 de febrero de 2001, Ar. 1024, cursiva añadida.
87 SSTS de 4 de octubre de 2004, Ar. 6540; de 17 de febrero de 2001, Ar. 1024; de 20 de
octubre de 2000, Ar. 927, y de 24 de octubre de 2001, Ar. 130 (2002).
SOBRE LOS PL.ANF.S OH INSPECCION 100
Garantías de los Contribuyentes (art. 26). La previsión de este artículo

“obviamente” no lleva consigo, según el Tribunal Supremo, «la obliga
ción de notificar a todos y cada uno de los contribuyentes incluidos en
el plan concreto de inspección el hecho de su inclusión, pero sí a respe
tar en dicha selección los criterios señalados» xx. Por tanto, el acto con
creto de inclusión de un contribuyente en el plan se sigue considerando
como un acto de trámite insusceptible de recurso. La Ley 1/1998 ha
cambiado, «pero sólo en parte» X9, este régimen jurídico en cuanto se
exige la publicación de los criterios que informan el plan (no el plan).
El Tribunal Supremo ha manifestado que «sin perjuicio de la operativi-
dad que puedan desplegar esos criterios como referente de los concre
tos procedimientos inspectores que puedan ser incoados a un contribu
yente, su publicación anual ni transmuta la naturaleza de acto de
trámite de un acuerdo de inclusión de un contribuyente en el plan de
inspección (...) ni supone que ese acuerdo deba ser notificado con los
requisitos de un acto administrativo, carácter del que carece, ni signifi
ca tampoco que se trate de un acto de iniciación de actuaciones inspec
toras sujeto a comunicación al interesado en los términos a que se
refieren los arts. 30 y concordantes del Reglamento de la Inspección a
que quedó hecha mención» 90.
Ha primado en la jurisprudencia considerada la necesidad de salva
guardar la confidencialidad de la actuación inspectora y los grupos
sobre los que puede recaer. De otra forma, la misma se puede ver
entorpecida si previamente se sabe que ella va actuar sobre determina
dos ciudadanos. La previsión del art. 19.6 RGI, por la que los planes de
los órganos que han de desarrollar las actuaciones inspectoras «tienen
carácter reservado y no serán objeto de publicidad», veda las posibili
dades de acceso. La inclusión de un ciudadano en el correspondiente
plan de inspección se mantiene confidencial también porque esta infor
mación no está prevista en el acto de inicio de las actuaciones de ins
pección (art. 30 R G I)91. Además, se desprende de la jurisprudencia
que, tratándose el plan de una actuación organizativa interna de la
Administración, la misma carece de efectos sobre el ciudadano. Este no
es destinatario del mismo. En consecuencia, no se produce una inciden
cia sobre su esfera jurídica que pueda legitimarle para suscitar un
recurso contra el plan.
Esta circunstancia fue apreciada en la Sentencia de Tribunal Supe
rior de Justicia de Madrid de 15 de marzo de 1996 92, haciendo referen-
** STS de 20 de octubre de 2000, Ar. 927.
m STS de 4 de octubre de 2004, Ar. 6540.
w STS de 17 de febrero de 2001, Ar. 1024.
Sobre esta cuestión véase A o u a i .i .o A v il e s , op. cit.. pp. 172 ss. y pp. 193 ss.; J ijan
L o z a n o , op. cit., p. 131.
1,2 STSJ de Madrid de 15 de marzo de 1996, Ar. 542.
cia a las críticas de la doctrina tributaria sobre el carácter secreto de los

planes, impidiendo así el control de los criterios de selección. No obs
tante, se indicó por el Tribunal Superior que «cualquiera que sea la opi
nión personal, la normativa reglamentaria actualmente vigente — ya
que la ley guarda silencio sobre este extremo— no permite fundamen
tar el derecho subjetivo del contribuyente a cerciorarse de que la
actuación de comprobación de que están siendo objeto obedece a cri
terios de selección estrictamente objetivos» 93. Esta posición encuentra
fundamento en la Sentencia de 22 de enero de 1993 94, en la que el Tri
bunal Supremo declaró que el art. 19.6 RGI no vulneraba el Convenio
para la protección de las personas con respecto al tratamiento automati
zado de datos de carácter personal, de 28 de enero de 1981. Este Con
venio prevé (art. 8) que cualquier persona podrá conocer la existencia
de un fichero automatizado de tales actos y obtener información sobre
los que puedan existir en él respecto de ella misma. Para el Tribunal
Supremo, «se desprende que una cosa son los planes de inspección tri
butaria, que pueden ser todo lo reservados que se quiera en la medida
que no contengan datos de carácter personal de las personas natura
les (...) y otra los ficheros automatizados de datos de carácter personal
de aquéllas, que controle la Hacienda Pública, respecto de los que sería
de aplicación lo establecido en el art. 8 del Convenio».
d) El posible ejercicio del derecho de acceso al plan:

la posición del ciudadano y la del juez
Para considerar esta cuestión hay que estar a lo dispuesto en la (cri

ticada) Disposición Adicional quinta LRJPAC 95. Ésta señala que «los
procedimientos tributarios se regirán por la LGT, por la normativa
sobre derechos y garantías de los contribuyentes, por las leyes propias
de los tributos y las demás normas dictadas en su desarrollo y aplica
ción». En defecto de norma tributaria aplicable, «regirán supletoria
mente las disposiciones de la LRJPAC». La cuestión que suscita la
LRJPAC es la de la noción de “procedimientos tributarios” y su posible
ámbito de aplicación. Para un sector de la doctrina, éste «es un concep
to notablemente más amplio, dado lo abierto del concepto “aplicación
de los tributos”, que va más allá de aspectos de procedimiento —que
era el ámbito objetivo de la redacción inicial de la Disposición Adicio
nal quinta— 96, para extenderse a cualquier cuestión relacionada con la
91 Cursiva añadida; véase G arcía Añoveros, op. cit., p. 603.

95 González Pérez y González N avarro, op. cit., t. II, pp. 2999-3003.
96 Esta se refería a «los procedimientos administrativos en materia tributaria y, en particu
lar, los procedimientos de gestión, liquidación, comprobación, investigación y recaudación de
los diferentes tributos».
SOBRK I.OS PI.ANFS DH INSPECCION
aplicación de los tributos, que podrá ser por ejemplo de régimen jurídi
co de las Administraciones públicas, por ejemplo el régimen de inter
conexión de registros administrativos, el acceso a archivos y registros,
los derechos de los interesados, su régimen de representación o el siste
ma de cómputo de plazos o la forma de notificación» 91.
De acuerdo con la opinión anterior, en el caso del ejercicio del
derecho de acceso, la conjunción entre la Ley 1/1998, de 26 de febrero,
de Derechos y Garantías de los Contribuyentes, y los arts. 95 LGT
y 19.6 RGI produciría la imposibilidad de dicho acceso. Esto es conse
cuencia de la referencia contenida en la Disposición Adicional quinta
LRJPAC a las demás normas dictadas en desarrollo y aplicación de las
leyes tributarias (v. gr., el RGI). Por tanto, las disposiciones regla
mentarias tributarias pueden establecer normas distintas a la de la
LRJPAC yx. A este respecto, el art. 18 de la Ley 1/1998, de 26 de febre
ro («Carácter reservado de la información obtenida por la Administra
ción tributaria y acceso a archivos y registros administrativos»), dispo
ne que los datos, informes o antecedentes «obtenidos por la
Administración tributaria tienen carácter reservado y sólo podrán ser
utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya
gestión tenga encomendada, sin que puedan ser cedidos o comunicados
a terceros, salvo en los supuestos previstos en las leyes». La norma
señala a continuación: «Cuantas autoridades, funcionarios u otras per
sonas al servicio de la Administración tributaria tengan conocimiento
de estos datos, informes o antecedentes estarán obligados al más estric
to y completo sigdo respecto de ellos, salvo en los casos previstos en
las leyes».
No obstante, en el marco anterior se señala que «los contribuyentes
pueden acceder a los registros y documentos que, formando parte de un
expediente, obren en los archivos administrativos, siempre que tales
expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de
la solicitud en los que el solicitante haya intervenido». Sin embargo,
por lo que respecta a ios planes de inspección, el art. 19.6 RGI estable
ce la regla general de la confidencialidad, sin que puedan ser objeto de
publicidad. Desde una perspectiva sistemática de las normas, cabría
entender que esta segunda disposición constituye una lex specialis que
impide el acceso. En el ámbito tributario las críticas a esta disposición
se han sucedido, toda vez que será difícil poner en entredicho tanto los
criterios que animan al plan como, sobre todo, la inclusión de un ciuda
dano en el mismo.*P.
V1 M. G arcía Cobauída. «Pmccdimieiuos Administrativos en Materia Tributaria», en
P. Sala Sánciihz (coord.). Comentarios a la Reforma del Procedimiento Administrativo, Valen
cia, Tirant lo Blandí, 1999, pp. 637-649. esp. pp. 642-643.
'K Ibid.. pp. 643-646.
En este punto resulta necesario considerar otra cuestión, la relativa

al acceso del juez al plan de inspección. Aquí se pueden plantear dos
cuestiones. Primera, ¿es el plan parte del expediente que ha de remitir
la Administración al juez, de acuerdo con el art. 48.1 LJCA? Segunda,
¿puede la Administración negarse a remitirlo alegando su carácter
reservado? Respecto a la primera pregunta, es preciso considerar el
tenor del art. 48.1 LJCA. Éste señala que el órgano jurisdiccional
«requerirá a la Administración que le remita el expediente administrati
vo». Cabe sostener que el concepto de “expediente” que menciona la
LJCA no se reduce al concreto expediente de la inspección efectuada
por la Administración. Ésta se habrá llevado a cabo, existiendo el
correspondiente plan, en función de los criterios que éste haya prede
terminado. Por ello, no es posible limitar el acceso del juez al mismo
en la medida en que el expediente implica la incorporación de todos los
datos y alegaciones que se hayan vertido, incluyendo el acuerdo de ini
cio de las actuaciones inspectoras, que encontrará fundamento en los
criterios del plan. No cabe alegar la existencia de compartimentos
estancos entre el plan y la actuación inspectora que la haya motivado.
Esto, como se colige de la misma estructura de los arts. 48 y 52 LJCA,
implica que el ciudadano pueda acceder al mismo para preparar su
demanda.
La segunda cuestión, vinculada con la primera, también ha de con
testarse de forma afirmativa. El carácter reservado del plan, que se pre
dica en el art. 19.6 RGI como paradigma, no es esgrimible frente al
juez que tenga que revisar la actuación inspectora de la Administra
ción. De otra forma se le estaría impidiendo considerar la corrección de
la actuación de ésta, a la luz de los principios anteriormente considera
dos. De hecho, la LJCA milita en contra de tal posible restricción. El
art. 48.6 LJCA prevé la exclusión del expediente, «mediante resolución
motivada», de «los documentos clasificados como secreto oficial,
haciéndolo constar así en el índice de documentos y en el lugar del
expediente donde se encontraran los documentos excluidos» El
concepto de “secreto oficial” que se emplea en la LJCA es el que viene
determinado por la Ley 9/1968, de 5 de abril, modificada por la
Ley 48/1978, de 7 de octubre. Pero éste no es aplicable al plan, a pesar
de su carácter reservado. Esto corresponde a otra categoría que no llega
al grado de exclusión que implican los secretos oficiales. La justifica
ción de lo dicho se localiza en el mismo derecho a la tutela judicial
efectiva. Ésta no puede verse limitada por el hecho de que un plan res
ponda a actuaciones organizativas de la Administración o porque se9
99 Cursiva añadida; véanse D. Córdoba Castroverde, «Procedimiento en Primera o
Única Instancia», en J. Leguina Villa y M. Sánchez Morón, Comentarios a la Ley de Ia Juris
dicción Contencioso-Administrativa, Valladolid, Lex Nova, 2001, pp. 239-314, esp. pp. 270
278; S. González-Varas Ibáñez, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Admi
nistrativa, Madrid, Tecnos, 1999, pp. 339-342.
SOBRE LOS PLANES DE INSPECCION 11.1
predique del mismo su carácter reservado. De otra manera se estaría

impidiendo al juez y al justiciable la defensa de derechos o intereses
legítimos. Asimismo, se estaría asegurando a la Administración una
actividad insusceptible de verificación por parte de los tribunales. Éstos
deben contar con todos los elementos relevantes para analizar si la
decisión adoptada responde correctamente a los principios que deben
motivar la actuación administrativa de inspección. En consecuencia, la
Administración puede verse compelida por el juez para que lo remita,
acudiendo para ello al mecanismo que le ofrece el art. 48.7 LJCA.
4. Sobre la recurribilidad y la legitimación

para impugnar el plan
En este apartado concurren dos problemas. En primer lugar, el
hecho de que el plan se conceptúe como una (mera) actuación organi
zativa. El segundo, que el plan (salvo los criterios del Plan Nacional) es
reservado. Como acto que dicta una Administración, su sujeción a
Derecho resulta patente. En este sentido, el art. 1 LJCA ha incidido de
manera notable en este aspecto al hacer referencia a la «actuación de
las Administraciones públicas» Im. Por tanto, el plan no constituye una
zona exenta del control de los tribunales, aunque la STS de 4 de octu
bre de 2004 afirma su carácter irrecurrible en vía jurisdiccional. A este
respecto conviene recordar lo señalado en la STC 47/1990: «La cues
tión que plantea la presente demanda de amparo no consiste en saber si
las instrucciones o circulares administrativas, en cuanto categoría gene
ral de actos jurídicos de la Administración en sentido lato, pueden o no
impugnarse en la vía contencioso-administrativa y en sede de amparo
constitucional, /o que admite fácilmente una respuesta afirmativa, pues
se trata con toda evidencia de actuaciones jurídicas de la Administra
ción sujetas al Derecho administrativo y vinculadas también al respeto
de los derechos fundamentales, tengan o no carácter normativo en sen
tido estricto» 1,11. Esta afirmación reviste interés, puesto que en la mis
ma sentencia se ratificó la doctrina general de las instrucciones como
directivas de actuación interna de la Administración. Por tanto, la juris
prudencia constitucional admite que, a pesar de esta nota, las mismas
pueden ser objeto de control judicial.
Sin embargo, que el plan pueda ser objeto de recurso, bien directo o
indirecto, sólo supera uno de los escollos. Otro de los puntos que hay
que analizar es el relativo a la legitimación para recurrirlo l(l2. Tradicio-
",l Cursiva añadida. Véase también el art. 26 de Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno. Véase a Exposición de Motivos de la LJCA, apartado II, tercer párrafo.
"" STC 47/1990, FJ 4, cursiva añadida.
Sobre la legitimación, véanse A. E m iíid I k l j o , «Las Partes», en J. L e-g u in a V i i .i .a y
M. SÁNCtirtz M o r ó n , Comentarios a la l.ey de la Jurisdicción Contencioso-Admimstratha,
nalmente, el concepto de legitimación se entiende como la relación que

se tiene respecto de un acto o una disposición administrativa, de tal
manera que la declaración que pretenda el actor suponga para él un
beneficio, aunque sea de carácter instrumental o de efecto indirecto, sin
que sea suficiente el mero interés por la legalidad. Según la jurispru
dencia, se trata de «una especial relación con el objeto del proceso,
interés que existirá siempre que pueda suponerse que la declaración
jurídica preconizada coloca a los recurrentes en condiciones naturales y
legales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o
incluso moral» 10-\ Por tanto, se refiere al interés que tienen aquellas
personas que, por razón de la situación objetiva en que se encuentran,
por una circunstancia de carácter personal, o por ser los destinatarios
de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto
del de cualquier ciudadano. El interés legítimo es un «heredero mejora
do» *103l04*, «superador y más amplio» del interés directo K)\ con un sello
distintivo que permite reconocer su existencia y amparar el ejercicio de
la acción fundada en él, consistente en que con el ejercicio de la acción
se obtenga un beneficio, o cuando la persistencia de la situación fáctica
creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionara un perjui
cio como resultado inmediato de la resolución dictada 106107. Por ello, la
noción del interés legítimo hay que verla en relación con la de “dere
cho subjetivo” [arts. 24 CE y 18 y \9A.a) y b) LJCA], como: i) amplia
dora del círculo de los legitimados, y ii) relativa a los casos en los que
sin haber necesariamente derecho a una prestación, sí lo haya en reac
cionar en contra de una actuación administrativa que afecte a la perso
na titular de dicho interés. No obstante, dicha noción no resulta equipa
rable a la acción popular, por lo que supone una limitación que impide
la extensión a todos de la facultad de intervención en el proceso lü7.
Ahora bien, ¿cómo ha de ser esta actuación administrativa para que
se pueda considerar que una persona se encuentra legitimada? Por una
parte, la jurisprudencia constitucional ha venido sosteniendo que el
concepto de “interés legítimo” ha de entenderse como «la posibilidad
de efectiva repercusión no sólo directa, sino también indirecta de la
resolución que se dicte en la esfera jurídica de la persona natural o jurí
2.a ed., Valladolid, Lex Nova, 2001, pp. 147-152; G arcía de Enterría y Fernández Rodrí
guez, op. cir., t. II, pp. 627-632; M. G arcía Pérez, El Objeto del Procedimiento Contencioso-
Administrativo, Elcano, Aranzadi, 1999, pp. 119-132; F. G arrido Fall.a, Tratado de Derecho
Administrativo, vol. III, Madrid, Tecnos, 2001, pp. 153-159; S. González-Varas Ibáñez, Co
mentarios a la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Madrid, Tccnos, 1999,
pp. 193-212; Parada Vázquez, op. cit., 1.1, pp. 710-712.
103 STS de 22 de noviembre de 1996, Ar. 8089.
104 SSTS de 11 de marzo de 2000, Ar. 2997, y de 18 de marzo de 2000, Ar. 3758.
ios SSTS de 4 de febrero de 1991, Ar. 1241, y de 14 de octubre de 2003, Ar. 8388.
107 STS de 3 de julio de 1998, Ar. 5933
SOBRE LOS PLANES DE INSPECCIÓN I 1?
dica de que se trate» Para el Tribunal Supremo, el interés legítimo

equivale a «una titularidad potencial de una posición de ventaja o de
una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se
materializaría de prosperar ésta. La relación entre el sujeto y el objeto
de la pretensión (...) comporta que la anulación del acto que se recurre
produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficioso) o negati
vo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto» l,w. No
obstante, la jurisprudencia ha precisado también que, cuando se refiere
a un beneficio presente o futuro, no basta que éste sea hipotético o
remoto, es decir, no es suficiente aducir el simple temor a presenti
miento que una futura actuación administrativa pueda conducirse por
derroteros que no sean correctos para con los intereses del recurren
te El agravio debe ser presente y el interés ha de ser real y actual.
Con estos principios cabe considerar el posible recurso contra el
plan de inspección. De la STS de 10 de junio de 1994 se desprende que
el plan no incide en la esfera del ciudadano, lo que le negaría la legiti
mación para recurrirlo. La STS de 17 de febrero de 2001 ha insistido
en esta línea al señalar que la inclusión de un contribuyente en un plan
de inspección es un acto de trámite que «per se no afecta a los derechos
subjetivos del contribuyente» A la luz de esta posición jurispruden
cial, la legitimidad para recurrir los criterios generales del plan resulta
ría más complicada por su grado de generalidad. Las dificultades son
evidentes ante el hecho de que, dado el carácter reservado del plan,
resulta complicado plantear que el mismo afecta a la esfera jurídica del
ciudadano, sobre todo a la luz de los criterios generales que sean objeto
de publicación. Aquí radica el problema, ya que el grado de afección
puede ser todavía suficientemente remoto como para negar la concu
rrencia de interés y con ella de legitimación Esto puede resultar más
sencillo en el caso de que la actuación inspectora se haya iniciado ya.
En este caso el ciudadano puede sostener que la selección de los crite
rios no responde al principio de igualdad o que incurre en arbitrariedad.
5. Plan de inspección: selección de inspeccionados

La selección por un plan de inspección de aquellos que puedan ser
inspeccionados requiere, en primer lugar, una previsión legal de los cri-*1
"« STS de 26 de junio tic 1996, Ar. 7244.
"M STS de 26 de noviembre de 1999. Ar. X949; véanse también las SSTS de 4 de enero de
1991, Ar. 1241; de 17 de marzo de 1995, Ar. 23X7; de 30 de junio de 1995, Ar. .5I 11; de 12 de
febrero de 1996, Ar. 1.567; de 14 de marzo de 1997, Ar. 2340. y de 9 de junio de 1997. Ar. .50XX,
entre otras muchas.
"" STS de 29 de abril de 1993, Ar. 2979.
111 STS de 17 de lebrero de 2001, Ar. 1024. Esta doctrina sería aplicable a un grupo deter
minado de contribuyentes o a una asociación.
n i l ;t \ i : i os P iiic ,t'F R V ta s , <>/>.cit.. p. 325,
terios en virtud de los cuales se puedan determinar. Lo señalado será

sin perjuicio de que dichos criterios puedan ser especificados por la
Administración y aplicados en el correspondiente plan, y para un lapso
determinado de tiempo.
La previsión de criterios de selección responde a unas finalidades
claras, garantizar que la decisión que se adopte no sea arbitraria y con
traria al principio de igualdad, en la medida en que no se justifique la
distinción. Por otra parte, asegurar la mayor eficacia en la actuación
administrativa. La inspección se configura como una potestad general
y, en principio, de aplicación a todos los ciudadanos o a todos los gru
pos que se encuentren sujetos a una determinada norma. Esto es apre
ciable en el caso de la circulación viaria, como también en sectores
más reducidos por causa del manejo de determinados materiales que
escapan al común de los ciudadanos (v. gr., los radiactivos). Entonces
cabe plantearse el porqué de la posible selección de los inspeccionados
y qué puede justificar que la actividad inspectora, aun aplicable a todos
de forma genérica, pueda centrarse en unos pocos, aun por tiempo limi
tado 113145.
A. Sobre la interdicción de la arbitrariedad
La idea de la arbitrariedad se entronca directamente con la de irra

cionalidad, el capricho y la falta de explicación racional de la decisión
que se toma "4. En el caso de las Administraciones la racionalidad de
su actuación resulta un prius innegable. Otra cuestión podrá ser la de
trazar las líneas divisorias entre la discrecionalidad y lo arbitrario. Este
estudio no pretende entrar en esta discusión, sino tratar de la justifica
ción de la selección de los inspeccionados y de los mecanismos de su
control. La selección de determinados grupos o personas suscita la ade
cuación de los planes de inspección a la prohibición de la arbitrariedad
(art. 9.3 CE) y al principio de igualdad (art. 14 CE).
La idea de la arbitrariedad, como se ha indicado, es «todo aquello
que es o se presenta como carente de fundamentación objetiva, como
incongruente o contradictorio con la realidad que ha de servir de base a
toda decisión, como desprendido de ó ajeno a toda razón capaz de
explicarlo» M-\ Por tanto, la CE prohíbe «cualquier manifestación del
poder que se presente como simple expresión de la mera voluntad y la
113 En general, véase A. Huerco Lora, «La Desigualdad en la Aplicación de Potestades
Administrativas de Gravamen: Remedios Jurídicos», RAP, núm. 137, 1995, p. 189.
114 Véase T.-R. Fernández Rodríguez, «Interdicción de la Arbitrariedad», en VVAA,
Enciclopedia Jurídica Básica, vol. III, Madrid, Civitas, 1995, pp. 3644-3647.
115 T.-R. F ernández Rodríguez, De la Arbitrariedad de la Administración, 3.a ed.,
Madrid, Civitas, 1999, pp. 159-160.
SOBRE [.OS PEANES DE INSPECCION 117
fuerza de quien lo detenta» y establece, «en segundo lugar, la exigencia

imperativa e inexcusable del fundamento adicional de la razón para
todas y cada una de las decisiones de los poderes públicos sin excep
ción» l16.
Ahora bien, cuando se habla de la obligación de razonar, la CE no
permite cualquier tipo de razonamiento " 7*. Por ello, por debajo de la
motivación (formal) deben existir motivos suficientes que pongan de
manifiesto la racionalidad de la decisión administrativa que se haya
adoptado, o lo que es lo mismo, la «exteriorización del específico inte
rés público por el que se opta para legitimar la actuación administrativa
elegida» ll!í. De otra manera, puede surgir un acto arbitrario, esto es, no
sólo disconforme con el Derecho, sino también carente de fundamento
alguno, en el que concurra la ausencia de regla o criterio " g. De hecho,
toda actividad administrativa puede fácilmente revestirse de una cierta
aureola de razonabilidad, sin que la misma llegue al grado que exige la
CE y concreta la LRJPAC. Así como la mera existencia de una motiva
ción formal no ha de evitar una conclusión de arbitrariedad, su ausen
cia tampoco implica automáticamente que se esté ante tal supuesto l2°,
en la medida en que pueda verificarse del expediente la racionalidad
coherente de la Administración. Con todo, si los defectos en la motiva
ción impiden apreciar los motivos de la decisión que se haya adoptado,
no será posible examinar si la potestad discrecional ha sido empleada
adecuadamente.
De manera general, la STC 224/2003 ha señalado algunas pautas
sobre esta cuestión que merece la pena recoger en su integridad: «Es
cierto que, en puridad lógica, no es lo mismo ausencia y razonamiento
que por su grado de arbitrariedad o irrazonabilidad deben tenerse por
inexistentes; pero también es cierto que este Tribunal incurriría en
exceso de formalismo si admitiese como decisiones motivadas y razo
nadas aquellas que, a primera vista y sin necesidad de mayor esfuerzo
intelectual y argumental, parten de premisas inexistentes o patentemen
te erróneas o siguen un desarrollo argumental que incurre en quiebras
lógicas de tal magnitud que las conclusiones alcanzadas no pueden
considerarse basadas en ninguna de las razones aducidas» 121.
T.-R. F e r n á n d e z R o d r íg u e z , l)e la Arbitrariedad del Legislador, Madrid, Civitas,

1998, p. 95.
117 Ibid.. p. 162.
Ils STS de 12 de diciembre de 2000, Ar. 522.
D e s d e n t a d o D a r o c a , op. cit., p. 155.
17,1 Ibid., pp. 158-161.
171 STC 224/2003, FJ 2.
a) El test de la arbitrariedad
En este sentido se han apuntado varios criterios de apreciación de

esta cuestión l22. Por una parte, el respeto de los hechos. Esto implica la
necesaria adecuación con las circunstancias fácticas de las que se parte
para adoptar el concreto plan. Es decir, no cabe que la Administración
establezca libremente qué capas de la población o qué sectores econó
micos han de ser objeto de inspección, sin partir de constataciones fác
ticas previas, siquiera generales (v. gr., datos estadísticos) l23124.La potes
tad inspectora no puede obviar esta circunstancia sólo porque, en
potencia, pueda aplicarse a cualquier ciudadano afectado por la corres
pondiente normativa. Otra cuestión distinta podrá ser la concurrencia
de un margen de apreciación a la hora de aplicar dichos aspectos.
Otro componente a considerar es el de los factores que se han intro
ducido para la toma de la decisión. Esto implica considerar si los mis
mos poseen relevancia o si, por el contrario, se han introducido otros
que no lo son. Con todo, la mera inserción de dichos factores no será
suficiente en todo caso. Habrá que apreciar también qué peso específi
co se les ha otorgado a efectos de la decisión final ,24. En el ámbito de
los planes de inspección pueden existir distintas variables que motiven
la acción administrativa sobre determinados sectores de la sociedad, sin
que por ello la decisión resulte necesariamente arbitraria.
Un aspecto esencial a la hora de calibrar la ausencia de arbitrarie
dad es el decurso lógico de la Administración. Este ha de ser suscepti
ble de explicar la adecuación de la conducta administrativa con los
fines que persigue, v. gr., combatir el fraude fiscal, evitar la realización
de actividades continuas contrarias a una norma ambiental, la garantía
122 Fernández Rodríguez, De la Arbitrariedad..., op. cit., pp. 160-161; véanse también
G arcía de Enterria y Fernández Rodríguez, op. cit., 1.1, pp. 473-474; E. García de Ente-
rrÍa, Legislación Delegada, Potestad Reglamentaria y Control Judicial, Madrid, Tecnos, 1970,
pp. 227-232 (actualmente, Madrid, Civitas, 1998, pp. 288-293).
123 Véase la Resolución de 15 de enero de 2003 de la misma Dirección General, por la que
se aprobaban las Directrices Generales del Plan General de Control Tributario 2003, aparta
do 1.2.1.° («Areas de atención prioritaria»). Igualmente, la Resolución de 28 de enero de 2004,
por la que aprueban las Directrices Generales del Plan de Control Tributario de 2004.
124 Un ejemplo de lo que aquí se señala se localiza en el Decreto 216/1998, de 31 de agos
to, del Gobierno Vasco, por el que se aprueba el Plan General de Inspecciones y Comprobacio
nes de los Locales e Instalaciones dedicados a Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas.
El apartado 3 del Anexo del Plan («Prioridades de actuación») indica que «la prioridad de ins
pección de los locales o instalaciones que en cada fase correspondan, se fijará en función de los
parámetros asociados al local que se señalan a continuación; Titularidad; la actuación preferente
se realizará sobre los locales o instalaciones de titularidad pública. Aforo: se abordarán preferen
temente los locales o instalaciones de mayor aforo. Actividad: se dará preferencia a aquellos
locales o instalaciones de mayor frecuencia de uso a lo largo del año. Antigüedad: se inspeccio
narán con preferencia los locales o instalaciones de mayor antigüedad».
sobre i .os planhs di ; inspección
de la seguridad vial. Este criterio de la adecuación, que se predica de

forma general en el art. 53.2 LRJPAC, como manifestación de la causa
de los actos, ha de ser igualmente aplicable a la labor inspectora. Ésta
no se efectúa en el vacío ni como actividad que se justifique por sí mis
ma. Al contrario, se trata de una potestad que persigue el cumplimiento
de la norma y, en su caso, la base para la ulterior sanción que se pueda
imponer. Por tanto, esta función de prevención, de control y de imposi
ción de deberes de adecuación a la disposición aplicable ha de ser la
finalidad a la que se adecúe la inspección y con ella los planes. Éstos
resultan, en última instancia, meros instrumentos para la consecución
de aquéllos.
Para la doctrina que ha analizado esta cuestión la fundamentación
adecuada constituye «un segundo nivel de diferenciación entre lo dis
crecional y lo arbitrario, entendido esto último como lo que no aparece
(por inexistencia de motivación o por motivación insuficiente) o no
está debidamente fundado (en el material incorporado al expediente a
lo largo de la instrucción del procedimiento). Hasta dónde deba llegar
ese esfuerzo de fundamentación de la decisión es algo que no puede
afirmarse sin más a priori. Lo que sí puede decirse, en términos gene
rales, es que a mayor libertad, más precisa y cuidadosa debe ser la fun
damentación de la decisión» l2-\ Estos criterios no obstan para que la
Administración inspectora goce de un margen de apreciación, de
opción válida entre distintas posibilidades en la medida en que la nor
ma así lo disponga. Como se ha indicado anteriormente, la potestad
planificadora responde a este esquema. Esto implica que el margen de
apreciación de la Administración sea amplio. Sin embargo, éste tampo
co ha de resultar omnímodo, sobre todo cuando aquélla ejerce a través
del plan potestades de intervención sobre el ciudadano como es la ins
pección. De ahí la necesidad de recoger criterios orientadores de esta
actividad.
B. 1:1 principio de igualdad
a) ’ Cuestiones generales
Lo dicho anteriormente entronca con otro de los principios que es

preciso considerar en el caso de los planes de inspección, el principio
de igualdad (art. 14 CE) 12\ La igualdad constituye un concepto “rela-
E u r n a n d i ;/, R o d r ío u l /., De la Arbitrariedad.... o¡>. cit.. p. 85, cu rsiva en el o rig in a l.
IJI' Sobre este principio pueden verse. E. A lo n s o G a r c ía , «El principio de igualdad del
art. 14 de la Constitución Española». RAÍ’, núm. 11X1-102, 1983, p. 21; J. G a r c ía M o r il l o , «La
Cláusula General de Igualdad», en VVAA, Derecho Constitucional. 4.a ed.. Tiran! lo Blandí,
Valencia. 2000. pp. 171-1993; F. Rumo L l o r u n t l . «La Igualdad», en M. A r a c ó n R ly ls
cional” ni. Como se ha señalado, no se refiere a una cualidad de una

persona, de un objeto (material o ideal) o de una situación, cuya exis
tencia pueda ser afirmada o negada como descripción de esa realidad
aisladamente considerada. Es siempre resultado «de un juicio que recae
sobre una pluralidad de elementos» *127l28. Este principio se configura en
la CE como un derecho fundamental pero también, para los propósitos
de este estudio, como una obligación que se impone a los poderes
públicos l29. Desde esta perspectiva, es preciso garantizar que aquellos
que se encuentran en situaciones iguales sean tratados de igual manera.
La amplitud de este principio se percibe con claridad en el propio tenor
del art. 14 CE, que añade a las causas de nacimiento, raza, sexo, reli
gión y opinión, la de «cualquier otra condición o circunstancia personal
o social».
La igualdad presenta una doble faceta l3°. Primero, la igualdad en la
ley. Esto implica que el legislador deba tratar de igual manera aquello
que sea equivalente, sin poder diferenciar entre situaciones iguales.
Segundo, la igualdad ante la ley o en la aplicación de la ley, principio
de especial importancia para la Administración, y que implica que un
mismo órgano no pueda modificar arbitrariamente el sentido de sus
decisiones en casos sustancialmente iguales l31. El TC ha apreciado un
diferente alcance en estos supuestos. Mientras la igualdad en la ley «es
de carácter material y pretende garantizar la identidad de trato de los
iguales, el principio de igualdad en la aplicación de la ley exige, no
tanto que se realice siempre la misma interpretación de la norma a
efectos de que los sujetos a los que se aplique resulten idénticamente
afectados, sino que no se emitan pronunciamientos arbitrarios, por
incurrir en desigualdad no justificada en un cambio de criterio que pue
da reconocerse como tal» 132. Otra diferencia apreciable es que en el
(coord.), Temas Básicos de Derecho Constitucional, Madrid, Civitas, 2001, pp. 136-141; «La
Igualdad en la Aplicación de la Ley», en L. G arcía San M iguel (coord.), El Principio de Igual
dad, Madrid, Dykinson, 2000, pp. 47-58; «El Principio de Igualdad en la Jurisdicción del Tribu
nal Constilucional», REDC, núm. 31, 1991, p. 9; A. Ruiz M iguel, «La Igualdad en la Jurispru
dencia del Tribunal Constitucional», en G arcía S an M iguel, op. cit., pp. 155-199; J. S uay
R incón, El principio de Igualdad en la Justicia Constitucional, Madrid, IEAL, 1985, esp.
pp. 145 ss.; del mismo autor, «El Principio de Igualdad en la Jurisprudencia del Tribunal Consti
tucional», en S. M artín-R etortillo Baquer (coord.), Estudios sobre la Constitución Española.
Homenaje a! Profesor Eduardo García de Enterría, t. II, Madrid, Civitas, 1991, pp. 837-892.
Téngase en cuenta también el art. 14 CEDH; véase R. S antamaría A rinas, «Artículo 14», en I.
L asagabaster Herrarte (dir.), Convenio Europeo de Derechos Humanos, Madrid, Civitas,
2004, pp. 526-548.
127 STC 75/2000, FJ 2.
128 STC 181/2000, FJ 10.
129 Como lo recuerda la STC 49/1982, FJ 2.
130 Esta jurisprudencia se desarrolla principalmente en las SSTC 22/1981, 49/1982 y
144/1988.
,3' Véase el art. 54.1 .c) LRJPAC.
132 STC 285/1994, FJ 2.
primer caso (igualdad en la ley) el criterio de la igualdad se encuentra

fuera de la norma. Esta se puede tomar en consideración «pero sólo
como instrumento para determinar el ámbito de la realidad en el que el
criterio de la igualdad ha de buscarse» m . En el segundo, dicho criterio
se localiza ya en la propia norma. En este supuesto el aplicador del
derecho debe tener en cuenta los elementos diferenciadores que aquélla
incorpore IM.
El principio de igualdad no implica uniformidad. En consecuencia,
«no puede darse violación del principio de igualdad entre quienes se
hallan en situaciones diferentes» l3\ El hecho de que exista una diferen
cia en el trato jurídico o en los regímenes jurídicos, aplicables a una u
otra clase de personas, no significa, por sí, una violación del art. 14 CE,
siempre que la diferencia que se introduzca posea una justificación
razonable de acuerdo con el sistema de valores de la CE 1,h. Por tanto, la
variabilidad fáctica y las situaciones dispares admiten, lógicamente, un
trato desigual. Esto está relacionado, además, con lo dispuesto en el art.
9.2 CE, que motiva que el legislador pueda beneficiar a grupos desfavo
recidos o pretender la igualación de éstos con el resto de la sociedad 137.
La equiparación en la igualdad es dentro de la legalidad. Por tanto,
no tiene aplicación para la protección de situaciones ilegales, ni puede
convalidar jurídicamente los defectos imputables a la limitada eficacia,
en el plano de los hechos, que las actuaciones de los poderes públicos
despliegan para el restablecimiento de la realidad física o jurídica alte
rada l,s.
A diferencia de otras jurisdicciones constitucionales, el TC ha indi
cado que no tiene cabida en el art. 14 CE la discriminación por indife
rcnciación. Por tanto, se niega el derecho «a imponer o exigir diferen
cias de trato», como se han suscitado, en especial, en el contexto
tributario en relación con la imposición de tratamientos impositivos
indiferenciados l1y. La tesis contraria a este tipo de discriminación se
ha fundamentado, en esencia, en el dato de la generalidad de la ley. La
STC 20/1986 ofrece un adecuado resumen de esta doctrina al decir:
«Corresponde a la ley apreciar las razones que pueden existir en aten
ción a las distintas situaciones de hecho, dándoles o no relevancia jurí
dica, de forma que cuando no considera suficientemente relevante
alguna de estas diversas situaciones, no vulnera el principio de igual
dad, pues la diferenciación es contraria al elemental principio de gene
R u b io L l ó r e n t e , « L a Igu aldad », op. cil.. p. 48.

Ibid.. pp. 48-49.
STC 26/1987, FJ 12.
STC 68/1992, FJ 4.
1,7 A lo n s o G a r c ía , op. cit.. pp. 78 ss.; Rmz M ig u e l , op. cil.. pp. 193-197.
1« SSTC 37/1982, FJ 3; 1/1990, FJ 2, y 27/2001, FJ 7, entre otras muchas.
IW STC 36/1999, FJ 4; véase también la STC 164/1995, FJ 7.
ralidad de la ley e imposibilitaría la ordenación de las relaciones jurídi

cas» 14°. Con todo, esta postura ha sido criticada por entender que com
porta una desprotección injustificada en comparación con la tutela que,
a través del art. 14 CE, se da frente a situaciones de desigualdad que
pueden ser igual o incluso menos graves 140141.
b) El test de la igualdad
La doctrina constitucional ha resaltado en diversos casos el «amplio

margen de libre configuración» que le asiste al legislador l42, y también
a la Administración (v. gr., en el caso de las estructuras administrati
vas) 43. No obstante, sólo se trata de un “margen”, que se encuentra
sujeto al test de la igualdad, expresado reiteradamente por el TC: «[E]l
principio constitucional de igualdad exige, en primer lugar, que las
diferenciaciones normativas no establezcan como criterio de diferen
ciación alguno de los expresamente vedados por el propio art. 14 CE;
en segundo lugar, que esas diferenciaciones respondan a un fin consti
tucionalmente válido para la singularización misma; en tercer lugar,
que exista coherencia entre las medidas adoptadas y el fin perseguido
y, especialmente, que la delimitación concreta del grupo o categoría así
diferenciada se articule en términos adecuados a dicha finalidad; y, por
fin, que las medidas concretas o, mejor, sus consecuencias jurídicas
sean proporcionadas al referido fin» I44. La legitimidad de la finalidad
(discriminatoria) perseguida a la luz de la CE reviste interés. Ésta ha de
ser admisible constitucionalmente y suficiente.
A este respecto, se ha sostenido que «no basta cualquier fin, ni
cualquier razón. El fin de la norma ha de ser real y la razón no puede
ser cualquiera. Toda desigualdad será razonable pero no “suficiente
mente razonable” y en esa insuficiencia es donde radica el juicio de
constitucionalidad o inconstitucionalidad. No se dice al legislador que
es irracional o irrazonable, sino que el fin de la ley no es el que él pre
tendía que fuera o que la razón por él alegada no basta al enfrentarse
con la Constitución» 145. El TC se ha referido al hecho de que se otor
gue relevancia jurídica a circunstancias que, «o bien no pueden ser
jamás tomadas en consideración por prohibirlo así expresamente la
Constitución, o bien no guarden relación alguna con el sentido de la
140 STC 20/1986, FJ 2, cursiva añadida; véanse también las SSTC 86/1985, FJ 3,
y 308/1994, FJ 5.
141 Ruiz M iguel, op. cit., p. 193.
142 SSTC 155/1998, FJ 3; 110/1993, FJ 4, y 361/1993, FJ 2.
143 ATC 317/1996, FJ 3.
144 SSTC 158/1993, FJ 2.6/, cursiva añadida; 361/1993, FJ 2, y 222/1992, FJ 6.
145 A lonso G arcIa, op. di., p. 50.
SOBRH LOS RLANHS DF INSPFCCION
regulación que, al incluirlas, incurre en arbitrariedad» l4h, siendo ésta

discriminatoria.
Como se aprecia del test establecido por el TC, se requiere, además,
la concurrencia del principio de proporcionalidad, esto es, que las
medidas adoptadas sean proporcionadas al fin que se persiga. Por tanto,
no basta con que las finalidades sean constitucionalmente válidas y que
se funden en motivos coherentes y adecuados a las finalidades perse
guidas, también ha de existir una debida proporción entre medios y
fines.
El test de la igualdad implica la aportación de un “término válido
de comparación” (tertium comparationis), constituido por la igualdad
o “identidad sustancial” de supuestos o situaciones determinantes.
Este término de comparación, que ha de ser aportado para ilustrar la
desigualdad, debe ser homogéneo. Tratándose de una coiulitio sine qua
non *l47, su no aportación, salvo en los casos expresos de discriminación
que enumera el art. 14 CE l4S, da paso a la desestimación de la corres
pondiente demanda l4‘\ Por tanto, debe tratarse de supuestos iguales
que se perfilen a través de la semejanza de los hechos básicos, así
como a través de la normativa aplicable en cada uno de los supuestos
cuyo contraste se pretende 1S0. Para acreditar la desigualdad de trato en
situaciones que se consideren sustancialmente iguales, será necesario
mantener que se ha producido un cambio de criterio “inmotivado o con
motivación irrazonable o arbitraria” o intuitu personae 151.
r) Igualdad y Derecho tributario
A los efectos tributarios, es necesario observar que el principio de

igualdad también aparece en el art. 31 CE. Sin embargo, el TC ha reite
rado que «no toda proclamación constitucional del principio de igual
dad es reconducible sin más a la efectuada por el art. 14 CE». Según el
TC, «específicamente no lo es (...) la del principio de igualdad en mate
ria tributaria contenida en el art. 31 CE». El TC ha añadido que «si
bien ello no significa que este Tribunal no pueda llegar a apreciar (...)
una infracción del art. 14 por la Ley Tributaria, sí excluye claramente
que, so capa de una invocación meramente formal del art. 14 CE, en
realidad el recurrente de amparo venga a apoyarse en el art. 31.1
STC 144/1998, FJ 1.
147 STC 1/2001, FJ 3.
I,x STC 240/1999. FJ 6.
I4'' STC 122/2000.
15,1 SSTC’ 159/19X9, FJ 3, y 165/1995, FJ 2.
ISI SSTC 62/19X7, FJ 2; 175/1987. FJ 2; 59/2000, FJ 2, y 75/2000, FJ 2, entre oirás
muchas. Véase Rumo L i .orf-n t f , «La Igualdad en la Jurisprudencia», op. cit., p. 13.
CE» 152. La motivación de la jurisprudencia constitucional a la luz del

anterior aserto resulta clara teniendo en cuenta la posición del art. 31.1
CE en la Sección segunda del Capítulo II CE.
No obstante, el TC no se ha limitado a expresar esta doctrina, sino
que igualmente ha proporcionado una explicación de la diferencia exis
tente entre ambos artículos: «La mención en el art. 31.1 CE del princi
pio de igualdad conjuntamente con el de progresividad evidencia que el
primero de ellos “no puede ser entendido en términos tales que impi
dan al legislador, al establecer el sistema fiscal que estima justo, intro
ducir diferencias entre los contribuyentes, bien sea atendiendo a la
cuantía de sus rentas, al origen de éstas o cualesquiera condición
social que considere relevante para atender al fin de la justicia”. De
suerte que la vulneración del art. 14 CE por la Ley Tributaria sólo se
producirá, eventualmente, “cuando arbitrariamente se establezcan dis
criminaciones entre contribuyentes entre los cuales no media ninguna
razón objetiva de diferenciación" (...) Lo que nos indica, en suma, la
necesidad de distinguir las diferencias entre personas o grupos de per
sonas por razones subjetivas, a las que se refiere el art. 14, y, de otro
lado, las que contempla el art. 31.1 CE en relación con el principio de
igualdad, basadas en razones objetivas atinentes a la renta o los ingre
sos de los sujetos» 153154. Por tanto, en el art. 14 CE la diferenciación se
funda en elementos subjetivos, mientras que el art. 31.1 CE tiene una
distinta motivación, objetiva, que el TC cifra en las rentas percibidas su
origen a cualquier condición social que el legislador pueda entender
relevante. Esto hace que el legislador pueda establecer distinciones
debido a los elementos que configuran el ámbito de los tributos y los
aspectos que han de ser tenidos en cuenta para configurarlos IM.
6. La aplicación de los principios de igualdad

y de interdicción de la arbitrariedad en el contexto
de los planes de inspección
Los planes de inspección implican considerar la aplicación de los

anteriores principios de igualdad e interdicción de arbitrariedad. La jus
tificación radica en la existencia de un margen de apreciación que, sin
embargo, ha de estar constreñido por determinados criterios que permi
tan calibrar su correcto uso. Esto deviene más necesario ante opiniones
152 STC 367199, FJ 3.
153 STC 159/1997, FJ 3, cursiva añadida. En la misma línea, las SSTC 55/1998, FJ 2, y la
71/1998, FJ 4.
154 Véanse las Directrices Generales del Plan General de Control Tributario 2002 de la
Dirección General de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, Resolución 2/2002, de
22 de enero, apartado 1.1.2 (segundo párrafo), BOE, núm. 34, de 8 de febrero. Sin embargo,
compárense con la Resolución de 15 de enero de 2003 de la misma Dirección General.
SOBRE LOS PLANES Olí INSPECCION 125
que, vertidas en el ámbito tributario, han sostenido que «los órganos

rectores de la Inspección pueden, y es lícito que así lo hagan, dedicar la
mayor parte de su esfuerzo hacia una determinada profesión o un sec
tor empresarial en concreto. Las razones que les impulsan a esto son
indiferentes, no puede prejuzgarse la legitimidad de su acción» 15-\
Esta opinión debe matizarse. Su origen puede deberse al hecho de
que el plan, tal y como se ha analizado, responde a una actuación orga
nizativa de la Administración. De ahí que esta posea un ámbito de deci
sión que no se vería afectado por el particular. Aquélla se encontrará en
mejores condiciones a la hora de determinar quiénes pueden ser objeto
de inspección, sin que dicha decisión esté sujeta a consideraciones aje
nas a la organización administrativa. La actuación administrativa de
selección de determinados grupos del común de los ciudadanos o per
sonas sujetas ¿n genere a la inspección ha de tener un fundamento que
sólo puede prefijar una disposición general l%. No se trata de una elec
ción libre e indiferente y no necesitada de fundamentación. La razón de
esto radica, precisamente, en el hecho de que la Administración ha de
desplegar su potestad inspectora sobre todos aquellos que actúen en el
ámbito objeto de la inspección. La especificación de determinados gru
pos debe contar con razones que justifiquen debidamente el porqué de
esa concreción, sin que la misma se lleve a cabo por el simple capricho
(v. gr., por tratarse de personas famosas).
Por tanto, es necesario que la fijación de los sujetos inspeccionados
se encuentre sometida a parámetros previos que encaucen la actividad
administrativa. Esto resulta preciso para garantizar que el trato desigual
en la inspección encuentre un fundamento legítimo desde la perspecti
va constitucional y desde los valores o bienes que se pretendan prote
ger (v. gr., la hacienda pública, la seguridad industrial, el ambiente, la
seguridad del transporte) y, por ende, aquellos males que se combaten
(v. gr., fraude fiscal, integridad física, daños a la fauna, riesgos del trá
fico rodado). Los criterios de aplicación en los planes han de establecer
la suficiente densidad para que la Administración no encuentre un cam
po abierto a su libre albedrío. El margen de apreciación puede resultar
mayor o menor, obviamente, pero en todo caso han de existir criterios
que permitan calibrar el ejercicio de dicha potestad.*
F. Guio M o n t e r o , El Contribuyente ante la Inspección de Hacienda, Valladolid, Lex
Nova, 1991, p. 161, cursiva añadida. En la Sentencia de 30 octubre de 2001, Ar. 1808, el Tribu
nal Superior de Justicia de Asturias señala que del art. 26 de la Ley 1/1998 «se deduce la formu
lación amplia a la hora de determinar los contribuyentes a inspeccionar». Véase también la Sen
tencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 23 de julio de 1999, Ar. 1740.
I5<> Caso del art. 35.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes
Terrestres, que señala que los planes de inspección «prestarán especial atención al transporte de
mercancías peligrosas».
En este punto también es preciso hacer alusión a los criterios de efi

cacia a la hora de efectuar las inspecciones, así como a la economía en
las mismas. No se descubre nada nuevo si se señala que la Administra
ción cuenta con medios limitados para efectuar las inspecciones. Una
comparación entre el número de ciudadanos a inspeccionar (en princi
pio todos) y los efectivos de los que dispone la Administración apunta
a una necesaria selección de aquellos más susceptibles de no adecuarse
a las exigencias normativas de que se trate. Lo que resulta claro es que
las limitaciones a la hora de efectuar la inspección justifican, de mane
ra general, que la misma pueda concentrarse en ciertos grupos. Sin
embargo, esto supone una razón genérica. La selección concreta de los
mismos no puede hacerse de forma inmotivada. Por ello el puro princi
pio de eficacia no puede servir de fundamento básico para establecer
sectores objeto de la inspección.
En el contexto tributario se han distinguido diversos criterios que se
consideran razonables para guiar la planificación de las inspecciones.
Ha de indicarse en este punto que la jurisprudencia constitucional ha
insistido en el carácter objetivo de las posibles diferencias que se esta
blezcan en este sector, v. gr., las atinentes a la renta o a los ingresos de
los sujetos, o la condición social de los mismos l57. En el caso de la ins
pección, su objetivo básico es el de combatir el fraude. Por ello se ha
afirmado que entrarían dentro de los criterios razonables todos aquellos
que constituyan «evidencia, indicios o simple probabilidad de frau
de» l58. No obstante, también se acepta la concurrencia del criterio de
la aleatoriedad. Este abarcaría las denominadas situaciones de normali
dad, en el sentido de que la inspección puede aplicarse a cualquier ciu
dadano. Por ello resulta asumióle que la Administración tributaria pue
da reservar cierta capacidad operativa a la verificación de la situación
fiscal de quienes, aparentemente, gozan de muy escasas o nulas posibi
lidades de defraudar al erario público l59160. Ahora bien, el criterio de la
aleatoriedad sólo puede estar fundado en la suerte que, de forma indife
renciada y para estos grupos “normales”, será la que determine su suje
ción a la inspección. Se trata, por tanto, de un criterio “residual” que
operará en defecto de los indiciarios de fraude l6°.
7. El caso del Derecho comunitario: planificación e inspección

en el contexto de la protección del ambiente
El ordenamiento jurídico comunitario exige también a los Estados

miembros la aprobación de planes o programas de inspección a los
151 STC 1599/1997, FJ 3.
158 Gómez Cabrera, op. cit., pp. 189-190.
159 Aguallo Avilés, op. cit., p. 104.
160 Gómez C abrera, op. cit., p. 191, n. 115.
SOBRE EOS PEANES DE INSPECCION 127
efectos de la correcta aplicación de sus normas. Es en el contexto de la

protección del ambiente en el que las Instituciones comunitarias han
prestado una mayor atención a las características que deben tener estos
planes, a través de la Recomendación 2001/331 del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 4 de abril de 2001, sobre criterios mínimos de las ins
pecciones medioambientales en los Estados miembros 161. El apartado
IV de la misma se dedica íntegramente a la planificación de las inspec
ciones. Algunas de las previsiones que allí se contienen tienen interés
al contrastar con la indeterminación que se detecta en el ordenamiento
español respecto de esta cuestión.
A. Necesidad de la planificación
Un primer aspecto a destacar es la necesidad de que las inspeccio

nes «estén planificadas de antemano» ,6-\ No se trata, por tanto, de que
las mismas puedan llevarse a cabo, sino que han de estar programadas
previamente. Con ello se reafirma uno de los aspectos anteriormente
señalados respecto de la planificación, la racionalización que implica
predeterminar las actuaciones de las Administraciones. Esta idea se
trasluce igualmente en la obligación de que los programas de inspec
ción sean aplicados «a todas las inspecciones medioambientales de las
instalaciones controladas» en el territorio de cada Estado miembro. El
requisito de que existan planes de inspección es completamente lógico
con las obligaciones que asumen los Estados miembros respecto de las
Comunidades Europeas, danto las normas comunitarias como, en par
ticular, el art. 10 I CE exigen la adopción de todas las medidas necesa
rias para la plena efectividad del ordenamiento comunitario. La deter
minación de esta exigencia no siempre ha de resultar sencilla. Sin
embargo, resulta coherente con las obligaciones correspondientes de
transposición que los Estados miembros establezcan previamente cómo
van a llevar a cabo la ejecución de las disposiciones comunitarias, lo
que incluye, por obvios motivos, a los planes de inspección. Por tanto,
dentro de la noción de todas las medidas necesarias han de incluirse
aquellas que estén destinadas a facilitar dicha ejecución, no meramente
la transposición de las normas en el ordenamiento interno.
B. Sobre el contenido mínimo de los planes de inspección
En donde se aprecia una mayor atención por parte de las Institucio

nes comunitarias es respecto del contenido de los planes de inspección.*6
1,11 DO. núm. L 11X/4I, 2001.

I6- Punto IV, apartado I.
Frente a la indeterminación con la que se manifiestan las normas gene

rales estatales, el apartado 5 de la Recomendación dispone una serie de
aspectos que cada programa de inspección debe “como mínimo”
incluir:
a) El área geográfica que cubre y que puede formar parte total o
parcialmente del territorio de un Estado miembro.
b) El período de vigencia establecido, por ejemplo de un año.
c) Las disposiciones específicas sobre su revisión.
d) Los emplazamientos o tipos concretos de instalaciones contro
ladas que regula.
e) Los programas de inspecciones medioambientales de rutina,
teniendo en cuenta los riesgos ambientales; estos programas deberán
incluir, cuando proceda, la frecuencia de las visitas a los distintos tipos
de instalaciones controladas o a una serie de instalaciones especificadas.
f) Un resumen de los procedimientos de las inspecciones ambien
tales no rutinarias que deban realizarse, por ejemplo, en respuesta a
reclamaciones, accidentes, incidentes o casos de incumplimiento, así
como para conceder una autorización.
g) La coordinación entre las distintas autoridades de inspección,
cuando proceda.
Algunos de los anteriores aspectos contrastan con la realidad de los
planes de inspección anteriormente examinados. Esto resulta apreciable
en el caso de la obligación de especificar los tipos concretos de las ins
talaciones que han de ser inspeccionadas. La Recomendación exige a
los Estados miembros que la elaboración de los planes se deba realizar
sobre la base de (entre otras) «una lista de las instalaciones controladas
de la zona del programa» l63. Por tanto, desde la perspectiva del Dere
cho comunitario se insta a los Estados miembros a objetivar y también
a especificar a los concretos inspeccionados. Es de destacar también la
obligación de predeterminar los procedimientos de inspección de
manera que aquellos que queden sujetos a las mismas puedan conocer
de antemano qué tipo de controles se van a efectuar.
En lo que no incide la recomendación es en el rango de los planes.
Esta es una cuestión que queda en manos de los Estados miembros. No
obstante, del propio tenor de la Recomendación (punto IV, apt. 1) se
desprende que los mismos han de resultar vinculantes de acuerdo con
las disposiciones internas de los Estados miembros. De otra manera no
se señalaría que éstos deben adoptarlos y que los mismos sean de apli
cación a todas las inspecciones ambientales.
La virtualidad de las previsiones comunitarias radica en que la
Recomendación expresamente establece que «los programas deberán
163 Punto IV, apartado 3.a).
SOBRK I.OS PI.ANHS DF. INSPFCCION 129
ponerse a disposición del público de acuerdo con la Directi

va 90/313/CEE» lw, que, como se sabe, garantiza el derecho de acceso
a la información sobre el ambiente. Esta hace expresa alusión a los pro
gramas, sin distinción [art. 2.1.r) de la Directiva 2003/4, de 28 de ene
ro, que deroga a la primera|. Por tanto, se pretende garantizar la trans
parencia respecto de las actuaciones inspectoras y, adicionalmente, de
aquellos que van a poder ser objeto de las mismas, tanto de las rutina
rias lh-s como de aquellas que no lo sean u’6. Esto contrasta con la ten
dencia a la confidencialidad de los planes de inspección que, sobre
todo en el contexto tributario, ha pergeñado el legislador estatal.
8. Otros mecanismos de determinación

de los potenciales inspeccionados
La determinación de los potenciales inspeccionados puede realizar

se mediante un plan, como se ha analizado anteriormente. Sin embar
go, en ocasiones las disposiciones administrativas establecen expresa
mente los criterios en virtud de los cuales se concretan aquellos que
han de ser sujetos pasivos de la inspección. En estos casos se pueden
emplear diversos mecanismos, como puede ser un porcentaje al que se
añade un listado prioritario de tales sujetos. Este es el caso del art. 5 del
Reglamento, por el que se regulan las inspecciones de buques extranje
ros en puertos españoles. Por una parte, se establece un mínimo de ins
pecciones, a saber, c! 30 por 100 del promedio anual de buques que
hayan entrado en los puertos españoles durante los tres últimos años. A
esto se añade un orden de prioridad y una lista de supuestos de exclu
sión, siempre que no concurran determinadas circunstancias.
En otras circunstancias, las normas aluden a la realización de las
inspección por sondeo, sin mayor precisión lhí, o especificando un por
centaje mínimo lí,x. El primer supuesto se puede deber a la amplitud del
sector que ha de ser objeto de la inspección. De esta manera, la Directi
va 95/50 del Consejo, de 6 de octubre, relativa a procedimientos uni
formes de control del transporte de mercancías peligrosas por carretera.
IM Tengase en cuenta que esta Directiva se deroga por la Directiva 2003/4.
1,15 Por inspecciones rutinarias se entiende [punto ti, apt. las «realizadas como parte
de un programa de inspecciones previsto».
Por inspecciones no rutinarias se entiende fpunto II. apt. 3,/dl las «realizarlas, por ejem
plo, en respuesta a una reclamación, en relación con la expedición, renovación o modificación
de una autorización o permiso, o para investigar accidentes, incidentes o casos de incumpli
miento».
I'’7 Véase, por ejemplo, el Reglamento 1907/90 del Consejo, de 26 de junio de 1990, relati
vo a determinadas normas de comercialización de los huevos, DO. núm. L 173/5, 1990.
IM Caso de la Directiva 2002/55 del Consejo, de 13 de junio, referente a la comercializa
ción de semillas de plantas hortícolas, DO. núm. L 193/22, 2002.
dispone que los controles, «que se efectuarán por sondeo, abarcarán, en

todo lo posible, una amplia porción de la red de carreteras» (art. 4.2).
El segundo caso se localiza en algunas otras disposiciones comunita
rias, caso del Reglamento 2048/90 de la Comisión, de 18 de julio, por
el que se establecen las disposiciones de aplicación del régimen de
ayuda a los pequeños productores de algodón. En éste se dispone que
el sondeo se referirá por lo menos al 5 por 100 de las solicitudes de
ayuda, teniendo en cuenta la distribución geográfica de las superficies
consideradas. Sin embargo, en el caso de irregularidades significativas
que afecten al 6 por 100 o más de los controles efectuados, los Estados
miembros deben aumentar hasta el 15 por 100 el primer porcentaje.
Asimismo, los criterios orientadores de la planificación inspectora
pueden referirse a la comisión de determinados tipos infractores. De
esta manera, el art. 8 del Real Decreto 176/2003, de 14 de febrero, por
el que se regula el ejercicio de las funciones de control e inspección de
las actividades de pesca marítima, dispone que «para la determinación
de las actuaciones prioritarias se tendrán en cuenta las infracciones que
en cada momento tengan una mayor incidencia e impliquen un mayor
perjuicio para los recursos pesqueros y principalmente las conductas
tipificadas como graves y muy graves» l69.
169 En una línea similar, el art. 16.3 del Reglamento de desarrollo de la Ley 16/1987, de
Ordenación de los Transportes Terrestres.
CAPÍTULO IV
SOBRE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS
i. LA CUESTIÓN DE LOS PRINCIPIOS

DEL PROCEDIMIENTO DE INSPECCIÓN
1. Aspectos generales sobre la necesidad

de un procedimiento inspector formalizado
Una primera cuestión a considerar es si la inspección requiere la

existencia de un procedimiento administrativo. Un análisis de la nor
mativa en vigor pone de manifiesto la falta de previsión de tal procedi
miento formalizado. La LRJPAC, desde su posición de norma común,
tampoco hace una referencia expresa a tales efectos. Igualmente, se
omite introducir en la Ley determinados principios de la actuación ins
pectora, a diferencia del ejercicio de la potestad sancionadora
(Capítulo II del Título IX de la LRJPAC). Sólo se afronta el deber de
sujeción a la inspección y el de comparecencia en las oficinas públicas
(arts. 39 y 40 LRJPAC, respectivamente), y las actas de inspección
(art. 137.3 LRJAC), estas últimas, por cierto, ubicadas en las normas
relativas a la potestad sancionadora. Por lo que respecta a las leyes sec
toriales, una mayoría de ellas no afronta esta cuestión. Se alude a la
inspección desde la perspectiva de la potestad pero no desde la óptica
procedimental. Hay normas que se refieren al procedimiento de inspec
ción, aunque, en realidad, describen algunas actuaciones '. La excep
ción a este panorama se localiza, principalmente, en la materia tributa
ria, por medio de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los1
1 Éste es el caso del Real Decreto 91/2003, de 24 de enero, por el que se regulan las ins
pecciones de buques extranjeros en puertos españoles (art. 6).
Contribuyentes, y la Ley 53/2003, de 17 de diciembre, General Tribu

taria, sector en el que sí se formaliza un procedimiento inspector23.
La noción de procedimiento administrativo «hace referencia a orde
nación de una serie de actos cuyos efectos jurídicos están vinculados
entre sí para la producción de una decisión administrativa» La idea
de que el procedimiento está diseñado para la producción de un acto se
desprende también del art. 105.cj CE, por medio de la reserva que se
hace a la ley, a los efectos de regular «el procedimiento a través del
cual deben producirse los actos administrativos». En el caso de la
potestad inspectora, la Administración dicta actos. Sin embargo, los
mismos no poseen, en general, la virtualidad directa de ser actos que
pongan fin a un procedimiento, esto es, que terminen con una decisión
administrativa que resuelva el fondo de un asunto, en el sentido del
art. 89.1 LRJPAC. Por ello, para un sector de la doctrina, «los actos de
la inspección son actos instrumentales preparatorios de posteriores
decisiones administrativas, ya sean en relación con las medidas defini
tivas a adoptar en orden a la protección [y] restablecimiento de la lega
lidad o ya sean en relación con la adopción de medidas estrictamente
retributivas o sancionadoras» 4. Por su parte, la jurisprudencia constitu
cional ha indicado que «el procedimiento de la inspección tributaria
tiene una naturaleza inquisitiva y cumple, en su ámbito, la función de
investigar y documentar el resultado de las pesquisas o averiguaciones,
como medio de prueba en un procedimiento posterior, que normalmen
te será el de liquidación pero que muy bien pudiera desembocar en otro
sancionador e incluso penal por delito fiscal» 5. El Tribunal Supremo
considera que las actas están dotadas «de sustantividad y esencia pro
pia, así como de una finalidad concreta cual es la de la constatación de
hechos, que podrán —o no— ser utilizados, con posterioridad, en otro
tipo de procedimiento» 6.
La consideración del procedimiento como cauce formal de la serie
de actos para la adopción de una determinada resolución no se adecua
ría al ejercicio de la potestad inspectora que, en sí misma, no vendría a
dar paso a una resolución. Otros sectores entienden que «por imperati
vos del art. 105-cj de la Constitución, la actividad administrativa, y
evidentemente la de inspección en materia de consumo, debe produ
cirse a través de un procedimiento donde queden garantizados los
2 Véase, por ejemplo, la STS de 2 de julio de 1997, Ar. 5665.
3 A. Fanlo Loras, «Disposiciones Generales sobre los Procedimientos Administrativos:
Iniciación, Ordenación e Instrucción», en Leguina Villa y Sánchez Morón, op. cit., pp. 214
245, esp. p. 214.
4 Fernández Ramos, op. cit., pp. 109 y 598; véase también M. Izquierdo Carrasco, La
seguridad privada: Régimen jurídico-administrativo, Valladolid, Lex Nova, 2004, p. 289.
5 STC 50/1995, FJ 6; en este sentido, el art. 143.2 LGT.
SOBRE l.AS ACTUACIONES INSPECTORAS 133
derechos de los administrados» 1. De esta manera, se señala que el

procedimiento de inspección «asume especial relevancia en virtud de
su eficacia como instrumento idóneo para armonizar los intereses
públicos y privados». A este procedimiento le serían de aplicación las
disposiciones generales de la LRJPAC. Esta cuestión pone en eviden
cia algunos aspectos. Por una parte, que la regulación de la LRJPAC
resulta general, pero sin abarcar con concreción todas las posibles
actuaciones administrativas en ejercicio de sus potestades. Esto sucede
en la inspección. Esta se configura como medio o instrumento para
que la Administración pueda actuar (o no) en la esfera del ciudadano,
v. gr., bien imponiéndole una ulterior sanción, requiriéndole que modi
fique un proceso productivo para emitir menos contaminantes a la
atmósfera, retirando un producto que pueda causar daños a la sanidad
animal o adecuando un buque para que pueda seguir navegando 8.
Desde esta perspectiva, la inspección carece normalmente de la virtua
lidad resolutoria que subyace en el art. 89.1 LRJPAC, aunque por
medio de la inspección se determine en la correspondiente acta la con
formidad de una actividad con los requisitos legales pertinentes e,
incluso, puedan requerirse determinadas actuaciones al particular, si
esto no es a s í9.
Otro aspecto que apoya la posición de que la inspección no ha de
sujetarse necesariamente a un procedimiento formalizado, en el sentido
de aquel que finaliza con una resolución (art. 89 LRJPAC), se encuen
tra en la garantía del ejercicio de dicha potestad. Una cuestión es que el
inspeccionado conozca el objeto de la inspección. Otra distinta es que
la Administración deba avisarle (formalmente) de que va a ser objeto
de una inspección (vía la correspondiente notificación, en las condicio
nes de la LRJPAC). En algunos supuestos, no infrecuentes l(l, tal actua
ción pondría en peligro las mismas finalidades de la inspección. En
este sentido se ha sostenido que en los casos de riesgo inminente «no
sólo no se podrá esperar a tramitar un procedimiento, sino tampoco
cabrá dar al particular un plazo de cumplimiento voluntario, pasado el
cual procedería la Administración, tras nuevos trámites, a la ejecución
forzosa. Lo lógico es tomar la decisión y ejecutarla lo más rápidamente
posible: según la urgencia, gravedad del peligro y demás circunstancias*1
7 E. R iv e r o Y sf.r n , «El Procedimiento en la Inspección de Consumo. Obstrucciones a la

Inspección», en W AA, Ponencias. Curso de Inspectores 1990. Vitoria-Gasteiz, Servicio Cen
tral de Publicaciones del Gobierno Vasco, 1992, pp. 193-202, esp. p. 197. En un mismo sentido
R iv e r o O r t e g a , op. cit., p. 163.
“ De esta manera, el art. 25.3 de la Ley 4/1995, de 10 de noviembre, de Espectáculos
Públicos y Actividades Recreativas de la CAPV.
En este sentido, el art. 29 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
111 Véase el art. 15 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de
Trabajo (aprobado por el Real Decreto I3X/2000, de 4 de febrero); de manera similar, el art.
24.2 de la Ley 21/2203, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
concurrentes, sin procedimiento, sin notificación, sin período de cum

plimiento voluntario...» .
A pesar de que se suele predicar de la inspección su carácter técni
co o material, esto no implica la ausencia de requisitos de carácter jurí
dico, aunque tampoco supone que deba ser necesariamente procedi-
mentalizada 12. No obstante, el legislador puede ciertamente establecer
tales estadios procesales. De lo dicho no se desprende que la Adminis
tración no deba seguir procedimiento alguno ni que determinadas nor
mas procedimentales no deban ser objeto de aplicación a las activida
des inspectoras.
2. Garantías procedimentales aplicables a la inspección
Para un sector doctrinal no se pueden trasladar “sin más” las garan

tías procedimentales al ámbito de la inspección. De esta manera, no
serían de aplicación el derecho de audiencia ni el deber de resolver en
plazo, ya que en el caso de la inspección no existiría una resolución en
sentido propio 13145. Para considerar esta cuestión es necesario partir de
algunos aspectos previos. Por una parte, como se ha señalado en el epí
grafe anterior, la actividad inspectora no se adecúa habitualmente a la
noción de procedimiento formalizado, en el sentido de dirigido a la
adopción de una determinada decisión, aunque de aquélla se pueda
derivar un acto que produzca efectos (positivos o de gravamen). Para la
jurisprudencia, medidas cautelares como la paralización y cese de una
actividad carente de licencia no requieren la realización de la audiencia
«pese a que sea aconsejable, aun en hipótesis como ésta, su realiza
ción» '4. De ahí que, en ausencia de una resolución propiamente dicha,
el interesado no vea mermado, en principio, su derecho de audiencia.
Por otra parte, la actividad inspectora no puede obviar algunos ele
mentos que son consustanciales a la actuación administrativa en gene
ral. Uno de ellos es el conocimiento de la naturaleza y alcance de la
inspección ,s. El ordenamiento jurídico sostiene la existencia de este
elemental principio general. En el contexto de la LRJPAC se plasma en
el acuerdo de iniciación de oficio del procedimiento, que debe ser noti
ficado al interesado. El anterior principio queda igualmente recogido
en una disposición de la propia LRJPAC, art. 40, relativo a la compare-
11 M. R ebollo Puig y M. Izquierdo C arrasco, Manual de la Inspección de Consumo,

Madrid, Ministerio de Sanidad y Consumo, 1998, p. 61.
12 En este sentido, ibid., p. 158.
13 F ernández R amos, op. cit., pp. 110 y 356-357.
15 Esto implica la necesaria identificación del inspector.
SOBRE l.AS ACTUACIONES INSPECTORAS 133
cencía de los ciudadanos en las oficinas públicas. De acuerdo con ella,

entre los aspectos que deben constar en la citación se hace mención
expresa al “objeto” de la misma. El mismo principio se localiza en el
art. 27 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de
los Contribuyentes, por el que éstos «tienen derecho a ser informados,
al inicio de las actuaciones de comprobación e investigación llevadas a
cabo por la Inspección de los Tributos, sobre la naturaleza y alcance de
las mismas, así como sobre sus derechos y obligaciones en el curso de
tales actuaciones» l('. Igualmente, aparece en el Derecho comunitario
plasmado, en especial en el Reglamento 1/2003 (arts. 18 y 20). De
manera más matizada, dependiendo de las circunstancias, la Ley
21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, señala que «si el propósito
de la inspección no es obstáculo para ello, se informará con suficiente
antelación a la persona o entidad que vaya a ser inspeccionada de la
actuación que se va a practicar y de las personas autorizadas para su
realización» *l7. El Tribunal Supremo ha tenido la ocasión de pronun
ciarse sobre los requisitos de motivación que deben acompañar a los
requerimientos de información efectuados por los servicios de inspec
ción. Así, en el ámbito tributario ha señalado que la motivación prime
ra e inmediata ha de aparecer en el encabezamiento del requerimiento
con mención de todas las disposiciones legales y reglamentarias que
facultan a la Inspección de Hacienda para recabar los datos requeridos.
En cambio, «ésta no se halla obligada lógicamente a explicitar los
motivos mediatos y el fin concreto que pretende lograr una vez conse
guidos tales datos, pues ello significaría tanto como descubrir la estra
tegia que guía el quehacer de la Inspección de Hacienda» IX.
Otro de los derechos a considerar es el relativo al acceso al expe
diente. La LRJPAC concibe este derecho desde una perspectiva procedi-
mental. En efecto, el art. 35.a) establece el derecho a «conocer, en cual
quier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos (...) y
obtener copias de documentos contenidos en ello» |y. Se concreta en
ella el derecho a conocer la plasmación documental de las actuaciones
administrativas (en general), ya sean procedimentalcs (procedimiento
formalizado) como de otro tipo. En este punto es conveniente traer a
colación el expediente administrativo, que no recibe regulación en la
LRJPAC, aun cuando sea citado en la misma (v. gr., art. 74.2). El
art. 164 ROF lo define como «el conjunto ordenado de documentos y
actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución
Igualmente en el arl. .34.1.ñ) de la Ley 58/2003, General Tributaria.

17 Con todo, esta norma no descarta la previa información, sino el momento cercano o leja
no a la inspección.
111 STS de 16 de octubre de 1999. Ar. 8641, reiterada en la STS de 27 de noviembre de
1999, Ar. 9604.
Art. .34.1.el LOT.
administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla». En

el caso de las actividades de inspección, la Administración habrá de
recoger dichas actuaciones en un expediente al cual pueda tener acceso
el interesado, en virtud del art. 35.a) LRJPAC. Un argumento añadido
se obtiene de la regulación del derecho de acceso a la información esta
blecido en el art. 37 LRJPAC, que hace alusión a los documentos que
formen parte de un expediente, por tanto no necesariamente ligado con
la tramitación de un procedimiento, v. gr., los resultados de un análisis
efectuado en un cauce fluvial durante una actuación inspectora o en
unos terrenos de una empresa a los efectos de determinar el grado de
contaminación del suelo.
El derecho de acceso es permanente. La cuestión que cabe plantear
se ahora es si el mismo se puede ejercer una vez finalizado el procedi
miento, bajo cualquiera de las formas que recoge la LRJPAC. El tenor
literal de la LRJPAC («su estado de tramitación») apunta a que tal
derecho abarca aquellos procedimientos que se hayan iniciado con el
correspondiente acuerdo y se estén tramitando. Por tanto, los ya finali
zados no quedarían cubiertos por esa norma, sino que deberían recon
ducirse a lo dispuesto sobre el acceso a archivos y registros, bajo el
art. 37 LRJPAC. No obstante, el Tribunal Supremo ha admitido en
alguna sentencia que sería posible ejercer el derecho reconocido en el
art. 35.a) LRJPAC en el caso de un procedimiento ya iniciado y pen
diente resolución «o resuelto por la Administración» 20. Habría que
acudir también al art. 37 LRJPAC tratándose de posibles actuaciones
preliminares que lleve a cabo la Administración con anterioridad al
acuerdo de iniciación (art. 69.2 LRJPAC). Por otra parte, el carácter
“permanente” del derecho de acceso implica que la LRJPAC no ha
impuesto límites temporales para su ejercicio, aunque se deberá sujetar
al horario de atención al público de cada Administración.
Por lo que respecta al ámbito objetivo del derecho de acceso per
manente, la LRJPAC no establece límites por el objeto sobre el que se
puede acceder21. De esta manera, es posible realizar peticiones genera
les de los documentos que obran en el expediente. Esta constituye una
diferencia importante frente a lo dispuesto en el art. 37.7 LRJPAC, que
exige “petición individualizada” de los documentos que se desee con
sultar. Otro tanto hay que señalar respecto del previo pago de las exac
ciones que se hallen legalmente establecidas. La ausencia de referencia
expresa a esta cuestión en el art. 35.a) LRJPAC abona esta conclusión.
La diferencia con el art. 37 LRJPAC, y, en consecuencia, la gratuidad
del ejercicio de este derecho, estriba en la posición del “interesado” en
20 STS de 30 de marzo de 1999, Ar. 3246, cursiva añadida.
21 A diferencia de la LRJPAC, la Ley de Procedimiento Administrativo se refería a «extre
mos concretos contenidos en el expediente».
SOBRE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS 137
el expediente de que se trate, frente a los ciudadanos (en general) que

se contemplan en el art. 37 LRJPAC 22.
Entre las garantías que es preciso aplicar a la actividad inspectora
se encuentran algunas que no se vinculan necesariamente con el curso
de un procedimiento administrativo, sino con la objetividad e imparcia
lidad d e ja actuación de la Administración (art. 103.1 CE). En alguna
sentencia el Tribunal Supremo ha llegado, incluso, a relacionar la obje
tividad con un principio del Derecho natural, por el que se exige a las
autoridades y agentes de la Administración «un comportamiento ejem
plar, que evite situaciones comprometidas y sospechosas, lo que ha
dado lugar a la construcción de una “moralidad Administrativa”» 23. En
este contexto habría que ubicar a la recusación. Como señala la propia
Exposición de Motivos de la LRJPAC, el título II, en el que se integran
los arts. 28 y 29, regula «los principios generales del régimen de los
órganos administrativos». De esta manera, «la normación común de las
causas objetivas de abstención y recusación es tanto como garantizar el
principio de neutralidad, que exige mantener los servicios públicos a
cubierto de toda colisión entre intereses particulares e intereses genera
les» 24256. Igualmente, las disposiciones administrativas establecen como
cautela que los inspectores (e incluso el personal que les pueda asistir)
no tengan interés comercial ni económico alguno en las instalaciones
en las que realicen las inspecciones 23.
La regulación contenida en la LRJPAC suscita algunas cuestiones.
Por una parte, el art. 28.3 LRJPAC señala que la actuación de autorida
des y personal al servicio de las Administraciones en los que concurran
motivos de abstención no implicará, “necesariamente”, la invalidez de
los actos en que hayan intervenido. La LRJPAC admite, no obstante,
que dicha actuación sí pueda dar lugar a invalidez, aunque no cualifi
que de qué tipo. De acuerdo con la jurisprudencia, que se ha apoyado
en el principio de conservación de los actos administrativos, «hasta
donde ello fuera posible», sólo en los casos en que la actuación del
sujeto recusado hubiese tenido «una influencia decisiva en la forma
ción de la voluntad del órgano provocaría entonces la nulidad» 2<\ No
obstante, la imposibilidad de interponer recurso, unida a que las deci
siones en las que intervenga un funcionario incurso en causa de absten
ción no implican la nulidad de las mismas, reduce de manera sustancial
la virtualidad de esta institución, ya que no resultará fácil probar la
22 L. T o u v a r A i .a s , «Sobre el carácter novedoso de algunos derechos procedim entales»,
REDA, núm. 80, 1993, p. 624, n. 2.
21 STS de 25 de jimio de 1991, Ar. 6326.
24 Exposición de Motivos de la LRJPAC, punto Vil, tercer párrafo.
25 Véase el art. 11.6 del Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles
(aprobado por el Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre).
influencia negativa que en el resultado final haya podido tener la inter

vención del funcionario recusado 27. Por otra parte, la jurisprudencia ha
indicado que entre las causas de abstención y recusación no se contem
pla la de ser o haber sido denunciante de unos hechos que posterior
mente hayan dado lugar a la incoación de un expediente, en el que se
actúe como instructor 28.
3. Las formas de inicio de las actuaciones inspectoras
A. Inicio de oficio y a instancia de parte
La potestad de inspección implica que su ejercicio se inicie, esen

cialmente, de oficio por la Administración. La titularidad de tal potes
tad supone que deba ejercerse por aquélla a los efectos de verificar que
los sujetos privados se adecúan a lo que establecen las normas. Este
esquema es patente en el caso de la Ley 42/1997, de 14 noviembre, de
la Inspección de Trabajo, por la que ésta «actuará de oficio siempre,
como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros
órganos, por propia iniciativa, o en virtud de denuncia, todo ello en los
términos que reglamentariamente se determinen». Por tanto, a pesar de
que se reconoce en esta norma la diversidad de medios de inicio de un
procedimiento, en línea con el art. 69.1 LRJPAC, todos ellos convergen
en que sea de oficio por la propia Administración y no a instancia de
interesado. No obstante, existen diversas normas que prevén expresa
mente la posibilidad de que la actividad inspectora se inicie a instan
cia de parte. Este reconocimiento aparece, sin mayor concreción, en el
art. 14.1 de la Ley 21/1992, de Industria, por el que las Administracio
nes públicas competentes «podrán comprobar en cualquier momento (...)
el cumplimiento de las disposiciones y requisitos de seguridad, de ofi
cio o a instancia de parte interesada en caso de riesgo significativo para
las personas, animales, bienes o medio ambiente» 29. Igualmente, el
art. 35.1 de la Ley 16/1987, de 30 de junio, de Ordenación de los
Transportes Terrestres, señala que «la función inspectora podrá ser
ejercida de oficio o como consecuencia de petición fundada de los
usuarios o de sus asociaciones, así como de las empresas o asociacio
nes del sector del transporte» 30. En el ámbito tributario el art. 147.1
27 T.-R. F e r n á n d e z R o d r íg u e z , « L os principios constitucionales del procedimiento admi
nistrativo», en W AA, Gobierno y Administración en la Constitución, Madrid, IEF, 1988,
pp. 99-123, esp. p. 114.
29 De forma similar el art. 54 de la Ley 54/197, del Sistema Eléctrico, «de oficio o a ins
tancia de parte».
30 En el mismo sentido el art. 24 del Reglamento de desarrollo de la Ley 16/1987.
LGT dispone que el procedimiento de inspección se iniciará: a) de ofi

cio, y b) a petición del obligado tributario, en los términos de esta
Ley 31.
La virtualidad de estas previsiones radica en que obligan a la Admi
nistración a iniciar la correspondiente actuación inspectora. De acuerdo
con la LRJPAC, es la solicitud del interesado la que da paso al comien
zo del procedimiento. El dies a quo será aquel en el que se produzca la
entrada de la solicitud en el registro del órgano competente [art. 42.3.h)
LRJPAC]. El inicio es. por tanto, automático, sin que la Administración
posea opción alguna respecto de este concreto aspecto. Para algún sec
tor doctrinal, sin embargo, tanto en la modalidad de inicio de oficio,
como a instancia del interesado, «se requiere un acuerdo del órgano
competente en tal sentido, (...) requiriéndose en la iniciación de parte la
solicitud del particular y el ulterior acuerdo de iniciación» 32. Tal posi
ción no se ajusta al tenor de la LRJPAC. Esta no determina la necesi
dad de tal acuerdo de la Administración a los efectos del inicio del pro
cedimiento, cuando se produce a instancia del interesado. La sola
solicitud lo inicia. Como se ha señalado, el apelativo del acto de inicia
ción, esto es, la solicitud, «es equívoco, por cuanto sugiere implícita
mente que la misma pueda ser libremente desestimada por la Adminis
tración, decidiendo no iniciar el procedimiento. Por el contrario, el
escrito de solicitud, cualquiera que fuera su contenido y fundamenta-
ción, constituye el acto que, per se, inicia el procedimiento de manera
vinculante para la Administración; ésta no tiene otra alternativa que tra
mitarlo hasta su finalización» ’Á Con todo, los anteriores ejemplos
constituyen supuestos de excepción con respecto a la circunstancia
habitual de que el inicio de la actuación inspectora se produzca de ofi
cio por la Administración, y no a consecuencia de la solicitud de un
interesado que abriría tales inspecciones.
B. Consideraciones sobre la posición general del denunciante
La posición del denunciante merece una atención particular. Se afir

ma que esta figura tiene “muy mala fama” y que el Estado ni la busca ni
la desea. A lo anterior se añade el dato de que de los millones de denun-
" Éste es también el caso del art. 17 del Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre, por
el que se aprueba el Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles.
,J M. D. Rtt'OU. M art Íni -z di - B hdoya, «Iniciación del Procedimiento», en WAA,
Comentarios a la Reforma de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común. Pamplona, Aran/.adi, 1999, p. 459.
" S antamaría Pastor , <>¡>. cit.. vol. II. p. 47. Véase también C ii-roo S kira, La Participa
ción de los Interesados en el Procedimiento Administrativo. Bolonia, Publicaciones del Real
Colegio de España, 2002, p. 160. G ai.LI-:o.o Anabitarti; y Mhni'-ndkz Rkxaoii, Acto y Procedi
miento Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2001, p. 148. Fani .o L.oras , «Disposiciones
cias que se plantean no llegan al 1 por 100 las que dan origen a una tra
mitación administrativa y al 1 por 1.000 las que desembocan en una
resolución (absolutoria o condenatoria). Por ello, se concluye que «es
ilusorio pensar en la colaboración ciudadana por medio de la
denuncia» *34. A lo anterior se añadiría el argumento de la utilización
desviada de la denuncia, que, como se ha indicado, se trata de afirma
ción transmitida de modo acrítico e inapropiado 35. Habitualmente y
para los efectos de los procedimientos sancionadores, la jurisprudencia
ha negado a aquél la cualidad de interesado36. Se sostiene que «la con
dición de denunciante es sustancialmente distinta de la de parte interesa
da, toda vez que, aun cuando aquél pueda tener reconocida cierta inter
vención en el procedimiento que su denuncia provoque, no por ello se
constituye en parte, de modo que no tiene en el desarrollo ulterior de
aquél facultad alguna de iniciativa procesal, ni por tanto legitimación
para crear la concreta situación del hecho denunciado, (...) el denuncian
te es un tercero simple, carece por tanto de la cualidad de parte legítima
y, en consecuencia, resulta inviable procesalmente su pretensión de
impugnar la resolución que se dicte en el expediente sancionador» 37.
Este argumento ha sido objeto de contestación por la doctrina. La
posición del denunciante exige diferenciar los planos. Uno será el de la
comunicación de la presunta infracción (cualquier ciudadano con inte
rés simple). Otro puede ser aquel que demuestre que concurre en él un
interés legítimo 38*, o, también, la existencia de la acción pública. En
todo caso, como se ha señalado, «actuar como denunciante o primer
impulsor de un eventual procedimiento sancionador no le constituye,
Generales sobre los Procedimientos Administrativos: Iniciación, Ordenación e Instrucción»,
op. cit., pp. 214-245, esp. p. 225.
34 N ieto, Derecho Administrativo..., op. cit., p. 39.
35 M. G ómez Puente, La inactividad de la Administración, 3.a ed., Elcano, Aranzadi, 2002,
p. 412. .
36 Véanse, E. Cobreros M endazona, «El Reconocimiento al Denunciante de la Condi
ción de Interesado en el Procedimiento Sancionador», en F. Sosa Wagner (coord.), El Derecho
Administrativo en el Umbral del Siglo xxi. Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo,
Valencia, Tirant lo Blanch, 2000, pp. 1437-1468; G ómez P uente, op. cit., pp. 422-424; B.
L ozano C utanda, «El principio de oficialidad de la acción sancionadora administrativa y las
condiciones necesarias para garantizar su efectividad», RAP, núm. 161, 2003, pp. 100-106;
M. R ebollo P uig, «Interesados y Denunciantes en el Procedimiento Administrativo Sanciona
dor», Poder Judicial, núm. 29, 1993, p. 59; T. R equena L ópez, «¿El ocaso de la concepción del
inculpado como único interesado en el procedimiento sancionador?», RAAP, núm. 26, p. 39,
1996; M. A. T ola R úa, «La consideración del denunciante en el procedimiento sancionador»,
AA, núm. 31, 1999, p. 82.
37 STS de 26 de octubre de 2000, Ar. 8582. Véanse también las SSTS de 2 de julio de
1999, Ar. 6910; de 20 de enero de 1998, Ar. 1422; de 9 de febrero de 1993, Ar. 547, y de 20 de
marzo de 1992, Ar. 3113. Véanse los arts. 114.3 LGT y 34.4 de Ley 2/1998, de la Potestad San
cionadora de las Administraciones del País Vasco.
38 Por ello es criticable la contundencia del art. 13.2 de la Ley 42/1997, de la Inspección de
Trabajo, por el que «el denunciante no podrá alegar la consideración de interesado a ningún
efecto en la fase de investigación».
SOBRE LAS ACTUACIONES INSPEC TORAS 141
automáticamente y por tal iniciativa, como "no-interesado”, “no-legiti

mado” y, en definitiva “no-parte” en tales actuaciones, que es lo que
con inercia excesiva se viene interpretando (precisamente por el men
cionado prejuicio de que el denunciante no puede ser interesado). El
denunciante, se insiste, podrá o no ser parte legitimada según que
ostente o no intereses legítimos a proteger también por el procedimien
to sancionador» w. Por tanto, «el sujeto que es denunciante y a la par
interesado — por mantener un interés legítimo en el asunto— ha de ser
considerado, antes que nada, interesado» 40.
No obstante, salvo que pueda concurrir la condición de interesado,
la figura de la denuncia suscita si, a raíz de la misma, debe iniciar la
Administración la correspondiente actuación inspectora. Esta cuestión
requiere una respuesta matizada según las circunstancias. La denuncia
se define en el art. ll.l.c/) REPEPOS como «el acto por el que cual
quier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en
conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determi
nado hecho que pudiera constituir infracción administrativa». El mero
ejercicio del derecho de denuncia que, de forma general, asiste a cual
quier ciudadano no implica que, de manera automática, se haya de pro
ceder a la actuación de inspección. El art. 69.2 LRJPAC prevé la aper
tura de un período de información «con el fin de conocer las
circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el
procedimiento». Igualmente, el art. 12.1 REPEPOS, en el ámbito san
cionador, se refiere a determinar, «con la mayor precisión posible, los
hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento» 4I. Por
tanto, la Administración ha de verificar si tal denuncia posee entidad a
los efectos de dar paso a la correspondiente inspección. Una vez com
probada la consistencia de la denuncia planteada, esto es, si los hechos
alegados justifican el ejercicio de tal potestad, aquélla deberá dar paso
necesariamente a la correspondiente inspección, sin que esta actuación
dependa de un mero criterio de conveniencia 42. Por su parte, en el
Derecho comunitario, la jurisprudencia ha sostenido que conceder dife
rentes grados de prioridad a los expedientes para investigar prácticas
contrarias a la competencia es conforme a las obligaciones que le
impone a la Comisión este ordenamiento jurídico 43.
No cabe negar a la Administración la facultad de comprobación de
la consistencia, al menos inicial, de las denuncias formuladas 44. De otra
C obreros M f.ndazona, op. t il., pp. 1445, cursiva en el original, y 1455.

111 CiKRCo S iiíra, <>p. cit.. p. 170; S ánchez Morón, Derecho..., 2005, p. 677; véase la STS
de 6 de marzo de 2000, Ar. IS11.
4- En el mismo sentido, Fernández Ramos, op. cit., p. 349.
41 Automec, asunto T-24/90, 1992, Rec.. II, p. 2223. api. 77.
44 Véase el art. 16.1 .d) del Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles.
manera la actividad administrativa se vería obstaculizada por cualquier

denuncia que alegase posibles infracciones en todo momento y lugar.
En este sentido, el art. 13.2 de la Ley 42/1997, de Inspección de Traba
jo, dispone que «no se tramitarán las denuncias anónimas» o «las que
manifiestamente carezcan de fundamento». En similar sentido, el art.
114 LGT señala que se podrá acordar el archivo de la denuncia cuando
se considere infundada o cuando no se concreten o identifiquen sufi
cientemente los hechos o las personas denunciadas. Se podrán iniciar las
actuaciones que procedan, en el caso de haberse recibido una denuncia,
si existen indicios suficientes de veracidad en los hechos imputados y
éstos son desconocidos para la Administración tributaria. Sin embargo,
lo anterior no implica que la Administración pueda ignorar las denun
cias, sobre todo en el caso de que sean efectuadas por aquellos afectados
por las actividades de terceros. Esta conclusión es aplicable, en particu
lar, al supuesto contemplado por el art. 40.1 de la Ley 31/1995, de 8 de
noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales. De acuerdo con éste,
los trabajadores y sus representantes podrán recurrir a la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social si consideran que las medidas adoptadas y
los medios utilizados por el empresario no son suficientes para garanti
zar la seguridad y la salud en el trabajo. Esto implica que dichas denun
cias deberían dar paso necesariamente a la correspondiente inspección.
El Derecho comunitario pone de manifiesto esta obligación admi
nistrativa de comprobación de la denuncia. A este respecto, el art. 7.1
del Reglamento 773/2004 señala: «Cuando la Comisión considere que,
sobre la base de la información que obra en su poder, no hay motivos
suficientes para instruir una denuncia, informará al denunciante de sus
razones y fijará un plazo en el que éste podrá formular sus observacio
nes por escrito». De acuerdo con el TJCE, «esta fase intermedia del
procedimiento administrativo ante la Comisión está destinada a salva
guardar los derechos del denunciante, al que no se puede dirigir una
decisión desfavorable sin que haya tenido la posibilidad de presentar
sus observaciones sobre los motivos que la Comisión considera
tener» 45. La Comisión debe tomar conocimiento de las observaciones
presentadas por la parte denunciante. Esta Institución puede desestimar
la denuncia y archivar el expediente. En todo caso, el denunciante tiene
derecho a que se le informe del resultado de su denuncia por medio de
una decisión de la Comisión susceptible de ser objeto de un recurso
judicial46. Estos actos pueden ser recurribles al asimilarse a una deci
sión y producir los efectos de ésta 47*, ya que ponen término a la investi
45 “Guérin”, asunto C-282/95 P, 1997, Rec., I, p. 1503, apt. 35.
46 “International Express Carriers Conference”, asunto C-449/98 O, 2001, Rec\, I, p. 3875,
apt. 35, con cita de “Guérin”, asunto C-282/95 P.
47 “Demo-Studio Schmidt”, asuntos 210/81, 1983, Rec., p. 3045, apts. 14 y 15; “CICCE”,
298/83, 1985, Rec., p. 1105, apts. 18, y de 17 de noviembre de 1987, “BAT y Reynolds”, asun
tos acumulados 142/84 y 156/84, 1987, Rec., p. 4487, apt. 12.
gación iniciada y, en principio, impiden a los demandantes que exijan la

reapertura de la investigación, a menos que aleguen elementos nuevos 4fi.
En el caso de las denuncias, la cuestión no radicaría tanto en si pue
den o no dar paso a una actuación inspectora, sino en los requisitos de
han de concurrir para ello. No se trata simplemente de que sea posible
o no presentar denuncias, incluso con el reconocimiento de su carácter
público40. Importa también que aquel que plantee la correspondiente
denuncia deba adjuntar información suficiente para que la Administra
ción pueda llevar a cabo su actividad con eficacia. De ahí que resulte
exigible un mínimo de información a los efectos de poder calibrar si
los hechos alegados requieren efectivamente tal actuación inspectora.
No obstante, al igual que en el Derecho comunitario, concurriendo el
necesario interés, la negativa de la Administración podrá ser objeto de
recurso. Corresponde al órgano administrativo superior o al juez de lo
contencioso-administrativo calibrar si concurren los elementos necesa
rios para llevarla a cabo. En el caso del juez esta posibilidad es factible.
No se está en este supuesto en un ámbito discrecional de la Administra
ción (art. 72.2 LJCA), sino en la verificación de si concurren los sufi
cientes elementos de hecho para efectuar una inspección.
4. El tiempo y la finalización de las actividad inspectora
Habitualmente, las normas que regulan la inspección no hacen alu

sión al tiempo para el ejercicio de tal actividad. Sólo se prevé que se
lleve a cabo, pero sin especificar por cuánto tiempo. Esta circunstancia
puede deberse al hecho de que. como antes se ha indicado, la inspec
ción no se ciñe a un procedimiento formalizado, salvo en algunos sec
tores, destacando en especial el ámbito tributario. Por ello, las normas
se refieren a las visitas de inspección o, en general, a la inspección,
pero sin circunscribirla necesariamente a unos plazos determinados de
duración 50 (aunque sí de ejecución) 51. En estos supuestos, la inspec
ción responde a una característica de reiteración en el tiempo, como se
desprende de la regulación de distintos sectores industriales y, en gene
ral, de las actividades que puedan ocasionar perjuicios a diversos bie
nes. No obstante, por lo que se refiere a la potestad de efectuar las ins
pecciones en cualquier momento, se ha señalado que hay que tener en
'* “GEMA", asunto 125/78. 1979, Kec.. p. 317.3, apt. 17.

Art. 36.1 (segundo párrafo) de la Ley 16/19X9, de 17 de julio, de Defensa de la Compe
tencia.
,l’ Esto ocurre también en el Derecho comunitario. Por ejemplo, el art. 6.5 del Reglamento
1073/99. relativo a la Oficina de Lucha contra el Fraude (OLAF).
51 Véase, por ejemplo, el art. 7 del Real Decreto 91/2003. de 24 de enero, por el que se
regulan las inspecciones de buques extranjeros en puertos españoles.
cuenta los principios de proporcionalidad y de favor libertatis, por lo

que la actuación inspectora ha de ser en lo imprescindible, como se
desprende también del art. 85.1 LRJPAC. De acuerdo con éste, «los
actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados
habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y
sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones labo
rales o profesionales» í2.
En otros casos, sin embargo, la inspección queda formalizada en un
procedimiento. En consecuencia, se ha de sujetar a las reglas generales
de inicio y también de finalización, con las consecuencias derivadas a
estos segundos efectos, esto es, la caducidad del procedimiento (art. 43
LRJPAC). Sin embargo, este esquema resulta poco frecuente en el orde
namiento jurídico, siendo las dos notables excepciones la normativa tri
butaria y la inspección de trabajo. En la primera, la Ley 1/1998 dispone
en su art. 29 que las actuaciones de comprobación e investigación y las
de liquidación llevadas a cabo por la Inspección de los Tributos «debe
rán concluir en el plazo máximo de doce meses a contar desde la fecha
de notificación al contribuyente del inicio de las mismas». No obstante,
podrá aplicarse dicho plazo, con el alcance y requisitos que reglamenta
riamente se determine, por otros doce meses, cuando en las actuaciones
concurra alguna de las siguientes circunstancias: i) que se trate de actua
ciones que revistan especial complejidad; en particular, se entenderá que
concurre esta circunstancia a la vista del volumen de operaciones de la
persona o entidad, la dispersión geográfica de sus actividades o su tribu
tación como grupos consolidados, o en régimen de transparencia fiscal
internacional, y ii) cuando en el transcurso de las mismas se descubra
que el contribuyente ha ocultado a la Administración tributaria alguna
de las actividades, empresariales o profesionales, que realice.
Por su parte, la Ley 42/1997, de Inspección de Trabajo (art. 17),
señala que las actuaciones comprobatorias no se dilatarán por espacio
de más de nueve meses, salvo que la dilación sea imputable al sujeto a
inspección; y, asimismo, no se podrán interrumpir por más de tres
meses (art. 17.3).
II. INSPECCIÓN, MEDIDAS PROVISIONALES

Y MEDIDAS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA
1, Medidas provisionales y medidas de policía administrativa
Del ejercicio de la potestad inspectora pueden derivarse medidas

que pretendan atajar tanto posibles infracciones como, en general,
52 R ebollo P uig e Izquierdo C a rrasco , op. cit., p. 157.
situaciones que se desvíen de lo que la norma exija en cada momento,

ya sea la protección del consumidor o la del ambiente, o la salud de las
personas. Debido a esto se habilita a la Administración para poder
adoptar medidas que salgan al paso de estas circunstancias. La
LRJPAC se refiere en su art. 72 a las denominadas medidas provisiona
les. La finalidad de éstas, tal y como señala su apartado 1, es la de
«asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer» 5\ Por su
parte, la Ley 4/1999. de 13 de enero, introdujo una previsión expresa
sobre la adopción de medidas provisionales antes de la iniciación del
procedimiento principal. Si bien en estas segundas no se establece una
referencia sobre el aseguramiento del ulterior procedimiento que se
abra, la finalidad resultaría paralela a las del apartado primero.
No obstante, el ordenamiento jurídico recoge también la existencia
de determinadas medidas que no persiguen necesariamente tal finali
dad. Como se ha indicado, «no son instrumentales de otra resolución,
sino directamente del interés público que en cada caso persigan. Tienen
de “cautelar” el que se adoptan como reacción ante ciertos riesgos o
perturbaciones y suponen, por su contenido y fines, “cautelas” para
evitar lesiones al interés público protegido o para impedir la continua
ción de sus efectos antijurídicos. (...) son “medidas de policía adminis
trativa” (...) o actos que tienen por “finalidad el restablecimiento del
ordenamiento jurídico conculcado” (...); y a lo sumo cabe decir, (...)
que se trata de la “simple medida dirigida a hacer desaparecer una
situación que se reputa ilegal y que (...) la urgencia con que se pensaba
que era necesario aplicar la medida la dota cu cierto modo de una natu
raleza cautelar'» 5t. Estas medidas «tienden de forma inmediata al res-
v' Sobre las medidas provisionales, véanse A. C a i .o n u e V e l a z o d e z y A. G ó m e z B a r a iio -
na, «Las Medidas Camelares en el Procedimiento Administrativo. A propósito del Proyecto de
Lev de Modificación de la Lev 30/1992. de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común», AA, núm. 36, 1998, p. 773; M. N . ijk i .a S ern a
B i l b a o , «Las Medidas Cautelares», DA, núm. 254-255, 1999, p. 179; R. F e r n á n d e z
M o n t a i .v o , «De las Disposiciones Generales sobre los Procedimientos Administrativos», en
VVAA. Comentario Sistemático a la I.ey de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
v del Prot eilimiento Administrativo Común, Madrid, Carperi, 1993, pp. 288-289; F,. J. N ar b o n
L a in e z , «Las Medidas Cautelares en el Procedimiento Administrativo. Especial Referencia a la
Suspensión en Vía Administrativa», en VVAA, Valoración de la Ley JO/1992 tras cinco años de
vigencia, Madrid, Consejo General del Poder Judicial, 1997, pp. 177-250; R. Pa r a d a V á z q u e z ,
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común,
Madrid, Marcial Pons, 1993, pp. 285-286; F. Pons C á n o v a s , Las Medidas Provisionales en el
Procedimiento Administrativo Satu ionador, Madrid, Marcial Pons, 2001; M. R e b o l l o Puto,
«Medidas Provisionales en el Procedimiento Administrativo», en Estudios en Homenaje a Jesús
González Pérez, t. I, Madrid, Civitas, 1993, pp. 658-710; M. R iv iír o G o n z á l e z , en VVAA,
Comentarios a la Reforma de la Ley del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común. Pamplona, Aran/.adi, 1999, pp. 484-485.
S1 R e b o l l o Puto, «Medidas Provisionales...», op. cit., pp. 686-687, cursiva en el original,
con cita de la STS de 4 de mayo de 1990, Ar. 4980; véase en este sentido la STS de 2 de marzo
de 1999, Ar. 2130.
tablecimiento del orden jurídico perturbado» y se dirigen a «la congela

ción de la situación de hecho» 55. Por tanto, se trata de medidas de
coacción administrativa directa caracterizadas por «el empleo de la
fuerza en el desarrollo de funciones administrativas, motivada por una
situación de urgencia, que legitima la acción inmediata con fundamen
to en una decisión no procedimentalizada, la cual, en todo caso, se
encuentra sometida al principio de legalidad y guiada por los principios
de oportunidad, congruencia y proporcionalidad» 56.
En sede de principio, por tanto, es posible distinguir tales medidas
de policía administrativa de las que se englobarían en el contexto de las
provisionales. Estas últimas vendrían a suplir interinamente la falta de
una resolución que aún no se ha producido o, incluso, un procedimien
to que ni siquiera ha comenzado 57. En las primeras estaría ausente tal
conexión procedimental5859,siendo su finalidad la de garantizar el orden
frente a peligros que se susciten y sin necesidad de encontrarse relacio
nados con un procedimiento sancionador s9. No obstante, la línea divi
soria no resulta tan nítida y el legislador no siempre distingue entre
ellas 60. Las medidas provisionales a las que se refiere el art. 72
LRJPAC también pretenden la restauración del interés público, sin que
esta finalidad tenga que estar necesariamente subordinada a un proce
dimiento administrativo. Esto es perceptible en el caso del art. 72.2
LRJPAC, pero igualmente puede acontecer en el supuesto de su aparta
do 1 (una vez iniciado el procedimiento). Corno se ha apreciado, «no
hay simple garantía de la eficacia de la resolución sino de la eficacia de
la actuación administrativa o, si se prefiere, de la efectividad en térmi
nos reales de adecuación al fin de la “resolución que pudiera recaer”» 61.
De hecho, se reconoce que concurren en las medidas provisionales
finalidades que no encajan exactamente con la de asegurar la resolu
ción que pudiera recaer, surgiendo medidas provisionales que están
conectadas con la finalidad última, pero no tienden propiamente a
garantizar su eficacia o ejecución, que incluso puede que no esté en
peligro h2. Esta circunstancia hace que el régimen jurídico de ambos
tipos de medidas resulte similar, y que puedan servir a los objetivos
generales de la inspección.
55 STS de 12 de mayo de 1997, Ar. 3925.

56 I. Aguirreazkuenaga Z igorraga, «La Coacción Administrativa Directiva en el Ámbi
to de la Inspección de Consumo. Justificación y Análisis Jurisprudencial. Límites en el Acceso a
Locales a Inspeccionar: Necesidad o no de Orden Judicial», en W AA, La Inspección de Consu
mo en el Contexto de la Actuación Administrativa, Vitoria-Gasteiz, Gobierno Vasco, 1992,
p. 173.
57 R ebollo P uig, «Medidas Provisionales...», op. cit., p. 660.
58 Ibid., p. 694.
59 Ibid., p. 689.
60 Véase, por ejemplo, el art. 77 de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal.
61 R ebollo P uig, «Medidas Provisionales...», op. cit., p. 691.
“ Ibid., p. 690.
SOBRH LAS ACTUACIONES INSPECTORAS 147
2. Características principales
Las anteriores medidas presentan determinadas características que

se derivan de su naturaleza jurídica y que es necesario especificar M.
A. Provisionatidad
Responde a la esencia de estas medidas que la Administración que

de habilitada para reaccionar frente a determinados hechos que infrin
jan el interés público protegido por la norma. Por ello, el ordenamiento
jurídico le dota a aquélla de los medios reaccionales suficientes, pero
en tanto en cuanto dichos hechos perturbadores se mantengan. Esto se
aprecia en la locución «para la protección provisional de los intereses
implicados», que aparece en el art. 72.2 LRJPAC. Estos intereses resul
tarán los concretos de cada sector. Aquellas que respondan a esta finali
dad habrán de desaparecer en cuanto cesen las circunstancias que
hayan motivado su adopción. En el caso del art. 72.2 LRJPAC, y debi
do a la conexión de las medidas allí previstas con un (ulterior) procedi
miento, se establece que «en todo caso, dichas medidas quedarán sin
efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo [de quince días] o
cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento
expreso acerca de las mismas». Si el objeto de las medidas es la garan
tía de la legalidad y la protección de determinados intereses, las mis
mas deben situarse de forma proporcionada a los hechos, de manera
que variarán si éstos lo hacen, ya sea adecuándose a lo que exija la nor
ma o, por el contrario, agravándose sus efectos.
B. La discrecionalidail a la hora de adoptar

las medidas provisionales
La adopción de medidas provisionales exige, en primer lugar, una

apreciación de los supuestos de hecho en virtud de los cuales pueden
ser adoptadas. Esto no implica un margen de apreciación de la Admi
nistración. Los hechos no pueden ser creados o ignorados, sino simple
mente verificados. Estos son los que habilitan a aquélla, con el concur
so de la norma, para adoptar las medidas provisionales. La posible
discrecionalidad de las concretas medidas dependerá del margen de
apreciación que otorgue la norma (v. gr., riesgo inminente y grave para*
Véase al respecto N a k iíó n L a in e íz , op. c i r , pp. 18 7 - 102; Po ns C'a n o v a s , o\ i . cíe.
pp. 4 S -S I.
la salud) M. En el caso del art. 72.2 LRJPAC, se indica que «el órgano
competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y
para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adop
tar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresa
mente por una norma con rango de ley». Por tanto, la LRJPAC maneja
dos criterios: i) la urgencia, y ii) la protección provisional de los intere
ses implicados, y añade una condición adicional de importancia: «en
los supuestos previstos expresamente en una norma con rango de ley».
Una interpretación del art. 72.2 LRJPAC concluiría que la concurrencia
de ambos criterios es precisa. De hecho, los dos se encuentran unidos
por la conjunción copulativa “y” en la redacción de esta norma. Ahora
bien, es posible también mantener el carácter no cumulativo de dichos
requisitos. Por ello, aun no existiendo una situación de urgencia, la
Administración podría adoptar dichas medidas en aras a la protección
de los intereses de terceros, por causa de su entidad o por el carácter
del interesado beneficiario de las mismas. Una lectura conjunta de los
dos criterios podría reducir la capacidad de adopción de medidas provi
sionales en perjuicio del objetivo que persigue el art. 72.2 LRJPAC. En
todo caso, como se ha indicado, la adopción de medidas provisionales
devendría obligatoria siempre que existan motivos razonables para
deducir que su omisión pueda provocar la desaparición o extinción de
los intereses implicados, causar daños de difícil o imposible reparación
o entrañar violación de derechos amparados por las leyes 6465.
C. Momento de adopción de las medidas, órgano competente

e inicio del procedimiento
En el caso del art. 72.2 LRJPAC corresponde al “órgano competen

te” la aprobación de las medidas provisionales. La LRJPAC, sin embar
go, no precisa la noción de “competente”, esto es, para la instrucción
del procedimiento principal o para su resolución, o, en su caso, para la
adopción de dichas medidas, con independencia de que sea otro órgano
el que se encargue del procedimiento. A pesar de la aparente indefini
ción, cabría sostener que, puesto que el objeto de las medidas es garan
tizar la protección provisional de determinados intereses “implicados”,
la decisión sobre las medidas puede recaer no sólo en el órgano compe
tente para iniciar el procedimiento, v. gr., sancionador, sino igualmente
en el inspector, como por otra parte lo confirman distintas leyes secto
riales 66*.
64 Véase G ómez P uente, op. cit., pp. 446-447.
65 Ibid., p. 448.
66 Art. 31.3 de la Ley 15/2000, de 15 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Activida
des Recreativas.
La adopción de las medidas puede producirse bien de oficio como a

instancia de “parte interesada”. Este último término suscita alguna
duda. El art. 72.2 LRJPAC parece venir a asumir que sólo aquellos que
sean interesados en el procedimiento principal, que todavía no se habrá
iniciado, podrán solicitar la adopción de medidas provisionales. Sin
embargo, esta exégesis resultaría limitativa. En principio, hay que
entender que el término interesado ha de reconducirse a la afectación,
bien de derechos subjetivos o intereses legítimos, por parte de la activi
dad a la que haya de aplicarse las medidas provisionales. En el caso de
las medidas de policía administrativa su adopción puede producirse en
cualquier momento por la Administración, incluyendo, en su caso, a los
propios órganos inspectores h7.
D. La previsión legal de las medidas provisionales

y la ausencia de referencia a la posibilidad
de adoptar medidas de contracautela
Las medidas que aquí se contemplan exigen la necesaria cobertura

legal. En el caso del art. 72.2 LRJPAC se señala expresamente que el
órgano competente «podrá adoptar las medidas correspondientes en los
supuestos previstos expresamente por una norma con rango de ley» M.
La LRJPAC es concluyente respecto de la necesidad de cobertura legal,
a este respecto, sin que la previsión del art. 72.2 LRJPAC sirva, per se,
para evitar dicha consecuencia hV. Por tanto, la LRJPAC se estaría remi
tiendo a las normas legales (estatales o autonómicas) que habrán de ser
las que especifiquen los “supuestos” en los que cabe adoptar dichas:
medidas. De hecho, el Preámbulo de la Ley 4/1999 indica que las mis
mas se podrán tomar «en los casos determinados por las leyes sectoria
les» *70. Además, la referencia a las normas legales ha de ser extensible
a aquellos supuestos en los que las medidas provisionales puedan estar
recogidas en una disposición de Derecho comunitario 71.
La primera frase del art. 72.2 LRJPAC puede dar paso a distintas
exégesis:
a) Que tanto los supuestos como las concretas medidas deban
aparecer en la ley.
1,7 Véase el art. 7.10 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de la Inspección de Trabajo y

Seguridad Social.
Cursiva añadida.
En este sentido, GÁt.vt:/. M o n t e s , o//, cit., p. 24b.
70 Apartado IV, párrafo tercero del Preámbulo de la Ley 4/1999.
71 Véase, por ejemplo, el art. 5 de la Directiva 95/50 del Consejo, de 6 de octubre, relativa
a procedimientos uniformes de control del transporte de mercancías peligrosas por carretera.
b) Que sólo las medidas deban aparecer en la norma con rango

de ley.
c) Que la ley sectorial establezca las circunstancias en las que se
pueden adoptar medidas cautelares, con independencia del tipo.
Dada la moderación con que la LRJPAC viene a regular las medi
das provisionales anteriores al inicio del procedimiento, es dudoso que
sólo quepa prever las circunstancias en las que sea posible adoptar
dichas medidas, dejando estas últimas en un estado de indeterminación.
En algunos casos, la práctica legislativa desmiente esta posibilidad 72.
Un ejemplo se localiza en el art. 70.1 del Texto Articulado de la Ley de
Tráfico, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de
marzo. Este señala que los agentes de la autoridad encargados de la
vigilancia del tráfico podrán proceder a la inmovilización del vehículo
cuando, como consecuencia del incumplimiento de los preceptos de
esta Ley, de su utilización pudiera derivarse un riesgo grave para la cir
culación, las personas o los bienes. Aparte de concretar, por tanto, la
medida provisional, la norma precisa qué ha de entenderse por riesgo
grave, a saber, el conducir un ciclomotor o motocicleta sin casco
homologado. Igualmente añade otras circunstancias que pueden activar
la antedicha medida provisional: negativa a efectuar las pruebas de
alcoholemia, no hallarse provisto del seguro obligatorio, no disponer
del título que habilite para el estacionamiento en zonas limitadas en
tiempo, superación de los niveles de gases, humos y ruido. Otro tanto
sucede en el caso de la LGT, art. 146. Como supuestos que pueden
motivar la adopción de las medidas se encuentran: el impedir que
desaparezcan, se destruyan o alteren las pruebas determinantes de la
existencia o cumplimiento de obligaciones tributarias, o que se niegue
posteriormente su existencia o exhibición. Las medidas podrán consis
tir, en su caso, en el precinto, depósito o incautación de las mercancías
o productos sometidos a gravamen, así como de los libros, registros,
documentos, archivos, locales o equipos electrónicos de tratamiento de
datos que puedan contener la información de que se trate.
En otras normas, sin embargo, se determinan “los supuestos” en los
que cabe adoptar las medidas, pero éstas, a pesar de citarse, no se esta
blecen de forma agotadora (“entre otras”) 73. Fijándose los supuestos
para aplicarlas, se señala en algunas disposiciones que se adoptarán
«las medidas preventivas que [el órgano administrativo] estime perti
nentes, tales como la incautación o inmovilización de medicamentos u
otros productos farmacéuticos, suspensión del ejercicio de actividades,
cierres cautelares de establecimientos de distribución o dispensación,*7
72 Véase el art. 48 de la Ley 43/2000, de 20 de noviembre, de Sanidad Vegetal.
77 En este sentido, el art. 41 de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad
de la Información y de Comercio Electrónico; art. 17.1 de la Ley 8/2004, de Industria de la
Comunidad Autónoma de Euskadi.
SOBRE-: LAS ACTUACIONES INSPECTORAS 151
intervención de medios materiales y personales, y cuantas otras se con

sideren justificadas» 74. El grado de indeterminación puede resultar
todavía mayor cuando se habilita al órgano competente a «adoptar las
medidas correspondientes por razones de seguridad» 7\ o «todas las
medidas que resulten precisas» lb.
Con todo, la opción de no especificar las medidas podría tener aco
gida en el tenor literal del art. 72.2 LRJPAC. En efecto, éste exige que
se señalen expresamente los "supuestos", esto es, las circunstancias en
las que cabe la adopción de las medidas. Sin embargo, la norma no alu
de a estas últimas de forma expresa. De ahí que el legislador sectorial
haya de precisar ante qué eventos es posible adoptar medidas provisio
nales, aunque éstas queden fijadas de forma general o su enumeración
no resulte exhaustiva. No obstante, si se siguiese esta exégesis, resulta
ría exigible al legislador que aporte los suficientes elementos de con
creción de tales medidas sin poder dejar al reglamento o a la propia
Administración actuante la precisión de las mismas. Como se puede
apreciar del art. 109 de la Ley 27/1992, antes citado, se introduce un
elemento de corrección importante, toda vez. que sólo cabe adoptar
aquellas medidas que “resulten precisas”, por lo que deberán superar el
test de la necesidad. En todo caso, incluso en aquellos supuestos en los
que la norma no llegue a concretar qué medidas cabe adoptar, la actua
ción administrativa no es libre, sino que permanece sujeta a un criterio
de proporcionalidad y de razonabilidad de su actuación. Tales princi
pios, junto con otros de carácter reglado que acompañan al ejercicio de
tal potestad, sirven de mecanismo de control del uso de la misma. La
práctica legislativa desmiente que la ley deba, de forma agotadora, pre
cisar cuáles podrán ser las medidas aplicables. Incluso en aquellos
casos en los que ha añadido un listado de medidas se precisa que son
“en particular”, dejando por tanto abierta la posibilidad de tomar otras
en línea con las expresamente incluidas en la ley 77*. En otros supuestos
tal listado ni siquiera se incluye *7S.
Por lo que respecta a las medidas de contracautela, esto es, aquellas
que se pueden tomar para contrarrestar los efectos derivados de las
medidas de cautela, la LRJPAC no recoge referencia alguna, a diferen
cia de la LJCA, art. 133, que habilita al juez para su aprobación cuando
74 Art. 48.1 de la Ley 7/2001. de 19 de diciembre, de Ordenación Farmacéutica (de la

Comunidad Autónoma de Cantabria).
75 Art. 48.3 de la Ley 7/2001, de 22 de junio, de Turismo (de la Comunidad Autónoma de
Asturias): en similar sentido el art. 68.1 de la Ley 10/2000. de 12 de diciembre, de Residuos (de
la Comunidad Autónoma de Valencia).
7,‘ Art. 109 (primer párrafo) de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado.
77 Véase, por ejemplo, el art. 41 de la Ley 34/2002, de II de julio, de Servicios de la
Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico.
™ Véase, por ejemplo, el art. 96.7 de la Ley 39/2003. de 17 de noviembre, del Sector
Ferroviario; art. 93 de la Ley 3/2001. de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado.
pudieran derivarse perjuicios «de cualquier naturaleza». Frente a estos

perjuicios será posible adoptar las medidas que resulten adecuadas para
evitar o paliarlos, al igual que la exigencia de caución o garantía sufi
ciente para responder de aquéllos. En este punto la LRJPAC no resulta
coherente, ya que así como en el art. 114.4 se prevé la adopción de cau
ción o garantía, cuando de la suspensión del acto administrativo pue
dan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, esta previsión se omi
te en los arts. 72 y 136 LRJPAC. No obstante lo anterior, sería posible
que la normativa sectorial las prevea. Otra cuestión es que se deba
imponer obligatoriamente la prestación de caución o garantía, como
ocurre en el art. 111.4 LRJPAC, y no la adopción de otras medidas. Al
contrario de esta disposición, una cláusula abierta, al igual que sucede
en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, resultaría
favorecedora de la adopción de las propias medidas de cautela 79.
a) Acerca de la necesidad de un procedimiento formalizado

para la adopción de medidas provisionales
y de policía administrativa
La cuestión a considerar aquí es si las medidas que se contemplan

han de adoptarse tras el correspondiente procedimiento formal. En el
caso del art. 72.2, la LRJPAC se inclinaría por esta posición, toda vez
que alude: i) al inicio de oficio (en las distintas posibilidades que admi
te el art. 69 LRJPAC), y ii) a instancia de parte (mediando la corres
pondiente solicitud). La admisión de esta última para la adopción de las
medidas provisionales no puede soslayarse, ya que dará paso al corres
pondiente procedimiento 80. Con todo, la formalización de un procedi
miento puede no resultar siempre posible. De hecho, la LRJPAC viene
a apoyar este aserto. Uno de los motivos para la adopción de tales
medidas es, precisamente, la urgencia. De ahí que, a pesar de la posi
bilidad de una solicitud por parte de tercero (en las condiciones del
art. 70 LRJPAC), no siempre ha de dar paso a un procedimiento for
mal. Ahora bien, lo dicho requiere alguna matización. En primer lugar,
habrá que estar a las circunstancias de cada caso. No son equiparables
aquellos supuestos en los que se producen hechos que exigen una res
puesta inmediata81, de aquellos otros en los que es posible que la
Administración pueda considerar, con mayor mesura, las medidas que
ha de adoptar. En los primeros casos, la formalización procedimental
no resultará posible. Además, en distintos supuestos la medida resulta
79 C hinchilla M a r ín , «La tutela...», op. cit., 1993, pp. 606-607.
80 Sin embargo, cabría la posibilidad de que se declare inadmisible, concurriendo una
carencia manifiesta de fundamento (art. 89.4 LRJPAC).
81 Véase el art. 7 del Real Decreto 176/2003, de 14 de febrero, por el que se regula el ejer
cicio de las funciones de control e inspección de las actividades de pesca marítima.
SOBRL LAS ACTUACIONLS 1NSPLCTORAS 153
rá, en realidad, una medida de coacción directa, una pura ejecución

administrativa que, por sus propias condiciones, implica que surja
directamente de la norma, v. gr., la destrucción de un producto X2. No
obstante, conviene distinguir los planos. La Administración debe for
malizar su actuación y dejarla plasmada en el correspondiente expe
diente. Ha de existir una decisión sobre la adopción de las medidas,
incluso en los casos de urgencia. Esta circunstancia resulta apreciable
en el art. 30.1 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea,
que dispone como medida extraordinaria la inmovilización de una
aeronave o la limitación, suspensión temporal de la eficacia de certifi
caciones, autorizaciones o licencias previamente otorgadas. El segundo
párrafo de este apartado señala que «el acuerdo de inmovilización, de
limitación y de suspensión se documentará por escrito. No obstante,
cuando resulte preciso por causa de urgente necesidad, podrá adoptarse
verbalmente, sin perjuicio de reflejar el acto y su motivación por escri
to a la mayor brevedad posible y, en todo caso, quedarán sin efecto tan
pronto como desaparezcan las causas que dieron lugar a su imposición».
b) Plazo para la adopción de las medidas provisionales
El art. 72.2 LRJPAC no señala el plazo para la adopción de las

medidas, aspecto que quizás se podría haber previsto de manera gene
ral (fijando un plazo máximo). En cualquier caso esta cuestión puede
ser objeto de regulación por las distintas leyes sectoriales que prevean
tales medidas, aunque aquéllas siguen la pauta de la LRJPAC. Esta
situación contrasta con otras disposiciones de la LRJPAC, aplicables a
determinados incidentes, en las que se determinan estrictos plazos de
resolución (v. gr., art. 29, para el supuesto de la recusación)x'. De ello
se puede desprender que la LRJPAC no concibe un procedimiento for
mal a la hora de adoptarse dichas medidas provisionales. La razón se
localiza una vez más en la finalidad que persiguen aquéllas. Una apli
cación de las reglas procedimentales, v. gr., notificación del inicio de
oficio del procedimiento, o la aplicación del derecho de subsanación en
el caso de que se iniciase a instancia de parte, así como el derecho de
audiencia, llevaría (o podría llevar) a la ineficacia de las medidas. Esto
es perceptible en el supuesto de las típicas medidas de policía adminis
trativa que se habrán de adoptar de manera inmediata saliendo al paso
de eventos que perturben o alteren los bienes jurídicos que pretendan
proteger.*
Véase Rkuoi.lo Puk;, «Medidas Provisionales...», op. cil.. p. 686.

x' Caso del art. 29 LRJPAC, respeelo de los supuestos de recusación.
c) El derecho de audiencia
Lo anteriormente señalado sería igualmente predicable del derecho

de audiencia. Se ha sostenido por un sector doctrinal que «cuando la
medida se acuerde exclusivamente en base al art. 72 LPA u otro pre
cepto legal que no consagre explícita o implícitamente la audiencia al
interesado, puede partirse de la innecesariedad de tal trámite». Se aña
de que «lo contrario (...), además de no tener apoyo bastante, arruinaría
en algunos casos el sentido y finalidad de estas medidas y en otros las
haría inoperantes» 84. En el ámbito de la inspección de consumo se ha
indicado que «en algunos casos la audiencia a los interesados será de
difícil práctica: no sólo porque los fabricantes u otros interesados pue
den serlo en lugares remotos, sino también porque pueden ser muy
numerosos o incluso indeterminados (...) En estos casos, no es que
resulte difícil dar audiencia, sino que hasta la simple notificación de la
resolución o, antes, de la medida será misión imposible» 85. Con lo
anterior no se niega la virtualidad de la audiencia que, de manera gene
ral, se regula en el art. 84 LRJPAC. Se está haciendo hincapié en que la
adopción de medidas en el ámbito de la inspección no puede sujetarse
a las normas estándar del procedimiento administrativo y que éstas
no han de aplicarse uniformemente a cualquier actividad administrati
va. Este enfoque es consecuente con la posición de estas medidas y
su finalidad, que no es otra que salvaguardar determinados intereses
(v. gr., evitar que desaparezcan pruebas) frente a hechos que, en
muchas ocasiones, no admiten actuaciones formalizadas a diferencia de
los procedimientos habituales, v. gr., licencias, ayudas públicas, sancio
nes. De ahí que las leyes que prevén la adopción de medidas provisio
nales omitan hacer una referencia al derecho de audiencia 86. El enfo
que de la jurisprudencia es consecuente con esta circunstancia y con la
finalidad de aquéllas. De esta manera se ha indicado que la posibilidad
de adopción de medidas cautelares, sin oír previamente a la persona a
la que afectan, no vulnera, en sí misma, derechos constitucionales, pues
encuentra justificación en su propia naturaleza, ante la hipótesis no
descartable de situaciones urgentes, en que sea necesaria su adopción
para prevenir la lesión de los bienes jurídicos en peligro, salvaguardán
dose los referidos derechos en los trámites procedimentales posteriores,
en donde deben ser satisfechos los principios de presunción de inocen
cia y de proscripción de la indefensión 87. En todo caso, incluso si se
84 Rebollo Puig, «Medidas Provisionales...», op. cit., pp. 699-700; en el mismo sentido
R ivero G onzález, op. cit., p. 485.
85 R ebollo P uig e Izquierdo C arrasco, op. cit., p. 61.
86 Véase, sin embargo, el art. 47 de la Ley 1/2005, de 4 de febrero, para la Prevención y
Corrección de la Contaminación del Suelo (de la CAPV).
87 STS de 17 de julio de 2000, Ar. 6163.
SORRH L.AS ACTUACIONLS INSPECTORAS 155
adopta la medida inaudita parte, el interesado siempre podrá plantear

ulteriormente las correspondientes alegaciones KS, lo que puede llevar,
en su caso, a la modificación de las mismas.
A pesar del silencio de la LRJPAC, es posible sostener que dicha
audiencia podría articularse, al menos con posterioridad a la adopción
de las medidas 's‘,. A esto habría que añadir que si las circunstancias del
supuesto de hecho lo permiten, dicha audiencia debería ser anterior a
su adopción Un ejemplo adecuado de lo que aquí se señala se locali
za en la Ley 2/1998, de la Potestad Sancionadora de la CAPV (art. 32).
De acuerdo con esta disposición, «los funcionarios que constaten los
hechos eventualmente ilícitos, en el ejercicio de su específica función
de inspección», por tanto, antes de la iniciación de un procedimiento
sancionador, pueden adoptar “excepcionalmente” medidas “cautelares”
para la consecución de dos objetivos: primero, evitar el mantenimiento
de los daños que los hechos presuntamente infractores hayan ocasiona
do o, segundo, para mitigarlos. La norma establece, además, la posibi
lidad de que dichas medidas puedan ser adoptadas sin audiencia de los
interesados cuando la consecución de los anteriores objetivos «requiera
la asunción inmediata de medidas cautelares» 1,1. Como se desprende
de la norma, no se requiere un procedimiento formal ni la garantía pre
via de la audiencia. La justificación es la urgencia de las medidas, con
el fin de que se restablezca el orden, concepto éste que se habrá de
determinaren cada caso. Además, la Ley 2/1998 establece algunas cau
telas para evitar que la potestad allí reconocida sea utilizada de forma
arbitraria. Es por ello por lo que se exige a los inspectores que expresen
en el acta no sólo las medidas adoptadas, sino también «la causa y fina
lidad concretas de las mismas».
d) La virtualidad del silencio administrativo en el caso

de las medidas provisionales
En lógica con lo dicho anteriormente, otro de los aspectos que la

LRJPAC no regula expresamente en su art. 72.2 es el sentido del silen
cio en el caso de las medidas provisionales. En este supuesto, la norma
tiva general de los arts. 43 y 44 LRJPAC plantea una distinción para el
supuesto de que el procedimiento se inicie a instancia de interesado o
de oficio. En el primer caso (salvo previsión expresa en contrario por
medio de una ley o norma de Derecho comunitario), el transcurso del
“ Art. 35.(9 LRJPAC.

m Fin este sentido, Fiírnándkz M o n t a i .v o , <>p. vil., p. 289.
Véase el art. 13 del Reglamento por el que se regulan las inspecciones de buques extran
jeros en puertos españoles (aprobado por el Real Decreto 91/2003, de 24 de enero).
Cursiva añadida.
plazo para resolver sin haberse notificado la decisión supondría que las
mismas se entenderían estimadas (art. 42.2 LRJPAC). En el segundo
supuesto, esto es, la iniciación de oficio, la consecuencia (o cabría
decir consecuencias) son distintas. La LRJPAC opta por desestimar
aquellos procedimientos en los que, vencido el plazo sin dictarse y
notificarse el acto, se pudiera derivar de ellos el reconocimiento de
derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas. Este sería el
caso para aquellos interesados o beneficiados de tales medidas, como
ocurriría con la clausura temporal de la actividad en un establecimiento
que produce fuertes olores o ruidos para la vecindad colindante, afec
tando a su salud. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que los efec
tos de las medidas cautelares no son unívocos. De esta manera lo que
para un interesado pueda resultar favorable, para otro no lo sería, ya
que la medida provisional constituirá un perjuicio, caso del titular del
establecimiento que se clausura temporalmente o al que se imponen
limitaciones respecto del horario de producción, en el ejemplo anterior.
Así, para el supuesto de procedimientos en los que la Administración
ejercite potestades “en general” de intervención, susceptibles de produ
cir efectos desfavorables, la ley opta por que se declare la caducidad
del procedimiento si éste no se ha resuelto en el plazo establecido para
ello 92. Habrá que estar al interés prevalente en cada caso.
No obstante, la aplicación de las reglas del silencio administrativo
choca con la virtualidad de las medidas provisionales 93. Su carácter
temporal y su aplicación a supuestos de alteración de las condiciones
normales de actuación, así reguladas, no se adecúan tampoco a los cau
ces formales que establecen los arts. 42-44 LRJPAC. Estas disposicio
nes están diseñadas para aquellos procedimientos que finalizan con una
resolución que, como mínimo, ha de poder adoptarse y notificarse en
un plazo de tres meses (art. 42.3 LRJPAC). Las medidas provisionales
y las de policía administrativa persiguen una eficacia ceñida a cortos
períodos de tiempo, frente a eventos que es preciso “congelar” 94. De
ahí que la LRJPAC obvie hacer mención expresa respecto de los plazos
de resolución y notificación. Con todo, puesto que el art. 72.2 LRJPAC
admite la solicitud para la adopción de las medidas (no como una sim
ple denuncia), es preciso que las mismas se aprueben en breves períodos
de tiempo, de forma que el ciudadano pueda actuar frente a) la negativa
expresa a adoptarlas, como ante b) la inactividad administrativa.
92 Art. 44.2 LRJPC.

93 Véase G ómez Puente, op. cit., pp. 451-453.
94 STS de 21 de abril de 1992, Ar. 3836.
e) Algunos efectos procedimentales de la adopción

de las medidas provisionales antes de la iniciación
del procedimiento
La adopción de las medidas provisionales en el art. 72.2 LRJPAC

da paso a algunos efectos procedimentales de interés.
En primer lugar, la Administración queda obligada a la iniciación
del procedimiento en el plazo de quince días (hábiles) siguientes a la
adopción de las medidas. El cómputo del plazo se inicia a partir del día
siguiente a la adopción de las medidas y no al de su notificación o
publicación, que es la situación que, de manera general, recoge el
art. 48.4 LRJPAC para los plazos expresados en días. La LRJPAC no
aclara el porqué de la necesidad de que en dicho plazo se deba iniciar
el procedimiento, posición que se sigue en otras normas sectoriales K.
Ahora bien, partiendo del carácter circunstancial (provisional) de las
medidas que se hayan adoptado antes del inicio del procedimiento prin
cipal, resultaría necesaria tal previsión para forzar a la Administración
a ello. A esto cabe añadir que, caso de necesitarse el mantenimiento de
las medidas, si bien no en el mismo estado y amplitud de las mismas,
esto sólo se podría llevar a cabo «durante la tramitación del procedi
miento».
Segundo. El efecto que se deriva de la obligación de iniciar el pro
cedimiento principal es que en el mismo ha de entrarse a considerar la
necesidad de mantener las medidas provisionales. La LRJPAC señala
que éstas «deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas» en el
acuerdo de iniciación, quedando sin efecto bien si no se inicia el proce
dimiento en dicho plazo, bien cuando el acuerdo de iniciación no con
tenga un pronunciamiento expreso sobre las mismas. Por tanto, la
LRJPAC rechaza cualquier mantenimiento tácito de las medidas. Al
igual que en el supuesto anterior, aquéllas cesan automáticamente en
los casos previstos, sin necesidad de que se notifique o publique dicha
circunstancia. Sin embargo, en virtud del art. 58 LRJPAC, deberán ser
objeto de la correspondiente notificación.
Tercero. Una cuestión que no aclara del todo la LRJPAC es si la
Administración está obligada a considerar el levantamiento de las*
Éste es el caso del art. 49.2 de la Ley 43/2(X)2, de Sanidad Vegetal. En similar sentido,
los arts. 41.4 de la Ley 34/21X12, de 11 de julio, sobre Servicios de la Sociedad de la Informa
ción; 35.2 de la Ley 16/2002, de 1 de julio, sobre la Prevención y el Control Integrado de la
Contaminación; 94.4 de la Ley 1/2002, de 4 de abril, de Ordenación, Fomento y Control de la
Pesca Marítima (de la Comunidad Autónoma de Andalucía); 68.2 de la Ley 10/2000, de 12 de
diciembre, de Residuos (de la Comunidad Autónoma de Valencia), y 32.2 de la Ley 16/21X12,
de 28 de junio, de Protección contra la Contaminación Acústica (de la Comunidad Autónoma de
Cataluña).
medidas si el procedimiento principal se inicia a instancia de interesado

(incluso antes de que transcurra el plazo de quince días que señala el
art. 72.2). La LRJPAC se refiere, bien a la no iniciación en plazo o a la
falta de pronunciamiento expreso «en el acuerdo de iniciación». Una
posible exégesis de la Ley vendría a apoyar la tesis de que en el
supuesto que se plantea también existe una obligación de considerar el
mantenimiento, modificación o levantamiento de las medidas, con las
consecuencias derivadas del art. 72.2 LRJPAC.
Cuarto. Otro aspecto que la LRJPAC no regula expresamente es si
cabe la revocación de las medidas antes de que se agote el plazo de
quince días que determina el apartado 2 del art. 72 LRJPAC. De hecho,
la extinción de las medidas se prevé en el caso de la falta de inicio del
procedimiento principal (quince días tras la adopción de las medidas),
como una vez iniciado éste (apartado 3). No obstante, teniendo en
cuenta que es posible que desaparezcan las circunstancias que motiva
ron la adopción de las medidas, éstas pueden igualmente desaparecer.
De esta manera, la Ley 43/2002, de Sanidad Vegetal, establece que la
duración de las medidas cautelares «no superará a la de la situación de
riesgo o falta de autorización que las haya motivado» (art. 49.3) 96.
f) Los requisitos de fondo de las medidas provisionales:

perjuicios irreparables y violación de derechos
El art. 72.3 LRJPAC recoge determinados principios que son de

aplicación a las medidas provisionales, incluyendo aquellas que no
guarden una relación con un procedimiento. De acuerdo con esta dispo
sición, queda prohibida la adopción de medidas provisionales que:
i) «puedan causar perjuicios de difícil o imposible reparación a los inte
resados», o ii) que «impliquen la violación de derechos amparados por
las leyes». El primero de los supuestos resulta claro y aparece de forma
reiterada en la LRJPAC [arts. 107.1, 111.2.a) y 131.3], Esta norma, ade
más, refleja una elemental aplicación del principio de proporcionalidad
(en sentido estricto). Tratándose de una medida necesaria (única posible,
en principio) en un caso de urgencia y para proteger provisionalmente
intereses implicados en el supuesto, no ha de causar perjuicios despro
porcionados. De otra forma, como manifiesta el art. 72.3 LRJPAC, tal
medida ha de ser descartada, ya que no sería propiamente provisional,
sino que tendría carácter incluso punitivo 97. Por otra parte, tal medida
ha de ser proporcional a la perturbación que se pretenda atajar.
96 Igualmente, el art. 11.2 (segundo párrafo) del Reglamento por el que se regulan las ins
pecciones de buques extranjeros en puertos españoles (aprobado por el Real Decreto 91/2003,
de 24 de enero).
97 Véase la STC 108/1984, FJ 2 .b).
SOBRE LAS ACH Í ACIONES INSPECTORAS 139
Hay que destacar que la LRJPAC se refiere a perjuicios de “difícil

reparación”. Con ello, la Administración queda obligada a considerar la
incidencia de la medida cautelar sobre el patrimonio afectado por ella,
sin que sea preciso que el perjuicio que se ocasione resulte muy relevan
te para que se pueda adoptar la medida, al igual que tampoco ha de
impedir su adopción la presunción de solvencia de la Administración 9X.
El segundo supuesto, relativo a la violación de los derechos ampa
rados por las leyes, puede resultar más problemático. Algún sector doc
trinal entiende que una interpretación literal «impediría adoptar cual
quier tipo de medidas provisionales, por cuanto las mismas, en
prácticamente todos los casos, producen violaciones de derechos» <w.
Resulta claro que tal interpretación literal no es posible. El concepto de
“violación” que emplea la LRJPAC implica que no pueda incluirse
cualquier medida en tal supuesto HK). Esto requeriría, en consecuencia,
que fuese el legislador sectorial el que determinase las medidas a adop
tar, no sólo ios casos en los que éstas caben. Con todo, tal concreción
no impediría la posible violación de derechos, en la medida en que la
Administración habrá de determinar la extensión e intensidad de las
mismas. La LRJPAC está exigiendo una ponderación de los intereses
en juego y, por tanto, de los derechos involucrados. De ahí que se
deban calibrar las circunstancias que se presenten en el caso a los efec
tos de determinar si realmente la medida provisional implica tal viola
ción o si, por el contrario, resulta adecuada, necesaria y proporcional a
la perturbación del orden. Hay que hacer notar que la jurisprudencia ha
afirmado que ningún derecho puede invocarse en su condición de legí
timo cuando se esté actuando, precisamente, fuera de lo establecido en
el ordenamiento jurídico 1,11. Esto no obsta para que se deban garantizar
otros derechos, caso de los susceptibles de amparo constitucional.
t>) Los gastos ocasionados por las medidas provisionales
La LRJPAC y habitualmente las normas sectoriales no contienen

ninguna referencia sobre los gastos que puedan ocasionar las medidas
provisionales ll)2. No obstante, un análisis de las disposiciones que pre
vén la adopción de las mismas no ofrece dudas acerca de que ha de ser
En este sentido, Nakhón Lainiíz. op. cii., pp. 212-213.

S antamaría Pastor, op. cit.. vol. ti, p. 32; en el mismo sentido N arbón Lainiíz,
op. rii.. p. 213; Pons C ánovas, op. cit.. p. 176.
"I" STS de 7 de lebrero de 1996, Ar. 999.
No ocurre así en el caso del art. 30 de la l.ey 21/2003. de Seguridad Aérea: «Los gastos
originados por tales medidas correrán a cargo de los titulares o explotadores de las aeronaves y
de los servicios o actividades». Véase también la Disposición Adicional sexta de la Ley
37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido.
el sujeto destinatario el que deba hacer frente a los gastos que se pue
dan ocasionar. La razón de esto radica en la finalidad que persiguen las
medidas. Como antes se ha indicado, surgen como reacción frente a
perturbaciones del interés público, concretado en cada caso. De ahí que
quien ocasiona tales riesgos deba hacer frente a los gastos derivados de
la imposición de una medida provisional por la Administración. En este
caso, la Administración está ejerciendo las potestades que le reconoce
el ordenamiento, imponiendo al sujeto destinatario un deber jurídico
que ha de soportar necesariamente, en el sentido del art. 141.1
LRJPAC. Por tanto, excluyendo los supuestos de los que se pueda deri
var una responsabilidad patrimonial de la Administración, aquél ha de
hacer frente a los costes que se produzcan y, en su caso, a otros que
puedan venir del ejercicio de la potestad sancionadora, como así se pre
vé en el art. 130.2 LRJPAC l0-\ En otras normas se prevé expresamente
la imposición de los costes de la inspección, en el caso de que de
la misma se derive una medida prohibitiva. Ilustra este supuesto el
art. 19.3 del Real Decreto 90/2003, de 24 de enero, por el que se regu
lan las inspecciones de buques extranjeros en puertos españoles. De
acuerdo con éste, cuando los reconocimientos efectuados a los buques
mercantes confírmen o revelen deficiencias que tengan como conse
cuencia la medida de policía administrativa de prohibir la navegación
del buque, se impondrá como sanción accesoria a la multa el pago de
todos los costes de la inspección.
La imposición, en su caso, de los correspondientes costes será lo
normal en el caso de tratarse de inspecciones de carácter periódico, res
pecto de las cuales exista la correspondiente previsión *l041056.Para aquellas
que no respondan a este supuesto se ha sostenido una distinción entre
los casos en los que se aprecie la existencia de una irregularidad, en los
que respondería el propio inspeccionado, de otros en los que se verifi
que que la actividad es conforme l()-\ Con todo, la variedad de previsio
nes impide establecer unas reglas precisas al respecto.
III. OBSTRUCCIÓN A LA INSPECCIÓN
1. La obstrucción a la inspección y su tipificación
Resulta frecuente en las normas que regulan la potestad de inspec

ción recoger una infracción sobre la obstrucción a su ejercicio l()fi.
lo:' Véase el art. 107 de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado.
104 Véase, por ejemplo, el art. 12 de la Directiva 2001/80, relativa a las emisiones de cier
tos contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión.
105 Véase F ernández Ramos, op. cit., pp. 591-594; en el mismo sentido. R ebollo P uig,
«Inspección y régimen sancionador», op. cit., pp. 321-323.
106 Véase F ernández R amos, op. cit., pp. 425-428.
SOBRE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS 16 I
Esta actividad, sin embargo, merece algunas precisiones. Por una par
te, la labor de obstrucción se refiere, en general, a la obstaculización
de la actividad inspectora, de forma que esta no pueda desarrollarse
o, en su caso, encuentre dificultades para ello iH7, aunque no se impi
da completamente. Por tanto, como es apreciable, existe un ámbito en
el que el legislador ha de incidir a la hora de recoger distintos tipos
que, a su vez, respondan a la diferente gravedad de la obstrucción. No
obstante, esto no se produce en toda circunstancia, llegándose a equi
parar el impedir, retrasar u obstruir la actividad de inspección o con
trol l0S. Esto es apreciable también desde la perspectiva del objeto, en
concreto, el acceso a un local l(,‘\ salvo en los casos en que se esté
ante un domicilio, o la negativa a proporcionar la información que se
solicite.
El mismo concepto de obstrucción se plantea desde varios prismas,
como así se desprende de las distintas normas que recogen esta figura.
Por ello se habla de falta de colaboración y, en otros casos, de resisten
cia o desobediencia que, obviamente, han de quedar así plasmadas en
la correspondiente acta. Sin embargo, la jurisprudencia también ha
considerado la actividad de obstrucción desde una perspectiva negati
va. Una adecuada distinción se localiza en la STS de 12 de abril de
1999 IU), en la que se señala, por una parte, que «no puede ser constitu
tiva de dicha infracción [de obstrucción] la mera negativa a firmar el
acta que puede entenderse como manifestación de disconformidad con
la misma, especialmente en lo que se refiere a la inmovilización caute
lar de productos, pero sí merece la consideración de actuación obstruc
tora, en cuanto supuso obstáculo a la actuación informadora y docu-
mentadora de los inspectores y resistencia y presión a la actuación de
éstos, la conducta del gerente reflejada en el acta por la que la docu
mentación que estaba dispuesta para ser adjuntada a ésta quedó en
poder de la industria al negarse aquél a entregarla, y la exigencia de
fotocopiar la documentación oficial de los inspectores con la adverten
cia de que en caso contrario salieran de las dependencias de la industria
“que allí no tenían nada que precintar” por falta de competencia». Asi
mismo, el Tribunal Supremo ha reconocido que una cuestión puede ser
la existencia de una evidente dificultad en la realización de una actua
ción investigadora (en el caso se había concedido a una entidad cuatro
meses para localizar toda la documentación y se habían realizado cator
ce visitas a lo largo de un año) y otra identificarlas como actividades de*18
107 Caso de los arts. 96.1 .p) y 97./;)•

1118 Caso del art. 3l.3.g) (infracción grave) de la Ley 16/2002, de I de julio, de Prevención
y Control Integrados de la Contaminación.
"» Caso del art. 32./) de la Ley 4/1995, de 10 de noviembre, de Espectáculos Públicos y
Actividades Recreativas de la CAPV.
Ar. 2811.
obstrucción, de retraso o intencionadamente dirigidas a hacer ineficaz

la actuación inspectora m .
Un aspecto que se ha suscitado por la doctrina es la posible concu
rrencia de la infracción de obstrucción a la inspección con otras infrac
ciones que se denominan sustantivas. Un supuesto típico es el de remi
sión de información a la Administración sobre una actividad que,
además, puede ser objeto de inspección. Esta dualidad de infracciones
aparece en las distintas normas sin que se produzca problema alguno
respecto a una posible concurrencia de las mismas " 2.
También se ha planteado si una actuación obstructiva puede ser
integrada en aquellas infracciones que la primera pretendía evitar que
se descubriesen. Para un sector de la doctrina, tal infracción de obstruc
ción no ha de verse absorbida *121314. Otras posiciones entienden que, si
bien se puede tratar de dos infracciones distintas que, como tales, sean
objeto de sanciones diferentes, la simple acumulación de las mismas
puede ser matizada, admitiéndose una posible progresión en la comi
sión de la infracción, trasladando a este caso la doctrina penal en la
materia n4. Esta segunda posibilidad no es descartable, si bien habrá
que analizar si efectivamente la obstrucción fue el medio necesario
para la comisión de la otra infracción o si, en realidad, es diferenciable.
En otros casos, la absorción puede producirse si se está ante la comi
sión de un delito de atentado. En la STS de 7 de abril de 1999 115 se
suscitó la actuación de un inspeccionado, que había sido condenado
por tal delito de atentado y al que la Administración sancionó, además,
por obstrucción a la actuación de la inspección. Sin embargo, para el
Tribunal Supremo, el relato de los hechos no implicaba una actuación
obstructiva diferente, en el tiempo, de la que constituyó el atentado,
«pues los hechos en que consistió éste tuvieron lugar para evitar las
“comprobaciones” que hacían los funcionarios administrativos, de
modo que fue todo el “desarrollo de los sucesos” lo que la Audiencia
Provincial tuvo en cuenta para calificarlos de atentado».
Más tarde sigue diciendo la sentencia:
«No existiendo, pues, en puridad, sino una actuación unitaria sin
discontinuidad temporal, es lo cierto que su tipificación podría hacerse,
en principio, al amparo de la norma administrativa que sanciona la obs
trucción a la labor inspectora. Pero cuando resulta que la obstrucción
STS de 26 de enero de 2002, Ar. 6569.
112 Éste es el caso del art. 34.3.c) y h), respectivamente, de la Ley 10/1998, de Residuos,
que se refiere al incumplimiento de la obligación de proporcionar documentación de datos exi
gidos por la normativa aplicable y a la obstrucción a la actividad inspectora o de control de las
Administraciones públicas.
113 F ernández Ramos, op. cit., p. 429.
114 R ebollo P uig e Izquierdo C arrasco, op. cit., p. 174.
115 Ar. 3067.
SOBRK 1.AS ACTUACIONES INSPECTORAS 163
adquiere una intensidad tal que se convierte en delito de atentado (...)

la represión del actuar ilícito corresponde a la jurisdicción penal: no
hay, en ese caso, propiamente hablando dos normativas sancionadoras
superpuestas, sino una que, de modo específico, prevé ciertos supues
tos “cualificados” —por razón del uso de la fuerza— de obstrucción a
la labor inspectora, a los que dota de relevancia penal. De modo que,
en este caso, es el principio de especialidad, y no el carácter más o
menos preferente de la Ley Penal en los supuestos de dualidad o super
posición de normativas concurrentes, el que resulta determinante. Inne
cesario es decir que el interés público protegido es idéntico (proteger el
recto ejercicio de las funciones públicas) tanto en la figura “ordinaria”
de la obstrucción sancionable administrativamente, como en la figura
“cualificada” del atentado contra las autoridades, agentes o funciona
rios cuando se hallaren ejerciendo las funciones de sus cargos o con
ocasión de ellas».
Finalmente, hay que señalar que algunas infracciones relativas a la
inspección caerían en la categoría doctrinal de las infracciones “de
hábito”, que se caracterizarían por la realización de conductas que si
bien aisladamente no constituyen una infracción administrativa, sí lo
hacen al producirse repetidamente. Éste sería el caso de las infraccio
nes relativas a la reiteración en no facilitar la información requerida o
la reiterada demora en proporcionarla a la Administración competen
te llh. En estos casos el problema radica en determinar que se está ante
un hábito. Las normas sancionadoras no suelen precisar el número de
incumplimientos o la reiteración necesaria para entender que se trata de
un hábito. De ahí que se haya defendido, al igual que en el Derecho
penal, un número mínimo de tres acciones " 7. Una vez constatada por
la Administración la existencia de tal hábito, el plazo de prescripción
habrá de contar a partir de la comisión de la última acción que resulte
constitutiva de la infracción.
2. La imposibilidad material de entregar

determinada información
La obstrucción a la inspección suscita también otro problema plan

teado con cierta reiteración ante los tribunales, esto es, la imposibilidad
material de entregar determinada documentación por carecer de ella.
Desde una perspectiva general, resulta patente que la inspección ha de*17
M'’ Véase, por ejemplo, el .ni 31 de la I.cy 3/2004, de Industria de la Comunidad Autóno
ma de Euskadi.
117 A. dh Pa l m a uta. Tuso, «Las infracciones administrativas continuadas, las infracciones
permanentes, las infracciones de estado y las infracciones de pluralidad de actos: distinción a
efectos del cómputo del pla/o de prescripción». REDA. núm. 112, 2001, p. 353.
regirse por el principio de proporcionalidad. Este aserto no es discuti

ble, como así lo confirma la jurisprudencia del TEDH y del TJCE " 8. A
lo anterior habría que unir lo dispuesto en el art. 35./) LRJPAC, respec
to al derecho a no presentar documentos que ya se encuentren en poder
de la Administración " 9. Sin embargo, no es menos cierto que distintas
normas exigen a los titulares de actividades contar con información,
libros y demás documentos que pueden ser perfectamente accesibles
por los servicios de inspección. De hecho, como antes se ha indicado,
las disposiciones administrativas tipifican de forma separada la obs
trucción a la inspección, así como el no proporcionar aquella informa
ción que deba obrar en poder del particular. Además, la noción de
imppsibilidad absoluta ha de ser analizada desde una perspectiva relati
va. Esta puede plantearse, por ejemplo, si tal información ha sido obje
to de destrucción por un suceso que quedase fuera del poder de disposi
ción y control del particular. Fuera de éstos, que responderían a la
noción de fuerza mayor, no cabría aceptar sin más tales alegaciones.
La jurisprudencia se muestra poco proclive a admitir los supuestos
de imposibilidad. En algunos casos esta posición resulta plenamente
coherente ante las alegaciones vertidas por el particular: «Lo que ocu
rre es que se opone la imposibilidad material de entregar la documenta
ción que [el inspeccionado] no poseía, aduciendo que la tenía presenta
da en una gestoría, a fin de realizar la declaración del Impuesto sobre el
Valor Añadido. Esta extravagante excepción opuesta no puede, lógica
mente, prosperar. En primer término, porque constituye una mera afir
mación de parte, no sustentada en prueba alguna, así que no puede
cambiar de signo la presunción de veracidad del acta de obstrucción
levantada. En segundo término, porque no es creíble que la documenta
ción relativa a recibos de salarios y de paga extraordinaria sea necesa
ria para confeccionar la declaración correspondiente al IVA, como pre
tende el recurrente. En tercer término, porque aunque fuera cierto que
la documentación se encontraba en la gestoría, esto no relevaba de su
obligación de entrega de la documentación al empresario» l2°. En simi
lar sentido, el Tribunal Supremo no ha aceptado el argumento de que
no se tenía una determinada información, y de que se había colaborado
en todo momento con la inspección, debido a que tal información debía
obrar, de forma obligatoria, en manos de la empresa sancionada por
obstrucción 18920121. En otros asuntos, sin embargo, tal alegación se ha acep
tado, pero desde la perspectiva de la supuesta comisión de una infrac -
118 Véase “Miailhe v. Francia”, STEDH de 25 de febrero de 1993, Ar. 6.

119 Véase T. D. N uñez Gómez, Abuso en la exigencia documental y garantías formales de
los administrados, Barcelona, Atelier, 2005.
120 STS de 16 de febrero de 1996, Ar. 1654, cursiva añadida; en el mismo sentido la STS
de 18 de diciembre de 1998, Ar. 10443; en este caso se alegaba que la factura solicitada se
encontraba en un banco.
SOBRE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS I6S
ción de obstrucción, que se diferencia de la de poseer determinada

información. En este sentido, la Sentencia de 27 de enero de 1998 122
señala:
«Teniendo en cuenta además que el representante de la entidad san
cionada había presentado la mayor parte de la documentación requeri
da, y que al no aportar la relativa a los empleados de la limpieza, lo era,
según manifestación de la interesada, porque carecía de ella, mante
niendo también que no eran tales trabajadores, es procedente estimar
que no existe la obstrucción que la Administración ha valorado, pues si
la infracción por obstrucción de la labor inspectora, se interpreta, según
precisa el art. 49 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, por “las acciones u
omisiones que perturben, retrasen o impidan el ejercicio de las funcio
nes (...) encomendadas a los Inspectores de Trabajo y Seguridad
Social”, no cabe apreciar que la actuación del representante de la enti
dad sancionada se integra en tal tipo legal, ya que de una parte, si el
mismo día del acta de obstrucción se levantan las actas por infracción y
liquidación, relativas a la falta de alta y cotización de los trabajadores,
es claro que la actuación de la entidad sancionada no ha impedido ni
retrasado el ejercicio de las funciones inspectoras, y de otra, tampoco
se puede entender que la ha perturbado, cuando comunicó a la inspec
ción [quién] o |quiénes] eran las personas, los delegados de los centros
de trabajo, encargados de contratar o realizar la limpieza, y en fin, si
aportó gran parte de la documentación solicitada y no aportó, porque
decía carecer de ella, la relativa a determinados trabajadores, si no se
ha acreditado que tuviera tal documentación, mal se puede estimar que
haya incidido en actuación obstructiva, pues si no la tenía, ciertamente
que no podía aportarla. Y a lo anterior puede resultar intrascendente el
que debiera tener tal documentación, pues ello se podrá o no valorar
por otro cauce, pero no por el de obstrucción, que obviamente se ha de
referir a actividad o actuación que puede y debe hacer» ,2\
Hay que destacar de la anterior sentencia la distinción efectuada
entre el deber de aportación de determinada información y la alegada
obstrucción a la actuación inspectora. En el primer caso, el Tribunal
Supremo aprecia que la Administración no había llegado a acreditar
que el particular inspeccionado tuviese dicha información. Esta consta
tación, unida a la remisión de «gran parte de la documentación solicita
da», alejaban a tal actuación de una posible obstrucción.*12
122 Ar. 838.

3. Los requerimientos de información.

Requerimientos por suministro y por captación.
Tipo de acto y suspensión
Un elemento adicional a considerar es el relativo a los requerimien

tos de información que pueden realizarse por los inspectores. La juris
prudencia ha distinguido este tipo de requerimientos de los supuestos
de remisión periódica de información. De esta manera, en el ámbito tri
butario, se ha indicado que «la información por suministro se caracteri
za por imponer una obligación permanente, periódica y general a los
profesionales, empresas, etc. (sectores afectados), de proporcionar
información a la Administración tributaria, que poseen por razón de sus
relaciones económicas, profesionales o financieras con otras personas.
Ahora bien, esta obligación de suministro periódico se justifica sólo en
la medida en que resulte imprescindible para la gestión, inspección y
recaudación de los tributos. Por el contrario, la información por capta
ción se caracteriza por su ocasionalidad e individualidad, cuando se
hace necesario conseguir datos y antecedentes que la Administración
tributaria no ha obtenido por suministro periódico. No hay que descar
tar que, con posterioridad a los requerimientos individualizados, se
convierta esta modalidad de información en obligación de suministro
periódico, si existe justificación suficiente para ello» l24.
En el supuesto del mecanismo por captación, el Tribunal Supremo
ha señalado que «no es preciso que exista un procedimiento adminis
trativo ya iniciado, pues el sistema de captación no tiene por qué tener
un nexo con algún hecho imponible de cualquier tributo, sino que pue
de suministrarse a la Administración información tendente al descubri
miento de hechos ignorados por la misma o a la determinación de bases
total o parcialmente ocultadas por los contribuyentes, que dará lugar,
posteriormente, a la iniciación de un procedimiento concreto» l2S126.
Por otra parte, la jurisprudencia exige que el requerimiento se
encuentre motivado, mediante la oportuna referencia a las normas que
facultan a la inspección a recabar los datos que se soliciten. Sin embar
go, no exige que tenga que explicitar los motivos mediatos y el fin con
creto que pretende lograr una vez conseguidos tales datos, pues ello
significaría tanto como descubrir la estrategia que guía el quehacer de
la inspección J26.
La jurisprudencia ha trazado ciertas diferencias entre los requeri
mientos y otros actos de trámite, caso de los iniciadores de un procedi
(je 27 de noviembre de 1999, Ar. 9604.
124 s t s
SOBRE LAS ACTUACIONES INSPEC TORAS 167
miento sancionador: «Si en abstracto, el mero acuerdo de incoar un

expediente administrativo puede calificarse de acto de trámite no sus
ceptible de impugnación autónoma, no ocurre lo mismo con un reque
rimiento que conmina a una empresa auditora —obligada, en principio,
a mantener el secreto de cuanta información conozca en el ejercicio de
su actividad— a entregar a la Administración determinados documen
tos profesionales con incidencia en la situación jurídica de terceros. Por
su propia naturaleza y los efectos jurídicos relevantes que este tipo de
requerimientos conllevan, los actos administrativos que los incorporan
pueden ser recurridos en vía administrativa y jurisdiccional» i27. Kn
este supuesto, el Tribunal Supremo no encontró obstáculo alguno que
impidiese a la empresa auditora objeto del requerimiento interponer el
correspondiente recurso frente al mismo, habida cuenta de la concu
rrencia de información que respondía al secreto profesional. De hecho,
la sentencia que aquí se comenta precisó, además, que en ciertos
supuestos, frente a determinados requerimientos administrativos de
documentación profesional relativa a terceros, no era posible excluir
que la solicitud de suspensión cautelar, simultánea a su impugnación en
sede administrativa, fundada en la indefensión ocasionada o en la vio
lación de algunos derechos y libertades susceptibles de amparo consti
tucional, debía ser «provisional e inmediatamente estimada por la pro
pia Administración», al menos hasta que hubiese pronunciamiento de
fondo del órgano decisor, precisamente para impedir que se consumase
la violación por parte de alguno de sus órganos actuantes. No obstante,
la jurisprudencia también ha rechazado alegaciones fundadas en la vio
lación del derecho a la intimidad de las personas que habían contratado
con una entidad bancaria, afirmando que tal derecho es de exclusiva
titularidad de esas personas, por lo que «carece dicha entidad de legiti
mación para invocar su violación» i:s.
IV. OTROS DERECHOS DEL SUJETO PASIVO

DE LA INSPECCIÓN: ASISTENCIA LETRADA
Y DERECHO A NO DECLARAR EN CONTRA
DE UNO MISMO
La realización de una inspección comporta una carga para el ins

peccionado. Es cierto, no obstante, que, en ocasiones, la misma posee
un componente modal, ya que habrá de efectuarse con el fin de que el
inspeccionado pueda realizar una determinada actividad, debiéndose
cerciorar la Administración si reúne los requisitos para ello (v. gr., en el
ámbito de las actividades clasificadas). En otras ocasiones la inspee-*2
1:7 STS de 16 de mayo de 2000, Ar. 10122.

I2S STS de 27 de noviembre de 1999, Ar. 9604.
ción, persiguiendo la comprobación de que una actividad se adecúa al

ordenamiento, tiene una naturaleza más inquisitiva sobre el particular.
Antes se ha examinado que no todo tipo de requerimiento de informa
ción ha de ser necesariamente atendido por un ciudadano, caso de que
afecte a derechos fundamentales u ocasione indefensión. Analizados ya
algunos derechos procedimentales, los siguientes epígrafes se dedican
a considerar el derecho a la asistencia letrada y el derecho a no declarar
contra uno mismo.
1. Asistencia letrada
La asistencia letrada, como derecho de todo acusado, se recoge de

manera expresa en el art. 6.3.c) CEDH. Desde la perspectiva de la doc
trina constitucional, el TC ha afirmado que «no es posible interpretar
unitariamente, como dotado de un mismo contenido, el derecho a la
asistencia letrada reconocido en los arts. 17.3 y 24.2 CE, dada la diver
sa función que esta garantía cumple en cada uno de ellos, en atención
al bien jurídico protegido» m . En un ámbito tan relevante como las
pruebas de alcoholemia, el Tribunal ha precisado que, «como regla
general, la asistencia letrada no es condición de validez —desde la
perspectiva constitucional— de la práctica de dicha prueba» l3°.
En un contexto procedimental, la LRJPAC, art. 85.2, señala que
«los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando
lo consideren conveniente en defensa de sus intereses». La LRJPAC se
refiere al asesoramiento en toda su amplitud 12930131, ya que no se cualifica
tal figura del asesor ni en el plano subjetivo, objetivo ni formal. Por
ello, la asistencia letrada puede resultar conveniente e incluso necesaria
en determinados casos 132. Sin embargo, no constituye un requisito del
que dependa la validez de la actividad inspectora de la Administración.
Igual situación se produce en el Derecho comunitario. Como en otros
supuestos, las inspecciones en materia de Derecho de la competencia
han planteado si la empresa inspeccionada tiene derecho a prepararse
ante una inspección de la Comisión, sobre todo por medio del necesa
rio asesoramiento legal. La defensa de este derecho fue así planteada
por el demandante en el asunto “National Panasonic” l33, ante una veri
ficación, in situ y sin aviso previo, de los inspectores de la Comisión.
Si bien el TJCE no entró a considerar esa alegación, precisó, a la luz de
las conclusiones del abogado general, que no se había producido nin
129 STC 252/1994, FJ 4.
130 STC 107/1985, FJ 3.
131 Fanlo L oras, op. cit., p. 243.
132 Véase la STS de 17 de marzo de 2003, Ar. 5474.
133 “National Panasonic”, asunto 136/79, 1980, Rec., 2033.
guna violación de derechos fundamentales en aquel caso. Con todo, a

pesar de lo mantenido en esta sentencia, el Derecho derivado (v. gr.,
art. 18.4 del Reglamento 1/2003) y la práctica de la Comisión permiten
que las empresas puedan contar con asesoramiento legal, si bien esto
no impide a los inspectores comunitarios permanecer en los locales que
vayan a ser objeto de inspección e, incluso, llevarla a cabo si aquéllas
se retrasan una vez ofrecido un plazo razonable de tiempo para su per
sonación. Con todo, el Tribunal Supremo ha precisado que el asesor es
quien aconseja, quien ilustra el parecer o, si se quiere, quien con sus
conocimientos especializados completa la formación del recto criterio
ajeno, «sin el más mínimo atributo de suplencia en la manifestación de
voluntad del asesorado» lu.
2. Sobre el derecho a no declarar contra uno mismo
Este derecho se encuentra recogido en los principales instrumentos

internacionales, caso del art. 6 CEDH o del art. I4.3.g) del Pacto Inter
nacional de Derechos Civiles y Políticos 1 Para analizar esta cuestión
resulta conveniente examinar tres vertientes, la del CEDH, la comuni
taria y la constitucional.
A. El CEDH
El TEDH ha indicado que el derecho a guardar silencio y a no

autoinculparse son estándares reconocidos internacionalmente, que
subyacen en el art. 6.1 CEDH l ,(l. El derecho a no declarar contra uno
mismo presupone que las autoridades que persiguen probar una deter
minada actuación no pueden acudir a métodos de coerción u opresión
en contra de la voluntad de la persona imputada uv. El art. 6 CEDH
resulta aplicable a acusaciones en materia penal. Según el asunto
“Deweer”, la “acusación” podría, a los efectos de esa norma, definirse
como la notificación oficial, proveniente de la autoridad competente,
del reproche de haber cometido una infracción penal l3x. El concepto de*17
1u STS tic 22 de enero de 1993, Ar. 1114.

«Toda persona acusarla de un delito tendrá derecho, en plena igualdad, a las siguientes
garantáis mínimas: g) a no ser obligarla a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable».
11,1 “Web r. Austria". Sentencia de 8 de abril de 2004, Ar. 28, apt. 39, reiterando una juris
prudencia constante. Sobre el art. 6 CEDH puede verse I. Esparza Lfiuar y J. F. Etxfbhrria
G iikidi, «Artículo 6. Derecho a un proceso equitativo», en I. Lasagaba.stfr Hfrrakth, (dir.),
Convenio liuropeo de Derechos Humanos, Madrid, Civitas, 2004, pp 146-226.
117 "J. B. v. Suiza". Sentencia de 3 de mayo de 2001, apt. 64. O/.türk r. Alemania, Serie A,
núm. 73; véase también la STC 2/2003, FJ 3.d).
"* "Deweer r. Bélgica", STEDH de 27 de lebrero de 1980, Ar. I, apt. 46.
“acusación” no depende de la mera declaración, a estos efectos, por

parte del Derecho estatal. Así, se evita que los Estados eludan la aplica
ción del art. 6 CEDH estableciendo sanciones de carácter administrati
vo cuando, en realidad, sean de naturaleza penal. De hecho, el TEDH
ha repetido en varias ocasiones que el concepto de «cualquier acusa
ción en materia penal» posee un significado “autónomo” 139. Esto le
lleva a observar «más allá de las apariencias y analizar las realidades
del procedimiento a examen» 140. El TEDH maneja tres criterios para
precisar esta cuestión: a) la clasificación de la infracción en Derecho
estatal; b) la naturaleza de la infracción, y c) la gravedad de la sanción
a la que se expone la persona afectada 141. El primer criterio se suscita
únicamente en el caso de aquellas sanciones que no sean clasificadas
como penales. No obstante, incluso si una sanción se ha considerado de
carácter administrativo, esto sólo sirve como punto de partida para con
siderar si puede caer dentro del art. 6 CEDH l42. Por ello, el TEDH ha
indicado que la clasificación que realice un Estado no es determinante
a los efectos del CEDH l43.
El segundo criterio, la naturaleza de la sanción, contiene dos ele
mentos: el círculo de personas a las que se dirige y las finalidades que
persigue la sanción. En el caso de las infracciones administrativas, las
mismas se refieren a determinados grupos de personas, aunque éste
tampoco resulta un criterio determinante, toda vez que existen sancio
nes penales que hacen también alusión a grupos específicos. Por ello,
se ha señalado que la característica esencial no es el número de destina
tarios de la infracción, sino su cualidad como pertenecientes a un deter
minado grupo, así como los intereses que proteja la norma l44.
La finalidad de la sanción ha de observarse desde el prisma de su
naturaleza punitiva y disuasoria. De esta manera, en el asunto “A. P.,
M. P. y T. P. v. Suiza” l4S, el TEDH observó, respecto de la naturaleza
de las infracciones, que la normativa tributaria establecía determinados
requisitos que daban lugar a la imposición de sanciones si no eran cum
plimentados. Dichas sanciones, que en el caso adoptaban la forma de
multas, no perseguían una compensación monetaria por daños, sino
que resultaban esencialmente disuasorias y punitivas l46. Finalmente, el
tercer criterio tiene que ver con la severidad de la sanción.
1,9 “Funke v. Francia”, apt. 44; véase P. van Dijk y G. J. H. van Hoof, Theory and Practice
of the European Convention on Human Rights, 3.a cd., Kluwer, The Hague, 1998, pp. 409-416.
140 “Deweer”, apt. 44.
141 “Óztiirk v. Alemania”, Serie A, núm. 73, apt. 50.
142 van Dijk, P., y van Hoof, op. cit., p. 410.
143 “Óztiirk v. Alemania”, apt. 49.
144 P. van Dijk, y van Hoof, op. cit., p. 411.
145 Sentencia de 29 de agosto de 1997.
146 A. P, M. P.,yT. P. v. Suiza, apt. 33.
SOBRH LAS ACTUACIONES INSPHfTORAS 171
De la jurisprudencia del TEDH también se desprende que el privile

gio contra la autoinculpación no prohíbe, per se, el uso de la coacción
parar obtener información fuera del contexto de un procedimiento
penal contra una persona. En concreto, un requerimiento para hacer
una declaración de patrimonio al fisco no es contrario al art. 6.1
CEDH, incluso si el mismo se ve acompañado de una pena en caso de
incumplimiento, en la medida en que no hayan procedimientos penales
anteriores o pendientes contra el demandado. Para el TEDH, la obliga
ción de informar a las autoridades es una característica común de las
normas de los Estados 14/.
Por lo que respecta a las inspecciones, el TEDH ha sostenido, de
manera general, que una inspección de naturaleza administrativa puede
dar lugar a la constatación de una acusación en materia penal en el sen
tido del art. 6 CDEH l4x. Sin embargo, una inspección que tiene por
finalidad establecer y determinar los hechos que puedan servir de base
para la actuación de otras autoridades, sin adoptar ninguna decisión
jurisdiccional ni en cuanto al fondo o a la forma, no se sujetaría a las
garantías de un proceso judicial, como se exige en el art. 6.1 CEDH, ya
que ello obstaculizaría, entre otras, la regulación de la actividad comer
cial y financiera i4'\ En consecuencia, aquellas inspecciones que res
pondan al control permanente del cumplimiento de las leyes y regla
mentos que afectan a la vida económica del país no se sitúan en el
marco de la represión penal y quedan fuera del art. 6 CEDH *l‘’n. Con
todo, la jurisprudencia del TEDH ha tenido que analizar el alcance del
art. 6 CEDH en relación con multas impuestas a un ciudadano, por no
aportar documentos a la Administración correspondiente. En estos
casos se admitió la aplicación del art. 6 CEDH, en la medida en que
había procedimientos pendientes «o por lo menos previstos». En “Fun-
ke v. Francia” ISI, el TEDH constató que las autoridades de aquel país,
ante la imposibilidad o falta de voluntad para obtener los documentos
requeridos a un particular, habían intentado compelerle para que pro
porcionase la evidencia de las infracciones que él había reconocido
cometer. En consecuencia, el TEDH declaró que se había infringido el
art. 6.1 CEDH.
El TEDH también ha considerado con posterioridad la actuación de
las autoridades tributarias exigiendo a un ciudadano la presentación de
determinada información sobre sus ingresos. En “J. B. r. Suiza” 1x2 se
suscitó si la imposición de una sanción ante la negativa a proporcionar
117 "Web r. Austria", apt. 45.
1'* "Saunders". STKDH de 17 de diciembre de 1996, Ar. 67. api. 67.
1 "Fayed r. Reino Unido". STHDH de 21 de septiembre de 1994. apt. 61.
1,11 “Deweer r. Bélgica", STHDH de 27 de lebrero de 19X0, Ar. I, apt. 45.
171 STHDH tic 25 de lebrero de 1995, Ar. 7.
177 STHDH de 5 de mayo de 2001.
tales datos de carácter tributario constituía una infracción del art. 6.1.
En primer lugar, el TEDH afirmó que el procedimiento tenía por objeto
determinar los impuestos debidos por el demandante y, llegado el caso,
proceder a una liquidación complementaria e imponer una multa al
interesado por evasión de impuestos. Una multa impuesta tras haber
alcanzado un acuerdo con el demandante no se trataba de una compen
sación pecuniaria, sino más bien era de carácter «esencialmente puniti
vo y disuasorio», por lo que no existía duda que merecía la calificación
de «penal» 153. Posteriormente, el TEDH distinguió dos aspectos. Por
una parte, si la sanción impuesta al demandante por no haber suminis
trado la información requerida se adecuaba a los requisitos del CEDH,
y por otra, si un Estado podía exigir a un ciudadano que remitiese tal
información con el único propósito de asegurar una correcta liquida
ción de los impuestos. Esta segunda cuestión, sin embargo, no fue
considerada por el TEDH. Como éste constató, las autoridades suizas
habían intentado, en repetidas ocasiones, obligar al demandante a pre
sentar documentos que habrían proporcionado información con respec
to a sus ingresos de cara a la liquidación de sus impuestos. Además,
según una sentencia del Tribunal Federal suizo, era de particular
importancia para las autoridades saber si el demandante había obtenido
algún ingreso no declarado. Aunque no era tarea del TEDH especular
cuál habría sido la naturaleza de esa información, constató que el
demandante no podía excluir que cualquier ingreso adicional no decla
rado que se desprendiera de esos documentos podría haber constituido
el delito de evasión de impuestos l54.
Por otra parte, el TEDH no aceptó un argumento del Gobierno sui
zo, según el cual el demandante no había sido obligado a declararse
culpable, toda vez que las autoridades de aquel país tenían conciencia
de la información en cuestión y que aquél había reconocido las cantida
des objeto de discusión. Sin embargo, para el TEDH tal argumento no
resultaba convincente debido a la insistencia con la que las autoridades
tributarias habían intentado obtener la información 155. De hecho, como
se reiteró en el asunto, entre 1987 y 1990 las autoridades suizas habían
requerido al demandante tal información en ocho ocasiones, imponien
do cuatro sanciones.
153 J. B. v. Suiza, apt. 48.

154 J. B. v. Suiza, apt. 66.
155 J. B. v. Suiza, apt. 69.
B. El Derecho comunitario
El derecho a no declarar contra uno mismo ha sido reconocido por

el TJCE L,í\ aunque sin carácter absoluto l57. La virtualidad del mismo
se suscitó en el asunto “Orkem” líx respecto de la aplicación del Dere
cho de la competencia y, en concreto, a la hora de efectuarse las corres
pondientes investigaciones, ante la ausencia de una mención expresa en
el anterior Reglamento 17/62 IW. Esta falta de referencia fue explicada
en su día, señalándose que el Consejo había entendido que el reconoci
miento expreso de tal derecho habría puesto en entredicho la aplicación
del Reglamento o, al menos, habría obstaculizado su aplicación l6°.
Planteada esta cuestión al TJCE, éste partió de una visión estricta afir
mando que, con carácter general, los ordenamientos jurídicos de los
Estados miembros únicamente reconocían el derecho de no declarar
contra sí mismo «a la persona física acusada de una infracción en el
marco de un proceso penal» l61. Por consiguiente, el análisis comparati
vo de los Derechos nacionales no permitía llegar a la conclusión de la
existencia, como común a los Derechos de los Estados miembros, de
tal principio en favor de las personas jurídicas y en el ámbito de las
infracciones de naturaleza económica, concretamente en materia de
Derecho sobre la competencia.
Por otra parte, en lo relativo al art. 6 CEDH, el TJCE declaró que
aun admitiendo que podía ser invocado por una empresa objeto de una
investigación en materia de Derecho sobre la competencia, ni de su
texto ni de la jurisprudencia del TEDH se desprendía que dicha dispo
sición reconociese el derecho a no declarar contra sí mismo lí,:. Por su
parte, en el caso del art. 14 del Pacto Internacional se producía una
referencia exclusivamente a las personas acusadas de una infracción
penal en el marco de un proceso judicial. Por tanto, era ajeno al ámbito
de las investigaciones en materia de Derecho sobre la competencia lw.
i» véanse L. GorttN, «Le Droil au Silence», CDE. 1994, p. 464; II. L.hsííiu.ons, «L’auto-
incrimination en Droil de la Concurrence», Revne de Droi! des AJfaires Inlernalionales. IW4.
p. 247: D. Wai-i .hrowk y C. Fossra.ARD, «Should the Decisión-Making Power in EC Antitrusl
Proeedures Be left lo an Independen! Judge? The Impact of the European Convention oí Human
Rights on EC Antitrust Proeedures». YEL, núin. 14, 1995, p. 111.
157 Mannesmannróhren-Werke, asunto T-112/98, 2001, Rec.. II, p. 729. apt. 66.
158 “Orkem”, asunto 374/87, 1989, Rec.. p. 3283.
Actual Reglamento 1/2(X).3.
IWI Abogado general Warner en "AM & S”, asunto 155/79, 1982, Rec.. p. 1575, y 1621. El
Parlamento Europeo intentó introducir tal derecho, pero no fue aceptado por el Consejo; véase
A. Pliako.s , Les Droils de la Déjense el Le Droi! de La Comnumuittaire de la Concurrence.
Bruxelles, Bruylant, 1987, p. 288.
161 “Orkem", apt. 29.
Ih: "Orkem", apt. 30.
' "Orkem", apt. .31.
Con estas afirmaciones la virtualidad del derecho quedaba muy reduci

da en el contexto comunitario, a pesar de que el mismo se encontraba
reconocido como principio fundamental. Es quizás por esta circunstan
cia que el TJCE estableció algunas limitaciones a la labor inspectora
de la Comisión. Recordando lo dicho anteriormente, en el asunto
“Hoechst” 164, el TJCE precisó algunos aspectos que es necesario trans
cribir en su literalidad:
«Si bien es cierto que el derecho de defensa debe ser respetado en
los procedimientos administrativos que pueden dar lugar a una sanción,
ha de evitarse al mismo tiempo que el mencionado derecho quede irre
mediablemente dañado en los procedimientos de investigación previa,
que puedan tener un carácter determinante para la constitución de prue
bas de carácter ilegal de conductas de las empresas susceptibles de gene
rar responsabilidad de éstas. Por consiguiente, si bien algunas manifesta
ciones del derecho de defensa afectan únicamente a los procedimientos
contradictorios que siguen a una comunicación de los cargos imputados,
otras deben ser respetadas ya en la fase de investigación previa».
El TJCE señaló a continuación:
«Por consiguiente, aunque para preservar la eficacia (...) del Regla
mento núm. 17 la Comisión tenga la potestad de obligar a la empresa a
que facilite toda la información necesaria relacionada con hechos de
los que pueda tener conocimiento y a que le presente, si fuere preciso,
los documentos correspondientes que obren en su poder, incluso si los
mismos pueden servir para probar contra ella o contra cualquier otras
empresa la existencia de una conducta contraria a la competencia, la
referida institución no puede, mediante una decisión de solicitud de
información vulnerar el derecho de defensa reconocido a la empresa» 16-\
El TJCE concluyó: «Así pues, la Comisión no puede imponer a la
empresa la obligación de dar respuestas que implique admitir la exis
tencia de una infracción cuya prueba incumbe a la Comisión» l66.
La cita de estos extractos de la sentencia tiene interés por varios
motivos. En primer lugar, porque el reconocimiento del derecho lo es
164 “Hoechst", asuntos acumulados 46/87 y 227/88, 1989, Rec., p. 2859, apt. 15.
165 Téngase en cuenta que en “Otto Bv”, asunto C-60/92, 1993, Rec., I, p. 5683, apt. 16, el
TJCE señaló que «tratándose, como en el litigio principal, de un procedimiento que afecta
exclusivamente a relaciones privadas entre particulares y que no puede dar lugar directa o indi
rectamente a que una autoridad pública imponga una sanción, el Derecho comunitario no impo
ne que se reconozca a una parte la facultad de no dar respuestas por las que se vea obligada a
admitir la existencia de una infracción de las normas sobre la competencia. En efecto, esta
garantía está destinada esencialmente a proteger al particular contra las medidas de investiga
ción ordenadas por la autoridad pública para que admita la existencia de comportamientos que
le expongan a sanciones penales o administrativas».
166 “Orkem”, asunto 374/87, 1989, Rec., p. 3283, apts. 33-35.
SOBRF I AS ACTUACIONFS INSPIX' l'ORAS 175
con el fin de que éste no quedase «irremediablemente dañado». Por tan

to, el TJCE admite que en los procedimientos de investigación la virtua
lidad de dicho derecho no sea tan amplia como en aquellos otros que
«puedan dar lugar a una sanción». Por lo que respecta a la imposibilidad
por parte de la Comisión de exigir respuestas que impliquen la existencia
de una infracción, el TJCE anuló expresamente en el asunto “Orkem”
aquellas que se referían a la finalidad de la acción emprendida y al obje
tivo perseguido mediante iniciativas destinadas a mantener precios satis
factorios para los participantes en un acuerdo entre empresas. Con todo,
no puede ignorarse que el TJCE mantuvo, como principio general, que el
Reglamento 17 no reconocía a la empresa objeto de una medida de
investigación derecho alguno a sustraerse a la ejecución de dicha medi
da, basándose en que la misma podría tener como resultado aportar la
prueba de una infracción de las normas de competencia por ella cometi
da. Por el contrario, le imponía «una obligación de colaboración activa»,
que implicaba que la empresa pusiese a disposición de la Comisión todos
los elementos de información relativos al objeto de la investigación lh7.
Sin embargo, la anterior posición ha sido objeto de algunas preci
siones ulteriores. En primer lugar, el TJCE ha reconocido que la pro
tección del derecho a no declarar contra uno mismo supone, en caso de
discrepancia acerca del alcance de una pregunta de la Comisión, que se
compruebe si una respuesta del destinatario equivaldría efectivamente
a la confesión de una infracción, de manera que se vulneraría el dere
cho de defensa l(,s. Por otra parte, el TJCE admite que ha de considerar
la jurisprudencia de! TEDH, con la que coincide la sentencia “Orkem”.
al tener en común, por un lado, la exigencia de que se haya ejercido
coerción sobre el sospechoso para obtener de éste determinada infor
mación y, por otro lado, la necesidad de que se compruebe la existencia
de una vulneración efectiva del derecho que definen IOT.
C. El contexto constitucional
En el contexto constitucional, la referencia fundamental se localiza

en la STC 76/1990. Entre los motivos de inconstitucionalidad aducidos
contra la LGT se encontraba la redacción del anterior art. 83.3./) en el
que se establecía una sanción de multa por la falta de aportación de
pruebas y documentos contables o la negativa a su exhibición. Para la
Sala Tercera del Tribunal Supremo no era posible traer a colación en
este caso el deber de colaboración de los contribuyentes con la Admi-
u'7 “Orkem", api. 27.

"Limburgse", asnillos acumulados C-238/99 P, C-244/99 l>, C-245/99 P, C-247/99 g C-
250/99 Pa C-252/99 P y C-254/99 P, 2002, Kec., I, p. X375, api. 273.
"Limburgse", api. 275.
nistración. Si bien había de admitirse la amplitud de dicho deber res

pecto de la conducta de terceros no contribuyentes y a excepción del
secreto profesional, era indudable que, en el caso de los propios contri
buyentes, aquel deber no debía rebasar el umbral donde comenzaba el
derecho del ciudadano a no autoinculparse como un elemento de pro
tección de su presunción de inocencia.
La argumentación del TC rechazó la anterior línea argumental.
Recordando lo señalado en la STC 110/1984, precisó que la Inspección
de los Tributos tenía por finalidad verificar la conducta fiscal del con
tribuyente y comprobar la veracidad de sus declaraciones a la Hacienda
pública: «Ésta actividad investigadora puede conducir, en efecto, a la
obtención de elementos probatorios de que el contribuyente ha defrau
dado al Fisco, pero es evidente que con ello no se está exigiendo a
aquél la difícil prueba de su inocencia, ya que lo único que se le impo
ne es el “deber de aportar los datos que puedan ayudar a la investiga
ción”». En el discurso del TC cabe distinguir dos vertientes. Por una
parte, la relativa al deber que recae sobre el contribuyente. Para el TC,
sin la colaboración de éste y la aportación de datos personales de alcan
ce económico «la labor inspectora resultaría prácticamente imposible
cuando no fuera factible solicitar los mismos datos de terceras perso
nas». Con fundamento en anteriores pronunciamientos afirmó que «no
puede haber duda de “que la Administración está habilitada también
desde el plano constitucional para exigir determinados datos relativos a
la situación económica del contribuyente” y que esta exigencia es pre
dicable “de todos y cada uno de los ciudadanos en cuanto recaiga en
ellos la cualidad de sujetos pasivos del impuesto” y no sólo de terceros
como son las Entidades intermediarias en el área económica y las cre
diticias» nn. Buena parte de la argumentación del TC subyace en el
siguiente extracto de la sentencia:
«En efecto, no existe un derecho absoluto e incondicionado a la
reserva de los datos económicos del contribuyente con relevancia fiscal
y esgrimible frente a la Administración tributaria. Tal pretendido dere
cho haría virtualmente imposible la labor de comprobación de la vera
cidad de las declaraciones de los contribuyentes a la Hacienda Pública
y, en consecuencia, dejaría desprovisto de toda garantía y eficacia el
deber tributario que el art. 31.1 de la Constitución consagra; lo que
impediría una distribución equitativa del sostenimiento de los gastos
públicos en cuanto bien constitucionalmente protegido» 170171.
La segunda vertiente del razonamiento del TC se refiere a naturale
za de los documentos contables. Éstos «son elementos acreditativos de
la situación económica y financiera del contribuyente; situación que es
170 ATC 642/1986, FJ 2.

171 STC 76/1990, FJ 10.
SOBRH I.AS A('TI 1ACIONHS INSI'I-X TORAS 177
preciso exhibir para hacer posible el cumplimiento de la obligación tri

butaria y su posterior inspección, sin que pueda considerarse la aporta
ción o exhibición de esos documentos contables como una colabora
ción equiparable a la “declaración” comprendida en el ámbito de los
derechos proclamados en los arts. 17.3 y 24.2 de la Constitución». Por
ello, cuando el contribuyente aporta o exhibe los documentos contables
pertinentes no está haciendo una manifestación de voluntad ni emite
una declaración que exteriorice un contenido admitiendo su culpabili
dad. Se trata de una garantía del cumplimiento de los deberes formales
de los sujetos pasivos: llevar y conservar los libros de contabilidad,
registro y demás documentos que en cada caso se establezca, facilitar
la práctica de inspecciones y comprobaciones, y proporcionar a la
Administración los datos, informes, antecedentes y justificantes que
tengan relación con el hecho imponible.
Como se puede apreciar de la anterior argumentación, el TC resaltó
en particular los deberes de los contribuyentes, así como las garantías
legales para que dichos deberes y la eficacia de la inspección fuesen
debidamente cumplimentados. Sin embargo, la STC 76/1990 ha sido
objeto de crítica por la doctrina rechazando, precisamente, la alusión a
la eficacia. La eficacia sirve para legitimar esa forzada autoinculpa-
ción, ya que si el administrado no colabora en una investigación contra
sí mismo, se le sanciona.
Otra comprensión de la STC 76/1990 pasaría por distinguir entre
aquella documentación que obligatoriamente se exija por la normativa
en cuestión, frente a otro tipo de información que se requiriese por la
Administración inspectora, fin este segundo caso no existiría tal deber
en la medida en que pudiese suponer una autoinculpación 'A Lo que.
ocurre es que del tenor de la STC 76/1990 no se desprende necesaria
mente tal distinción. De hecho, el TC alude a «llevar y conservar los
libros de contabilidad, registro y demás documentos que en cada caso
se establezca, facilitar la práctica de inspecciones y comprobaciones, y
proporcionar a la Administración los datos, informes, antecedentes y
justificantes que tengan relación con el hecho imponible». Una aplica
ción estricta de esta doctrina implicaría una pesada carga para el parti
cular. De hecho, en el asunto “J. B. v. Suiza”, antes analizado, las auto
ridades de aquel país solicitaron al demandante que facilitase la
información relativa a las inversiones que aquél había realizado con
unas empresas, incluyendo la fuente de un determinado ingreso. Fue
ante la negativa a proporcionar tal información que las autoridades sui
zas impusieron las sanciones objeto del asunto ante el TEDH. La doc
trina avanzada por el TEDH pone en duda la amplitud del deber de
proporcionar información.
7~ Fhrnándh/ Ramos, op. ri/., pp. 3 10-320.

CAPÍTULO V
ACTAS DE INSPECCIÓN: ART. 137.3 LRJPAC
I. DOCUMENTOS PÚBLICOS Y DOCUMENTOS PÚBLICOS

ADMINISTRATIVOS
1. Documento
A la hora de analizar los hechos constatados por funcionarios ins

pectores es preciso atender a su medio habitual de plasmación, que es
un acta. Las actas son documentos emitidos por un órgano de la Admi
nistración Desde una perspectiva general, el concepto de documento
hace referencia a un objeto material en el que se hace constar una
declaración, en este caso de conocimiento o experiencia, de un funcio
nario 2. El ordenamiento jurídico aporta varias nociones de «documen
to», aunque no resulten necesariamente coincidentes. El Código Penal
(art. 26) lo define como «todo soporte material que exprese o incorpore
datos, hechos o narraciones con eficacia probatoria o cualquier otro
tipo de relevancia jurídica» \ En el contexto administrativo, la Ley
16/1986, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, lo concibe
1 Véanse M. Rehollo P uig y M. Izquierdo C arrasco. Manual de ¡a Inspección de Con
sumo, Madrid, Ministerio de Sanidad y Consumo, 1998, pp. 159-160.
: Véanse V. Cortés Domínguez, en V. C ortés Domínguez, V. G imeno S eñora y V.
Moreno C atf.na, Derecho Procesal Civil. Parle Genera!, 3.a ed.. Madrid, Colex, 2000, p. 291;
J. I.. G ómez. C olomkr, en J. L. Gómez C olomer, A. Montón R edondo y S. Barona V ii.ar,
Derecho Jurisdiccional, t. 11, 9.a ed.. Valencia, Tirant lo Blanch, 2000, p. 289; Ci. O rmazáiíai.
S ánchez, La Prueba Documental y los Medios e Instrumentos Idóneos para Reproducir Imáge
nes o Sonidos o Archivos y Conocer Datos, Madrid, La Ley, 2000, pp. 18-24.
' Véanse G. Q uintero O livares, en G. Q uintero O livares (Dir.j, Comentarlos a! Nuevo
Código Penal. Bicano. Aranzadi, 1996. pp. 293-296; G. Rodríguez Mourlllo, en G. Rodrí
guez M ourullo (dir.), Comentarios al Código Penal, Madrid, Civitas, 1997, pp. 164-166.
como «toda expresión en lenguaje natural o convencional y cualquier

otra expresión gráfica, sonora o en imagen, recogidas en cualquier tipo
de soporte material, incluyendo los informáticos» (art. 49 .1 )45. En
Derecho comunitario, el art. 3.a) del Reglamento 1049/2001, relativo
al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del
Consejo y de la Comisión, define documento como «todo contenido,
sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en for
ma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual), referente a
temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean compe
tencia de la institución». De estas definiciones se desprende que la
noción de documento resulta amplia en cuanto al medio de plasmación
de datos (del tipo que sean) Por otra parte, esta noción, si bien nece
saria, no llega a explicar en su integridad la variedad de aspectos que
suscitan los documentos en el Derecho. Este es el caso del concepto de
«documento público administrativo» que se introduce con la LRJPAC
(art. 46.4): «Tienen la consideración de documento público administra
tivo los documentos válidamente emitidos por los órganos de las Admi
nistraciones Públicas».
2. Documentos públicos y privados
Antes de intentar una aproximación a la noción de documento

público administrativo es preciso acudir al CC y a la LEC, que se refie
ren a la categoría (genérica) de los documentos públicos 6. Estas dos
normas son el referente esencial, a pesar de que, ciertamente, la
LRJPAC no se remite expresamente a la LEC, a diferencia de la LJCA
(art. 60.4 y Disposición Final primera).
El CC contempla una clasificación esencial entre documentos
públicos y privados. Los primeros son «los autorizados por un Notario
o empleado público competente, con las solemnidades requeridas por
la Ley» (art. 1.216 CC). Los documentos privados responden a una
concepción esencialmente negativa, a saber, los que no se consideren
como públicos 7, debido a la imposibilidad de llevar a cabo una clasifi-
4 Véase el art. 3.d) del Real Decreto 263/1996, de 16 de febrero, de utilización de técnicas
electrónicas, informáticas y telemáticas por la Administración General del Estado.
5 Véase la STS de 12 de junio de 1999, Ar. 4735. Para O rmazabal S ánchez, op. cit.,
p. 22, «carece de sentido erigir la celulosa en criterio esencial para discernir la naturaleza proba
toria de un determinado medio, soporte u objeto, con las consiguientes consecuencias en cuando
al régimen jurídico».
6 Véanse L. DIez-P icazo y Ponce de L eón, «Fe Pública y Documento Público», en
VVAA, La Fe Pública, Madrid, Consejo General del Notariado, 1994, pp. 191-218; A. R odrL
guez A drados, en VVAA, Comentario del Código Civil, t. II, Madrid, Ministerio de Justicia,
Secretaría General Técnica, Centro de Publicaciones, 1993, pp. 327-339.
7 R odríguez A drados, op. cit., p. 329; Cortés Domínguez, op. cit., p. 292; G ómez C olo-
mer, op. cit., p. 291; O rmazabal S ánchez, op. cit., p. 26. Véase A. M. L ópez y López, «D ocu-
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.3 I.RJPAC 1X1
cación de estos documentos x. De ahí que el art. 324 LEC señale que
«se consideran documentos privados, a efectos de prueba en el proceso,
aquellos que no se hallen en ninguno de los casos del art. 317 [LECJ»,
disposición ésta que enumera los documentos públicos.
Para considerar los documentos públicos es preciso partir del
art. 1.216 CC y. Este establece una categoría general, ya que no sólo los
notarios pueden autorizar tales documentos (art. 317.2.° LEC), sino
también los funcionarios públicos. Esta distinción encuentra su lógica,
por una parte, en el hecho de que los notarios no se integran en las
Administraciones, a pesar de que ejerzan funciones públicas *8i012.
Por otro lado, existen documentos públicos que provienen del
ámbito administrativo (v. gr., una certificación de un secretario de un
ayuntamiento) o del poder judicial (resoluciones y diligencias de actua
ciones judiciales de toda especie y los testimonios que de las mismas
expidan los secretarios judiciales; art. 317.1." LEC). También existen
documentos públicos que provienen del poder legislativo. Para la doc
trina, se incluyen en este último grupo todos los documentos que afec
tan a los órganos y a la función de producción de normas jurídicas con
carácter de leyes. La LEC no cita especialmente tal clase de documen
tos públicos, pero se considera que la omisión carece de trascendencia
por la escasa frecuencia con que los ejemplos (puros) de este tipo de
documentos se presentan en la práctica y por las pocas dudas que se
pueden suscitar n. Con todo, del art. 1.216 CC se extraen algunas con
secuencias que tienen importancia respecto de lo que luego se dirá de
los documentos públicos administrativos. Esta norma implica tres
aspectos esenciales i:. Por una parte, que el documento público ha de
provenir de un notario o funcionario público. En segundo lugar, se exi
ge que el notario o funcionario sea competente, es decir, que tenga la
documentación pública como atribución específica. Tercero, es preciso
que la emisión del documento se haya efectuado con las solemnidades
requeridas, esto es, las leyes de fondo que rijan el acto y las leyes regu
ladoras de la fe pública
mentó Privado (Derecho civil)», en W AA, Enciclopedia Jurídica Básica, vol. II, Madrid, Civi-
tas, 1995, pp. 2576-2577.
8 M. V ii.i.agómfz C kbrián. La Nueva Lev de Enjuiciamiento Civil, t. III, Madrid, Tccnos,
2000, p. 48. '
‘‘ Véase R. U bi-ros, «Documento Público (Derecho civil)», en W A A , Enciclopedia Jurí
dica Básica, vol. II, Madrid, Civitas, 1995, pp. 2577-2581.
1,1 Véase F. S aín/. Morf.no, «Ejercicio Privado de Funciones Públicas», RAP, núm, 100
102, 1699, 198.7, pp. 1717-1746.
11 J. G iiasp, Comentarios a la Lev de Enjuiciamiento Civil, t. II, Madrid, Aguilar, 1947,
p. 553.
12 Véase G uasp. op. cit., p. 551; A. Rodríguez A drados. «Fe Pública (Derecho civil)», en
W AA, Enciclopedia Jurídica Básica, Madrid, Civitas, 1995, pp. 3081-3089, esp. p. 3083.
11 A. Rodríguez A drados, «Fe Pública», op. cit., ibid.
II. DOCUMENTOS PÚBLICOS ADMINISTRATIVOS:

ART. 46 LRJPAC
El art. 46 LRJPAC se refiere a la «validez y eficacia de documentos

y copias». Aunque esta cuestión particular no es objeto de análisis en
este trabajo, se ha apreciado que la LRJPAC vendría a romper con el
monopolio de la función notarial de expedición de tales copias >4. No
obstante, esta circunstancia no se encuentra exenta de problemas como
ha puesto de relieve la doctrina *15. El art. 46 LRJPAC ha sido objeto de
crítica, tanto por su redacción como por su ubicación, al hacer referen
cia a la validez y eficacia de las copias l6. La LRJPAC plantea una duda
que tiene importancia, a saber, si los documentos públicos administrati
vos pueden ser asimilados en sus efectos a los documentos públicos
regulados en el ámbito civil. Cabe recordar aquí que según el art. 46.4
LRJPAC, los documentos públicos administrativos son los «válidamen
te emitidos por los órganos de las Administraciones públicas». Varios
aspectos llevan a plantear el alcance de la norma. Por una parte, la
generalidad de los términos empleados por el legislador. ¿El concepto
«público» es equiparable al del CC y LEC? Por otra parte, la falta de
especificación respecto a posibles condiciones similares a las del CC y
LEC para su emisión. ¿Cualquier órgano administrativo está habilitado
para dictar documentos públicos asimilables a los del CC y LEC? Esta
pregunta deviene necesaria si se tiene en cuenta que el art. 319.1 LEC
señala que los documentos públicos hacen prueba plena del hecho de
su otorgamiento y de la fecha de éste.
1. Postura en pro de la asimilación entre los documentos públicos

y los documentos públicos administrativos
En este punto cabe contemplar dos posiciones. Por una parte, aque
lla que asimila los documentos que señala el art. 46 LRJPAC con los
que refiere el CC en sus arts. 1.216 y 1.218. La amplitud del art. 46
LRJPAC llevaría a integrarlos dentro de la categoría genérica de los
documentos públicos, de los que los administrativos serían una
especie l7. En este sentido, el art. 145.3 LGT señala que las actas de
inspección «tienen naturaleza de documentos públicos y hacen prueba
de los hechos que motiven su formulación, salvo que se acredite lo
H R. Parada Vázquez, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedi
miento Administrativo Común, Madrid, Marcial Pons, 1993, p. 182.
15 Véase B año L eón, en L eguina Villa y S ánchez M orón, op. cit., p. 96.
16 González P érez y G onzález N avarro, op. cit., 1.1, p. 1255.
17 Ibid., t. I, p. 1255.
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.? l.RJPAC 183
contrario». Respecto de este artículo, la STC 76/1990 indicó que «nin

gún obstáculo hay para considerar a las actas y diligencias de inspec
ción como medios probatorios, a los efectos de lo dispuesto en los
arts. 88.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 74 de la Ley
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que se remi
ten a los generalmente admitidos y a las normas del proceso civil ordi
nario, y con arreglo a los arts. 1.216 del Código Civil y 596, 3.°, de la
Ley de Enjuiciamiento Civil, tampoco cabe objeción alguna a su califi
cación legal como documentos públicos, en la medida en que se autori
zan por funcionarios públicos en el ejercicio de las funciones que tie
nen encomendadas y con las solemnidades o formalidades legalmente
establecidas» ls.
En el caso del Derecho administrativo, la ausencia de una regula
ción general sobre la fe pública se ha explicado, por un sector doctri
nal, sobre la base de que la actividad administrativa formalizada (por
su inmediata relevancia jurídica) no constituye otra cosa en último tér
mino que ejercicio de poder público (potestad/competencia), con la
consecuencia de su gobierno, por entero, por el principio de legalidad.
Este principio incluye la observancia de la forma (y, con ella, de las
solemnidades o formalidades conectadas a la fe pública, en tanto que
ésta forma parte de la propia actividad administrativa). De esta manera,
«la actividad de la fe pública forma parte (es un elemento indiferencia
do) de la actividad administrativa formalizada (relevante jurídicamen
te), su ejercicio está comprendido en el ejercicio de la potestad-compe
tencia y está integrado en la actividad del órgano administrativo, en
tanto que éste es la unidad organizativa de actuación de las potestades a
través de las competencias, de suerte que el dictado del acto adminis
trativo autoriza de suyo para formalizarlo, dando fe de su contenido y
demás elementos accesorios, en documento público» l9. Por tanto, «la
exigencia de seguridad a la que sirve la fe pública está aquí siempre
presente, lo que explica la no singularización, la no diferenciación de la
fe pública como actividad». Se entiende que esto es así desde luego en
la actividad unilateral (los actos en que ésta se traduce). Esto resulta,
entre otros, del art. 46.4 LRJPAC, «teniendo en cuenta que de su tenor
“todos los documentos válidamente emitidos por los órganos de las
Administraciones públicas y, por tanto, aquellos en que se plasmen por
escrito los actos, tienen la consideración de documentos públicos”» 20.
STC 76/1990, EJ 8.13).

1,1 L. Pari-j o A lfonso, «Fe Pública y Administración Pública», en VVAA, La h'c Pública,
Madrid, Consejo General del Notariado, 1994, pp. 135-189, p. 184
:o Pakhjo Al t onso. op. cii., p. 172.
2. Posturas que plantean dudas a la asimilación entre

el documento público y el documento público administrativo
Sin embargo, se han planteado otras posiciones más matizadas.

Según éstas, la asimilación entre los documentos públicos contempla
dos en el CC y los documentos públicos administrativos no se produce.
El legislador no ha querido identificar el término documento público
administrativo con el documento público. El tenor literal del art. 596.3
de la anterior LEC justificaría la distinción entre dos tipos de documen
tos. Por una parte, los documentos públicos expedidos por funcionarios
públicos que están autorizados para emitir ese tipo de documentos. Por
otra, los restantes, esto es, los que materializan la actividad administra
tiva general. Cabe recordar que el tenor del art. 596.3 LEC, que difiere
del actual art. 317.5.° LEC, señalaba: «Bajo la denominación de docu
mentos públicos y solemnes se comprenden: Los documentos expedi
dos por los funcionarios públicos que estén autorizados para ello, en lo
que se refieran al ejercicio de sus funciones» 21. De lo dicho se conclu
ye que los documentos públicos administrativos no resultan asimilables
en sus efectos a los documentos públicos regulados en el ordenamiento
civ il22.
3. Los documentos públicos en concreto: el art. 317 LEC
El art. 317 LEC enumera los documentos que — «a efectos de prue

ba en el proceso»— se consideran públicos. Estos son: «l.° Las resolu
ciones y diligencias de actuaciones judiciales de toda especie y los tes
timonios que de las mismas expidan los Secretarios Judiciales. 2.° Los
21 La LEC de 1881 recogía otros dos tipos de documentos administrativos: «4.° Los libros
de actas, estatutos, ordenanzas, registros, catastros y demás documentos que se hallen en los
archivos públicos o dependencias del Estado, de las provincias o de los pueblos, y las copias
sacadas y autorizadas por los Secretarios y Archiveros por mandato de la Autoridad competente.
5.° Las Ordenanzas, Estatutos y Reglamentos de Sociedades o Asociaciones, siempre que estu
vieran aprobados por Autoridad pública, y las copias autorizadas en la forma prevenida en el
número anterior». La LEC de 1855 señala en su art. 280: «Bajo la denominación de documentos
públicos y solemnes se comprenden: l.° Las escrituras públicas, otorgadas con arreglo a dere
cho; 2." Los documentos expedidos por los funcionarios que ejerzan un cargo por autoridad
pública, en lo que se refiera al ejercicio de sus funciones; 3.° Los documentos, libros de actas,
estatutos, registros y catastros que se hallen en los archivos públicos o dependientes del Estado,
de las provincias o pueblos, y las copias sacadas y autorizadas por los Secretarios y Archiveros
por mandato de la autoridad competente; 4.° Las partidas de bautismo, de matrimonio y defun
ciones, dadas con arreglo a los libros por los Párrocos, o por los que tengan a su cargo el regis
tro civil; 5.° Las actuaciones judiciales de toda especie». Véase J. I. E chano Basaldua «Apro
ximación Histórica al Concepto de Documento Oficial (artículos 302 y 303 del Código Penal)»,
AP, núm. 2, 1992, pp. 750 ss.
22 Baño León, en Leguina V illa y Sánchez M orón, op. cit., pp. 97-98.
ACTAS DK INSPECCION: ART. 1.17.3 LRJPAC 185
autorizados por notario con arreglo a Derecho. 3.” Los intervenidos por
Corredores de Comercio Colegiados y las certificaciones de las opera
ciones en que hubiesen intervenido, expedidas por ellos con referencia
al Libro Registro que deben llevar conforme a Derecho. 4.° Las certifi
caciones que expidan los Registradores de la Propiedad y Mercantiles
de los asientos regístrales. 5.° Los expedidos por funcionarios públicos
legalmente facultados para dar fe en lo que se refiere al ejercicio de
sus funciones. 6.° Los que, con referencia a archivos y registros de
órganos del Estado, de las Administraciones públicas o de otras entida
des de Derecho público, sean expedidos por funcionarios facultados
para dar fe de disposiciones y actuaciones de aquellos órganos, Admi
nistraciones o entidades» 2L
A. Los números 5." y 6." del art. 317 LEC
Del anterior listado interesan los números 5.° y 6.°. En ambos casos
la LEC hace referencia al concepto de «dar fe» 21*2425.El número 5 alude a
funcionarios públicos distintos del notario, ya citado en el número l.°,
cuya función es (también) la de dar fe. Este es el caso prototípico del
secretario de un ayuntamiento. De acuerdo con el art. 92.2 LRBRL,
queda reservado a personal sujeto al Estatuto funcionarial la funciones
pública de «fe pública». De esta manera, la Secretaría (como órgano)
comprende «la fe pública« (art. 92.3.a) LRBRL| 2-\
Más problemático puede resultar el número 6 del art. 317 LEC. al
tratarse de una norma compleja en cuanto a su ámbito. Cabe distinguir
en ella tres vertientes: a) la institucional; b) la subjetiva, y e) la objeti
va. Desde la perspectiva institucional se incluyen, por una parte, los
«órganos del Estado». Éstos no se definen, aunque, en principio, habría
que reconducir a este concepto a aquellos reseñados constitucional
mente, esto es, las cámaras parlamentarias, TC, Tribunal de Cuentas,
órganos jurisdiccionales, Defensor del Pueblo y Consejo de Estado (y,
habría que añadir, los paralelos de las Comunidades Autónomas). Por
otro lado, se encuentran las Administraciones y aquellas entidades
vinculadas o dependientes de éstas, en el sentido del art. 2 (apts. 1 y 2)
LRJPAC.
24 Rodrígiji;/. A drados, «F u Pública», op. cil., p. 3083, indica que «no es el Notario el que
“da fe”, aunque la expresión se conserve en nuestras leyes; entre otras cosas porque la fe se
extiende a los hechos y juicios propios del Notario narrados en el documento; es el documento
en el que “hace fe”, cumplidas las solemnidades legales y asumida la autoría por el Notario».
25 Igualmente el art. 162.1./») TRLRBRL: «La fe pública de todos los actos y acuerdos».
La fe pública también la ejerce el secretario del Consejo de Administración de las entidades
públicas empresariales, art. 85 bis.l.d) LRBRL, tras la reforma operada por la Ley 57/2003;
véase también la Disposición Adicional octava, letra d), LRBRL.
Desde el prisma subjetivo, el art. 317.6.° LEC hace mención al fun

cionario «facultado para dar fe». Por tanto, la LEC no aplica necesaria
mente esta potestad a cualquier funcionario, sino a aquel que, de acuer
do con la norma reguladora de la institución de que se trate, la tenga
atribuida (expresamente).
Finalmente, la norma encara el contexto objetivo de la función. Se
da fe sobre «disposiciones y actuaciones» de esas instituciones que
consten en archivos y registros 26. La LEC no especificaría más este
aspecto por varias razones. Primero, por la variedad de entes que abar
ca, admitiéndose distintas actividades. Segundo, porque sobre todo en
el contexto de los distintos entes que se citan en el art. 317.6.° LEC, la
atribución de la fe no resulta general27. En el caso del TC, los secreta
rios de justicia previstos en los arts. 100 y 101 ejercen la «fe pública
judicial» 28. A diferencia de la LOTC, otras normas reguladoras de
órganos del Estado no especifican quién puede dar fe de los acuerdos.
Éste es el caso de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
El art. 9, que recoge la figura del secretariado del Gobierno, y con ella
la del ministro-secretario del Consejo de Ministros [art. 9.1.a)], omite
incluir entre sus funciones la de dar fe 29. Esto sucede igualmente en la
Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Su art. 10,
relativo al secretario general, tampoco hace mención a la función de
dar fe. El supuesto más general se localiza en el art. 25.3 LRJPAC,
relativo a la figura del secretario de los órgano colegiados. A pesar de
que su letra e) incluya entre las funciones la expedición de certificacio
nes de las consultas, dictámenes y acuerdos aprobados, y que la letra/)
haga alusión a «cuantas funciones sea inherentes a su condición de
Secretario» 30, la dación de fe no se cita expresamente entre las
mismas 3I.
26 Para S acristán R epesa, sc trata de funcionarios «con destino en archivos y registros»,
en M. A. F ernández Ballesteros, J. M. R ifa Soler y J. F. Vai.ls G ombau (coords.), Comen
tarios a la Nueva Ley de Enjuiciamiento Civil, Madrid, Iurgium, 2000, p. 1518. No obstante,
esto no se desprende del tenor literal de la norma.
27 Diversas normas sectoriales especifican esta función. Éste es el caso, por ejemplo, del
Decreto 44/2002, de 12 de febrero, por el que se establece la Estructura orgánica y funcional del
Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad del Gobierno Vasco, art. 23. De forma similar el
Decreto 1/1996, de 9 de enero, por el que se establece la estructura orgánica del Instituto Vasco
de Administración Pública, art. 13.2./t).
2* Art. 45.1 del Reglamento de Organización y Personal al Servicio del Tribunal Constitu
cional, aprobado por Acuerdo del Pleno del TC de 5 de julio de 1990. Este reglamento se ha vis
to modificado ulteriormente.
29 De forma similar, el art. 20.4 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, del Gobierno (del País
Vasco), dispone que «los acuerdos del Gobierno constarán en acta que levantará el Secretario».
Sin embargo, la Ley nada dispone sobre la dación de fe.
31 Sobre las funciones del secretario, véase C arbonell Porras, L os Organos Colegiados,
pp. 93-98.
ACTAS DH INSPHC'C'ION: ART. 137.3 l.RJI’AC 1X7
La interpretación del art. 317.6.° pasa por considerar la redacción

que ofrecía la anterior LEC en su art. 596.4. Este se refería a «los libros
de actas, estatutos, ordenanzas, registros, catastros y demás documen
tos que se hallen en los archivos públicos o dependientes del Estado, de
ias provincias o de los pueblos, y las copias sacadas y autorizadas por
los secretarios y archiveros por mandato de la autoridad competente».
Estrictamente, esta norma otorgaba el carácter de público a los docu
mentos que constasen en los archivos, aparte de los libros, registros,
etc. A diferencia de esta aparente amplitud, el art. 3 I7.6.° de la actual
LEC resulta más matizado. El documento administrativo habrá de ser
expedido para que pueda conceptuarse como público. Además, debe
serlo por un funcionario facultado para dar fe. Es apreciable, por tanto,
que —desde la perspectiva de la LEC— se asume que no todo funcio
nario público puede dar fe. De otra manera no se especificaría tal
requisito en los números 5.° y 6.° del art. 317 LEC.
4. Sobre la prueba plena del documento público:

arts. 1.218 CC y 319.1 LEC
La fuerza probatoria de los documentos públicos se determina en el

art. 1.218 CC, que no ha sido derogado por la LEC. Esta circunstancia
ha sido objeto de crítica por la doctrina De acuerdo con el primer
párrafo del art. 1.218 CC, aquéllos «hacen prueba, aun contra tercero,
del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de éste». El
art. 319.1 LEC, al referirse a la fuerza probatoria de los documentos
públicos, señala con mayor énfasis que el CC que los comprendidos en
los números l.° a 6." del art. 317 LEC «harán prueba plena del hecho,
acto o estado de cosas que documenten, de la fecha en que se produce
esa documentación y de la identidad de los fedatarios y demás personas
que, en su caso, intervengan en ella» i4. De acuerdo con esta norma, el
valor legal viene a abarcar: a) el hecho de que el documento ha sido
realizado por el funcionario público y de que en él intervinieron las
partes; /;) los hechos relativos a las circunstancias exteriores en que se
produjo el documento mismo, principalmente fecha y lugar; e) el hecho
de que las partes intervinieron manifestando lo que en documento se
dice, y d) todos los hechos, actos que se realizan y describen por el fun-*
C uasi’, op. cit., p. 555, indicaba a esto respecto que «la fehaciencia del documento
público que entonces se originaba era aún más restringida, abarcando sólo la existencia, y no el
contenido de ningún aspecto del documento a que se refería». Véase el art. 16 LRBRL.
" O kma/ áhai. S ánciih/,, op. cit., p. 59, entiende que «lo problemático es, sin embargo,
que el art. 1.218 CC no ha sido derogado, de modo que nos encontramos con dos preceptos que
aspiran a regular la fuerza probatoria de los documentos públicos. De nuevo topamos aquí con
los inconvenientes de regular un mismo medio probatorio en dos sedes legales diferentes».
M Cursiva añadida.
cionario público como producidos o existentes ante él en el momento

de redacción del documento 35.
La fuerza probatoria es «plena» como se desprende del texto que,
por cierto, no aparece en el CC (ni en la LEC de 1881). Según el apar
tado XI (décimo párrafo) del Preámbulo de la LEC (2000), «la especí
fica fuerza probatoria de los documentos públicos deriva de la confian
za depositada en la intervención de distintos fedatarios legalmente
autorizados o habilitados» 36. El resto de extremos a los que pueda refe
rirse el documento público no carecen de valor probatorio, pero no ten
drán el valor legal privilegiado que predican de ellos el CC y la LEC 37.
El concepto de plenitud merece ser analizado por lo que luego se seña
lará respecto de los hechos constatados por funcionario, de acuerdo con
el art. 137.3 LRJPAC. En principio, a la luz de lo que disponen el CC y
la LEC, se establece una fuerza probatoria legal porque el órgano juris
diccional no puede desatender el hecho, acto o estado de cosas que el
documento recoge 38. Se ha destacado que «en todo documento público
es distinto, a los fines de la eficacia probatoria, lo que el funcionario
declara que ha presenciado del contenido de lo que las partes han
declarado. Mientras lo primero posee una eficacia probatoria aun frente
a terceros (incluido el hecho de que las declaraciones de las partes se
realizaron), el contenido de estas declaraciones sólo tiene una eficacia
ínter partes». De ahí que se señale que «el funcionario público da fe de
todo lo que ha visto y oído (de visu et audi suis sensibus), entre ello de
que las declaraciones de las partes se han realizado, pero no de que
éstas sean verdaderas» 39. En consecuencia, «el documento público, en
sí mismo considerado, es un medio de prueba de la declaración como
hecho extrínseco, pero no del contenido de la misma» 40. Cabe prueba
en contrario, sobre todo aquel contenido al que no alcanza la fe de
quien tenga atribuida por ley esa función 41.
15 J. M ontero A roca, La Prueba en el Proceso Civil, 2.a ed., Madrid, Civitas, 1998,
pp. 169-170.
37 M ontero A roca, op. cit., p. 170.
38 A. M. Lorca N avarrete, Tratado de Derecho Procesal Civil, Madrid, Dykinson, 2000,
p. 680.
34 C ordón M oreno, op. cit., p. 144.
40 íbid., p. 145.
41 Sin embargo, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido manteniendo que el
documento público «no tiene prevalencia sobre otras pruebas y por sí solo no basta para enervar
una valoración probatoria conjunta, vinculando al juez sólo respecto del hecho del otorgamien
to, identificación de sus intervinientes y su fecha» (SSTS de 10 de mayo de 1999, Ar. 3102, y de
12 de julio de 1999, Ar. 4771). Véase G arciandía G onzález, en F. C ordón M oreno,
T. A rmenta D eu, J. J. M uerza E sparza e I. Tapia F ernández, Comentarios a la Ley de Enjui
ciamiento Civil, Pamplona, Aranzadi, 2000, pp. 1120-1121.
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.3 LRJPAC 189
5. Los otros documentos administrativos contemplados

en el art. 319.2 LEC
La LEC contempla también, art. 319.2, la fuerza probatoria de los

«documentos administrativos no comprendidos en los números 5.° y
6. ° del art. 317 a los que las leyes otorguen el carácter de públicos» 42*.
Esta fuerza «será la que establezcan las leyes que les reconozca tal
carácter». Por tanto, la LEC se remite a leyes especiales (administrati
vas) para que éstas determinen algunos aspectos Ji. Primero, si el docu
mento es público. Esta cuestión hay que considerarla en la clave de la
LEC, que sólo concibe como tales a los que enumera en el art. 317
(núms. l.° a 6.°). Como antes se ha indicado, los excluidos de tal lista
no son documentos públicos. Esta cualidad ha de especificarse en las
correspondientes normas administrativas. En este sentido se ha señala
do que en el art. 319.2 LEC se alude a una dualidad de documentos
públicos administrativos. Por una parte, los documentos públicos en
sentido estricto y los documentos públicos administrativos ope legis, es
decir, declarados como tales por una ley extravagante a la LEC 44.
Segundo, qué fuerza probatoria posean (v. gr., equiparable o no a la
plena que determina el art. 319 LEC, respecto de los núms. l.° a 6.°).
Esta nota encuentra justificación en el art. 319.2 LEC, que indica que
«en defecto de disposición expresa en tales leyes, los hechos, actos o
estados de cosas que consten en los referidos documentos (administra
tivos! se tendrán por ciertos, a los efectos de la sentencia que se dicte,
salvo que otros medios de prueba desvirtúen la certeza de lo documen
tado» 45. Por tanto, a diferencia del tenor del art. 319.1 LEC (prueba
plena respecto de los extremos que incluye esta norma), el apartado
segundo de esta misma disposición admite expresamente la prueba
frente a la presunción de certeza.
42 La Exposición de Motivos de la LEC indica, apartado XI (duodécimo párrafo): «Ha de
señalarse también que determinados preceptos de diversas leyes atribuyen carácter de documen
tos públicos a algunos respecto de los que, unas veces de modo expreso y otras implícitamente,
cabe la denominada "prueba en contrario". La presente Ley respeta esas disposiciones de otros
cuerpos legales, pero está obligada a regular dil'erenciadamente estos documentos públicos y
aquellos otros, de los que hasta aquí se ha venido tratando, que por sí mismo hacen prueba plena».
44 O kmazáhal. S ánciihz, op. t il., p. 69.
6. Algunas justificaciones para distinguir entre

el documento público administrativo (art. 46 LRJPAC)
y el documento público (arts. 1.218 CC y 319.1 LEC)
A la luz de lo anterior se plantea una distinción entre aquellos docu

mentos administrativos que poseen la plenitud en cuanto a su valor
probatorio (art. 317.5.° y 6.° LEC) y aquellos otros que responden a la
noción estricta de documentos (públicos) administrativos sin alcanzar
tal plenitud. Estos segundos serían los relativos a la actividad general
de los órganos de la Administración y a salvo de que determinen las
normas administrativas especiales. La referencia de la LRJPAC al
documento administrativo como «público» se produciría por el hecho
de que quien lo emite es una Administración.
Resulta dudosa una equiparación automática entre el concepto de
«público», que aparece en el art. 1.218 CC (art. 319.1 LEC), con el del
art. 46 LRJPAC. La distinción la establece el art. 319 LEC. Éste incide
en la cuestión de «hacer fe» 46. Fuera de los supuestos contemplados en
el apartado 1 del art. 319 LEC (caso del art. 317, núms. 5.° y 6.°),
corresponde a las normas administrativas especificar: i) si se trata de
documentos públicos, y ii) qué valor probatorio tendrán aquellos docu
mentos que emitan los funcionarios (v. gr., una certificación o el
D N I)47. En ausencia de referencia en la normativa especial, la LEC
(art. 319.2) opta por otorgarles un valor que no resulta pleno. De ahí
que sea conveniente distinguir entre aquellos documentos públicos
mencionados en el art. 317.5.° y 6.° LEC (en relación con el art. 319.1
LEC) y el resto de documentos administrativos. Los segundos son
públicos porque quien los dicta es una Administración y porque el
art. 46 LRJPAC hace alusión a esta cualidad de forma genérica, coinci
diendo con lo que señala el art. 319.2 LEC, por lo que su virtualidad
será la que establezcan las leyes que les reconozcan tal carácter.
En consecuencia, como se ha señalado, el mero ejercicio de una
función pública no entraña necesariamente capacidad para dar fe públi
ca. Aunque la ley correspondiente denomine público a un documento
que no encaja en la noción del CC o de la LEC, su régimen probatorio
no será el de los documentos públicos en sentido estricto, sino el esta
blecido en aquel precepto 48. Esta circunstancia ya había sido advertida
respecto del anterior art. 596.3 LEC: «Nótese la restricción que impone
la norma frente al criterio superficial, y un poco precipitado, según el
46 O rmazábal S ánchez, op. cit., p. 26.
47 Como señala el art. 9.1 LOPSC, «el Documento Nacional de Identidad (...) gozará de la
protección que a los documentos públicos y oficiales otorgan las leyes, y que tendrá, por sí solo,
suficiente valor para la acreditación de la identidad de las personas».
48 O rmazabal S ánchez, op. cit., pp. 69-70.
ACI AS DK INSPECCION: AR'I. 137.3 L.RJPAC ID I
cual, es documento público todo Eiquel en que interviene un funcionario

público en cuanto tal. Pues al funcionario público no le basta su condi
ción para poder documentar su actividad de un modo que tenga la ple
na eficacia probatoria de los objetos que ahora se estudian, sólo podrán
hacerlo así quienes “estén autorizados para ello"’, derivándose dicha
autorización de las correspondientes prescripciones administrativas. La
aclaración del art. 596.3, rigurosamente aplicada, serviría para eliminar
la abundante fronda de insolventes certificados que libran quienes no
obstante ejercer una función pública, ignoran que tal ejercicio, por sí
solo, no basta para permitirles documentar fehacientemente su activi
dad. A este respecto, la LEC es más precisa que el CC, en cuyo art.
1.216 sólo se exige la “competencia” del funcionario público, sin con
cretar que tal competencia no es (sólo) la necesaria para actuar sino
(también) la necesaria para dejar constancia de dicha actividad» 4V.
Algunos sectores doctrinales, en el contexto penal o procesal, pre
fieren referirse al «documento oficial», que podría ser asimilable al
documento público administrativo 50512*. Este no posee la virtualidad de
ser público (de acuerdo con los arts. 1.218 CC y 319 LEC), pero tam
poco tiene el status del simple documento privado. En este sentido se
indica que «no hay problema alguno en la admisión de un concepto de
documento oficial que se entienda como aquel en el que se conjugan
los criterios de expedición del mismo por parte de un ente de carácter
oficial (persona jurídica), normalmente a través de la intervención de
funcionario competente (persona física), y cuyo contenido, mediante la
potencial o efectiva intervención en el tráfico jurídico, venga constitui
do por una disposición o declaración que afecte a servicios o funciones
de carácter público» M. En consecuencia, los documentos oficiales se
rían aquellos que proceden de «funcionarios públicos sin aptitud feda-
taria», que por obra de la ley gozan de un valor prima facie para acre
ditar ciertos hechos í2. Entre éstos se incluirían las denuncias realizadas
por los agentes de tráfico y también, se señala, «el injustificable
art. 137.3 LRJPAC» 5-\
4,) G uasi\ op. cil., p. 534, n. 1. En relación al art. 596.3 de la anterior LEC, señala Rodri
gue-'/. A drados, «Fe Pública», op. cit.. p. 3085, que la fe pública administrativa corresponde a
aquellos funcionarios públicos de la Administración que tengan esta competencia especial de
autorizar documentos públicos. La simplista atribución de fe pública a todos los documentos
emanados de cualquier funcionario administrativo competente respecto al fondo del asunto pon
dría en penosa situación a los ciudadanos.
*’ En ocasiones la jurisprudencia utiliza esta noción, STS de 17 de septiembre de 1992,
Ar. 7974: «El acta previa a la ocupación es un documento oficial que concreta y delimita, sí, el
bien que se expropia».
51 F urnándkz Pantoja, op. cit., p. 162.
52 Mokknilla A i .i .ard, La Prueba en el Proceso Conteneioso-Administrativo, Madrid,
Edijus, 1997, p. 319.
" Mokunjli.a A i.i.ard, op. cit., p. 319.
Para otros autores no se considera incorrecto que el legislador rom

pa o flexibilice el dualismo rígido entre documento público y privado,
creando, en cada caso, documentos administrativos a los que se atribu
ya una virtualidad probatoria específica o especial. Sin embargo, se
entiende que lo malo es que un precepto denomine «públicos» a dichos
documentos situados en ambos extremos, pues de ese modo no se con
tribuye en nada a la imprescindible claridad terminológica y puede aca
bar generándose una confusión que incida en el ámbito del régimen
jurídico probatorio. El razonamiento de este sector doctrinal merece ser
recogido en su integridad: «La finalidad pretendida por el legislador en
este precepto (art. 319.2 LEC) es en este sentido clarificadora: si, como
a veces sucede, utilizando una defectuosa técnica legislativa, se pro
mulgan leyes en las que se denominan “públicos” a documentos que no
encajan en la definición del art. 1.216 CC (...) dichas leyes prevalece
rían, por pura posterioridad temporal, sobre dicho precepto del mismo
rango y se estaría de este modo otorgando un singular vigor probatorio
a documentos que, por las garantías que reúnen, no lo merecen. Claro
que aún cabría replicar que la sede legal donde se regula el régimen
probatorio es la LEC, pero, en todo caso, se daría lugar a una discusión
que, en la medida de lo posible, parece conveniente evitar. Con lo dis
puesto en el art. 319.2 LEC se conjuran eficazmente estos peligros.
Aunque la ley correspondiente denomine público a un documento que
no encaja en la noción del Código Civil o de la LEC, su régimen pro
batorio no será el de los documentos públicos en sentido estricto, sino
el establecido en aquel precepto»54.
Ciertamente, nada impide a una ley de naturaleza administrativa
establecer que un documento sea asimilable a los contemplados en
el art. 1.218 CC y, en concreto, en el art. 319.1 LEC. El tenor del
art. 319.2 (primera frase) LEC abona esta conclusión al remitirse a tal
ley a los efectos de determinar su fuerza probatoria (plena o no). Sin
embargo, el ordenamiento administrativo carece de una regulación pro
pia sobre los documentos, a guisa de la LEC, salvo lo que prescribe, de
manera general, el art. 46 LRJPAC.
En conclusión, queda en la duda si la noción de «documento públi
co administrativo» resulta equiparable al «documento público» del CC
(art. 1.218) y de la LEC (art. 319.1) y sobre todo con los efectos plenos
que este último establece. Los documentos administrativos son públi
cos por tres motivos esenciales. En primer lugar, por provenir de una
persona jurídica, Administración pública, en la que se integra el órgano
(unipersonal o colegiado) que los dicta. En segundo lugar, por dictarse
en el ejercicio de potestades públicas (incluyéndose ahora la expedi
ción de copias de documentos privados, como se prevé en el art. 46.3
54 O rmazábal S ánchez, op. cii., p. 70.
ACTAS DE INSPECCIÓN: ART. 137.3 LRJPAC 193
LRJFAC). Tercero, porque la LRJPAC (art. 46) así lo señala. Sin

embargo, desde la perspectiva del CC y de la LEC, existen determina
dos documentos que poseen dicha virtualidad, tal y como señalan los
arts. 317.5.° y 6.°, que insisten en la nota de la fe pública, y 319.1 LEC.
Fuera de estos casos, corresponde al legislador señalar qué alcance
concreto poseen. Si esto no se hace así, la LEC asume que los hechos
que acrediten son ciertos, pero sólo iuris tantum, esto es, «salvo que
otros medios de prueba desvirtúen la certeza de lo documentado» (art.
319.2 LEC) '’3, lo que los sitúa en una posición distinta de la prueba
plena. Al anterior esquema responde el art. 137.3 LRJPAC, como se
argumenta con más detalle en otro epígrafe. Los documentos públicos
en los que el funcionario autoridad (o agente de la misma) constata
determinados hechos son públicos porque los dicta una persona (fun
cionario) bajo normas de Derecho administrativo y en un documento
«público». Pero estas notas (incluida la de imparcialidad) no convierten
a dicho documento en uno público ex arts. 1.216 y 1.218 CC y 317.5.°
y 6.° y 319.1 LEC. De hecho, como antes se ha indicado, el Tribunal
Supremo ha señalado que los inspectores no están investidos de fe
pública y no son fedatarios públicos *5657. No quiere decir esto que el
documento público administrativo carezca de virtualidad, pero la mis
ma no cabe equipararla automáticamente a la del documento público
con fuerza probatoria plena del CC y de la LEC.
En todo caso, es exigible al legislador una mayor precisión. La falta
de determinación en el art. 46.4 LRJPAC del alcance del documento
público administrativo, deja en la incertidumbre, a falta de una regula
ción específica en el ámbito administrativo, si aquél pretendió esa equi
paración a los documentos que enumera la LEC en su art. 317 (en rela
ción con el art. 319.1). De otra manera, el art. 46 LRJPAC únicamente
estaría planteando una tautología en su referencia al documento públi
co administrativo 37. En el supuesto de la LJCA se aplican las normas
generales en la materia reguladas en la LEC 1/2000 al haber quedado
derogados los preceptos que regulaban la prueba en el CC, en virtud de
lo dispuesto en la Disposición Derogatoria única, apartado 2 (primer
párrafo). En este sentido, el art. 60.4 LJCA señala que la «prueba se
desarrollará con arreglo a las normas generales establecidas para el
proceso civil», abarcando, por tanto, los medios de prueba admisibles.
» Cursiva añadida.
57 M. Rivkro Gonzái.f./., «Artículo 46», en VVAA, Comentarios a la Reforma de la Lev
del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común, Pamplona, Aranzadi, 1999, pp. 322-327.
III. ACTAS DE INSPECCIÓN: ASPECTOS SUBJETIVOS
La problemática que rodea a las actas de inspección tiene un refe

rente esencial en el art. 137.3 LRJPAC. De acuerdo con esta norma,
«los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la con
dición de autoridad, y que se formalicen en documento público obser
vando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin
perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o
intereses puedan señalar o aportar los propios administrados». El tenor
del art. 137.3 LRJPAC plantea diversas cuestiones que pueden dividir
se en dos grupos. Por una parte, aquellas relativas a las propias actas y
a quienes las emiten y, por otra, a sus efectos. Ambas vertientes se
encuentran en la misma estructura de la norma antes transcrita.
1. El concepto de funcionario en el art. 137.3 LRJPAC
La primera cuestión a considerar hace referencia al sujeto que pue

de emitir el acta de inspección. Antes se ha indicado que el art. 1.216
CC se refiere al «Notario o empleado público», ya que puede haber
distintos tipos de documentos públicos, dependiendo de que sean nota
riales, judiciales o administrativos. De acuerdo con el tenor literal del
art. 137.3 LRJPAC, éste ha de ser un «funcionario». Aquí cabe plan
tearse, además, si es posible integrar a los funcionarios de empleo, esto
es, eventuales e interinos (art. 3.3 LFCE). Los primeros tienen sólo
como función las expresamente calificadas de confianza o asesora-
miento especial [art. 20.2 (segundo párrafo) de la LMRFP]. Los segun
dos ocupan plazas de plantilla en tanto no se provean por funcionarios
de carrera (art. 5.2 LFCE). En el caso de los eventuales, sus funciones
muestran que no abarcarían tareas de inspección. En el de los interinos
estas actividades no son descartables, teniendo en cuenta, además, que
su vinculación con la Administración se suele mantener durante mucho
tiempo hasta la convocatoria de las correspondientes plazas.
Por otra parte, la conjunción de los conceptos de autoridad y de
funcionario que maneja el art. 137.3 LRJPAC abona la tesis de que el
personal en régimen de Derecho laboral queda excluido de su ámbito
de aplicación 58. Varias normas sustentan esta conclusión. Por una par
te, el art. 15.l.c) LMRFP atribuye a los funcionarios públicos el grueso
de los puestos de trabajo de la Administración, salvo los de naturaleza
no permanente, aquellos cuyas actividades se dirijan a satisfacer nece
sidades de carácter periódico y discontinuo, las instrumentales, las que
58 En este sentido, A menós Á lamo, op. cil., p. 265.
ACTAS DH INSPRCC'ION: ART. I 37.3 I.RJPAC 195
requieran conocimientos técnicos especializados (si no existen Cuerpos

con dichos conocimientos), puestos en el extranjero, o con funciones
auxiliares. A pesar de que el art. 15.1 .c) (segundo párrafo, tercer inciso)
LMRFP hace alusión a las funciones de «vigilancia», una interpreta
ción sistemática de la norma pone de manifiesto que no abarca la fun
ción inspectora, sino sólo las de cuidado de bienes y edificios, equipa
rándose a las otras allí citadas (propias de oficios, porteo, custodia y
análogas).
La otra norma a tener en cuenta es el art. 92.2 LRBRL, que señala
que «son funciones públicas, cuyo cumplimiento queda reservado
exclusivamente a personal sujeto al Estatuto funcionarial, las que
impliquen ejercicio de autoridad». Igualmente, esta norma retiene para
el personal sujeto al Estatuto funcionarial «aquellas |funciones] que en
desarrollo de fia LRBRLj se reserven a los funcionarios para la mejor
garantía de la objetividad, imparcialidad o independencia en el ejerci
cio de la función». Respecto de este artículo, la STC 37/2002 ha indi
cado que «el precepto contiene (...) una determinación material que
sería, por sí, suficiente de las funciones que han de ser desempeñadas
por funcionarios públicos y, a scnsu contrario, de las que no pueden
ser encomendadas al personal contratado, el cual no podrá ocupar
aquellos puestos de trabajo que impliquen el ejercicio de las funciones
enumeradas en el primer inciso del art. 92.2 LBRL, esto es, las que
impliquen ejercicio de autoridad y las calificadas como necesarias en
todas las corporaciones locales, ni las que se exijan para mejor garantía
de objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la fun
ción pública» -w.
En algún caso, la distinción no resulta clara, como ocurre con el
Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles (aprobado
por el Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre). Éste establece
que la función inspectora de la Administración General del Estado se
dirige, ejecuta y supervisa por la Dirección General de la Marina Mer
cante (art. 8.1). En concreto, las actividades inspectoras se deben reali
zar «por funcionarios debidamente acreditados del Ministerio de
Fomento, con los conocimientos y titulación adecuados», «y que ocu
pen puestos de trabajo que supongan el ejercicio de funciones de ins
pección y control de buques». De ahí que el art. 9 del Reglamento con
crete los requisitos para los cuatro tipos de inspectores que allí
aparecen Wl. Estos inspectores y subinspectores tienen, en el ejercicio
de las actuaciones inspectoras, la consideración de autoridad pública
(art. 10.1). Sin embargo, el art. 8.5 prevé que se pueda «confiar» dichas
actividades a los organismos públicos a los que se refiere la LOFAGE*
w STC 37/2002, FJ 6, cursiva en el original.

w' Inspectores navales, marítimos náuticos, marítimos de máquinas y de radio.
en su Título III, esto es, a organismos autónomos y a entidades públi

cas empresariales, ya que el Reglamento no lo concreta. Este tampoco
aclara el significado de la locución «confiar» ni cómo se ha de articu
lar. La norma se refiere a dichos organismos, pero no concreta si su
personal en régimen laboral (arts. 47.1 y 55 LOFAGE) puede llevar a
cabo tales actividades 61.
La reserva de funciones que exijan una garantía de imparcialidad
tiene importancia en el caso de la inspección. Como se argumenta en
epígrafes posteriores, se considera que tal característica justifica, preci
samente, el valor probatorio (iuris tantum) que se otorga a los hechos
constatados por funcionario (que sea autoridad o agente de la misma),
siendo un elemento inherente a la potestad de inspección.
2. Sobre el concepto de autoridad
A los efectos prescritos en el art. 137.3 LRJPAC, no basta la concu

rrencia de la figura del funcionario para que los hechos que constate
tengan los efectos que esta norma determina. Es necesario, además,
que aquél sea “autoridad”. Como ha reconocido el TC, este concepto
resulta «harto impreciso» en el ordenamiento jurídico 62.
Por lo que respecta al Código Penal, el anterior art. 119 reputaba
como «autoridad al que por sí solo o como individuo de alguna corpo
ración o Tribunal tuviere mando o ejerciere jurisdicción propia». Asi
mismo, se consideraba funcionario a «todo el que por disposición
inmediata de la ley o por elección o por nombramiento de autoridad
competente participe en el ejercicio de funciones públicas». El actual
art. 24 CP tiene una redacción aproximada a la anterior. En su apartado
primero se dice que «a los efectos penales se reputará autoridad al que
por sí solo o como miembro de alguna corporación, tribunal u órgano
colegiado tenga mando o ejerza jurisdicción propia». En todo caso, tie
nen esta conceptuación los miembros del Congreso, del Senado, de las
Asambleas de las Comunidades Autónomas y del Parlamento Europeo
y el Ministerio Fiscal. «Funcionario» es, según el apartado segundo,
«todo el que por disposición de la ley o por elección o por nombra
miento de autoridad competente participe en el ejercicio de funciones
públicas». Otras normas del CP, caso del art. 121, hacen referencia a
las personas civilmente responsables, a la «autoridad, agentes y contra-
61 El Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles señala que para la reali

zación de las inspecciones «se requerirán conocimientos y titulaciones equivalentes para el per
sonal funcionario». Lo que no deja del todo aclarado el Reglamento es si el personal de dichos
organismos públicos goza de la condición de autoridad pública.
62 STC 143/1985, FJ 5; véase J. F. López-F ont M árquez, La Configuración Jurídica del
Principio de Autoridad, Madrid, Civitas, 1993.
ACTAS DH INSPECCION: ART. 137.3 l.RJPAC 197
tados de la misma o funcionarios públicos en el ejercicio de sus car

gos». El Libro II (Título XIX, «De los delitos contra la Administración
Pública») hace alusión en sus distintos artículos a «la autoridad o fun
cionario público».
La referencia «a los efectos penales» del actual art. 24 CP ha lleva
do a sostener que ambos conceptos, autoridad y funcionario, sólo tie
nen relevancia en este contexto aparte de no resultar coincidentes con
su sentido en el ámbito administrativo w. De esta manera, existen auto
ridades que no ejercen potestades administrativas, caso de los jueces y
magistrados. Para la doctrina penalista, ante lo prolijo que sería ofrecer
una relación exhaustiva de todos los que tienen la condición de autori
dad, «es preciso tomar en su correcto significado las ideas de tenencia,
individual o colegiada, “mando” o “jurisdicción propia”, condición que
se podría definir como la capacidad que tiene una persona o un órgano
colegiado de ejecutar una potestad pública ejecutiva o judicial por sí
misma en un ámbito competencial objetivo y territorial» M.
En el Derecho administrativo se pueden constatar algunos aspectos.
Por una parte, la indefinición de las notas de la “autoridad”. Las nor
mas indican quién es autoridad, pero habitualmente no señalan en qué
se concreta esa cualidad 6-\ Algunas notas se desprenden del listado que
enumera el art. 21.1 LRBRL respecto de la figura del alcalde, resultan
do coincidentes con la noción de mando: dirigir el gobierno y la Admi
nistración municipal, dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios
municipales, desempeñar la jefatura superior de todo el personal.
Por otra parte, es apreciable que no todo funcionario público es
autoridad, ni agente de la autoridad, como se colige del Derecho positi
vo. Según la doctrina, el concepto de autoridad vendría reservado, en
términos generales, a los titulares de órganos con capacidad decisoria.
Esta facultad, que enlaza con la idea de mando, se traduciría en la
capacidad legalmente atribuida para dictar actos administrativos con*
M M. Día/, y G arcía-C onli.kdo, «Autoridad y Funcionario a electos penales (Derecho

penal)», en Enciclopedia Ju ríd ica liásica, vol. I, op. cit., pp. 710-711; M. C obo uta. Rosal y
M. Q uintana Dílz, «Artículo 24», en M. C omo uta. Rosal (dir.), Comentarios a l Código Penal,
Madrid, EDERSA, 2000, pp. 27-64, esp. p. 36; véase la STS de 27 de marzo de 1982, Ar. 2029.
“ Q uintero O livares, op. cit., pp. 289-292, esp. p. 290. Para Rodríguez Mourullo, op.
cit., p. 158, «no bastará que en las respectivas reglamentaciones administrativas se atribuya a los
funcionarios la condición de autoridad, sino que habrá de comprobarse si gozan de mando o
jurisdicción propia, que son las notas esenciales que vertebran la noción general de autoridad».
En similar posición respecto de la nota de mando, E. O rts Berenguer, en T. V ives A ntón
(coord.). Comentarios al Código Pena! de 1995, Valencia, Tiran! lo Blanch, 1996, pp. 272-274.
“ La Ley 2/2000, de 29 de noviembre, de Transporte Público Urbano e Interurbano de
Viajeros en Automóviles de Turismo (de la CAPV), art. 24.1, señala que los inspectores tendrán
la condición de autoridad pública «a todos los efectos». En el caso de la Ley 11/2004, de 19 de
noviembre, de Inspección de Consumo de Galicia, el art. 7 indica que los funcionarios de la Ins
pección de Consumo «tendrán el carácter de autoridad».
sometimiento pleno al régimen de este tipo de manifestaciones y con

independencia de que pongan o no fin a la vía administrativa 66. A la
capacidad de mando se refirió la STC 143/1995: «funcionarios con
capacidad de mando o decisión, es decir, con imperium, por mantener
una posición destaca en la organización administrativa» 67. Por tanto,
en el Derecho administrativo la noción de autoridad resultaría más cer
cana a la potestad resolutoria. Se ha señalado a este respecto que auto
ridad «es el órgano de la Administración a través del cual ésta exterio
riza y manifiesta su voluntad a los administrados, reconociéndosele,
además, a nivel interno, potestades correctivas y disciplinarias sobre
otros funcionarios» 68. Sin embargo, esto implicaría excluir a aquellos
funcionarios que, careciendo de esta atribución, sin embargo, sí pueden
constatar hechos pero con relevancia probatoria 69. Precisamente, una
lectura literal del art. 137.3 LRJPAC impediría predicar la capacidad
inspectora de aquellos que fuesen (sólo) agentes de la autoridad pero
no autoridad en sí mismos 70. De ahí que la conceptuación de la autori
dad, como capacidad de decisión, deba ser objeto de modulación. Lo
dicho suscita considerar un concepto ulterior.
3. Sobre la posición del agente de la autoridad
La noción de agente de la autoridad se refiere a aquel que hace

cumplir, a través de los medios previstos en el ordenamiento, las deci
siones de la autoridad. No obstante, este concepto de ejecución no cabe
entenderlo en un sentido limitativo, esto es, de simple ejecución o de
hacer cumplir lo que la autoridad disponga, sino amplio 71, incluyendo
las correspondientes labores inspectoras. Es cierto que el Derecho posi
tivo maneja referencias no unívocas, pero, en términos generales, que
da abonada la postura expuesta ante la variedad de referencias normati
vas 72. En algunas disposiciones no se especifica expresamente el
66 J. Barcelona Llop, «Agente de la Autoridad (Derecho administrativo)», en W AA,
Enciclopedia Jurídica Básica, vol. I, pp. 377-380. En similar sentido C anales i A metller,
op. cit., pp. 215 y 217, respectivamente.
67 STC 143/1985, FJ 5.
68 J. T ornos M as, «La Figura del Inspector de Consumo. Su Configuración Histórica y
Legal en España. Especial Referencia a su Carácter de Funcionario Autoridad», en W AA,
Ponencias. Curso de Inspectores 1990, Vitoria-Gasteiz, Servicio Central de Publicaciones del
Gobierno Vasco, 1992, pp. 57-69, esp. p. 66.
69 Aguado i C udolá, op. cit., p. 124-125. M acera, op. cit., p. 299, n. 21, viene a asumir
que los agentes de la autoridad quedan incluidos en el art. 137.3 LRJPAC.
70 Parada V ázquez, Régimen Jurídico de Ias Administraciones Públicas, op. cit., p. 409.
71 Barcelona Llop, op. cit., pp. 378-379.
72 Véase, por ejemplo, el art. 80.1 de la Ley 13/2002, de 21 de abril, de Turismo de Catalu
ña; en similar sentido, los arts. 52.1 de la Ley 8/1999, de 26 de mayo, de Turismo de Castilla-La
Mancha; 21.2 de la Ley 11/2002, de 18 de diciembre, de Ordenación de la Actividad de los Cen-
ACTAS DE INSPECCION; ART. 137.3 LRJPAC 199
carácter de autoridad. Éste es el caso del art. 49.1 de la Ley 54/1997, de

27 de noviembre, del Sector Eléctrico: «Los órganos de la Administra
ción competente dispondrán, (...) la práctica de cuantas inspecciones y
verificaciones se precisen para comprobar la regularidad y continuidad
en la prestación de las actividades necesarias para el suministro, así
como para garantizar la seguridad de las personas y de las cosas». En
otros casos la labor inspectora se especifica con precisión. Destaca a
este respecto el art. 33.1 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordena
ción de los Transportes Terrestres: «Los funcionarios de la inspección
del transporte que ejerzan funciones de dirección tendrán, en el ejerci
cio de las actuaciones inspectoras, la consideración de autoridad públi
ca a todos los efectos, y gozarán de plena independencia en el desarro
llo de las mismas, en el marco de lo establecido en el art. 35.2. El resto
del personal adscrito a los Servicios de Inspección tendrán en el ejerci
cio de la misma la consideración de agente de la autoridad».
En el supuesto contemplado en el art. 37 de la Ley Orgánica
1/1992, de 21 de febrero, de Seguridad Ciudadana, se señala que «en
los procedimiento sancionadores que se instruyan en las materias obje
to de la presente Ley, las informaciones aportadas por los agentes de la
autoridad que hubieren presenciado los hechos, previa ratificación en
el caso de haber sido negados por los inculpados, constituirán base
suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en con
trario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos
los elementos probatorios disponibles» 1\ En el caso de la LGT, el
art. 142.4 indica que «los funcionarios que desempeñen funciones de
inspección serán considerados agentes de la autoridad» 74.
La jurisprudencia también ha mantenido la necesidad de que la
constatación de los hechos se realice por un «agente de la autoridad» y
no por un controlador de aparcamiento limitado, a los efectos de que
los mismos gocen de la presunción que determina el art. 137.3*71
Iros y Servicios de Acción Social y de Mejora de la Calidad en la Prestación de los Servicios

Sociales de la Comunidad de Madrid, y 5 de la Ley 12/1997, de 4 de junio, de Normas Regula
doras de las Actuaciones Inspectoras y de la Potestad Sancionadora en Materia de Depósito de
Fuanzas de Arrendamiento.
71 Cursiva añadida. El art. 25 de la Ley 47/1992, de 17 de julio, de Policía del País Vasco,
señala que los miembros de los Cuerpos que componen la Policía del País Vasco «tendrán la
condición de funcionario públicos de la Administración de la Comunidad Autónoma o del muni
cipio respetivo, y en el ejercicio de sus funciones, y a todos los efectos legales, el carácter de
agentes de la autoridad».
71 Cursiva añadida. En el mismo sentido, el art. 38.1 de la Ley 3/2CM) 1, de 26 de marzo, de
Pesca Marítima del Estado: «Los inspectores de pesca marítima en aguas exteriores tendrán la
condición de agentes de la autoridad en el desempeño de su actividad inspectora». Esta misma
previsión aparece en el Real Decreto 176/2003, de 14 de febrero, por el que se regula el ejerci
cio de las funciones de control e inspección de las actividades de pesca marítima. Véase también
el art. 27 de la Ley 3/2(X)3, de 17 de noviembre, del Ruido.
LRJPAC, aunque puedan constituir un elemento probatorio 75. Una

consideración estricta de la noción de autoridad podría suponer una
limitación a las labores inspectoras de la Administración. Esto resulta
ría así porque sólo aquellos funcionarios que expresamente fuesen
“autoridad”, no sus agentes, podrían llevarlas a cabo (v. gr., el
alcalde)76, lo que se ve contradicho por la normativa administrativa 77.
Lo que importa es el reconocimiento de que se ejerza autoridad o se
actúe en su nombre, para que los hechos que constate puedan tener la
virtualidad que les reserva el art. 137.3 LRJPAC 78. En este sentido, el
TC precisó en la STC 143/1985 que la cuestión dependía del «propio
contenido de la misión ejercitada, actuando dentro del círculo de sus
atribuciones» 7980.Esta visión funcional es la que debe subyacer, por tan
to, en la consideración del concepto de autoridad que maneja la
LRJPAC 8Ü.
A. Algunos supuestos particulares
a) Controlador de tráfico
Como se ha señalado anteriormente, para el Tribunal Supremo el

controlador de tráfico carece de la condición de agente de la autoridad
encargado de vigilar la circulación viaria. Por tanto, su denuncia equi
vale a la denuncia de un particular y, si no es confirmada por pruebas
posteriores, no tiene fuerza suficiente para acreditar los hechos denun
ciados 81. Esto implica que los expedientes que, sin intervención de
ningún agente de la circulación, ni siquiera la mera ratificación del
controlador que efectúe la denuncia, concluyan con una sanción consti
tuirían una violación de la presunción de inocencia. No obstante, la
jurisprudencia reconoce que tales controladores están habilitados para
75 STS de 22 de septiembre de 1999, Ar. 6728.
76 En este sentido A menos Á lamos, op. cit., p. 270; R ebollo P uig e Izquierdo
C arrasco, op. cit., p. 166, señalan que «no se alcanza a comprender del todo por cuál razón [la
LRJPAC] se muestra tan rigurosa en este extremo, máxime teniendo en cuenta que ya no se trata
de reconocer a las actas un valor especial sino el de cualquier prueba».
77 Éste es el caso de la Ley 1/1995, de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma
de Galicia, art. 30.2; de forma similar, el art. 13.3 de la Ley 8/2004, de Industria de la Comuni
dad Autónoma del País Vasco.
78 Véase G arcIa Gómez de M ercado, Sanciones Administrativas, Granada, Comares,
2002, p. 144. Véase el art. 62 de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Cas
tilla y León. En similar sentido, el art. 33 de la Ley 9/2003, de 25 de abril, por la que se estable
ce el régimen jurídico de la utilización voluntaria y comercialización de organismos modifica
dos genéticamente.
80 F ernández R amos, op. cit., p. 483; una postura contraria sostiene C analls i A metller,
op. cit., p. 233.
81 SSTS de 4 de octubre de 1996, Ar. 7413, y de 1 de octubre de 1991, Ar. 7639.
ACTAS DE INSPECCIÓN: ART. 137.3 I.RJPAC 201
efectuar denuncias, constituyendo un elemento probatorio a tener en

cuenta: «No es admisible el criterio de reputar carente de todo valor la
denuncia efectuada por un Controlador de Tráfico a los efectos de acre
ditar una infracción de este tipo, como no lo será el privar de valor a la
denuncia efectuada por cualquier particular que observe la comisión de
la misma. (...) La denuncia de quien tuviere ese conocimiento será
siempre un elemento probatorio a tener en cuenta, conjugándolo con el
resto de las circunstancias que puedan dar o negar verosimilitud a la
misma y constituyendo un elemento de valoración discrecional —aun
que razonablemente apreciada— por parte del órgano administrativo al
que competa sancionar el hecho, valoración en todo caso revisable por
el Tribunal de instancia en la posterior vía jurisdiccional» 82. De esta
manera, no puede excluirse como prueba de cargo la ratificación de los
denunciantes en relación con los hechos de que se trate, sin perjuicio
de la valoración que pueda hacerse de dicha prueba y de las demás que
se hayan aportado a las actuaciones 83.
b) Controlador de empleo
La figura del controlador de empleo fue creada por la Disposición

Adicional novena de la LMRFP y su regulación se desarrolló por
medio del Real Decreto 1667/1986, de 26 de mayo. Este último esta
blecía las funciones y atribuciones de estos funcionarios, entre las que
se encuentra la de control e inspección activa en apoyo, colaboración y
gestión de la Autoridad Central de la Inspección, formalizados tales
cometidos mediante la elaboración de actas de infracción y actas de
liquidación, que deben ser verificadas por un inspector de trabajo. Con
la aprobación de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de
la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aquéllos pasaron a inte
grarse en el Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social.
El art. 2 de esta Ley establece una distinción entre la Inspección de
Trabajo, que se ha de realizar «en su totalidad» por funcionarios perte
necientes al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo (autoridad
pública, art. 5), y los subinspectores de Empleo y Seguridad Social.
Estos realizan funciones de «apoyo, colaboración y gestión que sean
precisas para el ejercicio de la labor inspectora». El carácter de estos
segundos es el de agentes de la autoridad, con la precisión de que esa
cualidad es atribuida «en ejecución de las órdenes de servicio recibidas
para el desempeño de sus cometidos» (art. 8.3) M.12
112 STS de 22 de septiembre de 1999, Ar. 6728: véase en el mismo sentido la STS de 16 de
abril de 2(X)2, Ar. 6834.
*' STS de 4 de octubre de 1996, Ar. 7413.
M Véase el art. 12.1 del Reglamento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (apro
bado por el Real Decreto 138/2(XX), de 4 de lebrero).
De manera general, la Disposición Adicional cuarta de la Ley

42/1997 señala que los hechos constatados por los funcionarios de la
Inspección de Trabajo que se formalicen en las actas de infracción y
de liquidación, observando los requisitos legales pertinentes, tendrán
presunción de certeza, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de
los respectivos derechos o intereses pueden aportar los interesados.
Lo mismo es aplicable a los hechos que se reseñen en informes subsi
guientes a comprobaciones efectuadas por la inspección 85. No obs
tante, tanto la Ley como el Reglamento disponen el visado de los
informes de los subinspectores 86. Respecto de éstos, la jurisprudencia
del Tribunal Supremo ha venido manteniendo, de forma reiterada,
que las actas levantadas por la Inspección de Trabajo, previa actua
ción de los controladores, gozan de presunción iuris tantum de vera
cidad, pudiendo los inspectores desarrollar su función fiscalizadora
sin necesidad de visitar, mediante comprobación o expediente admi
nistrativo, siempre que constaten, a la vista de las actuaciones practi
cadas por los controladores, la existencia de hechos constitutivos de
infracción 87.
c) Agentes de seguridad privada
La regulación de la seguridad privada se contiene en la Ley

23/1992, de 30 de julio 88. Esta no se manifiesta sobre si los agentes
privados gozan de la característica de agentes de la autoridad, frente a
la normativa (Real Decreto 679/1978, de 10 de marzo) y jurisprudencia
anteriores que los consideraban como «particulares que ejercen funcio
nes públicas» 89. Sin embargo, el tenor del art. 1.1 es suficientemente
ilustrativo de que no cabe tal equiparación: «La presente Ley tiene por
objeto regular la prestación por personas, físicas o jurídicas, privadas
de servicios de vigilancia y seguridad de personas o de bienes, que ten
85 Véase el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, art. 53.2.
86 Arts. 8.4 y 27, respectivamente.
87 SSTS de 23 de marzo de 2000, Ar. 3900; de 28 de febrero de 2001, Ar. 3069; de 30 de
septiembre de 1997, Ar. 6468; de 5 de noviembre de 1996, Ar. 8426, y de 2 de febrero de 1990,
Ar. 738.
88 Sobre la seguridad privada, véase I. Agirreazkuenaga, «Perfiles y Problemática de la
Seguridad Privada en el Ordenamiento Jurídico Español», RAP, núm. 118, 1989, p. 103; publi
cado igualmente en W A A , Policía y Seguridad: Análisis Jurídico-Púbiico, Oñati, 1VAP, 1990,
pp. 9-44; S. G onzález-Varas I báñez, «El Desarrollo de una Idea de Colaboración en el Dere
cho Administrativo con el Ejemplo de la Seguridad Privada y Otros», REDA, núm. 94, 1997,
p. 203; H. Roldán B arrero, «La Seguridad Privada en la Prevención del Delito», La Ley,
núm. 5.241, de 6 de febrero de 2001.
ACIAS DLL INSPECCION: ART. 137.3 I.RJPAC 203
drán la consideración de actividades complementarias y subordinadas

respecto a las de seguridad pública» 40.
Como es apreciable, la Ley remarca el carácter privado de aquellas
personas (físicas y jurídicas) que se encuentran bajo su ámbito de apli
cación. En segundo término, sus funciones sólo pueden tener carácter
complementario de las de seguridad pública41. En este sentido, se ha
indicado que si se habla de un servicio complementario y subordinado
al de la policía de seguridad, «parece evidente que, salvo indicación
expresa en contrario, las tareas ordinarias de la seguridad privada no
pueden coincidir con las que otras leyes atribuyen a las fuerzas públi
cas de policía y que los servicios de seguridad privada no pueden
suplantar ordinariamente a los públicos en el desempeño de las misio
nes que éstos tienen encomendadas» 42. De hecho, tanto la Ley como el
Reglamento de desarrollo recalcan este carácter de apoyo, o «su espe
cífica relación con la función pública de seguridad» t,\ pero sin que el
mismo pueda tener los caracteres atribuidos a los agentes de la autori
dad. El art. 4.1 de la Ley dispone: «Las empresas y el personal de segu
ridad privada tendrán obligación especial de auxiliar a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad en el ejercicio de sus funciones, de prestarles su
colaboración y de seguir sus instrucciones en relación con las personas,
los bienes, establecimientos o vehículos de cuya protección, vigilancia
o custodia estuvieren encargados». En este mismo sentido, el art. 14.1
del Reglamento indica que «en el desarrollo de sus actividades, las
empresas de seguridad vienen obligadas al especial auxilio y colabora
ción con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. A estos efectos deberán
comunicar a dichas Fuerzas y Cuerpos cualesquiera circunstancias e
informaciones relevantes para la prevención, el mantenimiento o el res
tablecimiento de la seguridad ciudadana, así como los hechos delicti
vos de que tuvieren conocimiento en el desarrollo de dichas activida
des». Sin embargo, la norma no determina ninguna cualificación
respecto de dicha información.
Por su parte, el Derecho comunitario ha venido a recalcar que las
empresas de seguridad privada no sólo no forman parte de la Adminis
tración pública y\ por lo que no quedan afectadas por la excepción del
art. 39.4 TCE, sino que, por el objeto de sus funciones, «la mera contri-*
En contra C arrillo Donaire, op. n i.. p. 640, n. 79. con fundamento en el Real Decreto
679/197S y en el art. 37 LOPSC.
''' Véase M. Izquierdo C a rrasco . La seguridad privada Redimen jurídico-adniinistrati-
vo. Valladolid, I.ex Nova, 2004. pp. 50-63. Este autor reconoce que la naturaleza jurídica de los
servicios de seguridad privada es de carácter complejo, op. cit., pp. 152- 153.
J. Barcelona Eloi\ «La administración de la seguridad ciudadana: selección de proble
mas a comienzos del siglo xxi». RVAR. núm. 64, 2002, p. 75.
STS de S de marzo de 2000, Ar. 2466.
“Comisión" v. “ España", asunto C-l 14/97, 1998, Reí .. 1-6717, apt. 33.
bución al mantenimiento de la seguridad pública, a la que puede verse

requerido cualquier individuo», no ejercen poder público 9596.
d) Particulares a los que se reconoce expresamente

la condición de agentes de la autoridad
En algunos supuestos, el ordenamiento no sólo atribuye la condi

ción de agente de la autoridad a los funcionarios, sino que esta cualidad
se llega a predicar de los particulares. Éste es caso del art. 174 de la
Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres, que dispone
que la Administración podrá encomendar a las empresas titulares de
líneas de ferrocarriles el ejercicio de las funciones de policía previstas
en esta Ley y que «los empleados de las empresas ferroviarias tendrán
en el ejercicio de las funciones, a que se refiere el punto anterior, la
consideración de agentes de la autoridad». En similar posición, el
art. 29.2 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, señala que
«las personas que realicen las labores de inspección tendrán el carácter
de agentes de la autoridad». Como es perceptible, estas normas se
separan del régimen general de la LRJPAC. Esto ha llevado a un sector
de la doctrina a sostener que la ausencia del término funcionario y la
inclusión de la locución «personas», abre la puerta para que la presun
ción de certeza se pueda aplicar a los hechos que constaten personas al
servicio de la Administración, pero que no sean funcionarios %. Otro
tanto ocurre en el caso de los denominados organismos de control, pre
vistos en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, como se analiza
en otro capítulo. En estos supuestos hay que entender que tales normas
atribuyen la función inspectora, con lo que ello pueda conllevar a los
efectos del valor de los hechos que se constaten, fuera del sistema que
de manera general pergeña la LRJPAC. Esta tendencia, lejos de ser
casual, continúa. Así, el art. 28.6 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de
Seguridad Aérea, señala que las actas, informes y dictámenes resultado
de las inspecciones y controles técnicos a que se refiere este artículo,
formalizados en documento público observando los requisitos legales
pertinentes, tendrán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que
en defensa de sus derechos e intereses puedan aportar o hacer valer los
administrados. Estos documentos no sólo se podrán adoptar por funcio
narios (art. 25.2), sino igualmente por entidades colaboradoras, esto es,
personas físicas o jurídicas, públicas o privadas (art. 26.1).
95 “Comisión” v. "España”, asunto C-114/97, apt. 37.

96 P. Poveda Gómez, Comentarios a la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos, Granada,
Comares, 1998, pp. 112-113.
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.3 l.RJPAC 203
4. Sobre la capacidad del funcionario
A. Condiciones generales de capacidad: aptitud física y psíquica,

y conocimientos específicos
El art. 137.3 LRJPAC no establece expresamente ningún aspecto

relativo a la capacidad o a aquellas características que deban concurrir
en el funcionario que constate hechos. En términos generales, la LFCE
exige que para la admisión a las pruebas de ingreso a la Administración
es necesario no padecer enfermedad o defecto físico que impida el
desempeño de las correspondientes funciones [art. 30.1.c/J]. Esta cir
cunstancia ha de mantenerse en el servicio activo. La apreciación de
los hechos en que consiste la labor inspectora, como queda reflejado en
las actas, no puede efectuarse si el funcionario no reúne las aptitudes
físicas y psíquicas requeridas. No obstante, la capacidad del funciona
rio exige algo fundamental. Dependiendo del sector en el que se lleve a
cabo la labor inspectora, deberán concurrir en él distintas habili
dades 97. Éstas vendrán determinadas de acuerdo con el puesto de tra
bajo desempeñado y la norma sectorial correspondiente 98*. Estas habili
dades y conocimientos técnicos justifican, como se verá, el valor
probatorio de los hechos que, en el ejercicio de sus funciones, aquél
lleve a cabo.
B. Aplicación de ¡as causas de abstención
A su vez, el funcionario se encuentra sujeto a las causas de absten

ción y recusación a las que se refieren los arts. 28 y 29 LRJPAC w. El
requisito de la objetividad al que sirven las reglas que se contienen en
estos artículos también resulta aplicable a la labor de constatación de
hechos. A pesar de que el Tribunal Supremo ha señalado que los
hechos son tal y como la realidad los manifiesta l0°, no es menos cierto
que todo depende, en última instancia, del prisma bajo el cual se apre
'n M. S ánchiíz M orón, Derecho de la Función Pública, 3.a ed.. Tochos, Madrid, p. 130.
Véanse el art. 1.3 y el Anexo V il del Real Decreto 91/2003, de 24 de enero, por el que se
regulan las inspecciones de buques extranjeros en puertos españoles. Véase también el art. 8.3
del Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles (aprobado por el Real Decreto
1837/2000, de 10 de noviembre). Art. 2.1 del Real Decreto 176/2003, de 14 de febrero, por el
que se regula el ejercicio de las funciones de control e inspección de las actividades de pesca
marítima. Igualmente, la Directiva 1999/35, sobre un régimen de reconocimientos obligatorios
para garantizar la seguridad en la explotación de servicios reguladores de transbordadores de
carga rodada y naves de pasaje de gran velocidad.
'w Véase el art. 11 del Reglamento sobre Organización y Funcionamiento de la Inspección
de Trabajo (aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de lebrero).
STS de 1 de diciembre de 1986, Ar. 417.
cien tales hechos. Éstos pueden verse distorsionados si el funcionario

se encuentra inmerso en una de las causas que enumera el art. 28
LRJPAC 10110234. De ahí que la jurisprudencia haya indicado que la exigen
cia de la imparcialidad a que está ordenada la institución de la recusa
ción ha de regir, sin excepciones, en cualquier clase de actuación admi
nistrativa l(l2.
C. Nacionalidad
El requisito de que quien constate los hechos a los que se les otor
gue valor probatorio sea funcionario plantea la cuestión de la nacionali
dad l<)3. De acuerdo con la LFCE, art. 30.1, para ser admitido a las
pruebas selectivas previas al ingreso en la Administración es necesario
tener la nacionalidad española. Esta norma hay que considerarla a la
luz del art. 39.4 TCE. Éste recoge, en relación con la libre circulación
de trabajadores dentro de la Comunidad, que sus disposiciones no
resultan aplicables a los empleos en la Administración pública l()4. No
obstante, de acuerdo con una asentada doctrina del TJCE, el art. 39.4
TCE ha de entenderse en el sentido de empleos que comporten una par
ticipación, directa o indirecta, en el ejercicio del poder público y en las
funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses del
Estado o de otras colectividades públicas. Sin embargo, este «interés
legítimo» 105 de los Estados miembros se limita a dichos tipos de fun
ciones l06107.Fuera de ellas, el art. 39 TCE prohíbe no sólo las discrimina
ciones manifiestas basadas en la nacionalidad, sino también cualquier
forma de discriminación encubierta que, aplicando otros criterios de
diferenciación, conduzca de hecho al mismo resultado ,07.
A este respecto, la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre el acce
so a determinados sectores de la función publica de los nacionales de
los demás Estados miembros de la Comunidad Europea, establece que,
de acuerdo con el Derecho comunitario, «los nacionales de los demás
Estados miembros de la Unión Europea podrán acceder en igualdad
101 Esta nota de imparcialidad es igualmente predicable de las entidades colaboradoras de
la Administración, como se verá en otro capítulo.
102 STS 28 de febrero de 2002, Ar. 6889.
103 Véase S ánchez Morón, op. cit., pp. 126-129.
104 R. Huesca Boadilla, «La Noción Empleos en la Administración Pública como Excep
ción a la Libre Circulación de Trabajadores», Noticias CEE, núm. 39, 1988, p. 67.
105 “Comisión” v. “Bélgica”, asunto 149/79, 1980, Rec., p. 3881, apt. 19.
106 Caso de las que enumera el Anexo del Real Decreto 543/2001, de 18 de mayo, sobre
acceso al empleo público de la Administración General del Estado y sus organismos públicos de
nacionales de otros Estados a los que es de aplicación el derecho a la libre circulación de traba
jadores.
107 “Comisión” v. “Luxemhurgo", asunto C-l 11/91, 1993, Rec, I, p. 817, apt. 9.
ACTAS DF. INSPECCIÓN: ART. I 17 .1 I.RJPAC 207
de condiciones que los españoles a todos los empleos públicos, salvo

que impliquen una participación directa o indirecta en el ejercicio del
poder público y se trate de funciones que tienen por objeto la salva
guarda de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas»
(art. 1.1) l08*. Las Administraciones deben determinar, en su ámbito
competencial, los cuerpos, escalas o plazas a las que pueden acceder
los nacionales de otros Estados miembros de la Comunidad Europea y
los puestos de trabajo reservados a los españoles (art. 1.3).
En el caso de la Administración General del Estado, sus organismos
públicos, entidades gestoras de la Seguridad Social y la Administración
de Instituciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud, la regulación
del empleo público de nacionales de otros Estados miembros se recoge
en el Real Decreto 543/2001, de 18 de mayo HW. El art. 3 recoge el dere
cho de acceso a todos los empleos públicos, «salvo que impliquen una
participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público y en
las funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses del
Estado o de las Administraciones públicas». Esta cuestión viene reseña
da, aparte de los casos de exclusión del art. 2.1, en los arts. 4 y 5 del
Real Decreto 543/2001. El primero trata del acceso a cuerpos y escalas.
De esta manera, el acceso «exigirá en todo caso la posesión de la nacio
nalidad española al implicar un participación directa o indirecta en el
ejercicio del poder público y en las funciones que tienen por objeto la
salvaguarda de los intereses del Estado o de las Administraciones públi
cas». En el caso del art. 5 se utiliza una dicción similar para los puestos
de trabajo que impliquen la participación directa en el ejercicio dei
poder público y en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia
de los intereses del Estado o de las demás Administraciones públicas.
A la luz de lo anterior cabe plantearse si es posible que la labor ins
pectora pueda ser encomendada a un nacional de un Estado miembro
de la Unión Europea que sea funcionario en una Administración esta
tal. La concurrencia del requisito de ser autoridad o agente de la autori
dad vendría a suscitar si dicha actividad habría de reconducirse a la
noción de «ejercicio de poder público». Así como los cuerpos y fuerzas
de seguridad del Estado quedan expresamente excluidos, el Real
Decreto opta, sin embargo, por precisar aquellos cuerpos y escalas que
quedan bajo la noción de poder público. Sin embargo, no se determina
que la potestad inspectora in tofo quede reconducida a ese concepto, a
pesar de que se recogen referencias sobre esta actividad (v. gr., Minis
terio de Hacienda, Cuerpo de Inspectores de Seguros del Estado; Cuer
po de Gestión de la Hacienda Pública; Ministerio de Sanidad y Consu
Cursiva añadida.
I,w Para los propósitos do esto estudio, quedan excluidos de su ámbito de aplicación las
tuerzas y cuerpos de la seguridad del Fstado [art. 1.2./))].
mo, Escala de Médicos Inspectores del Cuerpo de Inspección Sanitaria

de la Administración de la Seguridad Social; Escala de Farmacéuticos
Inspectores del Cuerpo de Inspección Sanitaria de la Administración de
la Seguridad Social; Escala de Enfermeros Subinspectores del Cuerpo
de Inspección Sanitaria de la Administración de la Seguridad Social;
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Cuerpo de Subinspectores de
Empleo y Seguridad Social; Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo
y Seguridad Social) "°. La ausencia de una reserva global a las activi
dades de inspección en la normativa estatal vendría a apoyar la tesis de
que tales actividades no se reconducen al concepto de ejercicio de
poder público que maneja el Derecho comunitario, por lo que naciona
les de terceros Estados miembros podrían llevar a cabo tales activida
des.
IV. ACTAS DE INSPECCIÓN: COMPETENCIA MATERIAL

Y TERRITORIAL
1. Competencia material y territorial
A la hora de considerar los aspectos objetivos a los que hace men

ción el art. 137.3 LRJAC es preciso examinar dos elementos: la com
petencia material y la territorial. El criterio de la competencia para dic
tar «documentos públicos» se encuentra ínsito en el art. 1216 CC, al
igual que en la LEC (arts. 317.5.° y 6.°). Por su parte, de acuerdo con el
art. 62.1 .6) LRJPAC, los actos dictados por órgano manifiestamente
incompetente por razón de la materia o del territorio son nulos de pleno
derecho. Las actas de inspección son actos administrativos, aunque no
posean necesariamente carácter resolutorio. La autoridad o agente lo es
en la medida en que concurren en él, entre otros, los requisitos materia
les. Si éstos están ausentes, no puede predicarse tal carácter de autori
dad. Por tanto, también se ven afectados por lo dispuesto en el
art. 62.1.6) LRJPAC. La necesidad de que concurra la competencia
material encuentra su lógica en la realidad que sea objeto de constata
ción por parte del funcionario. Si las funciones han de estar delimitadas
entre los distintos órganos administrativos [art. 11.2.6) LRJPAC] y la
competencia es irrenunciable (art. 13.1 LRJPAC), la labor inspectora
no puede ser efectuada de forma indiscriminada por órganos que no la
tengan atribuida por razón de la materia. Otra cuestión diferente puede
ser que los hechos que aprecien órganos distintos carezcan de valor por10
110 Igualmente en el caso de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria: Cuerpo
Superior de Inspectores de Hacienda del Estado, Cuerpo de Agentes del Servicio de Vigilancia
Aduanera, Cuerpo Ejecutivo del Servicio de Vigilancia Aduanera, Cuerpo Técnico del Servicio
de Vigilancia Aduanera.
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.3 I.RJPAC 209
esa circunstancia. Es, por ello, que el art. 62A.b) LRJPAC incluya el
adverbio «manifiestamente», aunque éste no resulte determinante para
la existencia de nulidad.
Esta perspectiva se desprende con claridad de la STS de 14 de
noviembre de 1991 en la que el Tribunal Supremo tuvo que consi
derar el papel de un acta redactada por los funcionarios del Servicio de
Inspección Pesquera del Gobierno Vasco sobre una actividad en aguas
fuera del ámbito de su competencia (las aguas interiores). El Tribunal
señaló: «No parece que puedan ser considerados los agentes o funcio
narios de las Administraciones autonómicas como simples particulares
y sus actas poniendo de relieve infracciones apreciadas darles un valor
equivalente al de simples denuncias de particulares, en razón, como al
parecer así sucede, de apreciarse los hechos objeto del acta, fuera de la
zona de competencia atribuida legalmente, pues el deber de colabora
ción que pesa sobre las diferentes Administraciones públicas y la natu
raleza oficial del Servicio de Inspección Pesquera del Gobierno Vasco,
si bien no le otorgan, desde luego, el carácter de autoridad fuera del
ámbito de su competencia, no permiten tampoco concluir que se trata
de un mero particular cuando por la necesaria proximidad de aguas
interiores en el límite con las aguas exteriores, denuncia una actividad
pesquera ilegal, pues se entiende que ahí debe jugar una cierta cualifi-
cación del testimonio de dicho servicio, que debe apreciarse con liber
tad, pero razonablemente por la autoridad competente» " 2.
Del anterior extracto se pueden establecer algunas apreciaciones.
Por una parte, que las actas emitidas por órganos administrativos, fuera
del ámbito de sus competencias, no tendrían el carácter de tales, sino
de denuncias. Esto es debido al hecho de que, en esas circunstancias,
aquellos órganos no poseen la condición de autoridad, como antes se
ha señalado. Sin embargo, los hechos que constaten no carecen de vir
tualidad, es decir, no se trata de una simple denuncia presentada por un
«mero particular». Al contrario, se trata de un testimonio cualificado,
ya que proviene de un órgano administrativo que pretende colaborar
con otra Administración. Según el Tribunal Supremo, «este deber de
colaboración obliga a los funcionarios (...) de la Comunidad Autónoma
recurrente a la presentación de las correspondientes denuncias».
La anterior conclusión no es sorprendente habida cuenta de que
este deber ha sido reiterado en repetidas ocasiones por la jurisprudencia
constitucional. De hecho, el art. 40 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo,
de Pesca Marítima del Estado, señala que el Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación podrá establecer convenios de colaboración de
las Comunidades Autónomas «para el mejor ejercicio de la función ins-12
111 STS de 14 de noviembre de 1991, Ar. 8X72.

pectora en aguas exteriores e interiores, respectivamente, sin perjuicio

de los convenios de cooperación existentes en el ámbito de la Adminis
tración General del Estado y de los planes futuros de colaboración, e
intercambiarán cuanta información sea necesaria para el ejercicio de
sus respectivas competencias (...)»• Por tanto, a pesar de que la consta
tación de hechos efectuada por un funcionario fuera de su ámbito de
actuación no posee la virtualidad que le otorga el art. 137.3 LRJPAC, sí
puede constituir un elemento probatorio apreciable, según las circuns
tancias, por la Administración competente y, en su caso, por los jueces.
2. Virtualidad de hechos constatados por autoridades

de Estados de la Unión Europea o de terceros Estados
No obstante las anteriores apreciaciones, ha de tenerse en cuenta

que el Derecho comunitario plantea otra perspectiva. En efecto, las dis
posiciones comunitarias prevén el posible traslado de expedientes entre
las autoridades estatales o entre una estatal y la comunitaria, lo que
puede incluir los resultados de las inspecciones que hayan efectuado
aquéllas. Un ejemplo se localiza en el sistema de control de la pesca.
De acuerdo con el Reglamento 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre,
los Estados miembros pueden trasladar entre sí expedientes correspon
dientes a infracciones de la normativa de pesca. En este caso se suscita
el valor que, a los efectos internos, han de tener las actas que se hayan
podido levantar por las autoridades de terceros Estados miembros. Si
bien la LRJPAC no lo regula, habría que entender que las mismas han
de gozar, en principio, del mismo valor que se predica en el art. 137.3
LRJPAC.
De manera similar, el art. 23 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de
Seguridad Aérea, prevé la transferencia de responsabilidades de inspec
ción a las autoridades aeronáuticas de otro Estado o asumir las obliga
ciones y funciones de esta naturaleza que a otro Estado incumban res
pecto de las aeronaves de su matrícula, si éstas son explotadas por un
operador aéreo que tiene su oficina principal o su residencia permanen
te u operen de forma estable en España.
Una previsión específica al respecto se encuentra en el Reglamento
1073/99 del Parlamento y del Consejo, de 25 de mayo, relativo a las
investigaciones efectuadas por la Oficina de Lucha contra el Fraude
(OLAF). El art. 9 regula los informes que ha de redactar la OLAF, que
habrán de elaborarse teniendo en cuenta «los requisitos de procedi
miento previstos por la legislación nacional del Estado miembro de que
se trate» (art. 9.2). Asimismo, esta norma señala que «los informes así
elaborados constituirán elementos de prueba admisibles en los procedi
mientos administrativos o judiciales del Estado miembro en que resulte
ACIAS Dti INSPECCION: ART. 137.3 LRJPAC 211
necesario su utilización, en los mismos términos y condiciones que los

informes administrativos redactados por los inspectores de las adminis
traciones nacionales». A pesar de que el Reglamento 1073/99 utiliza la
locución «informe», la misma puede asimilarse al término acta que
aparece en el art. 137.3 LRJPAC, aplicándose los efectos previstos en
esta norma.
V. ACTAS DE INSPECCION: ASPECTOS FORMALES
1. Forma de constancia
El art. 1216 CC exige que los documentos públicos sean autoriza

dos «con las solemnidades requeridas por la Ley». De igual manera, el
art. 137.3 LRJPAC requiere que los hechos «se formalicen en docu
mento público observando los requisitos legales pertinentes». Por tan
to, para alcanzar debidamente el valor probatorio es preciso que el
documento y los hechos que en él se constaten se emitan válidamente.
Nada más señala el art. 137.3 LRJPAC a este respecto. Esto implica
acudir a las normas generales sobre los actos administrativos. La cons
tancia de los hechos exige una forma escrita, ya que sólo ésta asegura
la certidumbre y, además, la observancia del orden procedimental esta
blecido Sin embargo, la forma escrita no es precisa en todo caso en
el ámbito de las Administraciones. Así, el art. 35.1 LRJPAC, si bien
generaliza la escritura, indica que es posible utilizar «otra forma más
adecuada de expresión y constancia» Hl. Por tanto, el criterio que ha de
regir la manifestación formal del documento o acta es la (mejor) ade
cuación a los efectos de recoger aquellas circunstancias de hecho que
el funcionario comprenda que resultan relevantes. En este punto, la
escritura abarcaría aquellas otras manifestaciones que puedan servir
como elemento probatorio, ya sean visuales, sonoras o informáticas.
2. Formato del acta
La LRJPAC tampoco determina un formato general de los actos

administrativos, salvo en algunos casos (v. gr., arts. 58.2 LRJPAC y
89.3 LRJPAC). La doctrina distingue varios aspectos que es preciso
que concurran en los actos (aun sin tener «carácter sacramental de vali
dez») 115 y que son igualmente trasladables a las actas de inspección.*1
G arcía di: E ntkrría y Frrnandi;/. Rodríiiui-z . o/>. cit.. I, pp. 561-362; F. G arrido
Falla y J. M. F lknandkz Pastkana, Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administracio
nes Públicas. 3.'1cil., Civitas, 2000. pp. 182-186.
G arcía di; Enti-rria y Fkrnándi:/. Rodríciulz, o¡>. cit., I, p. 563.
De esta manera, es preciso que el documento recoja un encabezado con

la indicación del funcionario que emite el acto. La identificación del
funcionario queda recogida como derecho de los interesados en el
art. 35.b) LRJPAC, que hace mención a «las autoridades y al personal
al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad
se tramiten los procedimientos». Esta identificación resulta precisa
para constatar que concurren los requisitos de competencia y, en su
caso, de que no se producen causas de abstención. A pesar de que la
LRJPAC no hace referencia expresa a esta cuestión, es preciso también
que se señale expresamente cuál es la norma que le atribuye su compe
tencia. Este aspecto sí aparece reseñado en la LRJPAC, pero en rela
ción con el órgano competente para resolver el procedimiento sancio-
nador (art. 135) "6. Este derecho del presunto responsable debería ser
trasladable igualmente a las actuaciones inspectoras. La identificación
del funcionario ha de venir dada también por la presencia de su firma,
ya que es el autor del acto.
A la forma de los documentos en el ámbito de la Administración
General del Estado se refiere el Real Decreto 1465/1999, de 17 de sep
tiembre, por el que se establecen criterios de imagen institucional y se
regula la producción documental y material impreso de esta Adminis
tración. El art. 4 exige que se hagan constar los siguientes datos: a) el
título del documento; b) el número asignado para la identificación del
expediente en el que se integra el documento; c) la denominación com
pleta del cargo o puesto de trabajo del titular del órgano administrativo
competente para la emisión del documento; d) lugar y fecha de forma-
lización del documento, y e) la identificación del destinatario del docu
mento (nombre y apellidos en el caso de personas físicas) y la denomi
nación social en los casos de personas jurídicas.
Ha de advertirse finalmente que el formato puede venir igualmente
determinado por la normativa comunitaria ,l7.
3. Lengua del formato del acta
Por otra parte, para el caso de aquellas Comunidades Autónomas

con lengua cooficial habrá que estar a lo dispuesto en el art. 36
LRJPAC y a la norma de la Comunidad Autónoma que regule esta
cuestión. De esta manera, el art. 13 de la Ley 10/1982, de 24 de
noviembre, Básica de Normalización del Uso del Euskera, establece167
116 Art. 13.1.d) REPEPOS.

117 Véase, por ejemplo, el Anexo 1 de la Directiva 2000/30 del Parlamento y del Consejo,
de 6 de junio de 2000, relativa a las inspecciones técnicas en carretera de los vehículos indus
triales que circulan en la Comunidad, DO, núm. L 203/1,2000.
ACTAS DE INSPECCION: ARE. 137A LRJPAC 213
que «los impresos o modelos oficiales que hayan de utilizarse por los
poderes públicos en la Comunidad Autónoma del País Vasco deberán
estar redactados en forma bilingüe». Ha de tenerse en cuenta que, de
acuerdo con el art. 36 LRJPAC, la Administración pública instructora
deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de
los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad
Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soli
citen expresamente. La expresión «surtir efectos» no parece limitarse a
los circunscritos a las Administraciones, sino que abarcaría igualmente
a los procesos contencioso-administrativos. Esta circunstancia es facti
ble que acontezca en el caso de la imposición de sanciones que, ulte
riormente, sean objeto de recurso en el domicilio del demandante (dis
tinto de aquel en donde se encuentre la sede del órgano autor del acto
originario; art. 14.1.Segunda LJCA).
4. Sobre la lengua de los hechos que se constaten en el acta
Otra cuestión a considerar es en qué lengua han de recogerse los

hechos constatados por el funcionario. El art. 36 LRJPAC establece,
como regla general, que la tramitación de los procedimientos efectuada
por la Administración General del Estado se lleve a cabo en castellano.
La segunda frase del art. 36.1 LRJPAC señala que «no obstante lo ante
rior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración
General del Estado con sede en el territorio de la Comunidad Autóno
ma podrán utilizar la lengua que sea cooficial en ella». «En este caso,
el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado»
(art. 36.1, segunda frase, LRJPAC).
La duda que puede surgir aquí es si el interesado puede elegir la
lengua en la que el inspector deba redactar su acta. La LRJPAC parece
estar pensando en determinado tipo de procedimiento (v. gr., una solici
tud de autorización), no en actuaciones de inspección. Sin embargo, el
término «tramitados» que se emplea en el art. 36.1 LRJPAC habría que
entenderlo comprensivo de las constataciones de hechos que se plas
men en el correspondiente acta. Esto encuentra justificación también en
el empleo del tenor «expedientes o partes de los mismos» que emplea
la LRJPAC en el art. 36.3, en referencia a aquellos que surtan efectos
fuera del territorio de la Comunidad Autónoma con lengua cooficial.
Las actas, como es lógico, constituyen partes integrantes del expedien
te, como conjunto documental que recoge la tramitación de un procedi
miento administrativo. No obstante, del tenor del art. 36 LRJPAC se
puede sostener que el interesado tendrá derecho no tanto a que el agente
redacte el acta en la lengua que aquél decida, sino a que finalmente la
Administración le entregue el acta en la lengua cooficial de su elección.
5. Sobre la necesidad de publicación del formato de acta
Un aspecto adicional a contemplar es si los modelos de actas de

inspección han de ser objeto de publicación. La LRJPAC no contiene
una referencia expresa sobre esta cuestión. La única reseña indirecta es
la relativa a los modelos y sistemas normalizados de solicitudes cuando
se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de
una serie de procedimientos (art. 70.4 LRJPAC). Sin embargo, la
LRJPAC no exige expresamente su publicación. Esta sí se prevé en el
Real Decreto 1465/1999, de 17 de septiembre, cuyo art. 9.2 la requiere
(«Todo modelo normalizado de solicitud deberá publicarse en el Bole
tín Oficial del Estado») ”8. Sin embargo, en el caso de las actas no se
está ante documentos que sirvan para formalizar una solicitud del ciu
dadano a la Administración. Se trata de actos que emite la propia
Administración, aunque en los mismos puedan aparecer manifestacio
nes del ciudadano (incluyendo su identidad). Las normas de publica
ción de actos en la LRJPAC están normalmente previstas para aquellos
que tengan por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas
[art. 59.6.a) LRJPAC] o cuando así lo establezcan las normas regulado
ras de cada procedimiento, o por razones de interés público (art. 60.1
LRJPAC). De ahí que no exista, en principio, una obligación de publi
cación del modelo de acta, salvo que una norma expresamente lo esta
blezca. Con todo, se puede sostener que el principio de transparencia,
que afecta en especial a las Administraciones, debe abarcar aquellos
actos en los que se recojan constataciones de hechos que, ulteriormen
te, puedan ser utilizados como medio probatorio contra la posición jurí
dica del ciudadano. Un esencial principio informativo debería motivar
su previa publicación " 9.
6. Hechos, identidad del tercero y fecha
El objeto nuclear del documento son los hechos constatados y la

forma en que éstos se han percibido por el funcionario. Esta es una
labor que corresponde realizar con el debido detalle. Como se señala
más adelante, meras declaraciones generales sobre las circunstancias
fácticas no han de tener necesariamente el valor probatorio que se pre
dica en el art. 137.3 LRJPAC. Por ello, la exactitud y detalle requeridos
dependerán del tipo de actividad que se constate, de la complejidad de
que se rodee y, también, de las posibles consecuencias que se deriven*19
"s Cursiva añadida.
119 Véase la Resolución de la Dirección General de la Agencia Estatal de la Administración
Tributaria de 16 de septiembre de 1998, que aprueba los modelos de actas de la Inspección de
Hacienda del Estado, BOE, núm. 227, de 22 de septiembre de 1998.
ACTAS DH INSPECCIÓN: ART. 137.3 LRJPAC 213
del levantamiento del acta. Es precisamente por esto por lo que la juris
prudencia rechaza el valor probatorio de las actas, bien sea por su par
cialidad a la hora de aportar los documentos relevantes 120 o por su
insuficiencia l21*.
El acta recoge actividades de terceros cuya identidad se conozca
(aunque no siempre pueda ser esto posible). En el primer caso se hará
constar su identidad. A pesar de que la LRJPAC mantiene silencio
sobre esta cuestión, los principios del procedimiento saneionador, y la
normativa sectorial l2:, justifican este aserto. Por una parte, el principio
de responsabilidad del art. 130.1 LRJPAC. Por otro, la regla general de
la solidaridad que impone el apartado 3 del mismo artículo, en el caso
de obligaciones que correspondan a varias personas conjuntamente. A
pesar de que la LRJPAC consagra esta pauta, es preciso partir de la
obligación previa de la Administración de intentar precisar la responsa
bilidad de cada uno, sin aplicar directamente la solidaridad, como así
se señala en algunas normas l2L
Finalmente, se ha de recoger el lugar y la fecha. El primero hace
referencia a aquella localización en la que se hayan constatado los
hechos. La fecha de constatación de los hechos no se puede soslayar en
el caso de que se haya cometido una infracción aislada o se trate de una
continuada l24125.Además, servirá para determinar el cómputo de la pres
cripción.
7. Sobre el derecho a que se recojan las alegaciones

del inspeccionado en el acta
La LRJPAC, desde su perspectiva reducida y a diferencia de nor

mas sectoriales 12? no establece previsión alguna al respecto. Con ello
se pone de relieve que la LRJPAC carece de principios básicos sobre el
ejercicio de la potestad inspectora. A diferencia de ella, la LGT,
art. 34.\.c/), reconoce el derecho «a que las manifestaciones con rele
vancia tributaria de los obligados se recojan en las diligencias extendi
STSde 14 de diciembre de 1995, Ar. 9140.

121 STS de 21 de marzo de 1997. Ar. 2.760.
Véase el art. 28 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
Véase, por ejemplo, el art. 37 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de
los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.
124 Caso previsto en el art. 22.2 de la Ley 2/1998. de 20 de lebrero, de la Potestad Sancio-
nadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
125 Caso del art. 25.4 (primera frase) de la Ley 4/1954, de 10 de octubre, de Espectáculos
Públicos y Actividades Recreativas (de la CAPV): «De cada inspección se levantará un acta, en
la que el interesado podrá reflejar su disconformidad con las conclusiones». En similar sentido,
el art. 27.4 de la Ley de Castilla-La Mancha 5/1999, de 8 de abril, de Evaluación de Impacto
Ambiental.
das en los procedimientos tributarios». En todo caso, el interesado que

es objeto de inspección ha de poder manifestar aquello que entienda
preciso para su derecho, incluyendo su oposición a lo recogido por el
funcionario l26, y firmar el acta. El principio contradictorio ha de regir
también en la realización de las actividades inspectoras. Se ha señalado
a este respecto que el derecho a formular alegaciones debe entenderse
como un derecho general del administrado, de acuerdo con los
arts. 35.e) y 79.1 LRJPAC l27. Si bien cabe coincidir con este plantea
miento, no es menos destacable que la LRJPAC recoge tal derecho a
los efectos de un procedimiento formalizado y anterior al trámite de
audiencia. Esta circunstancia no empece para sostener la conclusión
anterior, aunque la LRJPAC debería adaptar dichas previsiones frente a
todo tipo de actuación administrativa sobre el ciudadano.
Por otra parte, hay que plantearse también quién puede realizar
tales alegaciones. Tratándose de una inspección, en principio, ha de ser
el propio interesado o el representante legal, si se está ante una persona
jurídica. No obstante, desde la perspectiva de la LRJPAC, es preciso
tener en cuenta la figura del representante l28129. La dicción del art. 32
LRJPAC es general, de forma que «salvo manifestación expresa en
contra del interesado», éste podrá actuar por medio de representante.
La LRJPAC establece una presunción general de que se actúa por
medio de representante para «los actos y gestiones de mero trámite».
Las solicitudes, los recursos y los supuestos de renuncia y desistimien
to quedan fuera de esta presunción en el art. 32 LRJPAC. Otras previ
siones de la ley también exigen la comparecencia del interesado. Este
es el supuesto del art. 37.2 LRJPAC (en materia de acceso a la informa
ción) o el art. 40 LRJPAC (respecto de la comparecencia de los ciuda
danos ante la Administración). Las inspecciones no se sujetan a estos
casos. De hecho, en determinadas circunstancias resultará necesaria la
presencia adicional de un tercero que, por sus conocimientos técnicos,
pueda prestar una mejor labor para desarrollar la inspección (v. gr., un
abogado, un contable en una empresa, como se ha suscitado en el Dere
cho comunitario de la competencia) ,29. La complejidad de determina-
126 Véanse, por ejemplo, los arts. 19.5 (segundo párrafo) del Reglamento de Inspección y
Certificación de Buques Civiles (aprobado por el Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre),
51.3 (tercer párrafo) de la Ley 8/2002, de 18 de octubre, de Vitivinicultura de La Rioja, y 51.2
de la Ley 5/2002, de 8 de octubre, de Protección del Medio Ambiente de La Rioja.
127 F ernández R amos, op. cii., p. 452.
128 Véase J. M. G utiérrez D elgado, «Artículo 32. Representación», en VVAA, Comenta
rios a la Reforma de la Ley de! Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de! Proce
dimiento Administrativo Común, Pamplona, Aranzadi, 1999, pp. 184-194.
129 El art. 18.4 del Reglamento 1/2003 señala que los abogados debidamente habilitados
podrán facilitar la información solicitada en nombre de sus representados. Estos últimos segui
rán respondiendo plenamente del carácter completo, exacto y no desvirtuado de las informacio
nes proporcionadas. En el mismo sentido el art. 11.4 del Reglamento 139/2004, sobre el control
de las concentraciones entre empresas.
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.3 LRJPAC 217
das actividades (v. gr., sujetas a autorizaciones de funcionamiento)

resulta suficientemente explicativa de lo que aquí se señala. No obstan
te, la existencia de representación no puede evitar la actuación del
representado, pudiendo éste incluir sus propias alegaciones o discon
formidad en el acta.
Cabe efectuar una última puntualización. En el caso de que se reco
jan las alegaciones del inspeccionado en el acta, las mismas sólo pue
den ser atribuidas a quien las realiza, sin que se les aplique la presun
ción que se predica de los hechos que constate el funcionario l'°.
8. Sobre la notificación del acta y la firma del acta

por la persona inspeccionada
Otro de los aspectos analizados por la doctrina ha sido el de la fir

ma del acta por parte del sujeto inspeccionado. Se aprecia, por una par
te, que diferentes normas sectoriales imponen el deber de la firma del
acta *131. Se señala a este respecto que tal deber implica el conocimiento
del acta y de su contenido l32. Esto es posible si tal previsión se recoge
en una norma con rango de ley, al tratarse de un deber. Si tal previsión
no aparece, entonces no hay obligación de firmar el acta, con indepen
dencia de firmar aquellos aspectos que alegue el sujeto inspeccionado
con respecto a los hechos que constate el inspector.
Por otra parte, la firma del acta no implica su aceptación l33, ni que
se convierta en coautor del acta (aspecto por otra parte descartado por
el propio art. 137.3 LRJPAC), ni que su falta entrañe la nulidad o inefi
cacia probatoria de la misma l34. El Tribunal Supremo ha apreciado que
la negativa a firmar el acta no puede considerarse como una conducta
constitutiva de obstrucción a la actuación inspectora, pues puede enten
derse como una manifestación de disconformidad con la misma 13-\ En
su caso, existiendo previsión legal sobre la firma del acta, la negativa a
la misma podría dar lugar a la correspondiente sanción (si este concreto
tipo se prevé), pero sin que la ausencia de firma (al igual que la exis-
1,0 Aguado i C udoi.á, op. cit., p. 134.
131 Caso de los arts. 5 1.3 (segundo párrafo) de la Ley 8/2002, de 18 de octubre, de Vitivini
cultura de La Rioja, 82.2 de la Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña, y 34 de la
Ley 10/1993, de 26 de octubre, de Vertidos Líquidos Industriales al Sistema Integral de Sanea
miento (de Madrid).
"2 Fernández Ramos, op. cit., p. 454.
1,3 Caso, por ejemplo, del art. 82.3 de la Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cata
luña: «La firma del acta de inspección acredita su conocimiento, pero no implica en ningún caso
la aceptación del contenido». En similar sentido, el art. 57 de la Ley 8/199, de 26 de mayo, de
Turismo de Castilla-La Mancha.
134 R ebollo Puto e Izquierdo C arrasco, op. cit., p. 160.
tencia de la misma) implique aceptación de lo señalado en el acta. En

la teoría general de la notificación de los actos administrativos existe
una diferencia entre ésta y el acto que es objeto de notificación. La
simple aceptación de la notificación, en las condiciones de la LRJPAC,
no implica que se reconozca lo que el acto declare (v. gr., una denuncia
de tráfico). Por tanto, la imposición del deber legal de firmar el acta
podrá ser a los efectos de la notificación de la misma, aunque la Admi
nistración puede acudir a las reglas del art. 59.1 LRJPAC para efectuar
la. Produciéndose la entrega in situ del acta ha de quedar constancia de
que ha sido recibida por el interesado (o representante), de la fecha,
identidad y contenido del acto notificado, ya que la regla general del
art. 59.1 LRJPAC es aplicable con independencia del lugar en que
aquélla se efectúe, respondiendo a una norma de constancia de los
anteriores extremos, y con ella de la garantía de la eficacia del acto.
9. La publicidad del acta una vez emitida
Una cuestión adicional a considerar es la relativa a la necesidad de

que el acta que se emita sea objeto de publicación en el lugar en el que
se ha desarrollado. Obviamente, esto dependerá del tipo de actividad o
servicio que haya sido inspeccionado, ya sea una guardería, un bar o
cualquier establecimiento abierto al público. Si la inspección constitu
ye una potestad preventiva que persigue verificar la adecuación de
determinadas actividades con las exigencias del ordenamiento jurídico,
resultaría necesario que la correspondiente acta que haya verificado tal
adecuación sea objeto de publicación en el lugar en el que se desarrolle
la correspondiente actividad. De esta manera, cualquier usuario de un
servicio público o de otra actividad podrá tener cumplida información,
por una parte, de que tal servicio se adecúa, o no, a las normas que le
son de aplicación y, por otra parte, que la actividad administrativa de
inspección es efectiva.
VI. ACTAS DE INSPECCIÓN: VALOR PROBATORIO
Corresponde plantear en este punto el valor probatorio de las actas.

El art. 137.3 LRJPAC indica que las mismas «tendrán valor probatorio
sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos
o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados». Estric
tamente, la LRJPAC no determina una presunción de certeza. Esta vie
ne fijada en la LEC, art. 319.2, cuando señala que «en defecto de dis
posición expresa en tales leyes [administrativas especiales], los hechos,
actos o estados de cosas que consten en los referidos documentos se
ACTAS DF-: INSPECCION: ART. 1A7.A l.RJPAC 2 !»
tendrán por ciertos, a los efectos de la sentencia que se dicte, salvo que
otros medios de prueba desvirtúen la certeza de lo documentado» ' ,6.
La noción de certeza, sin embargo, sí se utiliza en otras normas al regu
lar la inspección. Éste es el caso, por ejemplo, del art. 29.2 de la Ley
10/1998, de Residuos: «Las personas que realicen las labores de ins
pección tendrán el carácter de agentes de la autoridad y los hechos
constatados por ellos y formalizados en acta, gozarán de la presunción
de certeza a efectos probatorios». La ausencia de referencia a esta
«presunción» en la LRJPAC (aunque no así en otras normas sectoria
les) se explica por causa del fuerte movimiento crítico que desató la
STC 76/1990 '-'7. Sin duda es éste uno de los aspectos que más discu
sión ha suscitado, como se verá.
1. Justificaciones del valor probatorio

de los hechos constatados por funcionario
De manera general, se ha señalado que el fundamento del valor pro

batorio que se concede a las actas de inspección es una «consecuencia
natural» de su consideración como acto administrativo ns. En esta línea,
un sector doctrinal es de la opinión de que una de las justificaciones de
especial importancia del valor probatorio es la propia presunción de
legalidad del acto administrativo IW. Es cierto que todo acto administra
tivo tiene atribuido por la LRJPAC una presunción de validez (art.
57.1)- Sin embargo, cabe plantearse por qué el legislador añade una
previsión expresa sobre el «valor probatorio» de los actos producidos
por funcionarios que constaten hechos bajo unas determinadas condi
ciones. Habitualmente se han distinguido tres justificaciones del valor
probatorio de las actas. De las tres, la fundada sobre el criterio de la
imparcialidad de la labor inspectora resulta la más adecuada para expli
car la atribución de veracidad a los hechos que constate el funcionario.
A. Principio de eficacia y potestad de policía
Una explicación pasa por el principio de eficacia y la potestad de

policía. La eficacia es el primer principio que se predica de forma posi
tiva de la Administración en el art. 103.1 CE. No obstante, más que una
(posiblemente dudosa) realidad, implica un objetivo de la acción de las
Administraciones. La eficacia ha sido predicada, en especial, de la
1 Cursiva añadida.
1,7 B a r r o s o R o d r íg u k z . o/>. <7/., pp. 34 6-34 7.
118 R iv h k o O r t ix ia , o p . t il ., p. 203.
IW B a r r k k o R o d r íc u ii :/., op. c ir . p. 330.
potestad sancionadora con la que la inspectora tiene un vínculo innega

ble. De esta manera, el Tribunal Supremo ha señalado que «correspon
de a la Administración la potestad sancionadora, no como privilegio
sino como instrumento normal para el cumplimiento de sus fines, en
orden a la satisfacción de los intereses generales, dentro de la función
de policía» 140. En términos similares se ha señalado que «cuando la
denuncia sobre los hechos sancionados es formulada por un agente de
la autoridad, encargado del servicio, la presunción de veracidad y lega
lidad que acompaña a todo obrar de los órganos administrativos y de
sus agentes es un principio que debe acatarse y defenderse, ya que
constituye esencial garantía de una acción administrativa eficaz» 141.
En esta línea, un sector doctrinal es de la opinión de que se está ante
otra de las decisiones del legislador ordinario que contempla un instru
mento dirigido a mejorar la eficacia administrativa l42. La constatación
de los hechos, por parte de los funcionarios habilitados para ello,
garantiza que las potestades administrativas puedan ser ejecutadas ade
cuadamente, incluyendo la sancionadora. Sin embargo, el principio de
eficacia, per se, no puede servir de justificación última del valor proba
torio de las actas. A lo sumo debería ser el efecto de éste, pero no su
fundamento l43. Esto significa que la eficacia probatoria surgirá tras el
cumplimiento de lo estipulado en el art. 137.3 LRJPAC, pero no como
un prius de la actuación de levantamiento del acta. Por decirlo de otra
manera, si bien resulta cierto que la actuación administrativa ha de ser
eficaz, ésta no alcanza la cualificación que le reconoce el art. 137.3
LRJPAC directamente, sino por medio de la concurrencia de todos los
requisitos allí establecidos.
B. La acreditación de hechos fugaces
La segunda justificación que se ha esgrimido es la dificultad que

existe en determinados casos de acreditar una infracción administrativa
a posteriori, esto es, una vez que la conducta ilícita ya ha sido realizada
y mediante los medios ordinarios de prueba 144 De acuerdo con esta
postura, esto acontece señaladamente «respecto de la acreditación de
hechos fugaces, irreproducibles como tales en el procedimiento admi
140 STS de 14 de julio de 1989, Ar. 4625, cursiva añadida.

141 SSTS de 14 de septiembre de 1990, Ar. 9025, y de 5 de marzo de 1979, Ar. 861.
142 R ivero O rtega, op. cit., p. 205; F ernández R amos, op. cit., p. 461, sostiene una posi
ción similar, aunque en p. 468 indica que «son las características sustantivas de la actuación ins
pectora —imparcialidad y cualificación— (...) las que justifican el valor probatorio de las actua
ciones inspectoras».
143 J. G arberí Llobregat, El Procedimiento Administrativo Sancionador, 2.a ed. amplia
da, Valencia, Tirant lo Blanch, p. 324.
144 GARBERf L lobregat, op. cit., p. 324.
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.3 l.RJPAC 221
nistrativo sancionados que son presenciados directamente por los

agentes de la autoridad, o acontece también con aquellos hechos cuya
demostración difícilmente podrá alcanzarse por otros medios que no
sean el de la propia declaración del funcionario que ha presenciado la
comisión» l4í. Esta posición pone de manifiesto las dificultades de
obtención y de constatación de determinados hechos y la necesidad
de que esta actividad quede amparada por la presunción de veracidad de
lo que el funcionario inspector reseñe que ha sucedido.
Sin embargo, no en toda circunstancia se produce esa situación. La
labor inspectora y de verificación de supuestos tácticos no tiene única
mente por objeto aquellos de carácter fugaz ni se establece sólo a los
efectos de la potestad sancionadora de la Administración. Esta actua
ción puede aplicarse a actividades constantes (v. gr., sujetas a licencias
de tracto continuo) que pueden dar paso a hechos fugaces (v. gr., un
vertido incontrolado). Parte de las actividades inspectoras se producen
de forma constante y de acuerdo con esquemas temporales reiterados.
Además, la realización de actividades inspectoras no ha de confluir
necesariamente en un ulterior procedimiento sancionador 14h. De hecho,
uno de los aspectos que la doctrina ha advertido es la contaminación
que ha producido el elemento represivo o coactivo en la actividad ins
pectora 145*l47. Esta precisión debería evitar una automática relación entre
potestad inspectora y sancionadora.
C. Espccia'nianún c imparcialidad
La tercera justificación es la fundada en la especialización, capaci

dad técnica e imparcialidad del funcionario l4X. De esta manera, resulta
lógico que la actividad que despliegue un funcionario pueda tener valor
probatorio, habida cuenta del origen constitucional del deber de impar
cialidad (art. 103.3) l4‘\ La neutralidad que se exige al funcionario no
145 G arbi-rí Li .ohregat, o p . r i i . , pp. 324-325; véase también N. G onzái,h/.-C ufm .ar
S errano, L a prueba en el F rate so Administrativo (Objeto, Cartea y Valoración), Madrid,
Colex, 1992, p. 69.
I4<’ Así, el art. 7 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de Ordenación de la Inspección de
Trabajo y la Seguridad Social, señala que los inspectores podrán advertir y requerir al sujeto res
ponsable, en vez de iniciar un procedimiento sancionador, cuando las circunstancias del caso así
lo aconsejen, y siempre que no se deriven perjuicios directos a los trabajadores. En similar senti
do, el art. 6.a) de la Ley 17/1997, de 4 de abril, de Infracciones y Sanciones en Materia de Segu
ridad Minera (de Asturias).
147 R ivero O rtega, op. eit.. p. 61.
'4« SSTS de 23 de marzo de 1998, Ar. 2862 de 22 de julio de 1997, Ar. 6235; de 29 de
noviembre de 1996, Ar. 8704; de 10 de abril de 1996, Ar. 4573; de 18 de enero de 1991, Ar. 265;
de 18 de marzo de 1991, Ar. 3 183, y de 10 de febrero de 1990, Ar. 750.
IJ'’ Véase R ivero O rtega, op. cit.. pp. 205-206. Sobre la imparcialidad en la inspección edu
cativa, véase F. S ainz, Moreno, «La Inspección Educativa», REDA. núm. 109, 2001, pp. 31-32.
sólo está dirigida a evitar las influencias de carácter político l5°, sino
que afecta a toda su actividad. Se ha indicado que la objetividad remite
a las nociones de “eficacia indiferente” y “neutralidad” de la Adminis
tración. De esta manera, «la Administración está instrumentalizada a
favor del ordenamiento jurídico, privándole de toda capacidad para
generar una racionalidad independiente e imponiéndole como raciona
lidad propia la jurídica. Negativamente, la objetividad se ofrece como
lo contrario a la parcialidad» 150I51. Esta explicación resulta adecuada res
pecto de las actas de inspección a las que se refiere el art. 137.3
LRJPAC l52. Es cierto que en determinados sectores de la actividad
administrativa, caso de la potestad sancionadora, la separación entre
órgano instructor y resolutor, que proclama el art. 134.2 LRJPAC l5\
no garantiza que el primero quede inmune a las “orientaciones” que le
pueda transmitir el órgano que haya de resolver. De hecho, esta posibi
lidad siempre puede estar presente en la Administración. Por ello una
de las cautelas legales que ocupa un lugar destacado es la obligación
de abstención y la posibilidad de recusación de los funcionarios l54.
Incluso en el caso de los funcionarios de libre designación, el TC ha
indicado que el libre cese que acompaña al nombramiento «no es
incompatible en abstracto con el ejercicio imparcial de las funciones
públicas» 155156.
Por otra parte, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que
«el legislador dispone de un amplio margen para decidir acerca de la
separación o la acumulación de las funciones de inspección y de liqui
dación tributaria en unos mismos órganos, por lo que la opción entre
una u otra solución cae dentro del ámbito de la legítima discrecionali-
dad del legislador, no resulta arbitraria y no produce indefensión algu
na» ,56. Para el TC, «tanto si se separan las funciones inspectoras de las
liquidadoras como si se atribuyen ambas a un mismo órgano el contri
buyente estará siempre ante una misma organización administrativa
estructurada conforme a un principio de jerarquía, y esta circunstancia,
a diferencia de lo que ocurre en los procedimientos judiciales, impide
una absoluta independencia ad extra de los órganos administrativos tri
butarios, cualquiera que sea el criterio de distribución de funciones
entre los mismos. Por la naturaleza misma de los procedimientos admi
150 Art. 31.1.gj LMRFP.
151 L. Parejo A lfonso, «La Eficacia como Principio Jurídico de la actuación de la Admi
nistración Pública», DA, núm. 218-219, 1989, pp. 41-42.
152 S ánchez M orón, Derecho..., op. cit., p. 680.
153 En este sentido, el art. 29.5 de la Ley 2/1998, de la Potestad Sancionadora de las Admi
nistraciones Públicas del País Vasco, señala que «en ningún caso el instructor será elegido por el
órgano competente para resolver».
154 STC 235/2000, FJ 13.
155 STC 235/2000, FJ 13.
156 STC 76/1990, FJ 8.
ACI AS IJH INSPECCION: AKT. 137.3 LRJPAC 223
nistrativos, en ningún caso puede exigirse una separación entre instruc

ción y resolución equivalente a la que respecto de los jueces ha de dar
se en los procesos jurisdiccionales. El derecho al juez ordinario prede
term inado por la ley y a un proceso con todas las garantías
—entre ellas, la independencia e imparcialidad del juzgador— es una
garantía característica del proceso judicial que no se extiende al proce
dimiento administrativo, ya que la estricta imparcialidad e independen
cia de los órganos del poder judicial no es, por esencia, predicable
con igual significado y en la misma medida de los órganos administra
tivos» IS7*.
Con todo, el valor probatorio no se predica de cualquier constata
ción realizada. La LRJPAC exige la concurrencia de determinados
aspectos previos, sin los cuales, como antes se ha señalado, no cabe
otorgar eficacia a dichas constataciones fácticas. Por tanto, la objetivi
dad constituye un principio del actuar administrativo que proporciona
una justificación adecuada de la presunción de veracidad de las actas.
2. Hechos constatados por funcionarios

y presunción de inocencia
La presunción de inocencia constituye un derecho fundamental que,

según el TC, «rige sin excepciones en el ordenamiento administrativo
sancionador». Garantiza el derecho «a no sufrir sanción que no tenga
fundamento en una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano
competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad» l5fi.
Por tanto, y como ha reiterado la jurisprudencia constitucional, este
derecho no puede entenderse reducido al estricto campo del enjuicia
miento de conductas presuntamente delictivas. Igualmente, debe enten
derse que preside también la adopción de cualquier resolución, tanto
administrativa como jurisdiccional, que se base en una condición o
conducta de las personas y de cuya apreciación se derive un resultado
sancionatorio para las mismas o limitación de derechos l5'\ Siendo un
derecho fundamental implica también un «límite de la potestad legisla
tiva» y «criterio condicionador de las interpretaciones de las normas
vigentes» IW). Como recuerda la STC 109/1986, la presunción de ino
cencia «opera en las situaciones extrapocesales» 161, por lo que obliga a
las Administraciones a respetarla en las actividades de inspección. En
1,7 STC 76/1990, FJ S.

im y | ( ' 212/1990, FJ 5. Sobre la presunción de inocencia, véanse N ikto , o ¡>. i ¡ i ., pp. 379
390: F. T o m á s y Valiente, «Fl Principio in iluhio pro reo: Ubre Apreciación de la Prueba y
Presunción de Inocencia», REDC. núm. 20, 1987, pp. 20 ss.
STC 13/1982, FJ 2.
STC 109/1986, FJ I.
STC 109/1986, FJ I.
el contexto de las Administraciones públicas, el derecho a la presun

ción de inocencia implica tres aspectos: a) que la sanción esté basada
en actos o medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta
reprochada; b) que la carga de la prueba corresponda a quien acusa, sin
que nadie esté obligado a probar su propia inocencia, y c) que cual
quier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremen
te valorado por el órgano sancionador, debe traducirse en un pronun
ciamiento absolutorio l62.
La carga probatoria pesa sobre la Administración, de manera que el
presunto infractor no ha de probar su inocencia o la prueba negativa de
no comisión del hecho que se impute. Así, el art. 137.1 LRJPAC seña
la, como no podía ser de otra manera, que los «procedimientos sancio-
nadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad
administrativa mientras no se demuestre lo contrario». Por ello, la pre
sunción establecida desplaza sobre el administrado la carga de accio
nar, pero no la carga de la prueba. Esto implica que cada parte ha de
probar los hechos que integran el supuesto de la norma cuyas conse
cuencias jurídicas invoca a su favor 163. En el caso de las actas no se
invierte la carga de la prueba, sino que se produce la necesidad de
actuar contra el acto de prueba aportado por la Administración l64. Sin
embargo, este aspecto no agota los elementos que han de concurrir para
destruir tal presunción. La Administración ha de fundar su actividad en
hechos que prueben de forma cumplida las circunstancias que, en su
caso, den paso a la correspondiente sanción. Sin perjuicio de la libre
valoración de las pruebas, la carga que recae sobre la Administración
no puede ser satisfecha de cualquier manera. De ahí que, en caso de
insuficiencia de pruebas, la presunción de inocencia debe prevalecer.
Los meros indicios o las conjeturas no concordantes no bastan para
constituir prueba suficiente que pueda perjudicar al presunto responsa
ble implicando la destrucción de la presunción de inocencia. Obvia
mente, existe una “absoluta prohibición” de utilizar y valorar pruebas
obtenidas mediando la lesión de un derecho fundamental, ya que la
presunción de inocencia exige que la prueba se realice a través de
medios constitucionalmente legítimos l65. Las conclusiones de la Admi
nistración deben tener un fundamento lógico en la «certeza de los
hechos imputados» para obtener la «certeza del juicio de culpabili
dad» l66.
162 STC 76/1990, FJ 8.

165 STC 175/2000, FJ 5; art. 62.1.a/ LRJPAC.
166 STC 76/1990, FJ 8.
ACTAS DF. INSPECCIÓN: ART. 137.3 LRJPAC 225
3. Valor probatorio de las actas de inspección
El valor probatorio de las actas de inspección ha sido objeto de

atención en numerosas sentencias, tanto del TC como del Tribunal
Supremo. La razón no es otra que el conflicto que se produce entre el
derecho a la presunción de inocencia que proclama el art. 24.2 CE
(art. 137.1 LRJPAC) y el valor probatorio de las actas. El fundamento
de este valor se ha analizado anteriormente. En este punto es preciso
examinar cuál es el contenido del mismo y en qué supuestos no es
posible atribuírselo. La doctrina central en la materia se localiza en la
STC 76/1990, que tuvo por objeto, entre otros aspectos, la constitucio-
nalidad del (anterior) art. 145.3 LGT, que señalaba: «Las actas y dili
gencias extendidas por la Inspección de los Tributos tienen naturaleza
de documentos públicos y hacen prueba de los hechos que motiven su
formalización salvo que se acredite lo contrario» l67.
A. Principios de partida
En la STC 76/1990, el TC ha mantenido que el principio de partida

para analizar la virtualidad de las actas es la propia presunción de ino
cencia consagrada en el art. 24.2 CE: «El ejercicio del ius puniendi en
sus diversas manifestaciones está condicionado por el art. 24.2 de la
Constitución al juego de ¡a prueba y a un procedimiento contradictorio
en el que puedan defenderse las propias posiciones» l6X. En consecuen
cia, se impone la doble concurrencia de certeza, tanto de los hechos
imputados como del juicio de culpabilidad. El principio de interpreta
ción del valor probatorio de las actas no puede ser otro que el de la pre
sunción de inocencia y sólo si se verifican las dos certezas cabe que
dicha presunción quede destruida. Esto implica, en reiterada doctrina
constitucional, que toda resolución sancionadora, sea penal o adminis
trativa, implique el rechazo de la responsabilidad presunta y objetiva,
así como de la inversión de la carga de prueba en relación con el presu
puesto fáctico de la sanción.
"’7 Véanse G. C asado O u .f.ko y G. de la P eña Velasco, «Actas de Inspección de los Tri
butos (Derecho financiero y tributario)», en VVA A , Enciclopedia Jurídica Básica, vol. I,
Madrid, Civitas, 1995, pp. 161-164; A. M. Lórez Molino, Régimen Jurídico de la Prueba en la
Aplicación de los tribuios. Elcano, Aranzadi, 1998, pp. 354 ss.
'<* STC 76/1990, FJ 8.
B) Valor probatorio de las actas: doctrina derivada

de la STC 76/1990
Como ha indicado el Tribunal Supremo, los inspectores no están

investidos de fe pública y no son fedatarios públicos l69. Sin embargo,
los hechos que constaten tienen valor probatorio. Este valor ha dado
paso a una discusión en la doctrina. Por plantear las posiciones en sín
tesis, algunos autores entienden que las actas de inspección tienen un
valor especial. Se sitúan a medio camino entre la prueba que vincula al
órgano competente en su resolución y la prueba realmente libre en su
valoración. Esto se traduce, «en último término, en el deber del órgano
decisor de resolver en el sentido determinado por su contenido a menos
que estime que la certeza de los hechos plasmados en el acta ha sido
debidamente destruida mediante la adecuada prueba en contrario» l7017.
Para otras posturas, «el valor probatorio de las actas de inspección es
compatible con la presunción de inocencia precisamente porque no
constituye una verdadera presunción que anule aquélla» m . El acta ten
dría una simple calidad de prueba, sin valor jurídico especial l72*. El
art. 137.3 LRJPAC vendría, en consecuencia, a ratificar esta circuns
tancia.
De acuerdo con la STC 76/1990, el acta, tal y como se concebía en
la LGT, no ofrecía mayores problemas para su conceptuación como
medio de prueba, al ser «la documentación de las actuaciones practica
das por .la Inspección de los Tributos en la que se hacen constar los
hechos relevantes para la liquidación tributaria que se produzcan en el
procedimiento inspector, así como las manifestaciones de las personas
con las que actúe la Inspección, y en la que se recogen asimismo los
resultados de la comprobación e investigación llevada a cabo, propo
niendo la regularización de la situación tributaria del sujeto pasivo o
retenedor o declarando correcta la misma». De acuerdo con el TC: «En
consecuencia, ningún obstáculo hay para considerar a las actas y dili
gencias de inspección como medios probatorios, a los efectos de lo dis
puesto en los arts. 88.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 74
de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,
que se remiten a los generalmente admitidos y a las normas del proceso
civil ordinario, y con arreglo a los arts. 1.216 del Código Civil y 596, 3.°,
de la Ley de Enjuiciamiento Civil, tampoco cabe objeción alguna a su
lw STS de 16 de abril de 1990, Ar. 3073.
110 B arrero Rodríguez, op. cit., p. 346.
171 F ernández R amos, op. cit., pp. 474-475; Rebollo P uig e Izquierdo C arrasco,
op. cit., pp. 164-166.
172 P. G arcía M anzano, «De la Potestad Sancionadora», en VVAA, Comentario Sistemáti
co a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Adminis
trativo Común, Madrid, Carperi, 1993, pp. 361-405, esp. p. 382.
ACTAS DF. INSPECCION: ART. 137.3 I.RJPAC 227
calificación legal como documentos públicos, en la medida en que se

autorizan por funcionarios públicos en el ejercicio de las funciones que
tienen encomendadas y con las solemnidades o formalidades legalmen
te establecidas» l7\
Cabe apreciar de lo anterior que el Tribunal Constitucional combina
distintos aspectos. Por una parte, una referencia a los medios (cuales
quiera) de prueba en Derecho (art. 88.1 LPA, actual art. 80.1 LRJPAC).
Por otra, la referencia al art. 1.216 CC y, sobre todo, al art. 596.3 LEC.
que, como antes se ha señalado, aludía a los «documentos públicos y
solemnes». Del anterior extracto de la STC 76/1990 cabe inferir que
ésta no los conceptúa como medios ordinarios de prueba.
La jurisprudencia también ha recalcado que la eficacia que se con
cede a las actas no es «una patente de posible arbitrariedad» l74, y que no
implica la intangibilidad de los hechos constatados 175*. La virtualidad de
las actas queda condensada en el siguiente extracto de la STC 76/1990,
que merece ser recogido en su integridad:
«Ha de excluirse a limine que el art. 145.3 de la LGT establezca
una presunción legal que dispense a la Administración, en contra del
derecho fundamental a la presunción de inocencia, de toda prueba res
pecto de los hechos sancionados, puesto que el precepto parte justa
mente de la existencia de un medio probatorio válido en Derecho. Es
igualmente evidente que la norma impugnada no establece tampoco
una presunción inris ci de iure de veracidad o certeza de los documen
tos de la inspección (que sería también incompatible con la presunción
constitucional de inocencia), ya que expresamente admite la acredita
ción en contrario. El precepto combatido constituye un primer medio
de prueba sobre los hechos que constan en las actas y diligencias de la
Inspección tributaria, cuyo valor o eficacia ha de medirse a la luz del
principio de la libre valoración de la prueba. A ello debe añadirse que
ese valor probatorio sólo puede referirse a los hechos comprobados
directamente por el funcionario, quedando fuera de su alcance las cali
ficaciones jurídicas, los juicios de valor o las simples opiniones que los
inspectores consignen en las actas y diligencias» l7h.
En consecuencia, se está ante un medio de prueba que puede ser
vencido mediante la aportación de elementos que lo contradigan l77*. La
doctrina de la STC 76/1990 establece que el acta es un «primer» medio
de prueba l7s. Sirve de elemento inicial fundamentados pero no conclu
171 STC 76/1990, FJ 8.B).

171 SSTS de 5 de marzo de 1979, Ar. 861, y de 15 de diciembre de 1981, Ar. 5395.
175 STS de 15 de diciembre de 1981, Ar. 5395.
™ STC 76/1990, FJ H, cursiva añadida.
177 ATC 7/1989, FJ I.
I7S STC 76/1990. FJ 8.
yente, a los efectos de ulteriores decisiones administrativas (v. gr., ejer

cicio de la potestad sancionadora). No se le atribuye «fehaciencia»,
sino que se le da «relevancia probatoria» l79. Esta distinción efectuada
por la doctrina constitucional es importante. El valor probatorio de las
actas no es pleno, sino limitado. No obligan al órgano competente a
resolver en el sentido marcado por ellas y al margen del resultado que
susciten otras pruebas que consten en el expediente: «La intervención
de funcionario público no significa que las actas gocen, en cuanto a
tales hechos, de una absoluta preferencia probatoria que haga innece
saria la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los
hechos empleando las reglas de la lógica y de la experiencia» 180. El
Tribunal Supremo, en una línea similar, ha indicado que el acta «no es
un acto de investigación a manera de atestado con valor de denuncia,
sino un documento al que las normas reguladoras de un procedimiento
especial sólo le otorgafn] una presunción juris tantum y no juris et de
iure» 181.
Por tanto, la STC 76/1990 rechaza que las actas respondan al
esquema de las presunciones. De acuerdo con éste, las actas servirían
para inferir resultados de hecho consecuencia de la demostración de
otros antecedentes de los primeros l82. En consecuencia, las actas no
pueden poseer una veracidad absoluta e indiscutible, sino que pueden
ceder frente a otras pruebas que conduzcan a conclusiones distintas l8l
Esta misma doctrina se expresa en la STC 341/1993: «Este recono
cimiento de relevancia probatoria a lo aseverado, en debida forma, por
los agentes sólo sería inconstitucional, sin embargo, en el caso de que
la Ley otorgara a tales “informaciones” una fuerza de convicción privi
legiada que llegara a prevalecer, sin más, frente a lo alegado por el
expedientado o frente a cualesquiera otros medios de prueba o que se
impusiera — incluso al margen de toda contraria alegación o proban
za— sobre la apreciación racional que acerca de los hechos y de la cul
pabilidad del expedientado se hubiera formado la autoridad llamada a
resolver el expediente. Si estableciera la Ley, en efecto, una tal presun
ción iuris et de iure en orden a la certeza de lo informado por los agen
tes el precepto sería inconstitucional, por contrario a la presunción de
inocencia» l84.
Las actas no constituyen pruebas incontrovertibles, sino elementos
probatorios susceptibles de ser valorados y llevar al convencimiento de
m STC 341/1993, FJ 11.
180 STC 76/1990, FJ8.B).
182 Sobre este aspecto, véanse Aguado i C udolá, op. cit., pp. 142-149; A menos Á lamos,
op. cit., pp. 281-282.
184 STC 341/1993, FJ 11.
ACI AS DH INSPECCIÓN: ART. 137.3 I.RJPAC 229
la realidad de la conducta que se impute en las mismas 1XÍ. Por tanto,

nada impide que frente a las actas se puedan utilizar los medios de
defensa oportunos, lo cual no supone invertir la carga de la prueba,
sino actuar contra el acto de prueba aportado por la parte contraria IX6.
De hecho, la jurisprudencia pone de manifiesto que la exactitud de los
hechos declarados probados por la Administración no tiene a su favor
la mera presunción de veracidad del acta que haya podido levantar el
funcionario competente, sino, sobre todo, la coherencia de su versión
frente a la del ciudadano que le permita destruir la presunción de ino
cencia de éste lx7.
C. Algunas consideraciones sobre la doctrina del TC

y la conceptuarían de las actas
Las críticas a la doctrina constitucional no se hicieron esperar en

contra de la línea argumental que abre la STC 76/1990 y que se ha rei
terado posteriormente. Por una parte, se ha destacado la reducción del
pretendido valor probatorio de las actas señalado en el art. 145.3 LGT.
De esta manera, se argumenta que «si nada queda del valor probatorio
pleno, imparable e incontrolable de las actas de inspección, no es razo
nable que el Tribunal Constitucional haya declarado la constitucionali-
dad del precepto por el cual pretendió el legislador establecer dichos
efectos. Es, pues, una declaración de constitucionalidad hipócrita, pura
mente formal, porque tan profundas matizaciones equivalen de hecho a
una declaración material de inconstitucionalidad» lxx.
En una línea similar, se ha apreciado una cuestión esencial al obser
varse que la LRJPAC atribuye a las actas un mero valor probatorio, sin
cualificarlo en modo alguno ni atribuirle una fuerza específica. Esto se
entiende que es tan evidente que el legislador podría habérselo ahorra
do. No sin razón se pregunta: «si no sirven como una prueba más, ¿de
qué sirven?» 1ÍW. Una lectura literal del art. 137.3 LRJPAC reafirmaría
esta posición. Stricto sensu, esa disposición sólo proclama que los
hechos constatados tendrán valor probatorio (como cualquier medio de
prueba) 1911. A la luz de lo anterior es legítimo hacerse la pregunta del
anterior autor: ¿era necesario añadir tal artículo cuando el art. 80.1
LRJPAC ya hace alusión a los medios de prueba sin mayor cualifica-
STSde 11 de julio de 1997, Ar. 6117.

I8f’ ATC 7/1989, FJ 2.
11,7 Véase en este sentido la STS de 24 de abril de 1993, Ar. 2765.
1X8 Pasada Vázqulz, en su estudio preliminar en el libro de B. Lozano C utanda, La
Extinción de las Sanciones Administrativas y Tributarias, Madrid, Marcial Pons, 1990, pp. 12-15.
Im S antamaría Pastor, op. cit., vol. II, p. 413.
IW FttRNÁNDt:/. Ramos, op. cit., p. 478
ción (v. gr., una declaración emitida por un particular)? Precisamente

esta norma señala que «los hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba
admisible en Derecho» 191. El art. 80.1 LRJPAC se aplica indistinta
mente al particular interesado como a la Administración. Entonces ¿por
qué la especificación en el art. 137.3 LRJPAC de que quien constate
hechos en un acta sea un funcionario autoridad y que deba plasmarlos
en documento público, si aquélla sólo constituye un medio más de
prueba? 192
Las críticas a la STC han incidido en el esfuerzo argumental del TC
para rechazar que las actas, per se, pudiesen tener un valor probatorio
pleno l93. Este valor, como se ha visto, no se puede sostener. Los
hechos constatados por el funcionario no pueden vincular al órgano
judicial ni al administrativo que haya de resolver. No tienen la virtuali
dad de quebrar —de forma incontrovertible— la presunción de inocen
cia, con lo que esto comporta. Pero tampoco constituirían necesaria
mente cualquier medio de prueba, que es lo que subyace en realidad en
el art. 137.3 LRJPAC a pesar de su confusa redacción. El problema
radica en que el legislador ha pretendido situar la eficacia de las actas
en un plano intermedio entre los hechos apreciados por un particular
(v. gr., por medio de una denuncia) y los documentos públicos, que
poseen valor probatorio pleno, diciendo, en realidad, que sólo constitu
yen un medio más de prueba.
Las actas poseen valor probatorio, aunque mal expresado precisa
mente en la norma de referencia básica para el resto de disposiciones
procedimentales, esto es, la LRJPAC. Son, en primer lugar, medios de
prueba admisibles en Derecho, referencia general que aparece en el
art. 80.1 LRJPAC y que es aplicable a la Administración. Esto implica
que puedan aportarse al procedimiento y al proceso en cuanto no se
encuentren viciadas de ilegalidad.
En segundo lugar, poseen un valor probatorio que, en ningún caso,
llega al nivel superior que se admite en Derecho, esto es, la prueba ple-*lo
11,1 Cursiva añadida.
1,2 En el mismo sentido, B arrero Rodríguez, op. cii., p. 347.
IV3 Como, en principio, se desprendería de la lectura del art. 22 del Reglamento de desarro
llo de la Ley 16/1987, de Ordenación de los Transportes Terrestres: «Las actas e informes de los
Servicios de Inspección harán fe, salvo prueba en contrario, de los hechos en ellos recogidos,
sin perjuicio del deber de los agentes de adoptar todos los elementos probatorios que sean posi
bles sobre el hecho denunciado y de la obligación de la Administración de realizar y aportar las
pruebas que, en su caso, resulten procedentes dentro de la tramitación del correspondiente pro
cedimiento sancionador» (cursiva añadida). Como señala J. M. G onzález-C arbajal G arcía, El
Transporte Público de Mercancías por Carretera, Madrid, Colex, 1998, p. 361, n. 650, lo dis
puesto por el Reglamento no se ajusta a la LRJPAC, al faltar la mención al documento público
«y el importante matiz que supone que el relato fáctico que tendrá algún valor se reduce a lo que
haya sido constatado directamente por los funcionarios».
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.3 I.RJRAt 331
na a la que se refiere el art. 319.1 LEC respecto de los documentos

citados en el art. 317 LEC l94. No obstante, tampoco se limitan a ser
meras denuncias |y-\ Su virtualidad radica en que gozan de una presun
ción de que tales hechos se corresponden a la realidad constatada, tras
el cumplimiento de los requisitos que el art. 137.3 LRJPAC desgrana,
entre ellos que quien los ha verificado sea un funcionario en el que
concurre la nota de imparcialidad. Pero ahí termina su virtualidad. Por
ello, pueden ceder frente a la prueba en contra que presente un tercero.
No se trata de poner a una parte «en manifiesta ventaja sobre la
otra» |l,h, sino de apreciar que quien constata determinados hechos de la
realidad es un funcionario al servicio de la Administración, de la que se
predica su objetividad. Esto que aquí se señala puede tener su trascen
dencia respecto de la actividad de apoyo a la inspección que cualquiera
podría realizar. Un ciudadano particular puede remitir a una Adminis
tración una serie de hechos de la realidad. Dichos hechos, pueden cons
tituir objetivamente un medio de prueba. La Administración puede
esgrimirlos con el fin de imponer una sanción a un tercero, fundando
su decisión en ellos, tras el correspondiente procedimiento. No obstan
te, se entiende que dichos hechos no pueden tener el status o posición
de aquellos otros que haya verificado la propia Administración,
mediante uno de sus funcionarios que, además, sea autoridad y formali
ce su comprobación en documento público.
Si toda la cuestión de las actas de inspección es reconducible a la
posición de cualquier medio de prueba, los requisitos del art. 137.3
LRJPAC serían superfinos. ¿Por qué ha de constatar los hechos un fun
cionario que sea autoridad y no cualquier otro sin dicha cualidad o tam
bién el personal sujeto al Derecho laboral? Todo hecho aceptado por la
Administración proveniente de un particular e incorporado por aquélla
en un expediente resultaría medio probatorio al igual que lo que viene a
predicar la LRJPAC. Por ello, a pesar de la redacción expresa del
art. 137.3 LRJPAC, es dudoso que se pueda mantener que la misma
consagre (redundantemente) que el acta es un simple medio de prueba.
Incluso desde la perspectiva de la LEC (art. 319.2), lo dicho anterior
mente encuentra sentido. Son los documentos administrativos en los
que se constaten determinados hechos (no los provenientes de la apre
ciación de un privado) a los que se atribuye una presunción de certeza
(iuris tantum), en la medida en que la ley administrativa no señale nada
expresamente. En el contexto estricto de la LRJPAC sólo aquellos que
verifique el funcionario autoridad y en documento público tendrán
dicha presunción, en los términos expresados en los párrafos anterio-
™ Véase G arcía de E nterría y Fernández Rodríguez, op. cit., II, pp. 181-183.
|,,s S I S de 12 de enero de 2003, Ar. 1084.
N. G onzález-C uéci.ak S errano, Comentarios a la Nueva Ley Reguladora de la Juris
dicción Contenciosn-Administrativa de !99R, Madrid, CEURA, 1999, p. 464.
res. Con lo dicho no se pretende defender una presunción de certeza

que quebrase la constitucional de inocencia (aunque, por cierto, las
actas no siempre han de terminar en un procedimiento sancionador, ni
sirven en todo caso para ese propósito). Sin embargo, tampoco parece
que las actas se limiten al papel de medio (simple) de prueba l97. Por
ello cabe coincidir con la postura que sostiene que se les otorga a las
actas un valor especial, una eficacia probatoria singular «a medio cami
no entre la prueba que vincula al órgano competente en su resolución y
la prueba realmente libre en su valoración y que se traduce, en último
término, en el deber del órgano decisor de resolver en el sentido deter
minado por su contenido a menos que estime que la certeza de los
hechos plasmados en el acta ha sido debidamente destruida mediante la
adecuada prueba en contrario» 1981920.
Otros sectores doctrinales, aun sosteniendo que los documentos
administrativos «deberían quedar limitados a servir como meras denun
cias dentro del proceso penal, y también en el proceso administrativo»,
admiten que en este último pueda aceptarse, «como excepción o límite
al derecho de presunción de inocencia», «que sea otorgada una presun
ción iuris tantum de certeza a las afirmaciones de ciertos funcionarios
que den cuenta de hechos directamente apreciados por ellos, cuya
constatación sea posible efectuar de forma objetiva y sin necesidad de
realizar valoraciones críticas y siempre que por su fugacidad o por
cualquier otra causa realmente no puedan ser probados de otro modo
en el proceso»
No obstante, las críticas vertidas no se encuentran carentes de senti
do. La atribución de un valor a las actas encierra el peligro de trasladar
la carga probatoria al ciudadano. Este peligro no es aparente 2(K). De
hecho, el Tribunal Supremo ha llegado a indicar en alguna sentencia
que «la presunción de veracidad es bastante para destruir la presunción
de inocencia del art. 24 CE y para trasladar a la parte que niega los
hechos la carga de desvirtuarlos» 201. Esta postura no puede compartir
se si lo que pretende es ese traslado del onus probandi, lo que es recha
zable constitucionalmente.
197 Tesis que, sin embargo, mantienen R ebollo P uig e Izquierdo C arrasco, op. cit.,
pp. 164-166.
198 Barrero Rodríguez, op. cit., p. 346.
199 G onzález-C uÉllar Serrano, Comentarios a la Nueva Ley Reguladora de la Jurisdic
ción Contencioso-Administrativa de 1998, op. cit., p. 467.
200 Véase F ernández Ramos, op. cit., p. 479.
ACTAS DH INSPECCIÓN: ART 137.3 LRJPAC 233
D. Carga probatoria sobre la Administración:

apreciación directa de los hechos
Con todo, como se ha señalado anteriormente, la carga de la prue

ba recae sobre la Administración. La jurisprudencia ha apreciado esta
circunstancia en diversas sentencias. Todas ellas recalcan que es a la
inspección a quien corresponde probar los hechos sin que pueda des
plazarse la carga de la prueba al que los niega, lo que implicaría con
vertirla en diabólica. Uno de los pilares básicos de las actas de inspec
ción es el relativo a la apreciación directa de los hechos que lleve a
cabo el funcionario. El fundamento del valor probatorio iuris tantum
de las actas radica en la imparcialidad del funcionario, en la objetivi
dad que debe presidir su actuación y en su capacidad técnica. Esto
implica que sólo aquellos hechos que él mismo haya verificado pue
dan ampararse en el tenor del art. 137.3 LRJPAC 202. Esta necesidad
de constatación directa deriva de la esencia de los documentos públi
cos en el ámbito civil y procesal. Como se ha señalado en referencia a
la fe pública, «para que el documento sea público es preciso que el
funcionario autorizante penetre en el interior del documento, que su
actuación sea inherente a su otorgamiento, que lo “autorice”» 203. De
esta manera, la fe pública llega hasta donde alcanza la percepción u
observación del fedatario, pero en ningún caso abarca a la veracidad
de las declaraciones realizadas por las partes que escapan de dicha
percepción 2()4.
Por otra parte, las actas sólo pueden verificar hechos objetivos que
se incorporen a las mismas. En la STC 341/1993, el TC se refirió preci
samente a la «inexcusable garantía adicional» que imponía el art. 37
LOPSC, al requerir a los agentes el deber de aportar al expediente
«todos los elementos probatorios disponibles» 205. La presunción de
certeza se limita «sólo a los hechos que por su objetividad son suscepti
bles de percepción directa por el Inspector206, o a los inmediatamente
deducibles de aquéllos o acreditados por medios de prueba consigna
dos en la propia acta como pueden ser documentos o declaraciones*201
;n-! En el ámbito de la fe pública se señala como requisito «que el autor vea —acto de vis
ta— el hecho ajeno o que narre hecho propio». En todo caso se exige en «su autor la e-videncia
del hecho histórico narrado». R. N üñez Lagos, «Fe Pública», Nueva Enciclopedia Jurídica, t.
IX, Barcelona, Seix, 1958, pp. 6.38-668. esp. p. 639.
201 R o d r íg u e z A d r a ix ís , «Fe Pública», op. cit.. pp. 3083-3084, cursiva añadida.
2m O rmazábai. S ánchez, op. cit.. p. 60.
STC 341/1993, FJ II.
2I*' Ésta es una jurisprudencia reiterada: SSTS de 23 de julio de 1996, Ar. 6225; de 16 de
febrero de 1996, Ar. 1654; de 15 de septiembre de 1995, Ar. 6940; de 24 de junio de 1990,
Ar. 7578; de 23 de abril de 1990, Ar. 2022; de 23 de abril de 1982, Ar. 2433, y de 17 de marzo
de 1978, Ar. 1179.
incorporadas a la misma» 207. Esto exige no sólo la completa descrip

ción de tales hechos, sino la especificación de la forma en que se ha
llegado a su conocimiento, no bastando con consignar el resultado final
de la investigación 208. Estos hechos han de ser coetáneos con la labor
inspectora.
De ahí que la jurisprudencia haya sostenido que «cuando el acta se
está refiriendo a unos hechos situados en el pasado, que son lógicamen
te insusceptibles de captación directa por el inspector, y respecto de los
cuales su sedicente comprobación no es sino un enjuiciamiento de
hecho (...) en modo alguno es beneficiario de la presunción de certeza
atribuida en otros casos a las actas» 209210. Quedan fuera las calificaciones
jurídicas, los juicios de valor, las simples opiniones 2I°, o las conjetu
ras 2U. La conclusión anterior es lógica. Tales juicios no responden ya a
una labor imparcial del funcionario, constatando hechos, sino a intro
ducir en ellos su propia perspectiva subjetiva. Las posibles deducciones
que, a la vista de determinados documentos, pueda llevar a cabo un ins
pector carecen de virtualidad si dichos documentos no se incorporan al
acta212. La presunción de veracidad no puede ser aplicable al faltar,
precisamente, el conocimiento de los hechos ciertos y objetivos que le
permitieron levantar el acta2'3. Esto es igualmente predicable si en ella
no constan datos acreditativos de uno de los elementos del tipo infrac
tor 214, o si se aceptan informaciones exteriores y ajenas cuyos datos no
consten en el acta 2I5.
Téngase en cuenta también que la anterior doctrina jurisprudencial
se encuentra reforzada desde la perspectiva penal en el art. 390 CP.
Este establece que «será castigado con las penas de prisión de tres a
seis años y multa de seis a veinticuatro meses e inhabilitación especial
por tiempo de dos a seis años, la autoridad o funcionario público que,
en el ejercicio de sus funciones, cometa falsedad: l.° Alterando un
documento en alguno de sus elementos o requisitos de carácter esen
cial. 2.° Simulando un documento en todo o en parte, de manera que
207 STS de 22 de julio de 1997, Ar. 6235. Esta jurisprudencia no resulta novedosa; véase
J. M. C astells A rteche, «Un aspecto del valor probatorio de los expedientes administrativos»,
RAP, núm. 74, 1974, pp. 122-125.
2o» s j s de 7 ^ jun¡o de 1990, cursiva añadida.
209 STS de 11 de junio de 1990.
210 SSTC 76/1990, FJ 8 , de 30 de noviembre de 1998, Ar. 9284; de 12 de octubre de 1995,
Ar. 7174; de 25 de mayo de 1990, Ar. 3138; de 15 de marzo de 1990, Ar. 1828; de 5 de marzo
de 1990, Ar. 2017; de 2 de enero de 1990, Ar. 146; de 27 de junio de 1986, Ar. 3625; de 10 de
febrero de 1986, Ar. 504; de 31 de enero de 1986, Ar. 95; de 7 de abril de 1982, Ar. 2390; de 10
de julio de 1981, Ar. 3476, y de 10 de marzo de 1980, Ar. 2266.
215 Véase la STS de 21 de marzo de 1997, Ar. 2360.
ACTAS DL INSPECCION: ART. 137.3 LRJPAC 233
induzca a error sobre su autenticidad. 3.° Suponiendo en un acto la

intervención de personas que no la han tenido, o atribuyendo a las que
han intervenido en él declaraciones o manifestaciones diferentes de las
que hubieran hecho. 4.° Faltando a la verdad en la narración de los
hechos». Como resulta fácilmente apreciable, los cuatro supuestos que
recoge el art. 390.1 CP pueden ser directamente aplicables a las tareas
inspectoras.
E. Sobre el deber de ratificación del funcionario
Una de las ausencias destacadles en el art. 137.3 LRJPAC es el

deber de ratificación del funcionario que haya constatado los hechos
que niegue el ciudadano. Este deber se incluye en el art. 37 LOPSC,
habida cuenta de que su ámbito de aplicación «no es otro que el de los
procedimientos administrativos sancionadores, según inequívocamente
se desprende del propio tenor de la norma y de su encaje sistemático en
la Sección tercera del Capítulo cuarto de la LOPSC» 2lf>. Otras normas
dejan en manos del superior jerárquico o de los instructores de los pro
cedimientos el solicitar de los funcionarios encargados de la inspección
la ratificación de las actas o diligencias formalizadas por éstos *2I7*. En el
caso de la LRJPAC, aun ubicándose el art. 137 en el Título IX, el legis
lador no ha considerado necesario imponer la ratificación con carácter
básico. El deber de ratificación no ha sido reiterado en la jurispruden
cia. En algunas sentencias se ha mantenido de forma estricta. De esta
manera, sería precisa salvo en el caso de que el presunto responsable
haya suscrito o aceptado lo señalado en el acta 2IX. Sin embargo, en
otras circunstancias, la jurisprudencia ha sostenido la innecesariedad de
la ratificación 2iy.
La cuestión a considerar aquí es por qué resulta preciso que el fun
cionario ratifique los hechos. Es cierto que el art. 137.3 LRJPAC les
otorga un valor probatorio, lo cual podría justificar la falta de ratifica
ción como regla general 22°. La ratificación resulta necesaria, sobre
todo, si el presunto responsable niega los hechos. Esto puede implicar
un indicio de que las circunstancias referidas por el funcionario mere
cen una atención más detenida que la simple aceptación de sus afirma
2i„ STC 341/199.3, F-'J 11.
217 Art. 13 de la Ley I 1/2004, tic 19 de noviembre, de Inspección de Consumo de Galicia.
’1’1 STS de 20 de abril de 1987.
2I" STS de 16 de abril de 1990, Ar. 307.3. No así en el caso de un acta notarial; véase la
STS de 23 de marzo de 1998, Ar. 3499.
7211 Para Riíhoi.i.o Puto e Izquierdo C arrasco, op. cit., p. 16.3. «no es necesario repetir lo
practicado por la inspección ni en el período de prueba del procedimiento administrativo ni, en
su caso, en el del recurso contencioso-administrativo; ni tampoco es necesario, en principio, que
el Inspector reitere y ratifique en esos momentos posteriores lo que hizo constar en el acta».
ciones 22,. Precisamente, una de las causas que pueden motivar la aper
tura de la fase de prueba en el procedimiento es no tener por ciertos los
hechos alegados por el interesado (art. 80.2 LRJPAC). La oposición de
éste a los hechos constatados por el funcionario puede suponer un indi
cio de contradicción en este aspecto que precise de la realización de la
prueba con la ratificación de aquél. Esta circunstancia fue expresamen
te apreciada por la STC 341/1993, como antes se ha señalado.
4. Recurribilidad
Las actas se configuran como actos de trámite. En consecuencia,

rige para ellas la regla general que consagra el art. 107.1 LRJPAC, que
establece su irrecurribilidad separada (salvo los supuestos expresamen
te allí citados). La jurisprudencia ha mantenido la imposibilidad de la
interposición de recurso separado, al recoger hechos 21222. Sin embargo,
esta regla general puede quebrar en el caso de que la concreta acta esta
blezca determinadas medidas provisionales, situación que puede susci
tar la interposición del correspondiente recurso contra ellas 223. No obs
tante, en este supuesto habrá que distinguir entre el acta y la medida
que incluya.
Por otra parte, como se analiza en otro capítulo, en el caso de los
organismos de control previstos en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de
Industria, sus certificaciones pueden ser objeto de impugnación ante la
Administración, a través del mecanismo que establece su art. 16.2.
221 Véase G arberí Llobregat, op. cit., pp. 326-327.

222 SSTS de 18 de noviembre de 1994, Ar. 9093, y de 20 de febrero de 1991, Ar. 1811.
m Un ejemplo de lo que aquí se señala se localiza en la Ley 1/1997, de 4 de abril, de
Infracciones y Sanciones en Materia de Seguridad Minera, de la Comunidad Autónoma de Astu
rias. El art. 5 recoge dentro de la tipología de actas aquellas denominadas de paralización, «por
las que constatándose hechos de los que, a juicio del ingeniero actuante, pudiera derivarse un
riesgo laboral grave e inminente, se ordena por escrito la suspensión inmediata de los trabajos o
tareas que se estuviesen desarrollando».
CAPITULO VI
INSPECCIÓN Y ENTIDADES COLABORADORAS.

EL CASO DE LA LEY DE INDUSTRIA
I. PANORAMA GENERAL Y OBJETO A CONSIDERAR
1. Colaboración de los particulares en la Administración

y tendencia a lo privado
La colaboración de los particulares con la Administración no es

nueva '. La pretendida separación neta entre Estado y sociedad, como
dos realidades incomunicadas, ha resultado más aparente que real en el
devenir histórico. Lejos de eso, los individuos se han ido integrando
1 Sobre el fenómeno partieipativo en sus diversas manifestaciones, véanse E. A lonso
G arcía, «La Participación de Individuos en la Toma de Decisiones relativas al Medio Ambiente
en España. Aspectos Constitucionales», REDA, núm. 69, 1989, p. 49; C. C ierco S kika, La Par
ticipación de los Interesados en el Procedimiento Administrativo, Bolonia, Publicaciones del
Real Colegio de España, 2(X)2; E. G arcía di; EnterrÍa, «Principios y Modalidades de la Parti
cipación Ciudadana en la Vida Administrativa», en VVAA, Homenaje a Villar Palasí, Madrid,
Civitas, 1989, pp. 437-452; del mismo autor, «La Participación del Administrado en las Puncio
nes Administrativas», en VVAA, Homenaje a Segismundo Poyo ViUanova, Madrid, Monería y
Crédito, 1977, pp. 305-318; S. G onzález-Varas Ibáñkz, «El Desarrollo de una Idea de Colabo
ración en el Derecho Administrativo, con el Ejemplo de la Seguridad Privada y Otros», REA,
núm. 94, 1997, p. 214; del mismo autor, «La responsabilidad administrativa en casos de "cola
boración de particulares en el ejercicio de funciones administrativas”», REDA, núm. 123, 2004,
p. 399; T. Font I Llovet, «Algunas Funciones de la Idea de Participación», REDA, núm. 45,
1985, p. 45; J. A. López P eli.ickr, «El Servicio Público y la Habilitación de Actividades Presta-
cionales de Interés General a los Particulares», en VVAA, El Derecho Administrativo en el
Umbral del Siglo xxt. Homenaje al Profesor Ramón Martín Mateo, t. I, Valencia, Tirant lo
Blandí, 2000, pp. 2025-2043; S. M uñoz M achado, Tratado de Derecho Administrativo y Dere
cho Público Genera!, t. I, Madrid, Civitas, 2004, pp. 1248-1292; A. P érez M oreno, «Crisis de
la Participación Administrativa», RAP, núm. 119, 1989, p. 91; M. S ánchez Morón, «F.I Princi
pio de Participación en la Constitución Española», RAP, núm. 80, 1979, p. 172.
progresivamente en las estructuras administrativas y las Administracio

nes se han apoyado en aquéllos para poder prestar de forma más efi
ciente (se presume) sus potestades 2. Esta situación resulta más percep
tible en la actualidad. La defensa de la libertad y de la propiedad
individual, paradigmas del Estado liberal, dejaron de ser hace tiem
po las únicas ideas motrices de aquél. A pesar de la conocida crisis
del Estado de Bienestar, o quizás mejor, «crisis dentro del Estado de
Bienestar» 3, la función de asistencia vital, de procura asistencial y de
proporcionar al ciudadano medios apropiados para subsistir y para
tener «una vida más fácil y hermosa» 4 sigue siendo el común denomi
nador actual. Esta procura presenta distintos prismas e implica que el
Estado deba actuar también para el control de aquellas actividades que
puedan afectar al ciudadano (v. gr., los riesgos tecnológicos o alimenta
rios) 5.
La colaboración de los privados en esas tareas se hace precisa ante
la complejidad de fenómenos que tiene que afrontar el Estado y que
desbordan con creces su capacidad organizativa, técnica y, sobre todo,
cognoscitiva 6. La supuesta retirada del Estado, dejando un mayor cam
po de actuación a lo privado, ocasiona paradójicamente, en muchas cir
cunstancias, un incremento de su intervención, si bien ésta quizás no
resulte tan patente 7. Se habla de supuesta retirada porque a pesar de los
crecientes signos de huida del Derecho administrativo, ampliamente
tratados en los últimos tiempos 8, se aprecia también que la Administra-
2 Véanse F. S ainz Moreno, «Ejercicio Privado de Funciones Públicas», RAF, núm. 100
102, 1983, p. 1699; T.-R. F ernández Rodríguez y F. S ainz M oreno, El Notario, la Función
Notarial y las Garantías Constitucionales, Madrid, Ci vitas, 1989.
3 Expresión ésta que prefiere utilizar S. S arasola G orriti, La Concesión de Servicios
Públicos Municipales, Oñati, 1VAP, 2003, p. 34, cursiva añadida.
4 La expresión de Herzog está tomada de S. M uñoz M achado, «Las Concepciones del
Derecho Administrativo y la Idea de Participación en la Administración», RAP, núm. 84, 1977,
p. 526.
5 Véase L. M artín-R etorttllo Baquer, «La Configuración Jurídica de la Administración
Pública y el Concepto de Daseinsvorsorge», RAP, núm. 38, 1962, p. 53.
6 J. Esteve Pardo, Técnica, Riesgo y Derecho, Barcelona, Ariel, 1999, p. 66 .
7 En este sentido E. D esdentado D aroca, La Crisis de Identidad del Derecho Administra
tivo: Privatización, Huida de la Regulación Pública y Administraciones Independientes, Tirant
lo Blanch, Valencia, 1999, p. 105.
* Sobre esta temática véanse G. A riÑo , ¿Privatizar el Estado? Un Retroceso en el Camino
de la Historia o la Antítesis del Estado de Derecho, Bilbao, Fundación BBV, 1994; S. del S az
C ordero, «La Huida del Derecho Administrativo: Últimas Manifestaciones. Aplausos y Críti
cas», RAP, núm. 133, 1994, p. 57; Desdentado D aroca, op. cit., pp. 88 ss.; T.-R. Fernández
RoDRfouEZ, «Del Servicio Público a la Liberaliz.ación desde 1950 hasta Hoy», RAP, núm. 150,
1999, p. 57; J. C. Laguna de Paz, «La Renuncia de la Administración Pública al Derecho
Administrativo», RAP, núm. 136, 1995, p. 201; E. M alaret i G arcIa, «El Derecho de la Admi
nistración Pública: Derecho Público y Derecho Privado; la Relevancia de los Principios Consti
tucionales», en W A A , Seminario sobre Derecho Público y Derecho Privado en la Actuación de
la Administración Pública, Madrid, Marcial Pons, 1999, pp. 9-31; S. M artIn-R etortillo
Baquer, «Reflexiones sobre la “Huida” del Derecho Administrativo», RAP, núm. 140, 1996,
INSPF.CCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. EL CASO DH L.A LEY... 2.39
ción sigue reteniendo diversas potestades y controles, no obstante

manifestados con diferentes vestimentas y, sobre todo, intensidades. De
hecho, aquélla incentiva en diversos campos la aparición de entidades
colaboradoras supervisando ulteriormente su actividad 9.
Con todo, la idea de colaboración constituye, al igual que la de la
utilización de formas de Derecho privado por las Administraciones, un
fenómeno que no resulta novedoso para la doctrina. Se señalaba ya en
1977 que «el fenómeno de la intervención de los particulares en las
tareas administrativas está desbordando ya, y todo parece indicar que
lo va a hacer más en un futuro próximo, la configuración de aquéllos
como simples delegados o agentes descentralizados de la Administra
ción» l01. El incremento de funciones asumidas por el Estado ha supues
to el levantamiento de nuevos pisos sobre las estructuras del viejo
edificio, «hasta que la sobrecarga de funciones ha hecho ceder los ci
mientos del sistema» ". Esto ha tenido como consecuencia, entre otras,
la cancelación como públicos de cometidos que tenían tal considera
ción l2*. A este respecto se ha advertido un triple proceso de privatiza
ción. Por una parte, una material, esto es, la transferencia al sector pri
vado de activos públicos. Segundo, una formal, que consiste en la
utilización de formas organizativas y de procedimientos jurídicos de
Derecho privado en aras al ejercicio de funciones y cometidos públi
cos. En tercer lugar, la transferencia al sector privado del ejercicio de
funciones públicas Se trata de una cesión al sector privado de come
tidos y funciones, «no sólo el ejercicio de los misinos» l4*, que hasta la
fecha tenían la consideración de públicos. Este proceso ha suscitado (y
suscita) opiniones diversas que, en ocasiones, tildan de “indeseable” la
traslación legalizada a entidades privadas del ejercicio de relevantes
potestades, en particular de la inspectora L\
p. 25; «Reflexiones sobre las Privatizaciones». RAP. núm. 144. 1997. p. 7; M. Navajas Rebo
llar, L a Nueva Administración Instrumental, Madrid, Colex, 2000, pp. 73-91; J. L. P inar
M añas, «Reflexiones sobre la Privatización de la Empresa Pública en España». REDA.
núm. 84, 1994. p. 553; J. Po n o ; Solé, «Una Aproximación al Fenómeno Privatizador en Espa
ña», RAR. núm. 139, 1996, p. 345; S ala A kqiilk, «Huida al Derecho Privado y Huirla del Dere
cho», REDA, núm. 75, 1992, p. 399; F. S osa Wagnlr, «Las Fronteras del Sector Público»,
Anuario de Derecho Constitucional y Parlam entario, núm. 11, 1999, p. 63; T roncoso Rligaim ,
Privatización, Em presa Pública y Constitución, Madrid, Marcial Pons, 1997.
9 Izquierdo C arrasco, op. cir., p. 393.
10 M uñoz M achado, «Las Concepciones...», op. cit„ p. 528.
11 lb id „ p. 530.
M artín-R ltortii.i.o Baqiilr, o{>. cit., p. 18.
" S. M artín-R htortil.lo B aqiilr , «Reflexiones sobre las Privatizaciones», RAP,
núm. 144, 1997, p. 7.
14 M artín-R ltortii.i .o Baqiilr, op. cit., p. 18. El Decreto catalán 170/1999, de 29 de
junio, por el que se aprueba el Reglamento provisional regulador de las entidades ambientales
de control, se refiere a la «externalización de la función pública de comprobación».
B e r m e jo Vf.ra. en el p ró lo g o del lib ro de R ivlro O rtega, op. cit.. p. 20.
Como se colige con cierta facilidad, subyace en todo esto la cues

tión de qué funciones ha de llevar a cabo el Estado. Esta cuestión tam
bién resulta problemática. Por ello se ha reconocido que tanto el tema
de los fines o misiones del Estado como el de la concreta organización
de los servicios públicos para satisfacerlos es «absolutamente contin
gente y variable y está en función de las concepciones dominantes en
relación con los respectivos papeles que la Sociedad y el Estado deben
desempeñar» l6. Esta contingencia lleva incluso a algunos sectores doc
trinales a plantear interrogantes sobre aspectos que han resultado cons
tantes respecto de la noción de la Administración, en particular su con-
ceptuación subjetiva, ante una creciente intervención de los
particulares en las tareas administrativas 17. Algunas de estas vertientes
exceden del propósito de este trabajo, aunque hayan de ser tenidas en
cuenta en el mismo.
2. Algunas causas de la tendencia a lo privado
La tendencia a lo privado por parte de las Administraciones públi

cas constituye un fenómeno ampliamente considerado tanto en sus orí
genes como en los problemas. Sin embargo, los contornos del mismo y
su destino no resultan tan evidentes, entre otras cosas, por tratarse de
un acontecimiento no finalizado. El carácter garantista del Derecho
administrativo, y en consecuencia, el incremento de controles sobre las
Administraciones, ha motivado que se pretendan evitar, acudiendo a
fórmulas más flexibles que proporciona el Derecho privado. La exis
tencia de controles en el contexto de lo público no debe extrañar. Se
encuentran ínsitos en la propia funcionalidad del ordenamiento admi
nistrativo, que utiliza poderes exorbitantes frente a los del ciudadano.
De ahí la necesidad de contrapesar aquéllos. Este es, precisamente, uno
de los logros que se han producido desde el período revolucionario y
que no cabe desechar bajo consideraciones de eficacia.
Por otra parte, la constante crisis en la que se ve sumida la institu
ción, bien conocida aunque también de contornos imprecisos, del servi
cio público ha llevado a los poderes públicos a articular mecanismos de
transferencia de sus funciones a los privados. La atribución surge tam-
16 F. G arrido Falla, «El Concepto del Servicio Público en Derecho Español», RAP,
núm. 135, 1994, p. 22; en similar sentido, E. M alaret i G arcía, «Servicios Públicos, Funcio
nes Públicas, Garantías de los Derechos de los Ciudadanos: Perennidad de las Necesidades,
Transformaciones del Contexto», RAP, núm. 145, 1998, p. 56. Para Fernández-R odrjguez «es,
en efecto, de toda evidencia que la Administración no ha tenido nunca el monopolio de la satis
facción de las necesidades colectivas». Derecho Administrativo, Sindicatos y Autoadministra
ción, Madrid, IEAL, 1972, p. 22.
17 Véanse C arrillo Donaire, op. cit., pp. 511 ss.; C anals i A metller, op. cit., pp. 247-255.
INSPECCION Y EN TIDADES COLABORADORAS. EL CASO DE LA LEY... 241
bién por el apego de este ordenamiento a la realidad. Este aspecto, no

por conocido ha de obviarse. Como se ha indicado, se trata de «un dato
muy acusado» l8*20. El surgimiento de nuevas necesidades, que no se
habían previsto siquiera hace unas pocas décadas, implica acomodarse
a las mismas. La complejidad de las realidades sobre las que se aplica
el Derecho administrativo y las innumerables variables que confluyen
en cada sector hace que el mismo haya de adaptarse a las mismas con
mejor o peor acierto. Esta circunstancia no ha de considerarse sólo des
de la perspectiva privatista que parece imperar. Ha de serlo también
desde el punto de vista de una Administración que se topa con realida
des que pueden obligarla a responder frente al ciudadano en un mundo
cada vez más imprevisible. Lo dicho tiene especial reflejo en la redac
ción del art. 141.1 LRJPAC. A esto se ha sumado una no del todo expli
cada eficacia del ordenamiento privado frente al administrativo. Esto,
como se ha indicado, implica que «lo jurídico-público se relega al cuar
to de los trastos viejos y, en aras de esa exigible eficacia, con un evi
dente simplismo, se acude, sin más, a fórmulas jurídico-privadas» ll).
La actividad de los poderes públicos no es equiparable a la de los
particulares. Los principios de partida y las finalidades que se han de
conseguir implican que la pretendida eficacia, como elemento de valo
ración de la (supuesta) inadaptabilidad de lo público a fórmulas más
flexibles, no resulte suficiente. Las finalidades públicas quedan deter
minadas por causa del servicio que proclama el art. 103.1 CE. No cabe
desvío de las mismas, ni ausencia de controles, ex ante y ex post, del
gasto que eso implique. Otra cuestión distinta puede ser la de articular
controles y procedimientos que, garantizando los derechos de los ciu
dadanos, sean menos rígidos. Al final, detrás de la pretendida eficacia
podría esconderse lisa y llanamente la evitación de los controles que.
por tratarse de funciones públicas, han de existir necesariamente. De
hecho, los controles también se articulan en el ámbito privado, como
garantía del particular y para poder asegurar el tráfico 2(l.
La adaptación de las Administraciones a nuevas realidades no pue
de implicar dejación de los principios estructurales de este ordenamien
to 2I. Por ello no resulta extraño que frente a la tendencia hacia lo pri
vado (en términos generales) la doctrina haya utilizado diversos
argumentos contrarios a la misma. Estos han pasado por la defensa de
ls M uñoz Machado, op. cit., p. 520.
M artín-R htortillo Baquiíh. «Reflexiones sobre la “Huida”...», op. cit., p. 38.
20 Sobre este aspecto, en la discusión sobre la huida del Derecho administrativo, véase
I. Borrajo Iniesta, «El Intento de Huir del Derecho Administrativo», REDA. núm. 78, 1993,
p. 233.
21 En relación a la seguridad, señala Emid Irujo que si el poder público no cumple sus fun
ciones, la solución no es la entrada en liza de un principio subsidiario ciudadano, sino la enmien
da de esta situación. «La problemática del servicio de vigilancia nocturna: competencia munici
pal. orden público y régimen jurídico de los vigilantes nocturnos», REDA, núm. 17, 1978, p. 243.
una reserva de Derecho administrativo en la CE 22, por la proposición

de diversas alternativas ante este panorama 23 o, incluso, por sostener
que la única solución posible es “la contención” de la actuación jurídi-
co-privada de la Administración 24. Los pilares de sujeción de la Admi
nistración al Derecho administrativo se encuentran en la propia CE,
que proporciona suficientes guías para encuadrar esta cuestión en sus
propios términos. No por sabido resulta menos necesario resaltar la
sujeción de las Administraciones a principios específicamente dirigidos
a ellas (arts. 9, 103 y 105 CE), de los cuales no pueden hacer dejación,
incluso cuando pretendan no actuar bajo la vestimenta de tal Adminis
tración pública 25.
II. SOBRE EL FENÓMENO DE LA COLABORACIÓN

DE LOS PARTICULARES EN LA INSPECCIÓN:
ASPECTOS GENERALES
1. Principios de partida
La idea de la colaboración se reconduce en este capítulo a la activi

dad de los particulares respecto de la potestad de inspección que tiene
atribuida la Administración. Esta circunstancia suscita problemas. Si se
parte de una concepción de la inspección como potestad pública ligada
con la idea (general) de policía, ¿es posible que los particulares puedan
colaborar, o debe aquélla ejercerla en todo caso? Si, por otra parte, se
admite la colaboración, ¿qué grado es posible y, sobre todo, bajo qué
fórmulas se ha de articular y qué efectos jurídicos se derivan de la mis
ma? Esta segunda cuestión no es menos importante. No puede olvidar
se que la actividad inspectora y la colaboración que con ella se lleve a
cabo pueden tener importantes repercusiones en la esfera del ciudadano
y en el ejercicio de actividades (v. gr., emisión de certificaciones) como
a la posible imposición de actos de gravamen.
La potestad inspectora presenta algunas peculiaridades que, en
principio, podrían impedir una transferencia al ámbito privado. En el
debate sobre la huida del Derecho administrativo se ha observado que
deben quedar al margen lo que tradicionalmente son funciones que han
girado y giran en tomo a la idea «tan polémica —y revisada— como es
la soberanía» 26. Se trata de aquellas potestades que responden a la
22 Sobre esta cuestión, S. del S az C ordero, «Desarrollo y Crisis del Derecho Administra
tivo. Su Reserva Constitucional», en C. C hinchilla M arín, B. Lozano y S. del Saz, Nuevas
Perspectivas de Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 1992.
23 Véase M artín-R etortillo B aquer, «Reflexiones sobre la "Huida”...», op. cit., pp. 51-57.
24 J. C. L aguna de Paz, «La Renuncia...», op. cit., p. 217.
25 M artín-R etortillo Baquer, «Reflexiones sobre la “Huida”...», op. cit., pp. 40-41.
26 Ihid., pp. 13-14.
INSPECCION Y ENTIDADES COI. A HORA DORAS. EL CASO DE! LA LEA... 243
esencia de lo público, los cometidos básicos de la Administración y que

definirían su razón de ser. En términos generales, la inspección respon
dería a este esquema. El control del cumplimiento de las normas y su
vigilancia implica que sean los propios poderes públicos, bajo formas
de Derecho administrativo, los encargados de éstas. Además, la potes
tad inspectora tiene como fundamento la objetividad. Esto implica que
deba ser la Administración la que pueda controlar las actividades suje
tas a su potestad, sin que la inspección quede residenciada en los particu
lares y sin una posible renuncia a la aplicación de normas de Derecho
administrativo. El argumento de la pretendida eficacia no constituiría una
razón que, per se, justificase la traslación de esta potestad a particulares.
Siguiendo este esquema hasta el final, se podría sostener que cabría el
traspaso de todas las potestades administrativas que, como es fácilmente
apreciable, no resultaría posible en el marco constitucional 21. No se trata
tampoco de recurrir al argumento de la soberanía para justificar lo
señalado con anterioridad. La potestad de inspección supone una inter
vención en la esfera del individuo. Esta se produce para calibrar el
cumplimiento, en el sector de que se trate, con las normas reguladoras
del mismo y con los actos que en su aplicación haya dictado la propia
Administración. Esta correspondencia entre las disposiciones sus actos
de ejecución y la carga que se impone al ciudadano, explican que la
potestad inspectora presente algunas dificultades para su traslado al
ámbito privado.
El ordenamiento administrativo proporciona una serie de pautas
para comprender esta circunstancia. Una de ellas pasa por el concepto
de autoridad, considerado en otro capítulo de este trabajo. Esta noción
condensa, entre oirás, la atribución de la potestad inspectora frente al
ciudadano, la habilitación al órgano correspondiente para efectuarla y.
asimismo, que las constataciones de los hechos que él aprecie, de for
ma objetiva e inmediata, tengan valor probatorio de certeza (inris tan-
tum). Estas notas no son inconexas. Responden a la lógica interna que
subyace en la inspección como potestad que necesariamente ha de estar
atribuida a las Administraciones. En consecuencia, resulta necesario
que sea el Derecho administrativo el que rija la actuación inspectora de
la Administración.
El fenómeno de la colaboración presenta otro frente de interés. Se
trata del relativo al cambio de orientación que se está produciendo en
algunos sectores del ordenamiento respecto de las tareas que ha de
efectuar la Administración. No se pone en entredicho su posición. Con
siste en una nueva actitud sobre las áreas sujetas a sus potestades de
intervención y también a la determinación de hasta dónde llegan los
lindes de aquélla. Como en otras materias, el contexto ambiental ofrece
11 Véase Dii. S a z , «La I luida del Derecho Administrativo», o¡>. cif., pp. 87-88.
un paradigma y campo de prueba de lo que aquí se expone. En las últi

mas décadas se ha percibido un incremento normativo, cuasi exponen
cial, de las disposiciones ambientales. Gran parte de ellas se han funda
do en el esquema de la imposición de obligaciones vinculantes, su
control y, en su caso, ulterior sanción. Este diseño de command and
control, por usar la terminología anglosajona, se ha cuestionado hace
tiempo, precisamente en aquellos ordenamientos asentados firmemente
en este esquema original28.
Las causas son variadas, aunque es posible precisar algunas. Una
de ellas es la unilateralidad del esquema tradicional. De acuerdo con
éste, la Administración sólo impone obligaciones, ya sean sustantivas,
vía autorizaciones, ya sean sancionadoras o correctoras. La participa
ción del particular se limita al cumplimiento de las normas imperativas
que se aplican a su actividad y a la sujeción a las inspecciones que se
determinen. Por el contrario, el legislador, sobre todo europeo, ha sido
consciente de que es preciso incentivar la adecuación al ordenamiento
desde la base, es decir, desde aquellos que son recipendiarios del grue
so de la normativa. De ahí que se promuevan las técnicas de autocon
trol 29, con el ejemplo de la ecoauditoría 30. Se aprecia que las Adminis
traciones pueden ejercer una tutela más efectiva de dichas actividades
mediante otras vías. Algunas de ellas ya se encuentran previstas en el
ordenamiento jurídico, aunque no se hayan desarrollado normativa
mente, caso de los convenios previstos en el art. 88 LRJPAC 3I. Esta
disposición ya previene en contra de acuerdos en los que se pretenda la
transacción sobre materias sobre las que la Administración no puede
hacer dejación, so pena de faltar a los principios que animan su acti
vidad.
Por otra parte, es apreciable que la Administración está pasando de
un modelo de actuación directa a otro en el que adquiere una posición
de supervisión de la actuación de terceros, que colaboran con ella en la
inspección de distintas actividades bajo un estricto régimen normativo.
Por ello, para algún sector doctrinal, la presencia de los particulares en
28 Véanse F. A nderson, D. M andelker y A. Tarlock, Environmental Protection, 2.a ed.,

Boston, Little, Brown and Company, 1990, pp. 65-76; R. M artín M ateo, Nuevos Instrumentos
para la Tutela Ambiental, Madrid, Trivium, 1994; R. P ercivai., A. M iller, C. Schroeder y
J. L eape, Environmental Regulation, Boston, Little, Brown and Company, 1992, pp, 128 ss.;
J. Scott, EC Environmental Law, London, Longman, 1998, pp. 24-63.
M Véase el art. 26 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.
30 Reglamento 761/2001, de 19 de marzo, por el que se permite que las organizaciones se
adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambien
tal (EMAS), DO, núm. L 114/1, 2001. Véanse A. Nooueira López, Ecoauditorías, Intervención
Pública Ambiental y Autocontrol Empresarial, Madrid, Marcial Pons, 2000; R. S antamaría
A rinas, Administración Pública y Prevención Ambiental: El Régimen Jurídico de la Produc
ción de Residuos Peligrosos, Oñati, IVAP, 1996, pp. 432 ss.
31 Véase, por ejemplo, el art. 88 de la Ley 3/1998, General de Medio Ambiente del País
Vasco.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. EL CASO DE LA LEY. 245
la gestión y desarrollo de las funciones inspectoras y de control resulta

“irrenunciable” si de verdad se trata de garantizar el eficaz cumpli
miento de los objetivos que marca el ordenamiento jurídico respecto de
las instalaciones industriales y otras ,2. Como se verá, la vía paradig
mática se ha establecido en el campo de la seguridad industrial. En este
caso el control se produce mediante el establecimiento de requisitos y
por medio de verificaciones en cascada, tanto de quien es controlado
(particular-organismo de control) como de aquel que lleva a cabo el
control (organismo de control-entidad de acreditación).
2. Algunas precisiones sobre el concepto

de función pública soberana
Para concretar el ámbito de análisis es también necesario considerar

la noción de función pública soberana. Ésta presenta algunos proble
mas. Por una parte, el propio concepto de soberanía, que, en principio,
aludiría más al ámbito en el que se ejerce (argumento ex art. 8.1 CC)
que al objeto de la misma. El otro problema que se presenta es que tal
noción no aparece claramente delimitada en el panorama legal, a pesar
de las referencias doctrinales y jurisprudenciales 31. Cuando se analiza
esta noción se suele señalar que se trata del núcleo duro de responsabi
lidades públicas. Éste establecería una neta divisoria entre lo que queda
atribuido a la Administración, lo que resulta propio de su actuación y
del Derecho que la rige, frente a aquello que correspondería a los parti
culares. En sede de principio general esto puede aportar alguna pauta.
Sin embargo, cabe plantearse: ¿cuál es su núcleo duro? Tradicional
mente se usa esta expresión en el Derecho administrativo para expresar
la suerte de un cometa que posee un núcleo central y una cola que se
extiende tras él y que paradójicamente evidencia una disminución pro
gresiva del primero. Extrapolando el test que se ha utilizado para com
prender otra noción, esto es, la del contenido esencial (art. 53.1 CE),
cabría hablar de aquellas potestades que responden a la esencia de la
Administración y sin las cuales la misma carecería de las característi
cas que permitirán aprehenderla como tal. En su ausencia, no se estaría
ante una organización pública al servicio del interés general, protegida*lo
12 G. Fernández Farreres, «La Infraestructura Organizativa para la Calidad y la Seguridad

Industrial y el Fenómeno del Ejercicio por Particulares de Funciones Públicas de Inspección y
Control», RARAP, núm. 13, 1998, p. 60; del mismo autor. «Industria», en S. Martín-R ktorti-
llo Baquer, Derecho Administrativo Económico, t. II, Madrid, La Ley, 1988, pp. 500-526.
" En el caso de la Ley Fundamental de Bonn, el art. 33.4 señala que «el ejercicio, con
carácter permanente, de funciones de soberanía será confiado, por regla general, a funcionarios
del servicio público sometidos a normas de servicio y lealtad establecidas con carácter de Dere
cho público». Se lia utilizado la traducción de J. DE FIsteban (ed.). Constituciones Españolas y
Extranjeras, t. II, 2.a ed., Madrid, Taurus, 1979, p. 162.
mediante privilegios que exceden del común de los ciudadanos y vin

culada directamente a los principios básicos constitucionales que des
granan los arts. 9, 103, 105 y 106 CE.
Es posible avanzar, desde una perspectiva positiva, con el fin de
clarificar el campo en que se mueve esta expresión. En la doctrina ita
liana se ha hablado de aquellas actividades públicas que, por prestarse
de forma universal, para todos (indiferenciados), no podrían residen
ciarse en particulares 34, ya fuese de forma independiente o bajo meca
nismos concesionales. Detrás de esta perspectiva se situaría una idea ya
conocida en el contexto del Derecho administrativo, a saber, la del
imperium, del que sólo sería titular la Administración. Por tanto, la fun
ción pública soberana se integraría por aquellas potestades que pueden
ejercerse coactivamente por la Administración para la salvaguarda de
bienes públicos, imponiendo las correspondientes limitaciones en los
particulares. Los sectores de la defensa, la policía y la protección de los
bienes públicos entrarían especialmente en esta órbita.
Otra aproximación a las funciones públicas soberanas se ha plan
teado desde el test de los conceptos jurídicos indeterminados, por
medio de la diferenciación de varios círculos, según vayan adquiriendo
mayor o menor certeza 35. De esta manera, se aprecia que existen deter
minadas actividades que necesariamente deben ser desarrolladas en
régimen de Derecho administrativo. Para esta posición, forman parte
de una zona de certeza, que no admite el uso del Derecho privado, la
actividad de dirección política y la actividad ejecutiva de policía y
fomento. Se trata de aquellas actividades de mantenimiento del orden
público, regulación, autorización y concesión de licencias, entre otras,
las que deben ser desempeñadas por la Administración, y las que con
forman la reserva exclusiva de ésta (el “núcleo duro” antes aludido).
Estas actividades han de ejercerse por la Administración ya que se
prestan uti universi, a todos los ciudadanos de modo generalizado, y se
orientan a la protección de los derechos y a la satisfacción del interés
general de la sociedad 36.
En la doctrina se encuentran posiciones convergentes a este respec
to. Así, se sostiene que «determinadas funciones vinculadas a la sobe
ranía del Estado o al ejercicio de atribuciones de autoridad están cons
titucionalmente reservadas al Estado y no pueden transformarse
libremente en actividades empresariales privadas. Es impensable
actualmente la transformación en actividades mercantiles de los asun
34 G. Z anobini, Corso di Dirillo Amministrativo, vol. I, Milano, Giuffré, 1958-1959,

pp. 13-16.
35 Véase T roncoso R eigada, op. cil., pp. 129-158. Sobre este test puede verse F. S ainz
M oreno, Conceptos Jurídicos, Interpretación y Discrecionalidad Administrativa, Madrid, Civi-
tas, 1976.
36 T roncoso R eigada, op. cit., pp. 136-138, 272-273, y 276.
INSPECCION Y ENTIDADES ( ’Ol.ABORAIX)RAS. 1-1. CASO DE I.A I.RY. 247
tos exteriores, el ejército o la policía. Pero aunque el Estado use par

cialmente técnicas empresariales para la gestión de algunos aspectos de
dichos servicios, no es confundible la potestad organizativa de la que
depende tal decisión, con la posible apertura de estos reductos de la
soberanía del Estado a la libertad de empresa» ,7.
En consecuencia, se argumenta que «las actividades que son compe
tencia exclusiva de la Administración deben ser ejercidas por ésta tal
como se encuentra regulada en la Constitución, con los rasgos de su
garantía institucional. Es, por tanto, el objeto de la actividad administra
tiva lo que justifica la singularidad constitucional de la institución Admi
nistración pública. No existe, pues, libertad de elección de la forma y del
régimen jurídico de las actividades que pertenecen a la reserva de Admi
nistración pública. La huida de estas Administraciones que ejercen fun
ciones públicas soberanas al Derecho privado viola la reserva de Admi
nistración y es inconstitucional» ,x. Cuando se alude a las funciones
públicas soberanas, se está negando el recurso a mecanismos de Derecho
privado. Tales funciones públicas, además, han de llevarse a cabo bajo el
régimen común de Derecho administrativo con todas sus garantías 3y.
3. Principios y realidad
La realidad pone de manifiesto que existe una actividad de inspec

ción que las normas atribuyen a los particulares y que no se reduce úni
camente a la mera constatación o recopilación de datos que la realidad
ofrece, como se aprecia en el contexto de la seguridad industrial o de la
protección del ambiente. De hecho, existen disposiciones de carácter
internacional que hablan específicamente de la atribución de autoridad
a organizaciones privadas 4". Esta situación ha sido objeto de análisis,
aunque las bases de este fenómeno quizás no hayan sido completamen
te definidas. En parte, como se verá, se alude a la falta de una concep-
tuación acabada de esta situación, a pesar de que la traslación de algu
nas funciones públicas a particulares es bien conocida (v. gr., caso de
los colegios profesionales)41.17
17 S. M uñoz Machado, «Los Límites Constitucionales de la Libertad de Empresa», en
L„ C oscui.i .uli.a Montanlr (coord.). Estudios de Derecho Público Económico. Libro Homena
je al Prof Dr. D. Sebastián Martín-Rctortillo. Madrid, Civitas, 2007, pp. 139-163, esp. p. 143.
w T roncoso Ri-kiada, op. cit., p. 139.
En este sentido, C anai.s i A mtli.i.hk, op. cit., p. 253.
J[> Caso de la Resolución de la Organización Marítima Internacional (OMI) A. 739 (18),
aprobada el 4 de noviembre de 1993, Anexo, punto 2. que se localiza en el Real Decre
to 90/2003, de 24 de enero, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de ins
pección y control de buques y para las actividades correspondientes de la Administración maríti
ma, que es objeto de examen en un epígrafe posterior.
41 Véase al respecto FLKNÁNDt:/. RodkKuji-Z, Derecho Administrativo, Sindicatos y Autoad
ministración, Madrid, IEAL, 1972.
La colaboración de los particulares ha surgido, sobre todo, en el

ámbito de la seguridad y calidad industrial. A nadie se le escapa la
complejidad que han alcanzado los procesos industriales y su inciden
cia sobre otros factores, ya sean humanos o ambientales, en las últimas
décadas. Buena muestra de ello es la “confesión” que hace el legislador
en el Preámbulo de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (LI), al
señalar que «en el campo de la seguridad industrial tienen un relieve
especial las disposiciones referentes a normalización, homologación y
certificación; el gran incremento y complejidad de las mismas en todos
los países industrializados ha supuesto que estas funciones hayan pasa
do en gran parte a ser desarrolladas por entidades colaboradoras de las
Administraciones públicas y laboratorios privados» 42.
El avance de la técnica ha desbordado en buena medida la capaci
dad de las Administraciones para que ellas mismas abarquen todas las
dimensiones del fenómeno. A esto se ha unido la consecución del mer
cado único y con él la libre circulación de mercancías y la armoniza
ción de las disposiciones normativas de los Estados miembros y la
mayor amplitud del terreno en el que se mueven los particulares, si se
tiene en cuenta el caso de la globalización 43. De ahí que se haya busca
do el apoyo en los particulares para realizar tareas que pueden pasar
tanto por la homologación, la certificación o la acreditación. Se produ
ce un traslado de estas funciones mediante las correspondientes normas
y contando con el previo control administrativo para verificar si concu
rren las condiciones para ello. Para algún sector doctrinal la incidencia
de este fenómeno es tan importante que pone en entredicho concepcio
nes que sobre el propio Derecho administrativo se han desarrollado en
décadas anteriores, trastocando esquemas que se creían consolidados 44.
No cabe negar la incidencia de los cambios que esto trae consigo.
Sin embargo, como se argumenta en epígrafes posteriores, la transfor
mación quizás no resulte tan espectacular como pudiera parecer. De
hecho, el protagonismo que adquieren los particulares a la hora de la
colaboración con las Administraciones se ve compensado también por
importantes controles de Derecho administrativo y por la reconducción
de sus actos a esta rama del ordenamiento jurídico. Esto se aprecia, en
particular, en el art. 14 LI. Como se analiza posteriormente, el sistema
que esta Ley establece descansa sobre los denominados organismos de
control, encargados de la “inspección” o verificación del cumplimiento
de las condiciones de seguridad industrial (art. 8.10 LI). Sin embargo,
el art. 14.1 LI señala que las Administraciones se encuentran habilita
das para «comprobar en cualquier momento por sí mismas, contando
42 Exposición de Motivos, punto 2, noveno párrafo, cursiva añadida.
43 Véase, por ejemplo, el art. 23.1 (segundo párrafo) TRLCAP.
44 Véanse C anals i A metller, op. cit., pp. 251-253; C arrillo D onaire, op. cit.,
pp. 544 ss.
INSPECCIÓN Y ENTIDADES COLABORADORAS. EL CASO DE LA LEY... 249
con los medios y requisitos reglamentariamente exigidos, o a través de

organismos de control, el cumplimiento de los disposiciones y requisi
tos de seguridad» 4-\ Por tanto, la Administración retiene la potestad
inspectora, por encima de cualquier ente que colabore con ella y que
aquélla haya podido autorizar para los efectos perseguidos por la LI.
Lo que se produce, de forma colateral, es que el manto de la Adminis
tración viene a cubrir a sujetos de naturaleza privada.
4. Posiciones doctrinales sobre la atribución a los particulares

de funciones inspectoras
A. Posturas contrarias a la atribución de funciones inspectoras

a los particulares
La realidad pone en evidencia que a pesar de determinados princi

pios del ordenamiento administrativo, como el del irrenunciabilidad de
las competencias (art. 12.1 LRJPAC), los particulares ejercen funciones
de carácter público que se enmarcan dentro de la inspección. En esta
tesitura se han adoptado distintas posturas para la comprensión del pro
blema. Una de ellas pasa por diferenciar dos situaciones. Por una parte,
aquellas en las que la entidad colaboradora realiza la inspección por
mandato de la Administración, bien porque así lo impone la normativa
en vigor o porque aquélla lo posibilita. La aceptación de este supuesto
se fundamenta en el hecho de que la entidad colaboradora viene a
comunicar los aspectos que hayan sido objeto de comprobación. Se tra
ta, por tanto, de un caso de “simple asistencia” que, desde otras pers
pectivas, se ha venido señalando para diferenciar las nociones de ins
pección y control.
Sin embargo, lo que no se acepta es que se produzca una encomien
da a entidades privadas de una actividad material e instrumental condu
cente a la adopción de actos administrativos en los que se ejercen
potestades públicas de mayor trascendencia. Este argumento encuentra
su origen en el art. 15.5 LRJPAC. De acuerdo con esta norma, «no cabe
encomendar a personas o entidades [sujetas a Derecho privado] activi
dades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con suje
ción al Derecho administrativo». La proclamación de esta regla obede
ce a una razón de buen sentido, el abandono por la Administración de
poderes de policía a favor de empresas privadas puede causar graves
daños a ciertos principios del Estado de Derecho, y con ello al debido
respeto de la libertad de empresa y de la seguridad pública. Esto podría
ocurrir, se señala, si los expertos de la entidad encargada de realizar la45
inspección estuviesen bajo la influencia de un competidor de la indus

tria controlada 46. Por ello, aun admitiéndose que la solución más idó
nea sea la de utilizar fórmulas de descentralización de funciones y de
colaboración privada, éstas quedarían limitadas a tareas de asistencia
(no de sustitución)47.
B. Posturas que justifican la atribución de funciones inspectoras

a los particulares
La anterior posición se ha considerado «en exceso taxativa» 48. Se

sostiene, por el contrario, que, en la medida en que la decisión final
quede reservada a la Administración y ésta no venga absolutamente
condicionada por la actividad previa de los organismos que efectúan el
control de las actividades, no parece que deba plantear mayores dificul
tades que los particulares puedan participar en las labores inspecto
ras 49. Otras posturas asumen que los particulares puedan ejercer fun
ciones enmarcadas en la inspección. Se constata así que la crisis de
crecimiento del Estado social que da paso a las privatizaciones afecta
incluso a verdaderas funciones públicas, caso de la policía de seguri
dad. Esto mismo ha sido percibido por el Tribunal Supremo señalando
que «el orden público se encuentra en proceso de privatización ante la
impotencia de [la Administración] para una gestión eficaz de las fu n
ciones de soberanía, acudiendo con frecuencia a la colaboración de la
empresa privada» 50. Como resulta apreciable del anterior extracto, el
Tribunal Supremo alude a la típica referencia de ineficacia, que justifi
caría el recurso a los particulares.
a) La actividad de inspección como control
La aceptación de la intervención privada parece admitir diversos

grados en la doctrina. Para algunos sectores aquélla es posible pero con
límites. Así, se parte de la distinción entre la inspección y el control51*.
El segundo tendría un contenido mucho más reducido que la primera,
pudiéndose por ello realizarse por las entidades colaboradoras. La dife
rencia radicaría en que la inspección implica constatar el cumplimiento
46 M acera, op. cit., p. 308.
47 Ib id ., p. 309.
48 F ernández Farreres, «La Infraestructura Organizativa...», op. cit., p. 54, n. 18.
49 Ibid.
¡o s j s de 13 de octubre de 1997, Ar. 7439, cursiva añadida.
51 Padrós R eig, op. cit., pp. 19-25. Este autor reconoce, no obstante, p. 23, que «los con
tornos de la inspección y del control son muchas veces difusos»; véase también R ivero O rtega,
op. cit., p. 155.
INSPECCIÓN Y ENTIDADES COLABORADORAS, El. CASO DE l.A l.EY. 27 I
(o no) de una norma. Se verifica así el grado de adecuación de la acti

vidad real a las prescripciones de una disposición que regula el sector
objeto de inspección T Por el contrario, la actividad de control consis
te en la «simple comprobación empírica de datos». Aquí no se estaría
llevando a cabo tal verificación pública, interventora, general e indis
ponible en la esfera del ciudadano, que tiene encomendada una Admi
nistración. La distinción tendría su origen, por una parte, en la indispo
nibilidad de la potestad inspectora frente a la labor meramente auxiliar
de las entidades colaboradoras. Por otra parte, la inspección implicaría
un verdadero poder acompañado de potestades exorbitantes de las que
carecería el particular colaborador. En esta perspectiva se ha señalado
de la Inspección Técnica de Vehículos que «resulta mucho más realista
que los agentes de tráfico puedan contar ya con una certificación técni
ca que les ahorre del deber de poseer los elementos técnicos y humanos
necesarios para examinar la correcta adecuación de cada uno de los
vehículos» 5\
b) La actividad de inspección no limitada al mero control material
Sin embargo, otras posiciones no coinciden con el anterior plantea

miento. Subyace en esta postura el hecho de que la Administración
ejerce un control sobre los particulares que permite conjugar adecuada
mente su actividad con la atribución de la potestad inspectora que tiene
la Administración. Además, la participación no revestiría carácter sub
sidiario, sino directo. Con todo, se entiende correctamente que es con
veniente mantener la expresión de “colaboración” debido a que alude a
una función que no es propia, sino ajena y que implica subordinación a
la Administración *S45. Por tanto, la distinción entre inspección y control
se considera artificial, sobre todo porque en ocasiones se contempla la
colaboración privada como una alternativa que se ofrece a la Adminis
tración, en el sentido de que puede optar por ejercerla directamente por
sí o por medio de una entidad o agente delegado
Otros autores entienden que las funciones que ejercen las entidades
colaboradoras «son funciones públicas de autoridad, es decir, la toma
de decisiones jurídicas vinculantes y el ejercicio de prerrogativas públi
cas». Por ello ejercen «la potestad administrativa concreta de decidir
unilateralmente, mediante actos declarativos y decisorios cuyo resulta
s- Padrús Reig, op. t il., p. 2 1.

5' Ihid.. p. 95.
54 F ernández R amos, op. til., p. 508. Sobre et carácter tutelado de las entidades y perso
nal colaborador de las Administraciones, véase el caso del art. 26.1 de la Ley 21/2002, de 7 de
julio, de Seguridad Aérea.
55 Fernández R amos, op. cit.. p. 532.
do produce efectos jurídicos obligatorios para los destinatarios de los

mismos. Realizan, en definitiva, actividad jurídico-administrativa» 56.
Con todo, es necesario plantearse el significado de determinadas
normas que pueden suponer un obstáculo para aquellos que lleven a
cabo labores inspectoras, en concreto los arts. 12.1 y 15.5 LRJPAC, y,
en segundo lugar, la referencia en el TRLCAP sobre la imposibilidad
de atribuir a los particulares servicios públicos que impliquen «el ejer
cicio de autoridad» (art. 155.1).
5. Consideraciones sobre los arts. 12.1 y 15.5 LRJPAC

y 155.1 TRLCAP
En términos generales, se ha alegado que estas normas no limitan el

desempeño de cualquier función administrativa, sino el ejercicio de
potestades de decisión unilateral y con efectos jurídicos obligatorios.
Por ello, una ley puede facultar a un particular para el ejercicio de «tan
incisivas funciones públicas encomendadas por el ordenamiento jurídi
co a la Administración» 57.
A. El art. 12.1 LRJPAC y el principio de irrenunciabilidad

de las competencias
El principio de irrenunciabilidad de la competencia, aisladamente

considerado, no ha de suponer un obstáculo para que determinadas fun
ciones puedan ser atribuidas a un particular. La lógica de este principio
reside en que no pueden quedar competencias en el aire o sin titular,
como, por otra parte, confirma el art. 149.1.3 (segunda frase) CE, y el
mecanismo de conflictos que articulan los arts. 161. Le) CE y 59 y
siguientes LOTC. En última instancia, lo que persigue la LRJPAC es
que la titularidad de la competencia quede preservada y residenciada en
la Administración. Pero ha de advertirse que es la ley la que atribuye a
la Administración correspondiente cada competencia. Esto implica que
la misma, una vez atribuida, no pueda transferirse, en cascada, a suje
tos privados. Sin embargo, el principio de irrenunciabilidad no impide
la posible atribución por ley, puesto que sólo se refiere a lo ya atribui
do. De ahí que si la correspondiente ley ya ha efectuado la atribución,
las competencias no podrían ser ulteriormente sometidas a mecanismos
que desvirtúen lo que este principio exige, salvo que la ley lo permitie
se. Esto explica, entre otras cosas, la previsión del art. 12.1 (segundo
56 C anals i A metller, op. cit., p. 282.
57 Fernández R amos, op. cit., p. 515.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. IT. CASO DE LA LEY... 253
párrafo) LRJPAC respecto de la alteración «de los elementos determi

nantes de su ejercicio». Por ello se señalaba anteriormente que el prin
cipio consagrado en el art. 12.1 LRJPAC, por sí mismo, no resulta un
elemento de análisis concluyente del problema de la colaboración de
un privado en las funciones inspectoras.
B. Los arts. 15.5 LRJPAC (encomienda de gestión)

y 155.1 TRLCAP (gestión indirecta de funciones
ligadas al ejercicio de autoridad)
Uno de los escollos que se han mencionado para la posible atribu

ción de determinadas funciones inspectoras a los particulares radica en
la encomienda de gestión, tal y como se encuentra regulada en el
art. 15 LRJPAC. La encomienda tiene por objeto «la realización de
actividades de carácter material, técnico o de servicios» 5!í. Por tanto, se
trata de una actuación instrumental, caso de la recogida de datos o la
emisión de informes previos al dictado de los correspondientes actos
administrativos definitivos 5y. La lectura de la norma produce, prima
facie, una cierta confusión. Su apartado 5 señala que su régimen jurídi
co «no será de aplicación cuando la realización de las actividades enu
meradas en [su] apartado primero haya de recaer sobre personas físicas
o jurídicas sujetas a Derecho privado, ajustándose entonces, en lo que
proceda, a la legislación correspondiente de contratos del Estado, sin
que puedan encomendarse a personas o entidades de esta naturaleza
actividades que, según la legislación vigente, hayan de realizarse con
sujeción al Derecho administrativo» Wl.
Por una parte, se ha indicado que el carácter de gestión directa que
está presente en la norma hace que se excluyan actividades que recaigan
en personas sujetas a Derecho privado M. Para otras opiniones, la enco
mienda a entidades privadas de una actividad material e instrumental*
Sobre la encomienda, véanse J. L. Á v il a O k iv h . l.os Convenios de Colaboración Exclui
dos de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Madrid. Civitas, 2002, pp. 112
139; G. Fernández Farreres, «Las Encomiendas de Gestión», en VVAA, Informe Comunida
des Autónomas 1995, vol. I, Barcelona, Instituto de Derecho Público, 1996, pp. 667-685;
A. G á l l e l o A n a b it a r t e et al.. Conceptos y principios Fundamentales del Derecho de Organi
zación, Madrid, Marcial Pons, 2000, pp. 116-117 y pp. 133-134; I z q u ie r d o C a r r a s c o , op. cit.,
pp. 396-398; L. O rtega Á lv a r e z , «Organos de las Administraciones Públicas», en J. L e g u in a
Vil l a y M. S á n c h e z M o r ó n , La Nueva Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Tecnos, 1993, pp. 71-83; Pa r a d a
V á z q u e z , op. cit.. t. I, pp. 48-51.
w F e r n á n d e z . F a r r e r e s , «Las Encomiendas de Gestión», op. cit., p. 670.
N) Art. 15.5 LRJPAC, cursiva añadida.
61 E. A r a n a G a r c ía , «Naturaleza Jurídica de la Actividad de Inspección Técnica de
Vehículos», RVAP, núm. 54, 1999, p. 31, considera que el art. 15.5 LRJPAC se incluye entre las
funciones públicas soberanas.
conducente a la adopción de actos administrativos en los que se ejercen

potestades públicas de la mayor trascendencia (esto es, la privatización
de funciones públicas o la “huida” de la Administración en su ejercicio)
está hoy expresamente prohibida. Esta interdicción aparece explícita en
el art. 15.5 LRJPAC y está implícita en los principios generales del
Derecho administrativo 62. Asimismo se añade que ante la posibilidad de
otra regulación diferente elaborada por el legislador sectorial, referida a
otras actividades o a otro régimen jurídico, el legislador básico impone,
en todo caso, la prohibición de encomendar a personas de naturaleza
privada actos sometidos al Derecho administrativo 6364.
Ciertamente, la redacción del art. 15.5 LRJPAC plantea dudas sobre
su alcance real. Parece que, en todo caso, las actividades materiales o
técnicas sujetas a Derecho administrativo quedan fuera del ámbito de la
posible encomienda a un sujeto privado. Ahora bien, lo dicho exige
alguna precisión. Lo que se persigue es evitar la encomienda directa de
dichas actividades materiales o técnicas a un particular M. De ahí la
lógica de las referencias a i) a que el régimen previsto en la LRJPAC
no sea de aplicación a los sujetos de Derecho privado, y ii) a la legisla
ción de contratos (“en lo que proceda”), con el fin de garantizar, en
especial, la concurrencia en pie de igualdad y con la debida publicidad.
Por tanto, la lectura de la norma resultaría coherente con la primera
parte de la misma. El régimen jurídico de la encomienda —tal y como
se pergeña en la LRJPAC— no es de aplicación en el caso de que la
misma se produzca a personas físicas o jurídicas sujetas al Derecho pri
vado. Para ello, se acudiría a la normativa de contratos.
No obstante, el art. 15.5 LRJPAC incluye un problemático inciso
por el que no cabe «encomendar a personas o entidades de esta natura
leza [privada] actividades que, según la legislación vigente, hayan de
realizarse con sujeción al Derecho administrativo». Respecto a esta
sección se ha señalado que la mención que se hace a las actividades
sometidas al Derecho administrativo hay que entenderla referida «al
ejercicio de potestades administrativas y de actividades sujetas al Dere
cho administrativo objeto de encomienda de gestión, pero no suscepti
ble de contratación administrativa» 656. A esto se añade el argumento de
la redacción del art. 155.1 TRLCAP, que impide que se presten por
gestión indirecta los servicios que «impliquen ejercicio de la autoridad
inherente a los poderes públicos» 6fi. Esta segunda disposición también
62 M acera, El Deber Industrial de Respetar el Medio Ambiente, op. cit., p. 307
63 O rtega Álvarez, op. cit., p. 78.
64 En este sentido, Parejo A l f o n s o , en Pa r e jo A lf o n s o et al., op. cit., vol. I, p. 240.
65 Á vila O rive, op. cit., p. 135.
66 Ténganse en cuenta también los arts. 85.2 LRBRL y 95.1 del Texto Refundido de 1986,
según el cual «los servicios que implique ejercicio de autoridad sólo podrán ser ejercidos por
gestión directa». Por su parte, el art. 63 de la Ley de Contratos del Estado de 1965 señalaba: «El
INSPECCION Y EN TIDADES COLABORADORAS. El. CASO DE LA LEY... 255
provoca problemas de concreción. En opinión de algunos sectores doc

trinales, se desprende de la misma la teoría de los actos de autoridad,
esto es, aquellos que determinan la posibilidad de que la Administra
ción imponga coactivamente a los ciudadanos la realización de deter
minadas actividades o conductas h7. A partir de este criterio, se hace
una relación de actividades que “en ningún caso” serían susceptibles de
gestión indirecta, a saber, la actividad de seguridad policial, la inspec
ción, la imposición de sanciones o la liquidación y recaudación de tri
butos
Ahora bien, cabe preguntarse de forma previa: ¿es la inspección un
servicio público? El art. 155.1 TRLCAP resulta parcialmente coherente
con lo que, en realidad, se desprende del mismo. Según éste, el ejerci
cio de autoridad no se puede gestionar bajo las fórmulas indirectas que
desgrana el art. 156 TRLCAP. Sin embargo, la norma deja traslucir
algo más, a saber: que el ejercicio de la autoridad atribuida a los pode
res públicos no constituye un “servicio público”, en el sentido que
maneja el art. 154.1 TRLCAP. Obviamente, se integraría en éste desde
una conceptuación amplia del mismo, ya que la inspección posee una
innegable funcionalidad pública M. En el caso del ejercicio de funcio
nes inspectoras no se produce la bilateralidad inherente a los servicios
públicos [v. gr., arts. I61.c/j TRLCAP y 128.3.1.° RSCL], sino habitual
unilateralidad por parte de la Administración que el ciudadano debe
soportar (v. gr., arts. 39.1 LRJPAC y 16.4 L I)7I). Otro aspecto es cómo
se efectúe ésta, materia que se analiza posteriormente.
Como antes se ha indicado, ¡o que pretende el art. 15.5 LRJPAC es
que no se puedan encomendar directamente a un particular actividades
materiales o técnicas (que se presume han de sujetarse, de una forma u
otra, al Derecho administrativo)**7I. Por tanto, el art. 15.5 LRJPAC per
sigue, en todo caso, la garantía de la concurrencia, la igualdad y la
Estado podrá gestionar indirectamente, mediante contrato, torios los servicios de su competen
cia, siempre que tengan un contenido económico que les haga susceptibles de explotación por
empresarios particulares y mientras no impliquen el ejercicio de poderes soberanos».
1,7 F.. V ichn' i [•:, «Los Contratos de Gestión de Servicios Públicos», en W AA, Introducción
a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Madrid, Escola de LAdministración
Pública de Catalunya-Marcia Pons, 1995, pp. 195-219, esp. p. 200.
“ Vicente, op. cit., esp. p. 200; véase también M. A. G ilabert C f.rvf.ra, en E. J iménez
A i’akicio, Comentarios a la Legislación de Contratos de las Administraciones Públicas. Pam
plona, Aranzadi, 2002, pp. 1151-1157, p. 1155. El art. 155.1 TRLCAP estaría recogiendo una
tesis ya avanzada por G ény, según la cual «la régle générale, en ci qui cotíceme les Services de
puissance publique, c’est Linterdiction de la colluboration», B. G ény, La CoUaboration des
Particnliers avec /'Adnúnistration, Paris, Recucil Sirey, 1930, pp. 36-37.
m El art. 1.2 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, de la Inspección de Trabajo, indica
que ésta «es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las
normas de orden social y exigir las responsabilidades pertinentes (...)». Cursiva añadida.
711 En este sentido. T roncoso Rekiada, «Dogmática Administrativa...», op. cit., p. 160.
71 Véase Á vii.a O rive, op. cit.. p. 132.
publicidad, principios estructurales de la normativa de contratos. De

ahí la referencia a la aplicación del TRLCAP “en lo que proceda”, sin
que quepa invocar el régimen jurídico de la encomienda que pergeña el
art. 15 LRJPAC. En consecuencia, la aparente prohibición que se con
densa en el art. 15.5 LRJPAC no resultaría tan patente, en la medida en
que queden salvaguardados dichos principios. Lo que prima en esta
disposición es la encomienda directa de tales funciones a los particu
lares.
Otra comprensión, posiblemente más adecuada del art. 15.5
LRJPAC, pasa por entender que impone una reserva formal de ley
y no una prohibición absoluta 72. A pesar de tratarse de una dispo
sición sobre régimen jurídico de las Administraciones públicas ex
■art. 149.1.18 CE — aunque esta base constitucional no se invoca expre
samente en ninguna disposición de la LRJPAC— cabe dudar que impi
da al legislador sectorial adoptar otras soluciones, trasladando a los
particulares determinada actividad, previa garantía de la concurrencia,
ya sea abierta o limitada. De hecho, en el caso de la Ley de Industria
antes señalado, se produce una atribución, por la misma Ley, a determi
nadas entidades privadas de funciones relativas al control de terceros y
con efectos jurídicos para éstos.
III. LA LEY DE INDUSTRIA: LA SEGURIDAD INDUSTRIAL
La Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (LI), constituye, en

buena medida, el referente principal sobre la colaboración de particula
res en el ejercicio de actividades de inspección. No obstante, cabe apre
ciar en su articulado que aquéllos no son los únicos que pueden efec
tuarlas. Por una parte, la Administración competente puede llevar a
cabo labores inspectoras en cualquier caso y momento (art. 14.1 LI).
Por otra, los organismos diseñados en la misma no han de ser única
mente privados, pudiendo también tener carácter público, caso de los
denominados organismos de control (art. 15.1 L I)73. Con todo, es per
ceptible que la LI se asienta sobre la participación de los particulares
para efectuar un control de la actividad industrial en dos ámbitos: pri
mero, la seguridad industrial, de carácter marcadamente obligatorio, y,
segundo, la calidad, de naturaleza voluntaria, si bien con un creciente
desarrollo. Es el primero el que recibe especial atención en este trabajo.
La necesidad de colaboración de los particulares se trasluce en el
preámbulo de la LI al señalar que «el gran incremento y complejidad
73 «Los Organismos de Control serán Entidades públicas o privadas con personalidad jurí
dica».
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS El. CASO DE LA LEY. 257
[de las disposiciones referentes a normalización, homologación y certi

ficación], en todos los países industrializados, ha supuesto que estas
funciones hayan pasado en gran parte a ser desarrolladas por entidades
colaboradoras de las Administraciones públicas y laboratorios priva
dos» 74. La causa del trasvase a los particulares de funciones de control
en materia industrial, por tanto, radica en la complejidad existente en
este ámbito. En el momento en el que se aprueba la LI, los distintos
sectores industriales se veían ya sujetos a un creciente proceso de tec-
nificación. La entrada en las Comunidades Europeas en 1986 aceleró
lo que ya venía sucediendo desde épocas pretéritas y que ulteriores
desarrollos de este ordenamiento han confirmado.
La LI, art. 9, ha definido la seguridad industrial como «la actividad
administrativa dirigida a la prevención de los daños y la protección
contra los riesgos potenciales que entraña la utilización de los produc
tos y el funcionamiento de las instalaciones industriales, y tiene por
finalidad limitar las causas que originan dichos riesgos y establecer los
oportunos controles e inspecciones administrativas que permitan preve
nir, detectar y, en su caso, evitar las circunstancias que pudieran dar
lugar a la aparición de tales riesgos» *7-\ De la amplitud de la finalidad
de la LI se infiere que la misma busque la participación de entidades
colaboradoras que abarquen los campos que determina el art. 9 LI. Esto
se ve reforzado por dos aspectos adicionales. Por una parte, la exten
sión del concepto de “riesgo” (art. 9.3 LI). Este se refiere a los que
puedan ocasionar lesiones y también daños, sin que quede limitado el
origen y fuente de los mismos. Por otra, las finalidades que se atribu
yen a las actividades de prevención y protección, a saber, limitar las
causas que originen los riesgos, así como establecer los controles que
permitan detectar o contribuir a evitar aquellas circunstancias que
pudieran dar lugar a la aparición de riesgos y mitigar las consecuencias
de posibles accidentes 7f>.
1. Los sujetos de la Ley de Industria: Ia(s) entidade(s)

de acreditación
La LI diseña un sistema escalonado de sujetos a los efectos de la

realización de las finalidades que aquélla persigue. Este modelo preten
de conseguir un control también estratificado de los mismos que, en
última instancia y en cualquier momento, queda residenciado en la
Administración. Para los efectos de esta exposición, la LI establece dos
sujetos que merecen una atención especial por las funciones que tienen
7,1 Apartado 2, noveno párrafo.

7' Cursiva añadida; véase C a r r il l o D o n a ir e , op. cii., p. 25.
7fI Art. 9.2 LI.
encomendadas. En primer lugar, las entidades de acreditación. Éstas

certifican que otros terceros pueden llevar a cabo actividades de ins
pección. Por otra parte, los organismos de control que, como se verá, se
encargan de las inspecciones de las actividades industriales en el marco
de la L I 77.
Las previsiones de la LI se encuentran desarrolladas en el Real
Decreto 2200/1995, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Re
glamento de la Infraestructura para la Calidad y la Seguridad Industrial
(RICSI), modificado ulteriormente por el Real Decreto 411/1997, de 21
de marzo.
La acreditación se define en el art. 8.11 LI como el «reconocimien
to formal de la competencia técnica de una entidad para certificar, ins
peccionar o auditar la calidad, o un laboratorio de ensayo o de calibra
ción industrial». Por tanto, a través de ella se confirma que un tercero
cumplimenta determinados requisitos normativos para verificar la ade
cuación de otros terceros con las disposiciones aplicables en el sector
de que se trate. De acuerdo con el art. 14 RICSI (tras la modificación
operada por el Real Decreto 411/1997), las entidades de acreditación
son entidades privadas sin ánimo de lucro, que se constituyen con la
finalidad de acreditar o reconocer formalmente, en el ámbito estatal y a
través de un sistema conforme a normas internacionales, la competen
cia técnica de una entidad para certificar, inspeccionar o auditar la cali
dad o de un laboratorio de ensayo o de un laboratorio de calibración,
que operen tanto en el ámbito voluntario de la calidad como en el
ámbito obligatorio de la seguridad industrial, o de una persona o enti
dad en el ámbito de la verificación medioambiental. En este punto se
percibe la importancia que otorga el legislador, y, por ende, la Adminis
tración, a la colaboración del particular.
A. La designación de las entidades de acreditación

en la Ley de Industria
La designación de estas entidades se produce por la Administra

ción, tras contar con el informe, preceptivo y positivo, del Consejo de
Coordinación de la Seguridad Industrial (arts. 17.4 LI y 15.1 RICSI).
El Consejo está regulado por su Reglamento (aprobado por Real
Decreto 251/1997, de 21 de febrero). Se trata de un órgano adscrito al
Ministerio de Industria y está encargado de «impulsar y coordinar los
criterios y actuaciones de las Administraciones públicas en materia de
seguridad industrial» 78. Su composición es paritaria entre los represen
77 Véase Izquierdo C arrasco, op. cit., pp. 503-523.

78 Art. 1 del Reglamento del Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial.
INSPECCION Y I \ III) \ l)l S COLABORADORAS. El. CASO DE L.A LEY. 254
tantes de la Administración General del Estado y los de las Comunida

des Autónomas 7,\ La actuación del Consejo se reconduce al Capítulo II
(órganos colegiados) del Título II de la LRJPAC, salvo las peculiarida
des que señala el propio Reglamento que lo regula (art. 14 del Regla
mento).
Para que se pueda otorgar la designación es preciso que la entidad
acredite previamente determinados aspectos. El art. 17.2 LI recoge los
requisitos esenciales para su constitución (así como para su ulterior
operación), esto es, la imparcialidad y competencia técnica. Estos se
desglosan en el R1CS1, a saber: a) declaración de la naturaleza jurídica,
propiedad y fuentes de financiación de la entidad; b) organigrama que
detalle su estructura funcional, con especificación de los cometidos de
cada uno de sus órganos dentro de ella; c) estatutos por los que se rige
la entidad; á) memoria justificativa de los recursos materiales con que
cuenta para desempeñar la actividad; e) relación de su personal técnico
permanente, indicando titulación profesional y experiencia en el campo
de la normalización, /) declaración jurada de que su personal y, en su
caso, la entidad no están incursos en las incompatibilidades que les
sean de aplicación; y ¡>) documentación acreditativa de las relaciones o
acuerdos técnicos con otras entidades especializadas similares, nacio
nales o extranjeras.
Estos elementos, y, en particular, los Estatutos de la entidad
[arts. 18.4.<z) El y 2.a) del Reglamento del Consejo de Coordinación],
han de ser verificados, en primer lugar, por el Consejo de Coordina
ción, antes citado. La necesidad de que se cuente con el pievio iulorme
positivo del Consejo implica que, en caso contrario, no cabría la desig
nación de la entidad. Esto, no obstante, se obvia de alguna manera en el
caso de la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), ya que el Real
Decreto 2200/1995 pasó a designarla directamente. De acuerdo con su
Disposición Adicional tercera, «se reconoce y designa a la Entidad
Nacional de Acreditación, en adelante ENAC, como entidad de acredi
tación de las establecidas en el capítulo II del Reglamento que se
aprueba por este Real Decreto». No obstante, la misma Disposición
Adicional precisó que una vez constituido el Consejo de Coordinación
de la Seguridad Industrial, la ENAC, en cuanto referida al ámbito de la
seguridad industrial, debía remitir al citado Consejo sus Estatutos, en
cumplimiento de lo previsto en los arts. 17.4 (informe positivo) y
18.4.a; de la LI so.79*
79 Art. I S.2 LI.

«Son funciones específicas del Consejo: a) Informar los Estatutos de las Entidades de
Acreditación, así como el cumplimiento de las condiciones y requisitos de las mismas».
a) La naturaleza de la designación
Una cuestión que reviste interés en este punto es la del término de

“designación” empleado por el RICS18182.Esto ha suscitado si el mismo
hace referencia a una autorización o si se trata, en realidad, de un nom
bramiento. Desde una perspectiva general se ha sostenido que se está
ante un acto de naturaleza autorizatoria de funcionamiento R2. Esta
posición parece derivarse del hecho de que, como señala el art. 15.6
RICSI, la Administración pública designante puede anular la designa
ción otorgada cuando se compruebe que la Entidad de Acreditación
«deja de cumplir los requisitos y obligaciones establecidos». También
se ha argumentado que ni el reconocimiento ni la designación corres
ponden a institutos jurídicos concretos. Todos ellos se orientan a una
operación con similar resultado, a saber, trasladar a normas privadas el
ejercicio de ciertas funciones públicas. Para este sector, la distinta
terminología empleada en la LI se explicaría por la inexistencia en el
ordenamiento de una fórmula jurídica válida para articular tal tras
lado 83.
Otras posturas entienden que se trata de un acto administrativo de
nombramiento y no de una autorización administrativa. Se argumenta
que «con ello pretende cerrarse el paso a la posible interpretación de
que la acreditación es una actividad libre sujeta a la condición de obte
ner la autorización de la Administración que, en todo caso, sería un
acto debido y reglado» 84. En consecuencia, se sostiene que «no es por
tanto una actividad libre y privada, es una actividad reglada y pública
cuyo ejercicio sólo está reservado a la Administración o a aquellas per
sonas que la Administración nombre o designe». Por tanto, «son suje
tos privados que, como consecuencia de un nombramiento público,
pasan a ejercer funciones públicas» 85.
Este argumento encontraría cierto fundamento en una exégesis de
la LI. Esta y el RICSI omiten emplear el término “autorización” en
todo el articulado referido a las entidades de acreditación. Empero, este
argumento no resulta concluyente. Para analizar esta cuestión es preci
so considerar el sistema que instaura la LI. Esta establece a la entidad
de acreditación en el vértice de la seguridad industrial, aparte, claro
81 El art. 15 RICSI sólo emplea este término en sus apartados 1,2,4, 5 y 6.
82 C arrillo Donaire, op. cit., p. 492 y n. 380.
83 I z q u ie r d o C a r r a s c o , op. cit., p. 413.
84 A. B e t a n c o r R o d r íg u e z , «Sobre la Liberalización de la Ordenación de la Calidad
Industrial, la Sustitución de la Homologación y Discrecionalidad Administrativa por la Homolo
gación y Discrecionalidad Privadas y el Desconocimiento por el TDC de Principios Básicos del
Derecho Administrativo Sancionador», Anuario de la Competencia 1996, Madrid, Marcial Pons,
1998, pp. 239-251, esp. pp. 245-246.
85 Ibid.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABO RADO RAS. EL CASO DE LA LEY. 261
está, de la propia Administración. Se desprende de esta estructura que

dicha función, originalmente residenciada en la Administración, se atri
buye de forma limitada por lo que se refiere al número de los particula
res habilitados para ello. La determinación de las entidades de acredita
ción no es susceptible, en principio, de quedar abierta a una multiplicidad
de ellas. De ahí la postura que lleva a calificar la designación como
acto de nombramiento, sin sujetarse al régimen general de las autoriza
ciones. Esto ha de entenderse desde la perspectiva de que el particular
no accede de forma libre a tal autorización, como remoción de posibles
obstáculos o prohibiciones que impidan el ejercicio de tal actividad. La
designación constituye el reconocimiento de que una entidad reúne los
requisitos para poder efectuar las actuaciones que determina la LI
(art. 8.11), pero con un claro signo de limitación por el número de los
sujetos que pueden acceder a la misma. Es cierto que el legislador ha
partido de la posibilidad de que concurriesen diversas entidades. De
hecho, tanto el art. 17.1 LI como el art. 14 RICSI utilizan el plural
«entidades», al igual que los arts. 18.4.a) y 31.2.#) LI. Sin embargo, la
realidad ha puesto en evidencia la existencia de un monopolio al haber
una sola para todo el ámbito estatal.
La “designación”, como acto de nombramiento, reforzaría el control
de la Administración sobre la entidad, aparte de otras medidas que prevé
la LI. En principio, la LI pretende una limitación del número de entida
des acreditadoras. No obstante, la LI deja, con buen criterio, la vía
abierta para la concurrencia de varias x<’, lo que puede resultar posible.
La evolución de la seguridad in d u s t r i a l y, en su caso, de! ámbito de la
calidad pueden requerir en el futuro que existan algunas (pocas) entida
des acreditadoras. Sin embargo, la situación de monopolio de la acredi
tación que refleja la ENAC no ha estado exenta de crítica. Así como
esta circunstancia tiene sentido en el contexto de la actividad de norma
lización (caso de AENOR), se entiende que la de acreditación no puede
producir “en ningún caso” resultados dispares, puesto que todas las enti
dades deben utilizar unos mismos parámetros para realizar aquello que
constituye el objeto de su actividad K7. Esta perspectiva resulta acertada.
De hecho, otros regímenes normativos, si bien en un contexto (todavía)
voluntario, han dado paso a la posible existencia de distintas entidades
de acreditación en el campo de la verificación ambiental8X, aunque*87
Igualmente el RICSI. Esto no se desprende sólo del art. 14, que emplea el plural, sino
también de otras normas, como el art. 19.2, que obliga a «cada entidad de acreditación» a remi
tir anualmente a la Administración que la designó un memoria completa de sus actividades acre
ditadoras.
87 C arrillo Donaikl, <>/>. cit., p. 500.
** Véase el Real Decreto 85/1996, de 26 de enero, por el que se establecen normas para la
aplicación del Reglamento 1836/1996, del Consejo, por el que se permite que las empresas del
sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y audi
toría medioambiental.
262 AGUSTÍN G A R C ÍA URETA
algunos sectores doctrinales se han manifestado discrepantes con este

sistema 89.
Por otra parte, otro elemento a destacar del sistema de designación
es su carácter discrecional. La literalidad del art. 15.4 RICSI, si bien no
determinante, otorga un margen de apreciación a la Administración a la
hora de designar a la entidad: «La Administración pública competente,
a la vista del informe positivo del Consejo de Coordinación de la Segu
ridad Industrial sobre los estatutos de la entidad, así como del cumpli
miento de las condiciones y requisitos exigidos, podrá designarla
como entidad de acreditación en el marco del presente Reglamento,
debiendo notificar al Consejo dicha designación» 90. Es cierto que el
empleo del verbo “podrá”, tradicionalmente ligado con el ejercicio de
potestades discrecionales, no es concluyente para su existencia91. No
obstante, la concurrencia de un informe positivo por parte del Consejo
de Coordinación no vincula necesariamente a la Administración, aun
que constituya un requisito previo para la designación.
B. La regulación de las entidades de acreditación:

controles de la Administración sobre la ENAC
La ENAC, como establece la LI y ratifican sus Estatutos, es una

entidad privada y sin ánimo de lucro que aplica la totalidad de sus ren
tas e ingresos, cualquiera que sea su procedencia, al cumplimiento de
sus fines 92. Su constitución se efectuó de acuerdo con la Ley 191/1964,
de 24 de diciembre, de Asociaciones, aparte de la regulación general
que determina el art. 17 LI. El ámbito de actuación de la ENAC es uni
versal. De esta manera puede intervenir «en todos los sectores indus
triales y económicos» 93. Sin embargo, un análisis del RICSI pone en
evidencia el importante control que se ejerce sobre esta entidad. Detrás
de la aparente realidad de una entidad constituida bajo la Ley de Aso
ciaciones, se esconde una «tutela reforzada de la Administración por
los fines de interés público y la influencia en la economía de la activi
dad de la ENAC» 94. De ahí que se la encuadre en el régimen de asocia
ción de configuración legal, a las que se ha referido la STC 67/1984.
m Véanse M artín M ateo, Nuevas Instrumentos..., op. cit., p. 76-93; A lba N ogueira,
op. cit., pp. 216-230.
91 Sobre este aspecto puede verse M. B eltrán de F elipe, Discrecionalidad Administrativa
y Constitución, Madrid, Tecnos, 1995, pp. 31-34.
92 Art. 2 de los Estatutos de la ENAC, aprobados por su Asamblea General Extraordinaria
en su reunión núm. 19, de 10 de diciembre de 1997; accesibles en Internet, www.enac.es.
93 Art. 2 (segundo párrafo) de los Estatutos de la ENAC.
94 A lba Nogueira, op. cit., p. 229.
INSPECCION Y ENTID AD ES COLABORADORAS. El. CASO DE LA LEY... 263
El control que se ejerce sobre estas entidades de acreditación cons

tituye el contrapunto a la labor para la que se la designa. De ahí que el
RICS1 enumere, por una parte, las condiciones de organización
(art. 16) y, por otra, las obligaciones de carácter general (art. 17). A
efectos de establecer una sistemática respecto de las mismas, se puede
fijar la siguiente clasificación:
1) Obligaciones relativas a su organización:
a) Cumplir en todo momento las condiciones que sirvieron de
base a su designación. Cualquier cambio de las mismas deberá ser
autorizado por la Administración designante, previo informe del Con
sejo de Coordinación de la Seguridad Industrial.
b) Cumplir con lo establecido en el RICSI y en las normas que le
sean de aplicación de la serie UNE 66.500 (EN 45000).
c) Adoptar las medidas oportunas para salvaguardar a todos los
niveles de su organización la confidencialidad de la información obte
nida en el desempeño de sus actividades.
d) Adecuar anualmente sus medios, organización y plan de actua
ciones en la forma más conveniente a sus cometidos, de conformidad
con la Administración pública que le designó. Dicha conformidad se
establecerá formalmente suscribiendo un convenio anual de colabo
ración.
2) Obligaciones relativas a su función:
a) Tramitar y resolver todas las demandas de acreditación que se
!c soliciten emitiendo en si ti f’ir'MrlíM’ IV^l I IWO
los informes que le sean exigióles.
b) Establecer los períodos de validez de las acreditaciones, que
tendrán carácter renovable, de acuerdo con los criterios y normas inter
nacionales aplicables.
c) Extender certificados de acreditación por un plazo de validez,
de cinco años y de carácter renovable a los organismos de control que
hayan superado las condiciones y requisitos técnicos exigidos para su
acreditación.
d) Establecer planes de vigilancia y seguimiento de los agentes
acreditados, a fin de comprobar que siguen cumpliendo con los requisi
tos que sirvieron de base para su acreditación.
e) Notificar las acreditaciones que realice al órgano competente
de la Administración pública designante.
f) Mantener un registro permanentemente actualizado de sus acti
vidades que permita demostrar en cualquier momento que los procesos
de acreditación se llevan a cabo de forma adecuada.
g) Conservar para su posible consulta, durante el plazo de diez
años, los expedientes, documentación y datos de las acreditaciones rea
lizadas.
h) Aplicar las tarifas previamente comunicadas para la prestación

de sus servicios.
i) Editar y publicar anualmente catálogos actualizados de la rela
ción de los agentes acreditados, con indicación de los campos y técni
cas para los que lo han sido.
3) Obligaciones respecto de la Administración designante:
a) Facilitar al órgano competente de la Administración pública
designante la información y asistencia técnica que precise en materia
de acreditación.
b) Facilitar al Consejo de Coordinación de la Seguridad Industrial
toda la información que les sea requerida en relación con su organiza
ción, gestión y actividades y con su solvencia técnica y financiera.
Una lectura de las obligaciones que recaen sobre la ENAC pone de
manifiesto características habituales en las Administraciones. De ahí
que, de forma reiterada, la normativa aplicable haga referencia a los
requisitos de la solvencia y de incompatibilidad de su personal con
cualquier vinculación técnica, comercial, financiera «o de cualquier
otro tipo» que pudiera afectar a su independencia e influenciar el pro
ceso de acreditación [arts. 17.2 LI, 16.n) RICSI y 10 de los Estatutos
de la EN A C]95. A su vez, se le impone un deber típicamente predicado
de las Administraciones, a saber, el de tramitar y resolver todas las
demandas de acreditación que se le soliciten, emitiendo los certificados
correspondientes [art. \l.e ) RICSI]96. Igualmente, se fija como princi
pio de actuación la transparencia97.
Por otra parte, el control administrativo también se traduce en la
presencia de representantes de la Administración en la entidad. La lógi
ca de esto resultaría clara. Tratándose de una sola Entidad es claro que
la Administración deba vigilar estrechamente su funcionamiento, debi
do a que la ENAC acredita al resto de organismos de control (plurales,
a diferencia de ella). Por ello, las Administraciones tienen representa
ción en la ENAC [arts. 17.2 LI, 16.6?) RICSI y 12.l.c) de los Estatutos
de la EN A C]989. Igualmente, se reserva su participación en la comisión
permanente de los órganos de gobierno para la vigilancia de la gestión
de la ENAC [art. \6.e) RICSI] ".
95 Igualmente el art. 16./) RICSI. Véase el art. 10 de los Estatutos de la ENAC.
% Véase el art. 42 LRJPAC.
97 En este sentido, el art. 11 de los Estatutos de la ENAC.
98 El art. 16.d) RICSI señala que «en su estructura organizativa deberá contener órganos de
gobierno y representación donde estarán representados de forma equilibrada tanto las Adminis
traciones como las partes interesadas en el proceso de acreditación».
99 «En la comisión permanente de los órganos de gobierno para la vigilancia de la gestión
de la entidad participará un representante de la Administración pública competente en materia
de calidad y seguridad industrial que generó funcionalmente su constitución y consecuente reco
nocimiento».
Aparte de estas previsiones, la L1 configura un doble régimen de

control. Por una parte, la previsión general de que es la Administración
designante la que (genéricamente) la ha de fiscalizar (art. 19 RICSI).
En segundo lugar, la obligación que se impone a la ENAC, «a los efec
tos de facilitar el citado control», de remitir anualmente a la Adminis
tración designante una memoria completa de sus actividades acredita-
doras, así como un informe de su actividad económica en dicho
ámbito. Con buen criterio, el RICSI indica que esto es para facilitar el
control, ya que, per se, dicha memoria e informe no garantizan necesa
riamente que la entidad de acreditación cumplimente debidamente sus
obligaciones, aunque en el supuesto del informe éste se deba realizar
por una entidad auditora (art. 19.2 RICSI).
El otro contexto en el que se produce el control de la Administra
ción designante pasa por el ejercicio de la potestad sancionadora sobre
la entidad de acreditación que se recoge en el art. 31 LI. Este es el caso
de la letra g) de dicha disposición, que establece como infracción «la
acreditación de organismos de control por parte de las entidades de
acreditación cuando se efectúe sin verificar totalmente las condiciones
y requisitos técnicos exigidos para el funcionamiento de aquéllos o
mediante valoración técnicamente inadecuada».
C. La naturaleza jurídica de la función de acreditación

de los organismos de control por la ENAC
La función de acreditación de los organismos de control por parte

de la Entidad de Acreditación ha suscitado un debate en la doctrina
sobre su naturaleza jurídica. Un sector mayoritario entiende que se tra
ta de una función de carácter público. Las entidades de acreditación
resuelven definitivamente sobre la competencia técnica de un organis
mo de control UK). Se señala a este respecto que, en la medida en que
son públicas las funciones de estos segundos organismos, también han
de serlo los de las entidades que supervisan su actuación y las facultan
para ello. Además, las entidades de acreditación son «el eslabón que
conecta el sistema con la Administración», al ser ésta la que las
designa Hl1.
Otra postura argumenta que la actividad de acreditación tiene úni
camente por efecto la certificación de la capacidad técnica de los agen
tes colaboradores, manteniéndose en mano pública la facultad de otor
gar validez y efectos jurídicos públicos a las actuaciones de estos
1110 I/.o uii -r ix ) C a r r a s c o . op. rit., p. 506.

"" E stlvií Pard o , técnica..., op. ci!.. p. 139; en similar sentirlo B htancor R odrígurz , op.
cié, p. 148; Padkós R hig, op. ci!., p. 66.
266 AGU STÍN G A R C ÍA URETA
agentes. Dicha validez y eficacia surgen en todo caso de la autorización

pública que deben obtener los organismos de control. Es la autoriza
ción administrativa la que concede validez a las funciones ejercidas por
tales organismos ante la Administración titular de los mismos l02.
Que la Administración sea la que finalmente otorgue la autoriza
ción y que pueda comprobar el cumplimiento de los requisitos que
menciona el art. 15.1 LI no puede evitar desconocer el carácter bifásico
del procedimiento que establece el art. 15 LI. Este carácter bifásico se
aprecia en varios aspectos. Por una parte, la acreditación constituye un
requisito sine qua non para que se pueda autorizar un organismo de
control, como se verá 103. En segundo lugar, y de manera más destaca-
ble, la acreditación determina algunos aspectos que inciden en la auto
rización que otorgue la Administración. Uno de ellos es la fijación del
ámbito reglamentario en el que se le acredita al organismo de control y,
dentro de éste, los campos de actuación específicos (art. 42.5 RICSI).
Desde la valoración técnica que lleva a cabo la Entidad de Acredita
ción, ésta ha de señalar qué es lo que podrá inspeccionar el organismo
de control, incluyendo la garantía de la imparcialidad (arts. 15 LI y
42.2 RICSI), quedando este ámbito reservado a ella (salvo el control
último que ejerza la Administración).
Otro aspecto de importancia es el relativo al plazo de vigencia de
la autorización que ulteriormente se otorgue al organismo de control
por parte de la Administración. En virtud del art. 43.4 (segunda frase)
RICSI, «la autorización tendrá la vigencia establecida por la acredita
ción que la dio lugar, pudiendo ser suspendida o revocada, además de
en los casos contemplados en la legislación vigente, cuando lo sea la
citada acreditación». No obstante, el art. 17.g) RICSI indica que este
plazo será de cinco años (renovable). Como se puede apreciar, las cau
sas de suspensión o revocación de la certificación darán paso automáti
camente a la de la autorización. Por tanto, existe en este punto la uni
dad inescindible entre la acreditación y autorización, siendo la primera
fundamento necesario de la segunda.
El tercer elemento que sustenta el carácter público de la función
acreditadora se desprende del RICSI [art. 17./z)], que exige a la Entidad
de Acreditación el establecimiento de planes de vigilancia y seguimien
to de los agentes acreditados «a fin de comprobar que siguen cumplien
do con los requisitos que sirvieron de base para su acreditación». Por
tanto, se hace descansar en la entidad el control permanente de aquellos
aspectos que ella ha acreditado.
En consecuencia, a pesar de la, en apariencia, función técnica o
material y no resolutoria que se predica de la Entidad de Acreditación,*10
102 C anals i A metller, op. cit., pp. 148-149.
101 Arts. 15.3 LI, y, sobre todo, 42.1 y 43.2.aJ RICSI.
INSPECCION Y EN TIDADES CO LABO RADO RAS. El. CASO DE I A I EY.. 26 7
no queda en entredicho la realización de una función pública. La acre

ditación se encuentra ligada a la ulterior autorización administrativa de
la que resulta un prius esencial, quedando imbuida de la misma natura
leza que ésta. En ocasiones, la acreditación resultará suficiente a los
efectos de la renovación de la autorización de entidades colaboradoras.
Éste es el caso del Real Decreto 833/2003, de 27 de junio, por el que
se establecen los requisitos técnicos que deben cumplir las estaciones
de inspección técnica de vehículos a fin de ser autorizadas para reali
zar esta actividad. El art. 3 exige el requisito de la correspondiente
autorización, de carácter reglado. Una vez otorgada ha de justificarse
anualmente ante el órgano correspondiente de la Comunidad Autóno
ma el cumplimiento de las obligaciones legales. Para ello, tal y como
señala el art. 5.3, «se entenderá que la acreditación de la estación ITV
conforme a las normas UNE-EN 45004 en el campo de la inspección
técnica de vehículos es condición suficiente para la renovación de la
autorización» l04.
D. Dudas sobre el certificado de acreditación.

Su pretendida naturaleza de documento público
en el art. 5 de los Estatutos de la ENAC
Como se ha visto, la función esencial de la ENAC es la acredita

ción. Con ella se reconoce formalmente la competencia técnica de una
entidad para certdicar, inspeccionar o auditar !a calidad o un labora
torio de ensayo o de calibración industrial (art. 8.11 LI). El art. 42.5
RICS1, al establecer el régimen de autorización de los denominados
organismos de control, indica que cuando sobre una solicitud recaiga
decisión positiva de acreditación, la Entidad emitirá «un certificado de
acreditación en el que se especifiquen los ámbitos reglamentarios en
los que se le ha acreditado». Existe, por tanto, una resolución sobre la
competencia técnica del organismo de control, que es la función que
tiene atribuida la Entidad. No obstante, el art. 5 (segundo párrafo) de
los Estatutos de la ENAC señala: «Las acreditaciones que expida [la
ENAC] tendrán carácter de documento público por el que se reconoce
y garantiza aquel cumplimiento ante terceros» l0\
Esta norma de los Estatutos suscita una duda. La LI no recoge dis
posición alguna en la que señale que dicha acreditación tenga el
carácter de “documento público”. Esto sólo lo indican los Estatutos de
la Entidad, que si bien aluden en su art. 1 a que su constitución se
hace en virtud de la LI, la esencia de la misma es la Ley 191/1964, de
"u Cursiva añadida.

Cursiva añadida.
Asociaciones. De ahí que resulte sorpresivo que sean sus Estatutos los
que se autoatribuyan esa cualidad de documento público a las acredi
taciones que se efectúen, cuando la LI guarda silencio sobre las mis
mas l()6. Una posible explicación podría pasar por entender que la LI
atribuye directamente a la ENAC la función acreditadora que la pro
pia LI instaura. Esto implicaría que, a pesar de su carácter privado, la
misma pudiese dictar actos de naturaleza pública, por causa de la atri
bución de la potestad de acreditación. Sin embargo, esto no explica
por qué son los Estatutos de la ENAC y no la LI los que precisan este
aspecto.
Con todo, son apreciables algunos aspectos conclusivos. En primer
lugar, que la LI atribuye a la Entidad de Acreditación una función
pública de determinación de la competencia técnica de otros terceros.
Segundo, que en el caso de ser positiva dicha acreditación, la Adminis
tración habrá de otorgar la correspondiente autorización (en el contexto
de la seguridad industrial). Tercero, que por lo que se refiere al ámbito
de la calidad, tal acreditación basta para que los organismos que inter
vienen en ésta puedan actuar, con lo que aquélla llevaría a cabo una
función de carácter autorizatorio.
2. Los sujetos de la Ley de Industria:

los organismos de control
A. Funciones
Aparte de la ENAC, antes considerada, el otro sujeto que requiere

ser examinado es el denominado «organismo de control» lü7. Como se
ha indicado, esta calificación es más acorde con la terminología comu
nitaria, que denomina “organismos” a las entidades autorizadas por los
Estados miembros para realizar las tareas de control, inspección y cer
tificación. La denominación también se justifica porque estas entidades
no tienen carácter exclusivamente privado 10í!.
Los organismos de control se encuentran recogidos en el art. 15 LI
(arts. 41-48 RICSI). Según la primera disposición, se trata de entidades
públicas o privadas, con personalidad jurídica, que habrán de disponer
de los medios materiales y humanos, así como de la solvencia técnica y
financiera e imparcialidad necesarias para realizar su cometido 10678l09. Su
función es realizar «en el ámbito reglamentario, en materia de seguri
106 Véase Izquierdo C arrasco, op. cit., p. 520 y n. 364.
107 Véase Padros R eig, op. cit., pp. 76-93.
108 C arrillo Donaire, op. cit., p. 448.
109 Véase el art. 41 RICSI.
INSPECCIÓN Y EN TID AD ES COLABO RADO RAS. El. CASO DE LA LEY. 269
dad industrial, actividades de certificación no, ensayo inspección *112

o auditoría». Los organismos de control actúan en dos planos. De
manera general, el art. 16 LI se refiere a la verificación «del cumpli
miento de las condiciones de seguridad». Esta se concreta, por una par
te, en la certificación de conformidad con los requisitos reglamentarios
de productos, tipos y registro de tipos, esto es, las homologaciones que
tradicionalmente ha llevado a cabo la Administración. Sin embargo, las
tareas de los organismos de control no se limitan a esto únicamente.
Igualmente certifican la conformidad de la producción al modelo certi
ficado
El régimen jurídico de los organismos de control difiere del de las
entidades de acreditación por varios motivos. Por una parte, los orga
nismos pueden ser tanto entidades públicas como privadas (art. 15.1
LI). Esta dualidad se explicaría en aquellos sectores en los que la ini
ciativa privada no se mostrase interesada o, lo que puede resultar más
posible, no sea capaz de ofertar el suficiente número de entidades nece
sarias para efectuar sus cometidos de forma adecuada "4. Por otra par
te, a diferencia de la posición solitaria de la entidad de acreditación, los
organismos de control son plurales. Su función no exige, prima facie,
una ausencia de concurrencia, como en el caso de la ENAC. De ahí que
el legislador entienda que puede existir una pluralidad de ellos. Un exa
men de sus funciones muestra la necesidad de que esto sea así, por cau
sa del, en principio, ilimitado número de aquellos que deban verse
sujetos a su actividad de “inspección” (en el sentido del art. 8.9 LI
antes reseñado)
B. Los requisitos para la autorización ele ¡os organismos

de control: acreditación de la ENAC y autorización administrativa
a) Requisitos
El sistema de la LI pasa por un doble control de estos organismos y

el cumplimiento de determinados requisitos en cada instancia. En pri
M" til art. S.6 LI define este término como «la actividad que permite establecer la confor
midad de una determinada empresa, producto, proceso o servicio con los requisitos definidos en
normas o especificaciones técnicas».
111 «Operación consistente en el examen o comprobación, con los equipos adecuarlos, de
una o más propiedades de un producto, proceso o servicio de acuerdo con un procedimiento
especificado» (art. 8.S LI).
«La actividad por la que se examinan diseños, productos, instalaciones, procesos pro
ductivos y servicios para verificar el cumplimiento de los requisitos que le sean de aplicación»
(art. 8.9 LI).
111 Véase C a rrillo D onairi-, op. cit.. pp. 406-407 y n. 214.
111 tbid.. p. 449.
mer lugar, la necesaria acreditación por parte de la ENAC " 5. De acuer

do con el art. 15.2 LI, ésta se encarga de la “valoración técnica” del
organismo de control.
El art. 42.2 RICSI recoge los sectores que habrá de cumplimentar el
organismo:
a) Demostrar estar en disposición de la solvencia técnica necesa
ria para la realización de las actividades para las que solicite su acredi
tación, mediante el cumplimiento de los requisitos que se hallen esta
blecidos para ello en los reglamentos correspondientes.
b) Disponer de los medios materiales necesarios, así como de per
sonal con la adecuada formación profesional, técnica y reglamentaria
para el desempeño de las actividades para las que se le acredita.
c) Su organización deberá separar los aspectos técnicos de los de
gobierno y representación, debiendo estar estructurados los primeros
de manera que la imparcialidad de sus actuaciones esté garantizada res
pecto a intereses de grupo.
d) Mantener un sistema que permita demostrar en cualquier mo
mento su solvencia financiera, así como que dispone de los recursos
económicos requeridos para la continuidad de las actividades para las
que se acredite.
e) Las actividades de la entidad y de su personal son incompati
bles con cualquier vinculación técnica, comercial, financiera o de cual
quier otro tipo que pudiera afectar a su independencia e influenciar el
resultado de sus actividades de control reglamentario.
Esta acreditación de la entidad es necesaria, pero la misma no resul
ta suficiente. Según art. 15.2 LI, esa valoración lo es «sin perjuicio de la
competencia administrativa para comprobar el cumplimiento de dichos
requisitos (mencionados en el apartado 1)». De la dicción literal de la
norma se desprendería que si bien la ENAC tiene encomendada la acre
ditación, la Administración podría discrepar del criterio de la primera.
De otra forma no se habría añadido la expresión «sin perjuicio de» en el
art. 15.2 LI. Es cierto, sin embargo, que en el caso de la Administración
no se utiliza el término “cumplimiento técnico”. Esto llevaría a enten
der que la Administración quedaría vinculada por la acreditación previa
«en lo relativo a la competencia técnica de la entidad» " 6.156
115 Art. 42 RICSI.

116 Izquierdo C arrasco, op. cii., p. 506.
INSPECCION Y EN TIDADES COLABORADORAS. EL ('ASO DE LA LEY. 271
b) La negativa a la acreditación y su control por la Administración,

y otras cuestiones procedimentales
El curso procedimental de la acreditación pasa por considerar algu

nas otras cuestiones " 7. En el caso de que sea positiva, ésta se plasma
en «un certificado de acreditación en el que se especifiquen los ámbitos
reglamentarios en los que se le ha acreditado» al organismo de control
(art. 42.5 RICSI) lls. Si, por el contrario, es negativa, el RICSI articula
dos vías sucesivas de acción para el solicitante. La primera se recondu
ce a la propia ENAC, que podrá reiterar su desacuerdo con aquel. Si
esta circunstancia se produce, le corresponde a la Administración, bajo
las normas de la LRJPAC, determinar «si es correcta la actuación de la
entidad de acreditación» (arts. 15.2 LI y 42.6 RICSI). Es preciso consi
derar el tenor del art. 42.6 RICSI: «Cuando sobre una solicitud recaiga
decisión denegatoria de acreditación, el interesado podrá manifestar
su disconformidad ante la entidad de acreditación, que deberá actuar
conforme a los procedimientos establecidos al respecto. En caso de
desacuerdo, podrá manifestarlo ante la Administración pública que la
designó, la cual dará audiencia al interesado en la forma prevista [en la
LRJPAC], requerirá los antecedentes de la entidad de acreditación y
comprobará la adecuación de los procedimientos empleados a los esta
blecidos en el presente Reglamento, resolviendo en el plazo de tres
meses si es o no correcta la actuación de la entidad de acreditación».
La dicción de la norma suscita algunas cuestiones de interés. La
primera pasaría por determinar cuál es la naturaleza del mecanismo que
se instaura. Se está en este punto ante una vía de reclamación, o alzada
impropia n<>, frente a la valoración técnica que ha efectuado la Entidad
de Acreditación, si bien ni la LI ni el RICSI utilizan expresamente esta
terminología. Se trata de una solicitud formal que persigue que la
Administración se manifieste sobre si la ENAC ha actuado correcta
mente. No obstante, esta vía que habilita el art. 42.6 RICSI es distinta
del control (genérico) que prevé el art. 19.1 RICSI, por el que «sin per
juicio de las responsabilidades derivadas de sus actuaciones en que
puedan incurrir la entidad de acreditación, el control del cumplimiento
de las obligaciones contenidas en el art. 17 de este Reglamento corres
ponde a la Administración pública que la designó».
La siguiente cuestión a determinar es la del grado de control que
puede ejercer la Administración sobre la Entidad de Acreditación. Se
ha sostenido que no cabe afirmar que se trate de un control cuasi jerár-17
117 Sobre el procedimiento seguido por la E N A C puede verse Izquierdo C arrasco ,
op. cii., pp. 519-520. "
llK Cursiva añadida.
Así se manifiesta C arrillo D onaire:, o p . c it .. p. 659.
quico capaz de desnaturalizar la autonomía funcional de la Entidad de

Acreditación l2°. Esta opinión se fundamenta en la dicción del art. 42.6
RICSI. Este señala que la Administración «comprobará la adecuación
de los procedimientos empleados [por la Entidad de Acreditación] a los
establecidos en el presente Reglamento». Se entiende que la Adminis
tración se ha de limitar a un pronunciamiento, bien positivo o negativo,
pero sin que exista capacidad de sustitución de la decisión denegatoria
de la acreditación que se haya solicitado 120121. A lo sumo se trataría de
una «reorientación de la práctica acreditadora mediante la indicación
del protocolo técnico procedente» I22. Esta posición encuentra su justi
ficación en el hecho de que se ha trasladado a la Entidad de Acredita
ción la competencia para verificar si la solicitud para acceder a la cate
goría de organismo de control cumple con los distintos requisitos que
se exigen. De ahí que la Administración limite su examen a precisar si
dicha actuación se ha cumplido correctamente, pero sin dar paso a la
sustitución de la decisión de la Entidad por la suya. El fundamento de
esta situación se explica por la doctrina en la falta de medios y de com
petencia de la Administración para efectuar la acreditación, conforme a
parámetros técnicos requeridos l23. No obstante, ha de advertirse que la
redacción literal del art. 42.6 RICSI no se limita a la comprobación de
la adecuación de los procedimientos empleados, sino, en particular, a
resolver sobre si la Entidad de Acreditación actuó correctamente.
El control que efectúa la Administración no carece de sentido. Un
recordatorio de lo señalado se localiza en el art. 31.2.g) LI. Éste recoge
como tipo infractor «la acreditación de organismos de control por parte
de las entidades de acreditación cuando se efectúe sin verificar total
mente las condiciones y requisitos técnicos exigidos para el funciona
miento de aquéllas o mediante valoración técnicamente inadecuada».
Como es fácilmente apreciable, la LI pretende garantizar en todo caso
que las entidades de acreditación realicen sus funciones de forma com
pleta. No es por otro motivo que se haya incluido el adverbio «total
mente» y el adjetivo «inadecuada» para la descripción del anterior tipo.
Nada señalan la LI o el RICSI sobre los plazos en los que se habrá
de manifestar la Entidad de Acreditación una vez que el solicitante le
haga saber su discrepancia con una certificación negativa. El procedi
miento que se haya de seguir ante la Entidad vendrá determinado por
ella misma, de acuerdo con el art. 16.1) RICSI, que le obliga a «dispo
ner de procedimientos específicos para el tratamiento de las reclama
ciones que puedan recibirse de clientes u otras partes afectadas por sus
actividades y mantener un archivo con todas las reclamaciones recibi
das y actuaciones adoptadas respecto a las mismas». Tampoco queda
120 Ib id pp. 659-660.
.,
121 Izquierdo C arrasco, o p c it p. 522.

. .,
122 Carrillo Donaire, o p cit p. 660.

. .,
INSPECCION Y EN TIDADES CO LABO RAD O RAS. EL CASO DE L.A LEY. 273
del todo claro si la Entidad de Acreditación puede dejar sin resolver la

discrepancia planteada. El art. ló.cj R1CSI incluye entre las obligacio
nes de la Entidad la de «tramitar y resolver todas las demandas de
acreditación que se le soliciten, emitiendo, en su caso, los certificados
correspondientes y los informes que le sean exigibles» 12*l24. El tenor lite
ral de la disposición no se refiere a las reclamaciones, pero podría ser
igualmente aplicable a las mismas.
Entre las ausencias de la regulación procedimental se encuentra la
del plazo con el que cuenta el solicitante para plantear la discrepancia
ante la Administración. La forma de suscitar ésta deberá en todo caso
regirse de acuerdo con las normas generales de la LRJPAC. El único
plazo que se recoge es el de tres meses para que la Administración
resuelva y notifique su decisión, tras dar audiencia a las partes interesa
das. Ni la L1 ni el RICS1 precisan el sentido del silencio en el supuesto
de que dicho plazo transcurra. No obstante, la naturaleza de reclama
ción o de alzada impropia que se desprende de la regulación del art.
42.6 RICS1 implicaría aplicar el art. 43.2 (segunda frase) LRJPAC,
dando paso a la correspondiente desestimación, entendiéndose, por tan
to, que la valoración técnica por parte de la Entidad de Acreditación ha
sido correcta.
c) La autorización del organismo de control

por la Administración competente
El otro estadio en el proceso de autorización de un organismo de

control pasa por la presentación de la correspondiente solicitud ante
la Administración competente en materia de industria del territorio
donde los organismos inicien su actividad o radiquen sus instalaciones
(arts. 15.3 LI y 43.1 RICSI) |:\
Los requisitos previos que es preciso cumplimentar vienen determi
nados en el art. 43.2 RICSI:
a) Disponer previamente de acreditación como organismo de con
trol realizada por una Entidad de acreditación de las establecidas en el
Capítulo II del RICSI.
b) En el caso de autorización para realizar inspecciones de la
seguridad de instalaciones industriales, el organismo de control deberá
disponer de las instalaciones, medios materiales, así como del personal
121 tbiit.. p. 660.

1:1 Cursiva añadida.
122 La excepción a esta cuestión se establece en el art. 1.3.4 LI, respecto de las homologa
ciones de vehículos, componentes, partes integrantes, piezas y sistemas que afecten al tráfico y
circulación, que corresponden a la Administración General del Estado.
274 A GUSTÍN G A R C ÍA URETA
con la adecuada formación profesional, técnica y reglamentaria necesa

rias para atender, como mínimo, al 5 por 100 de las instalaciones exis
tentes en el territorio donde solicita la autorización.
c) Disponer de procedimientos específicos para el tratamiento de
las reclamaciones que puedan recibirse de clientes u otras partes afecta
das por sus actividades y mantener un archivo con todas las reclama
ciones recibidas y actuaciones adoptadas respecto a las mismas.
d) Suscribir pólizas de seguro que cubran los riesgos de su res
ponsabilidad por una cuantía mínima de 200.000.000 de pesetas, sin
que la cuantía de la póliza limite dicha responsabilidad. Dicha cuantía
debe quedar anualmente actualizada en función del índice de precios al
consumo.
El RICSI se muestra muy parco a la hora de fijar los requisitos pro-
cedimentales y el plazo para resolver y notificar la autorización. Salvo
los aspectos que deben recogerse en la solicitud 126 y la publicidad de la
autorización mediante su inserción en el BOE, será preciso acudir a las
disposiciones generales del procedimiento administrativo, tanto de la
LRJPAC y, en su caso, de las Comunidades Autónomas. No se afronta
la cuestión de si debe existir una solicitud formal por parte del solici
tante o, si una vez que la entidad de acreditación haya adoptado su
decisión (favorable), ésta ha de ser remitida a la Administración com
petente.
Por lo que respecta a la naturaleza de la autorización, ésta se puede
conceptuar como reglada. Una vez que el solicitante cuente con la acre
ditación de la entidad y reúna los requisitos exigióles por la LI y
RICSI, la Administración habrá de otorgar la correspondiente autoriza
ción. Este esquema, como se ha analizado l27, ha sido el tradicional en
materia industrial. La autorización es, además, renovable (art. 43 RIC-
SI). No obstante, se está ante una autorización condicionada. El orga
nismo de control queda obligado a mantener las condiciones que han
dado paso a la acreditación y ulterior autorización. De otra manera, se
podrá producir su revocación. Igualmente, ésta cabe cuando lo sea la
acreditación concedida por la ENAC (art. 43.4 RICSI).
Por otra parte, la autorización presenta otra característica que es
necesario destacar, ya que no se está ante un supuesto típico de policía
administrativa, esto es, de verificación de que una actividad no va a
ocasionar perjuicios al interés público, levantándose, en consecuencia,
la correspondiente prohibición. Se trata, en esencia, de un mecanismo
de comprobación de la concurrencia de determinados requisitos exigi
dos legalmente y de transferencia al organismo de control de aquellas
126 Véase el art. 43.2 RICSI.
127 Véanse Fernández Farreres, «Industria...», op. cit., p. 521; «La Infraestructura Orga
nizativa...», op. cit., p. 56; Izquierdo Carrasco, op. cit., p. 506.
INSPECCION Y EN TIDADES COI .ABORADORAS. EL CASO DE EA l.EY... 273
funciones públicas que refiere la LI l2x. En este sentido, tiene carácter

constitutivo.
C. La vigilancia de la actividad de los organismos de control

por parte de la Administración
a) Revisión por la Administración de las certificaciones emitidas

por el organismo de control
A diferencia de las entidades de acreditación, la LI regula con

mayor detalle las funciones de los organismos de control en su art. 16,
sobre todo en lo relativo a sus efectos. La LI parte del principio de que
la certificación de un organismo de control es revisable por la Adminis
tración. Ha de tenerse en cuenta que estos organismos no sólo verifican
incumplimientos de la normativa de seguridad industrial; igualmente
han de indicar al titular del producto, equipo o instalación «los plazos
en que las mismas deben subsanarse» [art. AlA.h) RICSI]. Asimismo,
deben comunicar a la Administración que es preciso interrumpir la
comercialización o el servicio de un producto, equipo o instalación
cuando se aprecie que no ofrece las debidas garantías de seguridad
industrial [art. 47.1./) RICSI).
Como en el supuesto del procedimiento de designación de las enti
dades de acreditación, la primera instancia de este proceso pasa porque
ei tercero manifieste ¡a discrepancia ante el propio organismo de con
trol. Si el desacuerdo persiste, se abre la vía para que el particular pue
da acudir ante la propia Administración "que lo autorizó” (art. 46.2
RICSI) i:‘\ En consecuencia, se destaca aquí que no existe una atribu
ción in toro de la labor certificadora o inspectora. La existencia del
examen final de la función de aquéllos por parte de la Administración
supone un recordatorio más de que la inspección es originaria de ésta.
Este examen queda determinado expresamente en el art. 16.2 (segunda
frase) LI: «La Administración requerirá del organismo los antecedentes
y practicará las comprobaciones que correspondan dando audiencia al
interesado en la forma prevista en la [LRJPAC], resolviendo en el pla
zo que al efecto se establezca y, en su defecto, en el plazo de tres meses
si es o no correcto el control realizado por el organismo».
La dicción del art. 16.2 LI plantea si la Administración puede resol
ver directamente sobre la adecuación del solicitante con los requisitos
l2s En este sentido Izquierdo C arrasco , op. cit.. pp. 413-414.

12,1 Este aspecto ha sido objeto de crítica, ya que se señala que es posible que no coincida
con aquella Administración que detenta la competencia sobre seguridad industrial por razón del
territorio: Izquierdo C arrasco , op. cit., pp. 498-499.
exigidos o se ha de limitar a ratificar o revocar la decisión adoptada por

el organismo de control. Se ha sostenido que aquélla puede revocar la
certificación negativa del organismo de control, si bien esa revocación
no parece que pueda venir acompañada de un certificado positivo dado
por la propia autoridad administrativa. Esto se debe al hecho de que el
art. 16.2 (tercera frase) LI [art. 46.2 (tercera frase) RICSI] señala que
«en tanto no exista una revocación de la certificación negativa por par
te de la Administración, el interesado no podrá solicitar el mismo con
trol de otro organismo autorizado» l3°. Esto implicaría la necesidad de
que exista tal revocación expresa para poder acudir ante un tercer orga
nismo de control.
Otras posturas, por el contrario, entienden que es posible que la
Administración acompañe la revocación del control practicado por el
organismo mediante una certificación positiva dictada por ella misma.
Esta opinión se fundamenta en el art. 14.1 LI, que habilita a la Admi
nistración a comprobar en cualquier momento «el cumplimiento de las
disposiciones y los requisitos de seguridad, de oficio o a instancia de
parte» 130131. No parece, sin embargo, que esta última interpretación se
localice en esta disposición de la LI, sino en otras circunstancias. No
debe descartarse que sea la propia Administración la que pueda conce
der la acreditación. En este terreno no se está ante el ejercicio de una
potestad discrecional, como se colige del contexto normativo bajo el
que debe resolver el organismo de control. Por ello, una vez determina
da la incorrección de éste, aquélla podría resolver esta cuestión sin
necesidad de remitir al solicitante al criterio de un tercer organismo de
control. La intervención administrativa en la actuación del organismo
de control no se concebiría, por tanto, como puramente negativa, sino
igualmente positiva l32.
El art. 16.2 LI (art. 46.2 RICSI) establece un plazo de tres meses
para la resolución. No existe indicación alguna sobre el tipo de silencio
que se produce tras la finalización de dicho plazo (de resolución y noti
ficación de acuerdo con el art. 42 LRJPAC). Articulándose la «recla
mación» 133 como una alzada impropia será de aplicación la previsión
del art. 43.2 (segunda frase) LRJPAC, dando paso a la correspondiente
desestimación. No obstante, ha de advertirse que tanto la LI [art. 18.2
(tercera frase)] como el RICSI [art. 46.2 (tercera frase)] refuerzan la
obligación de la Administración de resolver expresamente. El empleo
130 F ernández Farreres, «La Infraestructura Organizativa...», op. cit., p. 54. Esta postura
la sostienen C anals i A metller, El Ejercicio por Particulares..., op. cit., p. 317; F ernández
R amos, op. cit., p. 566; Izquierdo C arrasco, op. cit., pp. 497-498.
131 C arrillo Donaire, op. cit., pp. 455-456.
132 Sobre la cuestión de la revocación de una certificación positiva, véase Izquierdo
C arrasco, op. cit., p. 499.
133 Éste es el encabezado del art. 46.2 RICSI.
INSPECCION Y EN TIDADES COLABO RADO RAS. EL CASO DE LA LEY.. 277
del término revocación ha de entenderse como un acto expreso que

deja sin efecto otro anterior, en este caso del organismo de control. A
esto ha de unirse el impedimento de acudir a un tercer organismo de
control «en tanto no exista una revocación de la certificación negati
va», como así se manifiesta el art. 16.2 (tercera frase) LI.
Desde otra perspectiva, es posible apreciar la trascendencia de este
control, lo que ha llevado a un sector doctrinal a negar la existencia de
«una efectiva descentralización privada» y a anular «la supuesta auto
nomía funcional del ente controlado, que queda sustituida por un lazo
estatutario que testimonia una relación más jerárquica que autárqui-
ca» , u. En este punto se aprecia que la Administración retiene en últi
ma instancia la verificación de la actividad del organismo de control.
Con ello queda bajo su ámbito y régimen jurídico la determinación de
si la actividad del organismo es correcta con la normativa relevante.
Esto implica un importante límite respecto de la función que pueda rea
lizar el organismo de control. Es cierto que, en principio, la tutela de la
Administración se ha de activar mediante la correspondiente reclama
ción del particular. No obstante, no depende de ésta. La LI, como es
lógico, habilita a aquélla para que de motu proprio pueda efectuar las
correspondientes comprobaciones. En el esquema habitual de la LI esta
tarea corresponde a los organismos de control. Pero éstos no agotan el
ámbito de intervención sobre los terceros controlados. Para ello queda
abierta la vía formal del art. 16.2 LI (alzada impropia), así como la per
manente del art. 14.1 LI (inspección por la Administración).
b) Posición de otros terceros interesados
Un aspecto a destacar es que la vía impugnatoria que se habilita en

el art. 16.2 LI es para el caso de una certificación negativa por parte del
organismo de control. Esto suscita la posición de otros terceros afecta
dos, los posibles competidores. Se ha señalado que, ante una resolución
positiva, los terceros a lo sumo lo único que Ies quedará será la vía
interna ante el propio organismo de control, o poner lo hechos en cono
cimiento de la Administración para que ésta proceda como crea conve
niente ‘,5. Sin embargo, el art. 16.2 LI admite otra lectura. En efecto, en
el mismo se utiliza el término de “interesado”, que, si bien se refiere
esencialmente al inspeccionado, no tiene por qué limitarse a éste.
Obviamente, la dificultad radicará en acreditar que un tercero es intere
sado (art. 31 LRJPAC), pero esto no evitaría acudir a la vía del art. 16.2
LI, a pesar de que éste prevea sólo el cauce impugnatorio en el caso de
una certificación negativa. Esta exégesis encuentra fundamento igual-*
iu C a k r ii .i .o D onaire :, op . cii . , p. 610.

I zquierdo C arrasco , op . cii . . p. 49X.
278 AGUSTIN G A R C IA URETA
mente en el art. 46.1 RICSI. De acuerdo con esta disposición, «los

organismos de control dispondrán de procedimientos específicos para
el tratamiento de las reclamaciones recibidas de las empresas u otras
partes afectadas por sus actividades» l36. Esta última locución se refie
re también a aquellos casos en los que terceros interesados puedan ver
se afectados por una certificación positiva adoptada por un organismo
de control. Un ulterior argumento abona lo dicho. El ejercicio de fun
ciones públicas por aquél implica, correlativamente, que como en el
caso de los procedimientos administrativos impulsados por la Adminis
tración se deba garantizar la posición del tercero titular de derechos
subjetivos o intereses legítimos.
c) Control mediante la potestad sancionadora
Como en el supuesto de las entidades de acreditación, la LI recoge

una serie de tipos infractores en sus disposiciones sancionadoras direc
tamente dirigidos a los organismos de control. De esta manera se espe
cifican dos supuestos: Primero, la expedición de certificados o infor
mes «cuyo contenido no se ajuste a la realidad de los hechos». No se
trata únicamente de un caso que, en la jurisprudencia del Tribunal
Supremo, se resume bajo el aserto de que los hechos son tal y como la
realidad los exterioriza 137. La función encomendada a los organismos
de control es la de verificación de disposiciones normativas de seguri
dad industrial. Resulta lógico que pueda sancionarse la inadecuación de
un informe con la realidad que se haya pretendido verificar, por tratarse
la actividad esencial de aquéllos. Segundo, las finalidades de la L1 han
de ser salvaguardadas en todo caso. Estas, como se ha indicado ante
riormente, pasan por la prevención y limitación de riesgos y accidentes
que afecten a los bienes que enumera el art. 9.1 LI. Resulta coherente
que si se pretende limitar las causas de los riesgos industriales y detec
tar “las circunstancias” que pudieran dar lugar a la aparición de los
mismos (art. 9.2 LI) l38, éstas deban quedar correctamente apreciadas,
sin poder ser desfiguradas por quien tiene encomendada esta labor. Lo
que aquí se ha indicado se encuentra ratificado en el supuesto contem
plado en el art. 31.2./) LI. Este recoge como tipo «las inspecciones,
ensayos o pruebas efectuadas por los organismos de control “de forma
incompleta o con resultados inexactos por una insuficiente constatación
de los hechos o por la deficiente aplicación de normas técnicas” 139.

I3S Art. 9.2 Ll.
INSPECCION Y EN TIDADES COLABO RADO RAS. LI. CASO DL [.A l.LY. 2 79
d) Revocación de la autorización
El ejercicio de la potestad sancionadora respecto de los organismos

de control le corresponde a la Administración «en cuyo ámbito territo
rial desarrollen su actuación». No obstante, la L1 establece el deber de
comunicar la sanción a la Administración que haya autorizado a aquél
«por si procediera suspender o revocar la autorización» l4,). La referen
cia a la revocación se encuentra en el art. 43.4 RICSI. De acuerdo con
éste, «la autorización [de un organismo de control| tendrá la vigencia
establecida por la acreditación que la dio lugar, pudiendo ser suspendi
da o revocada, además de en los casos contemplados en la legislación
vigente, cuando lo sea la citada acreditación». La revocación de la
autorización es coherente con la naturaleza de la autorización que se
configura como de tracto continuo. De ahí que, en la medida en que
dejen de cumplimentarse las condiciones a las que se sujetó al conce
derse, aquélla pueda ser objeto de revocación *141.
IV. SUPUESTOS ESPECIFICOS DE ACTIVIDAD INSPECTORA

POR PARTE DE PARTICULARES
I. El caso de la inspección técnica de vehículos
Una vez analizada la estructura de la LI, es conveniente introducir

se en algunos de los sectores que ponen de manifiesto las complejida
des que implica la actividad de control por parte de los particulares,
comenzando por la inspección técnica de vehículos (ITV) l42.
'•*" Arts. 16.3 LI y 4X. I RICSI.

111 Véase, por ejemplo, el url. 6.2 del Real Deereto 282/2002, de 22 de marzo, sobre los
certificados de aeronavegabilidad. Art. 10 del Decreto andaluz. 12/1999, de 26 de enero, por el
que se regulan las entidades colaboradoras de la Consejería de Medio Ambiente en materia de
protección ambiental.
I4i Véanse A rana G arcía , «Naturaleza Jurídica...», op. cit.x D. C anai .s A mltluír , «La
Jurisprudencia ante el Ejercicio Privado de la Función Pública de Control Técnico por Razones
de Seguridad», Poder Ju dicial, núm. 56, 1999, p. 459; F ernández R amos , op. cil.,\ Padros
Ruto, op. cit., pp. 94-110; J. L. V m.i .ar E xcurra , «La Nueva Regulación de la ITV», en G. A ri -
ño O rtiz (coord.), l.iheralizaciones 2000. Granada, Contares, 2000, pp. 105-122.
A. Marco normativo: configuración de la ¡TV

en Derecho comunitario y jurisprudencia relevante
del TJCE
a) Marco jurídico
El núcleo normativo de la 1TV tiene su origen en 1985, por medio

del Real Decreto 2344/1985, de 20 de noviembre. En la actualidad ha
de localizarse en la Directiva 96/96, de 20 de diciembre l43, y en el
Real Decreto 2042/1994, de 14 de octubre, que deroga el anterior Real
Decreto l44145. Posteriormente se ha aprobado el Real Decreto 833/2003,
de 27 de junio, por el que se establecen los requisitos técnicos que
deben cumplir las estaciones de inspección técnica de vehículos a fin
de ser autorizadas para realizar esta actividad.
Como es habitual en el contexto del Derecho comunitario, la Direc
tiva 96/96 (art. 2) deja a los Estados miembros la realización de la ins
pección: «Deberá ser efectuada por el Estado o por un organismo
público encargado por el Estado y que actúe bajo su vigilancia directa,
que podrán ser organismos privados debidamente autorizados para ello.
En los casos en que un establecimiento encargado de la inspección téc
nica también se dedique a la reparación de vehículos, los Estados
miembros velarán por el mantenimiento de la objetividad y de la alta
calidad de la inspección técnica». Como se puede apreciar, la norma
comunitaria no prescribe quién ha de llevar a cabo la inspección, en
última instancia, lógicamente, una Administración. Sin embargo, los
particulares pueden ser autorizados para efectuarla ,45. La utilización de
este término no ha de resultar, en principio, determinante respecto al
título habilitante para el particular.
b) Jurisprudencia del TJCE respecto de la Directiva 96/96
El TJCE se ha manifestado en alguna ocasión sobre la Directi

va 96/96. En un primer momento tuvo que examinar su predecesora, la
143 DO, núm. L 46/1, 1997; véase también la Directiva 2000/30, relativa a las inspec
ciones técnicas en carretera de los vehículos industriales que circulan en la Comunidad, DO,
núm. L 203, 2000.
144 Modificado ulteriormente por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, y por el
Real Decreto 1357/1998, de 26 de junio.
145 El Derecho comunitario suele insistir más en la cualificación del inspector que en su
naturaleza pública o privada. Un ejemplo se localiza en la Directiva 1999/35, sobre un régimen
de reconocimientos obligatorios para garantizar la seguridad en la explotación de servicios regu
ladores de transbordadores de carga rodada y naves de pasaje de gran velocidad. El art. 2,r) defi
ne el concepto de “inspector cualificado” como un empleado de sector público u otra persona
INSPECCION Y EN TIDADES CO LABO RADO RAS. EL CASO DE I.A L E Y 281
Directiva 77/143 14f\ en el asunto “Gerrit Cornelis van Schaik” l47. El

objeto del asunto trataba de la adecuación de la normativa holandesa
con la comunitaria, así como de la aplicación de las libertades garanti
zadas por el TCE. El TJCE sostuvo cuatro aspectos de interés en rela
ción con la Directiva. Primero, que con motivo de la propia inspección
técnica no se suministraba mercancía alguna. Por tanto, no había afec
ción a las disposiciones sobre libre circulación de aquéllas (anterior
art. 30, actual art. 28 TCE) ,4X. La segunda apreciación hizo referencia
a una disposición de la norma holandesa por la que no se otorgaba
reconocimiento de inspector a los talleres establecidos en otros Estados
miembros. Según el demandado en el litigio nacional, esa circunstancia
implicaba una infracción del art. 59 TCE, respecto de la libre presta
ción de servicios.
Sin embargo, el TJCE rechazó esta alegación sosteniendo que tal
concesión de reconocimiento suponía «la extensión de una prerrogativa
de poder público fuera del territorio nacional», que no estaba compren
dida dentro de la antedicha disposición del TCE *14‘\ A pesar de recono
cer que una normativa como la holandesa podía llevar a los propieta
rios de vehículos a renunciar a los servicios de talleres establecidos en
otro Estado miembro, el TJCE lo justificó por exigencias de seguridad
en la carretera l5°. De esta manera, sostuvo que la exigencia de la ÍTV
favorecía tal seguridad y que su efectividad estaba garantizada, en par
ticular, por determinado número de exigencias en materia de solvencia
y de competencia profesional de los talleres autorizados y por la vigi-
id n u a u c 1U5» n i ó p C c u u u c ó c i t u u a u u ó . i_i ijc c a íic iu iu u n u i^ u m c iiL U
adicional relativo al art. 5.3 de la Directiva 77/143. De acuerdo con
éste, los Estados miembros debían reconocer los certificados de inspec
ción técnica que cumpliesen al menos las disposiciones de la Directiva
y que hubiesen sido expedidos en otros Estados miembros a los vehícu
los matriculados en sus respectivos territorios. Sin embargo, la Directi
va no obligaba a cada Estado miembro, debido a la multitud de proce
sos y procedimientos de verificación, a reconocer para los vehículos
debidamente facultados por la autoridad competente de un Estado miembro para realizar reco
nocimientos e inspecciones en relación con los certificados, y que cumple los criterios de cuali-
ficación e independencia que figuran en el Anexo V de la Directiva.
IJ" DO, núm. L 47/56, 1997.
U1 Asunto C-55/93, 1994, Rec., I, p. 4837.
I4“ Asunto C-55/93, apt. 13. El TJC E también indicó que, a pesar del hecho de que el man
tenimiento de un vehículo en otro Estado miembro pudiese llevar consigo un suministro de mer
cancías (piezas de repuesto, aceite, etc.), era preciso declarara que tal suministro no constituía
un fin en sí mismo, sino que era accesorio a la prestación de servicios. Por tanto, no estaba
encuadrado dentro del ámbito del art. 30 T C E (actual art. 28 TCE).
IJ‘' Asunto C-55/93, apt. 16, cursiva añadida.
1,11 Asunto C-5.V92, apt. 19.
1,1 Asunto C-55/92, apt. 20.
matriculados en su territorio certificados de inspección técnica expedi

dos en otros Estados miembros l52.
El TJCE también se ha pronunciado en el asunto “Cura Anlagen” 153154,
relativo a la exigencia en un Estado miembro de una ITV a un vehículo
proveniente de otro Estado miembro. De acuerdo con el TJCE, cuando
un vehículo ha sido sometido a una inspección técnica en un Estado
miembro, el principio de equivalencia y reconocimiento mutuo, que se
consagra en el art. 3.2 de la Directiva 96/96, exige que todos los demás
Estados miembros reconozcan el certificado expedido en esa ocasión,
sin que ello les impida exigir controles adicionales para la matricula-
ción en su territorio, siempre que dichos controles no estén ya cubiertos
por dicho certificado. El hecho de que un vehículo haya circulado por la
vía pública después de su última inspección técnica puede justificar que,
al ser matriculado en otro Estado miembro, se compruebe, con miras a
la protección de la salud y de la vida de las personas, si no ha sufrido
accidentes y se encuentra en buen estado de mantenimiento, siempre y
cuando se exija un control similar a los vehículos de origen nacional
presentados para su matriculación en las mismas circunstancias ,54.
Finalmente, en este repaso del Derecho comunitario cabe hacer refe
rencia a la respuesta de la Comisión a la pregunta Escrita E -1683/00 155,
en relación al monopolio de la inspección técnica de automóviles en
Suecia, al atribuirse a una sola empresa. De acuerdo con la Comi
sión 156, la existencia del derecho exclusivo para el control obligatorio
de vehículos de motor podría ponerse en cuestión solamente si se
demostrase que la empresa abusa de su posición dominante en contra
de las normas de la competencia comunitarias. Partiendo del hecho de
que «la existencia de un monopolio no es ilegal en sí misma», la Comi
sión consideró que sólo podría modificar esta postura en el caso de que
existiesen pruebas claras de un abuso de posición dominante por parte
de la empresa y de efectos potencialmente apreciables en el comercio
entre Estados miembros.
152 Asunto C-55/93, apt. 22. En la actualidad, el art. 3.2 de la Directiva 96/96 dispone que
«cada Estado miembro reconocerá, como si él mismo la hubiese expedido, la prueba expedida
en otro Estado miembro de que un vehículo a motor matriculado en el territorio de este último,
así como su remolque o semirremolque, ha superado con éxito una inspección técnica y cumple,
al menos, las disposiciones de la presente Directiva».
153 Asunto C-451/99, 2002, Rec., I, p. 3193.
154 Asunto C-451/99, apts. 62 y 63.
155 DO, núm. C 72 E, 2001, p. 100.
156 Comisario Monti (Dirección General IV).
INSPKCTION Y HNTIDAOLS CO LABO RADO RAS. L l.C A S O DH LA L.LY. 2X3
B. La configuración ele la ¡TV en la normativa estatal:

aspectos normativos
De acuerdo con el art. 5 del Rea! Decreto 2042/1994, los vehículos

comprendidos en su ámbito de aplicación se deben someter a la inspec
ción técnica periódica en los plazos que la norma señala, «en una esta
ción ITV expresamente autorizada a tal fin por el órgano competente
de la Comunidad Autónoma». Ulteriormente, esta actividad ha sido
modificada mediante el Real Decreto-ley 7/2000, de 23 de junio, de
medidas urgentes en el sector de las comunicaciones. De acuerdo con
el art. 7.2, «la ejecución material de las inspecciones podrá efectuarse
por las Comunidades Autónomas o Administración competente directa
mente o a través de sociedades de economía mixta en cuyo capital par
ticipen, o por particulares '‘A Salvo en el caso en que la ejecución se
lleve a cabo directamente por las Comunidades Autónomas o Adminis
tración competente, será requisito imprescindible para acceder a la acti
vidad de inspección de vehículos la obtención previa de una autoriza
ción, cuyo otorgamiento corresponderá a las Comunidades Autónomas
o Administmción competente». Esta disposición añade un dato más, a
saber, el carácter reglado de la autorización: «La autorización deberá
otorgarse siempre que el titular acredite que la instalación en la que
proyecta realizar los servicios de inspección cumple los requisitos téc
nicos que a tal electo se determinen reglamentariamente».
Se ha indicado que el Real Decreto-ley 7/2000 lleva a cabo una
liberalización en esta materia lw. El anterior Real Decreto 1987/1985
señalaba (art. 2.1) que la ejecución material de las inspecciones podía
ser realizada por las Comunidades Autónomas, directamente, o a través
de sociedades de economía mixta, o por empresazas privadas, propieta
rias de las instalaciones, con su propio personal, y en régimen de con
cesión administrativa 15‘\ El Real Decreto-ley 7/2000 ha eliminado, en
particular, la referencia a la concesión.
Sin embargo, este hecho no abona necesariamente la tesis de la
liberalización o, al menos, esta afirmación ha de ser matizada. Tal libe
ralización no se produce por completo por dos motivos. Primero, la
función está residenciada en la Administración, como la jurisprudencia
que posteriormente se examina ha señalado. Segundo, la actividad pue-*
Adviértanse las tres disyuntivas.

IW Fi;rnáni>i;z Ramos, op . cit. , p. 529; Padros Rhkí, op . < ii . p. 109.
Véase el Decreto 60/2000, de 4 de abril, del Gobierno Vasco, por el que se determinan
las funciones de inspección, tramitación y gestión, dentro del ámbito de la seguridad de los
vehículos automóviles, que podrán ser asignadas a las entidades concesionarias del servicio de
inspección técnica de vehículos.
de igualmente quedar en manos de la Administración. El legislador

estatal no prescribe un modelo determinado. Simplemente deja a las
Comunidades Autónomas la elección de la correspondiente vía. En
consecuencia, éstas pueden guardar en sus manos la realización de la
ITV (bien de forma directa o indirecta, i.e., sociedad de economía mix
ta) sin abrir a los particulares la posibilidad de solicitar la correspon
diente autorización. Ésta sólo resulta factible si la Comunidad Autóno
ma correspondiente opta porque concurran los particulares en la
realización de la ITV. Esta interpretación resulta concorde con lo seña
lado en el art. 7.2 (segunda frase) del Real Decreto-ley 7/2000: «Salvo
en el caso en que la ejecución se lleve a cabo directamente por las
Comunidades Autónomas o Administración competente, será requisito
imprescindible para acceder a la actividad de inspección de vehículos
la obtención previa de una autorización (...)» I60. Por tanto, la liberali-
zación que efectúa el Real Decreto-ley lo es a los efectos de que, si así
lo determinan las Comunidades Autónomas, los particulares puedan
acceder a la realización de las inspecciones técnicas tras la correspon
diente autorización 161.
C. La configuración de la ITV en la normativa estatal:

aspectos jurisprudenciales
a) Primeros pronunciamientos
La ITV ha dado paso a una serie de pronunciamientos jurispruden

ciales de interés sobre su naturaleza. El Tribunal Supremo, tras recono
cer, como el TJCE, que la ITV tiene por misión la garantía de la seguri
dad vial, señaló que «en cuanto que es un medio para lograr aquella
finalidad, participa de la naturaleza de función pública y corresponde
ejercerla al Estado —en sentido amplio— por razón de su soberanía.
Ño se trata de una actividad de servicio público dirigida a proporcio
nar prestaciones a los ciudadanos, ya sean asistenciales o económicas,
sino de una función pública soberana» l62. Tras hacer esta primera afir
mación, el Tribunal Supremo apreció un aspecto anteriormente reseña
do, a saber, que «si bien estas funciones, a diferencia de los servicios
públicos, se ejercían por la Administración, lo cierto es que, como se
ha preocupado de poner de manifiesto la doctrina, el orden público se
encuentra en proceso de privatización ante la impotencia de aquélla
para una gestión eficaz de las funciones de soberanía, acudiendo con
frecuencia a la colaboración de la empresa privada».
161 Véase Villar Ezcurra, op. cit., pp. 112-113.
162 STS de 13 de octubre de 1997, Ar. 7439, cursiva añadida.
INSPF.CCIÓN Y I V ! IDADl S CO LABO RAD O RAS. L I.C A S O DH LA LHY. 2X5
Por tanto, lo que se desprende de esta doctrina es que la ITV res

ponde a una función soberana, en el sentido de residenciable original
mente en la Administración, como titular única de la misma, si bien
pudiendo acudirse a la colaboración de los privados. La razón para esto
último radica en la aceptación que hace el Tribunal Supremo de las
posturas doctrinales que habían incidido sobre el proceso de privatiza
ción del “orden público”. Parece subyacer en esta posición una vincu
lación de la ITV con las actividades típicas de la policía. No obstante lo
señalado en relación con la gestión o ejercicio, la sentencia pone de
manifiesto que «su naturaleza de función pública no desaparece y, por
tanto, no le es aplicable el art. 128 de la Constitución, pues la reserva
de ley que en él se establece, lo es para conservar, en el sector público,
recursos o servicios esenciales entre los que no se encuentra, como se
ha razonado, la Inspección Técnica de Vehículos. Tampoco puede
hablarse de monopolización de una actividad que en esencia y por prin
cipio corresponde de modo exclusivo al Estado, ni de derechos preexis
tentes que hayan de ser respetados, frente al interés general, o de lesión
a la libre competencia, en una actividad propia de la soberanía» l61.
Sin embargo, y para los propósitos del análisis que aquí se efectúa,
el Tribunal Supremo tenía que afrontar el tipo de relación que se esta
blecía entre la Administración y el particular: «Cuando el poder públi
co acude a la empresa privada para pedir su colaboración en el ejerci
cio de una función pública, surge entre ellas un vínculo cuya naturaleza
está muy próxima a una /elación contractual. Podría incluirse en los
denominados convenios de colaboración a los que se refiere el art. 2.7
de la Ley de Contratos del Estado, que se regularán por sus normas
peculiares, y supletoriamente por la de los contratos de la Administra
ción, siéndoles aplicables en todo caso los principios de dicha contrata
ción. La conjunción de su naturaleza de función pública con los princi
pios que rigen la contratación adm inistrativa perm ite que la
Administración pueda regular por normas reglamentarias su organiza
ción, variando el sistema existente, estableciendo el tiempo de duración
del ejercicio de la actividad, y las consecuencias que el incumplimiento
o mal cumplimiento de las obligaciones recíprocas producen, dada la
sujeción especial en que se encuentra la empresa ejerciente; al margen,
en su caso, de los hipotéticos perjuicios resarcibles que de ello deriven,
al verse restringida la actividad a un tiempo y espacio determinado».
Cabe destacar dos aspectos de este apartado. En primer lugar, la
imprecisión a la hora de determinar la relación «muy próxima a una
relación contractual», «podría incluirse en los denominados convenios
de colaboración». Estas expresiones no aclaran el tipo de relación que
se establece y bajo qué forma. Esto puede ser comprensible desde otra
Cursiva añadida.
vertiente, a saber, que, en realidad, el Tribunal Supremo no pretendía

prescribir una forma concreta, dejando a las Administraciones la elec
ción de aquélla que satisficiese mejor sus objetivos. El segundo aspecto
a destacar se refiere a la alusión a una «relación de sujeción especial»,
elemento que, como se destaca de la sentencia, existiría como constan
te en el vínculo que se estableciese y con independencia de la fórmula
empleada.
b) Matizaciones posteriores
En otra resolución posterior, Sentencia de 7 de mayo de 1999 iM, el

Tribunal Supremo matizó algunas de las afirmaciones vertidas en la
anterior sentencia, objeto de crítica por la doctrina, sobre todo la refe
rencia a la soberanía. No obstante, aspectos señalados en la sentencia
considerada en el epígrafe anterior son reiterados en ésta.
Coincidiendo con su precedente, el Tribunal Supremo indicó que la
ITV «se ha configurado, desde su primera consideración en el ordena
miento, como el ejercicio de una potestad pública por parte de la auto
ridad administrativa. (...) Constituye pues una obligación administrati
va impuesta para fines de interés público. Los organismos que prestan
esta función expiden una tarjeta —Tarjeta ITV— que acredita que el
resultado de la inspección es favorable. Si dicho resultado acusase
defectos graves, se concede un plazo para subsanarlos, con retención
de la Tarjeta ITV, pudiendo llegar a informarse a la Jefatura Provincial
de Tráfico, que propondrá la baja definitiva del vehículo. (...) la Inspec
ción Técnica de Vehículos se configura pues como ejercicio de una
potestad pública, impuesta para fines de interés público por el poder
coactivo de la Administración, que forma parte de sus funciones de
policía (...)». Continúa diciendo el Tribunal Supremo que «en ningún
caso se trata de una actividad que las empresas privadas tengan dere
cho a realizar, por estar sometida al principio de libertad de empresa,
sin otro requisito que una simple autorización (en sentido propio) de la
Administración. La utilización del término autorización no ha podido
alterar la verdadera configuración de la Inspección Técnica de Vehícu
los en el ordenamiento, que, si se desempeña en ciertos aspectos por
empresas privadas, es en concepto de entidades colaboradoras de la
Administración, que ejercen funciones delegadas por la misma, sujetas
a su estricto control. Por tanto, cuando el Real Decreto 1987/1985 y el
Decreto de la Generalidad Valenciana sujetan al régimen de concesión
el ejercicio de estas actividades por parte de las empresas privadas no
INSPECCIÓN Y EN TIDADES CO LABO RADO RAS. Eli. CASO DE EA EEY. 2X7
hacen sino ajustar su régimen jurídico a su verdadera naturaleza, sin

verificar una publicación de una actividad que antes tenía el carácter de
privada, limitándose a exigir de las entidades colaboradoras la legítima
adaptación al nuevo régimen jurídico»
Como antes se ha indicado, el Tribunal Supremo ha reafirmado la
existencia de una función pública que impide hablar de una actividad
que se sujete a la libertad de empresa que proclama el art. 38 CE. No se
está ante un ámbito regido por la libertad de empresa. Al contrario, su
carácter público modula sobremanera el ejercicio de tal actividad por
los particulares. Al implicar la acreditación de que el vehículo reúne las
condiciones de seguridad requeridas para circular, ésta es aceptada por
la Administración !h6.
D. Aspectos sobre la labor de control del organismo

en el caso de la ITV
El modelo normativo de la ITV ofrece una panorámica de cómo se

articula la colaboración del organismo correspondiente. Aparte de la
periodicidad de las revisiones, el Real Decreto 2042/1994, de 14 octu
bre, regula el resultado de las inspecciones, que puede ser favorable o
desfavorable. En el primer caso, no se suscitan dificultades, asumién
dose que la comprobación efectuada por el organismo es correcta, den
tro de las estipulaciones de su autorización. Esto implica la acredita
ción de que el vehículo reúne las condiciones de seguridad para
circular, siendo aceptado así por la Administración l(’7.
Distinta situación se suscita en el caso de que la inspección resulte
desfavorable para el ciudadano. En este supuesto debe concederse un
plazo al titular del vehículo para subsanar ci defecto. Aquí se produce
un efecto de alcance, ya que «la estación ITV concederá a su titular,
para subsanar los defectos observados, un plazo inferior a dos meses,
cuya extensión concreta se determinará teniendo en cuenta la naturale
za de tales defectos (...) y retendrá la tarjeta ITV». El titular del vehícu
lo debe proceder a la reparación del mismo, que queda inhabilitado
para circular por las vías públicas, excepto para su traslado al taller o
para la regularización de su situación y vuelta a la estación ITV para
nueva inspección lñX. Si transcurre el plazo de dos meses y el vehículo
no se presenta a inspección, la entidad que retuvo la tarjeta ITV debe
Cursiva añadida.
Iw’ C anals i AMirru.i-R, E l ejercicio.... op. eit.. p. 168.
>"7 Ibid.
Art. 11.2 del Real Decreto 2042/1994, de 14 octubre, modificado por el Real Decre
to 2822/1998, de 23 de diciembre.
remitirla a la Jefatura Provincial o Local de Tráfico proponiendo la

baja del vehículo. Como es apreciable, la no superación de la inspec
ción implica que el vehículo quede inhabilitado para la circulación, ya
que incumple los requisitos técnicos que resulten básicos para ello. No
obstante, la estación o el organismo que la efectúe no decide sobre la
baja del vehículo o, en su caso, el precintado [arts. 11.2 (tercer párrafo)
y 9, respectivamente, del Real Decreto 2042/1994], Estas actuaciones
quedan reservadas a la Administración.
Por otra parte, y siguiendo lo dispuesto en los arts. 16.2 (tercera fra
se) LI y 11.5 del Real Decreto 2042/1994, dispone que «en el caso de
que una inspección técnica fuese desfavorable o calificada como nega
tiva, el interesado no podrá solicitar a otra estación ITV una nueva ins
pección, salvo autorización expresa del órgano competente de la
Comunidad Autónoma donde se realizó la inspección» IA9. Por tanto,
será necesario suscitar la disconformidad ante la Administración al
efecto de que ésta, en su caso, revoque la certificación negativa.
2. El caso de las organizaciones de inspección de buques
A. Marco normativo y función inspectora de la Administración

y de las entidades colaboradoras
Para considerar la regulación de este sector es preciso partir, en pri

mer lugar, de lo dispuesto en el art. 86.5 de la Ley 27/1992, de 24 de
noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. De acuerdo
con éste, corresponde a la Administración General del Estado «la orde
nación y ejecución de las inspecciones (...) de todos los buques civiles
españoles, de los que se hallen en construcción en España, y de los
extranjeros en los casos autorizados por los acuerdos internacionales».
El párrafo segundo de esta misma disposición indica que «la realiza
ción efectiva de las inspecciones (...) podrá efectuarse, bien directa
mente por el Ministerio [de Fomento] o bien a través de entidades cola
boradoras, en los términos que reglamentariamente se establezcan, que,
en todo caso, actuarán bajo los criterios y directrices emanados de la
Administración titular». Por tanto, la norma distingue entre la titulari
dad de la potestad inspectora y la efectiva realización por medio de
entidades colaboradoras.
La regulación de la función inspectora en esta materia se localiza
en varias disposiciones. Por una parte, en el Reglamento de Inspección
y Certificación de Buques Civiles (aprobado por el Real Decre-
169 Esta previsión no aparece en el art. 16.2 (tercera frase) LI.
INSPECCION Y EN TIDADES CO LABO RADO RAS. EL CASO DE LA LEY. 2X9
to 1837/2000, de 10 de noviembre). Este Reglamento es de aplicación

(art. 3.1), a los siguientes buques: 1) buques españoles que, estando en
proceso de construcción en el extranjero, soliciten su abanderamiento
bajo pabellón español; 2) los que enarbolando pabellón extranjero se
encuentren en aguas situadas en zonas bajo soberanía española; y 3)
buques en construcción, transformación o reforma en España, con
independencia del pabellón que enarbolen.
Por lo que respecta a las entidades colaboradoras, el Real Decreto
1837/2000 se refiere a tres tipos:
a) La entidad colaboradora, esto es, la autorizada por el Ministe
rio de Fomento para realizar «ciertas actividades de inspección y con
trol de la flota civil española», de conformidad con el art. 86.5 de la
Ley 27/1992. ,
b) La organización reconocida. Esta se define como la sociedad
de clasificación u otra entidad privadas que efectúe labores de evalua
ción de la seguridad marítima en nombre de un Estado miembro de la
Unión Europea y que haya sido reconocida para realizar tales funciones
de conformidad con lo dispuesto en la normativa comunitaria en vigor
sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspec
ción y control de buques y para las actividades correspondientes de las
Administraciones marítimas.
c) La organización autorizada: organización reconocida que haya
sido autorizada por el Ministerio de Fomento conforme al Real Decre
to 90/2003, de 24 de enero l7,).
La regulación de las organizaciones de inspección (sociedades de
clasificación) se recoge en la Directiva 94/57 (modificada por la Direc
tiva 105/2001). Ésta establece el régimen de reconocimiento y autori
zación de dichas organizaciones, que han de concurrir para que puedan
efectuar las funciones encomendadas. Su transposición se efectuó por
el Real Decreto 2662/1998, derogado por el Real Decreto 90/2003, de
24 de enero, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones
de inspección y control de buques y para las actividades correspondien
tes de la Administración marítima.
El reconocimiento de las organizaciones de inspección queda en
manos de la Comisión Europea (arts. 4 de la Directiva 94/57 y 3 del
1711 Esto se recoge en el art. 2.C).29, 30 y 31 del Real Decreto 1837/2000. Sin embargo, el
Real Decreto 90/2003 hace referencia a los siguientes conceptos: organización, esto es, «una
sociedad de clasificación u otra entidad privada que efectúe funciones de evaluación de la segu
ridad de los buques y de sus elementos»; organización reconocida: aquella que haya sido objeto
de reconocimieno por parte de la Administración marítima española o de la de cualquier otro
Estado miembros de la Unión Europea; y organización autoriz.ada: una organización reconocida
a la que el Ministerio de Fomento haya habilitado para realizar las inspecciones y controles pre
vistos en este Real Decreto.
Real Decreto 90/2003) m . La concesión de la autorización corresponde

a los Estados miembros (art. 6 del Real Decreto 90/2003). Para obtener
la autorización es necesario cumplir una serie de requisitos que se
enumeran en el Anejo II del Real Decreto 90/2003, en aplicación
de la Resolución de la Organización Marítima Internacional (OMI)
A.739 (18), aprobada el 4 de noviembre de 1993. La organización
reconocida ha de solicitar la autorización a la Administración del Esta
do (Ministerio de Fomento), que ha de resolver (y notificar) en un pla
zo de tres meses. En caso de silencio ha de entenderse que la solicitud
ha sido estimada 17l72. Como se ha advertido 173, esta última circunstancia
resulta sorprendente, toda vez que se habilita a la organización para
efectuar las correspondientes inspecciones, otorgándose así una fun
ción pública, en contradicción con lo previsto en el art. 43.2 LRJPAC.
Esta norma excluye de la regla general de la estimación por silencio a
aquellos procedimientos por los que se transfieran al solicitante facul
tades relativas al “servicio público”. Esta locución no se reduce única
mente al concepto que maneja el TRLCAP, sino que incluye, como
resulta obvio, cualquier facultad que implique el ejercicio de autoridad.
La anterior previsión del Real Decreto 90/2003 se contradice con otras
que, en materia de inspección de embarcaciones de recreo, establecen
expresamente que, caso de transcurrir el plazo de resolución y notifica
ción de la solicitud de autorización, ésta se ha de entender desesti
mada 174.
La autorización de las organizaciones de inspección es para el reco
nocimiento de buques (únicamente). Esta actividad es distinta de la emi
sión o renovación de los correspondientes permisos, que queda en manos
de la Administración. En concreto, el art. 6 del Real Decreto 90/2003
dispone que «podrán ser autorizadas» para realizar «en nombre» de la
Dirección General de la Marina Mercante los reconocimientos de
buques, previstos en diversos Convenios internacionales, en tres
supuestos: a) cuando un buque español con destino a un puerto español
se encuentre en puerto extranjero y necesite prorrogar el plazo de vali
dez de cualquier certificado por aproximarse la fecha de su caducidad;
b) cuando un buque español esté dedicado a realizar viajes entre puer
171 También la revocación, que habrá de solicitarse por la Subsecretaría de Fomento a la
Comisión, art. 5 del Real Decreto 90/2003. Sobre la revocación puede verse I. L asagabaster
Herrarte, «Régimen jurídico de la autorización necesaria para operar como organización de
inspección y peritaje de buques», en leZ, núm. 2, 2004, pp. 33-47. Los criterios para el recono
cimiento se enumeran en el Anexo I del Real Decreto 90/2003.
172 Art. 10.3 del Real Decreto 90/2003.
173 Canals i Ametller, El ejercicio..., op. cit., p. 182.
174 Art. 7.2 del Real Decreto 1434/1999, de 10 de septiembre, por el que se establecen los
reconocimientos e inspecciones de las embarcaciones de recreo para garantizar la seguridad de
la vida humana en la mar y se determinan las condiciones que deben reunir las entidades colabo
radoras de inspección.
INSPECCIÓN Y EN TIDADES COI ABORADORAS I-[. CASO ! >1 ! \ ! ! \ 2‘J 1
tos extranjeros y resulte perjudicial para la explotación comercial del

mismo su traslado a puerto nacional, para efectuar alguno de los reco
nocimiento preceptivos, y c) cuando un buque español, por averías u
otras causas de siniestralidad, deba ser objeto de reconocimiento en el
extranjero l7\
En los tres casos anteriores, la organización de inspección autoriza
da debe emitir un “informe". Éste debe ser adjuntado por el capitán o
naviero, quien ha de solicitar a la Administración marítima bien la pró
rroga del certificado, bien la emisión de uno nuevo, o de un documento
que acredite que se ha superado un reconocimiento en el caso de ave
ría. El Real Decreto 90/2003 únicamente prevé el supuesto de que el
informe sea favorable. En este caso, la Dirección General de la Marina
Mercante «llevará a cabo la actuación solicitada en el plazo máximo de
quince días, notificándolo al interesado» (art. 6.3).
Por tanto, como es apreciable, la emisión de un informe favorable
implica la concesión del certificado correspondiente por la Administra
ción, siendo ésta de carácter reglado. Sin embargo, lo que no se regula
en el Real Decreto 90/2003 es la emisión de un informe desfavorable.
Esta cuestión ha de ser analizada a la luz de la posición de las organiza
ciones autorizadas a las que hacen mención el Real Decreto 90/2003 y
el Real Decreto 1837/1999 [art. 2.C).30|. En efecto, en ambos textos se
afirma que tales organizaciones podrán actuar «en nombre de» la Admi
nistración marítima l7í’. Esta locución es importante, ya que implica que
el informe que emitan puede imputarse a ésta o, al menos, suscitar ante
eila una alzada impropia. La imposición por parte de dicho informe de
determinadas actuaciones que se exijan al titular del buque ha de poder
ser objeto de recurso ante la propia Administración del Estado, aunque,
ciertamente, el Real Decreto 90/2003 no hace mención al mismo.175*
175 Vitase también el arl. 39 del Reglamento de Inspección y Certificación de Buques C iv i

les (aprobado por el Real Decreto 18.37/2000, de 10 de noviembre). Esta norma prevé que en el
caso de que la organización autorizada no lleve a cabo el reconocimiento, la Dirección General
de la Marina Mercante decidirá si envía inspectores de la Administración española o solicita el
reconocimiento del buque a la Administración del país en cuyo puerto se encuentre el buque. En
el caso de las inspecciones de buques extranjeros en puertos españoles, el Real Decreto 91/2003,
art. 4, dispone que la autoridad competente es el Ministerio de Fomento. No obstante, el art. 2.c)
define el concepto de «inspector» como «una persona al servicio de la Administración pública o
cualquier otra persona debidamente autorizada por el Ministerio de Fomento para llevar a cabo
las inspecciones de control del estado del puerto, y responsable ante dicho Departamento».
I7<’ En el caso del Real Decreto 90/2003. esa locución se emplea en el título que acompaña
al Capítulo III, «Organizaciones autorizadas para efectuar reconocimientos de buques en nom
bre de la Administración marítima».
B. Entidades colaboradoras en el ámbito

de los buques de recreo
Las entidades colaboradores con la inspección se encuentran men

cionadas de forma genérica en los arts. 86.5 LPEMM y 2.C).29 del
Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles. Este últi
mo señala que se trata de una entidad autorizada por el Ministerio de
Fomento para «realizar ciertas actividades de inspección y control de
la flota civil española» 177. La regulación de estas entidades se localiza,
en especial, en el Real Decreto 1434/1999, de 10 de septiembre, por el
que se establecen los reconocimientos e inspecciones de las embarca
ciones de recreo para garantizar la seguridad de la vida humana en la
mar y se determinan las condiciones que deben reunir las entidades
colaboradoras de inspección. El reconocimiento de estas entidades
sigue el esquema de la LI. De esta manera, han de acreditar su idonei
dad ante una entidad de acreditación, precisando igualmente la perti
nente autorización por parte de la Administración General del Estado
(arts. 6.2 y 7.1, respectivamente)l7817980. Como antes se ha indicado, en
caso de no resolverse y notificarse en plazo ha de entenderse que la
solicitud ha sido desestimada. Esta conclusión resulta más acorde con
el esquema de atribución de funciones de carácter público a las entida
des colaboradoras m .
En relación a la actividad de las entidades colaboradoras, ha llama
do la atención de la doctrina el hecho de que si el resultado de los reco
nocimientos que efectúen es satisfactorio, el mismo implique la reno
vación de la vigencia del Certificado de navegabilidad (art. 10.1.°) I8°.
Como se ha apreciado, es destacable que una entidad privada tenga
potestad para renovar la validez de un documento público administrati
vo m . La consecuencia establecida en el Real Decreto 1434/1999 es
explicable desde la perspectiva favorable del informe, de forma que
éste no será recurrido en tal circunstancia. Sin embargo, no correspon-
178 Véase E. A r a n a G a r c ía , «Las Inspecciones Técnicas de las Embarcaciones de
Recreo», AA, núm. 3, 2002, p. 125.
179 Como señala el Consejo de Estado en su Dictamen 2204/1999, de 29 de julio, «el silen
cio de la Administración en resolver sobre la petición de autorización no se formula en términos
positivos, sino negativos, considerándose desestimada (presuntamente) la solicitud por el trans
curso del tres meses sin que se haya producido una resolución expresa. Y es que, en efecto, no
podrían otorgarse a una entidad privada facultades que significan en cierto modo atribuciones
públicas, como colaboradora de la Administración pública, sin que se produzca una resolución
expresa en la que se acredite por la Administración marítima el cumplimiento de las condiciones
que la entidad peticionaria debe reunir».
180 Téngase en cuenta, no obstante, que el certificado de navegabilidad ha de ser expedido
por la Administración marítima (art. 4.2 del Real Decreto 1434/1999, de 10 de septiembre).
181 Pa d r ó s R e ig , op. cit., p. 119.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. EL CASO DE LA LEY... 293
de a una entidad privada dictar tal certificado, como, por otra parte,
vienen a confirmar otras normas en materia de inspección de bu
ques 1X2. De hecho, el mismo art. 10.1.° del Real Decreto establece que,
en el caso de un reconocimiento adicional, la entidad colaboradora
debe emitir el informe a la Capitanía marítima, «la cual expedirá el
Certificado de navegabilidad».
La vertiente negativa del reconocimiento también tiene interés. En
este caso, el interesado cuenta con un pla/o máximo de dos meses para
subsanar las anomalías. Si transcurrido esc plazo la embarcación no se
ha presentado nuevamente a inspección y superado ésta, la entidad
debe ponerlo en conocimiento de la Capitanía marítima y ésta dispon
drá la caducidad del Certificado de navegabilidad (art. 10.2.°). La cues
tión que se suscita en este caso es la virtualidad del informe. Se entien
de que en dicho supuesto se producirá una situación de indefensión,
puesto que el acto de inspección no es en sí recurrible lx\ No obstante,
hay que tener en cuenta que puesto que la declaración de caducidad sí
es susceptible de recurso y sólo puede ser adoptada por la Administra
ción, tal informe puede ser cuestionado, en ese momento, por el parti
cular. En este punto tendrá especial importancia el trámite de prueba
que permita a aquél sustentar su posición contraria a la del informe.
Por ello, cobra plena vigencia lo dispuesto en el art. 80.2 LRJPAC res
pecto a la apertura de tal trámite cuando «la naturaleza del procedi
miento lo exija».
3. El caso de los verificadores ambientales
A. Marco normativo
Los verificadores ambientales constituyen un supuesto peculiar en

el contexto de las entidades colaboradoras con la Administración. Su
origen es esencialmente comunitario. Se regularon por primera vez
el Reglamento 1836/1993, que se vio posteriormente sustituido por el
Reglamento 761/2001, relativo a un sistema comunitario de gestión
y auditoría ambiental l!U. Por lo que respecta al Derecho interno, el*
ik: F.l art. 13 del Reglamento de Inspección y Certificación de Buques Civiles (aprobado
por el Real Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre) atribuye esta competencia a la Administra
ción marítima. En este sentido, además, el art. 19.3./) establece que el informe del inspector
debe recoger el criterio de éste que aconseje o no la emisión o renovación del certificado, el
refrendo o prórroga del mismo, o la finita del documento relativo. Adviértase que en el caso de
los vehículos, el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Regla
mento General de Vehículos, distingue (art. 26) entre el permiso de circulación y la tarjeta ITV.
Pero en el caso de inspección negativa, sólo se retiene la tarjeta ITV.
'*■’ Padrós Rrk'i, t>i>. cil., p. 120; en similar sentido A rana G arcía, «Las Inspecciones
Técnicas de las Embarcaciones...», op. cir., p. 138.
1,14 D O , núm. L 114, 2001; véase A. N íxiuiíira Lói 'H/., EcoaudUoría..., op. cit.
RICSI los incluye en la Sección II del Capítulo IV, en la infraestructura

relativa a la seguridad industrial. Sin embargo, el sistema de auditoría
es voluntario, como así se establece en el art. 1.1 del Reglamen
to 761/2001. Esta aparente contradicción se ha explicado por el hecho
de que los denominados verificadores ambientales han de tener en
cuenta no sólo disposiciones de calidad, por tanto voluntarias, sino tam
bién normas ambientales de carácter obligatorio lx5. Aparte del RICSI, la
otra disposición general a considerar es el Real Decreto 85/1996, de 26
de enero.
El verificador queda definido como toda persona u organización
independiente de la organización objeto de la verificación que haya
obtenido una acreditación según las condiciones y los procedimientos
que establece el propio Reglamento comunitario [art. 2.q)\. Esta pre
visión se recoge en el art. 49 RICSI, que dice: «Los verificadores
medioambientales son entidades públicas o privadas o personas físicas,
independientes de la empresa sometida a verificación». Tanto en el
caso de que se trate de personas físicas como jurídicas, el Reglamento
comunitario establece con claridad que las mismas sean objeto de acre
ditación, de acuerdo con los criterios establecidos en su Anexo V. Esta
acreditación ha de efectuarse por instituciones de acreditación ya exis
tentes (v. gr., la ENAC, anteriormente considerada), como por otras
creadas a los efectos del Reglamento [art. 4.1 (segundo párrafo) del
Reglamento 761/2001], De acuerdo con el Derecho interno, la acredita
ción se regula en el art. 51 RICSI. Los verificadores medioambientales
precisarán de su acreditación por parte de una entidad de acreditación
de las establecidas en el Capítulo II del RICSI, cumpliendo con las
disposiciones comunitarias. En concreto, el art. 2 del Real Decre
to 85/1996 dispone que tanto la Administración General del Estado
como las Comunidades Autónomas pueden designar entidades de acre
ditación de verificadores ambientales, siempre y cuando cumplimenten
las exigencias del RICSI respecto de su designación (arts. 14-19).
Además, la Disposición Adicional segunda del Real Decre
to 85/1996 señala que «sin perjuicio de las que designen las Comuni
dades Autónomas, se nombra como entidad de acreditación de verifica
dores medioam bientales a la asociación “ Entidad Nacional de
Acreditación (ENAC)”» 185186. Aquí surge un nota distintiva, ya que a
diferencia del sistema general que establece la LI, el Real Decre
to 85/1996, abre la vía para que las Comunidades Autónomas puedan
establecer, a los efectos de la auditoría, otras entidades de acreditación.
Estas no sólo se encargan de la acreditación, sino que, igualmente,
185 C anals i Ametller, op. cit., p. 187.

186 Sobre la problemática competencial que suscita esta Disposición, véase Nogueira
L ópez, op. cit., pp. 225-229.
1NSPKCCION Y KNT1DADLS COLABORADORAS. LLCASO DK LA LHY. 29 5
podrán dar paso a su retirada, previa audiencia del interesado, cuando

éste incumpla las condiciones que determinaron su designación o las
funciones que le atribuye el Reglamento comunitario IH7.
Otra característica a reseñar es la relativa a la ausencia del requisito
de autorización en el caso de los verificadores ambientales. Como se ha
visto anteriormente, en el supuesto de los organismos de control, éstos
precisan de la correspondiente acreditación y, además, de una autoriza
ción (art. 16.3 Ll). Sin embargo, este segundo requisito no se precisa
en la normativa correspondiente.
B. La naturaleza de los verificadores
Las anteriores circunstancias han incidido en la conceptuación de

los verificadores por parte de la doctrina. Cabe distinguir en este punto
dos sectores encontrados. Por una parte, aquellos que discuten que los
verificadores puedan considerarse como entidades colaboradoras de la
Administración, en el contexto analizado anteriormente. De esta mane
ra se argumenta que el carácter voluntario del sistema de auditoría
«imposibilita su consideración como potestades administrativas en sen
tido clásico» 1SX.
En opinión de otros autores, sólo se podría entender que los verifi
cadores realizan funciones de naturaleza pública si, desde una regula
ción legal específica, se les atribuyese funciones típicamente adminis
trativas o se concediera a sus validaciones una especial relevancia
jurídica lx'\ En una línea similar se indica que los verificadores son pro
fesionales privados ligados por un contrato igualmente privado al cen
tro sometido a la verificación, pero su actividad profesional nace como
consecuencia de una previsión legal iyü. La cesión a estos profesionales
de una buena parte de las funciones públicas de inspección y control
muestra con claridad que se está «ante algo que va más allá del mero
ejercicio de una profesión privada». Por tanto, los verificadores
ambientales son, según esta posición, profesionales privados, pero no
cabe negarles naturaleza pública a parte de sus funciones: «No se pue
de calificar a la verificación medioambiental de ejercicio público de*
11(1 Art. 5.1 (segundo párrafo) del Real Decreto 85/1996.

I“ R ivero O rtega, op. <•//.. p. 153. Para Betancor Rodríguez no puede decirse que los
verificadores ejerzan una función pública por cuanto no existe vinculación entre sus acuerdos de
validación de la declaración ambiental del centro y la decisión de la Administración de proceder
a la inscripción del centro en el Registro correspondiente. Instituciones de Derecho Ambiental,
Madrid, La Ley, 2001. p. 1056.
I!W M. T arrés V ivfs, «Los Sujetos Privados en la Gestión de la Auditoría Medioambiental
Comunitaria. Su Desarrollo en la Umweltaiulili’esetz Alemana», KAP, núm. 145, 1998, p. 511.
I''n Nocrieira López, op. cit., p. 235.
una función administrativa pero tampoco se acomoda con soltura en los

moldes de la actividad privada stricto sensu» 191.
Frente a estas posiciones se ha manifestado otra postura divergente
que entiende que, en el ejercicio de las facultades de fiscalización de
actividades privadas, los verificadores tienen una posición jurídica que
difícilmente puede equipararse a la de un simple particular. En este
sentido se destaca el doble nivel de articulación del sistema europeo de
auditorías. Por una parte, se establece un control técnico de carácter
voluntario como examen de calidad ambiental, realizado por servicios
auditores propios o externos para valorar la efectiva consecución de un
sistema de gestión ambiental que la propia empresa establece. Por otra,
la declaración que se emita sobre ese sistema de gestión y su cumpli
miento. Se señala que esta segunda puede ganar consistencia pública
con la intervención del verificador ’92. Por consiguiente, los verificado
res ejercen funciones de carácter público o, cuanto menos, con efectos
públicos, de forma que «pueden ser considerados también, en términos
generales, agentes colaboradores de la Administración pública» l93. Se
concluye señalando que «si bien su intervención depende de la previa y
voluntaria solicitud de la empresa interesada, su actividad se orienta
inequívocamente a verificar y certificar el cumplimiento de la legalidad
vigente en materia de protección del medio ambiente» l94.
La cuestión central en este punto pasa por considerar las funciones
que realizan los verificadores ambientales. Estos se enmarcan en el
ámbito voluntario de la calidad, como así se trasluce del Anexo V (pun
to 5.4) del Reglamento comunitario, que es la norma que ha de marcar
la pauta acerca de la naturaleza de sus funciones. Este deja entrever
que un buen número de las cuestiones que han de ser verificadas
corresponden a aspectos voluntarios. En efecto, el Reglamento señala
que el verificador ha de certificar: a) el cumplimiento de todos los
requisitos del Reglamento: análisis medioambiental si procede, sistema
de gestión medioambiental, auditoría medioambiental y sus resultados,
y declaración medioambiental, y b) la fiabilidad, verosimilitud y
corrección de los datos y la información incluidos en la declaración
medioambiental (puntos 3.2 y 3.3 del Anexo III), y la información
medioambiental que deberá validarse (punto 3.4 del Anexo III).
Sin embargo, junto con estas cuestiones, el verificador ha de asegu
rarse de que la organización aplica procedimientos para controlar los
aspectos de sus operaciones sujetos a la legislación nacional o comuni
191 Ib id ., p. 236.
192 E steve Pardo, T écn ica ..., op. cit., p. 135.
193 C anals i A metller, E l ejercicio..., op. cit., p. 188.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. El. CASO DE LA LEY... 297
taria pertinente. Los controles de las auditorías deben probar, en par

ticular, la capacidad de los procedimientos aplicados para garantizar el
respeto de la legislación. De esta manera, el verificador no podrá vali
dar la declaración medioambiental si durante el proceso de verificación
observa, por ejemplo mediante sondeos, «que la organización no
garantiza el respeto de la legislación». Esta previsión del Anexo V del
Reglamento 761/2001 es derivación del art. 3.2.a) del mismo, que exi
ge aplicar un sistema de gestión medioambiental que abarque todos los
requisitos descritos en el Anexo I, «y en particular el cumplimiento de
la legislación medioambiental pertinente» ''A
Como puede apreciarse de lo anterior, el verificador posee una
naturaleza híbrida, tanto voluntaria, pero igualmente incluyendo un
componente obligatorio, como se desprende con claridad del pun
to 5.4.3 del Anexo V del Reglamento comunitario. Es decir, el verifi
cador no puede menos que tomar en consideración el grado de cumpli
miento de normas ambientales vinculantes. De ahí que su verificación
no pueda quedar únicamente en un plano privado, toda vez que la
declaración ambiental validada ha de ser remitida a la Administración
y ser objeto de publicación. Por tanto, tal declaración no posee una vir
tualidad puramente interna, sino que igualmente puede tener relevan
cia externa con aplicación en otros ámbitos distintos de la actuación de
las Administraciones, como sería el caso de la contratación l%. De ahí
que a pesar de la mezcla de aspectos, privados y públicos, estos últi
mos han de marcar la pauta de entendimiento de la función de los veri
ficadores.
4. Las entidades colaboradoras en el ámbito

de la seguridad aérea
La Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, dedica su

Título 111 a la inspección aeronáutica. Esta abarca cuatro sectores: la
seguridad operacional (personal aeronáutico, operación de aeronaves),
el transporte aéreo, la navegación aérea (instalaciones de este sistema)
y finalmente los aeropuertos e instalaciones aeroportuarias. En princi
pio, las actuaciones de inspección se han de llevar a cabo por los fun-*
'',5 B rtancor R odrkíUHZ, Instituciones..., op. cit.. p. 1056, n. 117, discute esta cuestión.
En su opinión, lo que el verificador debe comprobar es si en el plano formal, que no material,
los elementos cumplen con la legislación ambiental, no que materialmente el centro y las activi
dades del centro se ajustan a esa legislación.
Véanse los arts. IX.e) y 19.,t;) TRLCAP. La inclusión de criterios de carácter ambiental
para la determinación de la oferta más ventajosa para la adjudicación de contratos ha sido acep
tada por el TJCE; véase "ENV AG", asunto C-44X/0I, Sentencia del TJCE de 27 de febrero de
2003; “Concordia Bus Finland". asunto C-513/99, 2002, Rec.. 1, p. 7213.
cionarios que desempeñen los correspondientes puestos de trabajo en la

Dirección General de Aviación Civil. Otros empleados públicos pueden
realizar tales tareas, pero sólo de carácter auxiliar o complementarias
(art. 25.1). El régimen de las entidades y personal colaborador se regu
la en el art. 26 de la Ley. Estas pueden ser tanto personas físicas como
jurídicas, públicas o privadas, que deberán contar con la correspon
diente autorización. Como en otros sectores, se les exige contar con
«medios adecuados, capacidad y especialización técnica acreditadas e
independencia funcional respecto de las actividades a realizar». Sin
embargo, la Ley no determina quién ha de acreditar tales extremos, si
bien podría ser la propia Administración en el proceso autorizatorio.
El ámbito de sus funciones abarca tres sectores:
a) Verificar y acreditar la aptitud requerida al personal aeronáuti
co para la obtención, mantenimiento y renovación de los títulos, licen
cias, habilitaciones, autorizaciones, aprobaciones o certificados necesa
rios para el ejercicio de sus funciones.
b) Realizar las comprobaciones, inspecciones, pruebas y revisio
nes necesarias para verificar y acreditar el cumplimiento de las condi
ciones y requisitos establecidos para la expedición y renovación de los
documentos de aeronavegabilidad y, en general, de los exigidos para la
operación de las aeronaves l97.
c) Efectuar las comprobaciones, inspecciones o revisiones nece
sarias para verificar y acreditar las condiciones de seguridad exigidas
para el establecimiento y el funcionamiento de los sistemas aeroportua-
rios y de navegación aérea.
No obstante, la actuación de las entidades colaboradoras no es
libre, dentro de los lindes marcados por la ley. El art. 26.1 de la
Ley 21/2003 señala que éstas han de actuar «de acuerdo con las direc
trices y bajo la supervisión de la Dirección General de Aviación Civil».
Esta sujeción también está ratificada por la Exposición de Motivos, que
emplea la locución «siempre».
Un aspecto a destacar de la labor inspectora de estas entidades es
el relativo al valor de las actas e informes (o dictámenes técnicos) que
197 El art. 36 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea dispone que com
pete al Ministerio de Fomento extender el certificado de aeronavegabilidad de las aeronaves
civiles y determinar e inspeccionar para su aprobación las expresadas pruebas, tanto respecto de
la aeronave en su conjunto como de cada uno de sus elementos. La realización efectiva de las
inspecciones y pruebas antes señaladas podrá efectuarse, bien directamente por el Ministerio de
Fomento, o bien, en el caso de aeronaves ultraligeras motorizadas y de aeronaves de construc
ción por aficionados, a través de entidades colaboradoras, en los términos que reglamentaria
mente se establezcan, que, en todo caso, actuarán bajo los criterios y directrices emanados de la
Administración titular, y pudiendo percibir como contraprestación de sus servicios las compen
saciones económicas que se establezcan para cubrir sus costes.
INSPFiC'C'ION Y HNTIDADHS COI ABORAOORAS. R[ C A S O OH I A I.HY... 2 9 ')
éstas puedan emitir. La Ley establece una distinción entre «acta», en

la que se consignará el resultado de las inspecciones realizadas para
controlar el cumplimiento de la normativa aplicable (art. 28.2), e
«informe», en el que constará el resultado de actuaciones de verifica
ción del cumplimiento de los requisitos exigidos para el otorgamiento,
mantenimiento y renovación de certificados, aprobaciones, autoriza
ciones, licencias y habilitaciones que sean preceptivos (art. 28.3). De
acuerdo con el art. 28.6. los anteriores documentos «formalizados en
documento público observando los requisitos legales pertinentes, ten
drán valor probatorio, sin perjuicio de las pruebas que en defensa de
sus derechos e intereses puedan aportar o hacer valer los administra
dos». Como se puede apreciar, la Ley emplea el lenguaje del art. 137.3
LRJPAC para atribuir valor probatorio a tales documentos, con inde
pendencia de quién los emita, esto es, un funcionario (de acuerdo con
el tenor de la LRJPAC) o una entidad colaboradora (ya sea persona
física o jurídica).
V. OTRAS CUESTIONES SOBRE LA FUNCIÓN

DE COLABORACIÓN DE LOS PARTICULARES
CON LA ADMINISTRACIÓN
1. Sobre el fenómeno de la colaboración
El fenómeno de colaboración de entidades privadas en tareas de

inspección en materia de seguridad industrial no pone en entredicho la
potestad de la Administración. Es cierto que aquélla descansa (en par
te) sobre las entidades acrcditadoras y los organismos de control que
han de, o pueden, tener carácter privado. Sin embargo, esta circunstan
cia no desdibuja ni altera de forma sustancial la potestad inspectora que
aquélla tiene atribuida y de la cual no puede hacer dejación. Como se
ha señalado, «el flujo hacia [los] particulares (...) no ha de poner en
cuestión el carácter eminentemente público de estas funciones. (...) No
puede hablarse así de una privatización en su sentido más amplio y
contundente, irreversible por así decirlo. La Administración ha de rete
ner las necesarias facultades para mantener la dimensión y tensión
pública que ha de tener el sistema» l9H. El art. 14.1 LI pone de ma
nifiesto esta circunstancia al indicar que «las Administraciones Pú
blicas competentes podrán comprobar en cualquier momento por sí
mismas, contando con los medios y requisitos reglamentariamente exi
gidos, o a través de organismos de control, el cumplimiento de los dis
posiciones y requisitos de seguridad» 1W. La dualidad de la inspección*
m H s t e v e Pa r d o , op. cit., p. 150.
Cursiva añadida.
que parece desprenderse de esta norma —adviértase la disyuntiva en el

art. 14.1 LI— no debe apreciarse aisladamente.
El modelo que establece la LI resulta más complejo de lo que
pudiera parecer a primera vista por lo que respecta a los controles que
establece. Se produce una atribución de ciertas funciones públicas que
no se limitan a un aspecto meramente técnico, sino que abarcan igual
mente la determinación del cumplimiento de disposiciones normativas
vinculantes, como son los reglamentos de seguridad. De ahí la existen
cia de distintas intervenciones sobre los organismos de control por par
te de la Administración, tanto en su fase autorizatoria como a la hora de
calibrar el ejercicio de sus funciones, incluyendo, si es necesario, la
aplicación de la potestad sancionadora.
El art. 16.2 LI (art. 46.2 RICSI) garantiza que, en última instancia,
sea una Administración la que determine si un organismo de control ha
actuado correctamente. Por tanto, se produce en este caso una actua
ción sujeta a Derecho administrativo y controlable por la jurisdicción
de este orden. Por otra parte, la introducción de esta vía de reclamación
refuerza el vínculo del organismo con la Administración. Además, hay
que tener en cuenta que el ordenamiento también muestra que la inter
vención de los organismos de control puede situarse en una posición
subsidiaria respecto de la Administración. Este es el caso del art. 19.1 .d)
del Real Decreto 1254/1999, de 16 de julio, sobre la prevención de
accidentes mayores, que dice: «Para la realización de las inspecciones,
el órgano competente de la Comunidad Autónoma podrá requerir, si lo
estima conveniente, la colaboración de organismos de control acredita
dos por la Administración competente, de acuerdo con lo dispuesto en
el Real Decreto 2200/1995» 2(l°.
La atribución a los particulares de funciones relativas a la inspec
ción ocasiona problemas debido al hecho de que queda involucrada una
función pública20201. A este respecto la doctrina se ha manifestado de
diferentes maneras para expresar este fenómeno. Se indica que se trata
de «entidades que desarrollan auténticas funciones públicas delega
das» 202, o que es «un tipo de actividad que, sin concurrir los requisitos
y régimen del servicios público stricto sensu, reúnen, sin embargo, los
presupuestos propios y cualificados del servicio o actividad de interés
público» 203. Igualmente, se constata la consolidación de un fenómeno
de ejercicio privado de funciones públicas, no meramente delegadas
por la Administración, sino ejercidas y titularizadas directamente por
201 Como así se expresa el Decreto 170/1999, art. 3.e): «la extemalización de una función
pública de comprobación».
202 Fernández Farreres, «Industria», op. cit., p. 519.
203 Ojeda M arín, op. cit., p. 615.
particulares 204*. No obstante, se advierte que este modelo no es genera-

lizable a todos los supuestos, al intercalarse un control por parte de la
Administración 2,)\ como antes se ha indicado respecto al art. 16.2 LI.
En general, se coincide en destacar que el problema de fondo existen
te en el ordenamiento jurídico es la falta de un mecanismo para el trasla
do de tales funciones a los particulares 2I)6. La intervención sobre un ter
cero privado para la comprobación de su cumplimiento de las normas
correspondientes se encuentra residenciada originalmente en los poderes
públicos. Sin embargo, la opción por apoyarse en los particulares no
resulta descartable. Otra cuestión es la del régimen al que se hayan de
sujetar, la correspondiente previsión en una norma con rango de ley y
con la suficiente densidad, los medios que se atribuyan, los controles que
se efectúen sobre los mismos, así como los resultados de su actividad.
La LI utiliza el concepto de designación y el de autorización en el
caso de las entidades de acreditación y de los organismos de control,
respectivamente. Antes se ha señalado que, frente a la autorización, la
designación prevista para las entidades de acreditación impide conside
rar esta función como una actividad libre, sino reservada a aquéllas
nombradas por la Administración, por previsión expresa en una ley.
Para otras posturas doctrinales no se produce una diferencia de natura
leza jurídica. Ambas figuras, designación y autorización, llevarían a
cabo una operación de similar resultado, esto es, el traslado a manos
privadas del ejercicio de determinadas funciones públicas. En ambos
casos se pone de manifiesto la fuerte intervención administrativa sobre
ellos. Esta tiene especial intensidad en las entidades de acreditación, ya
que la Administración está presente en su estructura orgánica.
2. Sobre los medios de atribución
Los medios a través de los cuales se puede atribuir a entidades cola

boradoras determinadas funciones inspectoras han sido objeto de aten
ción por la doctrina. Esto ha dado paso a discusiones sobre la virtuali
dad de aquéllos. Algunas han surgido con una cierta intensidad, caso de
la 1TV. Esto suscita el análisis de dos medios en particular, la concesión
',n C arrillo Donaikk. op. cit., p. 606; véanse, pp. 544 ss.
C arrillo Donaire, op. cit.. pp. 607-611.
2m Estlvl Fardo. Técnica.... op. cit.. p. 143; Izquierdo C arrasco, op. cit.. p. 413. Véase
J. L. V illar Palas!, L a Intervención Administrativa en la Industria. Madrid. Instituto de Estu
dios Políticos, 1064, p. 304. Sobre la figura de las Beliehne alemanas, o personas de Derecho
privado que ejercen funciones públicas en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, aun
que inlegradas en la organización administrativa, véanse Estlvl Pardo, Técnica.... op. cit..
pp. 147-148; C anals i A metller, F.I ejercicio.... op. cit.. pp. 295-302.
y la autorización. No se pretende afrontar aquí una teoría general sobre

concesiones y autorizaciones, que excedería de los propósitos de este
trabajo. No obstante, es preciso considerar algunos aspectos de ambas
figuras para determinar su adecuación al objeto de análisis.
A. Nociones sobre la concesión y la autorización
a) Sobre la concesión
En términos generales, la concesión se corresponde con la cesión al

particular de una esfera funcional de competencia atribuida a la Admi
nistración 207. La concesión parte de una eliminación de la actuación
privada que, de otra manera, sería inicialmente libre. Por el contrario,
quien tiene el monopolio de la potestad es la Administración, que pue
de ejercerla bien directamente o de forma indirecta. Para esta segunda
opción se adecúa la figura de la concesión. Ésta se encuentra ligada,
principal pero no únicamente, a la gestión de los servicios públicos
[arts. 156.a) TRLCAP y 114 RSCL], Igualmente, implica un régimen
jurídico estricto para quien es titular de la misma, debido a las potesta
des que, en virtud de ese mecanismo, puede desplegar la Administra
ción sobre el particular, como así se desprende del TRLCAP. Estas
potestades son ejercitables a pesar de que la figura de la concesión,
sobre todo en el contexto de los servicios públicos 208, responda a un
esquema contractual.
La doctrina ha destacado los elementos esenciales que permite la
concesión. En primer lugar, la elección de los sujetos más capaces o
con mayores garantías para que la indicada actividad se cumpla en el
sentido que al interés público le convenga. El hecho de que la Adminis
tración se apoye en la gestión indirecta por medio del particular impli
ca que el régimen concesional tenga un número reducido de sujetos.
Ésta constituye, en principio, una diferencia con otra figura afín a la
207 Véanse M ayer, op. cil., t. III, p. 246; F. A lbi, Tratado de los Modos de Gestión de las
Corporaciones Locales, Madrid, Aguila, 1960, pp. 501-541; J. L. V illar Palas!, «Concesiones
Administrativas», en W AA, Nueva Enciclopedia Jurídica, t. IV, Barcelona, Seix, 1952,
pp. 684-770, esp. p. 687; F. López R amón, «Concesión (Derecho administrativo)», en W AA,
Enciclopedia Jurídica Básica, t. I, Madrid, Civitas, 1995, pp. 1341-1343; del mismo autor, «Las
Dificultades de una Legislación Básica sobre Concesiones Administrativas», REALA, núm. 243,
1989, p. 563; J. L. M eii.án G il, «Sobre la Determinación Conceptual de la Autorización y la
Concesión», RAP, núm. 1, 1973, p. 59; S arasoi.a G orriti, op. cit„ pp. 82 ss.; F. Sosa Wagner,
La Gestión de los Servicios Públicos Locales, 5.a ed., Madrid, Civitas, 2002, pp. 191 ss. Sobre
las concesiones demaniales puede verse M. G arcía Pérez, La Utilización del Dominio Público
Marítimo-Terrestre, Madrid, Marcial Pons, 1995, pp. 127 ss.
208 véase L ópez R amón, «Las Dificultades de una Legislación Básica...», op. cit.,
pp. 594-596.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. El. CASO DE LA LEY.. 303
concesión, a saber, la autorización. Segundo, tasar de manera previa y

bien delimitada el contenido de las facultades de ejercicio que se trans
miten en función del objetivo social que con ello se pretende. Tercero,
imponer ese ejercicio de manera forzosa, eliminando la posibilidad de
un no ejercicio. Cuarto, establecer la reserva de la caducidad de los
derechos otorgados, o de un rescate de los mismos, o de una revisión a
tiempo, establecida en virtud de una titularidad remanente y última que
permanece en la Administración. Por tanto, la figura de la concesión
refuerza el carácter público de las funciones que se transfieren al parti
cular y su vinculación con la Administración concedente 2(W.
b) Sobre la autorización
Por lo que respecta a la autorización, no se busca únicamente insis

tir sobre la crisis que asóla a la perspectiva tradicional de ésta 21(). Dos
posturas han perfilado el debate. Por una parte, la autorización como
remoción de obstáculos para el ejercicio de un derecho preexistente (en
la versión de R a n e l e t t i ) 2". En este caso, la autorización vendría a
facilitar que el particular pueda ejercer tal derecho preexistente 2I2. Por
otra, la autorización se configuraría como el levantamiento de una
prohibición tras la verificación de que la ejecución de la actividad que
se prevé realizar no va a ocasionar perjuicios al interés público (en la
postura de M a y e r ).
3” G arcía df Entfrría v F frnanufz Rodkk.i i ./., op. cit., i. II, p. 149. Véase S arasola
Gorriti , op. cit., p. 99.
2,11 Sobre la aulori/ación, véanse M. C arrón Ritz, «Las Autorizaciones Industriales: L’n
Intento de Aproximación Sistemática», en L. C osí tii.lufi .a Montanlk (coord.). Estudios de
Derecho Público Económico. Libro Homenaje ai i’roj. Di: D. Sebastian Mariín-Retorldlo,
Madrid, Civitas, 2003, pp. 841-878; G. Ffrnándfz. Fakrhrks, «Licencias Individuales», en
E. G arcía df E ntfrría y T. di- i.a Q iiadra S ai.cfdo, Comentarios a la Ley General de Teleco
municaciones. Madrid, Civitas, 1999. pp. 101-124; E. Lól’iy. M fniido, «Autorización», en
W AA, Enciclopedia Ju ríd ica b ásic a, vol. I, Madrid, Civitas, 199.3, pp. 711-715; G arc ía di :
Entfrría y Ehrnándi;/. Rodríoiifz, op. cit.. t. II. pp. 133-146; T.-R. Ffrnándfz Rodríoiifz,
«Inscripciones y Autorizaciones Industriales», RAP, núm. 52, 1967. p. 421; S. Martín-R ftorti-
l.t.o Baquf.r , «Acción Administrativa Sanitaria: La Autorización para la Apertura de Farma
cias», RAP. núm. 24, 1957, p. 117; M. Martín M atfo, «Silencio Positivo y Actividad Autori
zante», RAP. núm. 48, 1965, pp. 209-216; J. M. M ichavii.a Núñfz, «Autorizaciones», en
S. M artÍn-R ftortii.lo Baqijfr. Derecho Público Hancario, Madrid, CEURA, 1987, pp. 207
251, en esp. pp. 226-248; Morkli. O caña, op.cit.. t. II, pp. 67-75; Parada Vázqufz, op. cit..
t. I, pp. 392-397; J. E. Soriano G arcía, Derecho Público de ¡a Competencia, Madrid, Marcial
Pons, 1998, pp. 549 ss.; J. L. Villar Ezcdrra, Derecho Administrativo Especial. Madrid, Civi-
tas, 1999, pp. 82-87.
211 «Concedo e Natura delle Autorización e Concessioni», G¡urispriulenza Italiana,
núm. IV, 1894, p. 7.
212 Véase F frnándfz. Rodrícrifz, «Inscripciones y Autorizaciones Industriales», op. cit..
p. 441.
Las posiciones sobre el concepto de autorización son variadas en

la doctrina e intentan aunar distintos elementos que pueden aparecer
en las mismas. De esta manera, se ha indicado que se trata de uno de
los diversos medios de intervención de la Administración sobre la
actividad de los administrados, que tiene como finalidad controlar pre
ventivamente si el ejercicio de un derecho (con la cuestión de si es
antecedente o consecuente con la autorización) se ajusta y armoniza
con el interés general 21-\ Para otros sectores se trata de una declara
ción administrativa de la concurrencia de las condiciones necesarias
para el ejercicio de la actividad 213214. Igualmente se adoptan posturas
que aceptan tanto la posición de R a n e l e t t i como la de M a y e r , enten
diendo que las autorizaciones se acercan a la primera concepción «en
cuanto más reglado se configure su otorgamiento». La aproximación a
la tesis de M a y e r se suscitaría en aquellos supuestos en los que exista
una mayor discrecionalidad para su otorgamiento 2I5. En otros casos,
sosteniéndose que las diferencias entre la versión de R a n e l e t t i y
M a y e r «no son irreductibles», se entiende que se debe partir, por ser
más garantista, de la existencia de un derecho o libertad en el solici
tante de la autorización y considerar a ésta como un acto de control
reglado que determina si se cumplen las exigencias legales o regla
mentarias previstas en la norm a2I6. En el ordenamiento se puede
encontrar alguna definición del concepto de autorización. Este es el
caso del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, sobre adecuación de
procedimientos autorizatorios a la LRJPAC, por el que «se entiende
por autorizaciones todos aquellos actos administrativos, cualquiera
que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potes
tad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se per
mite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comproba
ción de su adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del
interés afectado» 2I7.
La complejidad del fenómeno autorizatorio impone en la actualidad

que, más que hablar de autorización como concepto que englobase una
única realidad jurídica, hay que referirse a distintos tipos de autoriza
ciones que responden a diferentes funcionalidades. Por ello se ha se
ñalado que resulta “excesivo” sostener la existencia de un derecho
preexistente, además de ser contrario a la realidad de las cosas, cuando
213 López M enudo, op. cit., p. 712.
214 M artín M ateo, op. cit.. p. 214.
215 Villar Ezcurra, op. cit., p. 83; en similar sentido Soriano G arcía, op. cit., p. 555.
216 Parada V ázquez, op. cit., 1.1, p. 393.
217 En otros supuestos se define como «el acto administrativo por el cual el Ministerio de
Fomento permite a una organización reconocida la realización efectiva de las inspecciones y
controles a los que se refiere este Real Decreto». Éste es el caso del Real Decreto 90/2003, de
24 de enero, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y control
de buques y para las actividades correspondientes de la Administración marítima.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. El. CASO DE LA LEY... 305
en muchas circunstancias el mismo no se percibe, caso de aquellas

autorizaciones que posean carácter constitutivo 21X. En opinión de un
sector de la doctrina, «ahora el planteamiento es fundamentalmente
diverso, la libertad individual no es ya un régimen jurídico, sino sola
mente un principio que equivale simplemente a una declaración genéri
ca de capacidad, y lo que antes eran límites son hoy el núcleo esencial
de la actividad misma. Los papeles han cambiado por completo y en el
juego de relaciones entre el interés público y el privado prima aquél
sobre éste. Lo importante, por tanto, no es el derecho o la libertad pree
xistente, sino el interés público que antes funcionaba como simple
límite» 2IV. A este respecto se ha apreciado que «basta observar la reali
dad del tráfico para apreciar la carencia de vigencia social de la autori
zación como remoción de límites a un derecho preexistente; ni la
Administración ni los interesados tienen conciencia u opinión jurídica
de estar removiendo los límites a ese derecho; por el contrario, tienen
conciencia de que “no se puede actuar sin autorización” y que por ello,
en cada caso concreto, sólo se puede efectuar la operación si se ha
obtenido previa autorización, siendo inútil pretender realizarla al ampa
ro del derecho preexistente» 22(l.
En lo que se insiste como elemento permanente es en el dato de la
prohibición previa para el ejercicio de las actividades de que se
trate 221. De esta manera, la autorización habilita al particular para reali
zar una actividad inicialmente prohibida, constituyendo al mismo tiem
po la situación jurídica correspondiente 2” .
c) Sobre las diferencias entre concesión y autorización
Trazar las líneas divisorias entre la concesión y la autorización

resultaría, en principio, sencillo 22’. En el caso de la concesión, la acti
vidad es de titularidad de la Administración. Se trata de un monopolio
:,x G arcía i >f- Kntlrria y El knandi ■/ Rodríci :i z, op. rit . I. II, p. I .Vi. Fin el mismo semi
llo. I i R\ \ \ i >:• / Earrlrls, <.Licencias Individuales», op. cii.. p. 104, n. 5. Una postura similar a
la del derecho preexistente en V illar Pai .así, l a Inlervem ión Administrativa..., op. rit., pp. 409.
’l‘’ F lrnándlz R odrígulz , «Inscripciones y Autorizaciones Industriales», op. rit., p. 441.
Coincidente con esta planteamiento, F í rnándlz F-arrlrls , «Licencias Individuales», op. rit.,
p. 104, n. 5.
J. A. M anzanliio M allos , EA Contenió exterior en el ordenamiento administrativo
español, Madrid, IEAL, 1968, p. 387.
G arcía i>l F.ntlrkía y FTrnándi -z R odkígllz , op. rit., t. II. p. 137.
~ M lii.án G il. op. rit.. p. 85; véase el régimen jurídico de la autorización ambiental inte
grada, regulado en la Ley 16/2002, de 1 de julio, sobre la prevención y el control integrados de
la contaminación.
No obstante, la jurisprudencia lia señalado que «la diferenciación entre concesión y
autorización (...) es una de las cuestiones menos pacíficas en la teorización del Derecho admi
nistrativo». STS de 4 de noviembre de 1997, Ar. 8680.
de iure. De hecho, la concesión viene a crear un derecho ex novo para

el particular 224. Tratándose de una concesión sobre bienes dominicales,
la titularidad resultaría más reforzada y calificable de derecho real 225.
La concesión comporta igualmente una limitación del número de los
posibles beneficiarios. De esta manera, el carácter “excluyente y priva
tivo” resultaría inherente a esta figura, frente a la autorización 226. Ade
más, en la concesión la Administración goza, por lo general, de un
margen importante de apreciación o discrecional idad para el otorga
miento de la misma, a diferencia de la autorización. Por otra parte, sub
yace en ella un fundamento negocial o contractual.
En la autorización, el ejercicio de la actividad sería libre, pudiendo
acceder al mismo cualquiera que reúna las condiciones que fije la nor
ma. Esto significa que la autorización se dirige a actividades propias de
los particulares, levantando los obstáculos impeditivos de aquéllas. No
habría, en principio, margen de discrecionalidad atribuido a la Admi
nistración 227. Se estaría ante un acto reglado otorgable a todos aquellos
en los que concurran las condiciones exigidas por la norma. Además, la
autorización posee una naturaleza unilateral 228. No se trata de un nego
cio jurídico, sino de un límite impuesto a los ciudadanos y que consiste
en el sometimiento de su iniciativa al juicio valorativo de la Adminis
tración 229230.
B. Difuminación de las diferencias entre concesión

y autorización
Sin embargo, las diferencias entre ambos institutos se desdibujan

por varios motivos. Como antes se ha indicado, la autorización ha
pasado del simple control negativo del ejercicio del derecho de que se
trate, a la regulación de la actividad «con el propósito decidido de
orientar y encauzar positivamente la actividad autorizatoria en el senti
do de unos objetivos previamente programados» 23°. Por ello se ha evi
denciado que uno de los motivos del debilitamiento de la figura de la
224 J. L. Villar Palasí, «Licencia Administrativa», en VVAA, Nueva Enciclopedia Jurídi
ca, t. XV, Barcelona, Seix, 1981, pp. 578-585, esp. p. 578; F. F leiner, Instituciones de Derecho
Administrativo, Barcelona, Labor, 1933, p. 279; M ayer, op. cit„ t. III, p. 253.
225 J. M. M orillo-V elarde P érez, Dominio Público, Madrid, Trivium, 1992, p. 133.
M anzanedo M ateos, op. cit., p. 421, para quien en la concesión demanial se atribuye al conce
sionario un derecho real administrativo de goce.
226 En este sentido, Parada V ázquez, op. cit., 1.1, p. 394.
227 Ibid., p. 393.
228 V illar Palas!, La Intervención Administrativa..., op. cit., p. 311.
229 V ignocchi, «La Natura Giuridica dell’Autorizzazine amministrativa», citado por M an
zanedo M ateos, op. cit., p. 404.
230 G arcía de E nterría y F ernández Rodríguez, op. cit., t. II, p. 136.
INSPHC'CION Y I N IIDADI s COLABORADORAS. I-I. CASO DL l.A L.LY. 307
autorización había sido su vinculación a la función de policía, cuando

aquélla puede rebasar este campo, posibilitando el cumplimiento de las
directrices de una Administración planificadora2’1. La autorización
deja de ser en muchos supuestos un simple medio de permitir el ejerci
cio de una actividad, pasando a constituir derechos y regular de forma
pormenorizada el ámbito en el que se puede mover su titular.
A este respecto se constata que. en el caso de las autorizaciones
operativas, «suele ser frecuente que la Administración disponga de
amplísimos márgenes de apreciación en orden a su otorgamiento, posi
bilitándose su vinculación a determinadas condiciones cuyo incumpli
miento da lugar a la comisión de infracciones susceptibles de ser
sancionadas e incluso a la propia revocación. Así pues, estas autoriza
ciones operativas no terminan de encajar plenamente en el concepto
tradicional de autorización. No se limitan a remover los obstáculos
impuestos al ejercicio de lo que se considera un derecho propio y
preexistente de los particulares, sino que asumen un contenido positivo
que conduce a que el autorizado quede inmerso en un ordenamiento
sectorial determinado 212. La Administración ejerce en estos casos un
permanente control de la actividad privada, lo que puede implicar, en
última instancia, la modificación del contenido de la autorización» 2” .
De ahí que resulte conveniente aludir a una «escala de dureza» 2,4 de
las autorizaciones, toda vez que pueden llegar a lindar con la figura de
la concesión 2,\
La concesión, por su parte, carece de la unidad que tradicionalmen
te se le ha predicado 2A De hecho, el criterio de la limitación de bene
ficiarios, típico de las concesiones, no es privativo de éstas, como lo
recuerdan el art. 77.2 RBCL y otras normas sectoriales, tanto de origen
estatal 2,7 como europeas 21x. Además, las autorizaciones han ido adqui
riendo elementos próximos a la órbita de las concesiones, sobre todo en
aquellas de funcionamiento. Por otra parte, no se puede asumir que
todo tipo de autorización sea de carácter reglado, cuando concurren*
711 M a k 'I ín-R iítoktiu o B aoi i.k , op. cii.. p. 132.

La S I S de 7 de enero de 1999. Ar. 3615, responde a este planteamiento cuando en rela
ción a la ITV señala que «la utilización del término autorización no ha podido alterar la verda
dera configuración |de la 1TV|».
F h r n á n d l :/. Far r iír lís , « L ice n cia s In d iv id u a le s » , op. rit., p. 105, n. 6.
1,4 Lasagabastkr Hhrrarti;, G arcía U r kta y L a z c a n o B r o io n s , op. d i., p. 106.
Véase FRRNÁNDI-Z Rodríc.crz, «Inscripciones y Autorizaciones Industriales», op. di..
p. 444.
Véase Lot't:/. R a m ó n , op. cit.. pp. 569-573.
-’i7 Véase el art. 7.3 de la Ley 2/2000, de 29 de junio, de Transporte Público Urbano e
Interurbano de Viajeros en Automóviles de Turismo (de la C A P V ).
Jw Véase, por ejemplo, el art. 5.1 de la Directiva 94/57. sobre reglas y estándares comunes
para las organizaciones y peritaje de buques y para las actividades correspondientes de las
Administraciones marítimas.
igualmente otras en las que se intercalan importantes márgenes de

apreciación 239. Para ello habrá que analizar el marco normativo en el
que se integran y el margen de apreciación que se otorgue a la Admi
nistración.
En consecuencia, se ha sostenido que la no menos clásica concep-
tuación de su carácter reglado de la autorización debe ser “ampliamen
te matizada”, pues sólo la confrontación directa con el efectivo régi
men jurídico del tipo de autorización de que se trate permitirá (o no)
reconocer los rasgos propios asociados a ese concepto: «En este senti
do, las llamadas autorizaciones operativas o de programación (propias,
entre otros sectores, del bancario o el sanitario), en bien poco se aseme
jan a la noción de autorización como acto administrativo reglado que
levanta la prohibición del ejercicio de un derecho o libertad preexisten
te tras constatar su adecuación a las exigencias normativas. Por lo
demás, en los supuestos en los que el otorgamiento de la autorización
es efectivamente reglado (como es el caso típico de las licencias urba
nísticas y de planeamiento) no permiten márgenes de apreciación
administrativa del tal entidad que impidan vincular con cierto automa
tismo el cumplimiento de las mismas al otorgamiento de la licen
cia» 240. La jurisprudencia ha acogido esta posición al señalar que «ni
bajo la denominación de autorización existirá un contenido unívoco ni
las concesiones pueden tener un tratamiento homogéneo, sino que
habrá que estar a las consecuencias en cada caso establecidas por el
Derecho positivo y por el contenido de los acuerdos administrativos
que establecieron la concesión o autorización» 241.
C. Concesión y autorización en el ámbito de las entidades

de colaboración en la inspección: el cuestionamiento
de ambas figuras
a) Posturas doctrinales divergentes
La existencia de las instituciones de la concesión y la autorización

ha suscitado su aplicación en el ámbito de las entidades colaboradoras
con la inspección. El empleo de una u otra trae consigo distintas conse
cuencias que pueden incidir en el ejercicio de dichas funciones. Desde
una perspectiva de principio, la doctrina ha planteado varias posicio
239 Véase, por ejemplo, el sistema de autorizaciones que establece el Reglamento 338/97
del Consejo, de 9 de diciembre de 1996, relativo a la protección de especies de la fauna y flora
silvestres mediante el control de su comercio, DO, núm. L 61, 1997.
240 Fernández Farreres, «Licencias Individuales», op. cit., p. 116, n. 3.
INSPECCIÓN Y ENTIDADES COI .ABORADORAS. El. CASO DE LA LEY. 30')
nes. Por una parte, se entiende que decantarse por la fórmula autoriza-
toria no es del todo punto ortodoxo con la naturaleza de la relación que
se entabla entre la entidad y el sujeto inspeccionado. Desde la perspec
tiva del título necesario, no puede ser el mismo para realizar inspeccio
nes sobre actividades requeridas de la necesaria autorización adminis
trativa, actividad de policía, que para las inspecciones asociadas a la
exhibición de la ecoetiqueta o las auditorías ambientales de carácter
voluntario, actividad de fomento, imponiéndose en el primer caso la
técnica concesional y la autorizatoria en el segundo. Esta postura se
explica porque, en el primer caso, los controles se realizan en ejercicio
de una potestad, situación en la que el ciudadano se encuentra en una
situación de sujeción, mientras en el segundo no se está ante una potes
tad en sentido clásico 242.
Otros sectores afirman que ambas son técnicas suficientemente fle
xibles y moldeables por el legislador para servir de título habilitante
para el ejercicio de funciones inspectoras. Además, permiten someter a
dichas entidades a una serie de controles rigurosos 243. Sin embargo,
para otras posturas, falta una categoría jurídica apropiada para explicar
el ejercicio privado de funciones públicas de contenido declarativo, así
como la fórmula capaz de articular el conjunto de relaciones que sobre
la base del mismo se originan 244245*.
Algunas opiniones aprecian que la inconveniencia técnica de la fór
mula concesional se advertiría en un aspecto muy relevante, a saber,
que mediante ella se trasladan funciones exclusivamente de gestión,
gestión material, de prestación de un servicio 24\ manteniendo la
Administración la titularidad y dirección del mismo. Es ésta la que
decide y declara sobre sus características 2U'. Por el contrario, en el caso
de la LI no se transfieren a los particulares actividades de gestión mate
rial, sino de inspección y control. Estas se acaban materializando en
declaraciones y certificados que vienen a tener la misma validez que la
de los emitidos por la Administración. Por otra parte, se sostiene que la
autorización tampoco es adecuada, ya que se está ante inequívocas fun
ciones públicas y, por principio, la autorización recae sobre actividades
privadas 247. Otras opiniones establecen una divisoria dependiendo de
la naturaleza de la actividad. La concesión se plantearía en el caso de
ejercerse actividades y funciones públicas, mientras que la autorización
242 S. G a l e r a R o d r ig o . La Responsabilidad de las Administraciones Públicas en la Pre

vención de Daños Ambientales, M adrid, Montecorvo, 2001, p. 107.
241 F ernández . R a m o s , op. cit., p. 537.
244 C anals A m h t i .lhr , El ejercicio..., op. cit.. p. 479; Izquierdo C arrasco , op. cit..
pp. 412-415.
245 C a nals i A v ik ti.ler , El ejercicio..., op. cit.. p. 300.
241' E stkvk Pa r d o , op. cu., p. 143.
247 //>«/., p. 145; en sim ilar sentido C anals i A metl .le r , El ejercicio..., op. cit., p. 299-300.
quedaría reservada en el caso de las denominadas «actividades priva

das intervenidas» 248.
b) Adecuación de la concesión y la autorización

en el caso de las entidades colaboradoras
La cuestión esencial que cabe plantearse es si la traslación de fun

ciones al particular implica un cambio tal para el que, bien la técnica
autorizatoria como concesional, resulten ineficaces^ sobre todo si los
aspectos relativos a la capacidad del particular, los controles que se
ejerzan sobre él y la virtualidad de las funciones que pueda realizar
quedan determinados por el legislador. Por tanto, resultará esencial el
grado de interferencia de lo público en la actuación del particular. El
marco normativo que se ha analizado en epígrafes precedentes no pare
ce precisamente laxo a este respecto. No obstante, algunas cuestiones
deberían haber sido objeto de una mayor atención por el legislador y,
por ende, en el subsiguiente desarrollo reglamentario. Como se ha ana
lizado, la L1 introduce como requisitos esenciales la imparcialidad,
transparencia y la exigencia de resolución expresa, que son paralelas a
las tradicionalmente predicables de las Administraciones y a las que se
localizan en la normativa de contratos. Resulta cierto que las líneas
divisorias entre la autorización y la concesión aparecen desdibujadas,
pero esto es debido a que ambos regímenes han ido aproximándose. No
obstante, las potestades de control de la Administración y la sujeción a
la que se somete al titular de las mismas no parecen reducirse.
La figura de la concesión se ha encontrado ligada a dos sectores, el
servicio y el dominio público. Sin embargo, tratándose del traspaso al
particular de algunas funciones de titularidad pública, la concesión
puede resultar un mecanismo adecuado para perfilar las condiciones
bajo las cuales determinados particulares puedan efectuar dichas activi
dades, sin suponer un desapoderamiento de las potestades que tenga
atribuida la Administración 249. Precisamente, en el devenir histórico se
acude a la figura de la concesión como mecanismo a través del cual el
Estado puede captar medios del sector privado 2S0, convirtiendo a éste
en su colaborador. Si este esquema ha servido a los efectos de la explo
tación de obras y servicios, no se adivina por qué no puede ser utiliza
do para apoyarse en el particular para efectuar determinadas actuacio
nes en la esfera inspectora. De hecho, alguna disposición del RICSI
presenta reminiscencias de la concesión. Este es el caso del art. 18 (pri
mera frase): «La entidad de acreditación podrá recibir subvenciones
248 G alera Rodrigo, op. cit., p. 104.
244 Sobre este aspecto, A lbi, op. cit., p. 527.
250 Véase V illar Palas!, «Concesiones Administrativas», op. cit., p. 695.
INSPF.CCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. I I i \SO DL I \ I I Y 311
con cargo a los presupuestos de la Administración pública que la desig

nó, destinadas a garantizar el equilibrio de sus resultados de gestión
en el ámbito de la acreditación». Por tanto, el legislador no se vería
impedido para aplicar la figura de la concesión en otros ámbitos, caso
de la traslación a privados de determinadas funciones inspectoras. De
esta manera, la alusión de la STS de 13 de octubre de 1997 a que cuan
do el poder público acude a la empresa privada para pedir su colabora
ción en el ejercicio de la función pública surge un vínculo «cuya natu
raleza está muy próxima a una relación contractual», no descartaría
necesariamente la utilización de la fórmula concesional. No existe
impedimento apreciable para que el particular pueda, mediante la con
cesión, ir más allá de la mera actividad de “gestión”. La figura de la
concesión realza, además, la limitación de aquellos que pueden efec
tuar las funciones que se les atribuyen, rechazando así la idea de que
cualquier persona podría, en principio, acceder a las mismas.
Por lo que respecta a la autorización, lo importante será analizar el
régimen jurídico de la misma y el grado de interferencia, los controles
que sobre el particular ejerza la Administración por exigencia de la ley
(como así se desprende del modelo de la Ll). La doctrina viene admi
tiendo desde hace tiempo, y el ordenamiento jurídico lo confirma, que
la configuración original de la autorización, en particular como mera
figura de policía administrativa, no se sostiene. Hoy en día existen
importantes cuerpos normativos que regulan de forma muy detallada el
ámbito en el que se pueden mover las autorizaciones. Esto incluye, en
particular, las de funcionamiento, que, como ha percibido la doctrina,
en cuanto título de constitución de un status complejo, adquieren un
relieve organizativo hasta situarse «en las mismas fronteras que sepa
ran el gemís autorizatorio del esquema concesional propiamente
dicho» -íl. El universo de las autorizaciones presenta una variedad de
matices que exige un análisis más particular y menos generalista, al
variar los principios que han venido articulando esta institución.
Con todo, es perceptible en las posiciones doctrinales que han anali
zado esta cuestión la necesidad de mantener algún tipo de línea divisoria
conceptual entre la concesión y la autorización, vinculando la primera al
servicio público, a diferencia de la segunda.
c) La cuestión de las declaraciones emitidas

por los particulares colaboradores
El ámbito de las declaraciones de los particulares también ha de ser

matizado. En el esquema que pergeña la Ll, aquéllas adquieren virtua
:sl G arcía ni- E ntlrri' a y Ef.rnándi -z Rodríguhz , op . cíe , t. II. p. 135.
lidad en tanto en cuanto resulten acreditadoras del cumplimiento de la

normativa de seguridad industrial. Sin embargo, si esto no es así, la LI
(art. 16.2) deja expedito el camino, bajo normas de Derecho adminis
trativo, para forzar a la Administración a la comprobación del curso
que haya llevado a cabo el organismo correspondiente 232. Por tanto, la
LI asume que en el supuesto de tratarse de un control favorable, la
actuación del organismo correspondiente habrá sido correcta (aparte
del posible ejercicio de la potestad sancionadora por la Administra
ción) 25253. Esta consecuencia resulta conforme no desde una perspectiva
apriorística, sino sustancialmente asentada en los controles previos que
habrá debido superar quien aspire a convertirse en tal organismo de
control.
Este esquema se ha seguido en otros sectores normativos. Este es el
caso del Decreto catalán por el que se aprueba el Reglamento provisio
nal regulador de las entidades ambientales de control. De esta manera,
las entidades deben contar con procedimientos documentales para el
tratamiento de las reclamaciones recibidas por parte de sus clientes, u
otras partes afectadas. En el caso de que la reclamación formulada por
una empresa sobre la actuación de control llevada a cabo fuese resuelta
desfavorablemente o no fuese resuelta en el plazo de un mes, la empre
sa puede trasladar la reclamación a la Administración catalana. Esta ha
de resolver y notificar en el plazo de tres meses sobre la reclamación
formulada. La falta de resolución en el plazo establecido comporta la
desestimación de la reclamación (art. 27). Sin embargo, en otros ámbi
tos el legislador omite establecer qué vía procedimental cabe si la
actuación de la entidad colaboradora resulta desfavorable para el inte
resado, como es el caso de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad
Aérea, o el Decreto 90/2003, sobre reglas y estándares comunes para
las organizaciones de inspección y control de buques y para las activi
dades correspondientes de la Administración marítima.
d) Concesión, autorización y la cuestión

del número de particulares
El problema que suscitan los institutos de la concesión y la autori

zación radica también en el acceso, más o menos amplio, de los parti
culares a dichas funciones colaboradoras en la inspección. Como es
252 Algunas normas sectoriales no recogen previsiones específicas, caso de la Ley 21/2003,
de Seguridad Aérea.
253 Téngase en cuenta que el art. 3l.2.e) LI establece como infracción grave la expedición
de certificados o informes cuyo contenido no se ajuste a la realidad de los hechos. Véase el
art. 50.2.2.a de la Ley 21/2003, de Seguridad Aérea.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. El. CASO DE LA LEY. 3 13
sabido, el régimen concesional implica una limitación de aquellos

que pueden ejercerlas, frente al de la autorización en el que, en prin
cipio, el número de titulares es indeterminado. Esta diferencia ha lle
vado a sostener que en algunos ámbitos la opción por un sistema con
cesional carece de sentido, caso de la ITV. Para un sector doctrinal, la
ITV «no implica necesariamente el ejercicio de poderes soberanos o
de imperio para su prestación, y (...) tiene un claro contenido econó
mico que hace posible su explotación por empresarios privados, sin
que por ello sea necesario que la Administración pública malgaste su
atención, esfuerzos y recursos económicos en la prestación de la mis
ma, sobre todo cuando hay otros muchos sectores tanto de la vida
social como económica que merecen esa mayor atención y preocupa
ción pública» 254*.
El aseguramiento de un mayor control público sobre la ITV, que,
según se sostiene, está detrás de su conceptuación como función públi
ca soberana, «puede tener lugar sin que la Administración pública ten
ga que asumir la titularidad de dicha actividad material de inspec
ción» 2M. Para esta posición, a pesar de la posibilidad de calificación
como servicio público, se trata de «una actividad que requiere una
intervención administrativa de una intensidad menor». Un fundamento
se extrae de la normativa comunitaria, señalándose que para este orde
namiento la ITV carece de la naturaleza de función pública sobera
na 2V’. Por tanto, esta postura defiende el régimen de autorización
abriendo este sector a todos aquellos que cumplimenten los requisitos
correspondientes. En consecuencia, se ha mantenido que la ITV admite
un sistema jurídico que permite la libre competencia, dando paso, por
tanto, a la técnica de la autorización. Esta posición hay que entenderla
como rechazo de la idea manifestada por el Tribunal Supremo en la
STS de 13 de octubre de 1997 257*de que se trata de una función pública
soberana. Por ello se señala que la ITV se trata de «una actividad eco
nómica más que por su trascendencia y conexión con la seguridad vial
y con la seguridad industrial, merece un control público que puede ser
suficiente y eficaz con el establecimiento a nivel de la legislación esta
tal de unos criterios mínimos de seguridad y con la necesidad de autori
zación y vigilancia de las entidades públicas o privadas que presten
materialmente la mencionada actividad inspección y control» 25íi.
Sin embargo, resulta acertada la postura del Tribunal Supremo en
la Sentencia de 13 de octubre de 1997, en dos planos. Por una parte, la
negación del carácter de servicio público de la actividad de control téc
254 A rana G a r c ía , op . vil . , p. 3.3.

257 Ihid . . p. 3X.
2'" IhUL. pp. 38-39.
257 Ar. 7439.
2W A rana G a r c ía , op . eil . . p. 41, cursiva añadida.
nico por razones de seguridad y de su pretendido carácter de actividad

privada en el caso concreto de la ITV. Por otro lado, la consiguiente
afirmación de su naturaleza de función pública ligada a la de sobera
nía 259. Es cierto que la posición de la Sentencia de 13 de octubre de
1997 podría parecer estricta, sobre todo la referencia a la soberanía.
Sin embargo, lo que subyace en la sentencia es que se está ante una
función pública de la que no cabe hacer dejación completa a favor de
los particulares, en virtud de las normas del mercado 26°. Asimismo, la
doctrina acepta el empleo de la concesión, restringiendo el número de
entidades colaboradoras de la Administración. De ahí que se haya indi
cado que frente a esta opción no cabe oponer reparo apelando al prin
cipio de libertad de empresa (art. 38 CE) o discutiendo la constitucio-
nalidad misma de esa monopolización de iure de la actividad, ya que
se trata de ejecutar actividades que son responsabilidad última de la
Administración y que, además, puede asumirlas y desarrollarlas direc
tamente 261. La opción por la concesión implicaría «un cambio cualita
tivo verdaderamente importante, por cuanto queda de esa manera des
cartado que haya derecho alguno a obtener, en virtud del cumplimiento
de los requisitos legalmente previstos, la declaración de organismo de
control y el derecho, en consecuencia, a poder desarrollar las funciones
inspectoras y de acreditación con eficacia administrativa» 262. Con ello
se reduce el ámbito de la posible concurrencia en el sector de que se
trate.
Por otra parte, cabe apreciar que el ordenamiento jurídico establece
puntos de conexión entre el modelo autorizatorio y el concesional. Es
cierto que en el primero cualquiera podría acceder si cumplimenta los
requisitos que se hayan determinado normativamente. No obstante, la
posible limitación del número de autorizaciones no resulta desconoci
da, como así se desprende de la lectura del art. 77.2 RBCL (si bien
referido a la utilización de bienes de dominio público): «Las licencias
se otorgarán directamente, salvo si, por cualquier circunstancia, se
limitare el número de las mismas, en cuyo caso lo serán por licitación,
y si no fuere posible, porque todas las autorizadas hubieren de reunir
las mismas condiciones, mediante sorteo» 263. Igualmente, el Derecho
comunitario acepta esta posibilidad en el caso del art. 5 de la Directi
va 94/57, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de
inspección y peritaje de buques y para las actividades correspondien
tes de las administraciones marítimas (modificada por la Directi
va 105/2001). Su art. 5.1 habilita a los Estados miembros a «limitar el
259 C anals A metllf.r, E l ejercicio ..., op. cit., p. 474, Izquierdo C arrasco, op. cit., p. 468
y n. 236.
260 En este sentido, C anals i A metller, E l ejercicio..., op. cit., p. 169.
261 F ernández Farreres, «La Infraestructura Organizativa...», op. cit., p. 59.
262 Ib id ., p. 57.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. I ! ( \S(I Olí LA LEY. Us
número de organizaciones a las que conceda la correspondiente autori

zación en función de sus necesidades, a tenor de razones objetivas y
transparentes». Esta previsión se encuentra recogida en el art. 10 del
Real Decreto 90/2003, de 24 de enero, que prevé tal limitación cuando
lo aconsejen las necesidades de la inspección marítima, en razón del
volumen de la Ilota civil española y su evolución previsible, el grado
de implantación efectiva de las organizaciones reconocidas y otras cir
cunstancias similares. Este régimen limitado de autorizaciones puede
responder a una legítima opción por organizar racionalmente una deter
minada actividad, como sería la de colaborar con la Administración en
tareas inspectoras 2h4. En este supuesto, como recuerda el art. 77.2
RBCL antes transcrito, resultaría precisa la correspondiente licitación
que salvaguardase la igualdad en la concurrencia. No obstante, garanti
zada ésta, la Administración puede reducir el ámbito de aquellos que
sean titulares de la autorización correspondiente.
e) Tendencia hacia un modelo autorizatorio
No obstante, el panorama normativo tiende a orientarse hacia un

modelo autorizatorio más que al concesional. Esto se percibe en el con
texto de la ITV. antes analizado, sobre todo tras el Real Decreto-
ley 7/2000. Igualmente se ha establecido en otros ámbitos, caso de las
embarcaciones de recreo (Real Decreto 1434/1999, de 10 de septiem
bre) Respecto de este sector e! Consejo de Esiutío indicó, en su Dictu-
men 2204/1999, de 29 de julio, que «las condiciones y procedimiento
para obtener la condición jurídica de entidad colaboradora tampoco
ofrecen reparos. No se trata, en rigor, de una concesión, sometida a un
numerus clausus, sino de una autorización que habrá de otorgarse (...) a
quienes acrediten las condiciones exigidas en ese precepto» :í’\ Sin
embargo, es conveniente reseñar que el Consejo de Estado criticó otro
aspecto de interés en el proyecto de Real Decreto, al exigirse a la enti
dad colaboradora la cobertura nacional del servicio. Frente a este requi
sito, el Consejo de Estado señaló su inconveniencia en cuanto podía
producir «una situación de cuasi monopolio». Por tanto, a pesar de tra
tarse de un régimen autorizatorio, otros requisitos adicionales pueden
venir a consagrar situaciones similares a las de un sistema concesional.
El esquema autorizatorio se ha seguido en otros ámbitos. Este es el
caso del Decreto catalán 136/1999, de 18 de mayo, por el que se aprue
ba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 3/1998, de 27 de
febrero, de la Intervención Integral de la Administración Ambiental, y
C a r rillo D o n a ir e , o p . cii ., p. 5S6.

-<’5 Dictamen 2204/1999. de 11 tic septiembre, punto 5.
se adaptan sus anexos (art. 88). De manera más reciente en el de la

emisión de certificados de aeronavegabilidad de las aeronaves de cons
trucción por aficionados. De acuerdo con el art. 36 de la Ley 48/1960,
de 21 de julio, modificada ulteriormente, las inspecciones y pruebas
pueden realizarse por el Ministerio de Fomento o, en el caso de aerona
ves ultraligeras motorizadas y aeronaves de construcción por aficiona
dos, mediante entidades colaboradoras. A este respecto, el Real Decre
to 2882/2002, de 22 de marzo, establece, en línea con la LI y el RICSI,
los distintos requisitos que deben cumplimentar quienes soliciten la
autorización. Estas, a pesar de concederse por tiempo indefinido, que
dan sujetas al mantenimiento de las condiciones que resulten exigidas
para su otorgamiento (art. 6.2). Sin embargo, esto tampoco resulta
determinante si se analizan los requisitos exigibles para acceder a la
autorización y las ulteriores medidas de intervención con que cuenta la
Administración para controlar a sus titulares. Cualquier particular no se
encuentra en la posición de reunir las distintas condiciones que le per
mitan obtener una autorización. No es por otro motivo que la LI y el
RICSI adopten esquemas similares a los que aparecen en el contexto de
la contratación administrativa, caso de los requisitos de solvencia técni
ca y financiera (arts. 15.1 y 17.2 LI y 16, 17, 42 y 43 RICSI), o de
imparcialidad, o que, igualmente, se les apliquen principios básicos de
la propia Administración, como es el deber de resolver [art. \l.e )
RICSI],
f) Comentarios finales
Desde una perspectiva general, la opción por la autorización o con

cesión puede ser posible. No obstante, la segunda refuerza el carácter
público de las funciones inspectoras ejercidas. Asimismo, la limitación
inherente al instituto concesional pone de manifiesto que se trata de
funciones inaccesibles para cualquier particular, como, de manera
general, suele ocurrir en el caso de las autorizaciones. La tercera cues
tión sería la de la sujeción del concesionario con respecto a la Adminis
tración, nota ésta que no ha de concurrir necesariamente en el caso de
la autorización. No obstante, incluso en el caso de aquellos sectores
que propugnan el uso de la autorización se insiste en que la interven
ción pública puede ser «menos directa, pero igualmente segura», y que
«con el fin de asegurar el control público de la actividad, en primer
lugar, esta autorización podría establecer, igualmente, una nueva línea
de control para los organismos autorizados para realizar esta actividad
inspectora» 266.
266 A rana G a r c ía , op. cit., p. 40.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. El. CASO DE I.A LEY... .117
Lo que es perceptible con claridad es que las líneas divisorias entre

una y otra figura no se pueden mantener. La interpenetración entre
ambas complica decantarse por una de ellas a los efectos del ejercicio
de funciones inspectoras. De ahí que un sector doctrinal entienda que
las diferencias entre autorización y concesión son, hoy, meramente
convencionales. El legislador utiliza una u otra técnica según que pre
tenda aparentar (meramente aparentar) un nivel de intervención menor
o mayor en la actividad controlada; pero la preexistencia o no de un
derecho en el patrimonio del particular, el carácter declarativo o consti
tutivo de una y otra y el carácter más o menos enérgico de las potesta
des de intervención son extremos que el legislador diseña «después a
su capricho» :<l7.
3. Sobre el principio de imparcialidad

de las entidades colaboradoras
Al igual que en el caso de las entidades de acreditación, el legisla

dor ha insistido desde hace tiempo en la posición imparcial que deben
tomar los organismos de control y, en general, las entidades colabora
doras. Sobre este requisito, que se plasma en el RICSI, el Tribunal
Supremo ha dedicado su atención en algún pronunciamiento que es
preciso referir. La Sentencia de 17 de noviembre de 2000 268 afrontó
esta cuestión a la luz del anterior Real Decreto 1407/1987, de 13 de
noviembre, sobre las entidades uc inspección y control en materia ue
seguridad de los productos.
La sentencia señaló que la prohibición de participar en, o ser parti
cipados por, otras empresas cuyos productos, equipos o instalaciones
fuesen susceptibles de verificación por aquellas entidades de inspec
ción [art. 8.1.bj] era «absoluta e incondicionada». Para el Tribunal
Supremo «no es discutible que el designio de separar eficazmente al
inspector-controlador respecto del inspeccionado o controlado se ase
gura de modo radical, entre otros instrumentos normativos, con la
prohibición de que en las entidades de control e inspección participen
activa o pasivamente en otras empresas con interés en el sector indus
trial sometido a verificación. Es cierto que, de lege fe renda, la incom
patibilidad pudiera no haberse establecido en términos absolutos, sino
en los relativos, (...) pero se trata de una opción más, entre otras, para
las que el titular de la potestad reglamentaria tiene libertad de configu
lbl S a n t a m a r ía Pa s t o r , op. rii., vol. II. p. 264. cursiva en el original. Véase V il l a r Pa l a -

«Concesiones Administrativas», op. vil., p. 697; R. M a r t ín M a i l o , «Régimen Jurídico de los
s í,
Cultivos Marinos», RAP, núm. 106, 19X5, pp. 32-33.
-“ Ar. 9136.
ración normativa. (...) la interpretación que propugna la recurrente abo

caría a imponer a las entidades de inspección y control un mero deber
de “abstención” para casos concretos en los que hubiera un efectivo
conflicto de intereses, mientras que el texto de reglamentario lo que
impone es una prohibición previa, una incompatibilidad general, para
evitar que ni siquiera aquel conflicto pueda llegar a plantearse» 269270. Se
aprecia, por tanto, que el Tribunal Supremo asume que el legislador
pueda establecer un estricto criterio de imparcialidad 27(l, aceptando que
la misma asegura de manera más adecuada la imposibilidad de que sur
jan conflictos de interés en la actividad de las entidades de inspección.
4. Posibles quiebras en el sistema general instaurado

por la Ley de Industria y el RICSI: el art. 47.1 .j) RICSI
y las medidas a adoptar en casos de emergencia
por la Administración y los organismos de control
Se ha pretendido ver una quiebra en el sistema general de la LI en

una disposición del RICSI, que otorga al organismo de control una
capacidad que excedería de lo que normalmente tiene atribuido. El
art. 47.1.y) RICSI señala que «en los casos de grave riesgo de accidente
o emergencia, podrá adoptar medidas preventivas especiales, remitien
do con carácter inmediato la correspondiente notificación a las autori
dades competentes». Esta norma difiere del tenor del art. 10.2 LI, que
es la disposición que primariamente recoge este supuesto. De acuerdo
con ella, «en los supuestos en que, a través de la correspondiente ins
pección, se apreciaran defectos o deficiencias que impliquen un riesgo
grave e inminente de daños a las personas, flora y fauna, bienes o al
medio ambiente, la Administración competente podrá acordar la parali
zación temporal de la actividad, total o parcial, requiriendo a los res
ponsables para que corrijan las deficiencias o ajusten su funcionamien
to a las normas reguladoras (...)» 271.
Como resulta apreciable, la LI sólo atribuye la facultad de paraliza
ción a «la Administración competente». Stricto sensu, por tanto, no
cabría en el caso de entidades privadas. Sí podría resultar posible si el
organismo de control se constituyese como entidad pública (art. 15.1
2m Cursiva añadida.
270 La Ley 21/2003, de Seguridad Aerea, art. 26.1, emplea la locución «independencia fun
cional».
271 Art. 10.2 LI, cursiva añadida. En el caso de la Ley 88/2004, de 11 de noviembre, de
Industria de la Comunidad Autónoma de Euskadi, el art. 17 habilita a los agentes colaboradores
a adoptar medidas cautelares en relación con el funcionamiento de una actividad industrial,
siempre que la misma adolezca de defectos que determinen que su funcionamiento implique un
riesgo de daños a las personas o a los bienes. No obstante, dichas medidas deberán ser inmedia
tamente ratificadas o revocadas por el órgano competente.
INSFLCCION Y LNTIDADLS COLABORADORAS. LLC'ASO DL LA l.l V.. 3i y
LI), al quedar integrado en el concepto de Administración que maneja

el art. 2.2 LRJPAC. Aun asumiendo que el RICS1 realizase una amplia
ción del tenor de la LI, lo cual suscitaría dudas sobre el respeto de la
jerarquía normativa, el RICS1 no utiliza los mismos términos que la LI.
De acuerdo con el tenor del RICSI, los organismos de control no se
encontrarían habilitados para «acordar la paralización temporal de la
actividad», sino a adoptar (innominadas) medias preventivas especia
les 27:. La decisión de paralización sólo podría ser adoptada, en princi
pio, por «la Administración competente» (art. 10.2 LI). Lo que aquí se
indica queda ratificado también por el art. 47.1./) RICSI. Éste obliga al
organismo de control a «comunicar a la Administración competente en
materia de industria en cuyo ámbito territorial desarrolle su actividad y
al titular o responsable del producto, equipo o instalación industrial la
necesidad de interrumpir la comercialización o el servicio del mismo
cuando se aprecie que no ofrece las debidas garantías de seguridad
industrial, proponiendo las medidas necesarias para corregir la situa
ción» 27L Por tanto, en el caso que ahí se prevé, el organismo de control
no puede establecer la paralización de la instalación. Ésta queda reserva
da a la Administración, como así lo determina el art. 10.2 LI. El proble
ma que no aclara la LI radica en determinar qué abarcaría el concepto de
«medidas preventivas especiales», que de forma (inexcusablemente)
indefinida utiliza el art. 47.1./) RICSI.
Por lo que respecta a la naturaleza de estas medidas, se ha sostenido
su carácter ejecutorio, lo que habilitaría a los organismos de control a
llevar a cabo su coacción directa. Sin embargo, se reconoce que la
posibilidad de adoptar estas medidas de imperium exigiría la ratifica
ción, levantamiento o modificación por la Administración competente
a la mayor brevedad posible 274. Es discutible que los organismos de
control puedan verse habilitados para imponer, de forma coactiva, las
medidas que adopten. En este punto se destaca su posición de colabora
dores de la Administración pero sin que la función pública que tengan
atribuida pueda dar paso a tales efectos en el caso de oposición del des
tinatario de las medidas que puedan adoptar. En dicha circunstancia, y
ante la falta de previsión legal expresa, corresponde a la Administra
ción ejecutar las correspondientes medidas de coacción y, en su caso, al
ejercicio de la potestad sancionadora en el supuesto de que el titular de*
-7- Véanse, sin embargo, C arrillo Donairk, op. cil.. pp. 535-6.36; Izquierdo C arrasco,
op. cil...
771 Otro lanío se puede decir de la letra h) del art. 47 LI, que habilita al organismo de con
trol a «notificar al titular del producto, equipo o instalación industrial y, en su caso, al mantene
dor las deficiencias y anomalías encontradas referentes a los reglamentos de seguridad aplica
bles, indicando los plazos en que las mismas deban subsanarse, poniéndolo asimismo en
conocimiento de la Administración competente en materia de industria, en cuyo ámbito territo
rial desarrolle su actividad».
274 Izquierdo C arrasco, op. cil.. p. 466.
la instalación se opusiese a la aplicación de las medidas adoptadas por

el organismo de control.
5. Entidades colaboradoras y responsabilidad

de la Administración
A. Aspectos generales: imputación y régimen jurídico aplicable
La participación de las entidades colaboradoras obliga a analizar

otra vertiente de este fenómeno, la relativa a la responsabilidad 275. La
cuestión tiene su importancia toda vez que, como se ha apreciado, en el
sistema de la seguridad industrial y en otros sectores se encuentran
sujetos que actúan bajo propia responsabilidad y «es precisamente este
dato el que puede hacer atractivo para la Administración el traslado a
ellas de funciones de control técnico, si así se libera, la Administración,
de su genérica responsabilidad en este ámbito» 276. Esto puede resultar
más sugestivo si se tiene en cuenta, además, el surgimiento de una
línea doctrinal que pone en duda la existencia de una responsabilidad
global de la Administración 277.
Por otra parte, se evidencia aquí otra dimensión de la colaboración
de los particulares con las Administraciones y la ausencia de esquemas
acabados que proporcionen respuesta a los problemas que ésta suscita.
De hecho, de acuerdo con el sistema de responsabilidad que regula la
LRJPAC, son las “Administraciones” las que han de responder 278. Esta
norma no regula directamente la figura de los colaboradores. No obs
tante, son otras normas las que precisan la responsabilidad del particu
lar. Para ello es preciso acudir a los arts. 97 TRLCAP y 1.3 RRPA. En
éstos se habla de la figura del “contratista”, precisándose que a él
corresponde la indemnización de todos los daños y perjuicios que se
causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la
ejecución del contrato. Las excepciones a este principio general de
275 Véanse C anals i A metller, El Ejercicio..., op. cit., pp. 327-330; C arrillo Donaire,
op. cit., pp. 661 ss.; Esteve Pardo, op. cit., pp. 203-207.
276 Esteve Pardo, op. cit., pp. 204-205.
277 Sobre este punto véase O. Mir P uigpelat, La Responsabilidad Patrimonial de la Admi
nistración, Madrid, Civitas, 2002, pp. 196 ss.
278 Véanse M. B eladiez Rojo, Responsabilidad e Imputación de Daños por el Funciona
miento de los Servicios Públicos, Madrid, Tecnos, 1997; A. Blasco E steve, La Responsabili
dad de la Administración por Actos Administrativos, 2.a ed., Madrid, Civitas, 1985; L eguina
Villa, op. cit., pp. 394-415; L. M artín R ebollo, «La Responsabilidad Patrimonial de las
Administraciones Públicas en España», en J. B arnes V ázquez (coord.), Propiedad, Expropia
ción y Responsabilidad, Madrid, Tecnos, 1995, pp. 813-854; del mismo autor, «La Responsabi
lidad Patrimonial de las Administraciones Públicas en España: Estado de la Cuestión, Balance
General y Reflexión Crítica», DA, núm. 237-238, 1994, p. 11.
INSPECCION Y ENTIDADES ('OI .ABORADORAS. El. CASO DI- I \ l h 321
separación entre Administración y particular son los supuestos en los

que los daños sean consecuencia de una "orden directa e inmediata” o
de los «vicios del proyecto elaborado por [la misma Administración]».
Fuera de estos supuestos, la responsabilidad deja de situarse en el
ámbito de la Administración para trasladarse al particular (con las
características sustantivas y procesales que esto comporta).
La posible aplicación del régimen de responsabilidad administrati
va en el caso de los colaboradores de la Administración ha suscitado
distintas posiciones. Para algunos sectores doctrinales, la defectuosa
prestación de la actividad de control puede acarrear responsabilidad
para las entidades colaboradoras y para la Administración misma, ya
sea directa o subsidiariamente. En esta línea se sostiene que la respon
sabilidad administrativa puede reaparecer de forma indirecta en ciertos
supuestos, a causa del incumplimiento del cometido de control y super
visión de las entidades privadas inspectoras cuya actuación haya causa
do daños 27t).
Para otras posturas, aparte de no poder imputarse a la Administra
ción la responsabilidad, se sostiene que el sistema de los arts. 97
TRLCAP y 1.3 RRPA no resulta aplicable 2X0. En primer lugar, porque
no existe una relación contractual con la Administración. Segundo,
porque no se trata de actividades materiales de ejecución. Los sujetos
que realizan funciones de control técnico tienen una posición «mucho
más céntrica» en la función pública que se desarrolla. La suya es «una
actuación declarativa de autoridad a la que se adherirá la propia Admi
nistración». No hay órdenes de ésta que deba cumplir la entidad priva
da. Al contrario, la decisión corresponde a la entidad privada y su eje
cución a la Administración -sl. Esta línea de razonamiento lleva a
concluir que la responsabilidad la planteará la víctima frente a la instala
ción materialmente productora del daño y ésta podrá dirigirse a su vez
al organismo privado que realizó la inspección, que se estime incorrecta
y, ante su negativa, podría reclamar la declaración de la Administración,
trámite que abriría la cuestión al conocimiento de la jurisdicción conten-
cioso-administrativa para aplicar un régimen de responsabilidad de
Derecho administrativo 2!e.*
J7" Ponct ; S o l í -, op. cii.. p. 368; vea.se también FT:k n á n o i :z Far r krhs , «Industria», op. <ir.,
p. 525.
™ E.srtivr-: op. cit., pp. 205-206. Sobre la responsabilidad del contratista, véanse
Pa r d o ,
B i í i .a d ih z R o jo , op. cit.,
pp. 167 ss.; R. B o c a n e g r a S ie r r a , «Responsabilidad Civil de Conce
sionarios y Contratistas de la Administración Pública por Daños Causados a Terceros», DA,
núm. 237-238, 1994, p. 205; C. H u r g u e B a k n a . «La Responsabilidad del Contratista por Daños
Causados en la Ejecución de los Contratos Administrativos». RAP. núm. 147, 1998, p. 337;
M . R eisoi.i .o Pu ig , «Servicios Públicos Concedidos y Responsabilidad de la Administración:
Imputación o Responsabilidad por Hecho de Otro», Poder Judicial, núm. 20, 1990, p. 23.
:sl E stu ve Pa r d o , op. cit., pp. 205-206.
Ibid., p. 206.
Por tanto, según esta posición, la divisoria que se establece entre la

actividad de la entidad colaboradora, que actúa bajo su propia respon
sabilidad, y la de la Administración, impide imputársela a la segunda.
La primera no se limitaría a ser una mera correa de transmisión de las
órdenes de la segunda, situación que, en las condiciones previstas, lle
varía a aplicar el régimen que establecen los arts. 97 TRLCAP y 1.3
RRAP. De ahí que se haya sostenido que «al ordenar la colaboración
privada en la industria como una actividad reglamentada en la que oca
sionalmente afloran determinados supuestos de ejercicio privado de
funciones públicas, la Administración no ha de soportar algunas de las
más gravosas consecuencias que acarrearía la publicado de actividad,
en tanto que esta técnica deja siempre abierta, en mayor o menor medi
da, la puerta de la imputabilidad de los actos de los gestores a la Admi
nistración titular del servicio» 283. Hay algún dato en la LI que vendría
a abonar la tesis de que no cabría imputar a la Administración los posi
bles daños producidos por entidades colaboradoras. Resulta apreciable
a este respecto el art. 15.5 LI, por el que los organismos de control
están obligados, «como requisito previo a la efectividad de la autoriza
ción, a suscribir pólizas de seguro que cubran los riesgos de su respon
sabilidad en la cuantía que se establezca, sin que la misma limite su
responsabilidad» 284.
La ausencia de responsabilidad administrativa se fundaría en el
hecho de que la Administración no se encuentra, en el sistema de la LI,
habilitada para ordenar una determinada actuación a los organismos de
control. Su función resulta independiente de aquélla; de ahí que no
cabría, en principio, imputarla el resultado dañoso. Ahora bien, es
necesario realizar algunas precisiones. En algunos casos no resulta
posible obviar la responsabilidad de la Administración, sobre todo
cuando la actuación inspectora de la entidad colaboradora se lleve a
cabo bajo la supervisión y de acuerdo con las directrices de la Adminis
tración, supuesto contemplado en el art. 26.1 de la Ley 21/2003, de
Seguridad Aérea.
Por otra parte, no puede descartarse la existencia de una responsa
bilidad administrativa, incluso de naturaleza in vigilando 285. Esta res
ponsabilidad, sobre todo en el campo de la inspección, resulta proble
210 C arrillo Donaire, op. cii., p. 671.
284 Cursiva añadida. El art. 43.2.d) RICSI exige que suscriban «pólizas de seguro que
cubran los riesgos de su responsabilidad por una cuantía mínima de 200.000.000 de pesetas, sin
que la cuantía de la póliza limite dicha responsabilidad. Dicha cuantía quedará anualmente
actualizada en función del índice de precios al consumo». En el caso de las entidades de acredi
tación, el art. 16.m) RICSI las obliga a «suscribir pólizas de seguro que garanticen la cobertura
de su responsabilidad por una cuantía mínima de doscientos millones de pesetas, sin que la mis
ma limite dicha responsabilidad. La citada cuantía será actualizada anualmente en función del
índice de precios al consumo».
285 En el mismo sentido, C anals i A metller, El ejercicio..., op. cit., p. 158.
INSPECCION Y ENTIDADES COLABORADORAS. I I ( A M ) DL LA I.LAL
mática 2!íh. La doctrina ha expuesto esta circunstancia de forma expresi

va: «¿cuántas veces hay que limpiar una alcantarilla, revisar una insta
lación, inspeccionar una obra, señalizar una carretera para exonerar o,
al menos, reducir la responsabilidad?, ¿.cuántos socorristas debe haber
en una playa?, ¿cuántas veces debe vigilar una enfermera por si el
interno se suicida?» 2X7. Para determinar la existencia de una responsa
bilidad in vigilando es preciso que el daño que se ocasione se deba a la
actuación de control de la Administración. Como se ha argumentado en
el caso de los contratistas, «el no ejercer las potestades de policía crea
el riesgo de no poder corregir los defectos en los que el contratista haya
podido incurrir y evitar, de ese modo, los eventuales daños que puedan
causarse» 2XH. Por tanto, incluso en el caso de que se este ante una
actuación de colaboración privada, es exigióle un mínimo de vigilancia
por la Administración.
La obligación de la Administración de vigilar la actuación de los
organismos de control se encuentra plasmada en la LI de diversas
maneras. Algunas de ellas se reconducen directamente al sistema de
responsabilidad de las Administraciones. Éste es el caso del procedi
miento del art. 16.2 LI (art. 46.2 RICSI), sobre la verificación por la
Administración de la actuación del organismo de control. Aparte de
este supuesto, las distintas infracciones del art. 31 LI manifiestan esta
labor de supervisión de la Administración. De ahí que se establezcan
como tipos infractores los de expedirse certificados o informes cuyo
contenido no se ajuste a la realidad |art. 31.2.c) LI[. o las inspecciones
efectuadas por aquéllos de forma incompleta o con resultados inexac
tos por una insuficiente constatación de los hechos o por la deficiente
aplicación de normas técnicas [art. 31.2./) LI], Uno de los supuestos
más específicos sería el previsto en el art. 10 LI (en relación con el
art. 47.1 RICSI), si la Administración no actuase adoptando medidas
que pusiesen fin a las irregularidades apreciadas por el organismo de
control 2W. En todos ellos podrán surgir problemas de causalidad,
como, por otra parte, se ha destacado 2‘,(l, pero no de jurisdicción tras
las previsiones de los arts. 9.4 LOPJ y 2.ej LJCA 21,1.
mi, Véanse. A. J im l n l /.- B i .a n c o C a r r il l o d i : A l b o r n o /., «Responsabilidad Administrativa

por Culpa in vigilando o in ommittendo». Poder Judicial, nimi. 2. 1986, p. 117; CjON/.á I.l z -
V a r a s , «La responsabilidad...», o¡>. cit., pp. 411-420.
37 M a r t in R k b o i .l o , op. cit.. pp. 59-60.
™ Blladil/, Rojo, op. cit., p. 196.
:m Véase Estuve Pa r d o , op. cit., p. 206.
Ibid., pp. 206-207.
Véanse F. G a k r iim » F a l l a . Tratado de Derecho Administrativo, vo!. III, Madrid, Tec-
nos, 2001, pp. 122-125; S. G o n z á l e z -V a r a s I b á ñ i -z , Comentarios a ¡a Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, Madrid, Teenos, 1999, pp. 81-84; J. L l o u in a V il.l a . «El Ámbito
de la Jurisdicción», en J. F u c h in a V il l a y J. S á n c h e z Morón (dirs.), Comentarios a la Lev de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. 2.7 ed., Valladolid, Lex Nova, 2001, pp. 57-80, esp.
Por tanto, la Administración puede resultar igualmente responsable

en la medida en que no cumpla con las obligaciones que, como poder
público, le corresponden, entre otras, el control permanente de la acti
vidad que, por su parte, recuerda el art. 14.1 LI *292*. Lo dicho conecta
con los objetivos básicos de la seguridad industrial. De ahí que se haya
indicado que «el carácter fundamentalmente preventivo de la seguridad
industrial reclama una intervención inspectora constante y sistemática,
y ello a fin de garantizar la inexistencia de riesgo en orden a la produc
ción de daños o, en caso de que el riesgo llegue a hacerse efectivo, a
fin de garantizar la correcta puesta en funcionamiento de las medidas
de emergencia y de protección que hayan podido establecerse» 2M. El
rechazo de la conceptuación de la autorización, como remoción de obs
táculos para el ejercicio de un derecho preexistente, también incide en
las posibilidades de que la Administración pueda, en ocasiones, resultar
responsable por falta de vigilancia 294. Con todo, la falta de vigilancia
puede no dar lugar a la correspondiente responsabilidad de la Adminis
tración si, a pesar de ejercerse con la debida diligencia, los daños no
pueden evitarse. No ha de descartarse la propia actuación indebida de
la entidad colaboradora, sin que esto dé paso, como es lógico, a la impu
tación de los mismos a la A dm inistración, estableciéndose su
responsabilidad 295.
Otro frente posible que se le puede abrir a la Administración es el
caso de la autorización de entidades que no reúnan las condiciones
necesarias para efectuar su actuación 296. Una falta de comprobación de
los requisitos que han de concurrir, habilitando a una tal entidad para
llevar a cabo las actividades que legalmente se le encomienden, puede
plantear la existencia de responsabilidad de aquellos daños que se oca
sionen. El otorgamiento de una autorización a un organismo que no
reúne los requisitos exigióles implicaría crear un riesgo que puede con
cretarse en daños para terceros.
pp. 62-74; del mismo autor, «Responsabilidad Patrimonial de la Administración y Unidad Juris
diccional», Justicia Administrativa, núm. 5, extraordinario, 1999. Sobre este principio, véase
también L. M arti'n -R etortillo B aquer, «Unidad de Jurisdicción para la Administración Públi
ca», RAP, núm. 49, 1966, p. 143.
292 Este enfoque se aprecia con claridad en los arts. 12 y 13 de la Directiva 96/61, sobre el
control integral de la contaminación.
291 F ernández Farreres, «Industria», op. cit., p. 516.
294 A este respecto señala J iménez-B lanco C arrillo de A lbornoz, op. cit., p, 122, cursi
va en el original, que «hoy resultaría simplista decir que el Estado responde de lo que le es pro
pio y no de lo demás, y que le es propio lo que está publifícado (y, por tanto, si gestionado por
los particulares, mediante la técnica concesional) y ajeno lo que no requiere más que una autori
zación removedora del obstáculo que hasta entonces lastraba el ejercicio de una actividad propia
del particular».
295 Véase B eladiez Rojo, op. cit., pp. 203-206.
296 Véase J. C. L aguna de Paz, «Responsabilidad de la Administración por Daños Causa
dos por el Sujeto Autorizado», RAP, núm. 155, 2001, p. 27.
INSPECCIÓN Y ENTIDADES COLABORADORAS. EL. CASO DE LA LEY... .125
No obstante, queda por afrontar la cuestión del régimen jurídico

aplicable a las entidades colaboradoras. Como antes se ha analizado,
éstas pueden ser tanto de naturaleza pública como privada. Sin embar
go, no parece que este dato resulte determinante para establecer el régi
men que ha de regular su posible responsabilidad. En este punto, el
aspecto clave es el de la función que éstas realizan. Como se ha argu
mentado, «tratándose de una función pública (...) el régimen de respon
sabilidad parece que habría de ser, en principio, el que es propio de la
Administración, en lo sustancial el que configuran el art. 106 de la
Constitución y el Título X de la Ley 30/1992, dominado por el princi
pio de responsabilidad objetiva» - n.
B. Supuestos normativos
La práctica normativa plantea diversos supuestos. En algunos de

ellos se establece directamente la responsabilidad de las entidades cola
boradoras. Éste es el caso del art. 8 del Real Decreto 1434/1999, relati
vo a los reconocimientos e inspecciones de embarcaciones de recreo.
Esta norma dispone que «las entidades colaboradoras de inspección
autorizadas responderán de las consecuencias que puedan derivarse de
las comprobaciones, verificaciones, controles e inspecciones que reali
cen». Por tanto, este Real Decreto imputa la responsabilidad a las pro
pias entidades colaboradoras en su ámbito de actuación.
h C llllU U , Cl cauw aii 1n /r vi/
w i1 n9 o7 n9 , rw-*-
pv/1 U,-»! C|UC
aprueba el Reglamento provisional regulador de las entidades ambien
tales de control, señala en su art. 25 que las funciones asignadas a estas
entidades pueden ser verificadas, en todo momento, por la unidad de
acreditación de la Administración. Sin embargo, se pretende excluir
cualquier responsabilidad de ésta al indicar que las entidades ambienta
les de control serán responsables por sí mismas de sus dictámenes y
actuaciones.
Un supuesto de interés lo constituye el art. 12 del Reglamento de
Inspección y Certificación de Buques Civiles (aprobado por el Real
Decreto 1837/2000, de 10 de noviembre), por el que «todos los inspec
tores y subinspectores (...) serán responsables de las actividades inspec
toras que realicen, de los informes y documentos que elaboren, y de los
certificados que expidan o de los que se expidan con base en su infor
mación». Esta norma suscita algunas cuestiones. Por una parte, su
ámbito. Al hacer mención de los inspectores y subinspectores relacio
nados en el art. 9, la norma se ciñe a los funcionarios, aunque resultaría
-’1 Estkvi; Pardo, Tómen..., op. cíe, p. 204; posición con la que coincide C anals i A met-
i i .br.El ejercicio.... op. cit., p. 326; Padrón Rilo. op. ai., p. 92.
extensible también en el caso de que haya intervenido un organismo

público al que se hayan confiado tales actuaciones, de acuerdo con lo
señalado en el art. 8.5 del Reglamento.
La segunda cuestión es el tipo de responsabilidad a la que se refie
re, al no cualificarse, esto es, disciplinaria o patrimonial. Por lo que
respecta a la segunda, su exigencia ha de sujetarse necesariamente a las
previsiones de la LRJPAC al respecto, de forma que no cabe exigírsela
directamente a aquéllos. Por tanto, la previsión del art. 12 no exime, en
su caso, a la Administración General del Estado de posibles responsa
bilidades derivadas del ejercicio de la función de inspección, a reserva
de la acción de regreso que habrá que ejercitarse en las condiciones del
art. 145 LRJPAC.
El supuesto más complejo se localiza en el art. 8 del Real Decre
to 90/2003, de 24 de enero, sobre reglas y estándares comunes para las
organizaciones de inspección y para las actividades correspondientes
de la Administración marítima. Esta norma es derivación del art. 6.2.b)
[(incisos i) a iii)] de la Directiva 94/57 (modificada por la Directi
va 105/2001), que recoge tres supuestos de responsabilidad:
1) Cuando un tribunal declare, por sentencia firme, o cuando se
determine como solución de un litigio en el marco de un procedimiento
arbitral, que la Administración marítima es responsable de un accidente
y que debe indemnizar a los perjudicados por los daños materiales,
daños físicos o fallecimiento y resulte probado que tales daños están
causados, en todo o en parte, por una acción u omisión dolosa o por
negligencia grave, imputable a la organización autorizada, sus servi
cios, su personal, sus agentes u otras personas que actúen en nombre de
la misma, la Administración tendrá derecho a recibir una indemniza
ción de la organización autorizada, en la medida en que dichos daños
materiales, daños físicos o fallecimiento hayan sido causados, a criterio
del tribunal o del órgano arbitral, por la citada organización.
y que debe indemnizar a los perjudicados por daños físicos o falleci
miento y resulte probado que tales daños están causados por una acción
u omisión negligente, imputable a la organización autorizada, su perso
nal, sus agentes u otras personas que actúen en nombre de la misma, la
Administración tendrá derecho a recibir una indemnización de la orga
nización autorizada, en la medida en que dichos daños físicos o falleci
miento hayan sido causados, a criterio del tribunal o del órgano arbi
tral, por la citada organización.
INSI’HCC'ION Y CNTIDAOluS COLABORADORAS. líl. CASO 1)1! l.A LCY... 327

y que debe indemnizar a los perjudicados por daños materiales y resul
te probado que tales daños están causados por una acción u omisión
negligente imputable a la organización autorizada, su personal, sus
agentes u otras personas que actúen en nombre de la misma, la Admi
nistración tendrá derecho a recibir una indemnización de la organiza
ción autorizada, en la medida en que los daños materiales hayan sido
causados, ajuicio del tribunal, por la citada organización.
Como puede apreciarse del tenor de la norma, se gradúan en la mis
ma diversos aspectos. Por una parte, el tipo de daños. El primer caso es
el más amplio al abarcar los daños materiales, físicos y el fallecimien
to, frente al segundo, que se refiere a los daños físicos o fallecimiento,
y el tercero, que sólo alude a los daños materiales. Igualmente, la causa
de los mismos también se reduce si se comparan el primer supuesto y
el tercero. En efecto, en el primero tiene que producirse una acción
dolosa o una negligencia grave, mientras que en el segundo y tercer
supuestos será suficiente una simple negligencia.
En todo caso, la norma termina trasladando la responsabilidad a la
organización autorizada, que deberá satisfacer la correspondiente
indemnización a la Administración. Ahora bien, para que esto ocurra es
preciso que el tribunal declare que dichos daños han sido ocasionados
por dicha organización. Esto tiene interés desde la perspectiva procesal.
Como se sabe, tras la LJCA [art. 2.c)\, se impone el principio de unidad
de jurisdicción, de forma que si a la producción del daño hubieran con
currido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos
su pretensión ante la jurisdicción contencioso-administrativa |art. 9.4
(segundo párrafo) EOPJ|. De acuerdo con lo que dispone el art. 8 del
Real Decreto 90/2003, el tribunal deberá declarar, en primer lugar, que
la Administración es responsable del accidente, pero igualmente estable
cer que la acción es imputable a la organización autorizada. Por tanto, el
art. 8 distingue entre la responsabilidad de la Administración y la impu
tación del daño, que ha de corresponder a la organización autorizada.
VI. COMENTARIOS FINALES SOBRE EL FENOMENO

DE LAS ENTIDADES COLABORADORAS
El fenómeno de las entidades colaboradoras en el contexto de la

inspección suscita importantes cuestiones. Una de ellas es la relativa a
la transferencia de funciones públicas a los particulares. La potestad
inspectora se encuentra residenciada en la Administración. Implica un
poder de intervención sobre el ciudadano a los efectos de calibrar su
grado de cumplimiento del ordenamiento que le sea aplicable. Se trata,
en consecuencia, de un ámbito que responde a lo que tradicionalmente
se ha denominado función pública soberana o núcleo duro de las potes

tades administrativas, esto es, el ejercicio de autoridad. Es lógico que
su posible traslado a los particulares suscite dudas.
Sin embargo, el fenómeno no puede analizarse de manera aislada,
sino en el contexto evolutivo en el que se mueven hoy en día las Admi
nistraciones públicas. Esta circunstancia no resulta novedosa. De ahí que
hace tiempo se hiciese alusión a «un cambio de perspectivas y la admi
sión franca de transferencias de funciones administrativas a los particula
res» 298, resultando imprescindible en unos tiempos en que las crecientes
responsabilidades de la Administración exigen urgentemente la flexibili-
zación de una dogmática nacida y pensada para un ambiente y unas
necesidades diferentes. La LI, antes analizada, pone de manifiesto esta
circunstancia. Las exigencias de seguridad que resultan obligatorias
implican un grado de conocimiento y de capacidad de actuación para la
que las Administraciones no se encuentran preparadas. El propio legisla
dor y la jurisprudencia son conscientes de ello. Esta última ha constatado
que «el orden público se encuentra en un proceso de privatización ante la
impotencia [de la Administración] para una gestión eficaz de las funcio
nes de soberanía». De esta manera, como se ha indicado, «no es tanto
que el Estado se valga de entidades privadas ya existentes para que inter
vengan en funciones públicas; sino que él mismo es el motor de su crea
ción y consolidación, para después replegarse a un segundo puesto» 2".
Este repliegue exige algunas puntualizaciones. El recurso al particu
lar y la admisión de que éste pueda ejercer ciertas funciones públicas,
incluso de contenido resolutorio, no implica dejación de las potestades
administrativas. Estas siguen retenidas por la Administración como así
lo señala, en particular, el art. 14.1 LI. Tampoco implica una privatiza
ción de dichas funciones. Esto es patente en el contexto de la LI y de
otras normas sectoriales. La Administración sigue manteniendo el con
trol final del mecanismo que pergeña la ley. En un sistema que admite la
participación de los particulares en las tareas de inspección, se determi
nan estrictos requisitos a los que se han de sujetar aquéllos, tanto en la
fase de designación como, sobre todo, de ejercicio de las funciones
públicas que se les atribuyan. En el primero, el control es público, tanto
en el supuesto de las entidades de acreditación como de los organismos
de control. Es la Administración la que finalmente los autoriza. Los
requisitos que han de cumplimentar resultan paralelos a aquellos que
son bien conocidos en el contexto de las Administraciones públicas,
caso de la solvencia, imparcialidad, conocimiento técnico, deber de
resolver, la garantía de los derechos de los afectados o el aseguramiento
de posibles responsabilidades. Es más, el control de lo público se refuer-
298 F ernández Rodríguez, op. t i l ., p. 127. En un sentido similar, C arrillo Donaire,
op. cit., p. 533.
Izq u ie r d o C a r r a sc o , o p . c i t . , p. 393.
INSPECCION Y EN TIDADES COLABORADORAS. EL CASO DE LA L.EY. 329
za a través de la integración de la propia Administración en su organiza

ción, como acontece en el supuesto de la(s) entidad(es) de acreditación.
Por lo que respecta al ejercicio de las funciones que tienen enco
mendadas, la L1 reconduce las decisiones de dichas entidades a la pro
pia Administración, en el supuesto de discrepancia (art. 16.2 LI), no así
si el control deviene positivo. En este segundo caso la Administración
asume el resultado al que lleguen tales entidades debido al grado de
conocimiento de las mismas, que ha debido ser acreditado mediante los
correspondientes controles autorizatorios. En cualquier caso, no puede
obviarse que dichas entidades colaboradoras comprueban el grado de
cumplimiento de una actividad de acuerdo a disposiciones estrictamen
te vinculantes y de naturaleza administrativa, como es el caso de los
reglamentos de seguridad.
CAPÍTULO VII
A MODO DE RECAPITULACIÓN
1. La adopción de normas no implica que las mismas se apliquen

y, además, de forma efectiva. La verificación, supervisión o inspección
de su cumplimiento constituye todavía una asignatura pendiente en el
panorama de las Administraciones públicas. A pesar de la tradicional
regulación de las funciones inspectoras, se aprecia la ausencia de una
serie de principios estructurales de la misma. Esto puede deberse a la
tradicional ligazón de la inspección con la potestad sancionadora. Sin
embargo, la dinámica de los fenómenos actuales apunta claramente a la
necesidad de un reforzamiento de las potestades inspectoras de las
Administraciones. El binomio regulación y sanción se encuentra en
retroceso. Hoy en día se persigue la adhesión del ciudadano, no simple
mente la imposición del marco jurídico y, en caso contrario, la aplica
ción de la correspondiente sanción.
2. La inspección es un género de las potestades administrativas.
Se trata de un poder abstracto reconocido a la Administración por la
norma. Como tal no implica una relación jurídica. El ciudadano se
encontrará en una situación de sujeción que pasará a ser de obliga
ción cuando se ejercite efectivamente. A los efectos de este trabajo se
ha definido la potestad de inspección de una manera amplia. Se trata
de una actividad administrativa ordinaria de intervención, de carácter
ejecutivo, para la comprobación del ejercicio de derechos y obliga
ciones por parte de un particular, con el fin de determinar su adecua
ción al ordenamiento jurídico. Esta actividad incluye la recopilación
de datos, la vigilancia, la investigación y, en especial, la verificación
del desarrollo ordenado de la actividad de la que el particular sea
titular.
3. La inspección es una potestad preventiva, al tratarse de la veri

ficación del cumplimiento de los deberes que el ordenamiento impone.
No obstante, también puede desenvolverse en procedimientos sancio-
nadores. La inspección tiene, al menos en parte, una naturaleza reglada.
Concurriendo los supuestos de hecho en virtud de los cuales se ha de
actuar o por los cuales es preciso llevar a cabo una inspección, la
Administración carece de la facultad de opción. No se está, por tanto,
ante un ámbito de “indiferencia” jurídica. Con todo, la verificación de
la trascendencia de los hechos en virtud de los cuales pueda llevarse a
cabo una inspección podrá estar sujeta a un margen de apreciación de
la Administración. Éste dependerá de las circunstancias que deban ser
objeto de verificación.
4. La potestad de inspección no es equivalente a la sancionadora,
ni constituye, al menos en todo caso, un prius de ella, ni puede subsu
mirse como una especie de aquélla. No es su objeto la represión, ni
persigue, en general, una finalidad punitiva. Pretende la prevención o
el restablecimiento de la situación legal, de tal manera que no se pro
duzca una sanción.
5. El principio de libertad que subyace en el ordenamiento jurídi
co implica que las intervenciones inspectoras hayan de ser singulares y
enmarcadas en un plano temporal. La inspección no tiene por objeto la
ablación de las posiciones activas o favorables del ciudadano, pero sí
su ajuste a lo que la norma exige. De ahí que, al concretarse tales limi
taciones en cada caso, no se esté ante un cercenamiento del derecho.
En el caso de la potestad de inspección no puede hablarse de relaciones
de sujeción especial, aparte de que es posible dudar de la prevalencia
de esta categoría. Se trata de una relación potestad-deber que es aplica
ble a todos de manera universal. Ello implica que no se puedan trasva
sar a este tipo de relación los principios de tales relaciones de sujeción.
6. Para considerar la aplicación del principio de legalidad a la
potestad inspectora de las Administraciones es preciso evitar la identi
ficación entre legalidad y reserva de ley. Mantener tal identificación
implicaría que la Administración, en ausencia de reserva, podría actuar
sin estar sometida a normativa de ningún tipo. La inspección implica
un gravamen en el sentido de carga u onus. Ésta afectación es negativa
en la esfera jurídica del ciudadano, en particular si de la misma se deri
va ulteriormente una sanción. No obstante, en otros casos puede tener
un carácter modal, si tras la inspección se pueda ejecutar una actividad
que incremente el patrimonio jurídico del ciudadano (v. gr., una activi
dad molesta). En ambos supuestos se requiere de un apoderamiento
legal debido a la incidencia de la Administración sobre el ciudadano, el
sometimiento a la verificación administrativa de su actividad, frente al
principio general de libertad de actuación de aquél. El legislador debe
A MODO DE-; RECAPITULACION 30
definirse sobre esta cuestión previamente a la entrada del reglamento.

Ahora bien, tal potestad podrá entenderse de manera implícita —pero
inequívoca— en la medida en que la ley atribuya a la Administración el
control de la aplicación de las disposiciones de que se trate. No obstan
te, ni cláusulas generales de orden público ni un poder genérico e inde
terminado de policía pueden prestar cobertura a la potestad inspectora
de la Administración sin una previa habilitación legal.
La existencia de una reserva de ley no impide la colaboración del
reglamento. En el caso de la inspección hay que afirmar la existencia
de una reserva relativa de ley, por lo que el legislador no tendrá que
predeterminar agotadoramente los mecanismos de la inspección. La ley
no puede dar entrada a todos los problemas imaginables, que pueden
encontrar solución particular y derivada en normas reglamentarias. La
labor del reglamento es optimizar el cumplimiento de las finalidades
propuestas por la propia ley a los efectos de la inspección.
7. La planificación, como proceso de racionalización administrati
va que se traduce en la fijación de objetivos, establecimiento de las con
ductas a seguir y determinación de los medios (materiales y jurídicos)
para llevarlos a cabo, también se plantea en el ámbito de la inspección.
Con ello se pueden dirigir las actuaciones inspectoras hacia aquellos
sectores o actividades que resulten más susceptibles de inadecuación o
incumplimiento de las normas a las que estén sujetos. La previsión de
criterios de selección responde a unas finalidades claras, garantizar que
la decisión que se adopte no sea arbitraria y contraria al principio de
igualdad, en la medida en que no se justifique ia distinción.
Por lo que respecta a los planes de inspección tributaria, el Tribunal
Supremo ha señalado que tanto el plan general como los planes parcia
les y sectoriales que se puedan adoptar constituyen actuaciones organi
zativas del servicio de inspección que ninguna relación guardan para la
generación de actos administrativos. Los planes se situarían dentro de
un esquema general de instrucción (art. 21 LRJPAC), aunque sin un
estricto carácter obligatorio en cuanto a la función a desarrollar. La
publicidad sólo es predicable del Plan Nacional de Inspección, en con
creto de sus criterios, de acuerdo con lo que señala el art. 26 de la
Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribu
yentes. Los razonamientos de la jurisprudencia para rechazar la publi
cidad basculan en favor de la eficacia. Básicamente, la alegación es
que la publicidad ha de perjudicar a la actuación inspectora. Conocién
dose de antemano que uno puede ser objeto de una inspección, por
concretarlo el plan, se adoptarían las medidas necesarias para mitigar
esa actuación administrativa.
Sin embargo, el carácter secreto de los planes de inspección va en
detrimento de su eficacia por una doble razón. Primera, porque garantí-
zada su confidencialidad, no hay razón para que la Administración se

esfuerce seriamente, en la medida en que no tiene que justificarse, en
principio ante nadie, en establecer criterios eficaces para la detección
del fraude. En segundo lugar, porque no hay necesidad jurídica de que
los planes tengan que ser fundamentados, motivados. De hecho, como
se ha observado, la normativa tributaria actualmente vigente no permite
fundamentar el derecho subjetivo del contribuyente a cerciorarse de
que la actuación de comprobación de que está siendo objeto obedece a
criterios de selección estrictamente objetivos. El Derecho comunitario,
en particular la Recomendación 2001/331, del Parlamento Europeo y
del Consejo, de 4 de abril de 2001, sobre criterios mínimos de las ins
pecciones medioambientales en los Estados miembros, contrasta abier
tamente con la indeterminación que se detecta en el ordenamiento
español, incluyendo aspectos básicos como la debida publicidad de los
planes de inspección.
8. La LRJPAC, desde su posición de norma común, no hace una
referencia expresa al procedimiento de inspección ni, en especial, a
determinados principios de la actuación inspectora, a diferencia del
ejercicio de la potestad sancionadora (Capítulo II del Título IX de la
LRJPAC). Sólo se afronta el deber de sujeción a la inspección y el de
comparecencia en las oficinas públicas (arts. 39 y 40 LRJPAC, respec
tivamente) y las actas de inspección (art. 137.3 LRJAC), estas últimas
ubicadas en las normas relativas a la potestad sancionadora. Por lo que
respecta a las leyes sectoriales, una mayoría de ellas no afronta esta
cuestión. Se alude a la inspección desde la perspectiva de la potestad
pero no desde la óptica procedimental. La inspección carece normal
mente de la virtualidad resolutoria que subyace en el art. 89.1 LRJPAC,
aunque por medio de la inspección se determine, en la correspondiente
acta, la conformidad de una actividad con los requisitos legales perti
nentes y, también, puedan requerirse determinadas actuaciones al parti
cular. De lo dicho no se desprende que la Administración no deba
seguir procedimiento alguno ni que determinadas normas procedimen-
tales no deban ser objeto de aplicación a las actividades inspectoras.
9. La potestad de inspección implica que su ejercicio se inicie,
esencialmente, de oficio por la Administración. No obstante, existen
diversas normas que prevén expresamente la posibilidad de que la acti
vidad inspectora se inicie a instancia de parte. Por lo que respecta al
denunciante, es preciso diferenciar los planos. Uno será el de la comu
nicación de la presunta infracción (cualquier ciudadano). Otro puede
ser aquel que demuestre que concurre en él un interés legítimo. El
mero ejercicio del derecho de denuncia que, de forma general, asiste a
cualquier ciudadano no implica que, de manera automática, se haya de
proceder a la actuación de inspección. Sin embargo, lo anterior no
implica que la Administración pueda ignorar las denuncias, sobre todo
A MODO DH Rt-X’APITlII.ACION
en el caso de que sean efectuadas por aquellos afectados por las activi
dades de terceros o amparadas en la acción pública.
En esta perspectiva procedimental no cabe olvidar tampoco que de
la inspección pueden derivarse medidas provisionales que pretendan
atajar tanto posibles infracciones como, en general, situaciones que se
desvíen de lo que la norma exija en cada momento. Su finalidad será la
de garantizar el orden frente a peligros que se susciten y sin necesidad
de encontrarse relacionados con un procedimiento sancionado!'.
10. Por lo que respecta a las garantías del inspeccionado, cabe
mencionar la asistencia letrada y, en general, el asesoramiento en toda
su amplitud, caso del art. 85 LRJPAC, ya que esta norma no cualifica
la figura del asesor, ni en el plano subjetivo, objetivo ni formal. Sin
embargo, tal asesoramiento no constituye un requisito del que dependa
la validez de la actividad inspectora de la Administración. El TEDH ha
sostenido que una inspección que tiene por finalidad establecer y deter
minar los hechos que puedan servir de base para la actuación de otras
autoridades, sin adoptar ninguna decisión jurisdiccional ni en cuanto al
fondo o a la forma, no se sujetaría a las garantías de un proceso judi
cial, como se exige en el art. 6.1 CEDH, ya que ello obstaculizaría,
entre otras, la regulación de la actividad comercial y financiera. En
consecuencia, aquellas inspecciones que respondan al control perma
nente del cumplimiento de las leyes y reglamentos que afectan a la vida
económica del país no se sitúan en el marco de la represión penal y
quedan fuera del art. 6 CEDH. Ahora bien, en determinados asuntos
relativos a la imposición de sanciones en el contexto tributario, el
TEDH ha aplicado las garantías del art. 6 CEDH. En el caso de la juris
prudencia constitucional, STC 76/1990, se ha señalado que cuando el
contribuyente aporta o exhibe los documentos contables pertinentes no
está haciendo una manifestación de voluntad ni emite una declaración
que exteriorice un contenido admitiendo su culpabilidad. Se trata de
una garantía del cumplimiento de los deberes formales de los sujetos
pasivos. Con todo, la doctrina del TEDH respecto de las sanciones en
materia tributaria vendría a modular lo anterior.
11. Un elemento importante que se deriva de la inspección es el
acta en la que se constate la adecuación a la norma de la actividad que
se controle. Las actas son documentos emitidos, habitual pero no úni
camente, por un órgano de la Administración, lo que plantea la cues
tión de su virtualidad como medio de prueba. El valor probatorio de las
actas de inspección, art. 137.3 LRJPAC, encuentra su justificación más
adecuada (y fundamental) en la especialización técnica y en la impar
cialidad del funcionario. La jurisprudencia ha recalcado que la eficacia
que se concede a las actas no es «una patente de posible arbitrariedad»,
y que no implica la intangibilidad de los hechos constatados. El valor
probatorio de las actas no es pleno, sino limitado. No obligan al órgano

competente a resolver en el sentido marcado por ellas y al margen del
resultado que susciten otras pruebas que consten en el expediente. Son,
en primer lugar, medios de prueba admisibles en Derecho, referencia
general que aparece en el art. 80.1 LRJPAC y que es aplicable a la
Administración. En segundo lugar, poseen un valor probatorio que, en
ningún caso, llega al nivel superior que se admite en Derecho, esto es,
la prueba plena a la que se refiere el art. 319.1 LEC respecto de los
documentos citados en el art. 317 LEC. Su virtualidad radica en que
gozan de una presunción de que tales hechos se corresponden a la reali
dad constatada, tras el cumplimiento de los requisitos que el art. 137.3
LRJPAC desgrana.
A pesar de la redacción expresa del art. 137.3 LRJPAC es dudoso
que se pueda mantener que la misma consagre (redundantemente) que
el acta es un simple medio de prueba. Incluso desde la perspectiva de la
LEC (art. 319.2), lo dicho anteriormente encuentra sentido. Son los
documentos administrativos en los que se constaten determinados
hechos (no los provenientes de la apreciación de un privado) a los que
se atribuye una presunción de certeza (iuris tantum), en la medida en
que la ley administrativa no señale nada expresamente. En el contexto
estricto de la LRJPAC, sólo aquellos que verifique el funcionario que
sea autoridad y en documento público tendrán dicha presunción. Como
se ha indicado, las actas tienen un valor especial, una eficacia probato
ria singular a medio camino entre la prueba que vincula al órgano com
petente en su resolución y la prueba realmente libre en su valoración y
que se traduce, en último término, en el deber del órgano decisor de
resolver en el sentido determinado por su contenido, a menos que esti
me que la certeza de los hechos plasmados en el acta ha sido debida
mente destruida mediante la adecuada prueba en contrario.
12. Las actividades inspectoras no se reducen a las Administra
ciones, sino que incluyen en la actualidad a los particulares. El fenóme
no de las entidades colaboradoras en el contexto de la inspección susci
ta importantes cuestiones. Una de ellas es la relativa a la transferencia
de funciones públicas a los particulares. La potestad inspectora se
encuentra residenciada en la Administración. Implica un poder de inter
vención sobre el ciudadano a los efectos de calibrar su grado de cum
plimiento del ordenamiento que le sea aplicable. Se trata, en conse
cuencia, de un ámbito que responde a lo que tradicionalmente se ha
denominado función pública soberana o núcleo duro de las potestades
administrativas, esto es, el ejercicio de autoridad. Es lógico que su
posible traslado a los particulares suscite dudas.
13. Sin embargo, el fenómeno no puede analizarse de manera ais
lada, sino en el contexto evolutivo en el que se mueven hoy en día las
A MODO DK RECAPITULACIÓN 337
Administraciones públicas. Esta circunstancia no resulta novedosa. De

ahí que hace tiempo se hiciese alusión a un cambio de perspectivas y a
la admisión franca de transferencias de funciones administrativas a los
particulares, resultando imprescindible en unos tiempos en que las cre
cientes responsabilidades de la Administración exigen urgentemente la
flexibilización de una dogmática nacida y pensada para un ambiente y
unas necesidades diferentes. La Ley 21/1992, de 16 de julio, de Indus
tria, pone de manifiesto esta circunstancia. Las exigencias de seguri
dad. que resultan obligatorias, implican un grado de conocimiento y de
capacidad de actuación para la que las Administraciones no se encuen
tran preparadas. El propio legislador y la jurisprudencia son conscien
tes de ello. Esta última ha constatado que el orden público está experi
mentando un proceso de privatización ante la impotencia de la
Administración para una gestión eficaz de las funciones de soberanía.
El Estado mismo es el motor de creación de entidades privadas para
que intervengan en funciones públicas, replegándose después a un
segundo puesto.
14. Con todo, el recurso al particular y la admisión de que éste
pueda ejercer ciertas funciones públicas, incluso de contenido resoluto
rio, no implica dejación de las potestades administrativas. Éstas siguen
retenidas por la Administración, como así lo señala, en particular, el
art. 14.1 de la Ley de Industria. Tampoco implica una privatización de
dichas funciones. En el caso de la ITV, el Tribunal Supremo ha mani
festado que en ningún caso se trata de una actividad que las empresas
privadas tcnaan derecho a rea!»> pvíi c s ia i som etida ai p rin c ip io oc
libertad de empresa, sin otro requisito que una simple autorización de
la Administración. Ésta smue manteniendo el control final.
15. En un sistema que admite la participación de los particulares
en las tareas de inspección se determinan estrictos requisitos a los que
se han de sujetar aquéllos, tanto en la fase de autorización como, sobre
todo, de ejercicio de las funciones públicas que se les atribuyan. Los
requisitos que han de cumplimentar resultan paralelos a aquellos que
son bien conocidos en el contexto de las Administraciones públicas,
caso de la solvencia, imparcialidad, conocimiento técnico, deber de
resolver, la garantía de los derechos de los afectados o el aseguramien
to de posibles responsabilidades. Es más, el control de lo público se
refuerza a través de la integración de la propia Administración en su
organización, como acontece en el supuesto de la(s) entidad(es) de
acreditación. Igualmente, se establecen mecanismos de recurso, bajo
normas de Derecho administrativo, frente a las decisiones de aquéllas.
En cualquier caso, no puede obviarse que dichas entidades colaborado
ras comprueban el grado de cumplimiento de una actividad de acuerdo
a disposiciones estrictamente vinculantes y de naturaleza administrati
va, como es el caso de los reglamentos de seguridad.
Por lo que se refiere a los medios a través de los cuales se puede

atribuir a entidades colaboradoras determinadas funciones inspectoras,
se ha acudido tradicionalmente a la figura de la concesión. Sin embar
go, el panorama normativo tiende a orientarse hacia un modelo autori-
zatorio más que al concesional.
16. La cuestión de las posibles responsabilidades de las entidades
colaboradoras en el ejercicio de la inspección tiene su importancia toda
vez que, como se ha apreciado, en el sistema de la seguridad industrial
y en otros sectores se encuentran sujetos que actúan bajo su propia res
ponsabilidad. Es precisamente este dato el que puede hacer atractivo
para la Administración el traslado a ellas de funciones de control técni
co, si así se libera ésta de posibles imputaciones de responsabilidad en
este ámbito y, en consecuencia, de ulteriores indemnizaciones. Ahora
bien, en algunos casos no resulta posible obviar la responsabilidad de
la Administración, sobre todo cuando la actuación inspectora de la enti
dad colaboradora se lleve a cabo bajo la supervisión y de acuerdo con
las directrices de la Administración. Tampoco se puede descartar la
existencia de una responsabilidad administrativa, incluso de naturaleza
in vigilando.
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ÍNDICE
IG
NOTA INTRODUCTORIA..................................................................................... 9
ABREVIATURAS ............................................................................................... 11
CAPITULO I
POTESTAD DE INSPECCIÓN
Y ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA I)E LIMITACIÓN
I. INTRODUCCION: SENTIDO GENERAL DE LA POTESTAD DE INS

PECCIÓN Y ASPEC TOS QUE SE ANALIZAN EN ESTE ESTUDIO .... I3
II. EL CONCEPTO DE POLICÍA....................................................................... 16

1. Un repaso de la evolución de la policía.................................................. IX
A. Edad Media y Estado moderno ....................................................... IX
B. El período revolucionario y el liberalismo..................................... 19
C. El siglo x x .......................................................................................... 21
III. LA IDEA DE LA ADMINISTRACIÓN ORDENADORA O DE LA

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE LIMITACIÓN ............................... 23
1. Abandono de la policía como categoría institucional .......................... 23
2. Administración ordenadora y modelos de intervención ....................... 24
A. Modelos de intervención sobre el ciudadano ............................... 24
B. Modelos de intervención de la Administración e inspección ..... 26
3. Limitaciones de derechos y papel general de la inspección ................ 27
IV. LA INSPECCIÓN COMO POTESTAD ADMINISTRATIVA. CARAC

TERÍSTICAS PRINCIPALES.......................................................................... 28
1. La potestad de inspección como potestad administrativa. Caracterís
ticas principales ......................................................................................... 28
2. Potestad preventiva................................................................................... 31
358 ÍNDICE
Pág-
3. Potestad reglada.......................................................................................... 32
A. Aspectos generales .......................................................................... 32
B. El caso de la potestad inspectora..................................................... 33
4. Potestad desligada de la sancionadora. Sobre el criterio de distinción
entre la sanción y la potestad de inspección .......................................... 35
A. Separación entre la potestad sancionadora y la inspectora.......... 35
B. El criterio de distinción entre ambas potestades ........................... 36
5. Potestad de inspección y otras figuras afines. Inspección en el ámbi
to interno de la Administración................................................................ 40
A. Inspección intra-administrativa: la inspección de servicios ........ 40
B. Inspección inter-administrativa: verificación por la Comisión
Europea de las inspecciones efectuadas por una Administración
estatal................................................................................................... 42
C. Inspección interadministrativa: la Alta Inspección....................... 42
6. Potestad de inspección y otras figuras afines: inspección en el ámbi
to externo de la Administración................................................................ 47
A. Distinción entre policía de seguridad y policía administrativa.
El caso de las fuerzas de seguridad................................................. 47
B. La STC 148/2000............................................................................... 48
C. Otras diferencias y puntos de contacto entre policía de seguri
dad y policía administrativa.............................................................. 50
V. TÉCNICAS DE LIMITACIÓN: SOBRE EL DEBER DE SUJECIÓN A

LA INSPECCIÓN.............................................................................................. 51
1. Sobre la noción de deber. El deber de sujeción a la inspección ........... 51

2. Características de la inspección derivadas de la imposición de deberes. 53
A. Sobre la singularidad......................................................................... 53
B. Sobre el carácter no ablatorio del deber de sujetarse a la
inspección .......................................................................................... 54
3. La relación entre la Administración inspectora y el particular............ 56
A. Sobre las relaciones de sujeción, en general.................................. 56
B. El caso de la inspección.................................................................... 58
CAPÍTULO II
INSPECCIÓN Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD
I. SUJECIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN AL DERECHO ......................... 63
II. LEGALIDAD Y VINCULACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN A LA

NORMA............................................................................................................. 65
ind io : 359
P ;íg .
III. RESERVA DE LEY Y POTESTAD INSPECTORA ................................... 67
1. Sobre el binomio libertad-propiedad....................................................... 67

2. La inspección como restricción de la libertad........................................ 70
3. Otros fundamentos de la reserva en la CE ............................................ 72
4. Sobre el grado de la reserva .................................................................... 74
5. Grado de colaboración entre ley y reglamento: aspectos generales .... 76
A. Tests para determinar la posible intervención del reglamento .... 78
6. El caso de la potestad inspectora............................................................. SO

A. Elart. 39.1 LRJPAC: deber de facilitar las inspecciones ............ SI
B. El art. 40 LRJPAC: deber de comparencia en oficinaspúblicas. S4
7. El caso de las normas sectoriales: determinación de los elementos
objeto de cobertura por ley ...................................................................... S4
A. Leyes con especificación de la potestad inspectora...................... 84
B. Leyes con cláusulas generales ......................................................... S6
CAPÍTULO III
SOBKK LOS PLANES I)E INSPECCIÓN
I. SOBRE LA PLANIFICACIÓN...................................................................... S9
II. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS PLANES.................................... 93
I. Aspectos generales sobre la naturale/.a jurídica de los planes ........... 93
III. EL CASO DE LOS PEANES DE INSPECCIÓN TRIBUTARIA: EL

PLAN COMO “ACTUACIÓN ORGANIZATIVA" .................................... 96
1. Posturas doctrinales en el ámbito tributario .......................................... 96

2. Posición de la jurisprudencia: la STS de 10 de junio de 1994 ............ 97
3. Consideración del plan como instrucción.............................................. 99
A. Las instrucciones............................................................................... 99
B. Las instrucciones en la jurisprudencia............................................ 101
C. La previsión de la publicación de la instrucción en la LRJPAC. 103
D. El plan de inspección tributaria ..................................................... 104
a) El plan como instrucción interna............................................ 104
b) La publicidad del Plan Nacional de Inspección: la eficacia
como justificación del carácter reservado del plan .............. 104
c) Los efectos externos del plan................................................... 107
¡I) El posible ejercicio del derecho de acceso al plan: la
posición del ciudadano y la del juez ...................................... 110
4. Sobre la recurribilidad y la legitimación para impugnar el plan.......... 113

5. Plan de inspección: selección de inspeccionados .......................... 115
360 ÍNDICE
Pág.
A. La interdicción de la arbitrariedad.................................................. 116

a) El test de la arbitrariedad ......................................................... 118
B. El principio de igualdad.................................................................... 119
a) Cuestiones generales................................................................. 119
b) Sobre el test de la igualdad....................................................... 122
c) Igualdad y Derecho tributario.................................................. 123
6. La aplicación de los principios de igualdad y de interdicción de la
arbitrariedad en el contexto de los planes de inspección....................... 124
7. El caso del Derecho comunitario: planificación e inspección en el
contexto de la protección del ambiente................................................... 126
A. Necesidad de la planificación........................................................... 127
B. Sobre el contenido mínimo de los planes de inspección .............. 127
8. Otros mecanismos de determinación de los potenciales inspeccio
nados ........................................................................................................... 129
CAPÍTULO IV
SOBRE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS
I. LA CUESTIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO DE

INSPECCION.................................................................................................... 131
1. Aspectos generales sobre la necesidad de un procedimiento inspec

tor formalizado.......................................................................................... 131
2. Las garantías procedimentales aplicables a la inspección..................... 134 '
3. Las formas de inicio de las actuaciones inspectoras............................. 138
A. Inicio de oficio y a instancia de parte............................................. 138
B. Consideraciones sobre la posición generaldel denunciante......... 139
4. El tiempo y la finalización de la actividadinspectora........................... 143
II. INSPECCIÓN, MEDIDAS PROVISIONALES Y MEDIDAS DE

POLICIA ADMINISTRATIVA....................................................................... 144
1. Medidas provisionales y medidas de policía administrativa................ 144

2. Características principales......................................................................... 147
A. Provisionalidad................................................................................. 147
B. La discrecionalidad a la hora de adoptar las medidascautelares . 147
C. Momento de adopción, órgano competente e inicio del proce
dimiento ............................................................................................. 148
D. La previsión legal de las medidas provisionales y la ausencia de
referencia a la posibilidad de adoptar medidas de contra cautela. 149
a) Acerca de la necesidad de un procedimiento formalizado
para la adopción de medidas provisionales y de policía
administrativa............................................................................ 152
INDICE 361
Pág.
b) Plazo para la adopción de las medidas provisionales............ 153

c) El derecho de audiencia ........................................................... 154
d) La virtualidad del silencio administrativo y las medidas
provisionales.............................................................................. 155
e) Algunos efectos procedimentales de la adopción de las me
didas cautelares antes de la iniciación del procedimiento..... 157
f) Los requisitos de fondo de las medidas provisionales: per
juicios irreparables y violación de derechos ........................... 158
i>) Los gastos ocasionados por las medidas provisionales ....... 159
III. OBSTRUCCIÓN A LA INSPECCIÓN........................................................... 160
1. La obstrucción a la inspección y su tipificación.................................... 160

2. La imposibilidad material de entregar determinada información........ 163
3. Los requerimientos de información: requerimientos por suministro y
por captación. Tipo de acto y suspensión................................................ 166
IV. OTROS DERECHOS DEL SUJETO PASIVO DE LA INSPECCIÓN:

ASISTENCIA LETRADA Y DERECHO A NO DECLARAR EN
CONTRA DE UNO MISMO .................................................................. 167
1. Asistencia letrada ..................................................................................... 168

2. Sobre el derecho a no declarar contra uno mismo................................. 169
A. El C ED I!........................................................................................... 169
B. El Derecho comunitario.................................................................... 173
C. El contexto constitucional................................................................ 175
CAPITULO V
ACTAS DE INSPECCION: ART. 137.3 LR.IPAC
I. DOCUMENTOS PUBLICOS Y DOCUMEN TOS PÚBLICOS ADMI

NISTRATIVOS................................................................................................. 179
1. Documento ............................................................................................... 179

2. Documentos públicos y privados ........................................................... 180
II. DOCUMENTOS PÚBLICOSADMINISTRATIVOS: ART. 46 LRJPAC. 182
1. Postura en pro de la asimilación entre los documentos públicos y los

documentos públicos administrativos..................................................... 182
2. Posturas que plantean dudas a la asimilación entre el documento
público y el documento público administrativo .................................... 184
3. Los documentos públicos en concreto: elart. 3 17 LEC ........................ 184
A. Los números 5.° y 6 ." del art. 317 LEC.......................................... 185
4. Sobre la prueba plena del documento público: arts. 1.218 CC y
319.1 LEC.................................................................................................. 187
362 ÍNDICE
Pag.
5. Los otros documentos administrativos contemplados en el art. 319.2

LE C ............................................................................................................. 189
6. Algunas justificaciones para distinguir entre el documento público
administrativo (art. 46 LL.RJPAC) y el documento público (arts.
1.218 CC y 319.1 LEC )............................................................................ 190
III. ACTAS DE INSPECCIÓN: ASPECTOS SUBJETIVOS............................. 194

1. El concepto de funcionario en el art. 137.3 LRJPAC........................... 194
2. Sobre el concepto de autoridad................................................................ 196
3. Sobre la posición del agente de la autoridad.......................................... 198
A. Algunos supuestos particulares....................................................... 200
a) Controlador de tráfico ........ 200
b) Controlador de empleo............................................................. 201
c) Agentes de seguridad privada ................................................. 202
d) Particulares a los que se reconoce expresamente la condi
ción de agentes de la autoridad .............................................. 204
4. Sobre la capacidad delfuncionario........................................................... 205
A. Condiciones generales de capacidad: aptitud físicas y psíquica,
y conocimientos específicos........................................................... 205
B. Aplicación de las causas de abstención.......................................... 205
C. Nacionalidad..................................................................................... 206
IV. ACTAS DE INSPECCIÓN: COMPETENCIA MATERIAL Y TERRITO

RIAL .................................................................................................................. 208
1. Competencia material y territorial........................................................... 208

2. Virtualidad de hechos constatados por autoridades de Estados de la
Unión Europea o de terceros Estados..................................................... 210
V. ACTAS DE INSPECCIÓN: ASPECTOS FORMALES............................... 211
1. Forma de constancia................................................................................. 211

2. Formato del acta ....................................................................................... 211
3. Lengua del formato del acta .................................................................... 212
4. Sobre la lengua de los hechos que se constaten en elacta .................... 213
5. Sobre la necesidad de publicación del modelo de acta......................... 214
6. Hechos, identidad del tercero y fecha..................................................... 214
7. Sobre el derecho a que se recojan las alegaciones del inspeccionado
en el a cta .................................................................................................... 215
8. Sobre la notificación del acta y la firma del acta por la persona ins
peccionada.................................................................................................. 217
9. La publicidad del acta una vez emitida................................................... 218
VI. ACTAS DE INSPECCIÓN: VALOR PROBATORIO.................................. 218

1. Justificaciones del valor probatorio de los hechos constatados por
funcionario.................................................................................................. 219
ÍNDICE 363
I’ág
A. Principio de eficacia y potestad de policía ................................... 219

B. La acreditación de hechosfugaces .................................................... 220
C. Especialización e imparcialidad ........................................................ 221
2. Hechos constatados por funcionarios y presunción de inocencia....... 223
3. Valor probatorio de las actas de inspección............................................ 225
A. Principios de partirla ........................................................................... 225
B. Valor probatorio de las actas: doctrina derivada de la STC
76/199(1 .............................................................................................. 226
C. Algunas consideraciones sobre la doctrina riel TC’ y la concep-
tuación de las actas .......................................................................... 229
D. Carga probatoria sobre la Administración: apreciación directa
de los hechos..................................................................................... 233
E. Sobre el deber de ratificación del funcionario............................... 235
4. Recurribilidad ............................................................................................ 236
CAPÍTULO VI
INSPECCIÓN Y ENTIDADES COLABORADORAS:
EL CASO I)E LA LEY I)E INDUSTRIA
I. PANORAMA GENERAL Y OBJETO A CONSIDERAR.......................... 237
1. Colaboración de los particulares en la Administración v tendencia a

lo privado.................................................................................................... 237
2. Algunas causas de la tendencia alo privado........................................... 240
II. SOBRE EL FENÓMENO DE LA COLABORACION DE LOS PAR

TICULARES EN LA INSPECCION: ASPEC TOS GENERALES ........... 242
1. Principios de partida ................................................................................. 242

2. Algunas precisiones sobre elconcepto defunción pública soberana. 245
3. Principios y realidad ................................................................................. 247
4. Posiciones doctrinales sobre la atribución a los particulares de fun
ciones inspectoras ..................................................................................... 249
A. Posturas contrarias a la atribución de funciones inspectoras
a los particulares ............................................................................... 249
B. Posturas que justifican la atribución de funciones inspectoras a
los particulares................................................................................... 250
a)
La actividad de inspección comocontrol................................ 250
b)
La actividad de inspección no limitada al mero control
material....................................................................................... 251
5. Consideraciones sobre los arts. 12.1 y 15.5 LRJPAC y 155.1
TRLCAP.................................................................................................... 252
A. El art. 12.1 LRJPAC y el principio de ¡rrenunciabilidad de las
competencias..................................................................................... 252
364 ÍNDICE
Pág.
B. Los arts. 15.5 LR JP A C (encom ienda de gestión) y 155.1

TR L C A P (gestión indirecta de funciones ligadas al ejercicio de
autoridad)....................................................................................................... 253
III. LA L E Y DE IN D U STRIA : LA SEG U R ID A D IN D U S T R IA L ...................... 256
1. Los sujetos de la Ley de Industria: la(s) entidade(s) de acreditación.... 257

A. La designación de las entidades de acreditación en la Ley de
Industria ....................................................................................................... 258
a) La naturaleza de la designación.................................................... 260
B. La regulación de las Entidades de acreditación: controles de la

Administración sobre la E N A C .............................................................. 262
C. La naturaleza jurídica de la función de acreditación de los orga
nismos de control por la EN AC ........................................................... 265
D. Dudas sobre el certificado de acreditación. Su pretendida natu
raleza de documento público en el art. 5 de los Estatutos de la
ENAC ............................................................................................................ 267
2. Los sujetos de la Ley de Industria: Los organismos de control ........... 268

A. Funciones....................................................................................................... 268
B. Los requisitos para la autorización de los organismos de con
trol: acreditación de la ENAC y autorización adm inistrativa...... 269
a) Requisitos ........................................................................................... 269

b) La negativa a la acreditación y su control por la Adminis
tración y otras cuestiones procedimentales .............................. 271
c) La autorización del organismo de control por la Adminis
tración com petente............................................................................ 273
C. La vigilancia de la actividad de los Organismos de Control por
parte de la A dm inistración....................................................................... 275
a) Revisión por la Administración de las certificaciones emiti
das por el Organismo de Control ................................................. 275
b) Posición de otros terceros interesados ........................................ 277
c) Control mediante la potestad sancionadora .............................. 278
d) Revocación de la autorización ...................................................... 279
IV. SU PU ESTO S E SP E C ÍFIC O S D E A C TIV ID A D IN SPEC TO RA POR

PARTE DE PA RTICU LA RES................................................................................... 279
1. El caso de la inspección técnica de vehículos............................................. 279

A. Marco normativo: configuración de la ITV en Derecho comuni
tario y jurisprudencia relevante del T J C E ........................................... 280
a) Marco ju ríd ic o .................................................................................... 280
b) Jurisprudencia del T JC E respecto de la Directiva 9 6 / 9 6 ...... 280
B. La configuración de la IT V en la normativa estatal: aspectos

normativos .................................................................................................. 283
ÍNDICE 365
Pag.
C. La configuración de la ITV en la normativa estatal: aspectos

jurisprudenciales ........................................................................................ 28 4
a) Primeros pronunciam ientos........................................................... 28 4

h) Matizaciones posteriores ................................................................ 286
D. Aspectos sobre la labor de control del organismo en el caso de

la ITV ............................................................................................................ 287
2. El caso de las organizaciones de inspección de buques ......................... 288
A. Marco normativo y función inspectora de la Administración y

de las entidades colaboradoras .............................................................. 288
B. Entidades colaboradoras en el ámbito de los buques de recreo.... 292
3. El caso de los verificadores am bientales...................................................... 293
A. Marco norm ativo...................................................................... 293

B. La naturaleza de los verificadores...................................... 295
4. Las entidades colaboradoras en el ámbito de la seguridad aérea ........ 297
V. O TRA S C U ESTIO N ES SOBRE. EA EUNCION DE COL,ABORACIÓN

Di-: LOS PARTICU LARES CON [.A A D M IN ISTRA CIÓ N :........................ 299
1. Sobre el fenómeno de la colaboración ......................................................... 299

2. Sobre los medios de atribución....................................................................... 301
A. Nociones sobre la concesión .y la autorización ................................. 302
a) Sobre la co n cesió n .......................................................... 302

b) Sobre la autorización ........................................................................ 303
ci Sobre las diferencias entre concesión y autorización............. 305
B. Difuminación de las diferencias entre concesión yautorización. 306

C. Concesión y autorización en el ámbito de las entidades de cola
boración en la inspección: el cuestionamiento de ambas figuras. 308
a) Posturas doctrinales divergentes .................................................. 308

/>) Adecuación de la concesión y la autorización en el caso de
las entidades colaboradoras ........................................................... '
c) 1.a cuestión de las declaraciones emitidas por los particula
res colaboradores................................................................................ 3 11
el) Concesión, autorización y la cuestión del número de par
ticulares................................................................................................. 312
e) Tendencia hacia un modelo autorizatorio................................... 315
f) Comentarios fin ales........................................................................... 316
3. Sobre el principio de imparcialidad de las entidadescolaboradoras.... 3 17

4. Posibles quiebras en el sistema instaurado por la L.ey de Industria y
el R1CS1: el art. 47.1.y) R1CSI y las medidas a adoptar en casos de
emergencia por la Administración y los organismos de control ........... 3 18
366 ÍNDICE
Pag.
5. Entidades colaboradoras y responsabilidad de la Administración ...... 320

A. Aspectos generales: imputación yrégimen jurídico aplicable........ 320
B. Supuestos normativos................................................................................. 32 5
VI. COM EN TARIOS FIN ALES S O B R E E L FENÓM ENO DE LA S EN TI

DADES C O L A B O R A D O R A S............................................................................... 327
CA PÍTU LO VII
A M O D O D E R E C A P IT U L A C IÓ N ..................................... 331
BIBLIOGRAFÍA 339

La Potestad Inspectora de Las Administraciones Publicas - Agustin Garcia

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La Potestad Inspectora de Las Administraciones Publicas - Agustin Garcia

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AGUSTÍN GARCÍA URETA

MARCIAL PONS, EDICIONES JURÍDICAS Y SOCIALES, S. A.

© Agustín García Ureta

Este trabajo analiza el régimen jurídieo de la potestad inspectora de

guiado el presente trabajo a los efectos de analizar esta concreta potes­

Agustín G arcía U reta

LPE Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Adminis­

POTESTAD DE INSPECCIÓN Y ACTIVIDAD

I. INTRODUCCION: SENTIDO GENERAL DE LA POTESTAD

La complejidad de las sociedades modernas es un hecho incontesta­

como medio de prevención frente a la posible comisión de ulteriores

Por otra parte, la dinámica de los fenómenos actuales apunta clara­

LRJPAC) para, ulteriormente, desgranar los elementos de las actas de

II. EL CONCEPTO DE POLICÍA

Un análisis de la potestad inspectora de la Administración ha de

4 Sobre la policía, véanse I. Agirreazkuenaga, La Coacción Administrativa Directa,

Se advierte que el problema del concepto de policía radica, precisa­

clasificatorio y no verdaderamente institucional» 14. A la vista de lo

1. Un repaso de la evolución de la policía

La consideración histórica de la policía no resulta carente de senti­

A. Edad Media y Estado moderno

El origen de la policía hay que buscarlo a finales de la Edad Media,

la noción de P o lizei y con ella el P olizcircch t y la policía pasa a abar­

B. El p erío d o revolu cion ario y el liberalism o

La llegada de los movimientos revolucionarios dio paso a una

gros» 2 Esto implicaba, en principio, que el viejo concepto de policía

El siglo xx abre una nueva situación al afirmarse la intervención de

de los «prototípicos conceptos jurídicos indeterminados» 41. La esencia

en la inspección) son incluibles en la policía aunque falte en ellas la

III. LA IDEA DE LA ADMINISTRACION ORDENADORA

1. Abandono de la policía como categoría institucional

El repaso a la noción de policía pone de manifiesto la imprecisión

w Mtkki.. op. di., p. 318.

actividad administrativa que, mediante limitaciones eventualmente

2. Administración ordenadora y modelos de intervención

La evitación del término de policía, desde una perspectiva institu­

A. Modelos de intervención sobre el ciudadano

La ordenación implica una limitación de los derechos de los ciuda­

E. Schmidt-A ssmann, La teoría general del Derecho Administrativo como sistema,

represivo y el preventivo bl. Ambos parten de diferentes principios. El

midad con el interés público de aquellas actividades. A igual esquema

B. Modelos de intervención de la Administración e inspección

La inspección tiene algunas peculiaridades que es preciso destacar

64 Véase la STC 110/1984, FJ 2, en materia tributaria.

haya producido la autorización han sufrido alteraciones que hagan

3. Limitaciones de derechos y papel general de la inspección

La teoría general del Derecho administrativo ha perfilado las posi­

“ La Ley 16/2002, de I de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación,

consigo, correlativamente, que el grado de intervención, vía comproba­

IV. LA INSPECCIÓN COMO POTESTAD ADMINISTRATIVA.

1. La potestad de inspección como potestad administrativa.

El concepto de potestad administrativa remite a la noción de poder

En el caso de la inspección se está ante un poder funcional. La

tar la intervención administrativa en la esfera propia del ciudadano,

77 Véase la STS de 7 de junio de 1982, Ar. 4196.

l) Se trata de una potestad que presenta perfiles de las no innova-

El principio de prevención no es sólo un estandarte de determina­

Romano, op. cit., p. 30K.

eviten la causación del daño en una sociedad en la que impera el ries­

Se habla de una potestad reglada, en el supuesto de que la norma

88 J. M. Razqijin L izarraga, Derecho Público del Transporte por Carretera, Elcano,

B. El caso de la potestad inspectora

Por lo que se refiere a la potestad de inspección, cabe plantearse en

Rivkro O rtkga, op. cit.. p. 196.

guiado el presente trabajo a los efectos de analizar esta concreta potes

LPE Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Adminis

La complejidad de las sociedades modernas es un hecho incontesta

Por otra parte, la dinámica de los fenómenos actuales apunta clara

Se advierte que el problema del concepto de policía radica, precisa

La consideración histórica de la policía no resulta carente de senti

la noción de P o lizei y con ella el P olizcircch t y la policía pasa a abar

La evitación del término de policía, desde una perspectiva institu

La ordenación implica una limitación de los derechos de los ciuda

La teoría general del Derecho administrativo ha perfilado las posi

consigo, correlativamente, que el grado de intervención, vía comproba

El principio de prevención no es sólo un estandarte de determina

eviten la causación del daño en una sociedad en la que impera el ries

ejecución estrictamente regladas y dirigidas a hacer efectiva la aplica

to es posible encontrar típicas medidas sancionadoras de otras cuya vir

perturbadora y (...) además, pretenden restablecer el estado de salubri

1 Véase J. 1.. Cascajo C astro, «Hu torno a la Configuración Jurisprudencial de la llama

LOPSC, que se refiere a la protección «del libre ejercicio de los dere

La inspección implica un deber de sujeción del ciudadano a la mis

positivos, que obligan al sujeto a dar o a hacer, y los de carácter negati

¿Quid en el caso de la potestad de inspección? No resulta problemáti

La potestad inspectora de la Administración exige analizar los fun