Maurucio Fernando Rodríguez Tamayo - La Acción Ejecutiva Ante La Jurisdicción Administrativa 6 Ed.

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E-BOOK
Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo
Profesor y Magistrado de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
La acción ejecutiva ante

la jurisdicción administrativa
6.a edición
© Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo
La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa
6.a edición, 2021
Corrección: Ana Lucía Portillo Quintero
ISBN: 9789585325838
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Profesor y Magistrado de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial
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Dedicatoria:
A mis tres grandes amores: a María Victoria,
el amor de mi vida y mi coequipera de todos mis planes
A María Fernanda y María Alejandra, mis hijas hermosas,
fuente de inspiración y motor de mi vida
Dos ideas en torno a la obra del profesor
Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo,
“la Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa”
Leer la obra del profesor Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo constituye

no solo un honor, sino también un retomar las grandes líneas del derecho
administrativo colombiano en perspectiva de un derecho viviente y
transformador; un regreso a las grandes discusiones de la jurisprudencia
sobre instituciones fundamentales de la vida administrativa del país; un
retorno nostálgico a los pasillos del Palacio de Justicia, esta vez, de la mano
del doctrinante que nos muestra de manera sistemática, crítica y profunda
la labor silenciosa de nuestra justicia, resolviendo los conflictos que a diario
nos embargan, y con cada uno de ellos, consolidando la institucionalidad,
el orden, la paz y los derechos de los asociados y la comunidad en general.
El trabajo se construye sobre cuatro ideas centrales sustentados en
una profunda investigación jurisprudencial que permite visualizar las
grandes líneas del pensamiento judicial colombiano, como también, las
grandes diferencias de criterios e incluso lo que es más gratificante para
el estudioso, las posiciones encontradas y las disidencias judiciales de las
altas cortes a las construcciones tradicionales de la doctrina del derecho
público.
La primera idea, en mi opinión, el eje central de la obra, la constituye sin
lugar a dudas la figura del contrato estatal en perspectiva dinámica, esto
es, de construcción positiva en función del ejercicio diario y permanente
de la actividad administrativa contractual y de los deberes funcionales de
las autoridades con competencias en estas materias, sin perder de vista la
posición y obligaciones de los particulares en relación con los contratos
que los vinculen, en este sentido, se aborda integralmente la problemática
jurisprudencial sobre su existencia, perfeccionamiento y requisitos de
ejecución.
El trabajo en esto es absolutamente consistente y brinda al lector
una visión integral sobre aspectos neurálgicos de la contratación estatal
en aras a la preservación de la legalidad o validez del negocio jurídico,
como también, en torno a su solemnidad y al cumplimiento de todas
9
aquellas reglas estrictas y vinculantes referidas a la legalización y ejecución

del contrato estatal, todo conforme al direccionamiento de las líneas
jurisprudenciales vigentes.
Se trata, por lo tanto, de un aporte detallado del principio de legalidad
en función de la interpretación y aplicación a casos concretos por los jueces
de las altas cortes, dirigida a evitar irregularidades que puedan dar al traste
con la relación negocial o que hagan nugatoria su ejecución efectiva en
aras de la satisfacción de los intereses generales. En la operatividad diaria
del derecho contractual colombiano, el tratamiento de la idea contractual
en la obra, le pone límites a los hechos cumplidos de las autoridades, hace
énfasis en las solemnidades constitutivas, y proporciona la seguridad
jurídica para hacer ejecutorio el contrato estatal.
El diseño de la exposición de la obra permite consolidar un mandato
legal, que no por elemental puede ser desconocido por los operadores de
los contratos estatales en Colombia según el cual, en consonancia con los
artículos 39 y 41 inciso 1 de la Ley 80 de 1993, los contratos que celebren
las entidades estatales “constarán por escrito” y de que “nacen a la vida
jurídica al momento de su perfeccionamiento”, esto es, cuando logrado un
acuerdo sobre el objeto, contraprestación y demás elementos propios de
su contenido, se lleva a escrito y se firma por las partes interesadas, de
donde se desprende, que “desde este momento existe contrato estatal en
el derecho de la contratación pública regido por la ley 80 de 1993 contrato
estatal”, con muy pocas excepciones como las que se desprenden del
mismo artículo 41 de la ley contractual, que permite que en las situaciones
de urgencia manifiesta, donde no sea posible la suscripción de contratos,
se hagan de manera verbal entre las partes.
Reitero disposiciones de una elementalidad suprema pero que han dado
lugar a toda una historia de líneas jurisprudenciales enfrentadas al interior
de la jurisdicción contencioso administrativa e inclusive a pronunciamientos
de unificación del Consejo de Estado con el fin de garantizar la seguridad
jurídica y hacer prevalecer el principio de legalidad en materia contractual
del Estado, en esto, la obra es bondadosa no solo en la información
suministrada al lector, sino también, en su tratamiento sistemático que
permite solucionar razonablemente cualquier diferencia o litigio posible
en estos aspectos. Configura una guía jurisprudencial fundamental para
quienes nos ocupamos de estos temas contractuales.
La segunda idea, de igual forma vertebral, estrechamente vinculada
con la anterior, es la del proceso ejecutivo, amplio estudio de una
importancia y trascendencia enorme en la medida en que se encuentra
10
Dos ideas en torno a la obra del profesor Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo
referido sustancialmente a las competencias de la jurisdicción contencioso

administrativa, a la cual, le ha sido extraña, desde la perspectiva de sus
bases históricas, a procesos naturales y obvios en la justicia civil ordinaria,
de aquí el mérito de la profundad de la investigación jurisprudencial sobre
el proceso ejecutivo.
Es que resulta ser una realidad, a veces inaceptable para algunos sectores
de nuestra disciplina, que la jurisdicción contencioso administrativa conoce
también de procesos de ejecución, con el propósito de hacer efectivos
coercitivamente los derechos ciertos e indiscutibles de las entidades
públicas, y eventualmente los de los asociados.
El derecho contencioso administrativo no se agota en la incorporación
y desarrollo de procesos meramente declarativos y de condena, sino
que también ha evolucionado en torno a unas reglas procesales mucho
más dinámicas, con el propósito de hacer realidad el marco prestacional
cuando los obligados pretenden desconocerlo, reconduciendo entonces la
actividad judicial por los marcos de un régimen de garantías mucho más
profundas que en épocas pretéritas. Bajo la actual estructura procesal
encontramos que corresponde a esta jurisdicción asumir el conocimiento
de algunos aspectos de la llamada jurisdicción coactiva o de cobro de las
deudas fiscales, al igual que de los procesos ejecutivos derivados de los
contratos estatales y de las sentencias judiciales.
No obstante el tratamiento integral que la obra hace de las diferentes
modalidades de procesos ejecutivos (jurisdiccionales y administrativos) y la
pluralidad de reglas que integralmente deben confluir a su trámite, al igual
que las diversas problemáticas derivadas de la integración y conformación
de sus títulos ejecutivos, me llama profundamente la atención el detallado
tratamiento que en el trabajo hace de los procesos ejecutivos derivados
del contrato estatal, en especial de los títulos ejecutivos derivados del
mismo, en esto, el trabajo resulta ser excepcional.
Como lo advertimos, en Colombia tradicionalmente los procesos
ejecutivos derivados de la acción contractual le habían sido atribuidos
a la jurisdicción ordinaria e incluso a la jurisdicción coactiva, para lo cual
se conformaba el título ejecutivo con fundamento a las normas del viejo
código contencioso administrativo en su primera parte.
No obstante, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, a través de
una discutible decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
interpretando el artículo 75 del nuevo estatuto contractual, reiterada
históricamente por la corporación, se consideró que todo lo referente a
procesos de ejecución derivados de un contrato estatal era competencia
11
de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, Sala Plena

de lo Contencioso Administrativo. Auto del 29 de noviembre de 1994, exp.
S-414) para la sala de la lectura de esta norma no podía desprenderse una
interpretación diferente para satisfacer las intenciones del legislador.
La disposición concretamente señala lo siguiente: “Sin perjuicio de lo
dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de
las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de
ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.
La Corte Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la
disposición llegó a similares conclusiones que las del Consejo de Estado,
quedando de esta forma, de manera indiscutible, la competencia de estos
procesos en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa (Corte
Constitucional. Sentencia C-388 del 22 de agosto de 1996).
Sin embargo, la norma tan solo hace referencia a la atribución genérica
de competencia, sin profundizar en torno a las reglas particulares, ni mucho
menos a las procedimentales, a seguir, en cuanto no reguló el ejecutivo
como un proceso especial contencioso administrativo. El asunto es aún más
preocupante si se tiene en cuenta la imposibilidad de aplicarle al ejecutivo
las normas del proceso ordinario, que prácticamente fueron diseñadas
para tramitar asuntos de conocimiento, careciendo, por lo tanto, de los
instrumentos propios para garantizar una debida ejecución, lo cual implica
una ardua labor tanto de la doctrina como de la jurisprudencia sobre estos
aspectos.
De aquí la valía de esta investigación que ha decantado y profundizado
sustancialmente la problemática jurisprudencial de este acrecentamiento
procesal, mostrándonos un ejecutivo contractual con tal detalle de precisión
que podríamos sostener que se ha consolidado en la hora actual como un
preciado instrumento de la jurisdicción contencioso administrativa, vivo,
actual, dinámico y sobre todo garantístico.
En fin son múltiples los análisis e igualmente, amplias las conclusiones
favorables que podríamos hacer de la obra del profesor y magistrado
Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, sus aportes son invaluables,
significativos y de apoyo indudable a los jueces de la República y todos los
estudiosos del derecho administrativo.
Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Profesor de Derecho Administrativo
Ex Consejero de Estado
Altos de Potosí, Guasca Colombia, 11 de marzo de 2021.
12
Índice general
Pág.
Dos ideas en torno a la obra del profesor Mauricio Fernando Rodríguez

Tamayo “la Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa”....................... 9
I. Presentación.......................................................................................................... 19
PRIMERA PARTE
Los títulos ejecutivos ante la jurisdicción administrativa
Capítulo I
Del contrato estatal
1. El contrato estatal ................................................................................................ 21
1.1. Requisitos de perfeccionamiento........................................................................ 23
1.2. Requisitos de ejecución del contrato estatal....................................................... 27
1.2.1. La aprobación de las garantías............................................................................. 27
1.2.2. El registro presupuestal........................................................................................ 29
1.2.3. La acreditación que el contratista se encuentra al día con el pago de aportes
parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los
propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando orresponda.. 4 1
1.3. Aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, por la falta de perfeccio-
namiento o ejecución del contrato estatal.......................................................... 42
2. El concepto de título ejecutivo............................................................................ 53
Capítulo II
Títulos ejecutivos derivados de los contratos
estatales y aspectos procesales
1. El contrato estatal................................................................................................ 65
1.1. La cláusula aceleratoria en los contratos estatales............................................. 72
1.2. Los contratos interadministrativos y los convenios interadministrativos......... 76
1.3. Los contratos de servicios de salud..................................................................... 84
1.4. Exigibilidad del título ejecutivo ............................................................................ 86
2. Silencio administrativo positivo en materia contractual ¿es título ejecutivo?. 90
3. Las actas o acuerdos de modificación del contrato estatal............................... 94
4. Facturas de bienes o servicios recibidos............................................................. 110
4.1. El cobro de las facturas electrónicas.................................................................... 117
4.2. Exigibilidad del título ejecutivo............................................................................ 118
5. Los títulos valores................................................................................................. 120
13
6. Las actas parciales de obras o de servicios......................................................... 130

7. El contrato de transacción................................................................................... 135
8. El arreglo directo.................................................................................................. 146
9. La amigable composición..................................................................................... 150
9.1. Las nuevas reglas de la amigable composición en la Ley 1563 de 2012.............. 150
10. Caso especial de los contratos de las empresas de servicios públicos domi-
ciliarios.................................................................................................................. 156
11. El acta de liquidación bilateral del contrato estatal........................................... 165
11.1. La exigibilidad del título ejecutivo........................................................................ 178
12. Liquidación unilateral........................................................................................... 181
13. Liquidación judicial............................................................................................... 187
14. Los actos administrativos unilaterales contractuales........................................ 188
14.1. Actos administrativos que declaran un siniestro................................................. 189
14.1.1. Exigibilidad del título ejecutivo............................................................................ 198
14.2. Las multas.............................................................................................................. 200
14.3. La caducidad del contrato.................................................................................... 207
14.4. La interpretación unilateral.................................................................................. 215
14.5. La modificación unilateral..................................................................................... 218
14.6. La terminación unilateral (art. 17, L.80/93).......................................................... 222
14.7. La terminación unilateral (art. 45, L.80/93)......................................................... 225
14.8. La cláusula penal pecuniaria................................................................................. 232
14.9. La cesión unilateral del contrato estatal.............................................................. 240
14.10. El caso especial de las pólizas de cumplimiento.................................................. 242
15. El caso del anticipo y del pago anticipado.......................................................... 252
16. El caso especial de las facturas expedidas por las empresas de servicios públicos
domiciliarios, ESP................................................................................................. 259
17. La caducidad y prescripción del título ejecutivo contractual, judicial y arbitral. 262
18. La cesión de créditos sobre los títulos ejecutivos contractuales y judiciales... 271
Capítulo III
Títulos ejecutivos judiciales y aspectos procesales
1. Sentencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso administrativa... 275
14
Índice general

1.1.1. Exigibilidad de las sentencias judiciales en el CCA (Decreto 01 de 1984).............. 311
1.1.2. Exigibilidad de las obligaciones judiciales en el nuevo CPACA (Ley 1437
2011)....................................................................................................................... 327
1.1.2.1. El juez administrativo que dictó la sentencia en el proceso ordinario tiene
competencia para conocer de la ejecución en el mismo expediente en la forma
prevista en el CGP.................................................................................................. 332
1.1.2.2. El juez administrativo que haya dictado o vaya a dictar la providencia judicial
condenatoria bajo las reglas del CCA, no será el competente para conocer
del proceso ejecutivo derivado de su incumplimiento........................................ 342
1.1.3. Las obligaciones judiciales aprovisionadas en el Fondo de Contingencias........ 346
1.2. El nuevo incidente especial de liberación de la obligación de reintegrar en los
casos laborales de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.... 347
1.3. El nuevo incidente de aprobación de la oferta de revocatoria propuesta por
una entidad pública demandada y aceptada por el demandante en un proceso
contencioso administrativo.................................................................................. 351
2. Laudos arbitrales proferidos en el trámite de procesos contractuales............ 353
3. Las conciliaciones prejudiciales, judiciales contencioso administrativas, arbi-
trales y aquellas que se presentan en los procesos ejecutivos......................... 366
3.1. La conciliación como mecanismo alternativo de conflictos en controversias
contractuales......................................................................................................... 366
3.1.1.1. La conciliación prejudicial o extrajudicial ............................................................ 380
3.1.1.2. La conciliación judicial.......................................................................................... 382
3.1.1.3. La conciliación arbitral......................................................................................... 384
3.1.1.4. La conciliación en el proceso ejecutivo administrativo ..................................... 387
4. Otras providencias judiciales que prestan mérito ejecutivo............................. 389
Capítulo IV
Aspectos probatorios
1. Los aspectos probatorios en el proceso ejecutivo administrativo .................. 391
2. Títulos ejecutivos contractuales.......................................................................... 392
3. Títulos ejecutivos judiciales y la validez probatoria .......................................... 399
4. Las diligencias previas en el proceso ejecutivo administrativo........................ 401
5. La cesión de derechos litigiosos en el proceso ejecutivo administrativo ........ 402
6. El nuevo proceso monitorio en el CGP ............................................................... 403
7. Las normas procesales que rigen el medio de control ejecutivo...................... 405
8. Ley 2080 de 2021 que contiene la reforma al CPACA en materia de procesos
ejecutivos ............................................................................................................. 410
15
SEGUNDA PARTE
Del proceso ejecutivo administrativo
Capítulo I
De la jurisdicción y competencia
1. Jurisdicción............................................................................................................ 421
1.1. La prerrogativa de cobro coactivo....................................................................... 425
1.1.1. El procedimiento administrativo de cobro coactivo en el Estatuto Tributario............. 432
1.2. Asuntos del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa......... 437
1.2.1. El listado de títulos ejecutivos del artículo 297 del CPACA ................................. 450
1.3. Asuntos del conocimiento de la jurisdicción ordinaria. ...................................... 452
1.4. Los procesos ejecutivos administrativos ante los tribunales de arbitramento. 464
2. Competencia ........................................................................................................ 470
2.1. Factor objetivo...................................................................................................... 470
2.1.1. Competencia por el factor objetivo en el CCA..................................................... 470
2.1.2. Reglas de competencia por el factor objetivo en el nuevo CPACA.................... 471
2.2. Factor territorial.................................................................................................... 474
2.2.1. El factor territorial en el CCA................................................................................ 474
2.2.2. El factor territorial en el nuevo CPACA................................................................ 474
2.3. El factor de conexidad en el nuevo CPACA.......................................................... 475
3. Demanda. Requisitos. Reforma del CPACA y del Decreto 806 de 2020............ 476
Capítulo II
Providencias judiciales
1. Providencias judiciales en el proceso ejecutivo. Poderes del juez ................... 503
2. La inadmisión de la demanda ejecutiva.............................................................. 507
3. El mandamiento ejecutivo................................................................................... 510
3.1. El mandamiento ejecutivo dictado por el juez administrativo para ordenar
el cumplimiento de la providencia judicial expedida por él. Novedad en el
CPACA.................................................................................................................... 533
3.2. La interpretación del título judicial al momento de librar el mandamiento
ejecutivo................................................................................................................ 539
4. Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo administrativo....................... 541
4.1. Bienes objeto de medidas ejecutivas................................................................... 541
4.1.1. Embargo de bienes de la Nación ......................................................................... 568
4.1.2. Embargo sobre bienes de las entidades territoriales. Recursos propios y
transferencias y cesiones del sector central ....................................................... 574
4.1.3. Embargos sobre recursos del sistema general de participaciones. ................... 601
4.1.4. Embargos sobre recursos por concepto de regalías. Ley 141 de 1994................ 612
4.1.5. Etapas de la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de inembarga-
bilidad de bienes del Estado y su relación actual................................................. 617
4.1.5.1. La fase 1 de la construcción y fortalecimiento de las medidas cautelares en
contra de los bienes del Estado. En esta fase, el Estado cumple con las obliga-
ciones a su cargo, impulsado en gran medida, muchas veces, por los embargos
decretados por la jurisdicción contencioso administrativa. Periodo de 1992
a 2007 .................................................................................................................... 617
16
Índice general
4.1.5.2. La fase 2: El retroceso y debilitamiento de las medidas cautelares en contra

de los bienes del Estado. En esta etapa, el Estado mediante leyes consagra y
robustece privilegio general de inembargabilidad a su favor que no sólo desco-
noce la jurisprudencia constitucional y administrativa en materia de excep-
ciones, sino que además trae consigo sanciones a los jueces que desatiendan
la prohibición de decretar medidas cautelares en contra de las entidades esta-
tales. Va desde el 2008 hasta el 2016. ................................................................. 621
4.1.5.3. La fase del resurgimiento: Ante la existencia de normas procesales que prohí-
ben el embargo de los bienes del Estado, surge una reacción producto de una
labor judicial activa y vigorosa de la jurisdicción administrativa para superar
los obstáculos formales propios de la ley procesal, para ubicarse en el esce-
nario constitucional y aplicar directamente la Constitución de 1991 y la línea
jurisprudencial de la Corte Constitucional, que prevé excepciones para el
embargo de bienes del Estado. ........................................................................... 624
4.1.6 Embargos sobre recursos parafiscales ................................................................ 627
4.1.7. Embargos sobre recursos de propiedad de entidades públicas administrados
por fiduciarias ....................................................................................................... 632
4.1.8. Embargo de remanentes ..................................................................................... 643
4.2. Aspectos procesales de las medidas cautelares.................................................. 646
4.2.1. La solicitud de levantamiento de embargos por qué produce insostenibilidad
fiscal o presupuestal............................................................................................. 664
4.2.2. El nuevo régimen de medidas cautelares para los municipios y distritos en los
procesos ejecutivos según las reglas de la Ley 1551 de 2012............................... 665
4.3. Los bienes inembargables en el nuevo CGP........................................................ 667
4.3.1. Trámite especial del artículo 594 del CGP, para hacer efectivos embargos
contra bienes inembargables .............................................................................. 677
5. La sentencia ejecutiva.......................................................................................... 679
5.1. Trámite de las excepciones de fondo en el CGP................................................. 692
6. La liquidación del crédito..................................................................................... 699
6.1. Cómo opera la regla de abono a capital dispuesta en el artículo 1653 del
Código Civil............................................................................................................ 715
7. La suspensión del proceso ejecutivo................................................................... 719
8. El caso especial de las entidades territoriales sometidas a los acuerdos de
reestructuración de que trata la Ley 550 de 1999............................................... 723
9. Procesos ejecutivos en contra de entidades públicas en liquidación o en
intervención.......................................................................................................... 744
10. La terminación del proceso ejecutivo............................................................................... 754
Capítulo III
Medios de defensa judicial
1. Mandamiento ejecutivo. Recursos...................................................................... 759
1.1. Recurso de reposición por falta de integración del título ejecutivo................... 765
1.2. Recurso de reposición por hechos que configuran excepciones previas.......... 769
1.3. Recurso de apelación contra los autos que niegan total o parcialmente el
mandamiento ejecutivo o el que revoca el mandamiento por la vía del recurso
de reposición......................................................................................................... 773
1.4. Recurso de queja................................................................................................... 778
17
1.5. Recurso ordinario de súplica................................................................................ 780

2. Excepciones de fondo.......................................................................................... 782
2.1. Excepciones de fondo procedentes cuando el título ejecutivo está integrado
por una providencia judicial.................................................................................. 782
2.2. Excepción de nulidad de los actos administrativos contractuales..................... 783
2.3. Excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos que
integran un título ejecutivo.................................................................................. 789
2.4. Excepciones cuando se trata de títulos valores que respaldan obligaciones
contractuales de Ley 80 de 1993.......................................................................... 790
2.5. Otras excepciones de fondo................................................................................. 792
2.6. Caso especial de la oficiosidad en la declaratoria de la excepción de fondo
en el proceso ejecutivo......................................................................................... 795
3. Sentencia ejecutiva. Los recursos de apelación, queja, revisión y de unificación
de jurisprudencia.................................................................................................. 800
3.1. El recurso de apelación......................................................................................... 800
3.2. El recurso de queja................................................................................................ 801
3.3. El recurso extraordinario de revisión................................................................... 801
3.4. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia................................... 802
Bibliografía............................................................................................................ 805
18
I. Presentación
Inicio este año feliz porque presento ante todos ustedes la sexta edición de
la Acción Ejecutiva ante la jurisdicción administrativa. Es una obra jurídica
que contiene las principales reformas procesales implementadas en los
últimos años, en especial las introducidas por el CPACA, el CGP y el Decreto
Legislativo 806 de 2020 al igual que la Ley 2080 de 2021.
La nueva edición contiene todas las novedades acerca del proceso
ejecutivo administrativo desde las ópticas legal, doctrinal y jurisprudencial
de esta apasionante materia. De la misma forma, se revisan algunos criterios
que se mantienen de las pasadas ediciones e incluimos nuevos temas para
ampliar el estudio de este proceso especial que resultó robustecido con la
Ley 2080 de 2021 y con los desafíos impuestos por el COVID-19 que dieron
lugar a la implementación definitiva de la justicia digital.
Nuevamente agradezco a todas las personas que durante estos 16
años de existencia de nuestra obra jurídica se mantienen atentos y leales al
desarrollo de la acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa, ya sea
adquiriendo o consultando el texto durante todo este tiempo. Me resulta
en verdad gratificante encontrarme con muchos colegas que manifiestan
con gratitud la utilidad que provee esta obra. Pensando en ellos, continúo
con el compromiso de mantener vigente y actualizado este libro. Gracias!!
Finalmente, extiendo mi gratitud a todos aquellos que durante toda
mi vida me han aportado de diversas formas a mi crecimiento personal y
profesional. El listado es largo, pero no puedo dejar lado a mis profesores,
antiguos jefes, amigos y demás allegados. Mi familia, por supuesto, ocupa
un lugar muy especial pues en ellos tengo depositados los más bellos
sentimientos. Gracias a todos.
19
PRIMERA PARTE
Los títulos ejecutivos
ante la jurisdicción administrativa
•••
Capítulo I
“Nadie obtiene grandes triunfos simplemente

por el hecho de hacer lo que le corresponde.
La dedicación y la excelencia por encima de lo
requerido, son los que determinan el merecimiento
de la máxima distinción”
(Charles Kendall).
1. El contrato estatal
El contrato estatal, es el principal instrumento de gestión pública con el que
cuentan todas las entidades públicas para satisfacer necesidades colectivas,
cuyo régimen sustancial varía dependiendo que esté o no sujeto a la Ley
80 de 1993. De la misma forma, de él surgen un sin número de obligaciones
para ambas partes, varias de ellas pueden alcanzar incluso la categoría de
constituirse en verdaderos títulos ejecutivos, siempre que se reúnan las
condiciones dispuestas en el artículo 422 del Código General del Proceso.
Por otro lado, es importante precisar que el régimen sustancial que le
resulte aplicable al contrato celebrado por una entidad estatal esté o no
sujeto a la Ley 80 de 1993, desde el punto de vista procesal, no afectará la
competencia prevalente de la jurisdicción administrativa para conocer de
los procesos ejecutivos que se deriven del incumplimiento de obligaciones
contractuales que tengan el carácter de títulos ejecutivos.
Y para el caso de la Ley 80 de 1993, resulta que el artículo 32 define los
contratos estatales, así: “Son contratos estatales todos los actos jurídicos
generados de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere
el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones
especiales o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como
los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (...)”.
21
Nótese, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia1, que todos

los actos jurídicos creadores de obligaciones en las que sea parte una
de las entidades estatales definidas en el artículo 2º2 de la Ley 80 de
1993 serán contratos estatales, sin importar que sean regulados por el
derecho administrativo o que se encuentren sujetos a normas especiales
–regímenes exceptuados-.
Otra característica de la definición transcrita es la atinente a la amplia
facultad que la ley le otorga a las entidades estatales, mencionadas en
el numeral 1 del artículo 2º de la Ley 80, en la celebración de contratos
que requieran para cumplir con sus finalidades3 (art. 3º ídem). De tal
manera que serán también contratos estatales no solo aquellos regulados
especialmente por la Ley 80 de 1993, o por el derecho privado, sino aquellos
que sean el producto de libre acuerdo de las partes o sujetos contratantes,
como lo ha reconocido el Consejo de Estado4.
De otra parte, el régimen jurídico de los contratos o convenios
regulados en las normas civiles o mercantiles, tienen plena aplicación en
la contratación estatal, como lo ha advertido el Consejo de Estado. Tal
es el caso, por ejemplo, del marco legal de la transacción para marcar
una diferencia contractual. Sobre el particular, el máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo5, ha expresado:
“(…) De modo que, contrario a lo afirmado por el demandante, la Ley 80 de
1993 sí prescribe, con claridad y precisión meridianas, que en los contratos
estatales debe acudirse a las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, en
los asuntos no previstos por el propio estatuto de contratación estatal6.
1 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 15 de agosto de 2002, Expediente 18.937, C.P. Ricardo
Hoyos Duque.
2 Véase artículo 2º de la Ley 80 de 1993. “De la definición de entidades, servidores y servicios públicos”.
3 Sobre la regulación del conflicto de intereses en los contratos estatales, en ejercicio de la autonomía
de la voluntad de las partes, puede consultarse el Concepto 1767 del 10 de agosto de 2006, C.P. Luis
Fernando Álvarez Jaramillo, Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
4 Sección Tercera, Sentencia del 21 de abril de 2004, Expediente 14.651, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
5 Sección Tercera, Sentencia del 19 de mayo de 2005, Expediente AP-63001-23-31-000-2002-00719-
02, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
6 Como afirma el profesor García de Enterría: “[si] tuviéramos que ofrecer una representación gráfica
expresiva de la relación entre las dos figuras (el contrato civil y el contrato administrativo), habría de
ser, no la de dos islas separadas y cada una suficiente sobre sí misma (imagen que nunca cuadra a
la pretendida autonomía de las distintas ramas del derecho), sino la de dos montañas de una misma
cordillera, cuya base es, y no puede dejar de ser, absolutamente común e indiferenciada, teniendo
por otra parte, que reconocer llanamente, como es, por lo demás, tan obvio, y sería simplemente
infantil intentar negar, que esa base común es precisamente la ofrecida por la multisecular y
refinada elaboración técnica del Derecho Civil” García de Enterría, Eduardo. La figura del contrato
administrativo, EN Revista de Administración Pública, núm. 41, Madrid, Instituto de Estudios Políticos,
1963, p. 116 (subrayas no originales).
22
Así las cosas, y comoquiera que la Ley 80 no prevé ninguna regulación especial
en materia de transacción, salvo su mención como uno de los mecanismos de
solución de conflicto, las partes del contrato en mención podían, de una parte,
acudir a dicho mecanismo de solución de conflictos previsto en la Ley 80 de
1993 e implementarlo en la forma prevista en las normas civiles (art. 2469,
C.C.), en orden a eliminar, como en efecto lo hicieron, las posibles controversias
suscitadas con ocasión de la ejecución del contrato de concesión de alumbrado
público, mediante un arreglo directo sin intervención de un tercero” (Negrillas
son del texto original).
Por otro lado, dentro del estudio del contrato estatal, como fuente de
obligaciones que adquieran el carácter de títulos ejecutivos, es fundamental
estudiar su régimen de perfeccionamiento y ejecución a la luz de la Ley
80 de 1993, en la medida en que la jurisprudencia del Consejo de Estado,
ha sido clara y contundente en sostener que no será procedente aquella
ejecución derivada de un contrato que no satisfaga el cumplimiento de
los precitados requisitos. En tal sentido, el máximo Tribunal, advirtió7 que:
“Es claro que si la base del cobro ejecutivo es un contrato, éste debe estar
acompañado de una serie de documentos que lo complementen y den razón
de su existencia, perfeccionamiento y ejecución”.
1.1. Requisitos de perfeccionamiento.

Otro de los requisitos, a satisfacer, dentro del esquema contractual
administrativo es el atinente al perfeccionamiento del contrato estatal.
Así como la ley exige ciertas formalidades para que se perfeccionen los
contratos regidos por el derecho privado8, igualmente el marco jurídico
público prevé unos requisitos para la perfección del contrato estatal. Se
tiene que frente al perfeccionamiento de los contratos estatales y las
previsiones de la Ley 80 de 1993 sobre el tema, el doctor Gustavo Humberto
Rodríguez, en 19949, sostuvo lo siguiente:
“(…) Es esta la regla que opera en los contratos de derecho privado. Pero ocurre
que en los que celebra la administración pública —en razón de que ella solo
puede actuar por causas y fines de interés público—, no basta la simple voluntad
7 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 28 de febrero de 2013, Expediente
45236, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
8 El artículo 1857 del Código Civil, dispone: “La venta se reputa perfecta desde que las partes han
convenido en la cosa y el precio (…)”.
9 Rodríguez Gustavo Humberto. Nuevos Contratos Estatales. Editorial Librería Jurídicas Wilches. 1ª
edición, Bogotá, 1994, pp. 35 y 36.
23
del órgano administrativo para celebrar la contratación, sino que es necesario

el cumplimiento de ciertas formalidades —que la misma Ley 80 prevé—, todas
las cuales abarcan tres etapas en el procedimiento requerido para contratar,
ostensibles particularmente cuando se utiliza la licitación para la escogencia del
contratista. Esas etapas son las de los actos preparatorios, los constitutivos y los
confirmatorios, también llamados estos últimos por el derecho administrativo
como actos de perfeccionamiento.
Entre los preparatorios se cuentan la autorización legal para contratar, los
estudios de prefactibilidad, los conceptos jurídicos y técnicos que hagan posible
la legalidad y conveniencia de la contratación, la elaboración del pliego de
condiciones (formalidades consagradas en la Ley 80 de 1993, art. 5º, nums. 6,
7, 13 y 14). Constitutivos son la adjudicación, la promesa de compra cuando hay
lugar y la confección del documento de contrato. De perfeccionamiento son el
registro presupuestal del contrato celebrado y la aprobación de las garantías
que debe prestar el contratista, contemplados en la Ley 80 de 1993, art. 41,
inciso 2º. (…).
Tales son las formalidades del perfeccionamiento; solo que no ha debido
hablarse de ´disponibilidades´ presupuestales, que son requisitos propios de
los actos preparatorios, sino de registro presupuestal, que es distinto, que
pretende la inmovilidad de partidas afectadas o comprometidas en el contrato,
en interés de la administración para controlar la ejecución del presupuesto,
y también del contratista, que así tiene garantía de que recibirá los pagos en
oportunidad y cuantía convenidas.
De todo lo anteriormente expuesto se deduce que no es jurídica la
consideración contenida en el inciso primero del citado art. 41, cuando dice
que el contrato estatal se perfecciona con el simple acuerdo sobre el objeto y
la contraprestación y con la escritura del contrato, pues esa perfección solo se
obtiene cuando se ha efectuado el registro presupuestal10 y se ha aprobado la
garantía, como lo exige el inciso segundo del mismo artículo, pues es entonces
cuando puede ejecutarse” (Negrillas por fuera del texto original).
En este orden de ideas y en la materia especial, el artículo 41 de la Ley 80
de 1993, en lo pertinente, preceptúa: “Los contratos del Estado se perfeccionan
cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y este se eleve
a escrito”. Es decir, se requieren dos supuestos concurrentes para que sea
predicable el perfeccionamiento del contrato estatal, a saber: i) que exista
acuerdo sobre el objeto y la contraprestación, y ii) que dicho acuerdo se
eleve a escrito11 –salvo en los casos de contratación por urgencia manifiesta,
10 No creemos que se requiera el registro presupuestal en aquellos contratos estatales suscritos que no
generen erogación económica para la entidad contratante.
11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 13 de abril de 2015, Expediente
30.685, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.
24
por mínima cuantía o en aquellos contratos que resulten de la celebración de

acuerdos marco de precios para efectos de realizar la operación secundaria
o compras por la Tienda Virtual del Estado Colombiano–.
La jurisprudencia del Consejo de Estado, durante una época identificó
un problema con el perfeccionamiento de los contratos estatales ante
las previsiones de la Ley 179 de 1994, compiladas en el Decreto 111 de
1996, y en especial en el artículo 7112, pues esta última disposición exigía
el registro presupuestal para el perfeccionamiento de la operación. Ante
ese nuevo precepto legal, el Consejo de Estado, ha sostenido diversas
posiciones respecto al perfeccionamiento del contrato y todas han girado
en torno a la exigencia o no del registro presupuestal como requisito de
perfeccionamiento del contrato. En una primera etapa, señaló que el artículo
41 de la Ley 80 de 1993 había sido modificado por el artículo 71 del Decreto
111 de 1996 y a partir de su vigencia, el registro presupuestal era requisito
adicional de perfeccionamiento del contrato estatal13. En una segunda etapa,
que es la actualmente vigente14, advirtió que el registro presupuestal es un
requisito de ejecución del contrato y no de perfeccionamiento15. Para arribar
a la anterior conclusión, el máximo Tribunal, expresó que: i) el artículo 71
del Decreto 111 de 1996, se refiere solo a los actos administrativos y no a
los contratos estatales, ii) el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 es una norma
especial que regula el asunto de los contratos estatales frente a la general,
y iii) el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, mantuvo el registro presupuestal
como una exigencia para su ejecución.
Hoy en día, la discusión está marcada con ocasión a la uniformidad
en la línea jurisprudencial del máximo Tribunal de la Justicia Contencioso
12 “ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación
suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro
presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este
registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta
operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos (…)”.
13 Consejo de Estado, Sección Tercera, Autos del 27 de enero de 2000, Expediente 14.935, y del 30 de
agosto de 2001, Expediente 17.576, y Sentencia del 23 de junio de 2005, Expediente 12.846, C.P.
Germán Rodríguez Villamizar.
14 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 28 de agosto de 2014, Expediente
31.095, C.P. Hernán Andrade Rincón y Subsección “B”, Sentencia de 13 de diciembre de 2017,
Expediente 36.592, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
15 Sección Tercera, Sentencias del 28 de septiembre de 2006, Expediente 15.307, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra, del 7 de junio de 2007, Expediente 14.669, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, del 26 de marzo
de 2008, Expediente 16.152, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y del 11 de febrero de 2009, Expediente
31.210, C.P. Enrique Gil Botero y Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 27 de mayo de
2015, Expediente 38.600, C.P. (E) Hernán Andrade Rincón.
25
Administrativa de los últimos tiempos y por la modificación que sufrió

el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 con el artículo 23 de la Ley 1150 de
2007, con esta reforma, la redacción del inciso segundo del citado
artículo 4116, quedó adicionada sin que el tema del registro presupuestal
fuera modificado, por lo que es dable concluir que fue intención del
Legislador mantener dicho registro como requisito de ejecución y no de
perfeccionamiento del contrato estatal. El Consejo de Estado17, sobre tal
discusión, aseveró:
“En efecto, si bien por un periodo la jurisprudencia de esta Corporación
´sostuvo que el contrato estatal se perfeccionaba cuando además de lograrse
un acuerdo entre las partes: sobre el objeto y la contraprestación, este
fuera elevado a escrito y efectuado el registro presupuestal, tal posición
jurisprudencial fue rectificada poco después a través de la sentencia del 28 de
noviembre de 2006, pues se consideró que tal concepción era producto de la
errada interpretación del precepto contenido en el artículo 71 del Decreto 111
de 1996, pues definitivamente la norma al señalar que la operación del registro
presupuestal es requisito de perfeccionamiento no está haciendo alusión al
contrato como acto jurídico generador de obligaciones, de manera que la
celebración de contratos sin contar con el registro presupuestal comporta
una responsabilidad personal del funcionario que lo omite pero no tiene la
virtualidad de afectar la validez o la eficacia del negocio jurídico, tal como se
desprende del inciso final de la citada norma que debe interpretarse de manera
sistemática con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 que lo prevé únicamente
como requisito de ejecución del contrato. Tal omisión afecta la regularidad en
la ejecución del contrato con la consecuencia contingente del incumplimiento
del mismo por parte de la administración”.
Así las cosas, los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal
son los que aparecen descritos en el inciso primero del artículo 41 de la Ley
80 de 1993, sin que el registro presupuestal sea uno de ellos.
16 El artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, en lo pertinente, dispone: “Para la ejecución se requerirá

de la aprobación de la garantía y de la existencia de las disponibilidades presupuestales
correspondientes [entiéndase registro presupuestal], salvo que se trate de la contratación
con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del
presupuesto. El proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de
aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del Sena,
ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda”.
17 Sección Tercera, Sentencia del 19 de agosto de 2009, Expediente 34.718, C.P. Myriam Guerrero
de Escobar. Con aclaración de voto del Dr. Enrique Gil Botero y salvamento de voto de la Dra. Ruth
Stella Correa Palacio. Criterio reiterado por la Subsección “A”, Sentencia de 12 de febrero de 2014,
Expediente 26.886, C.P. Hernán Andrade Rincón y por la Subsección “C”, Sentencia de 12 de agosto
de 2014, Expediente 28.565, C.P. Enrique Gil Botero.
26
1.2. Requisitos de ejecución del contrato estatal.

Los requisitos de ejecución del contrato estatal, aparecen claramente
delimitados en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993,
modificado por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, en cuanto preceptúa
lo siguiente: “Para la ejecución se requerirá de la aprobación de la garantía
y de la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes,
salvo que se trate de la contratación con recursos de vigencias fiscales
futuras de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El
proponente y el contratista deberán acreditar que se encuentran al día en el
pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral,
así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando
corresponda”.
Así las cosas, los requisitos de ejecución del contrato estatal, son los
siguientes: i) aprobación de la garantía, cuando se requiera, ii) el registro
presupuestal18, salvo que se contrate con vigencias futuras, y iii) la
acreditación que el contratista se encuentra al día con el pago de aportes
parafiscales relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como
los propios del Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar19, cuando
corresponda.
1.2.1. La aprobación de las garantías

El inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, establece la obligación
de aprobar las garantías que se otorgan para amparar las diferentes
obligaciones derivadas de los contratos estatales. La práctica contractual
enseña que las entidades estatales aprueban las garantías prestadas por
los contratistas, en algunas oportunidades mediante actos administrativos
más o menos formales, y, en otras, colocan un sello en el texto de la
respectiva póliza dando fe de la aprobación de la garantía. Dicha aprobación
se muestra de vital importancia por sus efectos jurídicos a saber: i) permite
que las obligaciones pactadas en el contrato comiencen a producir efectos
jurídicos (v.gr. pago del anticipo), y ii) obliga a la administración a verificar la
conformidad de las garantías presentadas por el contratista con lo pactado
18 El Consejo de Estado, ha entendido que cuando el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, se refiere a

la existencia de las disponibilidades presupuestales correspondientes, lo hace en relación con el
registro presupuestal como requisito de ejecución del contrato. Sección Tercera, Sentencias del 28 de
septiembre de 2006, Expediente 15.307, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 11 de febrero de 2009,
Expediente 31.210, C.P. Enrique Gil Botero. Igualmente, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia
de 13 de abril de 2016, Expediente 42.565, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
19 Ver artículo 114-1 del Estatuto Tributario –adicionado por el artículo 65 de la Ley 1819 de 2016–.
27
en el contrato. La falta de aprobación, no permitirá iniciar la ejecución del

contrato y podrá traerle consecuencias de tipo disciplinario al servidor
público encargado de aprobarlas, salvo que la renuencia esté de parte del
contratista, que no es lo usual. Adicionalmente, si el interesado no acredita
que cumplió con este requisito de ejecución del contrato estatal, más tarde
no podrá reclamar en sede judicial, el cumplimiento de las obligaciones que
de él se derivan20. El Consejo de Estado21, recientemente, en tal sentido,
sostuvo lo siguiente:
“Así las cosas, del exiguo material probatorio solo es posible dar por acreditada
la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal n.° (…), pero no
la constitución de la garantía única de cumplimiento, así como tampoco su
aprobación. Precisamente, éste fue el tema y el objeto de prueba dentro del
proceso y, por tanto, le correspondía al demandante acreditar el hecho quinto
de la demanda, esto es, que el contrato se encontraba legalizado y listo para
ejecución a partir del 5 de septiembre de ese año.
En tal virtud, al no existir prueba de que el contrato era ejecutable, no
resulta viable determinar si la entidad contratante atendió o no las obligaciones
pactadas, en tanto que su cumplimiento dependía de que el negocio jurídico
pudiera ser ejecutado”.
Y entonces la pregunta que surge es ¿cuál es la importancia de probar
el cumplimiento de los requisitos de ejecución del contrato estatal en
el proceso ejecutivo administrativo? Altísima, si la administración o el
contratista desean ejecutar forzosamente el cumplimiento de obligaciones
contractuales, tendrá la carga de probar no solo el perfeccionamiento, sino
la iniciación de la ejecución del contrato estatal, como se advirtió.
De otra parte, es menester señalar que las entidades estatales tienen
que obrar con sumo cuidado en el manejo del tema de las garantías
prestadas por los contratistas en el proceso contractual, dado que para
proceder a declarar el siniestro y por ende para hacerlas efectivas se
requiere que la póliza o garantía respectiva esté vigente al momento en
que ocurrió el siniestro.
Finalmente, cabe llamar la atención sobre la reforma a la Ley 80 de 1993
al tema de las garantías en los contratos estatales, pues la nueva redacción
del artículo 7º de la Ley 1150 de 2007, implicó cambios en los siguientes
aspectos: i) autorizó otros mecanismos de cobertura de los riesgos en la
20 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 12 de febrero de 2015, Expediente
33.395, C.P. Hernán Andrade Rincón.
21 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 28 de febrero de 2019, Expediente 41.236, C.P. María
Adriana Marín.
28
contratación estatal distintos a las garantías bancarias y de seguros22, ii)

facultó expresamente a la administración para declarar siniestros sobre
tales garantías, pues en la Ley 80 de 1993, esa atribución únicamente se
concedió para el caso de la declaratoria de caducidad del contrato estatal
(art. 18), iii) permitió el fraccionamiento de las garantías23, y iv) reguló las
excepciones a la exigencia de garantías.
Por último, el Consejo de Estado24, condenó a una entidad pública
al pago de unos honorarios profesionales a un abogado por la gestión
de cobro de deudas, sin embargo, condicionó la cancelación de los
emolumentos a la acreditación efectiva de la fecha de aprobación de las
garantías, con lo cual resulta claro que la falta de aprobación, en principio,
haría nugatorio el acceso al reconocimiento económico sin perjuicio de
los eventos excepcionales que hacen procedente la aplicación de la teoría
del enriquecimiento sin causa a la luz de la jurisprudencia unificada de la
Sección Tercera del Consejo de Estado.
Por último, insistimos en que la falta de acreditación del requisito
legal atinente con el aporte y aprobación de la garantía, cuando resulta
necesaria, afectará la prosperidad del medio de control ejecutivo integrado
por un contrato estatal, pues esa falencia, le restará eficacia a la exigibilidad
de la obligación en la medida en que no puede reclamarse judicialmente la
satisfacción de una prestación que no se prestó en el marco de un negocio
jurídico que cumplió con el precitado requisito, tal y como lo precisó el
Consejo de Estado25.
1.2.2. El registro presupuestal

El artículo 20 del Decreto Reglamentario 568 de 1996, lo define en los
siguientes términos: “El registro presupuestal es la operación mediante
la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la
aprobación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta
operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a
las que haya lugar”. A su vez, sobre la finalidad de dicho registro, el Consejo
de Estado, sostuvo: “(…) la certificación de apropiación de presupuesto con
22 En ese sentido, el artículo 2.2.1.2.3.1.2. del Decreto 1082 de 2015, dispuso: “Artículo 111. Clases
de garantías. Las garantías que los oferentes o contratistas pueden otorgar para asegurar el
cumplimiento de sus obligaciones son: 1. Contrato de seguro contenido en una póliza. /2. Patrimonio
autónomo. /3. Garantía Bancaria”.
23 Aunque algo similar se dispuso en el Decreto 280 de 2002 – hoy derogado –.
24 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 12 de agosto de 2014, Expediente 30.003, C.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa.
Adriana Marín.
29
destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato, es un

instrumento a través del cual se busca prevenir erogaciones que superen el
monto autorizado en el correspondiente presupuesto, con el objeto de evitar
que los recursos destinados a la financiación de un determinado compromiso
se desvíen a otro fin”.
Así, la exigencia del registro presupuestal es aplicable a los contratos
estatales que impliquen afectación presupuestal o erogación para la
administración, porque a partir de la entrada en vigencia de la Ley 179 de
199426 compilada con otras normas en el Decreto 111 de 1996, tal requisito
solo será exigible si la celebración del contrato implica un gasto para la
entidad estatal. Si la celebración del contrato estatal no implica afectación
económica o erogación alguna para el presupuesto de una entidad pública,
no será necesario que se obtenga el registro presupuestal27. Otra excepción
al proceso del registro presupuestal, se presenta en aquellos contratos
estatales que sean financiados con recursos administrados en fiducias
mercantiles contratadas para la administración de los recursos económicos
de las concesiones u otros contratos. Un ejemplo típico, se encuentra en
los contratos estatales de concesión, con los asesores jurídicos externos o
interventores, pues dichos profesionales, pese a que celebran el contrato
con la entidad estatal, sus servicios se pagan por la fiducia mercantil de la
respectiva concesión a las que le prestan sus servicios. En esos casos, antes
de celebrar el contrato estatal, se pide la certificación de disponibilidad de
recursos a la fiducia. También, se presenta en los casos en que la entidad
estatal dispone que el pago de la interventoría la asumirá directamente el
Concesionario.
Por otro lado, resulta importante anotar que tanto la falta de
acreditación del certificado de disponibilidad o de registro presupuestal,
como lo ha señalado el Consejo de Estado, no afecta la validez o eficacia
de los contratos estatales28. En ese sentido, la corporación29, adujo: “Es de
26 “(…) Es esta la regla que opera en los contratos de derecho privado. Pero ocurre que en los que
celebra la administración pública —en razón de que ella solo puede actuar por causas y fines de
interés público—, no basta la simple voluntad del órgano administrativo para celebrar la contratación,
sino que es necesario el cumplimiento de ciertas formalidades –que la misma ley 80 prevé–, todas las
cuales abarcan tres etapas en el procedimiento requerido para contratar, ostensibles particularmente
cuando se utiliza la licitación para la escogencia del contratista”.
27 Así lo concluyó recientemente el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de
12 de agosto de 2014, Expediente 28.565, C.P. Enrique Gil Botero.
28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 13 de abril de 2016, Expediente
42.565, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
29 Sección Tercera, Sentencia del 19 de agosto de 2009, Expediente 34.718, C.P. Myriam Guerrero
de Escobar. Con aclaración de voto del Dr. Enrique Gil Botero y salvamento de voto de la Dra. Ruth
Stella Correa Palacio. Criterio reiterado por la Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 12 de
agosto de 2014, Expediente 28.565, C.P. Enrique Gil Botero.
30
anotar que a pesar de que la ejecutada esgrime en el recurso de apelación

un fundamento distinto al medio exceptivo, tratando de modificar la
argumentación inicial señalando que la falta de perfeccionamiento del
negocio jurídico se produce ante la ausencia del registro presupuestal y no
de la disponibilidad, la Sala advierte que en uno y otro caso la conclusión es
idéntica, es decir, la ausencia de la disponibilidad presupuestal o del registro
presupuestal no afecta la eficacia ni la validez del negocio jurídico estatal”.
Se retoma entonces lo relativo a la excepción del trámite del registro
presupuestal, en tanto no se afecte el presupuesto de la respectiva entidad
pública contratante, entre las razones para llegar a esa conclusión están:
i) El artículo 71 del Decreto 111 de 199630, exige legalmente la
disponibilidad y el registro presupuestal para todos los actos cuando afecten
las apropiaciones presupuestales para atender el gasto generado por el
contrato y no cuando se trate de actos jurídicos bilaterales que no afecten el
presupuesto, precisamente, porque no se derivará de los mismos un gasto
para la entidad. El artículo 36 del mismo estatuto, prevé que el presupuesto
de gastos se compondrá de los gastos de funcionamiento, el servicio de la
deuda pública y los gastos de inversión. Por regla general, los recursos para
pagar la remuneración de los contratos se respalda con gastos de inversión.
Así, piénsese, por ejemplo, en la celebración de un contrato de comodato.
Entonces nos preguntamos ¿se requerirá obtener registro presupuestal
sobre esa operación contractual? ¿qué afectación presupuestal existiría?
No, en esos casos, no se requerirá de registro presupuestal alguno. En ese
sentido, el Consejo de Estado31, aseguró lo siguiente:
“ii) Del art. 25.6 también se desprende que es exigible en los procesos de
contratación que involucren gasto en dinero –la experiencia enseña que son
la mayoría–, es decir, en moneda de curso legal –incluso moneda extranjera–,
porque si la contratación supone, por parte del Estado, un pago en especie –
como bienes o cosas– o el negocio es gratuito para la entidad, por sustracción
de materia no necesita disponibilidad presupuestal, pues, según la ley, a través
del presupuesto anual de ingresos y egresos se administra dinero, no bienes
muebles, inmuebles o de otro tipo”.
30 “ARTÍCULO 71. Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales
deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación
suficiente para atender estos gastos.
Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos
con él financiados no sean desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar claramente
el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de
perfeccionamiento de estos actos administrativos (…).
31 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 12 de agosto de 2014, Expediente 28.565, C.P.
Enrique Gil Botero.
31
ii) Existen contratos estatales en los cuales el registro presupuestal

no es necesario, porque no implican un gasto como tal que deba atender
la entidad contratante, pero que sí le representan unos ingresos por la
explotación del servicio concesionado. En efecto, en algunos contratos de
concesión, como las portuarias o las de explotación de juegos de suerte
y azar o del uso del espectro electromagnético o de la prestación del
servicio público de aseo urbano, el contratista es el encargado de pagar
una contraprestación a la administración, es decir, en principio32, de la
celebración del contrato no surge un gasto para la entidad contratante y por
el contrario, resulta beneficiada con la obligación del contratista de pagar
unas contraprestaciones económicas. Entonces, en dichos supuestos, se
tiene que no será necesario obtener un registro presupuestal.
Por su parte, el Consejo de Estado33, se refirió a los requisitos de
perfeccionamiento y ejecución de los contratos estatales y al respecto,
aseveró: “La posición que actualmente sostiene la jurisprudencia de la Sala
es que los requisitos de perfeccionamiento del contrato estatal son dos:
a) Que exista acuerdo de voluntades en cuanto al objeto del contrato y la
contraprestación del mismo, y b) Que el acuerdo sea elevado a escrito. Los
requisitos de ejecución son: a) Aprobación de las garantías, b) Registro
presupuestal, y c) hoy día la acreditación del pago de los aportes parafiscales,
de conformidad con los artículos 41 de la Ley 80 de 1993 en armonía con lo
dispuesto por el artículo 23 de la Ley 1150 de 2007”.
Particularmente, el Consejo de Estado, en el contexto de la
contratación estatal, aseguró que la acreditación del cumplimiento de los
requisitos de disponibilidad y registro presupuestal se constituye en una
condición ineludible para probar la exigibilidad de la obligación dineraria a
tal punto que si tales documentos no se allegan no será procedente librar
mandamiento de pago. En efecto, la Corporación34, anotó:
“Por tanto, se resuelve el problema jurídico de la presente apelación, en el
sentido de que las disponibilidades presupuestales constituyen un requisito de
exigibilidad del título ejecutivo.
De acuerdo con lo expuesto en esta providencia, con apoyo en el artículo
71 del estatuto orgánico de presupuesto (Decreto 111 de 1996), la ausencia de
disponibilidades presupuestales afecta el requisito de exigibilidad del título y
32 La entidad estatal debe presupuestar rubros para respaldar posibles desequilibrios económicos del
contrato.
33 Expediente 34.718, Op. Cit y Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 12 de agosto de 2014,
Expediente 28.565, C.P. Enrique Gil Botero.
34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 14 de febrero de 2019, Expediente
32
constituye base legal para denegar el mandamiento de pago. Se agrega que

los certificados de disponibilidad presupuestal constituyen un requisito que
opera para todas las obligaciones que se pactan con cargo al presupuesto del
municipio, con independencia del régimen legal del contrato correspondiente.
En consecuencia, se considera que la decisión recurrida está ajustada a derecho
dentro del contexto de la acción ejecutiva y que la denegación del mandamiento
de pago se fundó adecuadamente en la falta de exigibilidad del título”.
El Consejo de Estado35, también se ha pronunciado sobre la no
exigibilidad del registro presupuestal en los contratos de concesión para
la prestación del servicio de televisión, especialmente, cuando no se
comprometen recursos de la entidad pública contratante, así:
“(…) a. DE UNA PARTE, EL REQUISITO DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO
es condición para la ejecución de las obligaciones prestacionales pactadas en el
contrato y no para la ejecución del crédito por las obligaciones del contratista
contenidas en el acto final de liquidación.
b. DE OTRA PARTE, EL REQUISITO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL
que el Tribunal echa de menos frente al ejecutante COMISIÓN NACIONAL DE
TELEVISIÓN y en relación con el contratista particular PASATCOL, no tiene
fundamento jurídico toda vez que, como se vio en la trascripción de algunas
de las cláusulas del contrato, las obligaciones de pago dinerario se pactaron
a cargo del contratista concesionario y no de la administración contratante”.
(Mayúsculas y negrillas son del texto original).
Igualmente, se entiende, que en aquellos contratos estatales donde
la entidad estatal no comprometa recursos económicos y por el contrario,
sea el contratista el obligado a pagar alguna contraprestación a la
administración, no será obligatoria la obtención de un registro presupuestal
y mucho menos la tramitación de vigencias futuras, cuando el plazo de
ejecución del contrato administrativo exceda de un año, pues se reitera,
no hay afectación alguna al presupuesto de la entidad que imponga
la asunción de un compromiso para atender una obligación dineraria
concreta. Sobre el particular, es preciso citar una providencia del Juzgado
Séptimo Administrativo de Santa Marta36, que al respecto sostuvo:
“La reglamentación legal de las vigencias futuras está en el Decreto 111 de 1996,
modificado por la Ley 819 de 200337. Y el objeto de comprometer vigencias futuras
35 Sección Tercera, Auto del 10 de junio de 2004, Expediente 17.098, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
36 Sentencia del 2 de mayo de 2007, Expediente 47-001-2331-002-2006-00924-00, Juez Administrativa,
Viviana Mercedes López Ramos. Providencia que cobró ejecutoria.
37 En el mismo Concepto, la Sala de Consulta, al revisar las modificaciones producidas al Decreto 111
de 1996, advirtió: “El artículo 10, sobre vigencias futuras ordinarias, modifica el artículo 9º de la Ley
179 de 1994, de cuya nueva regulación debe destacarse: a) la asignación de competencia al CONFIS
33
consiste, precisamente, en que las entidades públicas pueden comprometer

recursos de vigencias fiscales futuras (que es la excepción, pues la regla general
es la anualidad del presupuesto) para cubrir el pago de obligaciones adquiridas
por la entidad y por lo tanto, que afecten su presupuesto en años posteriores.
Se trata, simplemente de asumir el pago de obligaciones que se cubrirán con
dineros que se pagarán en años futuros y no en la anualidad donde se adquiere
la obligación.
En el caso concreto, resulta claro que no se requería la autorización para
comprometer vigencias futuras, tanto para las fechas de celebración del
contrato de concesión (…), por cuanto con la suscripción de tales acuerdos
contractuales, no se afectó el presupuesto de la (….), en cuanto no hubo
asunción de obligaciones con cargo a presupuestos futuros de la entidad
pública contratante. Los únicos recursos económicos con los cuales se financia
el contrato de concesión (…), provienen de las tasas (…) pagadas por los
usuarios del mismo, las que son facturadas y recaudadas por (….), quien a su
vez, transfiere la participación del 15% de la facturación total del servicio a la
(….), según lo acordado en el (…).
Frente al tema específico, la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público38, ha expresado lo siguiente:
“1. La vigencia futura es una operación que afecta esencialmente el
presupuesto de gastos y se entiende como un compromiso que se asume
en un año fiscal determinado, con cargo al presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones de un año posterior.
En ese sentido si se requiere en una vigencia determinada asumir un
compromiso que implique afectar el presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones de un año posterior, es necesario contar con autorización para
comprometer vigencias futuras en los términos y condiciones que dispone
para ello la ley orgánica del presupuesto y demás normas que la modifican o
adicionan”.
para expedir el acto de autorización de la asunción de obligaciones con cargo a vigencias futuras
cuando se inicie con presupuestos de la vigencia en curso —anteriormente en cabeza de la Dirección
General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero que actualmente puede
ser delegada conforme al parágrafo—,b) la observancia de las metas plurianuales del Marco Fiscal de
Mediano Plazo, nuevo instrumento de política fiscal y presupuestal aplicable también a las entidades
territoriales, el cual debe ser presentado en los departamentos anualmente (art. 5°, Ley 819), en
los distritos y municipios de categoría especial, 1 y 2, a partir de la vigencia de la Ley 819, esto es,
del 9 de junio del 2003 —en los municipios de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia 2005—,
c) la fijación de un porcentaje mínimo del 15 % de apropiación presupuestal de la vigencia en que
sea autorizada, y d) la limitación temporal de la autorización al respectivo periodo de gobierno. Se
reitera del régimen anterior la exigencia de concepto previo y favorable del Departamento Nacional
de Planeación y del Ministerio del ramo, cuando se trate de proyectos de inversión y la exigencia de
incluir en los proyectos de presupuesto las asignaciones necesarias para cubrir los compromisos de
gasto público futuro autorizado”. Ver cita 49.
38 Circular Externa 07 del 20 de febrero de 2007. Véase www.minhacienda.gov.co.
34
El artículo 23 del Decreto 111 de 1996, modificado por la Ley 819 de 2003, es
claro en señalar que se trata de asumir obligaciones (obviamente de carácter
económico) que afecten presupuestos posteriores. Ese no es el supuesto del
contrato objeto de controversia, porque la (….), no ha asumido obligaciones de
pago directas con el contratista y por lo tanto, no ha afectado su presupuesto
actual o futuro. Distinto ocurriría si fuera la entidad pública la que pagara
directamente la remuneración del contratista, pues en este caso, tendría que
apropiar los recursos en su presupuesto como un gasto, incluso así se tratara de
recursos económicos que recaudara la propia entidad estatal, y si en el mismo
caso, la vigencia del contrato excediera el plazo de un (1) año, sería claro la
necesidad de cumplir con el trámite de autorización para comprometer vigencias
futuras, como lo expresó la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público39”.
Se asume aquí, el estudio de la afectación a los presupuestos de las
entidades estatales contratantes, para concluir o no, la obligatoriedad de
obtener el registro presupuestal, pues el Consejo de Estado, mediante la
sentencia del 5 de octubre de 200540, afirmó:
“(…) Ahora, si bien la aplicación de artículo 71 del Decreto 111 de 1996 puede
resultar más fácil frente a obligaciones contractuales que por su monto y
naturaleza tienen un valor determinado y son exigibles en el corto plazo, la
regla allí contenida se predica sin excepción respecto de todo tipo de contrato,
incluso de aquellos en los que su valor podría en principio resultar indeterminado
al momento de su suscripción (vgr. Cuota litis) dada la naturaleza de la obligación
adquirida, toda vez que las partes en estos eventos tendrían la carga adicional
de estimar el valor de la cuantía en orden a cumplir con dicho precepto”.
Es decir, dicha providencia parte de una afirmación general consistente
en que en todos los casos se requiere de la acreditación del registro
presupuestal. Tenemos varios reparos a la anterior aseveración de la
sentencia. El primero, consiste en que no será aplicable el artículo 71 del
Decreto 111 de 1996, a aquellos contratos que celebren las entidades
estatales y que no lleven en sí mismo una afectación presupuestal o la
creación de un gasto con cargo a su presupuesto, como ya se explicó. Y el
segundo, se basa en la imposibilidad material de estimar o establecer cuál
será la cuantía económica exacta a reconocer al contratista (profesional
del derecho) por su gestión jurídica cuando es contratado por una entidad
estatal. Recuérdese, igualmente, que el registro presupuestal es una
39 Ibídem.
40 Consejo de Estado, Sección Tercera, Expediente 2001-23-31-000-2001 (AP-01588)-01, C.P. Ramiro
Saavedra Becerra.
35
garantía tanto para la administración, como para el propio contratista,

dirigida a afectar unos recursos para atender el pago de una obligación
económica pactada en un contrato especial.
Precisamente, el Consejo de Estado41, condenó a una entidad pública al
pago de unos honorarios pactados en un contrato estatal con un abogado
encargado de recuperar una cartera morosa pública. En la providencia
anterior, no hay evidencia que se haya cumplido con trámites de registro
presupuestal, ni tampoco el máximo Tribunal los requirió.
Resulta que frente a la determinación de la contraprestación (precio)
en los contratos estatales el Consejo de Estado42 ha manifestado lo
siguiente: “(…) La Sala considera necesario precisar que el acuerdo sobre
la contraprestación del contrato, previsto en el artículo 41 de la Ley 80 de
1993 como un elemento esencial de éste, implica un convenio en el que
la remuneración puede estar determinada o ser determinable, siendo lo
fundamental que el contrato fije las reglas o pautas que permitan determinar
el valor de la prestación debida”. Entonces, no se hallan razones para
sustentar la exigencia de estimar el valor del contrato para cumplir con el
requisito del registro presupuestal en todos los casos. Una forma de fijar
la remuneración en un contrato pactado a cuota litis es, precisamente,
estableciendo un porcentaje sobre una cuantía (x), es decir, sobre todo lo
que se alcance a recuperar o recibir por la gestión jurídica profesional. Se
trata de una remuneración determinable y se tiene que el acuerdo sobre
porcentaje respecto de un total, es una pauta válida para establecer el
valor de la prestación al contratista, como lo afirmó el máximo Tribunal de
la jurisdicción administrativa en esta última providencia.
Por otra parte, el Consejo de Estado43, avaló una conciliación en la que
una entidad pública acordó pagar a un particular, honorarios profesionales
que se habían pactado a cuota litis por el logro de una disminución real en
el valor económico de subsidios que pagaba el Estado para usuarios del
servicio público de acueducto, alcantarillado y aseo y al respecto, aseguró
lo siguiente:
“Al hacerse una minuciosa lectura a las providencias citadas, las que cuestionan
la validez de las modificaciones introducidas en los otrosí (…), se concluye que
41 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 12 de agosto de 2014, Expediente 30.003, C.P. Jaime
42 Sección Tercera, Sentencia del 23 de junio de 2005, Expediente 12.846, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
43 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 9 de diciembre de 2013, Expediente 45.335, C.P. Enrique
Gil Botero.
36
existe claridad y soporte probatorio de lo acordado, teniendo en cuenta que

tales pronunciamientos muestran el logro a satisfacción de uno de los objetivos
del contrato de auditoría suscrito, y que ello ocurrió como consecuencia de las
gestiones jurídicas implementadas por la Fundación (…) al convocar a Tribunal
de Arbitramento, para la revisión de los Otrosíes.
(…)
En ese orden, a folio 254 del cuaderno principal del Tribunal, en el acta
de conciliación, se estableció la suma total adeudada por el Distrito de
(…) a la Fundación (…), por concepto de prima de éxito, determinada en
$1.841.996.773,06, valor que representa el 5% del ahorro representado para el
ente territorial a raíz del despliegue de labores contractuales. Valor aceptado
por el obligado a pagar en el curso de la audiencia.
(…)
Ahora, con la decisión del Tribunal de Arbitramento se generó para el ente

territorial un ahorro de $36.839.935.461.19, suma que viene a ser la base para
conciliar. Por lo tanto, en consideración a dicho valor se dedujo el monto de
la prima de éxito, la que resultó en $1.841.996.773,06., extraída del 5 % de ese
ahorro generado, según la cláusula octava del contrato celebrado entre el
Distrito de (…) y la Fundación (…).
Cabe anotar que los dineros liberados del ente territorial tienen relación
causal con la gestión desplegada por la Fundación convocante (como lo exige
la cláusula primera del contrato No 774 de 2008), en la medida en que fue ésta
quien convocó al Tribunal de arbitramento que culminó con las consecuencias
que se han venido explicando, cumpliendo con ello el objeto pactado, todo lo
cual viene acreditado en distintos medios de pruebas que obran en el plenario.
(…)
Las pruebas señaladas en párrafos anteriores nos arrojan la siguiente
conclusión: existe soporte probatorio del objeto de lo conciliado, en la medida
en que están acreditados los supuestos de hecho que dan origen al derecho del
cual es titular la Fundación Prosperar a recibir el pago de la prima de éxito de
que trata la cláusula octava del contrato No. 774 de 2008, celebrado entre ella y
el Distrito de (…)”.
Nótese, como se avaló la conciliación anterior y por tanto se autorizó el
reconocimiento y pago de una prima de éxito en un contrato de prestación
de servicios profesionales de carácter jurídico, pese a que no se contaba
con el registro presupuestal, pues el pago solo se causaba si se liberaban
unos dineros públicos que estaban comprometidos y en un porcentaje fijo
determinable pero no determinado.
Ahora bien, la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, avala el
pacto de primas de éxitos en los contratos estatales, siempre y cuando se
37
cumplan con todas las condiciones propias del principio de planeación, entre
ellas, las que atañen con el respeto de las disposiciones presupuestales,
por lo que hoy en día resulta ineludible que todo contrato se halle sujeto a
tales normas, lo que incluirá que cuente tanto con la disponibilidad como
con el registro presupuestal. En tal sentido, el máximo Tribunal, aseguró:
“Los requisitos para que la prima de éxito pueda considerarse válida, son los
siguientes, bajo el principio de conmutatividad: (1) se debe establecer en los
estudios previos la metodología la escala de límites razonables para determinar
la cuantía de la misma con el objeto de responder al principio de conmutatividad
(2) así mismo, se debe contar con los estudios financieros, económicos, y
presupuestales, que permitan sustentar y determinar su proyección en tiempo
y cuantía, lo que debe quedar incorporado en los pliegos de condiciones y en
el contrato, de manera que no se convierta en una obligación indeterminada,
no motivada e irrazonable, que pueda afectar el interés público o general, y
vulnerar el principio de conmutatividad (3) debe contarse con los estudios
económicos, financieros y de mercado que permitan establecer el valor que
pueda representar el resultado o éxito efectivamente logrado con el objeto
contratado (4) el valor de la comisión de éxito comprende tanto el IVA como los
demás impuestos a que haya lugar a cargo del contratista (5) en los contratos
de prestación de servicios sólo se reconocerá la comisión de éxito siempre que
efectivamente se logre beneficio(s) o de éxito objetivamente identificado en los
estudios previos, para el patrimonio público o el interés general (6) en ningún
caso podrá percibirse comisión de éxito por la simple ejecución del contrato
cuando no se ha logrado o verificado efectivamente el beneficio o provecho
para el patrimonio público (7) no se puede pagar comisión de éxito por fuera de
lo estipulado contractualmente y (8) presupuestalmente de estar respaldado
el pago de la comisión de éxito para su pago, de acuerdo con las normas y
reglamentos, y en cumplimiento de la estricta legalidad de las disposiciones
presupuestales aplicables por cada entidad pública44.
Por su parte, Colombia Compra Eficiente45, en la misma línea de la
jurisprudencia del Consejo de Estado, señaló que las entidades públicas
pueden pactar primas de éxitos en los contratos estatales siempre que
cumplan con las reglas derivadas de la planeación donde consten los
estudios, metodologías y variables financieras y presupuestales que
sustenten dicho pacto.
44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 7 de septiembre de 2015,

Expediente 36.878, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.
45 Consulta con radicación 216130000427 de 05/02/2016, Subdirección de Gestión Contractual.
38
En este orden de ideas, el registro presupuestal, es un requisito que debe

concurrir en todo proceso de contratación pública46, salvo las excepciones
legales47 o cuando el contrato no implica afectación en el presupuesto de
la entidad para que pueda predicarse el inicio de la etapa de ejecución de
un contrato. Entonces, vale la pena anotar que el perfeccionamiento del
contrato estatal es necesario tanto para pedir judicialmente la ejecución
forzosa del cumplimiento de una obligación contractual48, como para
emplear el medio de control correspondiente con el fin de ventilar hechos
ocurridos dentro de las distintas etapas del contrato y sobre los cuales
se pretenda originar una pretensión procesal (mayor cantidad de obra o
mayor permanencia en obra, etc.).
Finalmente, el compromiso de vigencias futuras49, es una excepción
a la acreditación del registro presupuestal, por lo que se debe analizar
en qué consiste dicha figura presupuestal. Así, la administración, puede
financiar los contratos estatales con recursos presupuestales de la
respectiva vigencia o con cargo a vigencias futuras50. En el primer caso,
las obligaciones se asumen en el respectivo año fiscal, sin perjuicio de
la aplicación de las figuras de la reserva de apropiación51 y de reserva de
46 El Consejo de Estado, al estudiar un caso donde se pretendía la ejecución de obligaciones derivadas

de un contrato de concesión en contra del contratista, consideró que el requisito de la disponibilidad
presupuestal no era exigible en ese caso concreto, puesto que del contrato no surgían obligaciones
económicas para el Concedente y por lo tanto, no le era predicable tal supuesto. Al respecto, sostuvo:
“b. DE OTRA PARTE, EL REQUISITO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL que el Tribunal echa
de menos frente al ejecutante COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN y en relación con el contratista
particular PASATCOL, no tiene fundamento jurídico toda vez, que como se vio en la trascripción de
algunas de las cláusulas del contrato, las obligaciones de pago dinerario se pactaron a cargo del
contratista concesionario y no de la administración contratante.” (Mayúsculas y negrillas del original)
Sección Tercera, Auto del 10 de junio de 2004, Expediente 17.098, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
47 Una excepción legal es la prevista en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, cuando se refiere a los
contratos respaldados con vigencias futuras.
48 Sobre el particular, la Sección Tercera del Consejo de Estado, sostuvo: “a. DE UNA PARTE, EL
REQUISITO DE PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO es condición para la ejecución de las
obligaciones prestacionales pactadas en el contrato y no para la ejecución del crédito por las
obligaciones del contratista contenidas en el acto final de liquidación” (Mayúsculas y negrillas
del original) Auto del 10 de junio de 2004, Expediente 17.098, C.P. María Elena Giraldo Gómez. Aquí
se reconoce por la vía judicial, como requisito para poder ejecutar por incumplimiento de obligaciones
pactadas en el contrato, acreditar el perfeccionamiento del contrato estatal.
49 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 12 de agosto de 2014, Expediente
28.565, C.P. Enrique Gil Botero.
50 El Doctor Juan Camilo Restrepo, define la vigencia futura como “la autorización impartida para
afectar presupuestos futuros con apropiaciones autorizadas con antelación a la aprobación de dichos
presupuestos. Es, evidentemente, una excepción al principio de anualidad, puesto que la autorización
de dichos se formaliza antes de que se aprueben las vigencias en las que se van a ejecutar; y a su
turno, la vida jurídica de dichas autorizaciones se prolonga a lo largo de varias vigencias”. Restrepo,
Juan Camilo. Derecho Presupuestal. Editorial Legis, Primera Edición, Bogotá, 2007, p. 186.
51 El doctor Juan Camilo Restrepo, señala que: “consisten en un gasto debidamente comprometido pero
el cual al 31 de diciembre de cada año el Estado no ha recibido los bienes y servicios para los cuales
comprometió apropiación”. Ibídem, p. 172.
39
caja52, susceptibles de emplearse en ciertos casos especiales. Por su parte, en

cuanto a las vigencias futuras, dependiendo del orden de la entidad estatal
—nacional, departamental o municipal—, deberá obtener la autorización
de compromiso de vigencias futuras. La Ley 819 de 2003, que modificó las
normas orgánicas del presupuesto —Decreto 111 de 1996—, previó una
nueva regulación sobre las vigencias futuras y las dividió en ordinarias y
excepcionales. A raíz de un pronunciamiento del Consejo de Estado53, el
Congreso de la República, expidió la Ley 1483 de 2011, para reglamentar las
vigencias futuras excepcionales para las entidades territoriales. Se dispuso
también una reglamentación para la Nación y otra para las entidades
territoriales54. La financiación con vigencias futuras, se justifica en muchos
casos por la complejidad de los contratos (obras públicas del alto impacto),
en su duración por vigencias superiores a un año (concesiones o esquemas
de APP) y por supuesto, en la falta de recursos económicos en una sola
anualidad, lo que obliga a la administración a contar con dineros de
presupuestos futuros.
El artículo 41 de la Ley 80 de 1993, modificada por el artículo 23 de la
Ley 1150 de 2007, en razón de lo anterior, preceptúa: “Para la ejecución
se requerirá de la aprobación de la garantía y de la existencia de las
disponibilidades presupuestales correspondientes, salvo que se trate de la
contratación con recursos de vigencias fiscales futuras de conformidad con
lo previsto en la ley orgánica del presupuesto. El proponente y el contratista
deberán acreditar que se encuentran al día en el pago de aportes parafiscales
relativos al Sistema de Seguridad Social Integral, así como los propios del
Sena, ICBF y Cajas de Compensación Familiar, cuando corresponda” (negrillas
y resaltado por fuera del texto original). Es una muestra legislativa adicional
de la importancia de contar con los recursos presupuestales para honrar las
obligaciones contractuales creadas por la administración y sus contratistas.
Interesante resulta una posición reciente del Consejo de Estado en la
que sostuvo que no era necesaria la obtención de autorización de vigencias
futuras para la celebración de un contrato de concesión – que sería en ese
52 El doctor Juan Camilo Restrepo, señala que se aplica la figura cuando los bienes y servicios que se
buscaba recibir con el compromiso de la apropiación correspondiente ya los recibió el Estado, pero
no los ha pagado al 31 de diciembre de 2008. Ibídem, p. 173.
53 Sección Primera, Sentencia del 14 de julio de 2011, Expediente 2009-0032-00, C.P. María Claudia
Rojas Lasso. En esta providencia, se sostuvo, que las entidades territoriales no estaban facultadas
para comprometer vigencias futuras excepcionales.
54 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de la Dirección General de Apoyo Fiscal y la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional, se expidió la Circular 5 del 13 de febrero de
2009, en la que se orientó a los departamentos y municipios, respecto al trámite de vigencias futuras
para proyectos y el esquema de financiación.
40
caso el requisito de perfeccionamiento –, en la medida en que la entidad

territorial contratante no se comprometió a realizar pagos o a mantener
garantías mínimas al contratista y en tal sentido, aseguró lo siguiente:
“7.3.6. De la observación sistemática de las antedichas condiciones de
celebración, se concluye que la celebración del Contrato de Concesión 001-2006
no requería compromiso de vigencias futuras, toda vez que los gastos atinentes
a la inversión y a la prestación del servicio estaban a cargo de la concesionaria,
al paso que la fuente de la contraprestación se debía realizar con las sumas
recaudadas a través de la empresa de energía, provenientes de los usuarios del
servicio objeto de concesión.
Como consecuencia, en este caso particular, el instrumento de financiación
del proyecto o de la inversión, no era el compromiso de vigencias futuras, sino
la propia estructuración financiera de la concesionaria, la cual asumió el riesgo
financiero de la inversión y de la prestación del servicio55”.
Por otro lado, en el documento de autorización del compromiso de
vigencias futuras, deben quedar expresamente descritos los siguientes
aspectos: i) Los proyectos que se van a financiar con las vigencias ordinarias
o excepcionales; ii) El porcentaje o cuantía de las autorizaciones, no siendo
necesario indicar en todos los casos el valor exacto del compromiso por año,
pues puede perfectamente fijarse por un porcentaje de un ingreso, renta o
participación nacional; iii) La fuente de financiación del compromiso, y iv)
la autorización clara al ordenador del gasto para que suscriba y perfeccione
los compromisos.
1.2.3. La acreditación que el contratista se encuentra al día con el

pago de aportes parafiscales relativos al Sistema de Seguridad
Social Integral, así como los propios del Sena, ICBF y Cajas de
Compensación Familiar, cuando corresponda
Ese nuevo requisito hace parte de la modificación que trajo consigo el
artículo 23 de la Ley 1150 de 2007. El Legislador, a partir de la reforma laboral
de la Ley 789 de 2002, se ha dado a la tarea de combatir la evasión y la mora
en el pago de las obligaciones con el Sistema General Integral de Seguridad
Social, así como de los pagos al Sena, ICBF y a las Cajas de Compensación
Familiar. Por lo tanto, se muestra plausible y ajustado al ordenamiento
legal vigente, que quien quiera contratar con el Estado, asegure y acredite
el pago efectivo y oportuno de tales contribuciones parafiscales.
55 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia 13 de abril de 2016, Expediente
41
El nuevo requisito, no es de dudar, pretende reforzar las medidas de

control en el cumplimiento de tales obligaciones que son tan necesarias
para cumplir con los acometidos estatales y en especial, para garantizar el
cubrimiento en el pago de las prestaciones del Sistema de Seguridad Social.
Por lo tanto, para iniciar la ejecución de un contrato estatal será menester
que el contratista pruebe encontrarse a paz y salvo por esos conceptos.
Por su parte, de conformidad con el artículo 114-1 del Estatuto Tributario
– adicionado por el artículo 65 de la Ley 1819 de 2016 –, prevé algunas
reglas en materias de exoneración para algunos empleadores en el pago
de algunos aportes parafiscales al Sena, ICBF y a las Cajas de Compensación
Familiar, dependiendo del cumplimiento de las condiciones fijadas en el
mismo precepto.
Por último, el artículo 2° de la Ley 1562 de 2012, que modificó el artículo
13 del Decreto-Ley 1295 de 1994, dispuso que todos los trabajadores y
contratistas –prestación de servicios, civiles, comerciales– que tengan una
duración superior a un (1) mes deben estar afiliados obligatoriamente al
Sistema General de Riesgos Profesionales, por lo cual, será necesario, en
estos casos, acreditar la afiliación y pago al SGRP.
1.3. Aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, por la

falta de perfeccionamiento o ejecución del contrato estatal.
Una situación de común ocurrencia en la práctica contractual pública es la
ejecución de contratos estatales sin que previamente se hayan agotado
los requisitos de perfeccionamiento o ejecución ya vistos. El Consejo
de Estado56, ante esos casos, sostuvo que la acción judicial procedente
para pedir reconocimientos e indemnizaciones judiciales, cuando el
contrato estatal se celebró y no se cumplieron parcialmente con algunas
formalidades legales como alguno o todos los requisitos de ejecución,
es la acción de controversias contractuales –hoy medio de control de
controversias contractuales–.
Para la jurisprudencia administrativa, si no había celebración de
contrato y no se satisfacían ciertos recaudos legales, pero se ejecutaba
efectivamente una actividad a favor de la administración, si el afectado
quería pedir judicialmente el reconocimiento de las obras, bienes o servicios
prestados, debía iniciar la acción in rem verso, calificada por el máximo
56 Sección Tercera, Sentencia del 31 de marzo de 2005, Expediente 14.450, C.P. Alier Hernández
Enríquez.
42
tribunal como una acción de carácter autónomo, en cuanto, agregó, no

es susceptible de tramitarse ni bajo las reglas de la acción de reparación
directa ni de la de controversias contractuales. Sin embargo, el tema dio
un vuelco a nivel jurisprudencial, pues el Consejo de Estado, mediante
providencia del 30 de marzo de 2006, Expediente 25.662, con ponencia del
doctor Ramiro Saavedra Becerra, cambió inicialmente el criterio que venía
sosteniendo sobre el particular.
En efecto, hasta antes de la expedición de la referida decisión judicial,
el máximo juez de la justicia administrativa había manifestado que las
obras, bienes o servicios prestados por una persona a la administración sin
respaldo contractual, o cuando suscrito el respectivo contrato estatal, éste
no se había perfeccionado o no se habían cumplido con ciertas formalidades
legales, sí eran susceptibles de ser cobrados judicialmente bajo la teoría
del enriquecimiento sin causa y por los lineamientos de la acción in rem
verso57. Entonces, con la providencia del 30 de marzo de 2006, la posición
se modificó y allí se señaló que si el contratista de la administración, acepta
prestar el servicio (bien, obra o servicios) con pleno conocimiento de que
está actuando sin la protección que el ordenamiento jurídico le brinda, más
tarde no puede pedir que le sea reintegrado lo que ha perdido por causa de
la violación de la ley. En esa línea, se expresó:
“4. Cambio jurisprudencial. La Jurisprudencia de esta Sección ha reconocido
el énriquecimiento sin justa causa´ bajo la perspectiva de que ante la mera
ausencia de una causa jurídica para un traslado patrimonial, opera la devolución
de lo que indebidamente ha incrementado un patrimonio determinado. Frente
a la iniciación en la prestación de un servicio, sin que dicha situación fuera
precedida por un contrato estatal, la Sala afirmó en su momento:
57 Al respecto se puede consultar la Sentencia del 6 de abril de 2000, Expediente 12.775, C.P. Ricardo
Hoyos Duque. En dicha providencia el Consejo de Estado estudió la figura de la acción in rem verso frente
a los contratos estatales que no se perfeccionan. En ese mismo sentido, puede consultarse el Auto del 6
de agosto de 2003, Expediente 24.643, C.P. Ricardo Hoyos Duque. En esta última decisión se sostuvo:
“(…) La Sala ha admitido que en los casos de ejecución de trabajos por parte de un particular,
con previa autorización de la entidad pública, pero sin haberse suscrito ni perfeccionado el
contrato, que la acción procedente para reclamar el pago, es la actio in rem verso y no la relativa
a las controversias contractuales, porque la obligación de indemnizar no tiene origen en un
contrato. Es abundante la jurisprudencia de la Sala en el sentido de que las pretensiones en esta
acción persiguen el restablecimiento patrimonial del demandante frente a la administración, cuando
se le prestan servicios a la misma sin respaldo contractual y cuando precisamente la falta del contrato
impide que se reconozca o satisfaga el pago al particular que lo prestó.
En estas condiciones, si no medió contrato escrito entre la Empresa de Energía del Pacífico S.A.
E.S.P y las entidades demandadas, como lo afirma la primera, será en desarrollo del proceso y en la
sentencia en que se defina a cargo de quien estaba asumir los compromisos económicos de las obras
y si hay lugar a restablecer el patrimonio de la demandante, en la forma que lo solicita, caso en el cual
resulta adecuada, la acción que intentó” (Negrillas por fuera del texto original).
43
(…) Sin embargo, la Sala se remite a las consideraciones expuestas en la

presente providencia, para replantear su posición en este tipo de casos, para
afirmar que cuando el contratista de la administración acepte prestar un
servicio, con pleno conocimiento de que está actuando sin la protección que
el ordenamiento jurídico ofrece a los colaboradores de la administración, no
puede aprovecharse posteriormente de su propia culpa, para pedir que le sea
reintegrado lo que ha perdido como causa de la violación de la ley”. (Negrillas
por fuera del texto original).
La nueva posición judicial resultó ser drástica en el tratamiento de
comportamientos reiterativos de la administración dirigidos a ordenar la
realización de obras, suministros y servicios sin contar previamente con
un contrato estatal debidamente legalizado. Se tiene que los contratos
estatales, conforme a las previsiones de la Ley 80 de 1993, están sometidos
a varias solemnidades legales, tales como que deben constar por escrito,
salvo que se trate de casos de urgencia manifiesta y requieran del registro
presupuestal, solo cuando implican un gasto para la entidad contratante,
entre otras. Entonces, si una persona decide prestar un servicio sin darle
cumplimiento a los procedimientos y requisitos legales adoptados por
el Estatuto de Contratación, se someterá, por regla general, a perder su
derecho de reclamar el reconocimiento de tal servicio, pues obrará con
culpa en ese caso. También, se dejan a salvo, los casos de contrataciones
por urgencia manifiesta, pues piénsese por ejemplo en la ocurrencia de un
derrumbe que amenaza con desplomar un barranco sobre varias viviendas
de un municipio y ocasionar graves lesiones a sus residentes. Ante la urgencia
y la gravedad de los hechos es posible que se contrate directamente la
realización de las obras necesarias para evitar una catástrofe sin que exista
un contrato estatal.
La línea jurisprudencial del 30 de marzo de 2006, fue morigerada más
tarde en las sentencias del 28 de septiembre de 2006, Expediente 15.307,
C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 7 de junio de 2007, Expediente 14.669,
C.P. Ramiro Saavedra Becerra, pues en ellas se revisó lo concerniente con
la responsabilidad contractual que se le atribuye a las partes contratantes
en aquellos casos donde se ejecutan servicios sin contratos estatales
solemnizados. Desde la óptica de la administración, por no efectuar un
trámite interno administrativo como lo sería el registro presupuestal y
por el contratista, al iniciar la ejecución de un contrato estatal que no ha
cumplido con las formalidades prescritas en la ley. Con esa nueva posición,
se afirmó que cada caso debía ser analizado para verificar o no la aplicación
de la teoría del enriquecimiento sin causa. Luego, en el 2008, el Consejo de
44
Estado, aprobó varias conciliaciones extrajudiciales y judiciales58 donde se

reconocía el pago de servicios prestados sin contrato estatal legalizado.
Ya en el en el 2009, el máximo Tribunal de la Justicia Contencioso
Administrativa59, unificó la jurisprudencia sobre la materia, para sostener
lo siguiente:
“Si se analiza este aspecto con detenimiento, se arriba a la conclusión de que
todo particular debe respetar las normas —de orden público— consagradas por
el ordenamiento jurídico, y que tanto aquel como las entidades contratantes
deben velar por el cumplimiento de los preceptos jurídicos; no obstante, debe
insistirse, es respecto de la administración pública que se hace más exigente al
principio de legalidad, razón por la que, en cada caso concreto habrá de analizarse
de manera independiente y autónoma la conducta asumida por el particular
y por la entidad contratante. Lo anterior, por cuanto, si bien el particular
debe someterse a los preceptos de naturaleza obligatoria —que no admiten
convención en contrario—, lo cierto es que la ley no le atribuyó el deber de
velar porque la entidad pública contratante cumpla todos y cada uno de los
presupuestos fijados por la ley dirigidos al perfeccionamiento y ejecución del
respectivo contrato estatal; a contrario sensu, la protección constitucional al
principio de buena fe genera que se proteja, sin restricción alguna, al particular
en aquellas circunstancias en las cuales la confianza de la administración, así
como su voluntad y comportamiento es el que genera la prestación de un bien
o servicio sin el respectivo soporte o basamento contractual.
En efecto, si bien el particular no es ajeno a la órbita legal y reglamentaria
que sistematiza la contratación estatal, no es posible atribuir un disvalor al
comportamiento del sujeto de derecho privado que, movido por una conducta
previa de la administración pública, lo dirige a realizar una obra o a prestar un
servicio, sin que exista contrato estatal de por medio.
El juez, en estos eventos, debe ponderar la conducta del sujeto de derecho
público frente a la persona de derecho privado, toda vez que, en multiplicidad
de eventos, es la propia administración quien con su comportamiento induce o
motiva al particular, en lo que se conoce como tratativas o tratos preliminares,
a la ejecución de una determinada obra o servicio sin que exista negocio jurídico
de por medio, lo que genera, prima facie, un traslado injustificado de un
patrimonio a otro, de tal manera que se ocasiona un empobrecimiento con un
consecuencial enriquecimiento, no avalado por el ordenamiento jurídico.
En consecuencia, si bien podría afirmarse que el particular en estos eventos
cohonestó la situación irregular en materia de contratación pública, la cual
58 Autos del 3 de septiembre de 2008, Expediente 33.924, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; 1° de octubre
de 2008, Expediente 16.849, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, y 3 de diciembre de 2008, Expediente
34.228, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
59 Sección Tercera, Sentencia del 22 de julio de 2009, Expediente 35.026, C.P. Enrique Gil Botero.
45
generó de paso el empobrecimiento en el que se sitúa, no puede desconocerse

que el primer obligado a acatar las disposiciones contractuales de selección
objetiva, y de perfeccionamiento contractual, es el propio Estado, motivo por
el cual si este a través de sus representantes impele el interés del particular a
realizar o ejecutar una determinada prestación, sin que exista contrato de por
medio, se impone, correlativamente, la obligación de recomponer el traslado
abusivo e injustificado que se produjo, patrimonialmente hablando, de un sujeto
a otro.
No se trata de reconocer una indemnización de perjuicios, sino, simplemente,
de aplicar una fuente concreta de las obligaciones, que ordena compensar
los desequilibrios económicos de las partes cuando los mismos ostentan la
condición de injustificados, y máxime si provienen de la buena fe con que actúa
una de las partes conectadas por el vínculo obligacional derivado de la ley, y
ajeno al contrato, por ser este, tal y como se señaló anteriormente inexistente
(negrillas por fuera del texto original)”.
Varias conclusiones pueden extraerse de la providencia anterior, a
saber: i) el contratista no es el responsable de asegurar el cumplimiento
de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del contrato estatal,
pues esa obligación le corresponde es a la administración, ii) el juez debe
analizar cada caso concreto para verificar si fue la administración quien con
su comportamiento llevó al contratista a prestarle un servicio sin que exista
un contrato estatal legalizado de por medio, y iii) se le otorga importancia
al principio constitucional de la buena fe y de la confianza legítima.
La posición anterior, fue reiterada con posterioridad por la misma
Sección Tercera60, quien sostuvo:
“No obstante, en asuntos como el que ahora ocupa la atención de la Sala, no
podría el juez impedirle al particular obtener el restablecimiento de su patrimonio
en la proporción en que se ha visto menguado o enriquecido el del otro, por
ejecutar una prestación sin mediar contrato estatal válidamente celebrado, bajo
la aducción de que la actuación desconoció el orden jurídico. Tal consecuencia
solo debe soportarla cuando se infiere que el particular desconoció las normas
del ordenamiento jurídico para sacar provecho ilícito de su actuación, pues
ello constituye una actuación de mala fe, contrarias a las reglas que informan
el deber de conducta –rectitud, lealtad–, sin embargo, la conducta torticera
debe hallarse acreditada y no puede inferirse únicamente de la omisión de los
preceptos legales, porque de hacerlo se desconocería la presunción contenida
en el artículo 83 de la Constitución Política. Tal actuación de mala fe puede
60 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 26 de mayo de 2010, Expediente 29.408, C.P.
Gladys Agudelo Ordóñez.
46
deducirse, por vía de ejemplo, cuando el particular motu proprio ejecuta

prestaciones que no han sido solicitadas previamente por la administración o
que han sido ejecutadas a título gratuito y luego aduce que su patrimonio se ha
visto empobrecido con la finalidad de sacar provecho económico de la actuación
de facto.
Contrario sensu, cuando la actuación del particular ha estado precedida
de la buena fe, no podría trasladársele la consecuencia jurídica de la omisión
al particular, porque en tales condiciones la entidad estatal resultaría
favorecida con la infracción al orden jurídico, pues finalmente su patrimonio
se vería enriquecido a expensas de otro sin justa causa en detrimento de los
valores morales y éticos de equidad y justicia por cuya protección propende,
precisamente, el orden jurídico. Considera la Sala que en estos eventos la acción
por enriquecimiento injusto es procedente, sin perjuicio de que la entidad
estatal o los organismos de control inicien las acciones procedentes con miras a
establecer la responsabilidad del servidor público que infringió el ordenamiento
jurídico al permitir ejecutar prestaciones de hecho o ejecutar contratos sin los
requisitos consagrados por el ordenamiento jurídico”.
Pese a lo anterior, como se expuso en la anterior edición, finalmente,
la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado61, unificó criterios
frente a la acción de enriquecimiento sin causa, para definir los siguientes
aspectos: i) En qué casos es procedente la teoría del enriquecimiento sin
causa en materia contractual; ii) Cuál es el mecanismo procesal idóneo
para reclamar por esos hechos, y iii) Cuáles son las reglas de caducidad y
competencia para solicitar el reconocimiento económico con base en la
teoría del enriquecimiento sin causa. En ese sentido, dicha célula judicial,
aseguró:
“(…) Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el
enriquecimiento sin causa no proceda en otros eventos diferentes al aquí
contemplado, lo que ahora se está sosteniendo es que la actio de in rem verso
no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o servicios que se hayan
ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen de
este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato
estatal es solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando
previamente los procedimientos señalados por el legislador.
12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría
procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se
insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de
interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión
61 Sentencia del 19 de noviembre de 2012, Expediente 24.897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
47
de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos

que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes
se mencionó.
Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público
o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían
entre otros los siguientes:
a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que
fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular
afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium
constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o
el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un
contrato estatal o con prescindencia del mismo.
b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios,
suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una
amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este
que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad
personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y
manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y
adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración
de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente
acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador
pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de
la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la
administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil,
necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron
a tomar tal determinación.
c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia
manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la
ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato
escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no
esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley
80 de 1993.
12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio
de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla
según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y
por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, solo tendrá
derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la comisión de
algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que
resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para
las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales.
13. Ahora, en los casos en que resultaría admisible se cuestiona en sede de lo
contencioso administrativo si la acción pertinente sería la de reparación directa.
48
(...)
Pues bien, si se tiene en cuenta que el enriquecimiento sin causa constituye
básicamente una pretensión y que la autonomía de la actio de in rem verso se
relaciona con la causa del enriquecimiento y no con la vía procesal adecuada
para enrutarla, fácilmente se concluye que en materia de lo contencioso
administrativo a la pretensión de enriquecimiento sin causa le corresponde la
vía de la acción de reparación directa.
(...)
Así que entonces la autonomía de la actio de in rem verso se centra en que
el enriquecimiento se produce sin una causa que lo justifique y que como quiera
que no hay causa justificante se carece de la correspondiente acción que daría la
justa causa si esta existiere.
Esta la razón por la que se exige que no haya contrato, cuasicontrato, delito
o cuasidelito al amparo del cual pueda pretenderse la restitución.
Emerge por consiguiente que la actio de in rem verso, más que una propia
y verdadera acción, es una pretensión restitutoria de un enriquecimiento
incausado, enriquecimiento este que a no dudarlo constituye un daño para el
empobrecido y que por lo tanto es equitativo que aunque no exista causa al
amparo de la cual pueda exigirse la restitución esta se conceda en aplicación de
la regla que prohíbe enriquecerse a expensas de otro.
Luego es en ese ámbito y de esta manera como debe entenderse la autonomía
de la actio de in rem verso, lo que en otras palabras significa que su autonomía
es más de carácter sustancial que procedimental.
Así el asunto resulta claro que mediante la llamada acción de reparación
directa que consagra el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo puede
pretenderse el reconocimiento del enriquecimiento sin causa y la consiguiente
restitución en todos aquellos casos en que resultaría procedente, puesto que
esta acción está prevista precisamente para poder demandar directamente la
reparación del daño cuando provenga, entre otros eventos, de un hecho de la
administración.
Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para
las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es
indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con solo considerar
que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo
un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una
pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución
solo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede
pedir y nada más.
Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso
administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación
directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es
precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente
se enriquece sin una causa que lo justifique.
49
Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del
enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o
enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre
lo adjetivo o procedimental.
14. Corolario de lo anterior es que todo lo atinente a la competencia y a los
términos de caducidad en los casos de enriquecimiento sin causa se rigen por
los de la reparación directa porque esa pretensión se hace valer mediante esta
acción”.
Por su parte, el Consejo de Estado, en los años 2013 a 2019, aplicó la
tesis unificada de la Sala Plena de la Sección Tercera sobre la teoría del
enriquecimiento sin causa, aunque con algunas particularidades que en
algunos casos, creemos, flexibilizan el precedente de noviembre 19 de
2012. Veamos:
(i) Sentencia de 30 de enero de 201362. Aquí se accedió a la reclamación
económica en contra del Municipio de Arauca, por la prestación de los
servicios de vigilancia que no estaban respaldados por un contrato estatal.
La Sala, justificó la decisión en que la administración en ejercicio de su
superioridad creó la necesidad de dicho servicio.
(ii) Sentencia de 13 de febrero de 201363. Se accedió a la reclamación
económica de un contratista para el suministro de fotocopias que prestó
tales servicios a la Cámara de Representantes, sin contar con un contrato
estatal que los avalara. La Sala, fundó la decisión en que la administración
de su superioridad creó la necesidad de dicho servicio.
(iii) Sentencia de 28 de febrero de 201364. Negó las pretensiones
económicas por mayor permanencia de la interventoría, porque tales
servicios se prestaron sin contar con un contrato estatal debidamente
legalizado. El contratista, se expuso a ello, aseguró la Corporación.
(iv) Sentencia de 24 de julio de 201365. Descartó de plano las pretensiones
económicas de pago de actividades prestadas en virtud de un contrato
verbal y aseguró que tales peticiones no estaban llamadas a prosperar.
(v) Sentencia de 21 de noviembre de 201366. Negó las pretensiones
económicas dirigidas a obtener el pago de actividades derivadas de un
contrato verbal y concluyó que no estaban llamadas a prosperar.
62 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Expediente 19.045, C.P. Enrique Gil Botero.
63 Sección Tercera, Subsección “A”, Expediente 24.969, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
64 Sección Tercera, Subsección “B”, Expediente 24.266, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
65 Sección Tercera, Subsección “C”, Expediente 28.345, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
66 Sección Tercera, Subsección “C”, Expediente 25.289, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.
50
(vi) Sentencia de 30 de abril de 201467. La Sala descartó las pretensiones

económicas que buscaban el reconocimiento y pago de unos servicios que
no contaban con respaldo contractual. La conclusión de la Subsección, fue
contundente: “En ese orden de ideas, como el caso concreto no corresponde
a ninguna de las hipótesis mencionadas, que justifique la compensación
que la parte actora demanda, para restablecer el equilibrio patrimonial, las
pretensiones planteadas no tienen vocación de prosperidad, en cuanto el
servicio se prestó sin que mediara contrato alguno, por lo que en sentir de
la Sala se desconocieron las normas que gobiernan la materia relacionadas
con la celebración y perfeccionamiento de los contratos contenidas en los
artículos 41 y siguientes de la Ley 80 de 1993, de imperativo cumplimiento”.
(vii) Sentencia de 29 de agosto de 201468. La Sala, negó la reclamación
económica por unas obras que no fueron amparadas por un contrato
estatal y que fueron efectuadas sin la celebración previa del negocio
jurídico estatal.
(viii) Sentencia 24 de abril de 201769. La Sala, negó la prosperidad
de las pretensiones indemnizatorias pues advirtió que la demandante
asumió la representación judicial de la entidad estatal y presentó poderes
sin que previamente se perfeccionara el contrato estatal. Calificó su
comportamiento como culposo y concluyó que no se daban ninguna de
las excepciones contenidas en la tesis de unificación de la Sección Tercera.
(ix) Sentencia de 19 de septiembre de 201970. La Sala, negó la
reclamación judicial pues el demandante entregó voluntariamente un lote
para que funcionara una planta a una asociación de entidades territoriales.
La Corporación, concluyó que el comportamiento del actor fue imprudente
y se expuso a sufrir dichos perjuicios al igual que aseguró que no se daban
ninguna de las excepciones contenidas en la tesis de unificación de la
Sección Tercera.
(x) Sentencia de 6 de febrero de 202071. La Sala, accedió a la reclamación
judicial pues el demandante demostró la prestación efectiva de servicios
educativos en el marco de la atención a población desmovilizada. La
Corporación, concluyó que se cumplían los requisitos previstos para la
procedencia de la teoría dentro del contexto de una de las excepciones
contenidas en la tesis de unificación de la Sección Tercera.
67 Sección Tercera, Subsección “B”, Expediente 27.532, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
68 Sección Tercera, Subsección “B”, Expediente 28.652, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
69 Sección Tercera, Subsección “B”, Expediente 36.943, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
70 Sección Tercera, Subsección “A”, Expediente 39.328, C.P. María Adriana Marín.
71 Sección Tercera, Subsección “B”, Expediente 46.361, C.P. María Adriana Marín.
51
La jurisprudencia administrativa72, también, ha establecido importantes

precisiones de orden indemnizatorio y procesal frente a la acción in rem verso
y en ese sentido, ha sostenido: i) El empobrecido únicamente tendrá derecho
a reclamar aquella parte de su patrimonio que resultó desequilibrado,
situación que descarta el reconocimiento de utilidades u otros perjuicios, ii) Se
deben diferenciar entre sí los servicios, obras o suministros que se prestaron
como consecuencia de un contrato o no, es decir, si esas prestaciones
tienen su fuente en el objeto de acuerdo celebrado y que provienen de
actividades que no se alcanzaron a legalizar por parte de la administración
o si por el contrario, no tienen respaldo alguno en un contrato estatal, pues
en el primer supuesto, se debe iniciar el medio de control de controversias
contractuales73 para pedir la declaratoria del incumplimiento a cargo de la
administración, mientras que en el segundo caso, deberá iniciarse el medio
de control de la reparación directa74 –acción in rem verso–.
En este orden de ideas, la jurisprudencia actual del Consejo de Estado,
niega la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa en la contratación
pública, salvo en los casos excepcionalmente enlistados por la corporación
en el fallo de noviembre de 2012 y solo cuando obren las pruebas de esas
circunstancias especiales. De la misma forma, el interesado, deberá ejercer
el medio de control de reparación directa, bajo los términos de caducidad y
de competencia regulados en el CPACA, para dicho instrumento procesal.
Por último, la pertinencia del estudio de la teoría anterior estriba en la
necesidad de que el juez ejecutivo conozca sobre cuál es el camino procesal
que debe recorrer aquel demandante que pretenda ejecutar obligaciones
derivadas de un contrato estatal que no cumple con los requisitos legales
de perfeccionamiento y de ejecución. En efecto, a la luz del inciso tercero
del artículo 430 del CGP, se tiene que cuando se revoque el mandamiento
de pago como consecuencia del recurso de reposición, el actor podrá
presentar demanda declarativa y el juez deberá imprimir el trámite
que corresponda. Pues bien, es perfectamente posible que no pueda
continuarse con el proceso ejecutivo derivado de un título contractual
ante la eventual aplicación de la teoría de la acción in rem verso y que la
autoridad judicial deba en consecuencia activar el mecanismo procesal de
reparación directa para debatir lo pertinente.
72 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia del 12 de mayo de 2011, Expediente
73 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 26 de mayo de 2010, Expediente 29.408, C.P.
Gladys Agudelo Ordóñez.
74 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia del 19 de noviembre de 2012,
Expediente 24.897, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
52
2. El concepto de título ejecutivo

El Maestro Carnelutti75, definió el título ejecutivo como: “un documento
que representa una declaración de voluntad del juez o de las partes, es aquel
que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual debe proceder
sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de
satisfacer el capital o principal debido, más los intereses y costos”. Ahora
bien, los elementos de dicho concepto, se extraen del contenido mismo del
artículo 42276 del CGP, y como tal se puede manifestar que es allí en donde
consta una obligación que puede ser de dar, de hacer o de no hacer, que
debe ser clara, expresa y actualmente exigible y que proviene del deudor77.
El Consejo de Estado, por su parte, lo describió así: “título ejecutivo se define
como cualquier documento en el cual consta una obligación clara, expresa y
exigible, según el artículo 422 del Código General del Proceso”78. Por su parte,
la doctrina nacional79, define el título ejecutivo, en los siguientes términos:
“es el documento, o la serie de dos o más documentos conexos, que por
mandato legal o judicial o por acuerdo de quienes lo suscriben, contiene una
obligación de pagar una suma de dinero, o dar otra cosa, o de hacer o no hacer
a cargo de una o más personas y a favor de otra u otras personas, que por ser
expresa, clara, exigible y constituir plena prueba, produce la certeza judicial
necesaria para que pueda ser satisfecha mediante el proceso de ejecución
respectivo”. El Consejo de Estado80, por su parte, se refirió al concepto de
título ejecutivo, para señalar que es un instrumento para hacer efectiva una
obligación clara, expresa y exigible sobre cuya existencia no cabe duda.
El Consejo de Estado81, se refirió también al concepto de título ejecutivo,
para precisar lo siguiente: “El título ejecutivo supone la existencia de una
obligación clara, expresa y exigible. La obligación debe ser expresa porque
75 Carnelutti, F. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. En F. Carnelutti,

Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano, p. 162. Barcelona: Bosch. http://www.lajuridica.es/
INSTITUCIONES
76 Dicho precepto le otorgó carácter de título ejecutivo a aquellos documentos que la ley le dé ese
mérito.
77 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 3 de julio de 2020, Expediente 65.651,
C.P. María Adriana Marín.
78 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 8 de marzo de 2018, Expediente 60.149, C.P. Jaime
79 Velásquez Gómez, Luis Guillermo. Los procesos ejecutivos y medidas cautelares. Décima Tercera
Edición, Editorial Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., Medellín, 2006. pp. 47, 48 y 60.
80 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 9 de octubre de 2014, Expediente 49.714, C.P. Danilo
Rojas Betancourth.
81 Sección Cuarta, Sentencia de 12 de noviembre de 2015, Expediente 20.801, C.P. Martha Teresa
Briceño de Valencia. Ver también Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 14 de marzo de
2019, Expediente 46.616, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
53
se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una

conducta de dar, hacer o no hacer. Debe ser clara porque los elementos de
la obligación (sujeto activo, sujeto pasivo, vínculo jurídico y la prestación u
objeto) están determinados o, por lo menos, pueden inferirse de la simple
revisión del título ejecutivo. Y debe ser exigible porque no está sujeta al
cumplimiento de un plazo o condición”.
Como quedó expuesto, el concepto de título ejecutivo se edifica a
partir de la definición misma de la obligación, pues no cuenta como tal con
una definición legal, tal y como lo sostiene el profesor Ramiro Bejarano82,
cuando anotó: “En efecto, aunque no existe una definición legal, de lo
previsto en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil puede inferirse
que la noción de título ejecutivo se predica de uno o varios documentos que
por tener una obligación expresa, clara y exigible a favor del acreedor, y
además, por provenir del deudor o de su causante y constituir plena prueba
en su contra, están amparados por la presunción de autenticidad”. Fernando
Hinestrosa83 la define así:
“Obligación significa ligamen, atadura, vínculo, términos próximos entre sí,
cuando no sinónimos, que vertidos al derecho implican una relación jurídica,
o sea una relación sancionada por aquel, establecida entre dos personas
determinadas, en razón de la cual un sujeto activo, que se denomina acreedor,
espera fundadamente un determinado comportamiento, colaboración, útil
para él y susceptible de valoración pecuniaria, de parte y a cargo de otro, sujeto
pasivo, llamado deudor”.
Si bien es cierto, que el concepto de obligación no se encuentra
definido expresamente en el Código Civil, también lo es que sí se indica de
donde nace, como atinadamente lo sostiene Primo Feliciano Polo Ávila84
cuando afirma: “Nuestro código civil no define lo que es obligación, solo
indica de dónde nacen las obligaciones”. En conclusión, la obligación es
la relación jurídica que existe entre el acreedor y el deudor, en virtud del
cual este último debe una prestación al acreedor, de dar, hacer o no hacer.
Por regla general, las obligaciones adquiridas por los entes públicos, en
la contratación estatal, son de dar. De otro lado, en algunos contratos
como los de concesión, de espacios de televisión, el particular es el que le
82 Bejarano Guzmán, Ramiro. Procesos declarativos, ejecutivos y arbitrales. Quinta Edición, Editorial
Temis, 2011, p. 514.
83 Universidad Externado de Colombia. Tratado de las Obligaciones. Tomo I, 1ª edición, Bogotá, 2002,
p. 55.
84 Polo Ávila, Primo Feliciano. Manual didáctico de las obligaciones 1ª edición, Editorial Jurídicas A. C.
B., Barranquilla, 1993, p. 12.
54
paga una suma de dinero al Ministerio de las TICS, y éste tiene entre otras
obligaciones, la de mantener la señal en todo el territorio nacional.
Pues bien, instaurado el concepto de obligación y por tanto de título
ejecutivo, conviene establecer en qué consiste cada uno de los requisitos
del título de recaudo. El Consejo de Estado85, con apoyo en la doctrina, ha
descrito tales supuestos así:
“Por su parte, la Sala86 ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre los
requisitos señalados en la ley procesal civil para que las obligaciones sean
ejecutables, y ha señalado que requieren de demostración documental en la cual
se advierta la satisfacción de las condiciones tanto formales, como de fondo.
Las primeras miran a que se trate de documento o documentos que conformen
unidad jurídica; que emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de
condena proferida por el juez, etc. Las segundas condiciones, de fondo, atañen
a que de ese o esos documentos, con alguno de los orígenes indicados, aparezca
a favor del ejecutante y a cargo del ejecutado, una óbligación clara, expresa y
exigible y además líquida o liquidable por simple operación aritmética si se trata
de pagar una suma de dinero´”.
Aquí juega un papel importante, el tema de la exigibilidad de las
obligaciones, en cuanto existirán casos en los cuales la obligación a pesar
de ser clara y expresa no será actualmente exigible y en consecuencia, las
pretensiones ejecutivas no estarán llamadas a prosperar. Un ejemplo ilustraría
mejor la anterior afirmación: el señor Pedro contrata con un municipio (x) la
construcción de una escuela y se pacta en el contrato estatal de obra pública
que las actas parciales de obra serán suscritas por las partes contratantes,
es decir, por el representante legal del municipio y el contratista. Pese a lo
anterior, el señor Pedro le pide al interventor de las obras que suscriba las
actas parciales y, luego de ser firmadas por el interventor, las presenta para
el cobro. Más tarde, el municipio no paga esa acta y el contratista decide
cobrarlas por vía ejecutiva. En ese caso es evidente que la obligación no será
actualmente exigible, por cuanto no tendrá uno de los elementos para que
lo sea, cual es el relativo a que no fue suscrita por el representante legal del
municipio y, entonces, la obligación que se pretende ejecutar se tendrá como
aquella que no proviene del deudor. Igual sucede en los casos de cesiones
de créditos derivados de contratos estatales, cuando no se cumplen con los
supuestos de la notificación, de acuerdo con las exigencias del artículo 1960
del Código Civil.
85 Sentencia del 10 de abril de 2003, Expediente 23.589, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
86 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de marzo de 2003, Expediente 22.900, Actor:
Bojanini Safdie & CIA en C.
55
Por otro lado, no deja de ser importante, que la obligación que se

pretende ejecutar judicialmente debe tener la fuerza suficiente para ello.
No basta entonces que conste en un título ejecutivo una obligación clara
y expresa, pues la exigibilidad es un elemento esencial que debe estar
presente en toda ejecución. Aquí se comparte la posición del Consejo
de Estado87, cuando afirmó: “Como se aprecia, la disposición establece
los condicionamientos para la estructuración de un título ejecutivo, el cual
deberá contener una obligación clara, expresa y exigible. Por tanto, es
conditio sine qua non para la ejecución del título, que confluya cada uno de
estos aspectos, pues a falta de uno de ellos, la obligación será inejecutable”.
Al retomar la exigibilidad88 de la obligación, como requisito fundamental
para la ejecución de un título ejecutivo, el máximo Tribunal de la jurisdicción
contencioso administrativo89, con acierto ha señalado: “Como se aprecia, la
ejecución de una obligación requiere certeza en cuanto a su exigibilidad, lo
cual solo se constata en dos eventos: i) cuando la obligación se define como
pura y simple, esto es, que las partes acuerdan su satisfacción en el acto,
y, por ende, la colocan en una situación de pago inmediato, o ii) cuando su
cumplimiento se sujeta a un plazo, un modo o una condición precisas, y estos
acaecen o se cumplen”.
De cara a lo anterior, el juez administrativo, tiene el deber de verificar el
cumplimiento de los elementos característicos de todo título ejecutivo, en
especial de su exigibilidad, para acceder a una ejecución judicial. El Consejo
de Estado90, precisamente, conoció de una reparación directa que se inició
por el supuesto error judicial en que incurrió un juez de segunda instancia,
al ordenar abstenerse de continuar tramitando un proceso ejecutivo
fundado en un acta de conciliación, porque no se acreditó la exigibilidad
de la prestación acordada en dicho negocio jurídico. En ese sentido, la
corporación, avaló la actuación judicial atacada y concluyó:
“Por consiguiente, en el caso concreto no puede hablarse —como lo alegó el
actor— de una obligación pura y simple, como quiera que la obligación pactada
en el acuerdo conciliatorio no se hizo exigible con la suscripción acta, ya que las
partes señalaron que su satisfacción se efectuaría en los meses próximos a la
celebración del pacto.
87 Sección Tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 18.459, C.P. Enrique Gil Botero.
88 Tal es el caso de una obligación que constaba en un acto administrativo que no fue debidamente
notificada al deudor estatal y por cuyo defecto se decretó la inexistencia del título ejecutivo por la falta
del elemento sustancial de la exigibilidad. Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”,
Sentencia de 25 de enero de 2017, Expediente 35.785, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
89 Ibídem.
56
Ahora, sumado a que en la conciliación no se pactó una obligación pura y

simple, tampoco se sujetó el cumplimiento a una condición, pues lo único que
se discutió en esa oportunidad fue que, ´[h]ay pendiente una negociación global
de la venta de los activos en desarrollo de la reforma hecha al concordato y
convertida en concordato liquidatorio y estima que en los meses siguientes se
esté consumando la negociación´. Pero, a este hecho, que podría considerarse
como futuro e incierto, no se subordinó el cumplimiento de la obligación de
pago, toda vez que no fue más que un comentario no definitivo, por tanto, es
imposible hablar de condición.
(…) En conclusión se tiene que el documento presentado en el proceso civil
no constituía un título ejecutivo, al no satisfacer el requisito de la exigibilidad,
establecido en el art. 488 del CPC.
4.4. De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que el Tribunal Superior
del Distrito Judicial de (…) no incurrió en error alguno al proferir la sentencia
examinada en el caso concreto, ya que solo constató, de acuerdo con el art. 488
del CPC, que la obligación contenida en el acta de conciliación no era exigible y,
por ende, concluyó que el título no era ejecutable”.
Por su parte, la entonces Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura91, al juzgar la conducta de un juez al momento de librar
mandamiento ejecutivo, sobre este mismo punto, afirmó:
“Ciertamente, no era necesario que existiera una providencia judicial o un acto
administrativo que reconociera los intereses moratorios, pues el monto se
encuentra fijado en la ley, pero sí era necesario contar con las fechas exactas
del período de mora, para entrar a realizar el cálculo correspondiente.
Sin embargo, la funcionaria judicial se itera, no tuvo el cuidado necesario
al analizar de forma minuciosa las pruebas allegadas con la demanda, para
establecer que el recibo de pago anexado no correspondía con la pensión
reconocida en la Resolución también aportada con el líbelo y que se había
realizado un pago anterior a la fecha señalada en la demanda, tal como se lo hizo
saber el apoderado de una de las demandadas, conducta omisiva que se adecua
a la falta disciplinaria imputada en la Sala a quo.
Debe señalarse además que efectivamente se estaba ante una jurisdicción
rogada y que la jueza investigada debía actuar con los elementos de juicio
aportados, no obstante, la doctora (...) no podía limitarse a actuar como
una convidada de piedra en las diligencias, accediendo a lo pretendido en la
demanda, sin ni siquiera revisar los documentos que se ponían a su disposición,
más aún, cuando se solicitó prueba tendiente a demostrar la inidoneidad
del título aportado como base de la ejecución, sin embargo, en actitud de
91 Sentencia de 10 de septiembre de 2014, Expediente 180011102000201200245 01, M.P. María

Mercedes López Mora.
57
arrogancia procesal limitó su conocimiento a lo inicialmente allegado, cuando

podía adelantar las pesquisas necesarias en aras de verificar el cumplimiento de
los requisitos.
Como representante del Estado al interior del proceso ejecutivo, estaba en
la obligación de verificar que los documentos aportados como título, cumplían
con los requisitos señalados en la ley, y como no lo hizo, su conducta se hace
merecedora de reproche disciplinario (negrillas por fuera del texto original)”.
Los títulos ejecutivos se dividen en simples, complejos, legales y
judiciales. Será simple cuando la obligación clara, expresa y actualmente
exigible esté necesariamente contenida en un solo documento92, como,
por ejemplo, una letra de cambio o un cheque. Será complejo cuando la
obligación y sus elementos esenciales se estructuren con base en varios
documentos93, como en el caso de los títulos ejecutivos contractuales94,
dado que, por regla general, se conforman con varios documentos
(contrato, acto administrativo que aprueba la póliza95, etc.), hasta el
punto que pierden el mérito ejecutivo que poseen, si falta alguno de tales
documentos o si se incumplen con los requisitos formales96 o sustanciales97.
En el caso de los contratos estatales, así se trate de títulos valores, siempre
el título ejecutivo será de carácter complejo98 como se explicará al abordar
92 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 14 de marzo de 2019, Expediente
46.616, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
93 Ibídem.
94 Así lo concluyó el Consejo de Estado al resaltar: “De las normas trascritas es posible afirmar que el
título aportado dentro del presente asunto es de aquellos denominados complejos, pues su formación
depende de la concurrencia del contrato, las pólizas y el acto que declara el incumplimiento y cuantifica
los perjuicios para que surja una obligación expresa, clara y exigible”. Sección Tercera, Subsección
“B”, Auto de 21 de junio de 2019, Expediente 62.306, C.P. Alberto Montaña Plata.
95 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 11 de marzo de 2019,
Expediente 56.984, C.P. Guillermo Sánchez Luque.
96 Corte Constitucional, Sentencia T-111 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
97 El Consejo de Estado, sobre el particular, sostuvo: “10. Los títulos ejecutivos bien pueden ser
singulares o complejos, estos últimos, tratándose de un contrato estatal, están integrados por un
número plural de documentos que dan cuenta de la existencia de una obligación clara, expresa
exigible que proviene del deudor o su causante, o de una sentencia de condena proferida por un juez
o tribunal. De igual manera, la prestación debe consignarse en favor de un acreedor y su satisfacción
se verifica por una conducta de dar, de hacer o de no hacer. El estudio de este tipo de títulos debe
corresponder a la totalidad de los mismos y al lleno de los requisitos tanto formales como sustanciales,
por cuanto la ausencia de uno de ellos despoja a los referidos documentos de la prerrogativa de la vía
ejecutiva”. Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 9 de octubre de 2014, Expediente 49.714, C.P.
Danilo Rojas Betancourth.
98 El Consejo de Estado, sobre el particular, ha sostenido lo siguiente: “(…) Lo anterior significa que
cuando se trata de cobrar obligaciones provenientes de contratos estatales, se configurarán títulos
ejecutivos complejos, puesto que la obligación clara, expresa y exigible no se desprende de un solo
documento, sino de varios (…)”. Sección Tercera, Auto del 17 de febrero de 2005, Expediente 25.860,
C.P. Ramiro Saavedra Becerra y Subsección “A”, Auto de 19 de julio de 2017, Expediente 58.341,
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
58
el estudio respectivo99. Será legal cuando el mérito ejecutivo se lo otorgue

directamente la ley (caso de las facturas expedidas por las empresas de
servicios públicos domiciliarios). Y judicial, cuando obviamente el título
tenga su origen en una providencia judicial. El Consejo de Estado100, frente
a los títulos ejecutivos simples y complejos, aseguró:
“Los títulos ejecutivos bien pueden ser singulares o complejos, estos últimos,
tratándose de un contrato estatal, están integrados por un número plural de
documentos que dan cuenta de la existencia de una obligación clara, expresa y
exigible que proviene del deudor o su causante, o de una sentencia de condena
proferida por un juez o tribunal. De igual manera, la prestación debe consignarse
en favor de un acreedor y su satisfacción se verifica por una conducta de dar, hacer
o no hacer. El estudio de este tipo de títulos debe corresponder a la totalidad de
los mismos y al lleno de los requisitos tanto formales como sustanciales, por
cuanto la ausencia de uno de ellos despoja a los referidos documentos de la
prerrogativa de la vía ejecutiva101”.
También, los títulos ejecutivos, deben cumplir con unas condiciones
formales y otras sustanciales102. El Consejo de Estado103, sobre tales
características, señaló lo siguiente:
“Reiteradamente, la jurisprudencia ha señalado que los títulos ejecutivos deben
gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales
consisten en que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta
de la existencia de la obligación sean auténticos y emanen del deudor o de
su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o Tribunal de
cualquier jurisdicción, de un acto administrativo debidamente ejecutoriado o de
otra providencia judicial que tuviere fuerza ejecutiva conforme a la ley.
“Las condiciones sustanciales se traducen en que las obligaciones que se
acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del
causante, sean claras, expresas y exigibles. Frente a estas calificaciones, ha
señalado la doctrina, que por expresa debe entenderse cuando aparece manifiesta
de la redacción misma del título. En el documento que la contiene debe ser nítido
el crédito - deuda que allí aparece; tiene que estar expresamente declarada,
99 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 10 de diciembre de 2009, Expediente 37.660, C.P. Ruth
Stella Correa Palacio.
Rojas Betancourth.
101 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 9 de septiembre de 2015, Expediente 42.294, C.P. (E)
Hernán Andrade Rincón.
102 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 18 de septiembre de 2019, Expediente 63.679, C.P. Carlos
Alberto Zambrano Barrera.
103 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 14 de mayo de 2014, Expediente 33.586, C.P. Enrique
Gil Botero. Ver Sección Segunda, Subsección “A”, Auto de 23 de enero de 2020, Expediente 47001-
23-33-000-2017-00164-01, C.P. Rafael Suárez Vargas.
59
sin que haya para ello que acudir a lucubraciones o suposiciones. ‘Faltará este
requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógico
jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación
personal indirecta’. La obligación es clara cuando además de expresa aparece
determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo
sentido. La obligación es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de
la misma por no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro modo,
la exigibilidad de la obligación se manifiesta en la que debía cumplirse dentro
de cierto término ya vencido o cuando ocurriera una condición ya acontecida
o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse
dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no
haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento”.
En este orden de ideas, todo título de recaudo, debe contener además
de todos los documentos que lo integran, unas exigencias formales y
sustanciales104 para que tenga fuerza ejecutiva105, de tal manera que las
primeras, se relacionan con: i) la autenticidad de los documentos que
lo conforman, y ii) que emanen del deudor o que provengan de una
providencia judicial o de un acto administrativo en firme. También, debe
cumplir con las cualidades sustanciales, que atañen con la acreditación
de una obligación insatisfecha a cargo del ejecutado, que debe ser clara,
expresa y exigible al momento de la ejecución106. Particularmente, llama
la atención que frente a los requisitos formales del título ejecutivo107, los
artículos 80 y 81 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el CPACA, previó que
el juez cuenta con competencia para decretar de oficio el incumplimiento
de dichas exigencias.
Concretamente, en lo atinente con la autenticidad, para los efectos del
juicio ejecutivo que se tramita ante la justicia administrativa, dicho requisito
solo se satisface cuando los documentos que integran el título ejecutivo,
se aporten en original o en copia auténtica, aún en vigencia de las nuevas
previsiones del Código General del Proceso108. Adicionalmente, por cuenta
104 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 2 de marzo de 2020, Expediente
55.560, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
105 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 10 de noviembre de 2014, Expediente
50.335, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
106 Corte Constitucional, Sentencia T-747 de 2013, M.P. Jorge Pretelt Chaljub.
108 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 14 de mayo de 2014, Expediente
33.586, C.P. Enrique Gil Botero, Subsección “C”, Auto de 21 de julio de 2016, expediente 56.985,
C.P. Jaime Orlando Satofimio Gamboa. Ver también Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 8 de
agosto de 2017, Expediente 680012333000 2016-01034 01 (1915 – 2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra
Vélez y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 26 de abril de 2018, Expediente 58.701, C.P. Carlos
60
de las previsiones de la Ley 527 de 1999, el Código General del Proceso, el

Decreto 806 de 2020 y el CPACA, hoy en día se reconoce la autenticidad y
plena fuerza probatoria de los documentos electrónicos que integren los
respectivos títulos ejecutivos, con la presentación de la demanda de forma
virtual. De esta forma, los títulos de recaudo que se cobren por la vía del
medio de control ejecutivo, obligatoriamente deben aportarse en original o
en copia auténtica, tal y como lo precisó la Sala Plena de la Sección Tercera
del Consejo de Estado109 - tesis vigente -, cuando aseguró:
“Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la
existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente
pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o
privado. En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los
cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con
los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el
original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.).
Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia,
está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso
administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de
la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún
momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr.
contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento
del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga
exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del
CCA, norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 –nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo– negrillas
La misma Corporación110, con base en lo anterior, fue enfática entonces
en señalar: “En consecuencia, para efectos del trámite de un proceso
ejecutivo, la parte ejecutante se encuentra obligada a cumplir con el requisito
de autenticidad para efectos de que los documentos allegados al expediente
constituyan título de recaudo que se quiera hacer valer, escenario este que
constituye una excepción a las reglas establecidas en la sentencia de unificación
Alberto Zambrano Barrera; Subsección “B”, Auto de 21 de junio de 2019, Expediente 62.306, C.P.
Alberto Montaña Plata y Subsección “C”, Auto de 28 de octubre de 2019, Expediente 62.946, C.P.
Jaime Rodríguez Navas.
109 Sentencia de Unificación 28 de agosto de 2013, Expediente 25.022, C.P. Enrique Gil Botero. Tesis
reiterada por la misma Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 9 de diciembre de 2013, Expediente
47.487, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Subsección “C”, Sentencia de 14 de mayo de 2014, Expediente
33.586, C.P. Enrique Gil Botero y Subsección “A”, Sentencia de 26 de noviembre de 2015, Expediente
85001-23-31-000-2010-00094-01 (AP), C.P. Hernán Andrade Rincón.
110 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 9 de diciembre de 2013, Expediente 47.487, C.P. Mauricio
Fajardo Gómez y Subsección “B”, Auto de 21 de junio de 2019, Expediente 62.306, C.P. Alberto
Montaña Plata.
61
que otorgó valor probatorio a aquellos documentos obrantes en copia simple

al interior de los procesos ordinarios contencioso administrativos”.
Ahora bien, el Decreto 806 de 2020, dispuso que las demandas se
presentarían por medios electrónicos, que, para el caso del proceso
ejecutivo administrativo, como se verá más adelante, no implica que los
documentos que integren el título se deban presentar en físico, pues
necesariamente se deberán allegar como documentos electrónicos. De
este modo, la falta de acompañamiento del documento en físico con la
demanda, bajo ningún motivo podrá ser fundamento para oponerse a la
existencia del título por la supuesta falta de un requisito formal. Este punto
ser retomará al hacer referencia a la demanda.
Por otro lado, el contrato estatal será un documento de obligatorio
acompañamiento con la demanda ejecutiva, pues además de clarificar la
competencia del juez administrativo para conocer de la ejecución, permitirá
establecer el contenido general de todas las obligaciones derivadas del
contrato respectivo, aunque se debe señalar que en muchos casos no se
exige por el máximo Tribunal de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En efecto, el Consejo de Estado111, al señalar cómo se integraba un título
ejecutivo de carácter contractual derivado de un acto administrativo que
declaró la ocurrencia de un siniestro, adujo: “5. En este asunto el título
ejecutivo está integrado por la copia de la Resolución No. (..), mediante la cual
se declaró la caducidad del contrato No. (…); la copia de la Resolución No.
(…), mediante la cual se resolvió el recurso de reposición que se interpuso
contra el acto administrativo antes mencionado; la copia de la Resolución
No. (…), mediante la cual se liquidó unilateralmente el contrato No. (…);
la copia de la Resolución No. (…), mediante la cual se resolvió el recurso de
reposición que se interpuso contra la Resolución antes indicada; y la póliza de
seguros No. (…), expedida por la COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S. A.
ĆONFIANZA´. Nótese, que no se exigió en ese caso, acompañar el contrato
estatal o la copia auténtica de éste112.
De otra parte, en los contratos estatales de arrendamiento, en los
que la administración adquiere la posición de arrendador, se tiene que se
constituyen en verdaderos títulos ejecutivos contractuales susceptibles
de cobrarse ante la justicia contencioso administrativa. Sobre dicho tipo
contractual, el Consejo de Estado,113 ha expresado lo siguiente:
111 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto del 25 de abril de 2012, Expediente 37.966, C.P. Jaime
112 Ver también Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 21 de junio de 2019,
Expediente 62.306, C.P. Alberto Montaña Plata.
113 Sección Tercera, Auto del 18 de marzo de 2004, Expediente 25.692, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
62
“B. Ejecución por cánones de arrendamiento

La ley señala, en forma clara, que el contrato de arrendamiento es base
probatoria necesaria, no única, para cobrar la deuda de los cánones; en tal
sentido la Ley 56 de 1985 sobre arrendamiento dispuso, en el artículo 23, que “las
obligaciones de pagar sumas de dinero a cualquiera de las partes serán exigibles
ejecutivamente con base en el contrato de arrendamiento y de conformidad
con lo dispuesto en el Código Civil y de Procedimiento Civil”.
Es sabido que los contratos de arrendamiento son bilaterales y por lo tanto
generan obligaciones para ambas partes, arrendador y arrendatario; y por
lo tanto la procedibilidad de la ejecución está condicionada no solo a que la
obligación reclamada satisfaga las exigencias del artículo 488 del CPC, sino,
como dice la doctrina, “a quien reclama su satisfacción o pago haya cumplido
con las suyas y lo demuestre, en caso de que no conste en el respectivo
documento, o manifieste estar presto a atenderlas, cuando basta simplemente
afirmarlo. Se refiere a las obligaciones a cargo del ejecutante causadas con
antelación al proceso, pues es ese el momento o la oportunidad que se toma
como referencia”114. (…).
LA SALA recalca, entonces, que si bien el ejecutante aportó el contrato
original de arrendamiento, que se presume auténtico según términos del
inciso antepenúltimo del artículo 252 del CPC (modf. art. 12 Ley 446 de 1998),
el ejecutante no allegó las pruebas referentes a que aprobó la fianza (arts. 48
y 51 Decreto-Ley 222 de 1983), entregó el bien arrendado (art. 1982, C.C.) y que
existe una obligación “clara, expresa y exigible” (art. 488, CPC). Por tanto el
ejecutante no probó su condición cierta de acreedor.
Por lo tanto el auto de negativa de pago, dictado por el Tribunal se
confirmará, pero por otras razones. Recuérdese que el a quo negó la intimación
al pago porque los documentos aportados como título ejecutivo no reúnen
los requisitos exigidos en el artículo 488 del CPC, toda vez que el contrato de
arrendamiento y el estado de cuenta aportados en original no provienen
del deudor y porque tampoco se desprende del contenido de los mismos una
obligación clara, expresa y exigible. Explicó que las sumas que se pretenden
cobrar carecen de respaldo probatorio”. (Negrillas, mayúsculas y subrayado
son del texto original).
Nótese el carácter fundamental que reviste el contrato estatal, pues
hace parte esencial del título ejecutivo respectivo, como lo ha sostenido
la Corte Suprema de Justicia. Igualmente, conforme lo advirtió el
Consejo de Estado, será necesaria la demostración de los supuestos de
perfeccionamiento y ejecución del contrato estatal para que adquiera
el carácter de título ejecutivo. Tales requisitos, serán formales del título
114 Camacho Azula. Manual de Derecho Procesal Civil. Editorial Temis Bogotá, 1994. pp. 25 y ss.
63
ejecutivo y cualquier discusión sobre los mismos, deberá plantearse por

medio del recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo (artículo
430 CGP), como se explicará más adelante. En tal sentido, el artículo 81 de
la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 299 del CPACA, expresamente
dispuso: “Los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán discutirse
mediante recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo”.
Finalmente, para integrar cualquier título ejecutivo contractual ante
la jurisdicción, no existen criterios que permitan señalar por regla general
cuáles son los documentos necesarios para el efecto, pues como bien lo
ha aclarado la jurisprudencia del Consejo de Estado, debe analizarse cada
asunto particular. En efecto, el máximo Tribunal115, ha precisado lo siguiente:
“En cada caso la integración del título dependerá del convenio negocial en la
medida en que son las partes, en uso de la autonomía de la voluntad, y a través
de cláusulas accidentales, quienes establecen en el contrato la forma y las otras
circunstancias en las cuales se produce la exigibilidad de la obligación de pago,
de tal manera que el juez de la ejecución en cada caso concreto y con miras a
determinar la existencia de un título ejecutivo, debe usar como parámetro lo
que al respecto dispusieron las partes en uso de la libertad negocial.
Por manera que, no es suficiente plasmar en el contrato la obligación para
una de las partes de pagar o entregar, según el caso, una suma de dinero, es
necesario además, con miras a constituir un título ejecutivo, que en el contrato
se haya señalado una fecha o momento cierto en el cual pueda predicarse la
exigibilidad de esa obligación. Es decir la existencia de un título de recaudo
ejecutivo constituido directamente por el contrato estatal, depende de que en
éste se haya establecido la fecha o el momento cierto en el cual la obligación de
pago o de entregar una suma de dinero, se hace exigible y de que la otra parte
haya demostrado el cumplimiento de la obligación correlativa que da lugar a
la exigibilidad de la obligación de pago o entrega de una suma de dinero. La
ausencia de disposición convencional en tal sentido inhibe la posibilidad de
demandar por la vía ejecutiva, antes de la terminación del contrato, el pago
de las obligaciones surgidas del mismo, y corresponderá a las partes acudir
en primera instancia a la acción contractual, para que sea el juez en el proceso
ordinario quien determine si existe la obligación de pago y la fecha desde la cual
se hizo exigible, para constituir así, con la sentencia, un título ejecutivo”.
115 Sección Tercera, Sentencia del 5 de julio de 2006, Expediente 24.812, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
64
Capítulo II
Títulos ejecutivos derivados de los contratos
estatales y aspectos procesales
1. El contrato estatal
En primer lugar, con la entrada en vigencia del nuevo CPACA y por ende
de las previsiones del numeral 6 del artículo 104 –desde el 2 de julio de
2012–, es necesario precisar que en esta obra se hace referencia al término
contrato estatal en sentido amplio, es decir, no solo frente a los especiales
regulados en la Ley 80 de 1993, sino a cualquier negocio jurídico en el
que intervenga una entidad pública, independientemente del régimen
sustancial que les resulte aplicable, dado que la justicia administrativa,
adquirió con el nuevo CPACA, competencia general para conocer de todas
las ejecuciones derivadas de tales contratos, se reitera, sean o no de Ley
80 de 1993116. Así, por ejemplo, cualquier contrato que sea celebrado por
una universidad pública, empresa oficial de servicios públicos domiciliarios,
empresa social del Estado –ESE117–, si de tal negocio se deriva un título
ejecutivo, la ejecución judicial le corresponderá a la justicia administrativa.
El contrato estatal, es entonces el título ejecutivo por excelencia
que justifica la potestad de ejecución judicial asignada a la jurisdicción
contencioso administrativa. Fue por razón del contrato estatal, que se le
atribuyó competencia a los jueces administrativos para el conocimiento
de los procesos ejecutivos administrativos. Los contratos estatales, como
actos jurídicos creadores de obligaciones contienen cláusulas relativas al
objeto, a las obligaciones de las partes contratantes, a las prestaciones
116 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 12 de mayo de 2015,
Expediente 51.230, C.P. Hernán Andrade Rincón.
117 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Conflicto de Jurisdicción,
Providencia de 8 de agosto de 2019, Expediente 110010102000201803211-00, M.P. Magda Victoria
Acosta Walteros.
65
recíprocas y, en fin, a una serie de acuerdos que finalmente estructuran las

condiciones del contrato y fijan las obligaciones de cada una de las partes.
Nuevamente, se insiste en la necesidad de acreditar con la demanda
ejecutiva, tratándose de títulos contractuales, que la obligación que se
pretende cobrar forzosamente proviene de un contrato estatal o de
un negocio jurídico de otra categoría –régimen especial suscrito por
la administración–, es decir, sea o no de Ley 80 de 1993, pues ese fue el
criterio elegido por el Legislador para otorgarle la competencia al juez
administrativo. Incluso, las previsiones del artículo 75 de la Ley 80 de 1993,
quedaron adicionadas con las reglas procesales dispuestas en el numeral
6 del artículo 104118 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo (CPACA119), al preceptuar que la
jurisdicción administrativa, conocerá de: “Los ejecutivos derivados de las
condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así
como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una
entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados
por esas entidades (negrillas por fuera del texto original). La entonces Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura120, reafirmó el criterio
sostenido en la anterior edición, cuando sostuvo lo siguiente: “En ese orden
de ideas, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya no solo conoce
de los procesos de ejecución derivados de las condenas impuestas y las
conciliaciones aprobadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo
y de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales, señalados
en la Ley 80 de 1993, sino que también, conoce de aquellos procesos de
ejecución originados en contratos celebrados por entidades públicas o por
una entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los que se
pacten cláusulas exorbitantes (negrillas por fuera del texto original)”.
Hoy en día, entonces, el juez administrativo tiene una competencia
procesal especial y privativa para conocer de todos los procesos ejecutivos
que se deriven de contratos celebrados por las entidades estatales
independientemente del régimen sustancial al que estén sometidos esos
negocios, es decir, que sean de Ley 80 de 1993 o Derecho Privado u otro
régimen sustantivo121. Basta entonces que la obligación dimane de un
119 Vigentes desde el 2 de julio de 2012.
120 Conflicto de jurisdicción, Providencia de 11 de junio de 2004, Expediente 11001010200020140116400
C, M.P. Néstor Iván Javier Osuna Patiño.
121 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, Conflicto de Jurisdicción, Providencia de 11 de
junio de 2004, Expediente 11001010200020140116400 C, M.P. Néstor Iván Javier Osuna Patiño.
66
Títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales y aspectos procesales
negocio jurídico en donde intervenga una entidad pública122, para que si se

quiere ejecutar por una obligación que surja de éste, asuma el conocimiento
la jurisdicción contencioso administrativa. De hecho, recientemente, la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria123, en ese sentido, sostuvo:
“Deviene entonces de la referida norma, que el caso de marras, no reúne los
supuestos fácticos establecidos por el legislador, para que el Juez Contencioso
Administrativo conociera de este proceso ejecutivo, por cuanto éste se deriva
del incumplimiento en el pago contenido en 4 cheques como ya se expuso,
estableciéndose que lo adeudado no proviene de condenas impuestas, ni de
conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni
de Laudos Arbitrales, ni mucho menos obedece a contratos celebrados con
entidades públicas, con lo cual esa competencia especial no se ajusta a la
pretensiones y hechos de la demanda”.
Las razones anteriores llevan a concluir que el juez administrativo solo
podrá conocer de acciones ejecutivas cuando se pruebe con la demanda
que las prestaciones reclamadas por vía judicial hunden sus raíces,
necesariamente, en un negocio jurídico estatal.
Pues bien, el contrato estatal será un título ejecutivo contractual,
cuando en él conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, a
favor de la administración o del contratista. La regla general frente al mérito
ejecutivo de dichos contratos estatales gravita en beneficio del contratista,
que podrá accionar en vía ejecutiva, siempre y cuando el contrato cumpla
con los elementos antes vistos (arts. 422 del CGP, y 41 de la Ley 80 de 1993
y 71 del Decreto 111 de 1996). Una obligación que dimana directamente
del contrato, por ejemplo, es la relativa al pago del anticipo o el pago de
cualquier prestación derivada del mismo.
No se puede olvidar que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, solo le
otorgó competencia a los jueces administrativos para conocer de títulos
ejecutivos originados en un contrato estatal y no frente a otros negocios
que reúnan esas calidades, así provengan de una entidad pública, salvo las
excepciones contempladas en el Estatuto de Contratación Estatal, tales
como: i) Los que sean el producto de un proceso de selección de mínima
cuantía, pues la Ley 1474 de 2011, autorizan que con la sola aceptación de
122 El parágrafo del artículo 104 del CPACA, define qué debemos entender por entidad pública, así: Para
los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad
estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado
tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación
estatal igual o superior al 50%.
agosto de 2019, Expediente 110010102000201801028 00, M.P. Magda Victoria Acosta Walteros.
67
la propuesta se entienda que existe un contrato estatal; ii) Los casos de

urgencia manifiesta, y iii) La celebración de acuerdos marcos de precios en
los términos de la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. El Consejo
de Estado124, precisamente, en cuanto a la competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa para conocer de los procesos ejecutivos
derivados de contratos estatales, ha expresado lo siguiente:
“Por otra parte, téngase en cuenta que la obligación forzada o ejecutiva en
contra del asegurador con fuente en un contrato estatal debe probarse no solo
con el acto administrativo en firme que exigió la obligación de indemnización
de aquel; es necesario acreditar también, en forma concurrente, la existencia
de los siguientes documentos: el contrato estatal que es fuente de ese crédito
conforme lo dispone el artículo 75 de la Ley 80 de 1993; la garantía otorgada
por el contratista estatal en la cual traslada los riesgos al asegurador para su
indemnización en el evento condicional de su incumplimiento, de acuerdo a
lo ordenado en el inciso 1º, numeral 19 del artículo 25 de la misma normativa;
el acto administrativo que, en primer término, reconoce la existencia del
siniestro (obligación de indemnizar del asegurador) y que, en segundo, exige
al asegurador la indemnización y, el documento en el cual conste que ese acto
administrativo está en firme, con el cual se comprueba el carácter ejecutivo del
mismo, conforme al artículo 64 de este último estatuto.
De las anteriores circunstancias jurídicas y fácticas se desprende, sin duda
alguna, que, de un lado, ninguna de las partes contratantes en el contrato de
seguro por cuya virtud se adelanta la presente ejecución tiene la connotación de
entidad estatal y, por otro, es indudable que tampoco se suscribió el contrato
de concesión a que se hizo referencia, circunstancias estas que resultan más que
suficientes para concluir que la resolución del presente conflicto no corresponde
adoptarla a esta jurisdicción, siendo del caso declarar la nulidad de todo lo
actuado en este proceso a partir del auto que dispuso el mandamiento ejecutivo
en contra de la aseguradora demandada y, en consecuencia, ordenar la remisión
de esta actuación al tribunal de origen, para que, en conjunto con la que allí se
haya adelantado, sea remitida al juez civil del circuito de Bogotá D.C. (reparto)
para lo de su competencia (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
Por otro lado, casos de títulos ejecutivos integrados solo por contratos
estatales, se tiene por ejemplo al negocio jurídico de promesa de venta
de un bien inmueble suscrito por una entidad estatal. De esta forma, si la
administración se abstiene de celebrar el contrato de compraventa del
bien raíz, su cocontratante podrá recurrir al medio de control ejecutivo
a efectos de lograr el cumplimiento forzado de la obligación de hacer, es
124 Sección Tercera, Auto del 28 de octubre de 2004, Expediente 21.034, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
68
decir, de celebrar el futuro contrato prometido. El Consejo de Estado125, se

pronunció respecto de la obligación de una entidad estatal de celebrar el
contrato de compraventa de un inmueble y al respecto, aseguró:
“Por lo tanto, cuando uno de los promitentes incumple su obligación de suscribir
el contrato prometido, al otro contratante le surge la posibilidad de solicitar la
ejecución forzosa del mismo, esto es, la celebración del contrato prometido, o
solicitar la resolución de dicho negocio jurídico con los perjuicios causados.
4. En el presente proceso se encuentra que en virtud del Contrato de Promesa
de Compraventa No. 110 de 2008, la E.S.E. (…) prometió vender al GRUPO (…)
los inmuebles (…).
En dicho contrato se convino que la escritura pública de venta sería suscrita el
9 de octubre de 2008, a las 3 de la tarde, en la Notaría de San José de Cúcuta que
la oficina de reparto notarial respectiva asigne, y que el promitente comprador
efectuaría el pago de la siguiente manera:
(…).
En otras palabras, en el contrato de promesa de compraventa la firma (…),
no se obligó a pagar una suma líquida de dinero a favor de la E.S.E (…) sino a
suscribir el contrato de compraventa respecto de los bienes que conforman la
UNIDAD HOSPITALARIA PRIMERO DE MAYO”.
En este orden de ideas, la pregunta a hacerse es la siguiente: ¿cómo se
integra el título ejecutivo contractual con un contrato estatal, ya sea a favor
de la administración o del contratista? En el título ejecutivo contractual el
contratista lo integrará a la demanda acompañándola con los siguientes
documentos: 1) original o copia autenticada del contrato estatal126. Si existen
actas adicionales, modificaciones al contrato y en ellos consten la obligación
que se pretende ejecutar, deberán igualmente anexarse con la demanda;
2) la copia autenticada del certificado de registro presupuestal127, salvo
que se trate del reclamo judicial de intereses, cláusulas penales o multas
por incumplimientos contractuales imputables a la administración128; 3) la
125 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto del 25 de mayo de 2011, Expediente 38.828, C.P. Jaime
126 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia de Unificación 28 de agosto de
2013, Expediente 25.022, C.P. Enrique Gil Botero. Tesis reiterada por la misma Sección Tercera,
Subsección “C”, Sentencia de 14 de mayo de 2014, Expediente 33.586, C.P. Enrique Gil Botero y
Subsección “A”, Sentencia de 26 de noviembre de 2015, Expediente 85001-23-31-000-2010-00094-
01 (AP), C.P. Hernán Andrade Rincón. Ver también Subsección “B”, Auto de 21 de junio de 2019,
Expediente 62.306, C.P. Alberto Montaña Plata.
127 No es necesario acompañar el certificado de disponibilidad presupuestal, pues con el registro se
acredita plenamente la existencia y la afectación de los recursos económicos para la atención de
unas obligaciones económicas concretas. Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”,
Auto de 14 de febrero de 2019, Expediente 60.049, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
128 Lógicamente, al tratarse de una sanción por incumplimiento contractual, no se requiere acreditar
el registro presupuestal, pues el incumplimiento es una situación que puede ocurrir o no a futuro y
69
copia autenticada del acto administrativo129 que aprobó las garantías130, o

del sello puesto en el contrato que da fe de la aprobación de las garantías,
si son exigibles para ese contrato o si se contrata con SECOP II con el
documento que haga sus veces; 4) las actas parciales de obra, facturas,
cuentas de cobro131, etc.; 5) cuando quien haya celebrado el contrato no
sea el representante legal de la entidad estatal respectiva, sino que la
suscripción del contrato estatal se hizo en virtud de la delegación, será
necesario, además, acompañar la copia autenticada del acto administrativo
que confirió dicha delegación. Es absolutamente necesario entonces, para
integrar el título ejecutivo, que se acredite la existencia, perfeccionamiento
y ejecución del contrato estatal, pues tal y como lo ha sostenido el Consejo
de Estado132: “Es claro que si la base del cobro ejecutivo es un contrato, éste
debe estar acompañado de una serie de documentos que lo complementen
y dan razón de su existencia, perfeccionamiento y ejecución133”. El criterio
anterior, fue reiterado en el 2013, por la Subsección “B” de la Sección
sobre la cual no puede existir una tasación económica concreta, dado que eso depende de muchas
variables (tiempos, comportamientos contractuales, problemas de financiación, etc.). Adicionalmente,
desde el punto presupuestal, la entidad pública nunca podrá aprovisionar o cuantificar y mucho
menos afectar su presupuesto, por ejemplo, estableciendo un costo de intereses por el retraso en
pagos, pues no tiene en el momento de aquellos su celebración, los elementos necesarios para
considerarlo y el registro presupuestal, se aplica, solo en aquellos casos, donde la creación de una
obligación afecte el presupuesto de la entidad. Este mismo razonamiento, consistente en no exigir el
certificado de registro presupuestal para casos de reclamo de cláusulas penales por incumplimientos
de la administración, el Consejo de Estado, lo expuso en el Auto del 30 de enero de 2008, Expediente
129 Aquí se debe citar lo expuesto por la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sección Tercera,
Sentencia del 30 de noviembre de 2006, Expediente 30.912, C.P. Alier Hernández Enríquez), cuando
en relación con la presentación de los actos administrativos para el cobro en el proceso ejecutivo,
advirtió: “(...) no hay norma que indique que será el original o primera copia entratándose del acto
administrativo, el único medio que puede constituir o complementar títulos ejecutivos contractuales,
como sí ocurre con los títulos judiciales frente a los cuales hay norma expresa, artículo 115 del CPC,
según el cual cuando la obligación que se cobra consta en una sentencia, o providencia judicial,
solamente la primera copia de ésta prestará mérito ejecutivo (negrillas son del texto original)”.
130 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 5 de marzo de 2015, Expediente
47.458, C.P. Danilo Rojas Betancourth. En esta providencia, se sostuvo, que el título ejecutivo
complejo, se integra con el documento de aprobación de las garantías otorgadas por los contratistas.
131 Frente a las cuentas de cobro, el doctor Juan Ángel Palacio Hincapié afirma: “(...se recuerda que las
cuentas de cobro fueron suprimidas como requisito para el pago por el artículo 19 del Decreto 2150
de 1995, pero nada quita que se haga su presentación, pues con ello se está requiriendo el pago y
en ella se precisa el valor que debe ser cancelado por la entidad)”. La Contratación de las Entidades
Estatales, 4ª edición, p. 494, Editorial Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., Medellín, 2003. Por su
parte, el Consejo de Estado ha sostenido que es procedente la aplicación del “cobro administrativo”
para efectos de integrar el título ejecutivo contractual, tratándose del acta de liquidación bilateral de
un contrato estatal. Sección Tercera, Auto del 7 de marzo de 2002, Expediente 20.978, C.P. Ricardo
Hoyos Duque. El artículo 18 de la Ley 962 de 2005 reafirmó que no se requerirá la presentación de
cuentas de cobro por parte del contratista.
132 Sección Tercera, Auto del 30 de enero de 2008, Expediente 34.400, C.P. Enrique Gil Botero.
133 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 27 de enero de 2005, Expediente 27322, C. P. Ruth
70
Tercera de la misma Corporación134. Los otros requisitos de legalización

del contrato estatal, tales como su publicación, el pago de los tributos
generados por su celebración o cualquier otro, no deberán acreditarse para
integrar el título ejecutivo, pues no afectan la existencia y obligatoriedad
de las estipulaciones contractuales, como lo ha precisado el Consejo de
Estado135.
Frente al requisito de aportar la aprobación de las garantías, como
documento necesario para conformar el título ejecutivo, creemos que
resulta indispensable su presencia en el expediente, para la seguridad del
juez y por supuesto para la Administración, pues la garantía es creada y
exigida por el ordenamiento jurídico, no solo para proteger el patrimonio
público, sino que también lo está para asegurar el cumplimiento de un
contrato estatal. Creemos, que es una falla del juez administrativo que no
demanda la prueba de dicho requisito y a pesar de tal omisión, viabiliza el
cobro ejecutivo. En este punto vale la pena recordar lo expuesto en una
tesis reciente del Consejo de Estado136, cuando sostuvo:
“Así las cosas, del exiguo material probatorio solo es posible dar por acreditada
la existencia y el perfeccionamiento del contrato estatal n.° (…), pero no
la constitución de la garantía única de cumplimiento, así como tampoco su
aprobación. Precisamente, este fue el tema y el objeto de prueba dentro del
proceso y, por tanto, le correspondía al demandante acreditar el hecho quinto
de la demanda, esto es, que el contrato se encontraba legalizado y listo para
ejecución a partir del 5 de septiembre de ese año.
En tal virtud, al no existir prueba de que el contrato era ejecutable, no
resulta viable determinar si la entidad contratante atendió o no las obligaciones
pactadas, en tanto que su cumplimiento dependía de que el negocio jurídico
pudiera ser ejecutado”.
134 Auto de 28 de febrero de 2013, Expediente 45.236, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
135 La precisión se hizo en relación con la petición judicial de nulidad absoluta de un contrato estatal
que no se publicó. Por su parte, el Consejo de Estado, advirtió frente a dicha pretensión lo siguiente:
“Finalmente, es importante resaltar que no obra en el expediente prueba de que se hayan publicado
en la Gaceta Municipal las prórrogas a los contratos, no obstante lo cual el perfeccionamiento de las
prórrogas, es decir, su existencia y validez jurídicas, está condicionado por el artículo 58 del Decreto
222 únicamente a “...la firma del jefe de la entidad contratante y prórroga de las garantías”, de suerte
que la falta de prueba de su publicación en el proceso no les resta validez jurídica. Además, en el
proceso ninguna de las partes planteó objeciones a la validez de las prórrogas con base en la falta de
publicación, y en criterio de la Sala tal ausencia no se configura como una de las causales de nulidad
absoluta comprendidas en el artículo 78 del Decreto 222, como para declararla de oficio” (Sección
Tercera, Sentencia del 18 de junio de 2008, Expediente 15.234, C.P. Ramiro Saavedra Becerra).
Adriana Marín.
71
El Consejo de Estado137, exigió el aporte del documento de aprobación

de garantías, como requisito indispensable para integrar el título ejecutivo
complejo y al respecto, señaló: “18. Al respecto, debe decirse que, de
conformidad con lo expuesto, el título ejecutivo complejo en el presente
asunto estaría conformado por: i) el contrato de obra pública 2080 de 2005;
sus modificaciones y adiciones; ii) el acta de entrega y recibo definitivo de obra
de fecha 11 de noviembre de 2006; iii) las resoluciones 2080 de diciembre de
2009 y 2080x de julio de 2010, con su respectiva constancia de ejecutoria; iv) la
póliza única de cumplimiento 2080 suscrita entre el contratista y la compañía
2080x Seguros S.A., con sus modificaciones y la constancia de aceptación por
parte del Invías (…)”.
Cuando la administración pretenda integrar el título ejecutivo deberá
acompañar con los mismos documentos que, para igual fin, anexan los
contratistas acreedores, con excepción de las actas parciales de obra,
cuentas de cobro, etc., porque se entiende que en aquellos casos en donde
la administración sea el acreedor de la relación contractual, ésta deberá
anexar a la demanda el documento donde conste la obligación, bajo el
supuesto de que no emerja del contenido del contrato. Adicionalmente,
tendrá que acompañar con la demanda, el certificado de existencia y
representación legal, cuando se trate de personas jurídicas, y de los demás
documentos necesarios para demostrar la existencia de la obligación.
Se advierte que las obligaciones que se pueden cobrar en la hipótesis
planteada hacen referencia únicamente a aquellas situaciones que no sean
susceptibles de ser declaradas mediante actos administrativos en ejercicio
de las cláusulas excepcionales o potestades unilaterales, porque en esos
casos el mecanismo para integrar el título ejecutivo será distinto, como
sucede, por ejemplo, en los casos de declaratoria de caducidad del contrato
estatal o para declarar la ocurrencia de un siniestro.
1.1. La cláusula aceleratoria en los contratos estatales.

Este tema es de especial interés debido a que con mayor frecuencia,
aumenta su utilización en los contratos estatales y concretamente para
el pago de obligaciones dinerarias. La Ley 80 de 1993, contiene tanto las
normas expresas que regulan por una parte, la autonomía de la voluntad
de los contratantes (arts. 32 y 40), como la remisión a las reglas generales
del derecho privado (art. 13); por otra parte, prevé la posibilidad de incluir
aquellas estipulaciones y acuerdos que se ajusten a la ley (art. 40). Ahora
137 Sección Tercera, Auto de 5 de marzo de 2015, Expediente 47.458, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
72
bien, esa autonomía de la voluntad en los contratos estatales ha sido

reconocida por la propia jurisprudencia del Consejo de Estado. De cara a las
consideraciones anteriores, se puede concluir, inicialmente, que la cláusula
aceleratoria, sí puede pactarse en el marco de una relación contractual
pública138. ¿Qué es la cláusula aceleratoria en el régimen general de las
obligaciones? La Corte Constitucional139, se ocupó de referirse a esa figura
jurídica, en los siguientes términos:
“3. Consideraciones generales sobre las cláusulas aceleratorias
3.1. Las cláusulas aceleratorias de pago otorgan al acreedor el derecho de
declarar vencida anticipadamente la totalidad de una obligación periódica.
En este caso se extingue el plazo convenido, debido a la mora del deudor, y se
hacen exigibles de inmediato los instalamentos pendientes.
Las cláusulas mencionadas se utilizan frecuentemente en operaciones
mercantiles como las ventas a plazos y en créditos amortizables por cuotas. Su
funcionamiento depende de la condición consistente en el incumplimiento del
deudor, así como en la decisión del acreedor de declarar vencido el plazo de la
obligación.
3.2. Antes de la expedición del artículo 69 de la Ley 45 de 1990, no existía un
límite legal específico respecto del pacto de cláusulas aceleratorias. Éste operaba
en la costumbre mercantil sin requisitos precisos y su inclusión en contratos por
adhesión ocasionaba que la parte que predeterminaba el contenido del negocio
jurídico reclamara por regla general la totalidad de la deuda y los intereses
respecto del total de lo debido frente a la mora del contratante. En este sentido
el cobro anticipado del crédito se hacía sin limitación alguna. Estas cláusulas se
consideraban muy onerosas para los deudores porque no existía para ellos una
protección específica respecto del plazo y el cobro de las cuotas o instalamentos
vencidos, con los correspondientes intereses.
El artículo 1166 del Código de Comercio reguló expresamente el pacto de
cláusulas aceleratorias, sin establecer límite alguno. Pero de las normas civiles
ordinarias se podía deducir un límite relativo a la definición del momento en el
cual el acreedor ejercía su potestad de declarar el vencimiento anticipado de la
obligación. Ese límite era el requerimiento judicial. A la luz de la norma comercial
no se podía presuponer que el acreedor haría siempre uso de tal derecho
porque el plazo, cuando se habían pactado intereses, se entendía establecido
en beneficio del acreedor. La razón de ello era que la anticipación del pago lo
138 Frente a ese punto, la Corte Constitucional, advirtió: “Esta cláusula de aceleración, en criterio de la
Corte, no contradice normas constitucionales, porque las partes contratantes en ejercicio del principio
de la autonomía de la voluntad pueden estipularlas libremente en sus negocios jurídicos, con el objeto
de darle sentido o contenido material a los contratos, siempre y cuando no desconozcan los derechos
de los demás, ni el orden jurídico que le sirven de base o fundamento, pues con ello se afectaría la
validez del acto o del negocio jurídico (Sentencia C-664 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz)”.
139 Sentencia C-332 del 29 de marzo de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
73
privaba de mantener colocado su dinero a un rédito acordado (arts. 1554 y

2229, C.C.). Por esta razón, la prohibición de restituir el plazo (establecida en el
artículo 69 de la Ley 45 de 1990) es un límite adicional al ejercicio de los derechos
que tiene el acreedor. Otro límite se refiere al cobro de intereses, como se verá
posteriormente.
3.3. El pacto de cláusulas aceleratorias de pago en los negocios jurídicos
que celebren los particulares se encuentra hoy regulado por el legislador en el
artículo 69 de la Ley 45 de 1990. Esta norma regula las condiciones bajo las cuales
deben operar las cláusulas aceleratorias de pago en caso de que sean pactadas
por las partes”.
Se reitera, que el asunto cobra alta importancia en la actualidad en
la contratación pública, pues no es extraño al acontecer judicial que se
propongan acciones ejecutivas administrativas en las que se pretenda
el pago total de una obligación dineraria, que, pese a estar sujeta a unos
plazos, por la aplicación de la cláusula aceleratoria, se haga exigible en
su totalidad por el incumplimiento del deudor. En términos más claros,
cuando la administración en un contrato estatal estipula pagos periódicos
a favor de un contratista y de manera simultánea acuerda una cláusula
aceleratoria y más tarde, desatiende uno de los pagos periódicos, se tiene
que el acreedor podría válidamente exigir el pago total y definitivo de la
obligación económica. Un ejemplo ilustra mejor el entendimiento de la
figura. El Municipio de Sabanalarga, celebra un contrato estatal de obra y
acuerda por un lado, que el pago del trabajo al contratista se efectuará en
doce (12) cuotas mensuales y por otro lado, pacta una cláusula aceleratoria
a favor del mismo colaborador de la administración, de tal forma que si
incumple cualquier pago mensual, el acreedor podrá declarar vencido el
plazo y exigir el pago total y definitivo de la obligación. Efectivamente,
la entidad territorial, se abstiene de pagar la segunda cuota periódica en
el plazo pactado. ¿El contratista acreedor podría en ejercicio de la acción
ejecutiva administrativa solicitar el pago total de la obligación pese a que
la misma estaba sujeta a unos plazos de cancelación? La respuesta es
afirmativa. No cabe duda que la relación que se deriva entre la administración
y contratista, en un contrato estatal es de carácter comercial, pues este
último siempre, por regla general, persigue un ánimo de lucro y ejerce
actividades comerciales, lo que permite la aplicación directa de la previsión
del artículo 69 de la Ley 45 de 1990, como lo ha sostenido el Consejo de
Estado140. Adicionalmente, como lo ha advertido la Corte Constitucional141:
141 Sentencia C-664 de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz.
74
“Esta cláusula de aceleración, en criterio de la Corte, no contradice normas

constitucionales, porque las partes contratantes en ejercicio del principio de
la autonomía de la voluntad pueden estipularlas libremente en sus negocios
jurídicos, con el objeto de darle sentido o contenido material a los contratos”.
Igualmente, el principio de la libre autonomía de la voluntad, también le
es predicable a la administración, a partir de las claras disposiciones del
artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que la autorizan a celebrar los contratos
y actos jurídicos que sean necesarios para cumplir con las finalidades
públicas. A su vez, la jurisprudencia administrativa142, avaló indirectamente
la posibilidad de pactar cláusulas aceleratorias en la contratación pública,
al considerar lo siguiente:
“Es de anotar que en materia de intereses la demanda ejecutiva solicitó librar
mandamiento de pago por los intereses de mora causados a partir del 14 de
diciembre de 2000, previendo hacer efectiva la cláusula aceleratoria pactada
en los títulos valores, sin embargo, dicha cláusula se torna ineficaz, pues las
obligaciones cambiarías están contenidas en sendos pagarés autónomos entre
sí, de manera que el incumplimiento en el pago de uno de ellos no implica que
pueda hacerse exigible el derecho cartular incorporado en otro título valor que
aún no era exigible.
La cláusula aceleratoria adquiere eficacia en los títulos de contenido
crediticio cuando en un mismo título valor se pactan vencimientos sucesivos
e igual número de pagos, de manera que si se incumple el pago en alguno de
aquellos períodos se pueden dar por vencidos los que aún no eran exigibles,
pues la obligación cambiaria es una sola.
Esta noción de cláusula aceleratoria que tuvo regulación legal en la Ley 46
de 1923 “ley de instrumentos negociables” y que actualmente es utilizada con
frecuencia en las relaciones jurídicas mercantiles y privadas, no puede tener
eficacia en este evento, porque las obligaciones cambiarías por las cuales se
ejecuta son independientes entre sí, razón por la cual el vencimiento en cada
título solo adquiere la virtualidad de hacer exigible la obligación incorporada
en el mismo, sin afectar las contenidas en los restantes títulos que pueden
tener origen en un mismo negocio jurídico, por consiguiente, la Sala también
modificará la orden de seguir adelante la ejecución en el sentido de que los
142 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 19 de agosto de 2009, Expediente 34.718, C.P.
Myriam Guerrero de Escobar. En ese asunto, el máximo Tribunal, se ocupó de resolver un proceso
ejecutivo fundado en títulos valores (pagarés) que se suscribieron para garantizar obligaciones de
pago derivadas de un contrato estatal de compraventa de un inmueble. En los títulos valores suscritos
entre una entidad pública y un particular, se pactó expresamente la cláusula aceleratoria y frente a la
misma, el Consejo de Estado, solo efectuó reparos respecto de la exigibilidad y cobro de los créditos,
más no en cuanto a la legalidad de su acuerdo, con lo que se entiende que no es ilegal pactar
cláusulas aceleratorias en los contratos estatales y más tarde, exigir el pago total de una obligación
por declararse vencido el plazo otorgado para su cancelación.
75
intereses de mora solo se generarán respecto de las obligaciones cambiarías

a partir de la fecha de vencimiento de cada uno de los títulos sobre el capital
indicado en la parte resolutiva de esta providencia”.
En este orden de ideas, se concluye, que es perfectamente procedente
que se pida al juez administrativo, en ejercicio de una acción ejecutiva,
el pago total de una obligación, en uso de la cláusula aceleratoria
estipulada en el contrato estatal, pues su pacto no es extraño ni contrario
al ordenamiento jurídico en la contratación pública. Así las cosas, puede
integrarse título ejecutivo por la totalidad de la obligación, bajo el amparo
de la cláusula contractual aceleratoria.
1.2. Los contratos interadministrativos y los convenios interad

ministrativos.
El juez administrativo conserva la competencia legal de conocer de los
procesos ejecutivos por el incumplimiento de obligaciones que se deriven
de contratos estatales, según las reglas del artículo 75 de la Ley 80 de 1993.
Resulta, que la administración, también celebra una modalidad especial
de contratos estatales, que son los contratos interadministrativos y los
convenios interadministrativos. Pues bien, resulta perfectamente válido
que una entidad estatal inicie un proceso ejecutivo en contra de otra entidad
de la misma naturaleza jurídica, porque incumplió una obligación pactada
en cualquiera de las modalidades de contratos suscritos entre entidades
públicas143, como podría ser obligaciones dinerarias o de transferir bienes
inmuebles, por ejemplo. Inicialmente, la Ley 80 de 1993, previó solo la
figura de los convenios interadministrativos (art. 24) y hoy en día, con la
reforma de la Ley 1150 de 2007, también se dio vida, desde el punto de
vista legal, a una nueva modalidad: los contratos interadministrativos.
Estos últimos, son aquellos contratos que celebran las entidades estatales
donde una de ellas persigue satisfacer necesidades de interés público
y la otra, busca lucrarse como cualquier contratista particular, es decir,
aquí dichas entidades contratan persiguiendo objetivos muy distintos,
contrario a los convenios interadministrativos donde ambas persiguen
intereses públicos, por regla general144. En efecto, la Ley 1150 de 2007,
cambió el concepto de convenio empleado en el literal c) del numeral 1º del
143 A título de ejemplo se puede consultar el Auto del 30 de enero de 2008, Expediente 34.400, C.P.
Enrique Gil Botero, Sección Tercera, Consejo de Estado.
144 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de octubre de 2019, Expediente
76
artículo 24 de la Ley 80 de 1993, por el de contrato utilizado por el literal

c) del numeral 2º del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007. La Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto 1881 del 30 de abril
de 2008, con ponencia de Enrique José Arboleda Perdomo, respecto de
la variación conceptual citada en el pie de página número 5 del concepto,
señaló: “La Sala estima como sinónimas las palabras convenio y contrato
interadministrativo. Sin embargo, encuentra que con mucha frecuencia se
utiliza la expresión convenio para los interadministrativos y contrato para
los celebrados con particulares”145. Por el contrario, aquí se considera que
existe una discusión de fondo en el cambio originado, que no permite tener
como sinónimos las palabras convenio y contrato para los efectos de la
contratación estatal, posición de la propia doctrina extranjera146, en tanto
existen diferencias notables en tales definiciones, dependiendo del interés
que les asista a las entidades públicas a la hora de celebrar el respectivo
contrato. De hecho, el criterio de que el cambio conceptual de la figura
del convenio interadministrativo abandonada con la Ley 1150 parte del
reconocimiento legislativo expreso a un hecho incontrovertible de hoy en
día, que consiste básicamente, en que cada vez más las entidades estatales
se están convirtiendo en contratistas de otras entidades estatales147. A su
paso, existen otros casos donde las entidades estatales se unen con fines
de apoyo y cooperación institucional, como sucede en aquellos supuestos
donde dos entidades estatales suscriben un contrato de comodato, para
que una de ellas se beneficie de las instalaciones de un inmueble para la
ubicación de una oficina. Dependiendo del objeto del contrato, así debe ser
el tratamiento jurídico aplicable. Por su parte, la Sección Tercera del Consejo
de Estado148, también estableció con suma claridad la diferencia que existe
145 Podría pensarse que ese mismo alcance le dio la Sección Tercera del Consejo de Estado al novedoso
concepto de contrato interadministrativo, cuando expresó: “[…] En efecto, si bien el artículo 2.4 c) de
la Ley 1150 de 2007 permite que las entidades estatales celebren ćontratos interadministrativos´
–comúnmente denominados convenios interadministrativos– sin importar, en principio, el objeto del
negocio bajo la modalidad de contratación directa, de la misma manera en que se hacía en la Ley
80 original, también es cierto que otras normas establecieron algunas prohibiciones o excepciones a
dicha regla general; así, por ejemplo, tratándose de instituciones de educación superior […]”. Auto
del 7 de mayo de 2008, actor Camilo Andrés Patiño Duarte, Expediente 35.177, C.P. Enrique Gil
Botero.
146 Bercaitz, Miguel Ángel. Teoría general de los contratos administrativos, Segunda Edición, Editorial
Depalma, Buenos Aires, 1980, pp. 146 y ss.
147 De dicha afirmación dan cuenta todas las discusiones que se surtieron en el Congreso de la República
respecto de la utilización de los contratos interadministrativos para nutrir de recursos a ciertas
entidades estatales que cada vez más contratan con el propio Estado. En este sentido consultar
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2057 de 2016, C.P. Álvaro Namén
Vargas.
148 Sentencia del 7 de octubre de 2009, Expediente 35.476, C.P. Enrique Gil Botero.
77
entre los convenios y los contratos interadministrativos149, lo cual permite

descartar la conclusión que se está frente a conceptos jurídicos similares150.
El Consejo de Estado151, llamó la atención sobre las diferencias que
existen entre los conceptos de convenio y contrato interadministrativo,
para precisar lo siguiente:
“En este punto, considera la Sala oportuno aclarar que a pesar de que el negocio
jurídico identificado con el número 358/97 fue catalogado por las partes como
un convenio interadministrativo, en realidad el contenido de su objeto que
comprende, entre otros aspectos, el compendio obligacional contraído por las
partes, revela la existencia de un verdadero contrato en cuanto no corresponde
a una forma negocial dirigida a aunar esfuerzos a través de la confluencia de
aportes para la consecución de los fines institucionales de las entidades públicas
que concurren a su celebración, sino a un acuerdo de voluntades que encierra una
reciprocidad de obligaciones y una equivalencia de las prestaciones asumidas, lo
cual en el caso concreto se traduce en la ejecución de una obra a cambio de un
precio”.
En este orden de ideas, el legislador con la Ley 1150 de 2007 reconoció
una realidad jurídica de la actividad contractual pública que demuestra
que cada día son más las entidades públicas que ocupan la condición de
contratistas de otras entidades de igual naturaleza, y a tales relaciones
contractuales que se pacten entre ellas -dos personas jurídicas de derecho
público- las denominó con el carácter de “contratos interadministrativos”.
De hecho, el literal c) del numeral 4 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007
se refirió concretamente a esa forma contractual al referirse a contratos
interadministrativos cuando estamos en presencia de entidades
ejecutoras152 que ocupen el carácter de contratistas de la administración,
siempre que la ley o los estatutos se los permitan. Sin dudas, esta última
previsión sí que reafirma el reconocimiento a dos categorías de contratos153
que puedan celebrar las entidades estatales con otras de igual naturaleza,
así: i) aquellos que tengan por objeto contratar a otras entidades estatales
en las que tienen un ánimo de lucro con la ejecución del contrato, y ii)
149 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de octubre de 2019,
Expediente 62.013, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
150 A esa misma conclusión llega el doctor Gonzalo Suárez Beltrán. Estudios de derecho contractual
público. Primera Edición, 2014, Editorial Legis, Bogotá, p. 138.
151 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 11 de junio de 2014, Expediente 34.649, C.P. (E)
152 Término novedoso empleado por la Ley 1150 de 2007 para referirse a aquella entidad estatal que
obra como contratista de otra entidad pública.
153 En este punto, consultar Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2057 de
2016, C.P. Álvaro Namén Vargas.
78
aquellos que tengan un objeto de cooperación y apoyo entre entidades

estatales, donde no hay afán de lucro de parte de ellas y, por el contrario, la
finalidad esencial del mismo va dirigida a cumplir con finalidades públicas154.
En consecuencia, la segunda especie de acuerdos entre entidades públicas,
al no quedar cubiertas por la Ley 80 de 1993, seguirán siendo regulados por
las previsiones de la Ley 489 de 1998, en especial por el artículo 95.
Por otro lado, la Corte Constitucional155, se refirió a la figura de los
convenios interadministrativos, para anotar lo siguiente:
“El convenio interadministrativo constituye un consenso de voluntades
entre entidades públicas y es generador de obligaciones entre las partes que
lo suscriben. Su naturaleza jurídica ha sido definida por la jurisprudencia del
Consejo de Estado como “expresión de la voluntad colegiada” y es asimilado a
un contrato administrativo. La doctrina señalada por dicha Corporación, Sección
Primera, resume:
“Tampoco el convenio interadministrativo constituye acto administrativo,
porque se caracteriza en ser expresión unilateral de la voluntad del Estado en
función administrativa mediante el cual se crean, o se modifican o se extinguen
situaciones jurídicas. Y aunque el convenio interadministrativo puede crear,
modificar o extinguir situaciones jurídicas no es expresión unilateral del Estado
en función Administrativa; por el contrario es la expresión colegiada de
voluntad”156.
En efecto, el acta de acuerdo que se analiza es el producto de un acuerdo de
voluntades entre dos entidades territoriales encaminado a crear obligaciones
para cada una de ellas; de ahí que, las obligaciones en ella contenidas solo
pueden exigirse de manera mutua por las partes”157.
Los convenios interadministrativos hacen parte de la actividad contractual
del Estado, mediante la cual se obligan, de manera subjetiva, las entidades
que lo suscriben, con fines comunes y de interés público. La Sala de Consulta y
Servicio Civil ha señalado que su finalidad es “la de cumplir en forma conjunta
con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le
han sido encomendados”158.
154 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de octubre de 2019,
155 Sentencia T-442 de 2014, M.P. Gabriel Mendoza Martelo.
156 ACU- 1339, Sentencia de junio 6 de 2002, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera, C. P., María Elena Giraldo Gómez. Cita original de la Sentencia T-442 de 2014, M.P.
Gabriel Mendoza Martelo.
157 Consejo de Estado, Rad. 47001-23-31-000-2003-00123-01(ACU-00123), 4 de julio de 2003, M.P.
Manuel Santiago Urueta Ayola. Cita original de la Sentencia T-442 de 2014, M.P. Gabriel Mendoza
Martelo.
158 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de abril 30 de 2008. C.P. Enrique José
Arboleda Perdomo. Rad. 1881. Cita original de la Sentencia T-442 de 2014, M.P. Gabriel Mendoza
Martelo.
79
En este orden de ideas, los convenios constituyen mecanismos directos

de colaboración interadministrativa –entre entidades públicas que integran
el Estado– en el cumplimiento de fines, funciones y cometidos estatales. La
Ley 489 de 1998, en los artículos 95 y 96, reglamenta que dicha modalidad
de apoyo estatal puede revestirse de dos maneras distintas, a saber: (i)
la asunción conjunta de funciones administrativas a través de la creación
de un nuevo ente u organismo administrativo generalmente dotado de
personalidad jurídica, o (ii) en otros casos puede realizarse mediante la
celebración de convenios interadministrativos, evento en el cual la actividad
aunque concurrente sigue permaneciendo en la esfera competencial de
cada una de las administraciones comprometidas.
De esta forma resulta claro que los convenios y los contratos
interadministrativos, son figuras que desde el punto de vista legal y
práctico tienen notorias diferencias y por tanto, gozan de un régimen
distinto, según se trate de uno o de otro, siendo ambos modalidades de
contratación entre entidades estatales159. El Consejo de Estado160, estudió
con todo rigor dichas figuras y reconoció tales diferencias.
De otra parte, de la nueva regulación de los contratos interadministrativos
se pueden extraer como novedades legales las siguientes: i) Se crea el
término de entidad ejecutora para referirse a aquella entidad estatal que
obra como contratista de otra entidad pública, ii) La entidad ejecutora debe
contar con la posibilidad de ejecutar contratos estatales en los términos
de ley y sus estatutos161, iii) Las instituciones162 de educación superior163
159 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de octubre de 2019, Expediente
62.013, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico
160 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2057 de 2016, C.P. Álvaro Namén Vargas.
161 El objeto de tales entidades ejecutoras debe permitir la realización de las contrataciones respectivas,
pues de esa forma se limita que cualquier entidad pública pueda celebrar contratos interadministrativos.
Igualmente con ello se pretende acreditar una experiencia en la ejecución de contratos estatales por
parte de entidades de naturaleza pública. En ese sentido, el numeral 2 del artículo 14 del Decreto 2170
de 2002 exigía la acreditación de experiencia en las contrataciones con cooperativas y asociaciones
de entidades territoriales.
162 Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado recientemente, en cuanto a las prohibiciones
incluidas en la Ley 1150 de 2007, manifestó: “[…] en efecto, si bien el artículo 2.4 c) de la Ley 1150
de 2007 permite que las entidades estatales celebren ćontratos interadministrativos´ –comúnmente
denominados convenios interadministrativos– sin importar, en principio, el objeto del negocio bajo la
modalidad de contratación directa, de la misma manera en que se hacía en la Ley 80 original, también
es cierto que otras normas establecieron algunas prohibiciones o excepciones a dicha regla general:
así, por ejemplo, tratándose de instituciones de educación superior […]”. Auto del 7 de mayo de 2008,
actor: Camilo Andrés Patiño Duarte, Expediente 35.177, C.P. Enrique Gil Botero.
163 Es de creer que la lectura correcta de la norma frente a la celebración de contratos de obra,
suministro, encargo fiduciario y fiducia pública consiste en que dichos contratos no podrán ser
celebrados por instituciones de educación superior, salvo que participen en igualdad de condiciones
en los procesos de licitación pública y selección abreviada. Para corroborar lo anterior basta con
efectuar una lectura de las Actas de Plenaria en Cámara, números 47 del 8 de mayo de 2007 (Gaceta
80
públicas, o las Sociedades de Economía Mixta con participación mayoritaria

del Estado, o las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por
la asociación de entidades públicas164, o las federaciones de entidades
territoriales sean las ejecutoras165 no podrán celebrar los contratos de obra,
suministro, prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto
a las normas o reglamentos técnicos, encargos fiduciarios y fiducia pública,
descritos en el literal c) del numeral 4 del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007,
salvo que participen en igualdad de condiciones bajo las reglas de los
procesos de licitación pública y selección abreviada166, iv) la ejecución de
los contratos interadministrativos quedó sometida, por regla general, al
Estatuto General de Contratación Pública, salvo los casos en que la entidad
ejecutora actúe en régimen de competencia o cuando el contrato tenga
relación directa con su actividad167, v) cuando la entidad estatal ejecutora
deba subcontratar algunas de las actividades derivadas del contrato
principal no podrá ni ella ni el subcontratista contratar o vincular a las
personas naturales o jurídicas que hayan participado en la elaboración de
los estudios, diseños y proyectos que tengan relación directa con el objeto
del contrato principal.
263/2007) y 49 del 15 de mayo de 2007 (Gaceta 289/2007). En efecto, en el segundo debate en

plenaria de Cámara (Acta 49 del 15 de mayo de 2007), el representante David Andrés Luna Sánchez
señaló: “Nosotros estamos proponiendo que aprueben, honorables parlamentarios, una proposición
aditiva que sea todavía más estricta y más clara para tomar determinaciones sobre esta materia y
que básicamente está encaminada a prohibir la posibilidad de que la universidad pública, a través
del contrato interadministrativo, tenga la posibilidad de, bien sea llevar a cabo contratos de obras,
contratos de suministro, encargo fiduciario o fiducia pública, que es básicamente lo que en el pasado
ha venido generando abusos y además señalando una serie de cosas que claramente le permitirían a
la universidad, en primer lugar, respetar el artículo 69 a propósito de la autonomía y, en segundo lugar,
tener la posibilidad de participar, si bien lo estima conveniente, a través de otra serie de actividad
como la licitación pública en otro tipo de contratos […]”.
164 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2092 del 28 de junio de 2012, C.P.
William Zambrano Cetina. En este punto, la Sala, agregó con ocasión a las modificaciones de la
Ley 1474 de 2011, lo siguiente: “Igualmente, se amplió la lista de contratos interadministrativos
que, además de tener que estar relacionados con el objeto de la entidad ejecutora, deben sujetarse
al sistema de licitación pública o selección abreviada; como se observa, a ella se adicionaron los
contratos de ´prestación de servicios de evaluación de conformidad respecto de las normas o
reglamentos técnicos´ y también los suscritos con Sociedades de Economía Mixta con participación
mayoritaria del Estado, personas jurídicas sin ánimo de lucro conformadas por la asociación de
entidades públicas o federaciones de entidades territoriales”.
165 El artículo 92 de la Ley 1474 de 2011, extendió dentro de las prohibiciones para celebrar contratos
interadministrativos y sobre tales objetos a las Sociedades de Economía Mixta .... La Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se pronunció sobre las reformas que sufrió el
contrato interadministrativo con ocasión a la Ley 1474 de 2011 en el Concepto 2092 de 2012, C.P.
William Zambrano Cetina.
166 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2057 de 2016, C.P. Álvaro Namén
Vargas.
Vargas.
81
De otra parte, la celebración de contratos interadministrativos con las

famosas cooperativas y asociaciones de entidades territoriales, situación
que fue estudiada con especial consideración por el gobierno168 para
proponer la reforma al estatuto de contratación, sufrió un importante
revés con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1150 de 2007, por cuanto a
éstas se les sometió al régimen de contratación de la Ley 80 de 1993, con
lo cual, en la práctica, tales fórmulas asociativas dejaron de ser útiles, pues
sus principales ventajas radicaban en que se encontraban exceptuadas de
aplicación del Estatuto de Contratación Estatal. Con la reforma de 2007 se
autoriza que las entidades estatales suscriban todo tipo de contratos de
diversos objetos con otros organismos públicos, salvo la excepción puntual
impuesta para las instituciones de educación superior y las otras personas
jurídicas, como ya se explicó. Igualmente, sigue vigente la prohibición de
contratar los seguros de las entidades estatales por la vía del contrato
interadministrativo, pues, en tales casos, dichas contrataciones se deben
ajustar a los otros procesos de selección de Ley 80.
Ya en el plano reglamentario de la Ley 1150 de 2007, respecto de la
celebración de contratos interadministrativos, tenemos que el Decreto
1082 de 2015, contiene la reglamentación de dicha causal, con la novedad
que equiparó los conceptos de convenio y contrato interadministrativo
al emplear la conjunción copulativa “o”, lo cual no es acertado dado
que, como se explicó, se trata de dos conceptos distintos169. Lo anterior
entonces significa que desde el punto de vista reglamentario, tanto el
convenio como el contrato interadministrativo son lo mismo y se sujetan a
las reglas de la Ley 80 de 1993.
El Consejo de Estado170, si bien ha reconocido la existencia de los
contratos interadministrativos, ha señalado que los principios de la
contratación estatal, deben ser acatados en esa modalidad contractual y
al respecto sostuvo: “En este sentido, el literal c) del mencionado artículo
contempla la figura de los contratos interadministrativos, a través de los cuales
la administración puede contratar directamente con entidades estatales.
No obstante, si bien la administración tiene la posibilidad de celebrar este
168 Al revisar la exposición de motivos que presentó el gobierno a consideración del Congreso de la
República (Proyecto de Ley 020 de 2005 Senado), se aprecia como propósito esencial de la reforma
la eliminación del uso de las cooperativas públicas para eludir del proceso de selección de Ley 80 de
1993.
Vargas.
170 Sección Tercera, Sentencia del 14 de abril de 2005, Expediente AP-2002-1577, C.P. Germán
Rodríguez Villamizar.
82
tipo de contratos, sin acudir a licitación o concurso público, tal libertad no es

absoluta, toda vez que en la selección del contratista se “deberá garantizar
el cumplimiento de los principios de economía, transparencia y en especial el
deber de selección objetiva, establecidos en la Ley 80 de 1993”.
Así, las entidades públicas, pueden celebrar y ejecutar tanto convenios
como contratos interadministrativos, siempre que se cumpla con los
procedimientos de estructuración, aprobación y gestión contractual,
previstos en la citada ley. Nótese, que el Legislador, se refiere a la Ley 489
de 1998, como la norma legal sobre la cual se sustenta la vigencia de los
convenios interadministrativos, razón más para concluir la autonomía de
dicha modalidad frente a los contratos interadministrativos.
En este orden de ideas, tanto en los convenios como en los contratos
interadministrativos, es posible que se presenten incumplimientos
atribuibles a cualquiera de las entidades estatales que participen en
la relación contractual y de allí surja el ejercicio de la acción ejecutiva
contractual171. En esos casos, el título ejecutivo, se integrará acompañando
la demanda con los siguientes documentos: 1) el original o copia
autenticada del convenio o contrato interadministrativo172, si existen actas
adicionales, o acuerdos que lo modifican y en ellos consta la obligación
que se pretende ejecutar, deberán igualmente anexarse con la demanda,
2) la copia autenticada del certificado de registro presupuestal173, salvo
que se trate del reclamo judicial de intereses, cláusulas penales o multas
por incumplimientos contractuales imputables a la administración174,
171 Así sucedió por ejemplo en un proceso que inició Findeter en contra del Departamento de La Guajira
para el cobro de unas obligaciones derivadas de un convenio interadministrativo. Ver Consejo de
Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de enero de 2017, Expediente 35.785,
C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
172 Al respecto se puede consultar el Auto del 30 de enero de 2008, Expediente 34.400, C.P. Enrique Gil
Botero, Sección Tercera, Consejo de Estado.
173 No creemos que sea necesario acompañar el certificado de disponibilidad presupuestal, pues con
el registro se acredita plenamente la existencia y la afectación de los recursos económicos para
la atención de unas obligaciones económicas concretas. Ver Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección “A”, Auto de 14 de febrero de 2019, Expediente 60.049, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
pagos, pues no tiene en el momento de su celebración, los elementos necesarios para considerarlo
y el registro presupuestal, se aplica, solo en aquellos casos, donde la creación de una obligación
afecte el presupuesto de la entidad. Este mismo razonamiento, consistente en no exigir el certificado
de registro presupuestal para casos de reclamo de cláusulas penales por incumplimientos de la
administración, el Consejo de Estado, lo expuso en el Auto del 30 de enero de 2008, Expediente
83
3) las actas parciales de obra o servicios, facturas, cuentas de cobro175 o

la copia de los actos administrativos con sus constancias de notificación y
firmeza –como sería el caso de una liquidación unilateral de un convenio
interadministrativo176–, etc., y 4) cuando quien haya celebrado el convenio
o contrato interadministrativo, no sea el representante legal de la entidad
estatal respectiva, sino que la suscripción del contrato estatal se hizo
en virtud de la delegación, será necesario, además, acompañar la copia
autenticada del acto administrativo que confirió dicha delegación.
Por último, el Consejo de Estado, libró mandamiento ejecutivo en contra
de una entidad pública en el marco de un convenio interadministrativo,
como consecuencia del incumplimiento en el pago de varias obligaciones
económicas derivadas de la prestación de servicios de salud. En ese sentido,
la Corporación177, sostuvo: “En este orden de ideas, debe el Juez limitarse
a encontrar acreditadas las exigencias sustanciales de hallarse frente a una
obligación que revista las condiciones de ser clara, expresa y exigible, y al
cumplimiento de los aspectos formales; tal como se encuentran reunidas en
el sub lite pues, se trata de un proceso ejecutivo adelantado con fundamento
en un convenio para la administración u operación de unidades hospitalarias
y centros de atención ambulatoria, y del cual se derivó una obligación de
pago que fue reconocida y aceptada por la empresa Caprecom IPS en acta
final (…)”.
1.3. Los contratos de servicios de salud.

Son distintas las modalidades de contratos estatales de prestación de
servicios de salud que celebran las entidades públicas, en especial, los
departamentos, distritos y municipios178. Así se observan varias modalidades
175 Frente a las cuentas de cobro, el doctor Juan Ángel Palacio Hincapié afirma: “(...se recuerda que las
cuentas de cobro fueron suprimidas como requisito para el pago por el artículo 19 del Decreto 2150
de 1995, pero nada quita que se haga su presentación, pues con ello se está requiriendo el pago y
en ella se precisa el valor que debe ser cancelado por la entidad)”. La Contratación de las Entidades
Estatales, 4ª edición, p. 494, Editorial Librería Jurídica Sánchez R. Ltda., Medellín, 2003. Por su
parte, el Consejo de Estado ha sostenido que es procedente la aplicación del “cobro administrativo”
para efectos de integrar el título ejecutivo contractual, tratándose del acta de liquidación bilateral de
un contrato estatal. Sección Tercera, Auto del 7 de marzo de 2002, Expediente 20.978, C.P. Ricardo
Hoyos Duque. El artículo 18 de la Ley 962 de 2005 reafirmó que no se requerirá la presentación de
cuentas de cobro por parte del contratista.
176 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de enero de 2017, Expediente
177 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 10 de noviembre de 2014, Expediente 50.335, C.P. Jaime
178 Sandoval Estupiñán, Luz Inés. Contratación Estatal y Contratación en Salud del Estado Colombiano.
Primera Edición, Biblioteca Jurídica, Fernando Hinestrosa, Vol. 3, Editorial Gustavo Ibáñez, Bogotá,
2009, pp. 387 a 395.
84
de contratos para atender necesidades de salud y son los siguientes: i)

contratos de administración de recursos del régimen subsidiado, ii) contratos
de compraventa de servicios de salud, iii) contratación de la atención
inicial de urgencias, iv) contratos de consultoría para la interventoría del
régimen subsidiado, y v) contratos de prestación de servicios de auditoría
de los contratos de compraventa de servicios de salud. El objeto de tales
contratos, en su orden, consiste en las siguientes actividades:
i) Contratos de administración de recursos del régimen subsidiado.
Tiene por objeto la administración de los recursos del régimen subsidiado
en salud y el aseguramiento de los beneficiarios del Sistema General de
Seguridad Social en Salud al régimen subsidiado, identificados mediante el
Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales —Sisbén—
y que hayan escogido libremente una empresa promotora de salud del
régimen subsidiado en salud con el fin de garantizarles la prestación del
servicio de salud179. Tales contratos, son celebrados por las entidades
territoriales, quienes cuentan con recursos económicos para dichos fines.
ii) Contratos de compraventa de servicios de salud180. Atienden las
necesidades de salud de aquellas personas pobres y vulnerables que no
estén afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (contributivo
y subsidiado), esto es, a los participantes vinculados. Las entidades
territoriales deben celebrar esos contratos con IPS públicas y privadas.
iii) Contratación de la atención de urgencias181. El artículo 168182 de
la Ley 100 de 1993, dispone que la atención inicial de urgencias debe ser
prestada en forma obligatoria por las entidades públicas o privadas que
presten servicios de salud a todas las personas independientemente de la
capacidad de pago. Su prestación no requiere de contrato u orden previa.
El costo de esos servicios, debe ser asumido por el Fosyga, por la empresa
promotora de salud o la entidad territorial (por participantes vinculados).
En estos casos, como es obvio, no será necesario que se acredite un
contrato estatal debidamente legalizado, por la excepcionalidad de las
circunstancias mismas en que se presta el servicio.
179 Ibídem, p. 387.

180 Ibídem, p. 389.
181 Ibídem, p. 392.
182 “ARTÍCULO. 168. Atención inicial de urgencias. La atención inicial de urgencias debe ser prestada
en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios de salud, a
todas las personas, independientemente de la capacidad de pago. Su prestación no requiere contrato
ni orden previa. El costo de estos servicios será pagado por el fondo de solidaridad y garantía en los
casos previstos en el artículo anterior, o por la entidad promotora de salud al cual esté afiliado, en
cualquier otro evento”.
85
iv) Contratos de consultoría para la interventoría del régimen

subsidiado183. Consiste en la contratación de la interventoría técnica,
administrativa, financiera y contable de los contratos suscritos por las EPS
del régimen subsidiado para verificar el cumplimiento de las obligaciones
del contrato de aseguramiento que garantizan el acceso de la población
al Sistema General de Seguridad Social en Salud. La Ley 1122 de 2007184,
denominó como de interventoría a los servicios que tienen por objeto la
supervisión y control de los contratos que se suscriban para administrar
recursos del régimen subsidiado.
v) Contratos de prestación de servicios de auditoría de los contratos
de compraventa de los servicios de salud185. Con ellos se contrata la
auditoría técnica, administrativa, financiera y contable de los contratos de
compraventa de servicios de salud, suscritos con las IPS públicas y privadas,
o sobre cuentas por concepto de atención inicial de urgencias.
En este orden de ideas, como consecuencia de la celebración de
cualquiera de los contratos estatales anteriores, se pueden originar
verdaderos títulos ejecutivos que serán ejecutables ante la jurisdicción
contencioso administrativa, como se verá más adelante.
1.4. Exigibilidad del título ejecutivo.

Como se advirtió, el contrato estatal, en algunos casos, puede constituirse
en título ejecutivo contractual tanto a favor del contratista como de la
misma administración. Por regla general, la exigibilidad de las obligaciones
que nacen de un contrato, se someten a las condiciones estipuladas por las
partes, en cuyo caso, su exigibilidad judicial dependerá de que se encuentra
en mora el deudor de acuerdo con esas regulaciones contractuales.
El Consejo de Estado186, a su vez, se ha referido a la exigibilidad de la
obligación como elemento esencial del título ejecutivo, para sostener: “La
última cualidad para que la obligación sea ejecutable es la de que sea exigible
es decir cuando puede demandarse su cumplimiento por no estar pendiente
de un plazo o condición. Dicho de otro modo la exigibilidad de la obligación se
debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando
ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término
183 Ibídem, p. 393.

184 Modificada parcialmente por la Ley 1438 de 2010 y por la Ley 1949 de 2019.
185 Ibídem, p. 395.
186 Sección Tercera, Sentencia del 10 de abril de 2003, Expediente 23.589, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
86
pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo que
ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni
condición, previo requerimiento”.
Por lo tanto, se hace necesario señalar a partir de qué momento se
hacen exigibles los títulos ejecutivos contractuales, judiciales y arbitrales.
Es crucial determinar con exactitud el momento de exigibilidad de dichas
obligaciones, pues a partir de ese momento se cuentan los términos
de prescripción y caducidad de la acción ejecutiva ante la jurisdicción
contencioso administrativa y por ende, se generan intereses moratorios.
Serán ejecutables a partir del momento en que la obligación sea exigible187,
es decir, desde el momento en que no esté sometida a condición188 o a
plazo, o que si estándolo, la condición189 se haya cumplido o la fecha fijada
en el plazo haya llegado (arts. 1530, 1536 y 1551, C.C.). El Consejo de Estado,
se ha ocupado del asunto para sostener190:
“Por manera que, no es suficiente plasmar en el contrato la obligación para
éste se haya establecido la fecha o el momento cierto en el cual la obligación de
187 Ese criterio lo ha mantenido uniforme la Sección Tercera del Consejo de Estado, en los Autos del 11
de octubre de 2006, Expediente 30.566, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y del 3 de diciembre de 2008,
Expediente 35.823, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
188 El Consejo de Estado, por Auto del 6 de agosto de 2003, Expediente 24.238, con ponencia del doctor
Ricardo Hoyos Duque, estudió un caso en el que se pedía el cumplimiento de una obligación de
pago de una suma de dinero sometida a condición adquirida por una entidad territorial. La condición
consistía en que el municipio ejecutado, realizaría unos pagos conforme a lo que se fuera recaudando
por concepto del impuesto predial. El a quo había librado mandamiento por el total de la obligación.
La Sección Tercera, revocó la providencia para librar mandamiento, pero solo respecto a los dineros
efectivamente recaudados a la fecha por impuesto predial.
189 Ibídem. Auto del 17 de febrero de 2005.
87
Por lo tanto, cualquier título ejecutivo que se derive de un contrato

estatal (transacción, contrato, acta de liquidación bilateral, acto
administrativo que declara un siniestro, etc.), será exigible a partir del
momento en que no esté sometido a condición o si lo está se verifique
o cuando se cumpla el plazo pactado. De tal manera que si en un acta
de liquidación bilateral de un contrato estatal, se reconoce una suma de
dinero a favor de un contratista y allí mismo se advierte que el pago se
realizará dentro de los 30 días siguientes, entonces, una vez cumplido ese
plazo, la obligación allí contenida será exigible en vía ejecutiva ante el juez
administrativo. También, en el caso de los actos administrativos proferidos
en la actividad contractual, la obligación se hará exigible en las condiciones
previstas en la respectiva decisión y lógicamente una vez se encuentre en
firme. El Consejo de Estado, recientemente, en punto a la falta exigibilidad
del título integrado por un acto administrativo de naturaleza contractual,
aseguró: “De esta manera, la (….), puso de presente que a la fecha de
radicación de la demanda y dada la ausencia de las constancias de envío
de la Resolución (…) el título ejecutivo no se encontraba debidamente
constituido y, por ende, para esta Sala el Tribunal acertó en cuanto a la
ausencia de exigibilidad de la obligación191”.
Por su parte, la ley procesal, a su vez, se ha preocupado por definir
casos en los cuales la exigibilidad de ciertas obligaciones de carácter
judicial están sometidas a determinados plazos, como en materia de
sentencias proferidas o conciliaciones aprobadas por la jurisdicción
contencioso administrativa (arts. 192 y 298 CPACA) o de laudos arbitrales.
Así, por ejemplo, el artículo 298 del CPACA, modificado por el artículo 80
de la Ley 2080 de 2021, señaló que las conciliaciones aprobadas por el
juez administrativo o los laudos arbitrales, serían exigibles seis (6) meses
después de la firmeza de la decisión o desde la fecha que se indique en el
respectivo título ejecutivo judicial.
De cara al nuevo CPACA, hay términos de exigibilidad para las
sentencias judiciales (arts. 298 y 299) y también para “Las decisiones en
firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución
de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago
de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible” (num. 2, art. 297,
CPACA). Pese a lo anterior, una lectura cuidadosa de los artículos 298 y 299
del CPACA – aún después de la reforma dispuesta por la Ley 2080 de 2021,
191 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 28 de octubre de 2019, Expediente
62.946, C.P. Jaime Rodríguez Navas.
88
permite concluir que la ley no fijó un plazo para exigir judicialmente las
obligaciones de carácter contractual –como sí lo hizo frente a las sentencias,
conciliaciones, decisión de amigable componedor y laudos arbitrales–, es
decir, aquellas en donde la exigibilidad solo puede extraerse del contenido
mismo de las cláusulas de un contrato o un acuerdo de dicha naturaleza
(por ejemplo, qué término tiene una entidad para pagar un anticipo o unas
actas parciales de obra, etc.), como producto de la libre autonomía de la
voluntad, por lo que entonces, cuando el título ejecutivo se derive de un
contrato estatal, la posibilidad del reclamo judicial para su cumplimiento,
se someterá a las pautas fijadas directamente por las partes contratantes,
es decir, a las condiciones de cumplimiento pactadas en el respectivo
contrato, como bien lo precisó la Sala Plena Contenciosa Administrativa
del Consejo de Estado192, cuando aseguró: “Siguiendo los principios
normativos del sistema presupuestal y la orientación marcada por la Corte
Constitucional, las ejecuciones aquí estudiadas en cuanto a las sentencias de
esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse sino dentro
del término señalado en el art 177 del CCA. Frente a las ejecuciones derivadas
de los contratos estatales no se aplicará tal restricción, y deberá estarse
a las condiciones de pago señaladas en los mismos (negrillas y resaltado
por fuera del texto original)”. Adicionalmente, cuando se trate de títulos
ejecutivos derivados de actos administrativos de carácter contractual, esa
exigibilidad dependerá de lo que contenga la respectiva decisión unilateral
de la administración, es decir, de los términos o plazos de cumplimiento
dispuestos en el acto administrativo respectivo o de aquello que disponga
la ley como ocurre en ciertos casos como son el plazo de un mes que tienen
las aseguradoras193 para pagar el siniestro según lo prevé el artículo 1080
del Código de Comercio.
En el caso concreto del contrato estatal, el acreedor de prestaciones
surgidas con ocasión a ese negocio (anticipo, pagos parciales, entrega de
diseños, celebración de otros contratos, etc.), podrá exigir su cumplimiento
por vía judicial cuando acredite la mora del deudor, se reitera, con base en
las estipulaciones que consten en dicho contrato. Por lo tanto, cuando la
administración o el contratista, celebran contratos estatales e incumplen
lo acordado, podrán ser ejecutados cuando se pruebe la mora del deudor y
por ende la exigibilidad de la obligación reclamada.
192 Auto del 22 de julio de 1997, Expediente S694, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
193 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 28 de octubre de 2019, Expediente
53.144, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
89
El Consejo de Estado194, al desatar la apelación contra la negativa a

librar mandamiento ejecutivo por el no pago de unas sumas de dinero que
se habían reconocido por parte de una entidad pública a otra en virtud de la
finalización de un convenio interadministrativo, aseguró lo siguiente: “De
esta manera, se tiene, entonces, certeza plena sobre la existencia del crédito,
al corresponder a una obligación clara y expresa, y, por último, en lo que
atañe a la exigibilidad, se evidencia que en dicho documento, no se estipuló
una fecha cierta en virtud del cual el mismo se haría realizable para el deudor,
por lo cual se hace procedente indicar que corresponde a una obligación pura
y simple, en el sentido que es a partir de su expedición, que la misma cobra
ejecutoria”.
2. Silencio administrativo positivo en materia contractual ¿es título

ejecutivo?
La Ley 80 de 1993, en el artículo 25, numeral 16, consagró la figura del
silencio administrativo positivo en materia contractual, en los siguientes
términos:
“ARTÍCULO 25. NUM. 16. En las solicitudes que se presenten en el curso de la
ejecución del contrato, si la entidad estatal no se pronuncia dentro del término
de tres (3) meses siguientes, se entenderá que la decisión es favorable a las
pretensiones del solicitante en virtud del silencio administrativo positivo. Pero el
funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta serán responsables
en los términos de esta ley”195.
La figura del silencio administrativo positivo ha sido establecida por la ley,
con un doble propósito a saber: 1) sancionar la inactividad de la administración,
y 2) dar lugar a la creación de un verdadero acto administrativo positivo196
con las implicaciones que ello conlleva, como acto de la administración que
modifica, crea o extingue una situación jurídica concreta, tal y como lo ha
reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado.
El Consejo de Estado, le ha dado un entendimiento distinto a la citada
previsión legal. Así, en un primer momento, dicha corporación197, sostuvo
195 En materia disciplinaria, el numeral 35 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario)
establece como falta gravísima: “Dar lugar a la configuración del silencio administrativo positivo”.
196 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 23 de mayo de 2002, Expediente ACU – 0222,
C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
197 Sección Tercera, Autos del 29 de marzo de 1996, Expediente 10.992; del 6 de noviembre de 1996,
Expediente 11.696, en ambos obrando como Consejero Ponente, Juan de Dios Montes Hernández y
90
que el silencio de la administración no genera automáticamente una

obligación clara, expresa y actualmente exigible. Pese a lo anterior, en el
año 2011, una subsección de la Sección Tercera198, varió dicho criterio para
sostener lo contrario: sí es posible que la falta de respuesta a una solicitud
del contratista, genere un silencio administrativo positivo e incluso, que
surja con él un verdadero título ejecutivo de carácter contractual.
Es más, otra subsección199 del Consejo de Estado, no descartó la
aplicación del silencio administrativo positivo en materia contractual,
cuando sostuvo: “Se ocupará la Sala del análisis de la ruptura del equilibrio
económico financiero del contrato, dado que en relación con el silencio
administrativo positivo no se acreditó en el proceso que la sociedad
demandante hubiere adelantado el procedimiento al cual hace alusión el
artículo 42 del CCA, toda vez que al expediente no se allegó constancia alguna
relativa a la protocolización y a la declaración jurada de tal circunstancia, en
los términos prescritos por esta norma legal”.
Por su parte, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de
Estado200, reiteró la procedencia del silencio administrativo positivo en
materia contractual, siempre que la petición se presente en el curso de
la ejecución del contrato, lo que excluye su extensión a la fase previa, de
perfeccionamiento o de liquidación del negocio jurídico, pues aseguró que
lo determinante es que la solicitud se eleve en la referida etapa y no en la
fecha o momento en que se responda.
Por el contrario, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo
de Estado201, también optó por negar la procedencia automática del
silencio administrativo positivo en materia contractual y para sustentar su
tesis, apeló a la posición inicial de la Sección Tercera de los años 1996 y de
1999202. En ese sentido, la Subsección “B”, aseguró que se requiere que
el contratista aporte con la solicitud las pruebas que permitan deducir la
existencia de la obligación que se reclama203.
del 7 de octubre de 1999, Expediente 16.165 y del 31 de julio de 2003, Expediente 22.767, en ambos
obró como Consejera Ponente María Elena Giraldo Gómez.
198 Subsección “C”, Sentencia del 21 de febrero de 2011, Expediente 17.555, C.P. Enrique Gil Botero.
199 Consejo de Estado, Subsección “A”, Sentencia del 11 de abril de 2012, Expediente 17.851, C.P.
200 Sentencia de 12 de junio de 2014, Expediente 28.279, C.P. Enrique Gil Botero.
201 Sentencia de 13 de noviembre de 2014, Expediente 31.463, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
202 Sección Tercera, Autos del 29 de marzo de 1996, Expediente 10.992; del 6 de noviembre de 1996,
Expediente 11.696, en ambos obrando como Consejero Ponente, Juan de Dios Montes Hernández y
del 7 de octubre de 1999, Expediente 16.165 y del 31 de julio de 2003, Expediente 22.767, en ambos
obró como Consejera Ponente María Elena Giraldo Gómez.
203 Tesis que reiteró la Subsección “C” de la Sección Tercera, Sentencia 29 de julio de 2015, Expediente
91
En épocas más recientes y de forma categórica, dentro del trámite de

un proceso ejecutivo, en el que se pretendía constituir un título con base en
la figura del silencio administrativo positivo, la Subsección “C”204, confirmó
la negativa a librar mandamiento de pago al concluir que dicha omisión no
genera la constitución de un título, además de que no figura como tal en el
artículo 297 del CPACA. La posición anterior la compartimos pues en verdad
la certeza propia de una obligación ejecutiva no puede quedar a merced
de la voluntad de los funcionarios de contestar o no las solicitudes que le
sean elevadas por los contratistas, más aún si la ley no prevé ese efecto
ante la omisión de una entidad estatal en responder oportunamente. No
hay duda que este es un tema que merece ser definido a través de una
providencia de unificación, dado que no hay una posición unánime de las
tres Subsecciones que integren el Pleno de la Sección Tercera.
Otro aspecto importante a revisar es el tema de la legalidad del acto
administrativo presunto, derivado del silencio administrativo positivo,
porque si no es conforme a la ley, la administración puede revocarlo sin
necesidad de requerir consentimiento del respectivo titular del derecho,
tal como lo dispone el artículo 97 del CPACA. Piénsese, por ejemplo, en la
petición de un contratista que pidiese a la entidad contratante adicionar el
valor del contrato en un ochenta por ciento (80%) más de su valor inicial,
lo que está prohibido expresamente por el parágrafo del artículo 40 de la
Ley 80 de 1993. Si pasaran los tres (3) meses y no hubiese contestación, no
por ello, el contratista podría sostener válidamente que el contrato quedó
adicionado en ese porcentaje.
El Consejo de Estado205, afortunadamente, descartó que por la vía del
silencio administrativo positivo se puedan modificar los contratos estatales
y al respecto, concluyó lo siguiente: “sin embargo, el contratista no puede
valerse de los efectos del silencio de la administración (artículo 25, numeral
16, Ley 80 de 1993), para pretender la modificación de las estipulaciones
contractuales o de las obligaciones emanadas del contrato, pues la misma
Ley 80 prevé que las modificaciones a este último deben producirse de
mutuo acuerdo (artículo 16 inciso primero) o unilateralmente por parte de la
administración a través de acto administrativo, en este caso cuando no haya
acuerdo entre las partes y se cumplan las demás exigencias contempladas por
la norma (ibídem)”.
204 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 21 de julio de 2016, Expediente
205 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 12 de marzo de 2015, Expediente 32.799, C.P. Carlos
92
En lo atinente al término de caducidad se considera que el medio

de control ejecutivo puede derivarse del silencio administrativo positivo
en materia contractual, hecho muy difícil, ya que tiene que contarse
obligatoriamente a partir del día siguiente a su ocurrencia, es decir, una
vez transcurran los tres meses de que trata el numeral 16 del artículo 25
de la Ley 80 de 1993, por cuanto sería solo desde ese momento, que la
obligación se haría exigible (civil). Además, es pertinente advertir, como se
explicará más adelante, que los títulos ejecutivos que se pretendan ejecutar
con aplicación de dicha figura legal solo podrán hacerlo hasta antes de que
se liquide el contrato estatal respectivo; después de liquidado el único
título de recaudo válido para iniciar el proceso ejecutivo será el acta de
liquidación bilateral del contrato o en su caso, el acto administrativo de
liquidación unilateral, como lo ha indicado la Sección Tercera del Consejo
de Estado.

El silencio administrativo positivo, se produce a partir del vencimiento del
término de tres (3) meses otorgados por el numeral 16 del artículo 25 de la
Ley 80 de 1993. Igualmente, el interesado, deberá efectuar el procedimiento
señalado en el artículo 85 del CPACA, consistente en protocolizar la solicitud
elevada y la declaración jurada de no haber recibido respuesta alguna y solo
a partir de la fecha de expedición de la escritura pública de protocolización,
se entenderá que existe el acto administrativo ficto. En efecto, el inciso
segundo del precitado artículo 85 preceptúa: “La escritura y sus copias
auténticas producirán todos los efectos legales de la decisión favorable que
se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así”.
Por lo tanto, la exigibilidad de la obligación surgida del silencio
administrativo positivo, tendrá el carácter de pura y simple a partir de la
fecha que contenga la respectiva escritura pública de protocolización de
la petición. Para que esa obligación sea ejecutable, el interesado, deberá
constituir en mora al deudor –administración–, pues tal y como lo sostuvo
el Consejo de Estado206: “(…) Dicho de otro modo la exigibilidad de la
obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya
vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se
señaló término pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto
tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido
Gómez.
93
a plazo ni condición, previo requerimiento”. Por lo tanto, será a partir del

requerimiento para constituir en mora al deudor207, que la obligación nacida
del silencio administrativo positivo podrá ser ejecutada208. Como se verá más
adelante, el nuevo CGP, asimila la notificación del mandamiento ejecutivo
con el requerimiento para constituir en mora al deudor. En este punto, es
fundamental ese requerimiento para constituir en mora, pues resulta claro
que la administración debe conocer previamente de la ocurrencia del silencio
para que le pueda ser exigible la obligación que allí conste.
3. Las actas o acuerdos de modificación del contrato estatal

Para abordar el estudio del concepto general de la modificación de un
contrato, vale la pena, citar la opinión de la doctrina209, cuando sobre el
particular, anota: “Por modificación contractual, la doctrina civilista ha
entendido tradicionalmente todos aquellos supuestos en que, sin alteración
esencial del contrato, este continúa vigente con el mismo objeto y entre las
mismas partes, sin perjuicio de que aspectos no esenciales del mismo se vean
alterados por la voluntad concorde de estas.
Resulta ser un tema de muchísima importancia en nuestros días, pues
del contenido de la Ley 80 de 1993, no se identifica con claridad cuál es
la forma que debe adoptar una modificación del contrato (otrosí, adición,
contrato adicional, prórroga). Tampoco, hay certidumbre sobre los límites
de la variación de los contratos estatales y mucho menos, cuáles son los
requisitos que se requieren en cada caso.
Así, por una parte, el inciso segundo del artículo 16 de la citada ley,
agrega que ante las modificaciones unilateralmente del contrato estatal
impuestas al contratista que superan el veinte por ciento (20%) o más de su
207 Frente a ese requerimiento y las consecuencias por no hacerlo, la jurisprudencia del Consejo de
Estado, aseguró: “En este caso, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993,
debía aplicarse el artículo 1608 del Código Civil que, en el inciso tercero, ordena la reconvención judicial
para constituir al deudor en mora, por tratarse de una obligación no sujeta a plazo o condición; dicho
requerimiento no se presentó, por lo que no era posible exigir el pago de intereses moratorio”. Sección
Tercera, Sentencia del 4 de septiembre de 2003, Expediente 22.952, C.P. Alier Hernández Enríquez.
208 El Consejo de Estado, sobre el particular, sostuvo: “Significa lo anterior, entonces, que las obligaciones
puras y simples, no comprendidas como desde luego no lo están dentro de los casos de excepción de
los numerales primero y segundo del artículo 1608 del Código Civil, deben por lo tanto ser ubicadas
dentro de la regla general contemplada por el numeral 3º de dicho precepto, o sea que ellas, aunque
exigibles desde el mismo momento de su nacimiento, no colocan por solo ello al respectivo deudor en
la condición de moroso, pues para que tal cosa suceda se necesita que medie la reconvención judicial
del acreedor”. Ibídem.
209 Ariño Sánchez, Rafael. Comentarios a la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. Tomo III,
La Gestión del Contrato, Editorial Comares, Granada, 2005, Artículo Modificaciones de los Contratos,
p. 807.
94
valor inicial, es procedente que el colaborador de la administración, pueda

renunciar a su ejecución y por otra parte, el inciso segundo del parágrafo
del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, advierte que los contratos no podrán
adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial
expresado en salarios mínimos legales mensuales. Parecería entonces que
la Ley 80 de 1993, solo se ocupó de regular condiciones de modificación
contractual frente al valor económico del contrato estatal y no respecto a
su duración o tiempo210. Igualmente, al referirse al valor, utiliza dos términos
en forma indistinta: modificación (art. 16) y adición (par. art. 40). Sobre el
límite legal anterior, el Consejo de Estado211, sostuvo:
La Sala encuentra que la norma demandada sugiere el alcance que la parte actora
supone, toda vez que, como lo afirma, el artículo 40 de la Ley 80 de 1993 prohíbe
adicionar los contratos en más de un 50% de su valor inicial, expresado en SMLMV
—excepto tratándose del contrato de concesión de obra pública, en cuyo caso el
art. 28 de la Ley 1150 fijó un porcentaje especial y superior al normal—, mientras
que el reglamento señala que podría adicionarse un contrato de interventoría
sin límite en el valor del mismo, teniendo en cuenta, solamente, la prórroga del
contrato sobre el cual se hace la inspección y vigilancia, lo que permitiría pensar
que la adición de este es el parámetro para la adición de la interventoría, lo cual
desconocería que el artículo 40 es el límite natural de las adiciones en valor.
En todo caso, los contratos estatales pueden ser objeto de modificación
por diversas causas (desequilibrio económico del contrato, mayores
cantidades de obras, suspensión de obras, etc.) y en tales acuerdos, pueden
constar obligaciones originales del contrato modificadas o nuevas. Con la
expedición de la Ley 80 de 1993, no se definió como tal, como se advirtió,
cuál sería el concepto del documento por el cual se modifica un contrato
estatal212, como sí ocurría con el Decreto-Ley 222 de 1983. Frente a las
modificaciones de un contrato algunos emplean la frase otrosí, adiciones y
otros los llaman contrato adicional213.
210 Por su parte, la Ley 1508 de 2012, sí se ocupó de regular lo concerniente a las adiciones y las
prórrogas de los contratos estatales, siendo que las modificaciones al valor se asocian al concepto
de adición, a diferencia de las ampliaciones de tiempo, que se relacionan con la prórroga del contrato
(arts. 7, 13, 18 y 21).
211 Sección Tercera, Auto del 27 de mayo de 2009, Expediente 36.054, C.P. Enrique Gil Botero.
212 Esa situación la describe el doctor Gustavo Humberto Rodríguez cuando afirma que entre los aspectos
controvertibles de la Ley 80 de 1993 está la ausencia de normas sobre contratos adicionales. Nuevos
Contratos Estatales, Editorial Librería Jurídicas Wilches, 1ª edición, Bogotá, 1994, p. 7.
213 La Sección Tercera del Consejo de Estado, frente a contratos estatales sometidos a la Ley 80 de
1993, ha estudiado los conceptos de adición de contrato y contrato adicional. Véase Sentencia de
22 de abril de 2004, Expediente 14.292, C.P. María Elena Giraldo Gómez; Sentencia del 15 de julio
de 2004, Expediente AP-1164, C.P. María Elena Giraldo Gómez y Subsección B, Sentencia de 27 de
marzo de 2014, Expediente 20.912, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
95
La doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

se pronunció acerca de la adición del contrato y el contrato adicional. Así,
en una primera oportunidad214, sostuvo lo siguiente:
De lo expuesto se colige que son diferentes el contrato adicional y la adición de
contratos. Aquel es un nuevo contrato, mientras esta es una modificación de un
contrato en ejecución.
La Ley 80 de 1993 abandonó el concepto de contrato adicional e introdujo
el de “adición de los contratos”, sin especificar los elementos sobre los cuales
puede hacerse la adición, mantuvo sí un límite: no más del cincuenta por ciento
(50%) de su valor inicial, expresado este en salarios mínimos legales mensuales.
(…).
Por tanto, la adición del contrato debe entenderse como un agregado a las
cláusulas del mismo. Es un instrumento apropiado para resolver las situaciones
que se presentan cuando en desarrollo de un contrato se establece la necesidad
de incluir elementos no previstos expresamente en el pliego de la licitación y por
ende excluidos del contrato celebrado, pero que están ligados a este y resultan
indispensables para cumplir la finalidad que con él se pretende satisfacer. En
estos casos, puede acudirse a una adición del contrato inicial con las limitaciones
previstas en la ley.
En consecuencia, hay que distinguir la determinación del precio del contrato,
que se logra mediante los instrumentos de reajuste o revisión de precios, de la
necesidad de agregar elementos no previstos en el contrato inicial pero cuya
ejecución es indispensable por su conexidad con aquel, que se logra mediante la
adición del contrato, tanto al objeto para incluirlos, como al valor para cubrir su
costo y, si fuere necesario, al plazo para lograr su oportuna ejecución.
De esta forma, el concepto en cita, diferencia entre el contrato adicional
y la adición al contrato, entendiendo por el primero un contrato nuevo y
precisando respecto del segundo, que se constituye en una modificación
contractual a través del cual las partes podrán incluir nuevos elementos al
acuerdo, modificar el valor e incluso adicionar el plazo, es decir, la adición es
toda aquella modificación al contrato para: i) modificar su objeto, ii) ampliar
la duración del contrato, y iii) adicionar su precio. Es decir, que la adición es
el mecanismo contractual para incluir todas aquellas modificaciones en un
contrato estatal.
Más tarde, la misma Sala215, analizó los conceptos de adición y contrato
adicional, para sostener lo siguiente:
214 Concepto 1128 del 26 de agosto de 1998, C.P. César Hoyos Salazar.
215 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1439 del 18 de julio de 2002, C.P.
Susana Montes de Echeverry.
96
Es preciso, entonces, entender que solamente habrá verdadera “adición” a

un contrato cuando se agrega al alcance físico inicial del contrato algo nuevo,
es decir, cuando existe una verdadera ampliación del objeto contractual, y no
cuando solamente se realiza un simple ajuste del valor estimado inicialmente
del contrato, en razón a que el cálculo de cantidades de obra estimada en el
momento de celebrar el contrato no fue adecuada; en otros términos, los
mayores valores en el contrato no se presentan debido a mayores cantidades
de obra por cambios introducidos al alcance físico de las metas determinadas
en el objeto del contrato, sino que esas mayores cantidades de obra surgen de
una deficiente estimación inicial de las cantidades de obra requeridas para la
ejecución de todo el objeto descrito en el contrato. (…).
En casos como el que se analiza, como se ha manifestado, no resulta
legalmente procedente la celebración de un “contrato adicional”, pues en
verdad no existe variación o modificación o “adición” al alcance físico de la obra
contratada. En efecto, lo que ocurre en estos casos es que simplemente, por
una deficiente estimación de las cantidades de obra requeridas para ejecutar
el objeto contractual (alcance físico de la obra) descrito en el mismo contrato,
el presupuesto calculado para su ejecución resulta insuficiente y, por lo mismo,
se hace necesario disponer de un mayor presupuesto para pagar el valor total y
real de su ejecución. (…).
Por lo mismo, en estos casos, el mayor costo de la ejecución del contrato no
puede cobijarse con el concepto legal de “contrato adicional”, pues este está
reservado a aquellos eventos en que se introducen modificaciones o adiciones
al contrato mismo, a su objeto, y de allí resulta un mayor valor de ejecución. Por
lo mismo, en estas hipótesis no es pertinente celebrar un “contrato adicional
en valor”, pues, en esencia, el contrato no ha cambiado su valor, solamente se
comprueba que hubo una estimación inadecuada de las cantidades previstas
para ejecutar ese contrato.
Esta vez, la Sala, asocia el concepto de adición y contrato adicional,
bajo un mismo significado, es decir, para advertir que no resulta legalmente
procedente la celebración de un ćontrato adicional´, pues en verdad no existe
variación o modificación o ádición´ al alcance físico de la obra contratada.
Más adelante, se indica en el mismo pronunciamiento que el concepto
de contrato adicional216 está reservado a aquellos eventos en que se: i)
introducen, al mismo, modificaciones o adiciones a su objeto, y ii) un mayor
valor de ejecución. De esta manera, la Sala de Consulta, en un principio,
concluyó diferencias entre la adición al contrato y el contrato adicional y
luego, les dio el mismo tratamiento conceptual. Recientemente, la misma
216 Consejo de Estado, Subsección B, Sentencia de 27 de marzo de 2014, Expediente 20.912, C.P.
97
Sala217, abordó el análisis del concepto de adición a un contrato estatal,

para señalar lo siguiente:
Dado que la ley no define lo que debe entenderse por adición de un contrato
estatal, aunque existen algunas normas que utilizan ese término218, la
jurisprudencia y la doctrina han sido las encargadas de perfilar el significado de
dicho concepto.
El Consejo de Estado se ha ocupado de este asunto para determinar,
principalmente, la forma como debe contabilizarse y controlarse el límite a la
adición de los contratos establecido en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80
de 1993, especialmente en los contratos de obra.
(…).
De la jurisprudencia y la doctrina citadas se puede concluir que la adición de
los contratos estatales consiste en una modificación a los mismos, efectuada por
las partes, de común acuerdo, o unilateralmente por la entidad estatal, para:
(i) agregar al objeto inicial del contrato bienes, obras, servicios o actividades
no previstas inicialmente en dicho objeto, pero que guardan una estrecha
relación con el mismo y se requieren para su debida ejecución y, en últimas,
para el logro de la finalidad perseguida con el contrato, y/o (ii) modificar el
precio del contrato, entendido este como el precio global acordado, los precios
unitarios, el valor de los honorarios reconocidos al contratista etc., según la
modalidad de remuneración acordada, siempre que dicho ajuste tenga un
fundamento legal, técnico y económico, y no se trate de la simple actualización
de los precios estipulada inicialmente por las partes (cláusulas de actualización
o reajuste de valor) o de la revisión de los mismos por el acaecimiento de hechos
sobrevinientes extraordinarios o imprevisibles (teoría de la imprevisión, hecho
del príncipe etc.).
Por otro lado, no puede perderse de vista que la modificación
contractual, tiene como límite más próximo lo que prevé el objeto del
contrato estatal219. De tal manera, que con la modificación de un contrato,
no se podrá variar el objeto contractual220, pues ello va en contravía de los
217 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 2.148 de 23 de agosto de 2013,
C.P. (E) William Zambrano Cetina.
218 Como el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, que se refiere al límite máximo de las
adiciones en los contratos estatales, o el artículo 16 de la misma ley, según el cual los contratos
estatales pueden ser modificados de común acuerdo por las partes o, en su defecto, de forma
unilateral por la entidad estatal, mediante la supresión o adición de obras, trabajos, suministros o
servicios. Cita original del Concepto.
219 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 1.849 de 22 de octubre de 2007,
C.P. (E) Enrique José Arboleda Perdomo.
220 Sobre el tema puede consultarse, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto
1439 del 18 de julio de 2002, C.P. Susana Montes de Echeverri.
98
principios de la contratación estatal221. El Consejo de Estado222, sobre este

punto, expuso lo siguiente:
10.7 En el asunto sub judice, tal y como se explicó anteriormente, las actividades
mencionadas constituyen un objeto completamente ajeno y diferente al que
es propio de la interventoría, de conformidad con su naturaleza y con lo que
las partes acordaron en el caso concreto –párrafo 8.4–. Es decir, no se trata de
prestaciones de la misma naturaleza, como en el caso del contrato de obra al que
hizo alusión la Sala, dentro del cual la circunstancia de añadir mayores cantidades
de obra o ítems no previstos implicaba solo una modificación cuantitativa y de
conceptos en el objeto contractual, pero nunca la creación de un objeto nuevo y
extraño al tipo negocial correspondiente.
De la misma forma, el Consejo de Estado223, sobre el mismo punto,
aseguró: Por lo demás, debe dejarse establecido que un contrato
administrativo solo podía adicionarse mediante un nuevo acuerdo de
voluntades, y sobre materias tales como el plazo o el valor: pero en ningún
caso era legalmente posible modificar su objeto.
Incluso, la misma Corporación224, sobre la imposibilidad de modificar
el objeto y clase de un contrato estatal, con extrema claridad, concluyó lo
siguiente:
“En consecuencia, concluye la Sala que en el marco de la contratación estatal
no resulta posible para las partes de un contrato modificar su objeto o su clase
porque ello vulneraría los principios de moralidad, imparcialidad, transparencia,
igualdad, planeación y selección objetiva, además de que desconocería las
condiciones previstas en el pliego de condiciones y constituiría una transgresión
a los derechos y obligaciones de los contratantes, porque no es solo el interés
del Estado lo que protege el pliego, sino también los derechos y garantías de los
221 Al respecto puede consultarse el Auto del 16 de marzo de 2005, Expediente 27.921, C.P. Ruth
Stella Correa Palacio, Sección Tercera, Consejo de Estado. En dicha providencia se expresó: (…)
En el presente caso, al apartarse el acuerdo conciliatorio, que se sometió a aprobación judicial, del
contrato de Concesión 0388 de 1997 y, por ende, de las condiciones previamente establecidas para
la Licitación Pública No. SCO-L01-97, las partes no hacían nada distinto que celebrar un nuevo
contrato, que debió haberse sometido a un nuevo proceso licitatorio, siguiendo escrupulosamente
las reglas fijadas en el estatuto de contratación pública, entre ellas las relativas a los principios
de transparencia y de selección objetiva (arts. 23 y 24, Ley 80). En síntesis, la conciliación no se
previó para obviar procesos licitatorios ni tampoco para revivir a través de ese mecanismo contratos
terminados (Negrillas por fuera del texto original). Ver también Sentencia C-300 de 2012, M.P. Jorge
Pretelt Chaljub, Corte Constitucional.
222 Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 28 de febrero de 2013, Expediente 24.266, C.P. Danilo
Rojas Betancourth.
223 Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 18 de enero de 2012, Expediente 20.461, C.P. Olga
Valle de De La Hoz.
224 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 29 de mayo de 2013, Expediente
99
interesados y oferentes, quienes realizan estudios y gastos en la confección de

sus propuestas, por lo cual resultarían defraudados y perjudicados si luego la
entidad estatal unilateralmente o con la anuencia del contratista pudiera dejar
de lado sus disposiciones, condiciones y/o exigencias.
Ahora bien, la modificación de los contratos estatales es una acción
válida y amparada por la propia Ley 80 de 1993, pues los incisos segundo
y tercero del artículo 40 de la misma, autorizan a las partes a celebrar
todos los acuerdos que se requieran en ejercicio de la autonomía de la
voluntad y el cumplimiento de las finalidades estatales. Así, es contrario
a la lógica y a la realidad jurídica, sostener que los contratos estatales no
se pueden modificar. Los contratos estatales, necesariamente, pueden
ser modificados por las partes, cuando con tales variaciones se busque
tutelar los fines de la contratación estatal (art. 3º, L. 80/93) y los derechos
de los contratistas. A la anterior conclusión llegó la Corte Constitucional en
la Sentencia C-300 de 2012225 y también el Consejo de Estado226, quien ha
avalado la posibilidad de modificar los contratos estatales227 y al respecto
ha manifestado lo siguiente: Por ello en los contratos a precios unitarios,
más que en otros, está implícita la cláusula rebus sic stantibus que permite
adecuar el contrato a las necesidades durante su ejecución y el principio
de mutabilidad de los contratos encuentra sus límites solo en el objeto del
contrato y en la finalidad que motivó la celebración del mismo.
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado228,
también avaló la posibilidad de modificar los contratos estatales y en ese
sentido, aseguró:
La contratación estatal responde de múltiples maneras a ese mandato y, en
cuanto al concepto que se emite, se resalta que la posibilidad de modificar
los contratos estatales es una especial forma de hacer prevalecer la finalidad
del contrato sobre los restantes elementos del mismo. Por mutabilidad del
contrato estatal se entiende el derecho que tiene la administración de variar,
dadas ciertas condiciones, las obligaciones a cargo del contratista particular,
cuando sea necesario para el cumplimiento del objeto y de los fines generales
del Estado.
225 M.P. Jorge Pretelt Chaljub.

Gómez.
227 Así se concluyó de forma general por la Sección Tercera, Sentencia de 18 de febrero de 2010,
Expediente 15.596, C.P. (E) Mauricio Fajardo Gómez.
228 Concepto 1952 del 13 de agosto de 2009, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo y Concepto No. 2.148
de 23 de agosto de 2013, C.P. (E) William Zambrano Cetina y Concepto No. 2.150 de 30 de octubre
de 2013, C.P. William Zambrano Cetina.
100
Sin embargo, como en la actualidad el Estado ha optado por contratar con

terceros expertos la realización de variadas actividades que antes desarrollaba
directamente, y al hacerlo, se desprende también del personal y del conocimiento
especializado sobre el tema, se abre la posibilidad de que sea el contratista
particular, experto en la materia objeto del contrato, quien proponga a la
administración las modificaciones necesarias para que el servicio que se presta
sea de la mejor calidad, en virtud del principio de la buena fe contractual y en
general de la cláusula de progreso que se anuncia enseguida (negrillas por fuera
del texto original).
Entonces, la jurisprudencia reconoce la posibilidad de mutación del
contrato estatal a instancias de la administración o incluso de los mismos
contratistas, pues ello se justifica en el necesario cumplimiento del objeto
y de los fines generales del Estado. La doctrina extranjera229, también
concluye que los contratos estatales son modificables, cuando advierte: La
alteración de la eficacia del fin contractual, el riesgo cierto e inminente que
pone en peligro la eficacia de las prestaciones públicas objeto del acuerdo de
voluntades, la alteración de derechos, garantías y principios de imperativa
inmediatez constitucional, autorizan a renegociar o reconvertir el contrato en
su caso. En la misma dirección, el doctor Juan Carlos Cassagne230, sostiene:
(…) Ahora bien, nada impide, en principio, que la administración y el contratista
puedan acordar la modificación de un contrato administrativo, en la medida en
que con ello se preserve el cumplimiento de la finalidad de interés público tenida
en vista al celebrar el acuerdo originario de voluntades.
En ese sentido, la admisión de la posibilidad de una modificación contractual
por acuerdo de las partes implica el abandono del antiguo principio de la rigidez
del contrato o de la rigidez del pliego de condiciones (que ya en su momento
criticó Hauriou) para sustituirlo por el principio de la flexibilidad contractual.
Este principio cobra, sobre todo, una trascendente función en materia de
interpretación de los contratos administrativos y, en definitiva, tiende a la
prevalencia del fin de interés público perseguido concretamente en cada caso
antes que a una interpretación rígida de las cláusulas del contrato o del pliego.
En este orden de ideas, el límite para modificar un contrato estatal se
encuentra en su objeto, como se explicó, pues si se requiere, su modificación
es procedente siempre que las necesidades así lo aconsejen. Por lo tanto,
el plazo o el precio de un contrato estatal al igual que las obligaciones
acordadas, claramente, pueden ser reformadas por las partes sin que con ello
229 Dromi, Roberto. Renegociación y reconversión de los contratos públicos. Primera reimpresión,
Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998, p. 70.
230 Cassagne, Juan Carlos. El Contrato Administrativo. Segunda Edición, Editorial Abeledo Perrot,
Buenos Aires, mayo de 2005, pp. 119 y 121.
101
se entienda que se violan los principios de la contratación estatal. Piénsese,

por ejemplo, en la mayor cantidad de obra a la inicialmente contratada231
o el reconocimiento de sobrecostos por circunstancias extraordinarias e
imprevistas para las partes. En los anteriores casos, se impondrá la suscripción
de un acta o acuerdo de modificación del contrato estatal.
Lo que sí resulta claro es que la Ley 80 de 1993, no definió bajo qué
documento contractual se podría modificar un contrato estatal. De esta
forma, sigue siendo irrelevante que se llame adición, otrosí, contrato
o convenio adicional. Por tanto, como se puso de presente en la cuarta
y quinta edición, solo cuando se varíe el valor económico del contrato
para aumentarlo, se considera que tal acuerdo deberá llamarse adición
al contrato232, pues ese es el término empleado por el inciso segundo del
parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993, cuando preceptúa: Los
contratos no podrán adicionarse en más del cincuenta por ciento (50%) de
su valor inicial, expresado este en salarios mínimos legales mensuales. La ley,
se refiere, a la adición del contrato y no al contrato adicional233 y se reitera,
para aumentar únicamente su valor. Aquí la acción autorizada por el citado
precepto, es la de adicionar.
Refuerza el criterio anterior la disposición del artículo 28 del Código
Civil, en tanto prevé: Las palabras de la ley se entenderán en su sentido
natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras; pero cuando el
legislador las haya definido expresamente para ciertas materias, se les dará en
estas su significado legal. Entonces, si la Ley 80 de 1993, empleó el término
adicionar únicamente para aumentar el valor de un contrato estatal, es
claro que ese será el significado legal que deberá dársele, es decir, subir su
precio, pues la adición no se consagró para variar el objeto del contrato,
231 Laudo Arbitral del 16 de febrero de 2009, Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio
de Bogotá, Conconcreto S.A. vs. Terminal de Transportes S.A. Árbitros: Doctores María Teresa
Palacio Jaramillo, Juan Carlos Esguerra Portocarrero y César Hoyos Salazar
232 La Sala de Consulta y Servicio del Consejo de Estado, le dio otro alcance al concepto de adición
al contrato, al señalar: La Sala en el Concepto 2148 del 23 de agosto de 2013, considerando la
jurisprudencia y la doctrina citadas, sostuvo que la adición de los contratos estatales consiste en una
modificación a los mismos para: (i) agregar al objeto inicial del contrato bienes, obras, servicios o
actividades no previstas inicialmente en dicho objeto, pero que guardan una estrecha relación con el
mismo y se requieren para su debida ejecución y, en últimas, para el logro de la finalidad perseguida
con el contrato, y/o (ii) modificar el precio del contrato, entendido como el precio global acordado, los
precios unitarios, el valor de los honorarios reconocidos al contratista etc., según la modalidad de
remuneración pactada, siempre que dicho ajuste tenga un fundamento legal, técnico y económico, y
no se trate de la simple actualización de los precios estipulada inicialmente por las partes (cláusulas
de actualización o reajuste de valor) o de la revisión de los mismos por el acaecimiento de hechos
sobrevinientes extraordinarios o imprevisibles (teoría de la imprevisión, hecho del príncipe etc.).
Concepto No. 1250 de 30 de octubre de 2013, C.P. William Zambrano Cetina.
233 Término que ya no está vigente a la luz de la Ley 80 de 1993.
102
modificar las obligaciones o ampliar su plazo sino simplemente, se reitera,

para aumentar su valor económico. Nuestra posición, concuerda también
con una reciente pauta jurisprudencial del Consejo de Estado234, en la que se
precisó lo siguiente: En primer lugar, la regla que formula la Ley 80 de 1993 no
es propiamente la de la prorrogabilidad de los contratos, sino, simplemente,
la que admite su adición, pero hasta el 50% de su valor inicial, o como lo señala
el parágrafo del artículo 40 (...).
En este orden de ideas, los acuerdos modificatorios de los contratos
estatales son totalmente válidos, llámense otrosí, adiciones –en los
supuestos explicados–, contratos adicionales235 o simple modificación
contractual. También harían parte de esos acuerdos los pactos celebrados
con la administración para restablecer el equilibrio económico del
contrato236 por algunas de las causales que dan lugar a su alteración237.
Particularmente, no creemos acertado mantener en el lenguaje
contractual, el concepto de contrato adicional238 –a pesar que la
jurisprudencia aún se refiera a él–, pues dicha figura proviene de la redacción
del Decreto Ley 222 de 1983 –ya derogado– y tampoco en la Ley 80 de 1993
se advierte la inclusión de tal concepto. Se reitera que el parágrafo del
artículo 40 de la precitada ley, solo se refiere a la adición en el valor del
contrato y no a contrato adicional. Precisamente, la doctrina239, alude al
asunto para apuntar lo siguiente: La Ley 80 de 1993 abandonó el concepto de
contrato adicional e introdujo el de ádición de los contratos´ sin especificar
los elementos sobre los cuales puede hacerse la adición, mantuvo sí un límite:
no más de cincuenta por ciento (50%) de su valor inicial, expresado en salarios
mínimos legales mensuales.
234 Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 20 de octubre de 2014, Expediente 35.853, C.P.
Enrique Gil Botero.
235 Creemos que el concepto de contrato adicional, ya no tiene fundamento legal en la Ley 80 de 1993
y es por el contrario, una antaña figura jurídica que estaba contenida en el artículo 58 del derogado
Decreto Ley 222 de 1983.
236 El Consejo de Estado, avaló la celebración de una transacción en un contrato estatal de concesión
en la que se acordó, por un lado, la terminación bilateral del contrato y, por otro, se reconocieron unas
prestaciones económicas al contratista para restablecer el equilibrio económico que se alteró en su
contra. Sección Tercera, Sentencia del 19 de mayo de 2005, Expediente AP-63001-23-31-000-2002-
00719-02, C.P. María Elena Giraldo Gómez
237 La Sección Tercera del Consejo de Estado, ha proferido las siguientes sentencias relativas al hecho
del príncipe y a la ecuación económica y financiera del contrato. Sentencias del 29 de mayo de 2003,
Expediente 14.577, C.P. Ricardo Hoyos Duque y del 18 de septiembre de 2003, Expediente 15.119,
ZC.P. Ramiro Saavedra Becerra.
238 La doctrina precisa sobre dicho concepto lo siguiente: De lo expuesto se colige que son diferentes
el contrato adicional y la adición de contratos. Aquel es nuevo contrato, mientras esta es una
modificación de un contrato en ejecución. Estudios de derecho contractual público, Gonzalo Suárez
Beltrán, Primera Edición, 2014, Editorial Legis, Bogotá, p. 269.
239 Ibídem.
103
Por otro lado, la jurisprudencia arbitral240, frente a los conceptos

de mayor cantidad de obra y obra adicional y la forma en que deben
solemnizarse tales reconocimientos, aseguró:
“Desde el punto de vista conceptual, entre nosotros y en materia de contratación
estatal, el tema no solo no da hoy ya lugar a duda alguna, sino que incluso
puede calificarse de pacífico: mientras la expresión ´mayores cantidades de
obra´ se refiere a la necesidad o conveniencia sobrevinientes que aumenta el
número de unos bienes, unos elementos o unos trabajos que fueron parte del
contrato desde el comienzo –aunque en cantidad más reducida– la expresión
óbras adicionales´ dice relación a la necesidad o conveniencia, igualmente
sobrevinientes, de extender el contrato a bienes u obras primigeniamente
ajenos a la convención pero estrictamente conexos con su objeto.
Es verdad que en ocasiones los conceptos de cantidad adicional y de obra
adicional se han requerido distinguir a partir de la aseveración del primero
no requiere de su formalización a través de un contrato adicional sino de un
mutuo acuerdo entre las partes, en tanto que el segundo exige en todo caso su
incorporación en un contrato adicional”.
El punto central de la diferencia sigue siendo si la modificación se
relaciona o no directamente con el objeto del contrato inicial, de tal forma
que si la variación no implica reformar dicho objeto, no será necesario
celebrar un acuerdo adicional.
También, se debe hacer referencia a la Sentencia C-300 de 2012, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, dictada por la Honorable Corte Constitucional,
en la que se declaró exequible en forma condicional el artículo 28 de la
Ley 1150 de 2007241 –derogado por el artículo 39 de la Ley 1508 de 2012–.
La importancia de la sentencia, se advierte frente a las consideraciones
efectuadas en torno a la modificación de los contratos y los límites a esa
facultad. Así, dentro de los fundamentos de la decisión judicial, la Corte,
aseguró que:
(i) Por regla general, los contratos estatales pueden ser modificados cuando
sea necesario para lograr su finalidad y en aras de la realización de los fines
del Estado, a los cuales sirve el contrato. Así lo prevén por ejemplo los
artículos 14 y 16 de la Ley 80, los cuales facultan a la entidades contratantes a
modificar los contratos de común acuerdo o de forma unilateral, para “(…)
evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo
y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación”, entre otros. En el
240 Laudo Arbitral del 16 de febrero de 2009, Ibídem.

241 Es importante precisar que el juicio de constitucional recayó sobre el artículo 28 de la Ley 1150 de
2007 y no sobre las demás disposiciones de la Ley 80 de 1993.
104
mismo sentido, en la sentencia C-949 de 2001, la Corte Constitucional señaló

que las prórrogas de los contratos –como especie de modificación– pueden
ser un instrumento útil para lograr los fines propios de la contratación estatal.
(ii) Al menos en el marco de los contratos estatales de concesión de obra
pública celebrados en vigencia del artículo 28 de la Ley 1150, sí es posible
celebrar adiciones que versen sobre nuevas obras ´directamente relacionadas
con el objeto del concesionado´ o para ´la recuperación de la inversión
debidamente soportada en estudios técnicos y económicos´. Tales adiciones
no representan, en principio, un nuevo contrato sino modificaciones del
contrato original.
(iii) Ahora bien, el que la mutabilidad de los contratos estatales sea posible
no significa que pueda llevarse a cabo por la mera voluntad de las partes o
de la entidad contratante; por el contrario, la modificación del contrato debe
ser excepcional en virtud de los principios de planeación y seguridad jurídica.
Por ello, la Corte concuerda con la Sala de Consulta y Servicio Civil en que
la modificación debe obedecer a una causa real y cierta autorizada en la
ley, sustentada, probada, y acorde con los fines estatales a los que sirve la
contratación estatal.
(iv) La reforma del objeto del contrato, en tanto elemento de su esencia,
debe tener lugar en un nuevo contrato; permitir lo contrario conllevaría
autorizar su sustitución sin el cumplimiento de las formalidades propias del
contrato estatal y en perjuicio de los principios que persiguen tales reglas. Esto
no significa que el objeto no pueda ser complementado, siempre y cuando se
trate de la adición de actividades necesarias para su adecuada realización.
(v) La modificación de los contratos estatales es especialmente importante
en aquellos por naturaleza incompletos, es decir, (i) los afectados por
asimetrías de información que impiden la previsión de todas las contingencias
que pueden afectar su ejecución, y (ii) en el marco de los cuales, por esa
misma razón, es difícil prever ex ante los remedios necesarios para afrontar
tales contingencias, como ocurre por lo general con los contratos de largo
plazo. En efecto, con el paso del tiempo, pueden surgir nuevas exigencias
sociales, tecnológicas, culturales, etc. sobre la forma como el Estado debe
cumplir sus fines y sobre cómo se deben prestar los servicios públicos, o
simplemente pueden aparecer circunstancias extraordinarias e imprevisibles
al momento del diseño del negocio, para las que tampoco era posible, en
dicho momento, prever un remedio adecuado y específico. En este tipo de
contratos es preciso entonces el diseño de reglas que permitan la adaptación
y la resolución pacífica de las controversias para evitar el fracaso.
(vi) Es preciso resaltar que la modificación del contrato no puede ser tal,
que altere su esencia y lo convierta en otro tipo de negocio jurídico, puesto que
ya no se estaría en el escenario de la modificación sino ante la celebración de
un nuevo contrato. En efecto, de acuerdo con el artículo 1501 del Código Civil,
105
los contratos tienen elementos de su esencia, de su naturaleza y accidentales.

El Consejo de Estado, en su jurisprudencia, ha señalado que el plazo es un
elemento accidental del contrato –no de su esencia ni de su naturaleza– y por
ello puede ser materia de modificaciones por las partes.
(vii) Es posible que la modificación sea necesaria aunque sea consecuencia
de falta de previsión. En tal evento, si bien la modificación puede ser
procedente, en tanto no sea imputable al contratista y de acuerdo con
las reglas de distribución del riesgo, ello no exime a los funcionarios de la
responsabilidad disciplinaria correspondiente.
(viii) La modificación debe ser excepcional y debe: (a) justificarse en
razones autorizadas por la ley, debidamente probadas y fundamentadas, y
(b) no corresponder a objetos nuevos; lo contrario crearía incentivos para
que las partes se aprovechen de la alta especificidad de las inversiones que
la infraestructura demanda y de que la relación contractual ya se encuentra
formada, para comportarse de manera oportunista, es decir, mediante
conductas dirigidas a ignorar los principios de la contratación estatal –
como la libre concurrencia y la selección objetiva– y, por esta vía, de la
función administrativa constitucionalmente consagrados. Por ejemplo, los
contratistas, basados en la expectativa de futuras modificaciones dirigidas
al mantenimiento del equilibrio económico del contrato, pueden estructurar
ofertas con precios artificialmente bajos solamente con el propósito de lograr
la suscripción del acuerdo y una vez obtenida la posición de contraparte del
Estado, presionar la renegociación del negocio para obtener nuevas ventajas.
(ix) Las concesiones son por naturaleza contratos incompletos, debido a
la incapacidad que existe de prever y redactar una consecuencia contractual
para todas y cada una de las posibles variables y contingencias que pueden
surgir en el desarrollo del objeto, lo que impone un límite a las cláusulas
contractuales efectivamente redactadas. Por ello adquiere especial relevancia
la posibilidad de renegociar y modificar los contratos con el fin, entre otros,
(a) de recuperar el equilibrio económico, en los eventos en los que se
materializan obstáculos no previsibles, extraordinarios y no imputables al
contratista, o (b) de adecuar la prestación del servicio a las nuevas exigencias
de calidad, por ejemplo, desde el punto de vista tecnológico.
Vistas así las cosas, de acuerdo con la tesis de la Corte Constitucional
sentada en la sentencia trascrita, frente a la modificación de los contratos
estatales, se concluye que: i) La regla general consiste en que los
contratos estatales pueden modificarse en su objeto, obligaciones, precio
y plazo, siempre que no alteren los elementos de su esencia o impliquen
la transformación en otro negocio jurídico. Incluso, la modificación
del contrato, puede imponerse por falta al deber de previsión en la
estructuración del negocio jurídico estatal; ii) La modificación contractual
106
debe ser excepcional y fundamentarse en razones autorizadas en la ley

con todos los soportes respectivos, iii) La reforma al objeto de un contrato
debe constar en un contrato adicional242, iv) Las adiciones no son un nuevo
contrato sino ajustes o modificaciones al contrato original, y v) El plazo es un
elemento accidental del contrato que puede ser objeto de modificaciones
contractuales.
Nótese, que la Corte, avaló las modificaciones contractuales cuando
estén debidamente sustentadas en la ley y soportadas por las condiciones
particulares y los fines de la contratación estatal. De la misma manera, la
Corte, diferenció entre las modificaciones contractuales y aquellas reformas
al objeto, siendo que en este último caso, aseguró, deben suscribirse
contratos adicionales, es decir, solo cuando se altera o varía el objeto del
contrato. Así, si las modificaciones no implican una intervención del objeto
del negocio, no será procedente la celebración de un contrato adicional,
sino de una modificación contractual, que implicará, se reitera, solo una
variación del contrato original y no de su objeto. El típico caso es cuando
se adicionan nuevas obligaciones relacionadas con el objeto del negocio
inicial, se aumenta el valor del contrato o se amplía su duración, siendo que
tales ajustes no generan el cambio del objeto y por ende, pueden constar
en otrosí u adiciones contractuales, dependiendo que se aumente o no el
costo del contrato.
Creemos que dos ejemplos demuestran cómo operarán las
modificaciones contractuales según se afecte o no el objeto de un contrato
estatal. Así, si una entidad estatal suscribe un contrato de obra pública y se
hace necesario aumentar el valor del acuerdo porque se requieren mayores
cantidades de obra, las partes, podrían celebrar una adición al contrato
original. En los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ese
ajuste no es un nuevo contrato sino una adición que guarda relación con
el objeto contractual. Por el contrario, si en el mismo contrato de obra,
se requiere variar el objeto del contrato celebrado para incluir una obra
que no hacía parte del acuerdo inicial, lo procedente sería la suscripción
de un contrato adicional, donde consten las condiciones de la inclusión
de esa nueva obligación, que sin dudas, reforma el objeto de lo acordado
inicialmente.
Por otro lado, cualquier modificación contractual, necesariamente,
deberá estar precedida de los siguientes requisitos, a saber: i) Estudios
previos que sustenten la modificación y en la que se incluyan todas las
242 Concepto que reiteramos ya no está vigente en la Ley 80 de 1993.
107
consideraciones jurídicas, económicas, financieras, comerciales, técnicas

y de todo orden sobre los aspectos que se van a modificar del contrato
estatal original, ii) Contar con las autorizaciones para modificar el respectivo
contrato. Para el efecto, será indispensable verificar si las autorizaciones para
celebrar los contratos iniciales, están restringidas solo para la suscripción
del inicial o si por el contrario, son facultades abiertas, pues en este último
caso, no será obligatorio contar con nuevas autorizaciones; iii) Asegurar
las disponibilidades presupuestales o el compromiso de vigencias futuras,
en aquellos casos donde la modificación contractual, implique la asunción
de erogaciones para el presupuesto público respectivo; iv) Modificar las
garantías otorgadas cuando sea pertinente; v) Publicar las modificaciones
contractuales, y vi) cualquier otro requisito, trámite o autorización que
en forma especial exija el ordenamiento jurídico. El Consejo de Estado243,
sobre dicho particular, advirtió lo siguiente:
“De conformidad con las normas transcritas, respecto de los contratos estatales
no es posible afirmar que con el simple consentimiento de las partes puedan ser
perfeccionados, de lo cual se colige, de manera directa, que la modificación de
los mismos, consistente en adición de obras, valor y período para la ejecución,
también debe constar por escrito para que puedan alcanzar eficacia, existencia
y validez. Esto último, en cuanto que la modificación respecto de un acuerdo que
consta por escrito debe surtir el mismo proceso que se dio para su constitución,
dado que el acuerdo modificatorio está tomando el lugar del acuerdo originario
y la solemnidad que se predica legalmente del segundo ha de ser exigida para el
reconocimiento de eficacia, existencia y validez del primero”.
Otro asunto que se debe precisar como lo hizo el Consejo de Estado,
consiste en que cualquier modificación a un contrato estatal, es un
asunto que solo le corresponde definirlo a la respectiva entidad estatal
competente, sin que el contratista pueda imponer esa variación en forma
unilateral. En ese sentido, la corporación244, sostuvo:
“La necesidad de adicionar un contrato, de que trata la citada disposición,
no corresponde determinarla a los contratistas en forma unilateral, sino a la
administración en cumplimiento de las funciones y competencias que le han
sido asignadas y persiguiendo los fines de la contratación y será ella quien debe
evaluar en cada caso si con determinado contrato se cumplieron o se cumplirán
o no se están cumpliendo o se requiere de más tiempo y recursos para cumplirse
243 Sección Tercera, Sentencia de 18 de febrero de 2010, Expediente 15.596, C.P. (E) Mauricio Fajardo
Gómez
244 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 22 de junio de 2011, Expediente
18.169, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
108
el mismo. De esa evaluación que se haga por parte de los servidores públicos
encargados de la contratación depende si es necesario o no, conveniente o no,
celebrar un contrato o modificarlo o prorrogarlo o en fin adicionarlo, de manera
que no está al arbitrio o librado a la sola voluntad o criterio de las personas que
colaboran con la administración en su rol de contratistas”.
De esta forma, queda claro, que la necesidad o conveniencia de
modificar las condiciones iniciales pactadas en un contrato estatal, es un
asunto que solo le concierne a la administración, sin perjuicio que sea el
contratista quien lo solicite y sustente para la correspondiente evaluación
de la entidad estatal.
De otra parte, otro límite que existe actualmente para modificar
un contrato estatal –adicional a la prohibición de modificar el objeto
contractual–, está referido al aumento del valor económico del negocio
jurídico en más del 50% de su valor inicial expresado en salarios mínimos
legales mensuales, restricción que opera para todos los contratos, salvo
que se trate de reformas contractuales que se refieran a los siguientes
casos: i) Las prórrogas autorizadas por el artículo 28 de la Ley 1150 de
2007245; ii) Las prórrogas o adiciones a las concesiones de obra pública de
que trataba el artículo 28 de la Ley 1150 de 2007246 –norma que derogó la
Ley 1508 de 2012, pero que para algunos contratos aún está vigente–; (iii)
Los casos previstos en el artículo 36 de la Ley 80 de 1993247; (iv) La adición
de contratos de interventoría248 sin consideración al valor249, que regula el
artículo 85 de la Ley 1474 de 2011250, y (v) Los casos especiales regulados por
la Ley 1508 de 2012, para adicionar o prorrogar los contratos de APP.
En definitiva, para la modificación de los contratos de concesión, será
imperioso establecer dicha variación en función al modelo financiero que
sirvió de base para su estructuración y el proyectado, dado el carácter de
negocio financiero que le es propio a la concesión, y por supuesto, el valor
245 Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 20 de octubre de 2014,
246 Ver Corte Constitucional, Sentencia C-300 de 2012, M.P. Jorge Pretelt Chaljub.
248 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 14 de abril de 2010, Expediente 36.054, C.P.
Enrique Gil Botero.
249 En este punto, la doctrina, afirma: “Así las cosas, en tratándose de prórrogas en tiempo de contratos
de interventoría en razón a la prórroga del contrato vigilado, no se está frente a una adición de contrato
y, por tanto, a esta situación no le resultaría aplicable en principio el límite a la adición de contratos
establecido en el parágrafo del artículo 40 de la Ley 80 de 1993”. Estudios de derecho contractual
público, Gonzalo Suárez Beltrán, Primera Edición, 2014, Editorial Legis, Bogotá, pp. 274 y 275.
109
final de la adición, se determinará por el valor estimado de los ingresos

futuros del proyecto, lo cual integrará la remuneración efectiva del
contratista concesionario.
De esta forma, ante cualquier negocio jurídico que celebre la
administración, que tenga por objeto la modificación o extinción de
obligaciones derivadas de un contrato estatal y que más tarde, pueda
originar un título ejecutivo —pese a que frente a los requisitos de formación
y perfeccionamiento del contrato la Ley 80 de 1993 no sea aplicable—, esa
sola circunstancia no será obstáculo para que el juez administrativo asuma
la competencia de conocer acerca del medio de control ejecutivo, pues el
artículo 75 de esa misma ley, es claro en otorgar esa atribución a la jurisdicción
contencioso administrativa y más recientemente con el numeral 6 del artículo
104 y del artículo 299 del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo –CPACA–. Así, no podrá fundarse una falta de
competencia en razón de que el título se soporta en un acuerdo de pago o en
la novación de obligaciones —negocios jurídicos que modifican y extinguen
obligaciones—, obviamente, siempre que tales modificaciones recaigan
sobre prestaciones surgidas en el marco de un contrato estatal.
El Consejo de Estado251, reconoció expresamente la competencia para
ejecutar acuerdos de pago de obligaciones contractuales derivadas de
un contrato de prestación de servicios de salud y al respecto, precisó lo
siguiente: “La Sala advierte que el título ejecutivo que se exhibió en este
proceso era complejo por las siguientes razones: i) Las cláusulas contenidas
en los acuerdos de pago que se presentaron como base de la obligación
ejecutiva, se refieren al acuerdo de cesión y cruce de cuentas según se detalla
en la cláusula de antecedentes de cada documento y en la cláusula referida
a la compensación de cuentas, reitera en la cláusula tercera del Acuerdo de
Pago No. 10 de 2003”. Por lo anterior, si se incumple un acuerdo de pago y
en él constan obligaciones que reúnen las calidades de un título ejecutivo,
serán ejecutables ante la justicia administrativa.
4. Facturas de bienes o servicios recibidos

Las facturas deben tener su fuente u origen en un contrato estatal para
que sean ejecutables ante la justicia contencioso administrativa252. De
esa forma, cuando la entidad requiere de unos bienes o servicios para
251 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 29 de abril de 2015, Expediente 35.545, C.P. (E)
252 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 12 de mayo de 2015, Expediente
110
su funcionamiento, celebra los contratos estatales necesarios para tal

fin (contrato de suministro o de prestación de servicios). Un ejemplo
típico sería la compra del papel o de cintas de impresora que requiere
la administración o la contratación de un asesor jurídico para atender
ciertos asuntos judiciales. Pues bien, los contratistas hacen entrega de los
respectivos bienes en los términos pactados en el contrato y para el efecto,
presentan las facturas que son recibidas por la entidad estatal contratante.
La jurisprudencia administrativa253, ha definido la factura en los siguientes
términos: “(…) es un documento que soporta y refleja transacciones u
operaciones de venta o de servicios, en la medida en que identifica la realización
de un contrato de compraventa o de prestación de servicios en el tráfico
mercantil y discrimina el detalle de su contenido (monto de la transacción,
descripción del bien comprado o del servicio prestado, fletes e impuestos,
las condiciones de pago y las personas que en él intervienen)”. Como título
ejecutivo, las facturas de los bienes o servicios recibidos, exigen del juez
un análisis profundo respecto a los requisitos legales de cara al Código de
Comercio y del Estatuto Tributario. El Consejo de Estado254, se refirió a las
facturas cambiarias de compraventa y su diferencia con las facturas de
venta, como títulos ejecutivos, así:
“En este orden de ideas, resulta válido afirmar que la factura cambiaría de
compraventa regulada en los artículos 772 y siguientes del Código de Comercio,
constituye un documento de naturaleza y alcance jurídico diferentes a la simple
factura comercial —denominada tributariamente factura de venta—, por
cuanto se emite como un “título valor” de carácter crediticio, con las atribuciones
inherentes a este documento —literalidad, autonomía, incorporación,
incondicionalidad, negociabilidad, legitimidad, autenticidad—, representativo
de un precio pendiente de pago por la venta a plazo de mercancías, y que bien
puede hacer las veces de factura comercial, siempre que cumpla también los
requisitos que exigen para este efecto las normas tributarias.
Así pues, como corolario de lo expuesto, fácilmente se observa que los
documentos aportados con el nombre de facturas de venta, a pesar de
mencionar en su texto que se asimilan a las letras de cambio, no constituyen
títulos valores por cuanto fueron expedidas con ocasión de la prestación de
servicios de salud y, por tanto, no tienen como exclusivo origen un contrato de
compraventa de mercancías real y materialmente entregadas, requisito esencial
para la configuración y existencia de una factura cambiaria de compraventa, de
conformidad con los artículos 772 y 774 del Código de Comercio.
253 Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, Expediente 28.755, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
254 Ibídem.
111
5.3. A juicio de esta Sala si bien las facturas aportadas no son títulos valores
porque no satisfacen los requisitos de que trata el artículo 774 del Código
de Comercio y, por ende, se tratan de simples facturas comerciales por la
prestación de servicios de salud, ello no significa que eventualmente esta clase
de documentos puedan ser títulos ejecutivos si llegaren a cumplir los requisitos
del artículo 488 del CPC, solos o en integración con otros documentos”.
Por lo tanto, conforme a la posición jurisprudencial anterior, en el proceso
ejecutivo administrativo, es vital diferenciar si se trata de la ejecución de
facturas de venta o de facturas cambiarias de compraventa, pues solo las
segundas, tendrán el carácter de título valor siempre que cumplan con los
requisitos previstos en los artículos 621 del Estatuto Tributario, y 621, 774
del Código de Comercio, sin que las facturas de venta no puedan constituir
un título ejecutivo cuando conste en ellas una obligación clara, expresa y
actualmente exigible conforme al artículo 422 del CGP y al artículo 299 del
CPACA. La situación anterior, varió sustancialmente con la expedición de
la Ley 1231 de 2008, pues con tal reforma se les dio el carácter de títulos
valores a todas las facturas de venta255 - las unificó256- y no como antes,
solo a la cambiaria de compraventa, pues el artículo 1° de la Ley 1231 de
2008257, al modificar el artículo 772 del Código de Comercio, advirtió que no
podrá librarse factura sobre servicios o bienes que no se hayan entregado,
independientemente que se trate de títulos provenientes de compraventa
o no, adicionalmente, definió la factura en general, como título valor258.
Entonces, a partir del 17 de octubre de 2008 —fecha en que entró en
vigencia la Ley 1231 de 2008—, las facturas de venta259 de bienes o servicios
para que sean títulos valores deberán cumplir con los requisitos dispuestos
en los artículos 621 del Código de Comercio y 617 del Estatuto Tributario.
255 El Consejo de Estado, sobre el punto anotó: “Del contenido de la disposición legal transcrita [ley
1231 de 2008], se infiere con meridiana claridad que fue el Legislador quien estableció que a partir
de la expedición de la ley, todas las facturas se consideraran título valor, condición que no poseían”.
Sección Cuarta, Sentencia de 23 de febrero de 2012, Expediente 17.891, C.P. Carmen Teresa Ortiz
de Rodríguez.
256 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 8 de marzo de 2018, Expediente
257 Modificada parcialmente por la Ley 1676 de 2013.
C.P. Ramiro Pazos.
259 El Consejo de Estado, definió la factura de venta como “aquel título valor que expide el vendedor o
prestador de servicios al comprador o beneficiario de un servicio entregado o realmente prestado,
y en lo que corresponde al trámite para su suscripción la ley dispone que el emisor “emitirá un
original y dos copias de la factura” empero sólo el original se encuentra revestido de carácter de título
valor y de sus atributos, extendiéndose las respectivas copias para efectos simplemente contables,
desprovisto de consecuencias negociales”. Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 8 de marzo de
2018, Expediente 60.149, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
112
Otra novedad de la Ley 1231 de 2008, es la posibilidad de la compra de

facturas de venta, bajo el denominado negocio de factoring260, dado que
los artículos 6º y 7º de la ley, permiten por un lado, la transferencia de
las facturas de venta a terceros y por otro lado, la obligación del deudor
de aceptar el endoso efectuado al tercero. Pero entonces surgen varias
preguntas: ¿qué pasa si un acreedor de una entidad estatal por la prestación
de un servicio contratado decide negociar ese crédito con una empresa
de factoring? ¿El nuevo titular de ese crédito —empresa de factoring—
ante qué juez deberá presentar la demanda ejecutiva contractual en caso
de incumplimiento en el pago? La respuesta es sencilla: el nuevo acreedor
deberá demandar ante el juez ordinario, pues como se verá más adelante,
cuando el título circula pese a tener fuente en un contrato estatal, no
podrá ejecutarse ante la justicia administrativa261. Así las cosas, cuando
el juez administrativo concluya que el ejecutante es un tercero que no
participó en el contrato estatal que dio origen a la factura de venta, no
podrá conocer de la ejecución de dicha obligación pues esa competencia le
asiste a la jurisdicción ordinaria.
Otro punto que resulta de muchísima utilidad para los efectos de las
ejecuciones que se sustenten en facturas comerciales ante la jurisdicción
administrativa es la posición del Consejo de Estado, en la que señaló que
el artículo 773 sobre la aceptación tácita, no es en muchos casos aplicable
en la contratación estatal por cuenta de las condiciones que se fijan,
posteriormente, para exigir su cumplimiento y en tal sentido, aseguró262:
260 El Factoring, es una moderna alternativa de financiación para obtener capital de trabajo, a través
del cual las empresas pueden transformar en efectivo las cuentas por cobrar de sus negocios, ya
sean bienes o servicios. Además de facturas, las compañías de financiamiento operan con otros
instrumentos, como cheques, pagarés y letras. Es una herramienta financiera cada vez más
usada para proporcionar liquidez a los proveedores de una empresa, librando a esta de costosos
y engorrosos trámites de cobro, permitiéndole mayor flexibilidad en sus créditos, convirtiendo sus
ventas de corto plazo (Máx. 180 días), en ventas de contado y lo que es más importante abriéndole
nuevas posibilidades de crédito, dado que por la vía tradicional de financiación de su capital de
trabajo a través de las entidades de crédito, las debilidades normalmente de los estados financieros
que presentan, no les permite contar con esta posibilidad. Adicionalmente, le permite a los
proveedores reducir los días de cobro de su cartera, haciendo líquidas sus cuentas por cobrar y en
algunos casos los costos de la financiación (que normalmente es menor que el de la compañía que
busca los recursos), lo que podría significar unas mejores condiciones de precio. En cierta manera
se puede interpretar como un modo para prevenir la morosidad en las empresas y es muy utilizado
por empresas cuya situación financiera no les permite obtener una línea de crédito. Las operaciones
de Factoring pueden ser realizadas por compañías financieras o por entidades de crédito como son:
Bancos, Corporaciones de Ahorro y Compañías de Financiamiento Comercial, Fondos de Capital.
Información tomada de la dirección www.negociosestructurados.com/webcontent/wfmFactoring.aspx.
261 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 19 de agosto de 2009, Expediente 34.738, C.P.
Miryam Guerrero de Escobar.
262 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto del 19 de julio de 2017, Expediente
113
“De conformidad con lo expuesto, y teniendo en cuenta que el contrato es

ley para las partes, la hoy ejecutante no podía obviar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el acuerdo con el fin de obtener el pago y mucho
menos alegar que estos se entendían satisfechos con la presentación de otros
documentos que dieran fe del cumplimiento de las obligaciones del contrato de
interventoría, pues en el clausulado del contrato y de las adiciones, prórrogas
y modificaciones se determinó claramente cuáles eran los documentos que se
debían acreditar y estos no podían ser reemplazados por otros.
Bajo estas mismas condiciones, se tiene que en el presente caso no se
puede dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 773 del Código de Comercio
que establece la aceptación tácita de las facturas, pues si bien la ejecutante
podía solicitar el pago de las obligaciones a cargo del (….), se requería de la
presentación de unos documentos previos para que se tuviera por satisfecha
su obligación. En tal sentido, si la hoy ejecutante no aportó la certificación por
parte del supervisor del contrato, no podía exigir su pago, pues, se itera, ella no
había cumplido con lo señalado en el contrato y, por tanto, la obligación no se
hacía exigible, pues para ello requería del cumplimiento de una condición”.
Un aspecto que cobra muchísima importancia para la fuerza ejecutiva
propia de las facturas estriba en el cumplimiento de los requisitos dispuestos
en los artículos 621 y 774 del Código de Comercio, entre ellos que se aporte
el original de la factura con la firma y aceptación del deudor, pues de ello
dependerá el éxito de la ejecución. Se trata al final de requisitos formales
del título valor que deben satisfacerse so pena de que no tenga mérito
ejecutivo263.
Por otra parte, los jueces administrativos, cada vez más, se ven
comúnmente enfrentados a ejecuciones sustentadas en facturas derivadas
de la prestación de los servicios de salud contratados con las entidades
territoriales. Gran desafío ese tipo especial de procesos ejecutivos, pues
además de verificar previamente la forma y el procedimiento para el pago
de los contratos de salud —que se encuentra regulado legalmente—,
el juez deberá revisar si los servicios se prestaron efectivamente en las
condiciones, formas acordadas y en especial, si las facturas se encuentran
debidamente soportadas y autorizadas por los funcionarios o contratistas
designados para el efecto.
El Consejo de Estado, no ha sido ajeno al conocimiento y decisión
de ese tipo de ejecuciones. Precisamente, en su oportunidad, el máximo
Tribunal264, confirmó la negativa de librar mandamiento en un contrato
264 Ibídem.
114
estatal de prestación de servicios de salud, porque no se acreditó el

cumplimiento de las obligaciones condicionales pactadas, además de que
no se allegó la liquidación del contrato. Así razonó el Consejo de Estado265:
“(…) En efecto, revisado el expediente encuentra la Sala que la obligación cuyo
cobro se pretende no es exigible, por cuanto las partes dentro del contrato
establecieron que el pago se realizaría previa certificación de la Subdirección
General de Salud sobre la entrega de los documentos señalados en la cláusula
séptima del contrato, certificación que no obra dentro del expediente, razón
por la cual, esto es, dado que no se acreditó el cumplimiento de la condición a
la cual quedó sometida la exigibilidad de la obligación cuyo cobro se pretende,
se hace imposible su cobro por vía de la acción ejecutiva en conformidad con lo
dispuesto por el artículo 490 del CPC266.
Cabe agregar que las facturas de cobro allegadas y que según el ejecutante,
dan cuenta de que la prestación de unos servicios presentan irregularidades
en cuanto en algunas se omite la firma de quien expide la factura y en otras
deficiencias en relación con la constancia de recibido por parte de la entidad
ejecutada, requisito indispensable de acuerdo con la cláusula séptima del
contrato para su cobro, pues en algunas de ellas no es posible determinar con
certeza que fueron recibidas por personas pertenecientes a la entidad, dado que
en muchas de las mismas si bien se cuenta con una firma de recibido no se puede
determinar de quien es, esto es, cuentan con constancias de recibo de las cuales
no puede determinarse la persona que las recibió.
Adicionalmente encuentra la Sala que dentro del presente asunto no existe
claridad respecto de las obligaciones que durante la ejecución del contrato
quedaron pendientes a cargo de las partes; no es posible determinar quién le
debe a quién y en qué cantidad, pues dentro del expediente no obra acta de
liquidación del contrato, que constituye el cruce de cuentas definitivo y finiquito
de las obligaciones entre las partes, más aún si se tiene en cuenta que el presente
asunto versa sobre un contrato de ejecución sucesiva, el cual en virtud del
artículo 60 de la Ley 80 de 1993 debe ser liquidado.
Así las cosas, la Sala confirmará el auto apelado dado que los documentos
que se allegan como título de recaudo no cumplen con las condiciones que exige
el artículo 488 del CPC para que de ellos pueda predicarse la existencia de título
ejecutivo”.
En esos casos se considera indispensable que los contratistas sean
cuidadosos al momento de entregar los respectivos bienes o certificar
265 Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, Expediente 28.755, C.P. Ruth Stella Correa Palacio
266 “ARTÍCULO 490. Ejecución por obligación condicional. Si la obligación estuviere sometida a
condición suspensiva, a la demanda deberá acompañarse el documento público o privado auténtico,
la confesión judicial del deudor rendido en el interrogatorio previsto en el artículo 294, la inspección
judicial anticipada o la sentencia, que pruebe el cumplimiento de dicha condición”.
115
los servicios prestados, teniendo en cuenta que las facturas recibidas

por la administración, deben estar debidamente suscritas por la persona
autorizada en el contrato estatal para recibir tales bienes. Recuérdese que
si la persona que recibe los bienes o servicios, en nombre de la entidad
estatal, no es la autorizada contractualmente, la consecuencia de ello será
que la obligación en ese supuesto eventualmente será clara y expresa,
pero no actualmente exigible, porque no provendrá del deudor, tal como
lo exige el artículo 422 del CGP. Así lo ha sostenido el Consejo de Estado267.
Por otro lado, el Consejo de Estado, recientemente, confirmó la
negativa de librar mandamiento ejecutivo porque concluyó que no se
aportó el documento que acreditaba el cumplimiento de la obligación
condicional y en ese sentido, expuso268 lo siguiente:
“De acuerdo con el acto en cita, la exigibilidad de la obligación prevista en la
liquidación unilateral fue condicionada a la presentación de un informe por
parte de la Dirección de Regalías del DNP, el cual formaría parte del título de
recaudo. El referido documento no fue aportado con la demanda, por lo que
debe concluirse que en el presente caso, como bien lo señaló el Tribunal, no se
conformó en debida forma el título ejecutivo complejo. Lo anterior, en aplicación
de lo dispuesto en el artículo 490 del CPC para la ejecución de obligaciones
condicionales”.
De otro lado, para integrar el título ejecutivo será necesario acompañar
con la demanda, los siguientes documentos: 1) original o copia autenticada
del contrato estatal, si existen acuerdos adicionales que modifican el
contrato y en ellos consta la obligación que se pretende ejecutar, 2) la
copia autenticada del certificado de registro presupuestal269, salvo que
se trate del reclamo judicial de intereses, cláusulas penales o multas por
incumplimientos contractuales imputables a la administración270, 3) la
267 Sección Tercera, sentencia del 23 de noviembre de 2000, Expediente 14.091, C.P. María Elena
Giraldo Gómez.
268 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 24 de octubre de 2019, Expediente
64.026, C.P. Alberto Montaña Plata.
116
copia autenticada del acto administrativo que aprobó las garantías271, o del
sello puesto en el contrato que dé fe sobre la aprobación de las garantías
o si se contrata por SECOP II con el documento que haga sus veces, si son
exigibles, 4) las facturas originales de los bienes o servicios recibidos con la
firma y aceptación del deudor estatal para que presten mérito ejecutivo272,
etc., 5) las certificaciones o constancia de recibo de los bienes o servicios
por la persona o funcionario previamente para el efecto, y 6) cuando quien
haya celebrado el contrato no sea el representante legal de la entidad
estatal respectiva, sino que la suscripción del contrato estatal se hizo
en virtud de la delegación, será necesario, además, acompañar la copia
autenticada del acto administrativo que confirió dicha delegación.
4.1. El cobro de las facturas electrónicas.

La tecnología se constituye también en una importante herramienta para el
Estado con el fin de realizar control a la evasión y por supuesto para facilitar
las auditorías fiscales. En razón de ello, el Decreto 2242 de 2015 reguló todo
lo concerniente con la figura de la factura electrónica que convive con la
forma clásica de emitir documentos o títulos valores como está previsto en
el Código de Comercio. Hoy en día muchas personas naturales y jurídicas
que contratan con el Estado, están operando con facturación electrónica
de conformidad con los actos administrativos que profiere la DIAN. A
su vez, el procedimiento de circulación, endoso y emisión de los títulos
idóneos ante el incumplimiento en el pago de las facturas electrónicas se
halla reglamentado en el Decreto 1154 de 2020.
Concretamente y para los efectos de esta obra, el título ejecutivo
derivado de una factura electrónica que prestará mérito ejecutivo en los
términos del Código de Comercio y de las normas reglamentarias de ella,
será el denominado en el numeral 9 del artículo 2.2.2.53.2 del Decreto 1074
de 2015 “Es un título valor en mensaje de datos, expedido por el emisor o
facturador electrónico, que evidencia una transacción de compraventa
de un bien o prestación de un servicio, entregada y aceptada, tácita o
expresamente, por el adquirente/deudor/aceptante, y que cumple con los

117
requisitos establecidos en el Código de Comercio y en el Estatuto Tributario, y

las normas que los reglamenten, modifiquen, adicionen o sustituyan”.
En este orden de ideas, cuando se pretenda ejecutar un título valor que
esté integrado por una o varias facturas electrónicas será indispensable
que se cumpla con las disposiciones normativas previstas en la regulación
de la facturación electrónica273 y que además, se presente el documento
electrónico idóneo para el cobro ejecutivo, que será el título de cobro
expedido por el registro regulado en el Decreto 1074 de 2015, como ya
se explicó. Este último documento, deberá acompañarse con los otros
documentos expuestos para integrar el título ejecutivo de carácter
contractual.

Las facturas, son títulos valores y en ellas constan obligaciones. Ahora
bien, en la contratación estatal, las facturas son un mecanismo de cobro
de servicios, obras o suministros prestados a las entidades estatales.
Por regla general, la exigibilidad de las obligaciones que constan en esas
facturas, se someten a las condiciones estipuladas por las partes en el
respectivo contrato, en cuyo caso, su exigibilidad judicial dependerá de
que se encuentra en mora el deudor de acuerdo con esas regulaciones
contractuales. El Consejo de Estado274, a su vez, se ha referido a la
exigibilidad de la obligación como elemento esencial del título ejecutivo,
para sostener: “La última cualidad para que la obligación sea ejecutable es la
de que sea exigible es decir cuando puede demandarse su cumplimiento por
no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro modo la exigibilidad
de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya
a plazo ni condición, previo requerimiento”.
La ley procesal, a su vez, se ha preocupado por definir casos en los cuales
la exigibilidad de ciertas obligaciones de carácter judicial están sometidas
a determinados plazos, como en materia de sentencias proferidas por
la jurisdicción contencioso administrativa y de conciliaciones por ella
aprobadas o por laudos arbitrales (art. 298, CPACA).
273 Ver Decretos 1625 de 2016 y 358 de 2020. Igualmente consultar Resolución DIAN 000042 de 2020 –
reglas para adoptar la facturación electrónica–.
Gómez.
118
De cara al nuevo CPACA, hay términos de exigibilidad para las sentencias

judiciales (arts. 192) y también para “Las decisiones en firme proferidas en
desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que
las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma
clara, expresa y exigible” (num. 2, art. 297 y 298 CPACA). Pese a lo anterior,
una lectura cuidadosa de los artículos 298 y 299 del CPACA e incluso de
la reforma de la Ley 2080 de 2021, permite concluir que la ley no fijó un
plazo para exigir judicialmente las obligaciones de carácter contractual –
como sí lo hizo frente a las sentencias, conciliaciones, decisión de amigable
componedor y laudos arbitrales–, es decir, aquellas en donde la exigibilidad
solo puede extraerse del contenido mismo de las cláusulas de un contrato
o un acuerdo de dicha naturaleza (por ejemplo, qué término tiene una
entidad para pagar un anticipo o unas actas parciales de obra, etc.),
como producto de la libre autonomía de la voluntad, por lo que entonces,
cuando el título ejecutivo se derive de una factura sustentada en un
contrato estatal, la posibilidad del reclamo judicial para su cumplimiento,
se someterá a las pautas fijadas directamente por las partes contratantes,
es decir, a las condiciones de cumplimiento pactadas en el respectivo
esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse sino dentro del
término señalado en el art. 177 del CCA. Frente a las ejecuciones derivadas
dispuestos en el acto administrativo respectivo.
En el caso concreto de las facturas por servicios, obras o suministros
que tienen su causa en un contrato estatal, el acreedor de prestaciones
surgidas con ocasión a ese negocio, podrá exigir su cumplimiento por
vía judicial cuando acredite la mora del deudor, se reitera, con base en
las estipulaciones que consten en dicho contrato. Por lo tanto, cuando la
administración o el contratista, celebren contratos estatales e incumplan
119
las obligaciones de pago, podrán ser ejecutados cuando se pruebe la mora

del deudor y por ende la exigibilidad de la obligación reclamada.
al corresponder a un obligación clara y expresa, y, por último, en lo que atañe
a la exigibilidad, se evidencia que en dicho documento, no se estipuló una
fecha cierta en virtud del cual el mismo se haría realizable para el deudor, por
lo cual se hace procedente indicar que corresponde a una obligación pura y
simple, en el sentido que es a partir de su expedición, que la misma cobra
ejecutoria”.
Por último, el Congreso de la República expidió la Ley 2024 de 2020277, a
través de la cual se establecen plazos de carácter legal e imperativo dentro
de los cuales se deben efectuar los pagos de obligaciones comerciales278.
Y para el caso de la contratación estatal, el artículo 12 estableció un plazo
legal máximo para el pago de obligaciones dinerarias, así: “En los contratos
regidos por el estatuto general de contratación de la administración pública,
que celebren las entidades estatales con una micro, pequeña o mediana
empresa, según la normatividad vigente, los pagos deberán realizarse en
un plazo máximo de sesenta (60) días calendario siguientes, a la aceptación
de la factura”. Igualmente, sujetó el cumplimiento de dicho plazo a la
disponibilidad del Plan Anualizado de Caja (PAC).
5. Los títulos valores

Los títulos valores, dentro de la contratación estatal, son perfectamente
aplicables para respaldar las distintas obligaciones contractuales
adquiridas tanto por la administración, como por los propios contratistas,
siempre y cuando los títulos se deriven de contratos estatales279. Si el
origen o la causal del título valor no proviene directamente del contrato
estatal, entonces no habrá razón para que pueda ejecutarse ante la justicia
277 Entró a regir el 1º de enero de 2021.
278 Reglamentado por el Decreto 1733 de 2020.
279 De tal forma, que si el contrato estatal del que se deriva el título valor, se declara nulo, la jurisdicción
administrativa, carece de competencia para conocer de esa ejecución porque siempre se requiere
de la presencia del contrato estatal. Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sala
Unitaria, Auto de 12 de mayo de 2015, Expediente 51.230, C.P. Hernán Andrade Rincón.
120
contencioso administrativa, es decir, la causa jurídica del título debe

derivarse directamente de un contrato estatal, sometido por tanto al
régimen jurídico de derecho público o privado. Por lo tanto, la importancia
de los títulos valores en la actividad contractual es fundamental.
La definición de título valor280 la consagra el artículo 619 del Código
de Comercio, que prevé: “Son documentos necesarios para legitimar el
ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. Pueden
ser de contenido crediticio, corporativos o de participación y de tradición
o representativos de mercancías”. Pues bien, es usual que en la práctica
contractual se utilicen pagarés, cheques o letras de cambio, para pagar
prestaciones o para amparar el cumplimiento de ciertas obligaciones
contractuales. Entonces, cuando la administración o el contratista resultan
beneficiados con un título valor y el derecho insertado en el mismo no es
satisfecho, se habilita al acreedor para que lo haga efectivo por las vías
legales. Una de esas vías es el proceso ejecutivo administrativo, siempre y
cuando el título se derive una relación contractual estatal.
En este orden de ideas, bien puede ocurrir que el representante legal de
una entidad estatal suscriba un título valor para garantizar el pago de una
prestación al contratista proveniente de un contrato estatal. Igualmente,
que una entidad estatal emita una factura electrónica a otra. De tal
manera que si no se produce el cumplimiento de la obligación, el acreedor
contratista estará habilitado para iniciar la acción ejecutiva contractual y
obtener la satisfacción del crédito estatal. La factura clásica o el título de
cobro – tratándose de facturas electrónicas – y el contrato estatal, integran
el título ejecutivo complejo.
Por su parte, el Consejo de Estado, respecto a la ejecución de títulos
valores derivados de contratos estatales, no ha tenido una posición
pacífica por cuanto inicialmente281 sostuvo que la jurisdicción contencioso
administrativa sí era competente para conocer de ese tipo de procesos. Sin
embargo, en el año 2000 rectificó la posición inicial,282 pues consideró que
por la naturaleza jurídica autónoma de los títulos valores, la jurisdicción
competente para tramitar los procesos ejecutivos, para pedir el cobro, era
280 Sobre los elementos y características del título valor se puede consultar Narváez García, José
Ignacio. Derecho Mercantil Colombiano. Títulos–Valores, 2ª edición, Editorial Legis, Bogotá, 2002,
pp. 51 a 66.
281 Sección Tercera, Auto del 7 de marzo de 1996, Expediente 11.317, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
282 Sección Tercera, Auto del 9 de marzo de 2000, Expediente 14.503, C.P. Jesús María Carrillo
Ballesteros. Reiterada esa posición en los autos del 29 de junio de 2000, Expediente 17.089, C.P.
Jesús María Carrillo Ballesteros y del 22 de febrero de 2001, Expediente 18.256, C.P. María Elena
Giraldo Gómez.
121
la ordinaria, en aplicación de las normas del CPC – hoy CGP –. Esa posición
se mantuvo firme hasta el 21 de febrero de 2002,283 cuando en providencia
de esa fecha la Sección Tercera del Consejo de Estado varió nuevamente la
posición para concluir que la justicia administrativa sí era competente para
conocer de los procesos ejecutivos administrativos en los que se cobraran
títulos valores.
En la actualidad y de conformidad con el criterio jurisprudencial
últimamente expuesto284 queda claro que la jurisdicción contencioso
administrativa sí es competente para conocer de procesos ejecutivos cuyo
título de recaudo sea un título valor, siempre y cuando se cumpla con
los supuestos que expresamente se indicaron en la providencia del 21 de
febrero de 2002285, los cuales son: 1) que el título valor haya tenido su causa
en el contrato estatal286, es decir, que respalde las obligaciones derivadas
del contrato, 2) que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos
de los cuales conoce la jurisdicción contencioso administrativa, 3) que las
partes del título valor sean las mismas del contrato estatal, y 4) que las
excepciones derivadas del contrato estatal sean oponibles en el proceso
ejecutivo. Incluso, el Consejo de Estado287 sostuvo:
“A. La Sección Tercera del Consejo de Estado ratifica288 la competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los procesos ejecutivos
administrativos, entre otros, cuando el título se integra con documentos
relativos a negocios jurídicos estatales, cuyas obligaciones de pago se encuentran
insatisfechas y están representadas por títulos valores impagados, según se
niega indefinidamente, y que no han circulado. La ejecución en tales casos está
condicionada al cumplimiento de los siguientes requisitos:
Que el título valor tenga origen en un contrato estatal, es decir que respalde
las obligaciones derivadas del contrato estatal;
283 Sección Tercera, auto del 21 de febrero de 2002, Expediente 19.270, C.P. Alier Hernández Enríquez.
284 Reiterado por la misma Sección Tercera, a través de los Autos del 29 de enero de 2004, Expediente
24.861, C.P. Alier Hernández Enríquez; del 31 de marzo de 2005, Expediente 28.895, C.P. María
Elena Giraldo Gómez y del 3 de agosto de 2006, Expediente 20.403, C.P. Ramiro Saavedra Becerra
y Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 12 de mayo de 2015, Expediente 51.230,
C.P. Hernán Andrade Rincón, Subsección “A”, Auto de 19 de julio de 2017, Expediente 58.341, C.P.
Marta Nubia Velásquez Rico, Subsección “A”, Sentencia de 1º de febrero de 2018, Expediente Carlos
Alberto Zambrano Barrera y Subsección “C”, Auto de 8 de marzo de 2018, Expediente 60.149, C.P.
Jaime Orlando Santofimio.
marzo de 2020, Expediente 110010102000201900448 00, M.P. Camilo Mario Cano Diosa.
288 Auto del 21 de febrero de 2002. Expediente 19.270. M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.
122
Que el contrato que dio origen al título valor sea de aquellos de los cuales sea
competente para conocer la jurisdicción contencioso administrativa en virtud
de lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993;
Que las partes del título valor y del contrato estatal sean las mismas; y
Que las excepciones que se puedan proponer al contrato estatal sean
oponibles en el proceso ejecutivo”.
Por su parte, la misma corporación, reiteró que la jurisdicción
contencioso administrativa tiene competencia para conocer de la acción
ejecutiva administrativa cuando se trate de títulos valores que tengan su
fuente principal en un contrato estatal289. En efecto, el máximo Tribunal290,
aseveró:
“Estas providencias —que la Sala reitera ahora—, establecen dos
condicionamientos: uno relacionado con el contrato causal y otro que concierne,
exclusivamente, al título valor. En tal orden de ideas, se observa que, para definir
la competencia en el juicio ejecutivo basado en un título valor, proveniente de
un contrato estatal, es necesario: i) que el contrato que lo originó haya sido
celebrado por el Estado; ii) que de conformidad con el criterio orgánico sea de
conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso, pues él juez del contrato, es
el juez de la ejecución´; iii) que las partes contratantes sean, a su vez, otorgante
y beneficiario —para el caso del pagaré—; y iv) es necesario que las excepciones
que procedan frente al contrato celebrado por el Estado sean igualmente
oponibles en el proceso de ejecución.
Así mismo, en cuanto al requisito relacionado con el título valor, es necesario
—para que esta jurisdicción tenga competencia— que no haya circulado, esto
es, que no se haya endosado a favor de un tercero, pues esta situación liberaría
el título valor del contrato estatal causal o subyacente —de conformidad con el
principio de la autonomía—.
Considerando lo expuesto, es necesario tener en cuenta que de acuerdo con el
artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es
competente para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos
estatales. Esta norma especial, que no ofrece equívocos, debe interpretarse con
el tratamiento jurisprudencial relacionado con el conocimiento de los títulos
ejecutivos denominados títulos valores.

agosto de 2018, Expediente 11001010200020170332300 C, M.P. Fidalgo Estupiñán Carvajal. Ver
también Sala Disciplinaria, Conflicto de Jurisdicción, Providencia de 11 de marzo de 2020, Expediente
110010102000201900448 00, M.P. Camilo Mario Cano Diosa.
290 Sección Tercera, Sentencia del 19 de agosto de 2009, Expediente 34.718, C.P. Myriam Guerrero de
Escobar. Con aclaración de voto del doctor Enrique Gil Botero y salvamento de voto de Ruth Stella
Correa Palacio. El criterio anterior fue reiterado también por la Sección Primera, en el Auto del 18 de
marzo de 2010, Expediente 2007-00149, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
123
En este sentido, verificado el cumplimento de los requisitos expuestos, se

concluye que esta jurisdicción es quien conoce de la solicitud de mandamiento
ejecutivo de pago propuesta por el actor-ejecutante, toda vez que los títulos
valores no han circulado y derivan de un contrato estatal”.
Es acertado el criterio judicial del Consejo de Estado sobre el particular,
en la medida de que se conserva ese principio de unidad radicado en el
juez administrativo, para conocer de todas las controversias jurídicas que
se susciten con ocasión de los contratos estatales, pues como lo advierte
la última providencia citada: “el juez del contrato es el juez de la ejecución”.
Además, la pretensión del Legislador con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993
fue la de otorgarle competencia ejecutiva en forma general y amplia a la
justicia administrativa, para que conociera y decidiera todos los conflictos
generados por incumplimientos contractuales. Además, la causa jurídica
inicial del título valor siempre lo será el contrato estatal para garantizar
el cumplimiento de prestaciones contractuales estatales. Si el título no se
deriva de una relación contractual estatal, entonces no será susceptible de
cobrarse ejecutivamente por la vía del juicio ejecutivo que se tramita ante
el juez administrativo. Es por esa misma razón, que se justifica la falta de
competencia del juez administrativo, de conocer de la ejecución cuando
el título valor circula pues desaparece la relación de aquel con el contrato
estatal.
Los planteamientos anteriores, resultan igualmente predicables en
vigencia del numeral 6 del artículo 104 y del artículo 299 del CPACA, que
otorgó competencia al juez administrativo para conocer de todos los
procesos ejecutivos derivados de todos los contratos que celebren las
entidades estatales, independiente del régimen sustancial aplicable291,
pues si el título valor no se origina para respaldar obligaciones de tipo
contractual, la ejecución judicial de la prestación que en él conste, deberá
conocerla la justicia ordinaria y no la contencioso administrativa. La
entonces Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura292, sobre la
materia, concluyó lo siguiente:
“Ahora bien y como quiera que las “facturas de venta” base de la demanda
laboral presentada, según lo afirmado por el apoderado de la demandante,
son producto de la prestación de servicios de salud, es decir, no se evidenció la
existencia de un contrato, toda vez que el servicio prestado no fue en desarrollo
de su ejecución.

agosto de 2018, Expediente 11001010200020170332300, M.P. Fidalgo Estupiñán Carvajal.
marzo de 2020, Expediente 11001010200020190044800, M.P. Camilo Mario Cano Diosa.
124
Hecha la anterior precisión, es decir que las “facturas de venta” de que trata
la acción, por la naturaleza misma del título, no es una condena impuesta por la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni deviene de un contrato estatal, sino
de obligaciones crediticias por concepto de la prestación de servicios de salud por
parte de la empresa demandante, al Departamento de Santander – Secretaría de
Salud Departamental, cuyas pretensiones son que se declare que la institución
hospitalaria prestó servicios de salud a los vinculados a la entidad territorial y
como consecuencia se condene a este último a cancelar por dichos conceptos el
importe insoluto de las relaciones de envío y facturas en mención que ascienden
a la suma de $62.799.244 más los intereses moratorios y costas del proceso
soportadas en dichas facturas, según la fundamentación de la demanda a la cual
debe circunscribirse la Sala, pues no le compete determinar si dichos documentos
pueden existir en forma autónoma, o si se constituyen en verdaderos títulos
ejecutivos de los regulados por el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil,
sin lugar a dudas se establece que el competente para conocer de la demanda
ejecutiva formulada por el Hospital Pablo Tobón Uribe, es el Juzgado Quinto
Laboral del Circuito de Bucaramanga (negrillas por fuera del texto original)”.
Por otro lado, se reitera, que los títulos valores por sí solos no
prestarán mérito ejecutivo ante la justicia administrativa y en contra de
la administración, pues será menester atar su origen, obligatoriamente,
a un contrato293 celebrado por una entidad pública y salvo en los casos
excepcionalmente autorizados por la ley –urgencia manifiesta, urgencias
en salud, por ejemplo–, siempre será indispensable acompañar el
contrato estatal para integrar el título ejecutivo. Mal se hace cuando
se da vía libre a ejecuciones en contra de las entidades públicas que se
fundan exclusivamente en títulos valores, pues existe un régimen jurídico
contractual que debe atenderse a la hora de abrir las puertas de la
jurisdicción a quien pide la ejecución forzosa de una obligación contractual
estatal.
Por su parte, la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura294, hizo un juicioso e interesante análisis sobre
la competencia general para conocer de las acciones ejecutivas derivadas
de los títulos valores cuya creación proviene de las entidades públicas y al
respecto, sostuvo:

294 Providencia del 3 de octubre de 2012, Expediente 110010102000201201633 00, M.P. Henry Villarraga
Olivero. Define conflicto de competencia entre juez administrativo y juez ordinario. Dicha providencia
fue citada recientemente en un auto dictado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la
que también se citó esta obra. Ver Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 12 de mayo de 2015,
125
“(…) De esta forma, en principio, los títulos valores, serán ejecutables ante el
juez administrativo cuando tengan su origen en un contrato estatal. Las facturas
de venta, según lo previsto en el artículo 772 del Código de Comercio, modificado
a su vez por el artículo 1º de la Ley 1231 de 2008, son calificables como verdaderos
títulos valores.
(…).
Aclarada de esta manera la naturaleza del documento –factura cambiaria
y analizada la normatividad anterior y los documentos allegados al plenario y
base de la ejecución, nos encontramos con que estos contienen los requisitos
que exige la ley para que sean títulos valores. Así las cosas, al tratarse de
facturas cambiarias de compraventa, esta Sala Disciplinaria se ha pronunciado
en el sentido de adscribir la competencia a la justicia ordinaria, por ser dicho
título valor un documento necesario para legitimar el ejercicio del derecho
literal y autónomo que en él se incorpora, tal y como lo preceptúa el artículo
619 del Código de Comercio295. Pese a lo anterior, se hace necesario esta vez
rectificar parcialmente el criterio jurisprudencial anterior, para acoger la tesis
esbozada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. En efecto, para dicha
corporación296, los jueces administrativos tendrán competencia para conocer de
acciones ejecutivas derivadas de títulos valores, siempre que estos cumplan con
las siguientes condiciones, a saber: i) que el título valor haya tenido su causa en
el contrato estatal, es decir, que respalde obligaciones derivadas del contrato; ii)
que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos de los cuales conoce
la jurisdicción contencioso administrativa; iii) que las partes del título valor sean
las mismas del contrato estatal, y iv) que las excepciones derivadas del contrato
estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo.
El criterio jurisprudencial anterior, también, es compartido por el doctor
Mauricio Rodríguez Tamayo297, cuando al respecto, sostiene: ´Por el contrario,
se cree que si el título valor tiene su fuente en un contrato estatal y se dan
las condiciones fijadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, el asunto,
necesariamente, deberá ser conocido por la justicia administrativa, pues cobra
plena aplicación la previsión clara y especial del artículo 75 de la Ley 80 de 1993´.
En principio podrá pensarse que la controversia es de conocimiento de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en tanto las facturas que se pretenden
ejecutar se derivan de una relación contractual, sin embargo, entrando en el
debido análisis del problema jurídico planteado en el conflicto, la Sala observa
295 Conflicto jurisdicción radicación 1100101020082545, Auto de octubre 16 2008, Sala 100. M.P. Julia
Emma Garzón de Gómez. Cita de la providencia.
296 Ver Sección Tercera, Autos del 21 de febrero de 2002, Expediente 19.270, C.P. Alier Hernández
Enríquez; del 29 de enero de 2004, Expediente 24.681, C.P. María Elena Giraldo Gómez; del 3 de
agosto de 2006, Expediente 20.403, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 19 de agosto de 2009,
Expediente 34.738, C.P. Miryam Guerrero de Escobar. Cita de la providencia.
297 Según lo advierte Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo en su obra Op. Cit., p. 103. Cita de la
providencia.
126
que si bien el documento –factura de venta– aportado con la demanda es la

base de la ejecución, lo cierto es que el ejecutante no explica el origen de la
obligación ejecutada, ni menos aportó los demás documentos necesarios que
deben integrar esa factura de venta, pues tratándose, como se trata, de un título
valor en el que interviene un ente territorial, dicho título es de los denominados
complejo, dada su naturaleza de origen y creación. Así, la regla general en
materia de ejecución contra entidades estatales, es la presencia de un título
ejecutivo complejo, pues como lo anota la doctrina298: “Será complejo cuando
la obligación y sus elementos esenciales se estructuren con base en varios
documentos, como en el caso de los títulos ejecutivos contractuales, dado
que por regla general, se conforman con varios documentos (contrato, acto
administrativo que aprueba la póliza, etc.). en el caso de los contratos estatales,
así se trate de títulos ejecutivos, siempre el título ejecutivo será de carácter
complejo”.
De modo análogo, debe señalarse que si las facturas de venta, que originan el
conflicto de competencias del que ahora se ocupa esta Colegiatura, se dieron por
el suministro de materiales de construcción, lo cierto es que en principio no se
advierte la integración de un título ejecutivo complejo de carácter contractual,
pues no hay prueba del contrato estatal que soporte esa relación y tampoco
del registro presupuestal que respalde las obligaciones económicas derivadas
de ese acuerdo299, asunto que en todo caso, deberá ser dilucidado por el juez
competente, según lo que se resuelva en la parte resolutiva de este proveído. Es
por lo anterior –la falta del contrato estatal–, también, que no puede concluirse
que las facturas de venta serían ejecutables ante el juez administrativo, pues no
existe la prueba que son causa o resultado de un contrato estatal (negrillas y
resaltado por fuera del texto original)”.
De esta forma, el máximo Tribunal de Conflictos del país, rectificó
parcialmente su criterio judicial frente a la ejecución basada en títulos
valores en los que interviene una entidad pública para compartir la tesis
del Consejo de Estado y además, reclamó la presencia del contrato estatal
no solo como elemento esencial para integrar el título ejecutivo sino como
un mecanismo idóneo para establecer el juez competente. De hecho, la
misma Corporación300, recientemente, reiteró la misma tesis y en tal sentido
aseguró lo siguiente:
“Por consiguiente, se tiene que el tema de discusión en la demanda, no es otro
que el referente al de un proceso ejecutivo ordinario cuyo interés principal de la
298 Ibídem, pp. 62 y 63.

299 Principio de legalidad del gasto público.
octubre de 2019, Expediente 11001010200020190184000, M.P. Pedro Alfonso Sanabria Buitrago.
127
parte demandante, es el pago de los saldos insolutos contenidos en las facturas

cambiarias adeudadas, con sus respectivos intereses moratorios, por lo cual,
se reitera, la base del recaudo ejecutivo no deviene de ninguno de los eventos
establecidos en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, a no dudarlo,
el juez competente para conocer del asunto es el Juez Ordinario”.
En este orden de ideas, si el título valor tiene su fuente en un contrato
estatal y se dan las condiciones fijadas por la jurisprudencia del Consejo
de Estado, el asunto, necesariamente, deberá ser conocido por la justicia
administrativa, pues cobra plena aplicación la previsión clara y especial del
artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y del numeral 6 del artículo 104 del CPACA301.

Los títulos valores originan obligaciones de pago, que en la materia
especial, deben tener su fuente en un contrato estatal. Ahora bien, en la
contratación pública, la circulación de títulos valores es un mecanismo
comercial válido que cumplen diversas finalidades, incluso con el endoso
electrónico de facturas electrónicas como lo autoriza el Decreto 1074 de
2015. Por regla general, la exigibilidad de las obligaciones que constan
en esos títulos valores, se someten a las condiciones estipuladas por las
partes en el respectivo contrato estatal del que provienen, en cuyo caso,
su exigibilidad judicial dependerá de que se encuentra en mora el deudor
de acuerdo con esas regulaciones contractuales. El Consejo de Estado,
aseguró que por regla general las condiciones de exigibilidad de los títulos
valores en la contratación estatal, se deben sujetar a las estipulaciones
pactadas por las partes en cada caso particular por lo que no resulta
aplicable la aceptación tácita dispuesta en el artículo 773 del Código de
Comercio302. Igualmente, la misma Corporación303, a su vez, se ha referido a
la exigibilidad de la obligación como elemento esencial del título ejecutivo,
para sostener: “La última cualidad para que la obligación sea ejecutable es la
de que sea exigible es decir cuando puede demandarse su cumplimiento por
no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro modo la exigibilidad
de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya

302 Consejo de Estado, Subsección “A”, Auto de 19 de julio de 2017, Expediente 58.341, C.P. Marta
Nubia Velásquez Rico.
303 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de abril de 2003, Expediente 23.589, C.P.
María Elena Giraldo Gómez.
128

a plazo ni condición, previo requerimiento”.
a determinados plazos, como en materia de sentencias proferidas por la
jurisdicción contencioso administrativa o de las conciliaciones aprobadas
por ella (arts. 192 y 298, CPACA). De la misma forma, el nuevo CPACA, prevé
reglas para la exigibilidad de las obligaciones que surjan de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos.
judiciales (arts. 192) y también para “Las decisiones en firme proferidas en
desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que
las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma
clara, expresa y exigible” (num. 2, art. 297, CPACA). Pese a lo anterior, una
lectura cuidadosa de los artículos 298 y 299 del CPACA y de la reforma de
la Ley 2080 de 2021, permite concluir que la ley no fijó un plazo para exigir
judicialmente las obligaciones de carácter contractual –como sí lo hizo
frente a las sentencias, conciliaciones, decisión de amigable componedor
y laudos arbitrales–, es decir, aquellas en donde la exigibilidad solo puede
extraerse del contenido mismo de las cláusulas de un contrato o un acuerdo
de dicha naturaleza, como producto de la libre autonomía de la voluntad,
por lo que entonces, cuando el título ejecutivo se derive de un título valor
que tenga su origen en un contrato estatal, la posibilidad del reclamo judicial
para su cumplimiento, se someterá a las pautas fijadas directamente por las
partes contratantes, es decir, a las condiciones de cumplimiento pactadas
en el respectivo contrato, como bien lo precisó la Sala Plena Contenciosa
Administrativa del Consejo de Estado304, cuando aseguró: “Siguiendo los
principios normativos del sistema presupuestal y la orientación marcada
por la Corte Constitucional, las ejecuciones aquí estudiadas en cuanto a las
sentencias de esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse
sino dentro del término señalado en el art 177 del CCA. Frente a las ejecuciones
derivadas de los contratos estatales no se aplicará tal restricción, y deberá
estarse a las condiciones de pago señaladas en los mismos (negrillas y
resaltado por fuera del texto original)”. Adicionalmente, cuando se trate
de títulos ejecutivos derivados de actos administrativos de carácter
contractual, esa exigibilidad dependerá de lo que contenga la respectiva
decisión unilateral de la administración, es decir, de los términos o plazos
de cumplimiento dispuestos en el acto administrativo respectivo.
129
En el caso concreto de los títulos valores que surjan de una relación

contractual estatal, el acreedor de prestaciones surgidas con ocasión a ese
negocio, podrá exigir su cumplimiento por vía judicial cuando acredite la
mora del deudor, se reitera, con base en las estipulaciones que consten
en dicho contrato. Por lo tanto, cuando la administración o el contratista,
celebran contratos estatales e incumplen las obligaciones de pago,
podrán ser ejecutados cuando se pruebe la mora del deudor y por ende la
exigibilidad de la obligación reclamada.
ejecutoria”.
Por último, el Congreso de la República expidió la Ley 2024 de 2020306, a
través de la cual se establecen plazos de carácter legal e imperativo dentro
de los cuales se deben efectuar los pagos de obligaciones comerciales. Y
para el caso de la contratación estatal, el artículo 12 estableció un plazo
legal máximo para el pago de obligaciones dinerarias, así: “En los contratos
regidos por el estatuto general de contratación de la administración pública,
que celebren las entidades estatales con una micro, pequeña o mediana
empresa, según la normatividad vigente, los pagos deberán realizarse en
un plazo máximo de sesenta (60) días calendario siguientes, a la aceptación
de la factura”. Igualmente, sujetó el cumplimiento de dicho plazo a la
disponibilidad del Plan Anualizado de Caja (PAC).
6. Las actas parciales de obras o de servicios

Los contratos estatales, al contener todas las obligaciones y prestaciones
reciprocas de las partes contratantes, regulan lo atinente a la forma
de realizar el pago al contratista por la prestación acordada. La práctica
306 Entró a regir el 1º de enero de 2021.
130
contractual enseña que en los contratos de ejecución sucesiva (tales como

los de suministro, obra pública o prestación de servicios, por ejemplo), los
pagos se hacen en forma parcial y durante toda la ejecución del contrato,
porque además con ello se salvaguardan los intereses de la administración,
en tanto que a medida que avance el objeto del contrato así se irán haciendo
los pagos al contratista. Los mecanismos de pago, usualmente aceptados
en los contratos de suministro, de obra o de prestación de servicios, entre
otros, se cancelan previa la presentación y aprobación de actas parciales
de obra o de servicios, con informes de gestión o con facturas de los bienes
recibidos por la entidad. Es necesario, como se ha advertido, que tales actas,
informes o facturas, sean debidamente recibidos y legalizados conforme
a las previsiones contractuales respectivas; igualmente, que los servicios
se certifiquen como efectivamente prestados. Del cumplimiento de dichas
formalidades, depende la certeza de la existencia de una obligación
ejecutiva en los términos del artículo 422 del CGP.
En los contratos de obra pública, además del anticipo que en algunos
casos se pacta a favor del contratista, se hacen pagos por actas parciales de
obra, en las que se amortiza el valor del anticipo. Esas actas se presentan a
la entidad y ésta las cancela dentro de las oportunidades acordadas en el
contrato. Lo mismo ocurre con el contrato de prestación de servicios o de
suministro de bienes o servicios.
Para la ejecución de las actas parciales de obras o de servicios es menester
tener presente que su exigibilidad depende, en gran medida, de que las
estipulaciones contractuales se cumplan, así por ejemplo, piénsese en las
actas parciales de obra que deben ser aprobadas por el representante legal
de la entidad contratante y, a pesar de ello, son suscritas por el interventor
o deben ser refrendadas por el supervisor designado para tales efectos. En
ese caso, resulta ostensible que no será exigible esa acta parcial de obra
porque no proviene del deudor307. Lo mismo sucedería en el contrato de
prestación de servicios, cuando el contratista debe entregar informes o
trabajos parciales y los mismos deben ser recibidos a satisfacción por la
persona designada en el contrato (interventor o supervisor) y, sin embargo,
no es suscrito por la persona llamada a hacerlo. Toma aquí importancia
el fascinante tema de las obligaciones. Las anotaciones precedentes son
también predicables de las actas de recibo final de obras.
307 Sección Tercera, sentencias del 23 de noviembre de 2000, Expediente 14.091, C.P. María Elena
Giraldo Gómez y del 12 de septiembre de 2002, Expediente 16.761, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
131
Para integrar el título ejecutivo complejo será necesario acompañar con

la demanda los siguientes documentos: 1) original o copia autenticada del
contrato estatal o de la orden de trabajo, si existen actas adicionales que
modifican el contrato y en ellas consta la obligación que se pretende ejecutar,
2) copia autenticada del certificado de registro presupuestal308, salvo que
incumplimientos contractuales imputables a la administración309, 3) copia
autenticada del acto administrativo que aprobó las garantías310, o del sello
puesto en el contrato que dé fe sobre la aprobación de las garantías o si se
contrata con SECOP II con el documento que haga sus veces, en caso de ser
exigibles, 4) la aprobación o certificación de las obras o servicios prestados,
5) las actas parciales de obra, o de recibo final de obras, actas de servicios
prestados, cuentas de cobro, debidamente suscritas por las personas
señaladas en el contrato, etc., y 6) cuando quien haya celebrado el contrato
no sea el representante legal de la entidad estatal respectiva, sino que la
necesario además, acompañar la copia autenticada del acto administrativo
que confirió dicha delegación.
Finalmente, es indispensable advertir que las actas parciales de obras y
las de recibo final no serán ejecutables cuando el contrato estatal del cual
se deriven, ya ha sido liquidado (bilateral, unilateral o judicial) porque en
esos casos ha sostenido el Consejo de Estado311 “(...) el acta de liquidación
del contrato se constituye en la prueba principal del estado económico del
contrato y de las obligaciones que subsistan a cargo de cada una de las partes
contratantes”. Si se libra mandamiento de pago en esos supuestos la
administración o el contratista, según se trate, podrá alegar la ocurrencia
de la liquidación del contrato.
309 Lógicamente, al tratarse de una sanción por incumplimiento contractual, no se requiere acreditar el
registro presupuestal, pues el incumplimiento es una situación que puede ocurrir o no a futuro y sobre
la cual no puede existir una tasación económica concreta, dado que eso depende de muchas variables
(tiempos, comportamientos contractuales, problemas de financiación, etc.). Adicionalmente, desde el
punto presupuestal, la entidad pública nunca podrá aprovisionar o cuantificar y mucho menos afectar su
presupuesto, por ejemplo, estableciendo un costo de intereses por el retraso en pagos, pues no tiene en
el momento de su celebración, los elementos necesarios para considerarlo y el registro presupuestal, se
aplica, solo en aquellos casos, donde la creación de una obligación afecte el presupuesto de la entidad.
Este mismo razonamiento, consistente en no exigir el certificado de registro presupuestal para casos
de reclamo de cláusulas penales por incumplimientos de la administración, el Consejo de Estado, lo
expuso en el Auto del 30 de enero de 2008, Expediente 34.400, C.P. Enrique Gil Botero.
311 Sección Tercera, Auto del 17 de julio de 2003, Expediente 24.041, C.P. Alier Hernández Enríquez.
132

Como se advirtió, el contrato estatal, en algunos casos, puede constituirse
en título ejecutivo contractual tanto a favor del contratista como de la
misma administración. Las actas parciales de obras o servicios, resultan
ser el mecanismo para acreditar el cumplimiento parcial de obligaciones
entre las partes y por ende, en muchos casos, dan lugar a títulos ejecutivos
contractuales. Por regla general, la exigibilidad de las obligaciones que nacen
de un contrato, se someten a las condiciones estipuladas por las partes, en
cuyo caso, su exigibilidad judicial dependerá de que se encuentra en mora
el deudor de acuerdo con esas regulaciones contractuales. El Consejo de
Estado312, a su vez, se ha referido a la exigibilidad de la obligación como
elemento esencial del título ejecutivo, para sostener: “La última cualidad
para que la obligación sea ejecutable es la de que sea exigible es decir cuando
puede demandarse su cumplimiento por no estar pendiente de un plazo o
condición. Dicho de otro modo la exigibilidad de la obligación se debe, a la
que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera
una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo
cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió,
y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo
requerimiento”.
jurisdicción contencioso administrativa o de conciliaciones aprobadas por
ella (arts. 192 y 298, CPACA). De la misma forma, el nuevo CPACA, prevé
judiciales (arts. 298 y 299) y también para “Las decisiones en firme proferidas
en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las
que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en
forma clara, expresa y exigible” (num. 2, art. 297, CPACA). Pese a lo anterior,
una lectura cuidadosa de los artículos 298 y 299 del CPACA y de la reforma,
Ley 2080 de 2021, permite concluir que la ley no fijó un plazo para exigir
Gómez.
133

extraerse del contenido mismo de las cláusulas de un contrato o un
acuerdo de dicha naturaleza (por ejemplo, qué término tiene una entidad
para pagar un anticipo o unas actas parciales de obra, etc.), como producto
de la libre autonomía de la voluntad, por lo que entonces, cuando el título
ejecutivo se derive de un acta parcial, la posibilidad del reclamo judicial
principios normativos del sistema presupuestal y la orientación marcada por la
Corte Constitucional, las ejecuciones aquí estudiadas en cuanto a las sentencias
de esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse sino dentro
del término señalado en el art. 177 del CCA. Frente a las ejecuciones derivadas
En el caso concreto de las actas parciales, salvo en aquellos casos
cuando ya se ha liquidado el contrato estatal, el acreedor de prestaciones
surgidas con ocasión a esas actas, podrá exigir su cumplimiento por vía
judicial cuando acredite la mora del deudor, se reitera, con base en las
estipulaciones que consten en el contrato estatal del que se originan. Por
lo tanto, cuando la administración o el contratista, celebran contratos
estatales e incumplen el pago de las actas parciales, podrán ser ejecutados
cuando se pruebe la mora del deudor y por ende la exigibilidad de la
obligación reclamada.
134

ejecutoria”.
7. El contrato de transacción
Es calificado como un mecanismo alternativo de solución de conflictos315.
La figura de la transacción es de carácter sustancial y está regulada
en su integridad por el Código Civil. Resulta que esa figura jurídica es
perfectamente aplicable a la contratación estatal por disposición expresa
del artículo 68316 de la Ley 80 de 1993, como mecanismo para zanjar
diferencias de tipo contractual. Es definida entonces como un contrato “en
que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven
un litigio eventual” (art. 2469, C.C.). A diferencia de la conciliación, en la
transacción las partes o acuerdan directamente el conflicto jurídico que
está en trámite ante los estrados judiciales o buscan evitar llevar esa
controversia a manos de la justicia317. Por su parte, el Consejo de Estado318,
definió la transacción, así:
“(…) la transacción es un arreglo amigable de un conflicto surgido entre las
partes, que esté pendiente de decisión judicial o que no haya sido sometido aún
a ella, por medio de concesiones recíprocas, pues no hay transacción si una de
las partes se limita a renunciar sus derechos y la otra a imponer los suyos.319 Por
eso, puede ser definida la transacción como un negocio jurídico por el cual las
315 El Consejo de Estado, se refirió a esa modalidad de solución de conflictos, para señalar que: “La
transacción es uno de los mecanismos alternos de solución de conflictos que carece de regulación en
el estatuto contractual, por lo cual es necesario acudir a lo contemplado en el artículo 2469 del Código
Civil. Esta figura jurídica está autorizada para los contratos estatales en el artículo 68 de la Ley 80 de
1993 y en el artículo 13 del Decreto Reglamentario 173 del mismo año”. Sección Tercera, Subsección
“C”, Sentencia del 18 de enero de 2012, Expediente 21.080, C.P. Olga Valle de De La Hoz.
316 “ARTÍCULO 68. De la utilización de mecanismos de solución directa de las controversias contractuales.
Las entidades a que se refiere el artículo 2° del presente estatuto y los contratistas buscarán solucionar en forma
ágil, rápida y directa las diferencias y discrepancias surgidas de la actividad contractual.
Para tal efecto, al surgir las diferencias acudirán al empleo de los mecanismos de solución de controversias
contractuales previstos en esta ley y a la conciliación, amigable composición y transacción.
Parágrafo. Los actos administrativos contractuales podrán ser revocados en cualquier tiempo, siempre que
sobre ellos no haya recaído sentencia ejecutoriada”.
317 Las diferencias esenciales entre la conciliación y la transacción pueden consultarse entre otras
providencias, en el Auto del 5 de febrero de 1993, Expediente 7.633, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
318 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 28 de febrero de 2011, Expediente 28.281, C.P. Ruth
319 Cfr. Hinestrosa, Fernando. Tratado de las obligaciones. Universidad Externado de Colombia, Tercera
Edición, marzo de 2007, pp. 735 y ss. Cita de la providencia.
135
partes terminan una contienda nacida o previenen una por nacer, haciéndose
concesiones recíprocas320. Desde el punto de vista procesal es un medio anormal
de ponerle fin al proceso, cuando se refiere a la totalidad de las cuestiones
debatidas entre las partes del mismo o, en el evento de ser parcial, clausura el
debate en relación con las pretensiones sobre las cuales haga referencia321.
De otra parte, la transacción debe analizarse desde dos puntos de vista
a saber: i) como contrato autónomo del cual se derivan obligaciones para
las partes con el fin de precaver un litigio eventual, y ii) como un mecanismo
para terminar un litigio actual. Se hace la anterior precisión, pues en ambos
casos, la administración está habilitada para transar con las exigencias
legales estudiadas más adelante. Entonces, es perfectamente válido que,
ante una controversia contractual, los sujetos de la relación contractual
pública, decidan celebrar un contrato de transacción para arreglar la
diferencia directamente y en el mismo acto jurídico, podrán establecer las
obligaciones respectivas para el efecto e incluso crear nuevas322, en cuyo
caso se estará de cara a un contrato estatal autónomo que podrá prestar
mérito ejecutivo323. También, puede ocurrir que en presencia de un proceso
ordinario contractual o ejecutivo, las mismas partes, acuerden celebrar
320 Cfr. Josserand, Louis. Derecho civil y contratos. Tomo II, Ed. Jurídicas Europa-América, 1984, p. 389.
Cita de la providencia.
321 “ARTÍCULO. 340. CPC—Modificado. D.E. 2282/89, art. 1º, num. 162. Oportunidad y trámite. En
cualquier estado del proceso podrán las partes transigir la litis. También podrán transigir las diferencias
que surjan con ocasión del cumplimiento de la sentencia./ Para que la transacción produzca efectos
procesales, deberá presentarse solicitud escrita por quienes la hayan celebrado, tal como se dispone
para la demanda, dirigida al juez o tribunal que conozca del proceso o de la respectiva actuación
posterior a este, según fuere el caso, precisando sus alcances o acompañando el documento que
la contenga. Dicha solicitud podrá presentarla también cualquiera de las partes, acompañando el
documento de transacción autenticado; en este caso se dará traslado del escrito a las otras partes,
por tres días./ El juez aceptará la transacción que se ajuste a las prescripciones sustanciales y
declarará terminado el proceso, si se celebró por todas las partes y versa sobre la totalidad de las
cuestiones debatidas, quedando sin efecto cualquier sentencia dictada que no estuviere en firme.
Si la transacción solo recae sobre parte del litigio o de la actuación posterior a la sentencia, solo se
celebró entre algunos de los litigantes, el proceso o la actuación posterior a este continuará respecto
de las personas o los aspectos no comprendidos en aquella, lo cual deberá precisar el juez en el
auto que admita la transacción. El auto que resuelva sobre la transacción parcial es apelable en el
efecto diferido, y el que resuelva sobre la transacción total lo será en el efecto suspensivo. / Cuando
el proceso termine por transacción o esta sea parcial, no habrá lugar a costas, salvo que las partes
convengan otra cosa./ Si la transacción requiere licencia y aprobación judicial, el mismo juez que
conoce del proceso resolverá sobre estas; si para ello se requieren pruebas que no obren en el
expediente, el juez las decretará de oficio o a solicitud de parte y para practicarlas otorgará un término
de cinco días o señalará fecha y hora para audiencia, según el caso”. Cita de la providencia.
322 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 13 de noviembre de 2014,
Expediente 28.042, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
323 Un caso similar fue estudiado por el Consejo de Estado, ante el incumplimiento contractual en
que incurrió una entidad estatal en el marco de un convenio interadministrativo y para resolver la
controversia, las dos entidades estatales, optaron por celebrar un contrato de transacción, que más
tarde se convirtió en título ejecutivo ante la jurisdicción contencioso administrativa (Sección Tercera,
Auto del 30 de enero de 2008, Expediente 34.400, C.P. Enrique Gil Botero).
136
una transacción para terminar un litigio actual. La transacción es un típico

acto de disposición de derechos, salvo en los casos prohibidos por la ley,324
en cuyo caso no es permitida, mediante el cual las mismas partes, sin la
intervención de ninguna autoridad (conciliador, árbitro o juez), acuerdan
el arreglo directo a una controversia que puede generar un litigio o que ya
existe y se desea terminar. La transacción legalmente celebrada produce
efectos de cosa juzgada y solo entre las partes (arts. 2483 y 2484).
En el caso de las entidades públicas, para celebrar el contrato de
transacción se requiere autorización del Presidente de la República,
Gobernador, Alcalde, según sea el nivel de la entidad, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 176 del CPACA325. Igualmente, será necesario,
que el representante legal de la entidad estatal cuente con autorización
expresa para transar, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado326. Lo
anterior, no implica que el representante legal de la respectiva entidad que
pretenda transar, deba suscribir siempre el respectivo contrato, pues esa
función puede ser delegada. Pese a lo anterior, no es procedente que los
representantes de las entidades estatales puedan delegar en forma general
la facultad de transar, por cuanto es una atribución que compromete al
patrimonio público y los derechos de la administración y que en cada caso
particular, requerirá de autorización especial y concreta327. Tales exigencias,
324 Como sería a título de ejemplo, transar sobre el estado civil de las personas (art. 2473, C.C.) o
respecto de la legalidad de actos administrativos (Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia
del 8 de junio de 2000, Expediente 16.973, C.P. Alier Hernández Enríquez). Igualmente, vale la pena
revisar las sentencias del 18 de julio de 2002, Expediente 19.333, C.P. Germán Rodríguez Villamizar
y del 11 de marzo de 2004, Expediente 25.021, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
325 “ARTÍCULO 176. Allanamiento a la demanda y transacción. Cuando la pretensión comprenda
aspectos que por su naturaleza son conciliables, para allanarse a la demanda la Nación requerirá
autorización del Gobierno Nacional y las demás entidades públicas requerirán previa autorización
expresa y escrita del Ministro, Jefe de Departamento Administrativo, Gobernador o Alcalde o de
la autoridad que las represente o a cuyo despacho estén vinculadas o adscritas. En los casos de
órganos u organismos autónomos e independientes, tal autorización deberá expedirla el servidor de
mayor jerarquía en la entidad. En el evento de allanamiento se dictará inmediatamente sentencia. Sin
embargo, el juez podrá rechazar el allanamiento y decretar pruebas de oficio cuando advierta fraude
o colusión o lo pida un tercero que intervenga en el proceso. Con las mismas formalidades anteriores
podrá terminar el proceso por transacción”.
02, C. P. María Elena Giraldo Gómez.
327 A esa misma conclusión, llegó el Juzgado Tercero Administrativo de Barranquilla, al improbar una
transacción en el trámite de un proceso ejecutivo y en ese sentido, aseveró: “Para esta Dependencia
Judicial, aunque en el referido acto administrativo se consigna la facultad de transigir, ello no es
posible, porque tal atribución está radicada en cabeza del representante legal de la entidad territorial
y no se puede delegar de manera general sin contrariar claros preceptos legales, como los que se
señaló de manera precedente. En conclusión, el servidor público del Distrito no estaba facultado para
comprometer el patrimonio del ente territorial a través de una transacción”. Auto del 12 de diciembre
de 2007, Expediente 2007-00030, Juez, Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz – Q.E.P.D. –.
137
se extraen de las previsiones de los artículos 176 del CPACA, 341 del CPC,
312328 y 313329 del CGP.
Por su parte, la Ley 80 de 1993, con buen criterio dispuso en los
artículos 4º, numeral 9º y 68, lo siguiente:
“ARTÍCULO 4º. De los derechos y deberes de las entidades estatales. Para la
consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:
(...).
9. Actuarán de tal modo que por causas a ellas imputables, no sobrevenga
una mayor onerosidad en el cumplimiento de las obligaciones a cargo del
contratista. Con este fin, en el menor tiempo posible, corregirán los desajustes
que pudieren presentarse y acordarán los mecanismos y procedimientos
pertinentes para precaver o solucionar rápida y eficazmente las diferencias
o situaciones litigiosas que llegaren a presentarse” (Negrillas por fuera del
texto original).
“ARTÍCULO 68. De la utilización de mecanismos de solución directa de las
controversias contractuales. Las entidades a que se refiere el artículo 2º del
presente estatuto y los contratistas buscarán solucionar en forma ágil, rápida y
directa las diferencias y discrepancias surgidas de la actividad contractual.
Para tal efecto, al surgir las diferencias acudirán al empleo de los mecanismos
de solución de controversias contractuales previstos en esta ley y a la conciliación,
amigable composición y transacción” (Negrillas por fuera del texto original).
En este contexto y de acuerdo con las disposiciones legales transcritas,
las entidades estatales podrán celebrar contratos de transacción para
328 “ARTÍCULO 312. Trámite. En cualquier estado del proceso podrán las partes transigir la litis. También
podrán transigir las diferencias que surjan con ocasión del cumplimiento de la sentencia. Para que la
transacción produzca efectos procesales deberá solicitarse por quienes la hayan celebrado, dirigida
al juez o tribunal que conozca del proceso o de la respectiva actuación posterior a éste, según fuere el
caso, precisando sus alcances o acompañando el documento que la contenga. Dicha solicitud podrá
presentarla también cualquiera de las partes, acompañando el documento de transacción; en este
caso se dará traslado del escrito a las otras partes por tres (3) días. El juez aceptará la transacción
que se ajuste al derecho sustancial y declarará terminado el proceso, si se celebró por todas las
partes y versa sobre la totalidad de las cuestiones debatidas o sobre las condenas impuestas en la
sentencia. Si la transacción solo recae sobre parte del litigio o de la actuación posterior a la sentencia,
el proceso o la actuación posterior a éste continuará respecto de las personas o los aspectos no
comprendidos en aquella, lo cual deberá precisar el juez en el auto que admita la transacción. El auto
que resuelva sobre la transacción parcial es apelable en el efecto diferido, y el que resuelva sobre la
transacción total lo será en el efecto suspensivo. Cuando el proceso termine por transacción o ésta
sea parcial, no habrá lugar a costas, salvo que las partes convengan otra cosa. Si la transacción
requiere licencia y aprobación judicial, el mismo juez que conoce del proceso resolverá sobre estas;
si para ello se requieren pruebas que no obren en el expediente, el juez las decretará de oficio o a
solicitud de parte y para practicarlas señalará fecha y hora para audiencia”.
329 “ARTÍCULO 313. Transacción por entidades públicas. Los representantes de la Nación,
departamentos y municipios no podrán transigir sin autorización del Gobierno Nacional, del
gobernador o alcalde, según fuere el caso. Cuando por ley, ordenanza o acuerdo se haya ordenado
promover el proceso en que intervenga una de las mencionadas entidades la transacción deberá ser
autorizada por un acto de igual naturaleza”.
138
solucionar los distintos conflictos jurídicos que se presenten con los

contratistas, ya sea que esté en trámite el respectivo proceso judicial o que
se acuerde la transacción para evitar la iniciación del proceso respectivo
(art. 2469, C.C.), o para terminar el proceso ya en curso330. Por su parte,
como novedad, el último inciso del artículo 313 del CGP, dispone que cuando
un proceso en donde intervenga una entidad pública se haya ordenado
iniciar por virtud de una ley, ordenanza o acuerdo, para poder transar, se
requerirá de un acto de la misma naturaleza que así lo autorice.
La jurisprudencia del Consejo de Estado, apoyada en la doctrina
nacional, ha concluido que la transacción resulta aplicable en el proceso
ejecutivo administrativo, pero solo si en el trámite del mismo se han
propuesto excepciones de fondo331. La posición anterior, también, es
compartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca332, quien sobre
el particular, ha sostenido:
“En materia contencioso administrativa, no existe duda sobre la procedencia
de la transacción, conforme a lo preceptuado en el artículo 218 del CCA, según
el cual, los procesos que se tramitan ante esta jurisdicción podrán terminarse
mediante tal mecanismo. No obstante, en tratándose de procesos ejecutivos,
esta procedencia es excepcional en la medida que si bien el fundamento de la
ejecución es un derecho cuya existencia y titularidad no se discute, el proceso
así iniciado puede devenir en declarativo en la medida que el demandado
formule excepciones de fondo dirigidas a enervar dicho derecho tornándolo
en incierto.
De esta manera, la transacción, en principio viable solo en controversias
declarativas, puede tener aplicación en el proceso ejecutivo, solo en tanto el
deudor proponga excepciones de mérito, pues de esta forma podrá cumplirse
330 Esa opción se extrae del contenido del último inciso del artículo 176 del CPACA y los artículos 341 del
CPC y 312 y 313 del CGP.
331 Sección Tercera, Autos del 19 de abril de 2001, Expediente 19.369 y del 16 de septiembre de 2004,
Expediente 27.342, María Elena Giraldo Gómez. En la última providencia se afirmó: “(…) C. Para
el Consejo de Estado ese problema jurídico compromete el análisis material de la figura jurídica
de la transacción dentro de un proceso, la cual por naturaleza solo tiene cabida, en principio, en
los juicios de cognición o de conocimiento, toda vez que tiene por objeto que las partes acuerden
terminar o la litis, antes de que se profiera sentencia, o que proferida no se encuentre en firme, o
las diferencias que surjan con ocasión del cumplimiento de una sentencia (art. 340, CPC). Y se dice
que en principio solo tiene cabida en los juicios de conocimiento debido a que la transacción tiene
por objeto terminar el litigio o controversia, total o parcialmente, objeto ajeno a los juicios ejecutivos
salvo cuando se propongan excepciones de fondo, evento en el cual se torna en juicio de cognición”
(Negrillas y subrayado son del texto original). La misma Sección Tercera, mediante la Sentencia del
8 de noviembre de 2007, Expediente 30.327, con ponencia de Ramiro Saavedra Becerra, reiteró el
criterio anterior.
332 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto del 6 de diciembre de 2007, Expediente 2001-0112, M.P. Juan
Carlos Garzón Martínez.
139
el elemento esencial de la transacción referido a la incertidumbre en la relación

jurídica objeto de la misma333.
Adicionalmente, como se anunciara anteriormente, por remisión del artículo
267334 del CCA deberán cumplirse los requisitos previstos en el artículo 340 del
CPC, para que la transacción celebrada por las partes en forma extrajudicial, surta
efectos dentro del proceso en el cual se discute la relación jurídica transigida”.
El Consejo de Estado335, avaló una transacción que se produjo al interior
de un proceso ejecutivo administrativo en donde el ejecutante reclamaba
el pago de unos servicios prestados a una entidad territorial que provenían
de un contrato de prestación de servicios profesionales. En esa misma
decisión, también, se analizó el carácter de mecanismo alternativo de
solución de conflictos propio de la transacción.
Ahora bien, cuando se plantea la celebración de una transacción
para terminar un proceso ejecutivo que esté en curso ante la justicia
administrativa, será necesario que se cumplan con los supuestos previstos
en los artículos 176 del CPACA y 312 y 313 del CGP, aplicable a los procesos
ejecutivos administrativos, por remisión del artículo 306 del CPACA.
Así las cosas, si en el contrato de transacción consta una obligación
con las características previstas en el artículo 422 del CGP y el artículo 299
del CPACA, se integrará el título ejecutivo con el contrato respectivo en
original o en copia auténtica. Recuérdese que la transacción celebrada por
una entidad pública es un contrato estatal y de acuerdo con lo dispuesto
en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y el numeral 6 del artículo 104 y del
artículo 299 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa tiene
competencia para conocer de los procesos ejecutivos que se deriven de
todos los contratos que celebren las entidades públicas.
Por otra parte, el Consejo de Estado, se ocupó de la ejecución planteada
de una entidad pública a otra con base en un contrato estatal de transacción
que se celebró entre ambas para dirimir un incumplimiento contractual
de una de ellas, en el marco de un convenio interadministrativo. En ese
sentido, el máximo Tribunal336, adujo lo siguiente:
333 La precisión sobre la procedencia de la transacción en materia contencioso administrativa, y,

específicamente dentro del proceso ejecutivo, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 22
de septiembre de 2000, Rad. 19369, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
334 El artículo 267 del CCA establece: “En los aspectos no contemplados en este código se seguirá el
CPC en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a
la jurisdicción en lo contencioso administrativo”.
335 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 6 de abril de 2011, Expediente 19.483, C.P. Stella
Conto Díaz del Castillo.
336 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 30 de enero de 2008, Expediente 34.400, C.P. Enrique
Gil Botero.
140
“Sin embargo, pese a que el Tribunal tiene razón en relación con los documentos
que se allegaron en copia simple, la Sala estima que aquellos no integran el título
de recaudo, en tanto dentro del asunto en examen, el contrato de transacción
por sí solo presta mérito ejecutivo, como se pasa a explicar.
En primer lugar, es necesario precisar por parte de la Sala, que al momento
de proferir el mandamiento de pago, el operador jurídico únicamente debe
verificar el cumplimiento de los requisitos del artículo 488 del CPC en relación
con los documentos que se allegan en la demanda como título de recaudo, y
en efecto, si se aportan varios y uno solo de ellos presta mérito ejecutivo, el
juez deberá hacer abstracción de los demás, y con fundamento en aquel deberá
proceder a formular la orden de pago. (…).
De acuerdo con la norma transcrita, se tiene que la obligación es exigible,
pues las entidades demandadas se constituyeron en mora, en atención al hecho
de que vencido el plazo pactado dentro de la transacción, no transmitieron el
dominio sobre los predios señalados en ella.
De otro lado, se tiene que el contrato de transacción que sirve de fundamento
a la presente ejecución, fue aportado en original, suscrito por los representantes
legales de las entidades ejecutadas, por lo que se puede afirmar que el mismo
proviene de las entidades deudoras.
Así las cosas, la Sala pasará a cotejar las sumas de dinero pedidas en la demanda,
con el monto que resulte de multiplicar los días de mora y el salario mínimo
legal vigente para el momento en que fue causada la respectiva obligación, para
efectos de determinar los valores por los cuales la Sala procederá a librar el
mandamiento de pago”.
Otro asunto que merece especial atención, se presenta ante el
incumplimiento de un contrato estatal de transacción cuando él mismo
se deriva del cumplimiento de una providencia judicial, es decir, cuando
una sentencia judicial —proferida por la justicia ordinaria, administrativa o
arbitral—, condena a una entidad pública al pago de una suma de dinero
y para cumplirla, se suscribe entre los interesados —administración y
beneficiario—, un contrato estatal de transacción337 (ya sea para regular
otras condiciones de pago, plazo, intereses, abonos, daciones en pago,
etc.). La pregunta es: ¿si se incumple el contrato de transacción cuál será el
título ejecutivo idóneo para ejecutar? Sin dudas, necesariamente, el título
ejecutivo, estará integrado únicamente por el contrato de transacción y
no por el título original —judicial—. Tampoco, se puede perder de vista,
que la celebración de ese nuevo contrato no implicará automáticamente
una novación de la obligación original, pues como con acierto lo anota la
337 Los artículos 340 del CPC y 312 del CGP, es posible que las partes transijan sobre el cumplimiento
de una sentencia.
141
doctrina338: “La obligación puede sufrir importantes cambios sin que haya
novación”. Con más precisión, más adelante, agrega: “1. La trasformación,
extinción o creación de modalidades de una obligación, no la cambia por
otra, es decir, no produce novación”. De esa forma, si el contrato estatal
de transacción —donde intervenga una entidad pública y se le aplique la
Ley 80 de 1993— recae sobre el cumplimiento de un laudo arbitral o una
sentencia de juez ordinario y más tarde, las obligaciones allí pactadas se
incumplen, se podrá iniciar la acción ejecutiva ante la justicia contencioso
administrativa, siempre que el contrato preste mérito ejecutivo, en los
términos del artículo 422 del CGP, pues en esos casos, cobra plena aplicación
lo previsto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y el numeral 6 del artículo
104 del CPACA.
Por otro lado, el Consejo de Estado339, aseguró por una parte, que
dentro de un proceso ejecutivo administrativo es válido que las partes
transen las obligaciones que hacen parte del juicio de ejecución y por otra
parte, que la aprobación de la transacción, por tratarse de una decisión que
le pone fin al proceso, en los órganos colegiados – Tribunales y Consejo de
Estado –, debe ser proferida por la Sala, Sección o Subsección y no por el
Ponente. En tal sentido, el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, prevé que la
providencia que le ponga fin al proceso, en los Tribunales y el Consejo de
Estado, debe ser dictada por la Sala, Sección o Subsección respectiva.
Finalmente, vale la pena citar una providencia del Consejo de Estado
que avaló la posibilidad de terminar de común acuerdo un contrato estatal
de concesión y de reconocer prestaciones económicas al contratista, por la
ocurrencia de un desequilibrio económico bajo las reglas de un contrato de
transacción. Sobre el particular, manifestó dicha corporación340 lo siguiente:
“(…) De modo que, contrario a lo afirmado por el demandante, la Ley 80 de
1993 sí prescribe, con claridad y precisión meridianas, que en los contratos
estatales debe acudirse a las disposiciones comerciales y civiles pertinentes,
en los asuntos no previstos por el propio estatuto de contratación estatal.
Así las cosas, y comoquiera que la Ley 80 no prevé ninguna regulación especial
en materia de transacción, salvo su mención como uno de los mecanismos de
solución de conflicto, las partes del contrato en mención podían, de una parte,
acudir a dicho mecanismo de solución de conflictos previsto en la Ley 80 de
338 Valencia Zea, Arturo y Ortiz Monsalve, Álvaro. Derecho Civil de las Obligaciones. Tomo III, Novena
Edición, Editorial Temis, Bogotá, 2004, p. 457.
339 Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 20 de agosto de 2015, Expediente 49.626,
C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
02, C. P. María Elena Giraldo Gómez.
142
1993 e implementarlo en la forma prevista en las normas civiles (art. 2469,

C.C.), en orden a eliminar, como en efecto lo hicieron, las posibles controversias
suscitadas con ocasión de la ejecución del contrato de concesión de alumbrado
público, mediante un arreglo directo sin intervención de un tercero. (…).
El Consejo de Estado, con base en la normativa civil, considera que, a
diferencia de lo que ocurre con la conciliación, la transacción es un contrato:
´Jurisprudencialmente la Sala ha reiterado su posición en el sentido de que el
acuerdo conciliatorio no constituye, como sí ocurre con la transacción, un
contrato. Es solo una forma anticipada de controversias, creada por el legislador
con el fin de descongestionar despachos judiciales.
Con esta perspectiva, la Sala no ha dudado en la procedencia de la celebración
de transacciones bajo el imperio de las normas civiles por parte de entidades
estatales, con la sola diferencia que en materia de contratación estatal el
contrato es solemne y no consensual (arts. 39 y 41, L. 80/93). Máxime cuando,
como lo ha señalado la doctrina, la resolución de conflictos es un deber de la
administración contratante, la cual a la luz de la Ley 80 de 1993 goza de cierta
autonomía en la solución de sus eventuales litigios contractuales. (…).
EN EL CASO QUE SE RESUELVE, dice el impugnante, resulta improcedente
celebrar el contrato de transacción. Pero la Sala advierte que, en realidad, las
partes sí podían perfectamente recurrir a esta figura, prevista en la Ley 80 de
1993, y regulada por el Código Civil.
Resulta de lo anterior que celebrar un contrato previsto en la Ley 80 de 1993
y regulado en la legislación civil o comercial no es atentatorio contra el orden
jurídico ni configura per se amenaza o violación de los intereses y derechos
colectivos invocados. En otros términos, no toda regulación aplicable al contrato
estatal está desarrollada en la Ley 80 de 1993, de modo que lo no previsto en ella
habrá de atenerse a lo dispuesto en las normas de derecho privado. Entonces
no es de recibo, en el evento, las afirmaciones del actor, según las cuales, el
Alcalde al celebrar un contrato de transacción violó los derechos a la moralidad
administrativa y a la defensa del patrimonio público. Siendo así, no se ve que
el a quo hubiera quebrantado al avalar el contrato las disposiciones legales
sustanciales aplicables al tema” (Negrillas, subrayado y mayúsculas son del
texto original).
Por otro lado, el Consejo de Estado, recientemente, se ocupó de avalar
una transacción que celebró una entidad estatal y una compañía de seguros
al interior de un proceso ejecutivo y para el efecto verificó las condiciones
dispuestas en el artículo 312 del CGP. En consecuencia, el máximo Tribunal,
aceptó el acuerdo de transacción y dispuso la terminación definitiva del
proceso ejecutivo341.
341 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 8 de mayo de 2019, Expediente 59.513,
143
La transacción puede resultar de mucha utilidad dentro de la

contratación estatal, como mecanismo alternativo de solución de
conflictos y, a la vez, que del acuerdo que contenga, se puede constituir
un título ejecutivo contractual, con las condiciones previamente fijadas
por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Ahora bien, el título estará
integrado por los siguientes documentos: 1) original o copia autenticada del
contrato estatal de transacción, 2) la copia autenticada del certificado de
registro presupuestal342, cuando la transacción implique el reconocimiento
y pago de obligaciones dinerarias por parte de la administración,
distintos al reconocimiento de intereses, multas o cláusulas penales por
incumplimientos contractuales de la transacción343, 3) cuando quien haya
celebrado el contrato no sea el representante legal de la entidad estatal
respectiva, sino que la suscripción del contrato estatal se hizo en virtud de
la delegación, será necesario, además, acompañar la copia autenticada del
acto administrativo que confirió dicha delegación.

La naturaleza contractual de la transacción es indiscutible hasta el punto
que se ha definido como una modalidad más del contrato estatal. De la
misma forma, se ha estudiado cuáles son las finalidades de este mecanismo
alternativo de solución de conflictos y el mérito ejecutivo que puede
revestir en algunos casos, ante ciertas controversias contractuales.
Por regla general, la exigibilidad de las obligaciones que nacen de un
contrato, se someten a las condiciones estipuladas por las partes, en cuyo
caso, su exigibilidad judicial dependerá de que se encuentra en mora el
deudor de acuerdo con esas regulaciones contractuales.

unas obligaciones económicas concretas. El registro presupuestal es requisito de exigibilidad de la
obligación, ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 14 de febrero de 2019,
144

alternativos de solución de conflictos. La transacción, participa de la
naturaleza de tales instrumentos.
El Consejo de Estado344, a su vez, se ha referido a la exigibilidad de la
obligación como elemento esencial del título ejecutivo, para sostener: “La
última cualidad para que la obligación sea ejecutable es la de que sea exigible
es decir cuando puede demandarse su cumplimiento por no estar pendiente
de un plazo o condición. Dicho de otro modo la exigibilidad de la obligación se
debe, a la que debía cumplirse dentro de cierto término ya vencido, o cuando
ocurriera una condición ya acontecida, o para la cual no se señaló término
pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo que
ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni
condición, previo requerimiento”.
una lectura cuidadosa de los artículos 298 y 299 del CPACA y de la reforma,
Ley 2080 de 2021, permite concluir que la ley no fijó un plazo para exigir
de dicha naturaleza (por ejemplo, qué término tiene una entidad para
pagar un anticipo o unas actas parciales de obra, etc.), por lo que entonces,
cuando el título ejecutivo se derive de un contrato estatal, la posibilidad
del reclamo judicial para su cumplimiento, se someterá a las pautas fijadas
directamente por las partes contratantes, es decir, a las condiciones de
pago pactadas en el respectivo contrato, como bien lo precisó la Sala Plena
Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado345, cuando aseguró:
“Siguiendo los principios normativos del sistema presupuestal y la orientación
Gómez.
145
marcada por la Corte Constitucional, las ejecuciones aquí estudiadas en

cuanto a las sentencias de esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán
intentarse sino dentro del término señalado en el art. 177 del CCA. Frente a las
ejecuciones derivadas de los contratos estatales no se aplicará tal restricción,
y deberá estarse a las condiciones de pago señaladas en los mismos
(negrillas y resaltado por fuera del texto original)”. Adicionalmente,
cuando se trate de títulos ejecutivos derivados de actos administrativos
de carácter contractual, esa exigibilidad dependerá de lo que contenga la
respectiva decisión unilateral de la administración, es decir, de los términos
de cumplimiento dispuestos en el acto administrativo.
En el caso concreto de la transacción, es indiscutible su carácter de
contrato estatal y por ello, el acreedor de prestaciones surgidas con ocasión
a ese negocio, podrá exigir su cumplimiento por vía judicial cuando acredite
la mora del deudor, se reitera, con base en las estipulaciones que consten
en dicho contrato. Por lo tanto, cuando la administración o el contratista,
transan controversias contractuales e incumplen lo acordado, podrán ser
ejecutados cuando se pruebe la mora del deudor y por ende la exigibilidad
de la obligación reclamada, como una de las cualidades esenciales de todo
título ejecutivo.
al corresponder a un obligación clara y expresa, y, por último, en lo que atañe
a la exigibilidad, se evidencia que en dicho documento, no se estipuló una
fecha cierta en virtud del cual el mismo se haría realizable para el deudor, por
lo cual se hace procedente indicar que corresponde a una obligación pura y
simple, en el sentido que es a partir de su expedición, que la misma cobra
ejecutoria”.
8. El arreglo directo
Es un mecanismo alternativo de solución de conflictos que consiste en
el acuerdo al que llegan directamente las partes y sin la intervención de
un tercero, en el que resuelven una controversia contractual y en donde
además, pueden adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el
146
cumplimiento de lo pactado. Es pues, el escenario ideal en cuanto son los

sujetos de la relación contractual los llamados a definir cualquier diferencia
que surja en torno a los efectos jurídicos de un contrato estatal. En este
punto, son pues ejemplos de un arreglo directo, cuando el contratista
reclama el pago de intereses por la mora en el pago puntual de sus facturas
y la administración, suscribe acuerdos dirigidos a reconocer esos réditos.
También, otro caso, ocurre cuando la administración considera que las
especificaciones técnicas de unos ítems de una obra pública son de una
forma y el contratista, por el contrario, advierte no estar de acuerdo con
esa apreciación de la entidad. Esa diferencia, bien puede ser resuelta por las
partes directamente y salvaguardando los intereses de la administración.
Por otro lado, el arreglo directo, llevará en muchos casos, la suscripción
de acuerdos bilaterales suscritos por los sujetos contratantes, donde
constarán los arreglos y las condiciones de resolución de un conflicto
contractual, que no en pocas veces, dará vida a verdaderas prestaciones
para las partes susceptibles de constituirse eventualmente en títulos
ejecutivos de carácter contractual.
Finalmente, para integrar el título ejecutivo complejo será necesario
acompañar con la demanda los siguientes documentos: 1) original o copia
autenticada del documento contractual donde consta el arreglo directo,
2) copia autenticada del certificado de registro presupuestal347, salvo que
incumplimientos contractuales imputables a la administración348 y siempre
que ese acuerdo genere obligaciones dinerarias a cargo de la administración,
3) el acta o documento contractual donde conste la obligación insatisfecha
que se pretende ejecutar que sea el producto del arreglo directo, y 4) cuando
quien haya celebrado el contrato o el documento donde conste el arreglo
directo no sea el representante legal de la entidad estatal respectiva, sino
147
que la suscripción del contrato estatal o del acuerdo se hizo en virtud de

la delegación, será necesario además, acompañar la copia autenticada del
acto administrativo que confirió dicha delegación.

No hay duda sobre la naturaleza contractual del arreglo directo y por ende,
las reglas para su exigibilidad siguen la misma suerte de las obligaciones
contractuales. De la misma forma, se ha estudiado cuáles son las finalidades
de este mecanismo alternativo de solución de conflictos y el mérito
ejecutivo que puede revestir en algunos casos, ante ciertas controversias
contractuales. Como se explicó, por regla general, la exigibilidad de las
obligaciones que nacen de un contrato, se someten a las condiciones
estipuladas por las partes, en cuyo caso, su exigibilidad judicial dependerá
de que se encuentra en mora el deudor de acuerdo con esas regulaciones
contractuales.
La ley procesal, a su vez, define casos en los cuales la exigibilidad de
ciertas obligaciones de carácter judicial están sometidas a determinados
plazos, como en materia de sentencias proferidas por la jurisdicción
contencioso administrativa o de conciliaciones aprobadas por ella (arts.
192 y 298, CPACA). De la misma forma, el nuevo CPACA, prevé reglas para la
exigibilidad de las obligaciones que surjan de los mecanismos alternativos
de solución de conflictos. El arreglo directo, participa de la naturaleza de
tales instrumentos.
una lectura cuidadosa de los artículos 298 y 299 del CPACA, permite concluir
que la ley no fijó un plazo para exigir judicialmente las obligaciones de
carácter contractual –como sí lo hizo frente a las sentencias, conciliaciones,
decisión de amigable componedor y laudos arbitrales–, es decir, aquellas
en donde la exigibilidad solo puede extraerse del contenido mismo de las
cláusulas de un contrato o un acuerdo de dicha naturaleza (por ejemplo,
qué término tiene una entidad para pagar un anticipo o unas actas
parciales de obra, etc.), por lo que entonces, cuando el título ejecutivo se
derive de un contrato estatal, la posibilidad del reclamo judicial para su
cumplimiento, se someterá a las pautas fijadas directamente por las partes
148
contratantes, es decir, a las condiciones de pago pactadas en el respectivo

esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse sino dentro del
término señalado en el art. 177 del CCA. Frente a las ejecuciones derivadas
de la administración, es decir, de los términos de cumplimiento dispuestos
en el acto administrativo.
En el caso concreto del documento contractual donde conste un
arreglo directo, el acreedor de prestaciones surgidas con ocasión a ese
negocio, podrá exigir su cumplimiento por vía judicial cuando acredite la
mora del deudor, se reitera, con base en las estipulaciones que consten
en dicho contrato o documento. Por lo tanto, cuando la administración
o el contratista, arreglan directamente controversias contractuales e
incumplen lo acordado, podrán ser ejecutados cuando se pruebe la mora
del deudor y por ende la exigibilidad de la obligación reclamada, como una
de las cualidades esenciales de todo título ejecutivo.
El Consejo de Estado350, al desatar la apelación contra la negativa de
ejecutoria”.
149
9. La amigable composición
El artículo 130 de la Ley 446 de 1998351, lo definía como “un mecanismo de
solución de conflictos, por medio del cual dos o más particulares delegan en
un tercero, denominado amigable componedor, la facultad de precisar, con
fuerza vinculante para ellas, el estado, las partes y la forma de cumplimiento
de un negocio jurídico particular. El amigable componedor podrá ser singular
o plural”. De esta forma, los elementos de la amigable composición,
es la delegación que las partes hacen a un tercero llamado amigable
componedor, para que él profiera una decisión vinculante en torno a una
controversia contractual352.
La Ley 1563 de 2012, en los artículos 59, 60 y 61, contiene la nueva
regulación de la amigable composición, como mecanismo alternativo de
solución de conflictos, autorizando su uso en las entidades públicas.
9.1. Las nuevas reglas de la amigable composición en la Ley 1563

de 2012.
Como se anotó, el Congreso de la República, expidió la Ley 1563 de 2012,
por la cual reformó el régimen arbitral nacional e internacional y también,
modificó las normas que regulan la amigable composición. Los artículos 59,
60 y 61 de dicha ley, disponen lo siguiente:
• En cuanto a su definición. La amigable composición es un mecanismo
alternativo de solución de conflictos, por medio del cual, dos o más
particulares, un particular y una o más entidades públicas, o varias
entidades públicas, o quien desempeñe funciones administrativas, delegan
en un tercero, denominado amigable componedor, la facultad de definir,
con fuerza vinculante para las partes, una controversia contractual de libre
disposición; podrá ser singular o plural. La amigable composición se puede
acordar mediante cláusula contractual o contrato independiente.
Nótese, que con la nueva definición, por una parte, se incluyen
expresamente a las entidades estatales y se eleva a rango legal expreso la
restricción para que por ese mecanismo no se puedan resolver diferencias
351 Derogado por el artículo 118 de la Ley 1563 de 2012.

352 La Corte Constitucional, acogió el criterio del Consejo de Estado, sobre la amigable composición,
para asegurar: “Como lo señaló el Consejo de Estado en la providencia de 26 de febrero de 1998
–Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera– que puso fin a un proceso que buscaba
precisamente la declaratoria de la nulidad de la cláusula octava del contrato de febrero de 1994, y
que obra en el expediente, la amigable composición es simplemente una transacción lograda a través
de terceros con facultades para comprometer contractualmente a las partes”. Sentencia SU-091 de
2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
150
sobre aspectos no susceptibles de libre disposición y por otra parte, se

autoriza el acuerdo de ese instrumento en una cláusula de un contrato o
en otro independiente.
• En cuanto a sus efectos. El amigable componedor obrará como mandatario
de las partes y, en su decisión, podrá precisar el alcance o forma de
cumplimiento de las obligaciones derivadas de un negocio jurídico,
determinar la existencia o no de un incumplimiento contractual y decidir
sobre conflictos de responsabilidad suscitados entre las partes, entre otras
determinaciones. La decisión del amigable componedor producirá los
efectos legales propios de la transacción353. Salvo convención en contrario,
la decisión del amigable componedor estará fundamentada en la equidad,
sin perjuicio de que el amigable componedor haga uso de reglas de derecho,
si así lo estima conveniente.
Se observa entonces de las nuevas reglas de la Ley 1563 de 2012,
que se amplían las competencias del amigable componedor, pues
queda habilitado para declarar incumplimientos contractuales y para
definir la responsabilidad que le cabe a aquel que desatendió esas
obligaciones; e incluso, esa atribución va más allá para adoptar otro tipo
de determinaciones. Es acertado el criterio del legislador para clarificar
aún más esas competencias del amigable componedor, que van no solo
en beneficio de las partes sino de la administración de justicia. Terminan
siendo entonces excelentes medidas de descongestión.
En materia de efectos de la decisión del amigable componedor, la ley
reitera que son los mismos de la transacción, lo que guarda consonancia
con el carácter vinculante propio de las relaciones contractuales. De la
misma forma, la equidad es la regla general que guía el norte de la decisión
del amigable componedor, pudiendo acudir a las reglas de derecho,
cuando así lo estime conveniente, lo que resulta del todo lógico y sano.
Piénsese por ejemplo en una discusión centrada en la interpretación de
una cláusula contractual. Aquí sería esencial echar mano de los métodos de
interpretación previstos en el ordenamiento jurídico vigente.
• En cuanto a la designación y procedimiento. Salvo convención en contrario,
el amigable componedor no tendrá que ser abogado. Las partes podrán
determinar libremente el número de amigables componedores. A falta de tal
acuerdo, el amigable componedor será único. Las partes podrán nombrar al
353 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, respecto de los efectos de la decisión
del amigable componedor, aseguró: “La decisión no tiene carácter judicial ya que los amigables
componedores solo obligan contractualmente a las partes porque actúan por mandato de éstas, pero
no con la fuerza procesal de la sentencia. Por tanto, los amigables componedores no están investidos
de jurisdicción”. Concepto 1246 del 16 de marzo de 2000, C.P. Luis Camilo Osorio Isaza.
151
amigable componedor directamente o delegar en un tercero su designación.

El tercero delegado por las partes para nombrar al amigable componedor
puede ser una persona natural o jurídica. A falta de acuerdo previo entre
las partes, se entenderá que se ha delegado la designación a un centro de
arbitraje del domicilio de la parte convocada escogido a prevención por
la parte convocante. El procedimiento de la amigable composición podrá
ser fijado por las partes directamente, o por referencia a un reglamento de
amigable composición de un centro de arbitraje, siempre que se respeten
los derechos de las partes a la igualdad y a la contradicción de argumentos
y pruebas. A falta de acuerdo entre las partes, se entenderán acordadas las
reglas de procedimiento del centro de arbitraje del domicilio de la parte
convocada, escogido a prevención por la parte convocante. De no existir
un centro de arbitraje en el domicilio de la parte convocada, el convocante
podrá escoger cualquier centro de arbitraje del país para la designación y el
procedimiento a seguir a falta de acuerdo expreso.
En este orden de ideas, la ley, en primer lugar, entrega a las partes la
facultad de definir las reglas de designación y funcionamiento de la amigable
composición y solo ante su silencio, se activan esas previsiones normativas
que están dirigidas a regular cómo será la designación del amigable
componedor, el trámite, competencia, etc. No hay duda entonces que
se avanzó mucho en la materia, dado que no solo se autorizó la amigable
composición para las entidades estatales sino que se amplió el contenido
y alcance de la figura, lo que redundará, se reitera, en mayores beneficios
para las partes, la administración de justicia y los intereses generales
inmersos en la contratación estatal.
Por otro lado, se asegura la participación de la Procuraduría General
de la Nación y la Agencia Nacional de Defensa Judicial del Estado, cuando
se acude a la amigable composición, según lo prevé el artículo 49 de la Ley
1563 de 2012354.
La Corte Constitucional355, por su parte, describió las características
esenciales de la amigable composición, como mecanismo de solución
alternativa de conflictos y al respecto, sostuvo:
354 “ARTÍCULO 49. Intervención del Ministerio Público. El Ministerio Público está facultado para
actuar en los procesos arbitrales y en los trámites de amigable composición en los que intervenga
una entidad pública o quien desempeñe funciones administrativas, en defensa del orden jurídico, del
patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales. A dicho propósito, el centro de arbitraje
o los amigables componedores informarán a la Procuraduría General de la Nación sobre la fecha en
la que se realizará la instalación del respectivo tribunal de arbitraje o la diligencia de apertura, según
corresponda. Igual información deberá darse a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado”.
355 Sentencia SU-091 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
152
De manera sucinta se puede, entonces, precisar en torno de la amigable

composición, el arbitramento y la acción que pueden desplegar los particulares
para la integración de una y otro, lo siguiente:
- La amigable composición es un procedimiento eminentemente contractual;
el arbitramento es un procedimiento judicial, aunque tenga fundamento
inmediato en un acuerdo de voluntades, que se comprometen a que particulares
habilitados por ministerio de la ley ejerzan la función estatal de dirimir un
conflicto de intereses generando derogatoria de la jurisdicción estatal, para el
caso concreto.
- Los amigables componedores, por principio, no ejercen función estatal
judicial; por el contrario, los árbitros sí, conforme lo establece directamente la
Constitución Política (art. 116).
- La amigable composición es un mecanismo de autocomposición, los
amigables componedores son representantes de las partes contratantes; el
arbitramento es mecanismo de heterocomposición.
- La amigable composición se desarrolla en la forma acordada autónomamente
por las partes; por el contrario, el arbitramento en cuanto a su tramitación se
halla sujeto a regulación legal específica.
- La amigable composición concluye en un acuerdo o convención que tiene
los efectos de transacción; el arbitramento concluye en laudo que produce los
efectos propios de las sentencias judiciales.
En atención a las características diferenciales enunciadas, se puede concluir
entonces que, mientras la amigable composición surge plenamente del contrato,
el arbitramento lo hace de la propia Constitución y la ley que dan eficacia al
acuerdo de voluntades para que mediante él se derogue la jurisdicción, por
principio, privativa del Estado.
Queda claro entonces que la decisión que adopta el amigable
componedor, no es de naturaleza judicial sino contractual y por ello,
la determinación que finalmente dicte el tercero designado para ese
propósito será de carácter contractual, con los mismos efectos jurídicos
que una transacción. Ahora bien, la calidad de título ejecutivo predicable de
la resolución definitiva de un amigable componedor proviene directamente
de la ley, en este caso, del numeral 2 del artículo 297 del CPACA, cuando
dispone: “ARTÍCULO 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código,
constituyen título ejecutivo: (…) 2. Las decisiones en firme proferidas en
desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las
forma clara, expresa y exigible”. La amigable composición hace parte de
los MASC y por lo tanto es una decisión que sí reúne las condiciones de
un título ejecutivo, válidamente, puede ser ejecutada ante la jurisdicción
contencioso administrativa, siempre que la controversia que se resuelve
153
provenga de un contrato celebrado por una entidad pública –sea de Ley 80

de 1993 o no–.
Otro interrogante sería ¿qué sucede si la decisión de una amigable
composición impone obligaciones distintas al pago de sumas de dinero
–entregar diseños, suscribir actas de recibo, etc.– para cualquiera de las partes
en un contrato estatal y más tarde tales prestaciones no se cumplen? Si no se
satisface el cumplimiento de tales obligaciones, el acreedor –administración
o contratista–, podrá iniciar la acción ejecutiva ante el juez administrativo
para que éste ordene el cumplimiento judicial de la prestación, pues se reitera
una vez más, que el título ejecutivo proviene directamente de un contrato
estatal y esa es la razón para asumir competencia por parte de la jurisdicción
contenciosa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y
el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.
A su vez, el título ejecutivo contractual estará comprendido, por: i)
Copia original o autenticada del contrato estatal donde esté insertada la
cláusula contractual o el acuerdo independiente donde conste la voluntad
expresa de las partes –administración y contratista– de someter la
solución de controversias por la amigable composición, y ii) El documento
contentivo de la decisión del amigable componedor con la constancia que
se encuentra en firme y que presta mérito ejecutivo356. Si bien es cierto que
la ley procesal (L.1563/2012), no indica que esa decisión debe expedirse con
constancia de su firmeza –dado que no tiene carácter judicial–, y que presta
mérito ejecutivo, también lo es, que de cara al numeral 2 del artículo 297
del CPACA, por una parte, dicho precepto le otorga su carácter de título
ejecutivo si la decisión proferida se encuentra en firme y consta en ella una
obligación que reúna tales condiciones, por lo que es necesario acreditar
esa situación especial y por otra parte, porque conforme al numeral 2 del
artículo 114 del Código General del Proceso, cuando se trate de copias
de providencias que se pretendan utilizar como títulos ejecutivos, estas
requerirán constancia de ejecutoria.

El inciso segundo del artículo 298 del CPACA, señala las reglas procesales
para la ejecución judicial de las obligaciones derivadas de la decisión de un
356 La exigencia de la firmeza de la decisión del amigable componedor y el carácter de título ejecutivo de
dicha resolución, se derivan del contenido del numeral 2 del artículo 297 del CPACA., que preceptúa:
“ARTÍCULO 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este código, constituyen título ejecutivo:
(…) 2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución
de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en
forma clara, expresa y exigible”.
154
amigable componedor, que dicho sea de paso, también resultan aplicables

a los otros mecanismos de solución alternativa de conflictos tales como la
conciliación y el arbitraje357, así: “En los casos a que se refiere el numeral 2 del
artículo anterior, la orden de cumplimiento se emitirá transcurridos seis (6)
meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale,
bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias
como título ejecutivo. El juez competente en estos eventos se determinará
de acuerdo con los factores territoriales y de cuantía establecidos en este
código”.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo ordenado por el citado
precepto del CPACA, todos los títulos ejecutivos que provengan de un
mecanismo alternativo de solución de conflictos adoptados por un tercero
–amigable componedor358, juez administrativo359 y árbitro360–, se tiene
que la ley procesal prevé un término para cumplir con esas obligaciones
de carácter contractual o judicial. Así, si la decisión señala especialmente
un plazo concreto para satisfacer esas prestaciones361, la exigibilidad
de ese título quedará sometida a su vencimiento y si por el contrario, la
decisión, no prevé dicho término, la ley, suple ese silencio al consagrar que
entonces será de seis (6) meses contados a partir de su ejecutoria. De esta
forma, el acreedor, podrá iniciar el medio de control ejecutivo ante el juez
administrativo, una vez transcurra el plazo de cumplimiento determinado
en la decisión o en su defecto, pasados los seis (6) meses contados a partir
de la ejecutoria de la resolución respectiva.
Por otro lado, el nuevo Estatuto Procesal Contencioso Administrativo,
también extiende los efectos jurídicos en materia de condiciones y
consecuencias de las sentencias como títulos ejecutivos a las decisiones
que sean el producto de un mecanismo alternativo de solución de
conflictos.
357 Excluimos el arreglo directo y la transacción, pues en esos casos no se profiere una decisión en firme
como tal –pues así lo exige el numeral 2 del artículo 297 del CPACA–, sino de celebrar un acuerdo o
un contrato estatal de transacción que en su ejecución se seguirán las pautas fijadas por el artículo
299 del CPACA.
358 Documento contractual vinculante proferido por el amigable componedor.
359 Auto aprobatorio judicial de la conciliación.
360 Auto aprobatorio arbitral de la conciliación o laudo arbitral.
361 Para el caso de la conciliación, son las partes las llamadas a pactar las condiciones en que se harán
exigibles las obligaciones derivadas del acuerdo conciliatorio, de tal forma que si guardan silencio, la
ley procesal, prevé un plazo de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria del auto aprobatorio
de la misma dictado por el juez administrativo competente o por el Tribunal Arbitral pertinente, según
se trate.
155
10. Caso especial de los contratos de las empresas de servicios

públicos domiciliarios
Las empresas de servicios públicos domiciliarios celebran contratos
que pueden estar sometidos al control de la jurisdicción contencioso
administrativa por ser contratos ya sea porque sean suscritos por entidades
públicas o porque incluyan cláusulas excepcionales conforme con las
reglas de competencias dispuestas en los numerales 2 y 3 del artículo 104
del CPACA362, como lo ha sostenido la jurisprudencia y, por ese motivo,
dentro de los trámites propios del proceso contencioso administrativo, es
posible que se llegue a una conciliación prejudicial, judicial o arbitral, según
se trate de la autoridad que la coordine y apruebe, que por lo tanto puede
dar lugar a la creación de un título de recaudo contractual ejecutable ante
la justicia administrativa. Por la importancia del tema y la inescindible
relación que guarda con los títulos ejecutivos contractuales, se estudiará
el régimen jurídico de tales contratos y la competencia para conocer de
dichos conflictos, así:
El artículo 365 de la Carta Política señala que los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado y que es deber del Estado asegurar
su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. De
igual forma prevé que los servicios públicos estarán sometidos al régimen
jurídico que fije la ley, y que podrán ser prestados por el Estado, directa o
indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares y que en
todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios.
El Congreso de la República en ejercicio de sus facultades expidió la Ley
142 de 1994 que es el Estatuto Básico de los Servicios Públicos Domiciliarios
(acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y distribución de
gas combustible), la cual resulta aplicable también a las actividades
complementarias (art. 1º, L. 142/94).
362 “ARTÍCULO 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución
Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos,
omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las
entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 2. Los relativos a los contratos, cualquiera
que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones
propias del Estado. / 3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de
servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas
exorbitantes”.
156
Pues bien, en lo atinente al régimen jurídico aplicable a los contratos

celebrados por las empresas de servicios públicos domiciliarios, la redacción
inicial del artículo 31 de la Ley 142, antes de ser modificado por el artículo 3°
de la Ley 689 de 2001, disponía:
“ARTÍCULO 31. Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan
los servicios públicos a los que se refiere esta ley, y que tengan por objeto la
prestación de estos servicios, se regirán por el parágrafo 1º del artículo 32 de la
Ley 80 de 1993 y por la presente ley, salvo en lo que la presente ley disponga otra
cosa.
Las comisiones de regulación podrán hacer obligatoria la inclusión, en ciertos
tipos de contratos de cualquier empresa de servicios públicos, de cláusulas
exorbitantes y podrán facultar, previa consulta expresa, que se incluyan en
los demás. Cuando la inclusión sea forzosa, todo lo relativo a tales cláusulas
se regirá, en cuanto sea pertinente, por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993,
y los actos en los que se ejerciten esas facultades estarán sujetos al control
de la jurisdicción contencioso administrativa” (Negrillas por fuera del texto
original).
Con la modificación introducida por la Ley 689 de 2001, esa misma
disposición quedó prevista de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 31. Régimen de la contratación. Los contratos que celebren las
entidades estatales que prestan los servicios públicos domiciliarios a los que
se refiere esta ley no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General
de Contratación de la Administración Pública, salvo en lo que la presente ley
disponga otra cosa.
Las Comisiones de Regulación podrán hacer obligatoria la inclusión, en
ciertos tipos de contratos de cualquier empresa de servicios públicos, de
cláusulas exorbitantes y podrán facultar, previa consulta expresa por parte de
las empresas de servicios públicos domiciliarios, que se incluyan en los demás.
Cuando la inclusión sea forzosa, todo lo relativo a tales cláusulas se regirá
en cuanto sea pertinente, por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993, y los actos y
contratos en los que se utilicen esas cláusulas y/o se ejerciten esas facultades
estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Las
Comisiones de Regulación contarán con quince (15) días para responder las
solicitudes elevadas por las empresas de servicios públicos domiciliarios
sobre la inclusión de las cláusulas excepcionales en los respectivos contratos,
transcurrido este término operará el silencio administrativo positivo.
Parágrafo. Los contratos que celebren los entes territoriales con las
empresas de servicios públicos domiciliarios con el objeto de que estas últimas
asuman la prestación de uno o varios servicios públicos domiciliarios, o para que
sustituyan en la prestación a otra que entre en causal de disolución o liquidación,
157
se regirán para todos sus efectos por el Estatuto General de Contratación de

la Administración Pública, en todo caso la selección siempre deberá realizarse
previa licitación pública, de conformidad con la Ley 80 de 1993”.
Lo dispuesto inicialmente en el artículo 31 de la Ley 142 de 1994 llevó al
Consejo de Estado a fijar una posición sobre el régimen jurídico aplicable a
esa tipología de contratos y en esa medida puede afirmarse que varias han
sido las posiciones que el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo
ha sostenido sobre el particular, las cuales, brevemente, se desarrollan a
continuación.
En una primera etapa, de acuerdo con la redacción inicial del artículo 31
ídem, el Consejo de Estado363 sostuvo que el régimen jurídico aplicable a los
contratos celebrados por las empresas de servicios públicos domiciliarios,364
por regla general, era el de derecho privado, y que, por excepción, solo
era de derecho público, cuando el contrato celebrado incluyera cláusulas
exorbitantes (art. 31 inc. 2º), o cuando era un contrato de concesión para el
uso de los recursos naturales o del medio ambiente (art. 39, num. 1º).
Posteriormente y con la expedición de la Ley 446 de 1998, la postura
del Consejo365 varió pero en lo atinente a la competencia de la jurisdicción
contencioso, dado que el artículo 42 in fine, dispuso que los jueces
administrativos conocerían en primera instancia de los conflictos generados
por los contratos celebrados por las entidades prestadoras de servicios
públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente
a la prestación del servicio.366 Con base en esa nueva disposición, la
363 Sentencia S-701 del 27 de septiembre de 1997, Actor: Diego Giraldo, Sala Plena de lo Contencioso
Administrativa, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
364 Aclaramos que solo se analiza el estudio de los contratos celebrados por las empresas de servicios
públicos domiciliarios, distintos al contrato típico de servicios públicos domiciliarios previsto en el
artículo 128 de la Ley 142 de 1994.
365 Auto del 8 de febrero de 2001, Expediente 16.661, Actor: Nación–Ministerio de Minas y Energía,
Sección Tercera, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Posición reiterada en sentencias del 6 de junio de
2002, Expediente 20.634, actor: Telecom y del 1º de agosto de 2002, Expediente 21.041, Actor:
Electrificadora del Atlántico S. A.
366 Mediante auto del 12 de agosto de 1999, Expediente 16.446, la Sección Tercera del Consejo de
Estado concluyó respecto de la vigencia del artículo 42 de la Ley 446 de 1998 lo siguiente: “(...) Con
posterioridad a la expedición de la Ley 142 de 1994 se expidió la número 446 de 1998, el 7 de julio
de 1998, mediante la cual entre otros, dispuso que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo conocer ´de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio´ (arts. 40
y 42 que, respectivamente, modificó el número 132 del CCA y agregó a éste el art. 134B, num. 5°).
Por lo tanto frente a la regla general de conocimiento del juez de la justicia ordinaria respecto de los
contratos celebrados por las empresas de servicios públicos domiciliarios se consagró una excepción.
Esta es la de juzgamiento de la justicia contencioso administrativa de los contratos de las multicitadas
empresas cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio. Sin embargo,
esa excepción solo tuvo operancia hasta el día anterior a cuando entró a regir la Ley 489 de
1998, 29 de diciembre, la cual estableció que se aplicará a la Ley 142 de 1994 a todo lo que
158
Sección Tercera de dicho Tribunal concluyó que el régimen aplicable a los

contratos que celebren las empresas de servicios públicos domiciliarios
era el de derecho privado y señaló que los contratos por ellas suscritos
son contratos estatales especiales no regulados por la Ley 80 de 1993,
solo que la competencia para conocer de las controversias que de ellos se
derivaran sería de la jurisdicción contencioso administrativa367. Es decir, el
régimen jurídico de los contratos se mantuvo y lo único que cambió fue lo
relativo al tema de la jurisdicción, comoquiera que conforme a la posición
inicialmente adoptada por el Consejo de Estado, en la sentencia de Sala
Plena S-701, la justicia administrativa solo conocía de los conflictos que se
generaran de los contratos celebrados por las ESP cuando contuvieran
cláusulas exorbitantes o el contrato fuera de concesión para el uso de
recursos naturales o del medio ambiente y no de otros368.
El Consejo de Estado369 al analizar las disposiciones de la Ley 142 de 1994
y de la Ley 689 de 2001, en lo que atañe al régimen jurídico aplicable a los
tenga que ver con los contratos de las empresas de servicios públicos domiciliarios. En la
última normatividad citada se ordenó, vuelve y se repite, la aplicación del parágrafo 1° del artículo 32
de la Ley 80 de 1993, a los contratos de servicios públicos domiciliarios. La consecuencia de dicha
remisión es la inaplicación del mencionado estatuto contractual, que prevé – entre otros – que
el juez de la justicia contencioso administrativa conoce de las controversias derivadas de los
contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento”. (Negrillas y subrayado por
fuera del texto original). Esa providencia no fue objeto de salvamentos o aclaraciones de voto.
367 Sobre el particular, Carlos Betancur Jaramillo afirma: “Pues bien, este supuesto cambio de la
jurisprudencia de la Sala Plena por la norma que se deja transcrita (se refiere al artículo 42 de la
Ley 446 de 1998) es más aparente que real, ya que todo estriba en saber cuál es el alcance de la
condición que trae la norma en el aparte subrayado, ya que ni siquiera fue intención de los redactores
de la ley cambiar el régimen jurídico de los actos y contratos de las empresas de servicios públicos
domiciliarios o ESP y menos modificar una jurisprudencia por vía legislativa”. Derecho Procesal
Administrativo. Edición 1999, Señal Editora, 5ª edición, Medellín, p. 117.
368 Es preciso advertir que mediante Auto del 12 de agosto de 1999, Expediente 16.446, la Sección
Tercera, sostuvo que el artículo 84 de la Ley 489 de 1998 derogó el artículo 42 de la Ley 446 de
1998 y que por lo tanto no sería procedente analizar el vínculo directo con el servicio por parte del
contrato celebrado por la ESP para determinar la jurisdicción competente, dado que se volvía en este
punto al régimen previsto en la Ley 142 de 1994. Así las cosas, con la modificación introducida por
el artículo 84 de la Ley 489 de 1998, la jurisdicción contencioso solo conservaría competencia para
conocer de conflictos generados respecto de contratos que contengan cláusulas exorbitantes y el
de concesión de recursos naturales y del medio ambiente. A pesar de ello, con posterioridad al auto
del 12 de agosto de 1999, la misma Sección Tercera, para mantener su competencia para decidir
recursos extraordinarios de anulación, como el de Termorrío, consideró que podía resolver el recurso
como quiera que el contrato objeto del laudo tenía como fin una relación directa con la prestación
del servicio, criterio que como se dijo, ya se había abandonado en 1999. En ese mismo sentido, la
Sección Tercera reconoció la remisión a la Ley 142 de 1994 ordenada por el artículo 84 de la Ley 489
de 1998, por Auto del 12 de julio de 2001, Expediente 19.214, Actor: Sociedad Gómez Cajiao S.A., C.
P. Alier Hernández Enríquez.
369 Auto del 15 de mayo de 2003, Expediente 23.908, Actor: Frego Ltda., C.P. María Elena Giraldo Gómez.
En dicha providencia se sostuvo: “De lo resaltado se advierte que la jurisdicción de conocimiento de
los asuntos de las empresas de servicios públicos domiciliarios, estatales o no, es la Ordinaria,
por lo general, y a la vez que el derecho privado es la normatividad que les es aplicable; y
que la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá en eventos especiales, tratándose ´de
cualquier empresa de servicios públicos´ y que el derecho público será aplicable, entre otros”.
159
contratos celebrados por las empresas de servicios públicos domiciliarios,

señaló que es el de derecho privado370, por regla general, salvo en los casos
en que los mismos contengan cláusulas exorbitantes en cuya medida se
aplicará el régimen contenido en la Ley 80 de 1993, es decir, será de derecho
público. El criterio anterior fue reiterado por la Sección Tercera de la misma
corporación, por Sentencia del 3 de marzo de 2005, Expediente 15.322, con
ponencia de Alier Hernández Enríquez. Allí se advirtió:
“(…) Por otra parte, debe advertirse que, en algunos eventos, la ley atribuye
expresamente a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia
para juzgar litigios de carácter contractual, al margen del régimen jurídico que
resulte aplicable al contrato respectivo y, en veces, inclusive, de la naturaleza
de la función que se desarrolle con el mismo. Así, por ejemplo, el artículo 128,
numeral 5º, del CCA, atribuye al Consejo de Estado la competencia para conocer,
en única instancia, el “recurso de anulación de los laudos arbitrales proferidos
en conflictos originados en contratos estatales”, al margen de que estos,
eventualmente, como se ha visto, puedan estar regidos por el derecho privado,
y de que por ellos no se cumpla una función administrativa.
En sentido similar, el artículo 31 de la Ley 142 de 1994, modificado por el
artículo 3º de la Ley 689 de 2001, establece, de un lado, que los contratos que
celebren las entidades estatales que prestan los servicios públicos domiciliarios
no estarán sujetos al estatuto general de la contratación de la administración
pública, y de otro, que, cuando las comisiones de regulación hagan obligatoria la
inclusión, en uno de dichos contratos, de cláusulas exorbitantes, no solo el acto
por el cual se ejerza la facultad exorbitante, sino también el contrato mismo,
371
estarán sujetos al control de la jurisdicción contencioso administrativa .
En el caso que hoy ocupa a la Sala se pretende la declaración de la nulidad de
un contrato celebrado entre un municipio y una empresa de servicios públicos
conformada por socios particulares, que, como se ha explicado, de acuerdo con
los artículos 19, numeral 19.15, 32 y 39, numeral 39.3 de la Ley 142 de 1994, se
rige por el derecho privado, puesto que las empresas de servicios públicos se
constituyen bajo las reglas de las sociedades anónimas, previstas en el Código de
Comercio. Por esa razón, no resulta aplicable el artículo 75 de la Ley 80 de 1993,
que atribuye al juez contencioso administrativo la competencia para conocer las
controversias derivadas de los contratos estatales.
370 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 17 de julio de 2019, Expediente 59.286,
371 De la lectura integral de la norma citada puede inferirse, además, que cuando la inclusión de las
cláusulas exorbitantes no sea forzosa, sino que ella resulte de la facultad conferida por la respectiva
comisión de regulación, previa consulta expresa por parte de las empresas de servicios públicos
domiciliarios, la competencia para juzgar los actos por los cuales se ejerzan los poderes exorbitantes
será de la jurisdicción civil, lo que constituye una excepción legal expresa a la regla general contenida
en el artículo 82 del CCA.
160
De otra parte, se tiene que el acto de constitución de la empresa de servicios

públicos, objeto de cuestionamiento en este proceso, no supone el cumplimiento
de una función administrativa”.
De lo hasta aquí expuesto se concluye que el régimen jurídico de los
contratos celebrados por las ESP es el de derecho privado372 por una parte y,
de otra, que cuando dichos contratos contengan cláusulas exorbitantes373
o sean para la concesión de recursos naturales y del medio ambiente, serán
de derecho público. En cierta forma, el meollo del asunto al interior del
Consejo de Estado, ha consistido en el aspecto de la competencia para
conocer de las controversias que de esos contratos se generen. Ahora
bien, es fundamental señalar que el tema del régimen jurídico de dichos
contratos debe ser tratado desde dos puntos de vista, así:
Antes de la reforma introducida por el artículo 3° de la Ley 689 de
2001 al artículo 31 de la Ley 142 de 1994. Los contratos que celebraran
las ESP solo se exceptuaban de la aplicación del derecho público (Ley
80 de 1993) si tenían por objeto la prestación de servicios públicos, es
decir, aquellas actividades que desarrollaran su objeto social,374 en cuya
hipótesis se aplicaba el derecho privado. De tal manera que los contratos
que celebraran las ESP que no desarrollaran su objeto social se someterían
integralmente a las disposiciones de la Ley 80 de 1993375, hecho que tiene
su fundamento en la redacción misma del artículo 31. Igualmente resultaba
aplicable el régimen de derecho público a los contratos que incluyeran
cláusulas exorbitantes y aquellos de concesión para el uso de los recursos
naturales y del medio ambiente. Se concluye lo anterior en atención a lo
372 Auto del 31 de agosto de 2000, Expediente 17.234, Actor: Carlos Polo Jiménez, C.P. Ricardo Hoyos
Duque. En esa providencia se consideró: “De las anteriores normas se desprende que los contratos
de todas las empresas de servicios públicos domiciliarios, sea esta empresa de servicios públicos
oficial, mixta o privada (arts. 14.5, 14.6 y 14.7 de la Ley 142 de 1994) se regirán exclusivamente por
las reglas del derecho privado, salvo cuando en ellos se incluyan las cláusulas exorbitantes”.
373 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 30 de septiembre de 2004, Expediente 25.453, C.P.
Nora Cecilia Gómez Molina.
374 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en los Conceptos 666 y 704 del 3 de
febrero y 19 de julio de 1995, aclaró el alcance de la excepción prevista en el parágrafo 1° del artículo
32 de la Ley 80 de 1993 aplicable a las empresas de servicios públicos domiciliarios en virtud del
artículo 31 de la Ley 142 de 1994, en el sentido de que dicha excepción solo se estructura en relación
con la contratación que tenga por objeto específico la prestación de los servicios domiciliarios que
les corresponden a dichas empresas, incluyendo a los municipios y entidades descentralizadas que
tengan a su cargo la prestación de servicios públicos domiciliarios.
375 A esa misma conclusión llega Luis Guillermo Dávila Vinueza cuando afirma: “A pesar de que la
remisión utilizada en el citado artículo 31 no fue la más afortunada, la excepción que contemplaba
debía entenderse predicable cuando el objeto del contrato sea la prestación misma del servicio, esto
es, cuando el contratista elegido se le encomienda la prestación del servicio. En los demás casos, la
Ley 80 de 1993 era un todo aplicable”. Régimen Jurídico de la Contratación Estatal. Editorial Legis,
2ª. edición, 2003, Bogotá, p. 820.
161
dispuesto en los artículos 31, 39.1 de la Ley 142 de 1994 y 32 de la Ley 80 de

1993.
La nueva redacción del artículo 31 de la Ley 142. Como se señaló, la
Ley 689376 de 2001 modificó el artículo 31 de la Ley 142 para resolver
definitivamente la discusión en torno al régimen jurídico aplicable a
los contratos celebrados por las ESP, como quiera que no existía una
interpretación uniforme sobre el punto377. Hoy en día, es evidente que el
régimen de derecho privado es el aplicable a esos contratos. Ello resulta
claro de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 31 ídem en cuanto
prevé: “Los contratos que celebren las entidades estatales que prestan los
servicios públicos domiciliarios a los que se refiere esta ley no estarán sujetos
a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración
Pública”. Sin duda, la aplicación del derecho privado a los contratos que
celebren las empresas de servicios públicos domiciliarios se justifica en
la medida en que dichas empresas requieren de herramientas ágiles para
competir en el mercado en igualdad de condiciones, sin que ello implique
el desconocimiento de la obligación del Estado de intervenir en esas
actividades.
En ese orden se tiene, que conforme a las disposiciones de la Ley 142
de 1994 con la modificación efectuada por la Ley 689 de 2001, el régimen
jurídico aplicable a los contratos que celebren las empresas de servicios
públicos domiciliarios será el de derecho privado378 y solo resultará aplicable
el de derecho público cuando: i) en esos contratos se incluyan cláusulas
exorbitantes379 (art. 31 inc. 2º), ii) se trate de contratos que celebren las
376 José Luis Benavides, frente a ese punto, sostiene: “(...) De esta manera el legislador corrige el reenvío
engañoso al parágrafo del artículo 32 de esta última ley (se refiere a la Ley 80 de 1993) del que nos
ocupamos antes, cuando explicamos que la jurisprudencia había considerado que el texto inicial del
artículo 31 excluía la aplicación del estatuto general de contratación. Por consiguiente, la concepción
jurisprudencial no debería cambiar en este aspecto”. El Contrato Estatal. Universidad Externado de
Colombia, 2002, Bogotá, p. 361.
377 Esa situación fue subsanada por la Ley 689 de 2001, como acertadamente se afirma en el Prólogo del
libro Servicios Públicos Domiciliarios, Actualidad Jurídica, Tomo IV, Imprenta Nacional de Colombia,
2001, Publicación de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.
378 Así lo concluyó el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia del 16 de agosto de
2012, Expediente 24.463, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. La tesis anterior fue reiterada recientemente
por la Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 19 de junio de 2020, Expediente 44.420, C.P.
María Adriana Marín.
379 El Consejo de Estado al respecto indicó: “Así como la Sala destacó antes el supuesto cualitativo
´por las cláusulas exorbitantes´, o en el pliego de condiciones o en el contrato que celebran las
empresas de servicios públicos domiciliarios para determinar o que un acto precontractual, o un
contrato o un acto contractual de una empresa aquellas sean de conocimiento de esta Jurisdicción,
resulta obvio que si se sustrae ese supuesto cualitativo – de cláusulas exorbitantes – en relación con
el acto contractual el asunto es de conocimiento de la justicia ordinaria, salvo la excepción prevista en
el parágrafo del artículo 31 de la Ley 142 de 1994”. Auto del 15 de mayo de 2003, Expediente 23.908,
162
entidades territoriales directamente con las empresas de servicios públicos

con el objeto de que asuman la prestación de uno o varios servicios
públicos domiciliarios o para que sustituyan en la prestación380, y iii) sean
de concesión para el uso de los recursos naturales o del medio ambiente
(art. 39, num.1º).
El Consejo de Estado381, aseguró que las disposiciones de la Ley 80 de
1993 y de la Ley 1150 de 2007, no se aplican a las empresas de servicios
públicos domiciliarios de carácter oficial –regla normativa del inciso
primero del artículo 31 de la Ley 142 de 1994–, en cuanto a los siguientes
temas: i) Los procesos de selección de contratistas, sin perjuicio cuando
administran recursos públicos del deber que tienen de acatar los principios
de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución
Política de 1991, ii) Los elementos relativos a la existencia del contrato
estatal, iii) Los requisitos de validez del contrato que serán solo los del
Derecho Privado, iv) Las cláusulas contractuales serán las del Derecho
Privado, salvo los casos autorizados por la misma ley, v) La ejecución y
liquidación del contrato. Igualmente, la misma célula judicial, aseguró cuáles
temas de la Ley 80 de 1993, se aplican parcialmente a los contratos de las
empresas de servicios públicos domiciliarios de carácter oficial, que son:
i) El régimen de inhabilidades e incompatibilidades, ii) La estipulación de
cláusulas excepcionales en algunos casos, iii) La celebración de contratos
que requieren concurrencia de oferentes regidos por la Ley 80 de 1993 si se
trata de empresas de servicios públicos oficiales o sujetas a las licitaciones
reguladas en los artículos 860 y 861 del Código de Comercio, para las
empresas de servicios públicos no oficiales –privadas y mixtas–, y iv) Los
contratos de empréstito y crédito público.
La Ley 996 de 2005 (ley de garantías electorales) estableció en el
artículo 33 restricciones de contratación para las entidades estatales. En
Actor: Frego Ltda., C.P. María Elena Giraldo Gómez. El control judicial que ejerce la jurisdicción
contencioso administrativa respecto de las controversias que se deriven de los contratos celebrados
por las empresas de servicios públicos domiciliarios, que incluyan cláusulas exorbitantes, se justifica,
porque en esos casos, las ESP ejercen una típica función administrativa que implícitamente conlleva
el ejercicio de verdaderas potestades públicas, y, por ende, bajo esos supuestos resulta aplicable el
régimen de derecho público. Criterio reiterado por Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 27 de
noviembre de 2013, Expediente 29.227, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
380 Otro asunto que merece precisión es frente a la posibilidad que las empresas de servicios públicos
domiciliarios puedan celebrar contratos interadministrativos con otras entidades estatales, según las
previsiones de la Ley 80 de 1993, modificada parcialmente por la Ley 1150 de 2007, sin embargo, ello
no es posible pues cobra aplicación preferente el mandato del artículo 31 de la Ley 142 de 1994, lo
que descarta la aplicación de la Ley 80 de 1993 para ese tipo de negocios entre entidades públicas.
381 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia del 16 de agosto de 2012, Expediente 24.463, C.P.
Mauricio Fajardo Gómez.
163
un principio se consideró que tales prescripciones legales no resultaban

aplicables a las empresas de servicios públicos domiciliarios (empresas
industriales y comerciales del Estado y oficiales de servicios públicos) en
cuanto éstas se someten al régimen de derecho privado, pese a lo anterior,
la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por Concepto
1727 del 20 de febrero de 2006, con ponencia de Enrique José Arboleda
Perdomo, consideró que las empresas de servicios públicos oficiales y las
empresas industriales y comerciales del Estado, sí estaban incluidas dentro
de la restricción del artículo 33 citado. Aseguró que éstas tenían que atender
las previsiones del artículo 860 del Código de Comercio.
No se comparte el anterior concepto, por cuanto se trata de empresas
que si bien es cierto que poseen capital público, también lo es que tienen
un régimen jurídico especial de derecho privado no sujeto a la Ley 80 de
1993, con ciertas excepciones legales. Si son empresas que deben competir
en un mercado de libre competencia frente a los prestatarios privados,
se tiene que las públicas (empresas de servicios públicos oficiales y las
empresas industriales y comerciales del Estado) estarán en desventaja
con clara desmejora del servicio y en detrimento del fin que debe presidir
la explotación del objeto social de tales compañías. La intención del
Legislador, fue la de restringir la contratación solo de las entidades estatales
sometidas al régimen jurídico de la Ley 80 de 1993. Hoy en día el tema es
aún más claro ante las previsiones del artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, con
la modificación introducida por la Ley 1474 de 2011.
De esta forma se ha estudiado el régimen jurídico de los contratos de
las empresas de servicios públicos domiciliarios, respecto de los cuales,
bien pueden surgir controversias que finalmente lograrán dar origen a
verdaderos títulos ejecutivos contractuales (transacción, títulos valores) o
judiciales (conciliación o sentencia).
Finalmente, vale la pena traer a colación un pronunciamiento del Consejo
de Estado, en torno a la competencia de las Comisiones de Regulación y
del Presidente de la República, para reglamentar los procedimientos de
selección de contratistas y la contratación de las empresas de servicios
públicos domiciliarios, en el marco de la Ley 142 de 1994. En efecto, el
máximo Tribunal382, advirtió:
“(…) En el caso de los procedimientos de selección de contratistas, distintos a la
licitación pública, que menciona la Ley 142 de 1994, no se trata entonces de que el
382 Sección Tercera, Sentencia del 5 de marzo de 2008, Expediente 20.409, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
164
Presidente ejerza la función que le fue atribuida por el artículo 370, de señalar, con
sujeción a la ley, las políticas generales de administración y control de eficiencia de
los servicios públicos domiciliarios, función que puede delegar en las comisiones
de regulación de servicios públicos, sino que se trata de la función general de
reglamentación de la ley, en este caso, de la Ley 142 de 1994, contentiva del Régimen
de los Servicios Públicos Domiciliarios; y esa atribución, es una competencia,
exclusiva del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa
del país, indelegable por lo tanto, de tal manera que solo a través de sus decretos
reglamentarios se puede cumplir, y nunca mediante actos administrativos de
autoridades administrativas de inferior jerarquía, como lo son las comisiones de
regulación de servicios públicos, las cuales, como ya se vio, si bien tienen la facultad
de regular de manera general algunos aspectos de la contratación de las empresas
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, deben hacerlo en los términos y
dentro de los estrictos límites impuestos por la misma ley, sin pretender con ello
sustituir al Gobierno Nacional en su tarea de reglamentación”.
Por otro lado, si la empresa de servicios públicos tiene naturaleza estatal,
sus controversias contractuales deberán ser resueltas por la jurisdicción
contenciosa administrativa, tanto en vigencia del Código Contencioso
Administrativo anterior (D. 01/84383), como del actual CPACA384, como lo
reiteró el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corporación385, sostuvo que
esa regla procesal parte de la base por un lado de conocer de todas las
controversias contractuales derivadas de cualquier empresa de servicios
públicos domiciliarios y por otro lado, igualmente, de conflictos por la
inclusión de cláusulas excepcionales. También, se mantiene la excepción
del conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de las facturas por
la prestación de tales servicios, por cuanto están asignadas al conocimiento
de la jurisdicción ordinaria.
11. El acta de liquidación bilateral del contrato estatal

El artículo 60 de la Ley 80 de 1993, modificado a su vez por el artículo 217
del Decreto Ley 19 de 2012, dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 60. De la ocurrencia y contenido de la liquidación. Los contratos
de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el
tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación.
383 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 8 de febrero de 2007, Expediente 30.903, C.P. Enrique
Gil Botero. Criterio reitera por la misma Sección, Subsección “A”, Sentencia del 16 de agosto de 2012,
Expediente 24.463, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
384 Numerales 2 y 3 del artículo 104 del CPACA.
385 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 9 de diciembre de 2016, Expediente
165
También en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y

reconocimientos a que haya lugar.
En el acta de liquidación constarán los acuerdos, conciliaciones y transacciones
a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder
declararse a paz y salvo.
Para la liquidación se exigirá al contratista la extensión o ampliación, si es
del caso, de la garantía del contrato a la estabilidad de la obra, a la calidad del
bien o servicio suministrado, a la provisión de repuestos y accesorios, al pago de
salarios, prestaciones e indemnizaciones, a la responsabilidad civil y, en general,
para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción
del contrato.
La liquidación a que se refiere el presente artículo no será obligatoria en los
contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión”.
Del precepto legal anterior, se pueden extraer las siguientes
conclusiones: i) La liquidación de los contratos estatales será predicable
de aquellos que tengan el carácter de tracto sucesivo o aquellos que
su ejecución se prolongue en el tiempo o que lo requieran386, y ii) En los
contratos de prestación de servicios y de apoyo a la gestión, no será
obligatoria esa liquidación.
La Sección Tercera del Consejo de Estado, con relación a las actas
de liquidación del contrato, ha afirmado que ellas: “deciden todas las
reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato; es un acto
que, por ende, finiquita la relación existente entre las partes del negocio
jurídico; la liquidación tiene la naturaleza de un ajuste final de cuentas”387.
Igualmente, la misma sección, ha advertido que en ella se deben dejar las
inconformidades o reclamaciones que no hayan sido resueltas de común
acuerdo por las partes, por cuanto si esa salvedad no se deja escrita, se
cerrará la posibilidad de intentar una acción judicial en contra de la entidad
contratante388. La misma célula judicial389, respecto a la naturaleza jurídica
y la liquidación de los contratos estatales, sostuvo:
“La liquidación del contrato es una actuación administrativa posterior a su
terminación normal (culminación del plazo de ejecución) o anormal (verbigracia
en los supuestos de terminación unilateral o caducidad), con el objeto de definir
386 El Consejo de Estado, ha señalado que entre otros, los contratos de obra y suministros, requieren
de liquidación. Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 20 de octubre de 2014, Expediente
26.813, C.P. Olga Valle de De La Hoz.
387 Al efecto puede consultarse Sentencia 1743 proferida el día 16 de mayo de 1982, reiterada en
Sentencia 12660 proferida el 16 de febrero de 2001.
388 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de junio de 2008, Expediente 16.293, C.P. Ruth
389 Ibídem.
166
si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer

un balance de las cuentas para determinar quién le debe a quién y cuánto y
proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar, y así
dar finiquito y paz y salvo a la relación negocial.
La sección con base en la legislación ha explicado que la liquidación de los
contratos de la administración puede realizarse por mutuo acuerdo entre las
partes o directamente por la administración en forma unilateral o por el juez
por vía de acción. Así, solo a falta de acuerdo entre los contratantes sobre la
liquidación del contrato, nace la competencia material de la administración de
efectuarla en forma unilateral, y si esta no lo hace, puede acudirse ante el juez del
contrato, quien deberá definir las prestaciones mutuas entre los contratantes.
Atendiendo la naturaleza y finalidad de la liquidación del contrato, ha sido
criterio reiterado de esta Sala que, cuando se realiza la liquidación bilateral,
esto es, por mutuo acuerdo entre la administración y su contratista, si no se
deja salvedad en el acta en la que se vierte el negocio jurídico que extingue el
contrato, en relación con reclamaciones que tenga cualquiera de las partes, no
es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas
del contrato”.
El Consejo de Estado390, incluso, sobre el contenido de la liquidación
contractual, también aseguró: “La liquidación del contrato, como es bien
sabido, constituye la etapa final del negocio jurídico, en la cual las partes se
ponen de acuerdo sobre el resultado último de la ejecución de las prestaciones
a su cargo y efectúan un corte de cuentas, para definir, en últimas, quién
debe a quién y cuánto, es decir para establecer el estado económico final del
contrato, finiquitando de esa forma la relación negocial”.
Es precisamente por las consideraciones jurisprudenciales y legales
anteriores, que resulta totalmente improcedente que, dentro del trámite del
proceso ejecutivo administrativo, las entidades estatales, al ser ejecutadas
con base en un acta de liquidación bilateral, pretendan cuestionar o peor
aún desconocer las estipulaciones y las obligaciones que constan en el acta
de liquidación bilateral del contrato estatal. En este punto, el Consejo de
Estado391, ha llamado fuertemente la atención de la administración cuando
procede de la anterior forma, bajo las siguientes consideraciones:
“Al suscribir el acta, las partes están manifestando su conformidad con el
contenido de la misma, es decir que lo aceptan como cierto y correcto, admiten
la veracidad de las afirmaciones efectuadas en dicho documento y que las
sumas consignadas como saldo a favor de una u otra de las partes, son las que
390 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 10 de marzo de 2011, Expediente 15.935, C.P. Danilo
Rojas Betancourt.
391 Ibídem.
167
corresponden a la realidad de la ejecución contractual; por ello no es de recibo

que, con posterioridad, las partes desconozcan su propia palabra y actúen en
contra de lo acordado venire contra factum proprium non valet392, toda vez
que ello atenta contra la buena fe que debe imperar en todas las relaciones
negociales y específicamente en los contratos de la administración, a la luz de lo
dispuesto por el artículo 83 de la Constitución Política393, los artículos 23 y 28 de
la Ley 80 de 1993394 y el artículo 1603 del CC.
(...).
Así mismo, la jurisprudencia ha indicado que no se pueden desconocer
los actos y conductas expresadas válidamente por la administración o los
proponentes, por incurrir en la prohibición de venire contra factum proprium
non valet, en cuya virtud no le es lícito a las personas venir contra sus propios
actos, desconocimiento que no se compadece con el principio de buena fe395.
La violación de la buena fe entraña la no obtención de los derechos en los que
ella es requisito, o la invalidez del acto y, por supuesto, la obligación de reparar
los daños ocasionados con una conducta así calificada, con la consiguiente
indemnización de perjuicios396.
En consecuencia, la jurisprudencia de la sección ha considerado en forma
reiterada que, frente a una liquidación de común acuerdo, las partes quedan
sujetas a lo estipulado en ella y que solo es posible disentir o renegar de su
contenido, en la medida en que se impugne su validez con fundamento en
alguno de los vicios del consentimiento: error, dolo o fuerza, pues de lo
contrario, al suscribir el acta de liquidación bilateral sin observaciones, se
torna inocua cualquier reclamación posterior sobre asuntos que fueron objeto
del acuerdo liquidatorio397.
392 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 30 de
mayo de 1996, Expediente 10100, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. Cita de la providencia.
393 “ARTÍCULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse
a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten
ante éstas”. Cita de la providencia.
394 El artículo 23, dispone que las actuaciones de quienes intervengan en la contratación estatal estarán
regidas por los principios generales de la contratación, dentro de los cuales está el de la buena fe
y el artículo 28, estableció que el principio de la buena fe se tendrá en cuenta en la interpretación
de las normas de los contratos estatales, de los procedimientos de selección y escogencia de los
contratistas y de las cláusulas y estipulaciones de ellos. Cita de la providencia.
395 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 16 de abril de 2006, Expediente 16.041.
396 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de
diciembre de 2007, Expediente 24715 y acumulados, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Cita de la
providencia.
397 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 17 de mayo
de 1984, Expediente 2796, C.P. José Alejandro Bonivento Fernández; sentencia 2 de diciembre de
1993, Expediente 8310, C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia 16 de febrero de 1996, Expediente
7966, C.P. Juan de Dios Montes Hernández; sentencia del 10 de abril de 1997, Expediente 10608,
C.P. Daniel Suárez Hernández; sentencia del 6 de agosto de 1998, Expediente 10496, C.P. Ricardo
Hoyos Duque; sentencia del 18 de febrero de 2010, Expediente 15596, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
Cita de la providencia.
168
Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa de la misma

corporación398, no dudó en concluir también la improcedencia de cuestionar
los acuerdos que hacen parte del acta de liquidación bilateral del contrato
estatal en el proceso ejecutivo, y en ese sentido, aseguró lo siguiente:
“En suma, el acta de liquidación suscrita entre las partes constituye título
ejecutivo. Así las cosas, el acta presta mérito ejecutivo, razón por la cual se
revocará la decisión apelada para, en su lugar, librar el mandamiento de pago
deprecado toda vez que el proceso ejecutivo no es el escenario idóneo para
cuestionar la legalidad del título, ni mucho menos el contenido y alcance del
mismo pues, se itera, hasta el momento no se ha desvirtuado su validez en un
proceso contencioso ordinario”.
Por lo tanto, no le está permitido a la administración y mucho menos
a los contratistas, eludir el cumplimiento de lo acordado válidamente en el
acta de liquidación bilateral del contrato estatal, pues ello va en contravía
del principio constitucional de la buena fe. Así que cualquier mecanismo
exceptivo dirigido a desconocer lo pactado en ese documento contractual,
estará llamado al fracaso. No se compadece con la buena fe, que luego
de suscrita una liquidación bilateral sin salvedades, más tarde, en sede
del proceso ejecutivo, cualquiera de las partes contratantes, pretenda
proponer excusas para no cumplir lo pactado en clara afrenta al mandato
del artículo 1602 del Código Civil –aplicable a los contratos estatales por
disposición del artículo 13 de la Ley 80 de 1993–, ya sea para señalar que
no son ciertos los acuerdos alcanzados o cuestione los valores económicos
reconocidos a la otra parte.
En este punto, el juez administrativo, adquiere un papel preponderante
para evitar esta práctica malsana que debe quedar proscrita en la actividad
contractual estatal. En resumen, lo pactado en el acta de liquidación
bilateral del contrato estatal, no puede ser objeto de cuestionamientos
en sede del juicio ejecutivo. El Consejo de Estado399, sobre este aspecto,
concluyó lo siguiente: “Pero cualquiera sea la causa o forma como se llegue
a la liquidación bilateral, lo cierto es que la jurisprudencia ha señalado,
reiteradamente, que cuando esto acontece no es posible que las partes
intenten una acción judicial, para reclamar por los daños e inconformidades,
si la parte interesada no dejó constancias de insatisfacción en relación con el
aspecto concreto que aspira a reclamar ante el juez”.
398 Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa Administrativa, Auto del 7 de diciembre de 2010,
Expediente 08001-23-31-000-2009-00019-02(IJ), C.P. Enrique Gil Botero.
399 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 18 de julio de 2012, Expediente 21.483, C.P. Enrique
Gil Botero.
169
Por otro lado, la falta de inclusión o de obtención de la disponibilidad

presupuestal en el procedimiento de suscripción del acta de liquidación
bilateral del contrato estatal, tampoco será motivo para despachar
desfavorablemente las pretensiones ejecutivas de quien pruebe el
incumplimiento de las obligaciones que en ella constan, pues como bien
lo señaló el Consejo de Estado400: “En cuanto a la falta de disponibilidad
presupuestal en el acta de liquidación por mutuo acuerdo y del saldo que falta
por pagar del sobreprecio, se reitera que esta es una carga de la administración,
en cuanto que el municipio demandado se encuentra obligado a realizar los
trámites necesarios para la apropiación presupuestal, como lo ha decidido
la Sala en anteriores oportunidades”. Por lo tanto, si la administración
suscribe el acta de liquidación bilateral del contrato estatal y no obtiene
la disponibilidad presupuestal para asumir las obligaciones que de ella se
derivan, esa omisión no correrá en contra del acreedor del crédito, pues
esa carga es del Estado y no del particular. Recuérdese además, que ese
compromiso económico ha debido quedar respaldado previamente con el
correspondiente registro presupuestal al momento de iniciar el respectivo
contrato del cual se desprende el acta de liquidación. Adicionalmente, las
obligaciones económicas que se originen de dicho documento contractual,
deben contar previamente con disponibilidades presupuestales con
anterioridad a la celebración del contrato que la da vida jurídica, conforme
a las reglas de la Ley 80 de 1993, que impiden iniciar procesos de selección
de contratistas si no se cuenta con tales disponibilidades de carácter
presupuestal. Lo propio se predica de los actos administrativos que
autorizan los compromisos de vigencias futuras, que también cubrirán la
asunción de las mismas obligaciones –incluyendo aquellas que se deriven
del acta de liquidación– cuando la financiación del respectivo contrato se
soporte en tales compromisos.
En este orden de ideas, se puede afirmar que el acta de liquidación
bilateral del contrato, prestará mérito ejecutivo401 cuando en ella
consten obligaciones claras, expresas y actualmente exigibles a favor
de la administración, o del contratista, puesto que en esa acta quedarán
sentadas las obligaciones a cargo de cada una de las partes contratantes.
400 Sección Tercera, Sentencia del 4 de septiembre de 2003, Expediente 22.952, C.P. Alier Hernández
Enríquez.
401 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 10 de noviembre de 2014, Expediente
50.335, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, Subsección “A”, Sentencia de 5 de octubre de 2016,
Expediente 36.712, C.P. Hernán Andrade Rincón y Subsección “A”, Sentencia de 25 de octubre de
2019, Expediente AC- 11001-03-15-000-2019-02338-01, C.P. María Adriana Marín.
170
En ese sentido, la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado402,

concluyó lo siguiente: “Lo primero que se debe precisar, sin invadir la órbita
del juez natural, esto es, el del proceso ejecutivo, es que el acta de liquidación
bilateral del convenio de cooperación y asociación suscrita el 28 de diciembre
de 2015 constituye un título ejecutivo autónomo y, por ende, la obligación
que allí se incluye es perfectamente ejecutable, desde luego siempre que sea
clara, expresa y exigible”. Adicionalmente, en otra providencia, concluyó lo
siguiente:
“Esta Corporación ha determinado, además, que el acta de liquidación bilateral
o por mutuo acuerdo es “un negocio jurídico extintivo en el que las partes en
ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el
estado en que quedaron las prestaciones-créditos y deudas recíprocas– y se
obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene”. Por lo
tanto, cuando en ésta no se consigne, como salvedad, alguna “inconformidad
sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un
negocio jurídico pleno y válido”, el acta de liquidación bilateral constituye título
ejecutivo403”.
Por lo general, con el acta de liquidación bilateral, la administración,
queda como deudora del contratista, sin embargo, se han presentado
casos en los cuales el contratista es quien debe reintegrarle dineros a la
administración y tal obligación se deja incluida en el acta de liquidación
bilateral del contrato. Precisamente, el Consejo de Estado, resolvió un
asunto que llegó a su conocimiento por el grado jurisdiccional de consulta
—cuando estaba vigente esa revisión en el proceso ejecutivo—. En ese
proceso, en el acta de liquidación, que se presentó como título de recaudo,
el contratista se comprometió a reintegrarle a la administración los dineros
que había recibido por concepto de anticipo en una fecha determinada y
como el contratista no pagó, la entidad estatal respectiva inició proceso
ejecutivo en su contra para obtener el cumplimiento de la obligación404. En
ese asunto, el título ejecutivo estaba compuesto por el acta de liquidación
bilateral del contrato, en la cual constaba una obligación clara, expresa y
actualmente exigible.
De otra parte, como se señala en la parte inicial de esta obra, las
actas parciales de obras o de recibo final de las mismas, o las de servicios
402 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de octubre de 2019, Expediente AC- 11001-03-
15-000-2019-02338-01, C.P. María Adriana Marín.
403 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 30 de julio de 2019,
Expediente 63.243, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
Gómez.
171
prestados, no son ejecutables cuando el contrato ya ha sido liquidado,

por cuanto la jurisprudencia ha dicho que en esos casos: “la existencia
de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de alguna de las partes
contratantes se acredita fundamentalmente con el acta o el acto de
liquidación del contrato”405. El Consejo de Estado406, reiteró el criterio
anterior al señalar: “La Sala ha sostenido reiteradamente que el acta de
liquidación bilateral del contrato prestará mérito ejecutivo cuando en ella
consten obligaciones claras, expresas y exigibles en favor de cualquiera de las
partes. Igualmente, la Sala ha manifestado que cuando el contrato ya ha sido
liquidado, la existencia de las obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo
de alguno de los contratantes se acredita fundamentalmente con el acto de
liquidación, en tanto es el documento mediante el cual se hace el balance
final de cuentas”. De tal manera, que si se pretende ejecutar con un acta
parcial o de recibo de obras o servicios y, para ese momento, el contrato ya
fue liquidado de común acuerdo, la administración podrá perfectamente
excepcionar para probar que el único título válido para la ejecución será
el acta de liquidación bilateral del contrato estatal, como lo sostiene el
Consejo de Estado.
En el caso de ejecución de las pólizas de cumplimiento, el Consejo de
Estado, ha puntualizado que el acta de liquidación bilateral del contrato
no es un documento que deba acompañarse obligatoriamente con la
demanda ejecutiva, por cuanto la satisfacción de la pretensión de ejecución
está sometida a que exista claridad sobre el monto de la obligación y los
documentos que la hacen expresa y exigible, para que sea procedente la
ejecución de las garantías otorgadas en un contrato estatal407.
El carácter de título ejecutivo del acta de liquidación bilateral del contrato
fue proclamado incluso por la Sala Plena Contenciosa Administrativa del
Consejo de Estado408, a finales de 2010, quien sobre dicho carácter, advirtió
lo siguiente:
“Cuando se realiza la liquidación bilateral o por mutuo acuerdo del contrato, la
respectiva acta suscrita entre las partes, contiene obligaciones claras, expresas
405 Sección Tercera, Auto del 17 de julio de 2003, Expediente 24.041, C.P. Alier Hernández Enríquez.
406 Sección Tercera, Auto del 11 de octubre de 2006, Expediente 30.566, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
407 Sección Tercera, sentencia del 12 de septiembre de 2002, Expediente 16.971, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
Expediente 08001-23-31-000-2009-00019-02(IJ), C.P. Enrique Gil Botero. Criterio reiterado por la
Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 10 de marzo de 2011, Expediente 15.935, C.P. Danilo
Rojas Betancourth; Subsección “A”, Sentencia 23 de julio de 2014, Expediente 28.595, C.P. Hernán
Andrade Rincón y Subsección “C”, Auto 10 de noviembre de 2014, Expediente 50.335, C.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa y Subsección “A”, Sentencia de 25 de octubre de 2019, Expediente AC-
11001-03-15-000-2019-02338-01, C.P. María Adriana Marín.
172
y exigibles a cargo de las mismas, de tal suerte que dicho documento constituye
título ejecutivo y ello es así, como quiera que dicho acto se constituye en un
negocio jurídico extintivo en el que las partes en ejercicio de su autonomía privada
definen las cuentas del mismo, precisan el estado en que quedaron las prestaciones
–créditos y deudas recíprocas– y se obligan a lo estipulado en el documento que
se suscribe y la contiene. Igualmente, atendiendo a la naturaleza y a la finalidad de
la liquidación del contrato, ha sido criterio inveterado de la corporación que si se
realiza la liquidación bilateral, esto es, por mutuo acuerdo entre la administración
y su contratista, y no se deja salvedad en relación con reclamaciones que tenga
cualquiera de las partes en el acta en la que se vierte el negocio jurídico que extingue
el contrato, no es posible que luego prospere una demanda judicial de pago de
prestaciones surgidas del contrato. Así, sobre los efectos que se desprenden del
acta de liquidación de un contrato suscrita por acuerdo entre las partes, la Sala
también se ha pronunciado en los siguientes términos: El acta que se suscribe
sin manifestación de inconformidad sobre cifras o valores y en general sobre su
contenido, está asistida de un negocio jurídico pleno y válido, porque refleja la
declaración de voluntad en los términos que la ley supone deben emitirse, libres
o exentos de cualesquiera de los vicios que pueden afectarla. Así tiene que ser. Se
debe tener, con fuerza vinculante, lo que se extrae de una declaración contenida en
un acta, porque las expresiones volitivas, mientras no se demuestre lo contrario,
deben ser consideradas para producir los efectos que se dicen en él. En suma, el
acta de liquidación suscrita entre las partes constituye título ejecutivo (negrillas
y resaltado por fuera del texto original)”.
El Consejo de Estado409, aseguró que cualquier saldo que quede pendiente
y reconocido en un acta de liquidación bilateral del contrato estatal,
deberá reclamarse exclusivamente por la vía de la acción ejecutiva ante la
jurisdicción administrativa. En ese sentido, la corporación, aseguró: “(…)
Por lo tanto, siguiendo el criterio jurisprudencial se tiene que: (i) si las partes
quedaron a paz y salvo en el acta de liquidación, sin reparos ni salvedades, no
tendrán prosperidad los reclamos en vía judicial; (ii) si en el acta de liquidación
quedaron pagos pendientes, las partes pueden hacer efectivos los mismos a
través de procesos ejecutivos; y (iii) se reconoce la posibilidad de que las partes
hagan reservas y salvedades para reclamaciones futuras”.
La misma Corporación410, sobre el mérito ejecutivo del acta de
liquidación bilateral del contrato, precisó: “Ahora bien, dentro de las
fuentes de las obligaciones, entre otros, está el negocio jurídico, que como lo
409 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 29 de octubre de 2012, Expediente 21.429, C.P.
410 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 12 de agosto de 2014, Expediente
50.351, C.P. Ver también, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 10 de noviembre de 2014,
173
ha reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado, el acta de liquidación

de mutuo acuerdo tiene esta condición, toda vez que, es un acuerdo de
voluntades entre las partes contratantes, en virtud del cual se pretende
terminar o extinguir un contrato, estableciendo un número de obligaciones
recíprocas, configurándose o creándose así un título ejecutivo que puede ser
ejecutado por el acreedor”.
En la cuarta edición, se advirtió que el Consejo de Estado, mantenía
el criterio de conformación de un título ejecutivo completo frente a los
requisitos para integrar el título ejecutivo411 compuesto por un acta de
liquidación bilateral412 por parte del contratista, y se conformaba con: 1)
que el acta esté suscrita por el contratista y por el representante legal de la
entidad estatal o por aquel a quien se le delegó esa función (en este caso la
delegación deberá probarse)413, 2) original o copia autenticada del contrato
estatal y sus modificaciones si las hubo414, y 3) cuando quien haya celebrado
el contrato estatal o su modificación o el acta de liquidación bilateral del
contrato no sea el representante legal de la entidad estatal respectiva, será
necesario además, acompañar la copia autenticada del acto administrativo
que confirió dicha delegación. Este requisito es indispensable para probar
que el título proviene del deudor. También se anotó, que la jurisprudencia
vigente del Consejo de Estado415, no exigía la prueba del registro presupuestal
de las obligaciones económicas que constan en el acta y de la aprobación de
las pólizas respectivas, cuando se trataba de ejecutar con base en un acta
de liquidación bilateral del contrato416, para dicha corporación, se reitera, el
título ejecutivo solo se integra con los contratos y sus modificaciones si las
hubo y el acta de liquidación bilateral del mismo417.
Hoy en día, la jurisprudencia de la misma célula judicial418, proclama
que el título se integra únicamente con el acta de liquidación bilateral del
411 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 3 de agosto de 2006, Expediente 29.966, C.P. Ramiro
Saavedra Becerra.
C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
413 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 19 de julio de 2010, Expediente 37.574, C.P. Gladys
Agudelo Ordóñez.
414 Ibídem.
Expediente 08001-23-31-000-2009-00019-02(IJ), C.P. Enrique Gil Botero.
416 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 11 de octubre de 2006, Expediente 30.566, C.P.
Agudelo Ordóñez.
Expediente 08001-23-31-000-2009-00019-02(IJ), C.P. Enrique Gil Botero y Subsección “A”, Sentencia
de 25 de octubre de 2019, Expediente AC- 11001-03-15-000-2019-02338-01, C.P. María Adriana
Marín.
174
contrato, la que de por sí presta mérito ejecutivo. Pese a lo anterior, deben

acreditarse necesariamente los documentos enlistados en el párrafo
anterior. En este sentido, el Consejo de Estado419, aseguró:
2.3.Esta Corporación ha determinado, además, que el acta de liquidación bilateral
o por mutuo acuerdo es “un negocio jurídico extintivo en el que las partes en
ejercicio de su autonomía privada definen las cuentas del mismo, precisan el
estado en que quedaron las prestaciones-créditos y deudas recíprocas– y se
obligan a lo estipulado en el documento que se suscribe y la contiene”. Por lo
tanto, cuando en ésta no se consigne, como salvedad, alguna “inconformidad
sobre cifras o valores y en general sobre su contenido, está asistida de un
negocio jurídico pleno y válido”, el acta de liquidación bilateral constituye título
ejecutivo.
De otra parte, los créditos reconocidos en el acta de liquidación bilateral
del contrato estatal, en cuanto a su exigibilidad, pueden quedar sujetos al
cumplimiento de una condición o plazo, pero además, si no se someten a
tales circunstancias, la obligación que allí conste será pura y simple420 y por
lo tanto, exigible y ejecutable. El Consejo de Estado421, al revocar la negativa
a librar mandamiento422 porque no era exigible la obligación ejecutiva,
sobre el particular, precisó lo siguiente: “De esta manera, se tiene, entonces,
certeza plena sobre la existencia del crédito, al corresponder a una obligación
clara y expresa, por último, en lo que atañe a la exigibilidad, se evidencia
que en dicho documento, no se estipuló una fecha cierta en virtud del cual
el mismo se haría realizable para el deudor, por lo cual se hace procedente
indicar que corresponde a una obligación pura y simple, en el sentido que es a
partir de su expedición que la misma cobra ejecutoria”.
De otra parte, el juez, en lo que sí debe ser cuidadoso a la hora de librar
mandamiento, con base en un acta de liquidación bilateral de un contrato
estatal, es en revisar el contenido del documento liquidatorio, pues si allí
aparece alguna salvedad frente a algún saldo que se reconoce a favor de
una de las partes y la otra manifiesta no estar de acuerdo con tal acreencia,
419 Sección Tercera, Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 30 de julio de 2019, Expediente 63.243, C.P.
420 En ese sentido, el Consejo de Estado, sostuvo: “en lo que atañe a la exigibilidad, se evidencia que
en dicho documento, no se estipuló una fecha cierta en virtud del cual el mismo se haría realizable
para el deudor, por lo cual se hace procedente indicar que corresponde a una obligación pura y
simple, en el sentido que es a partir de su expedición, que la misma cobra ejecutoria”. Sección
Tercera, Subsección “C”, Auto de 10 de noviembre de 2014, Expediente 50.335, C.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa.
422 En este caso, se revocó la negativa y se libró mandamiento al igual que se reconocieron intereses
desde el día siguiente a la fecha de celebración del acta de liquidación.
175
más tarde, esa deuda cuestionada por uno de los sujetos de la relación
contractual, no podrá prestar mérito ejecutivo en contra de la parte que
hizo expresa su salvedad. El Consejo de Estado423, sobre este punto, precisó
lo siguiente:
“No obstante lo anterior, para que este acuerdo de voluntades fuese efectivo,
-acta de liquidación de mutuo acuerdo No. 4- y crease obligaciones para las
partes, debería existir un acuerdo, es decir, que quien resultó siendo deudor,
reconozca tal condición frente al que resultó acreedor, si no se presenta esta
situación, no es posible afirmar que en el acta de liquidación se haya establecido
una obligación clara, expresa y exigible, que pueda ser ejecutada por el segundo.
En el caso concreto, como lo afirmó el a-quo, quien resultó como deudor,
esto es, el Consorcio (xxx), no aceptó tal condición, es decir, el componente
volitivo del negocio jurídico, en virtud del cual, el deudor reconoce un crédito
a favor del acreedor, no se configuró, pues fue muy claro en el Anexo No. 7,
-que hace parte integral del acta No. 4-, que no estaba de acuerdo con todo
el contenido de ésta, salvo lo estipulado en el numeral 3, o en otro sentido, el
único acuerdo resultante del acta No. 4, es que las partes resolvieron terminar
el contrato No. TC-LPI-001-2010, y lo referente a la suma de dinero acordada
correspondiente al valor bruto facturado antes de amortización de anticipo y
descuentos contractuales.
Se reitera, en el caso concreto no se advierte que en el acta de liquidación
se establezca una obligación clara, expresa y exigible, que obligue a librar un
mandamiento de pago en contra del Consorcio (xxx) y a favor de la sociedad
Transcaribe S.A., comoquiera que sobre el monto que reclama el contratante no
hubo acuerdo”.
Un ejemplo nos explica mejor la anterior postura jurisprudencial:
si Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, suscribe con el Municipio de
Sabanalarga, un acta de liquidación bilateral de un contrato estatal de
obra pública y allí la entidad hace constar que el contratista le adeuda
diez millones de pesos ($10.000.000), pero dentro del mismo documento,
también, el colaborador de la Administración, incluye una salvedad en
el sentido de negar la existencia de ese crédito a su cargo, más tarde, el
municipio no puede intentar ejecutar al contratista por la falta de pago de
la suma de diez millones de pesos ($10.000.000), con base en ese supuesto
título porque se reitera que esa deuda no fue reconocida por el deudor y
por tanto no hubo acuerdo sobre dicha prestación – le falta un elemento
conforme lo prevé el artículo 422 del CGP –.
176
Por otro lado, cuando la administración sea la acreedora del contratista

será necesario que cumpla con los siguientes requisitos: 1) que el acta esté
suscrita por el contratista y por el representante legal de la entidad estatal424
o por quien se le delegó esa función; 2) que se acompañe con la demanda el
original o copia autenticada del contrato estatal o de la orden de trabajo; 3)
la acreditación del requerimiento al contratista para el pago, y 4) cuando se
trate de personas jurídicas, deberá anexarse con la demanda, el certificado
de existencia y representación legal.
Finalmente, no se puede perder de vista que el acta de liquidación
bilateral del contrato estatal prestará mérito ejecutivo, por regla general,
con los documentos anteriores, pero también puede ocurrir que las
obligaciones acordadas en ese documento, se condicionen a la ocurrencia
o no de ciertos hechos y por ende, será menester que tales situaciones
estén plenamente acreditadas para la integración del título. El Consejo de
Estado425, en un caso similar, sostuvo:
“Lo anterior evidencia que por voluntad de las partes se dispuso que aun
cuando se hubiera liquidado el contrato algunas de las estipulaciones acordadas
en el negocio jurídico inicial surtirían efectos posteriores, como es el caso de la
facultad otorgada a la entidad contratante para retener cualquiera de los pagos
de las sumas adeudadas a la firma del contratista, puesto que dicha facultad
se concedió hasta para el saldo final determinado en la respectiva acta de
liquidación.
Como se observa, la decisión de las partes en el sentido de que era viable
retener cualquier clase de pago está dirigida a surtir efectos aun después de
liquidado el contrato y sin que fuera necesario para el efecto hacer alguna
salvedad en el acta de liquidación final, pues dicha facultad solo estaba sujeta
a que se presentara en contra de la entidad contratante una reclamación
relacionada con las obras contratadas, como en efecto ocurrió, circunstancia
que sin duda afecta la exigibilidad de cualquier saldo final estipulado en el acta
de liquidación del contrato.
(…)Siendo necesario que la obligación sea exigible, es decir, que pueda ser
reclamada por su beneficiario por no existir condición pendiente alguna para
ello, resulta forzoso señalar que el título objeto de la demanda de la referencia
no presta mérito ejecutivo, pues su pago está sujeto a una condición, esto es
que no se formule reclamación judicial alguna en contra de la contratante
424 El Consejo de Estado, precisó que el único que puede obligar a la entidad estatal con el acta de
liquidación bilateral del contrato, es su representante legal. Ver Sección Tercera, Subsección “A”,
Sentencia 23 de julio de 2014, Expediente 28.595, C.P. Hernán Andrade Rincón y Sección Tercera,
Subsección “B”, Sentencia de 28 de octubre de 2019, Expediente 53.144, C.P. Martín Bermúdez
Muñoz.
425 Sección Tercera, Auto del 30 de julio de 2008, Expediente 28.346, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
177
por un hecho imputable a la contratista. En este caso, ciertamente ocurrió

la condición acordada por las partes para cualquier clase de pago, porque se
presentó una demanda en contra de las sociedades contratante y contratista
por un hecho imputable a esta última, cuyo objeto está orientado a que se
condene a las demandadas por el error en el cual incurrió el representante
legal de la sociedad contratista al abandonar unas redes eléctricas en el suelo
sin desconectar el tránsito de energía y sin instalar las medidas de protección
necesarias”.
11.1. La exigibilidad del título ejecutivo.

El acta de liquidación bilateral, puede originar obligaciones de diversos
órdenes (pagos de dineros, devolución de estudios, etc.). En ese acuerdo,
son las partes las llamadas a regular las condiciones de cumplimiento de
las prestaciones pactadas en ese momento de finiquito de la relación
contractual. Por regla general, la exigibilidad de las obligaciones que
constan en el acta de liquidación, se someten a las condiciones estipuladas
directamente por las partes en el respectivo documento contractual, en
cuyo caso, su exigibilidad judicial dependerá de que se encuentra en mora
el deudor de acuerdo con esas regulaciones contractuales. El Consejo de
requerimiento”.
Gómez.
178

una lectura cuidadosa de los artículos 298 y 299 del CPACA y de la reforma
contenida en la Ley 2080 de 2021, permite concluir que la ley no fijó un plazo
para exigir judicialmente las obligaciones de carácter contractual –como sí lo
hizo frente a las sentencias, conciliaciones, decisión de amigable componedor
de dicha naturaleza, como producto de la libre autonomía de la voluntad,
por lo que entonces, cuando el título ejecutivo se derive de un acta de
liquidación bilateral de un contrato estatal, la posibilidad del reclamo judicial
principios normativos del sistema presupuestal y la orientación marcada por la
Corte Constitucional, las ejecuciones aquí estudiadas en cuanto a las sentencias
de esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse sino dentro
del término señalado en el art. 177 del CCA. Frente a las ejecuciones derivadas
En el caso concreto del acta de liquidación bilateral que surja de una
relación contractual estatal, el acreedor de esas prestaciones, podrá exigir
su cumplimiento por vía judicial cuando acredite la mora del deudor, se
reitera, con base en las estipulaciones que consten en dicho contrato. Por
lo tanto, cuando la administración o el contratista, celebren contratos
estatales e incumplan las obligaciones de pago, podrán ser ejecutados
cuando se pruebe la mora del deudor y por ende la exigibilidad de la
179
Finalmente, respecto a la exigibilidad del acta de liquidación bilateral

del contrato estatal, cuando de su texto se advierte la falta de fijación de un
plazo o condición para el cumplimiento de la obligación que conste en el acta,
el Consejo de Estado, adujo que ello no abriga ilegalidad o falta de exigibilidad
alguna de las obligaciones que allí se creen y al respecto sostuvo428:
“En este caso, el acta de liquidación bilateral se suscribió el 30 de mayo de
1996 y en ella se consignó un saldo en favor del contratista por valor de
$ 32´887.981,27, cuyo pago no fue sometido a condición ni plazo. Dado que
las partes no pactaron ningún plazo para el pago de la obligación, advierte
la Sala que ésta se hizo exigible un mes después, por aplicación del artículo
885 del Código de Comercio, que establece: “Todo comerciante podrá exigir
intereses legales comerciales de los suministros o ventas que haga al fiado,
sin estipulación del plazo para el pago, un mes después de pasada la cuenta”,
habida consideración de que la ejecutante es una sociedad comercial del tipo
de las anónimas y en los términos del artículo 22 del estatuto mercantil, cuya
aplicación también ha sido admitida por la Jurisprudencia de esta corporación
en materia de contratación pública, cuando el acto sea mercantil para una de las
pares se regirá por la ley comercial.
(…) Al respecto la Sala ha manifestado:
“Su exigibilidad, pues la misma se tornó exigible al no haberse sometido a
plazo el pago del saldo que resultó de la liquidación del contrato como ya lo ha
dicho la Sala cuando no se estipula un plazo, caso en el cual puede aplicarse por
analogía el artículo 885 del Código de Comercio.
En síntesis se trata de una obligación clara, expresa y exigible.
Esta Sala, en el auto del 30 de agosto de 2001, Exp.16.256, citado por los
demandantes señaló:
“La situación es distinta cuando la demanda ejecutiva se presenta con
posterioridad a la liquidación del contrato porque en este evento, la existencia
de obligaciones claras, expresas y exigibles a cargo de alguna de las partes
contratantes se acredita fundamentalmente con el acta o el acto de liquidación
del contrato.
Como se indicó, cuando se formula el cobro ejecutivo de obligaciones
derivadas de un contrato ya liquidado, el mandamiento de pago solo puede
constituirse con el acto de liquidación, pues este corte de cuentas es la base
para obtener el cumplimiento por la vía ejecutiva de las obligaciones derivadas
del contrato, siempre que las mismas consten en el referido acto”.
La Sala considera que no es necesario requerir al deudor por cuanto, según
se indicó antes, la práctica mercantil en los términos del artículo 885 del
Código de Comercio, entiende que la obligación es exigible al mes siguiente de
suscribirse el acta de liquidación bilateral del contrato”.
180
De acuerdo con lo anterior, se tiene que el acta de liquidación bilateral se

suscribió el 30 de mayo de 1996 y, por no estar sujeta la obligación a condición o
plazo, se hizo exigible un mes después, esto es, a partir del primero de julio de
1996 (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
De esta forma, conforme al criterio jurisprudencial anterior, el acta de
liquidación bilateral de un contrato estatal, cuando no se somete a plazo
o condición, será exigible un (1) mes después de la fecha de su celebración
de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 885 del Código de Comercio429
y además, cuando se liquida un contrato, el acto que acredita la existencia
de obligaciones claras, expresas y exigibles es precisamente ese mismo
documento de liquidación.
12. Liquidación unilateral

La autonomía de la voluntad es uno de los principios básicos del régimen
jurídico de la contratación estatal insertado en el artículo 32 de la Ley 80 de
1993. En principio, el propósito fundamental del Legislador radica en que
las partes contratantes liquiden en forma directa el contrato estatal, pues
tal actuación es vital en la medida en que da cierre a la existencia de ciertas
obligaciones contractuales. Con la liquidación bilateral, se quiso entregar a
la administración, la posibilidad de intervenir de consuno con el contratista
para establecer el corte de cuentas y el cumplimiento de las obligaciones
de las partes. En todo caso, cabe recordar que la autonomía de la voluntad,
como principio básico de la contratación estatal, se contrapone al ejercicio
de los actos de imperio o potestades unilaterales de la administración, de la
cual gozaba en forma abundante la administración contratante en vigencia
del Decreto-Ley 222 de 1983. El abuso de tales potestades fue duramente
criticado al interior del Congreso de la República en las discusiones que
dieron origen a la Ley 80 de 1993.
En cuanto a la liquidación del contrato estatal como tal, el criterio legal
de la Ley 80 de 1993 va dirigido a obtener una solución de común acuerdo
entre las partes y en forma directa, para que liquiden el contrato. Sin
embargo, las necesidades públicas y el principio de seguridad jurídica que
debe reinar en las relaciones de derecho público obligan, en determinados
casos, a la administración a adoptar unilateralmente la liquidación del
429 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 9 de julio de 2014, Expediente
33.831, C.P. (E) Hernán Andrade Rincón; Subsección “A”, Sentencia de 26 de noviembre de 2014,
Expediente 29.906, C.P. Hernán Andrade Rincón y Subsección “C”, Sentencia de 6 de mayo de 2015,
Expediente 28.681, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz.
181
contrato, cuando: i) el contratista no se presenta a liquidar bilateralmente el

contrato a pesar de ser llamado para ello —por notificación o convocatoria
que le haga la entidad pública contratante—430, o ii) el contratista participa
en la discusión de la liquidación del contrato pero no llega a un acuerdo con
la entidad sobre el particular.
Hoy en día, la convocatoria o notificación al contratista, como requisito
previo para liquidar unilateralmente el contrato, es obligatoria conforme a
las previsiones del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Igualmente, no basta
con que solo se le cite a comparecer ante la entidad, porque será necesario
que se le indique cuál es el objeto de la invitación, precisamente por las
consecuencias de su desatención (liquidación unilateral). Solo si se da tal
supuesto y no hay presencia del contratista, válidamente será procedente
que la entidad estatal interesada disponga la liquidación unilateral en los
contratos en que ésta sea aplicable.
La liquidación unilateral del contrato, debe disponerse a través de acto
administrativo contra el cual solo procede el recurso de reposición. Sin
duda, esa decisión de la administración es una típica potestad exorbitante
de la cual goza y que debe ejercitarse solo cuando concurran los supuestos
de ley. Aquí, vale la pena advertir que la liquidación unilateral de los
contratos estatales, no solo será procedente en los contratos enlistados en
el numeral 2º del artículo 14 de la Ley 80 de 1993, sino en todos los contratos
estatales de tracto sucesivo y que requieran ser liquidados. Se trata pues
del ejercicio de una atribución unilateral a favor de la administración en
todos los contratos estatales. Tenemos que la administración, para dictar
el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato, contará los
términos preceptuados en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, como se
explicará más adelante.
Como se advirtió en las ediciones pasadas, hubo controversias
jurisprudenciales que surgieron por la falta de claridad legal en cuanto a
los términos o plazos para efectuar la liquidación del contrato estatal —
bilateral y unilateral—. La situación anterior produjo un enfrentamiento
de criterios judiciales entre el Consejo de Estado, una Sala de Revisión y la
Sala Plena de la Corte Constitucional. Pues bien, para definir la discusión, el
artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, previó lo siguiente:
“ARTÍCULO 11. Del plazo para la liquidación de los contratos. La liquidación de
los contratos se hará de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos
de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el
430 Esa exigencia quedó expresa en el inciso segundo del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, que
reformó la Ley 80 de 1993.
182
efecto. De no existir tal término, la liquidación se realizará dentro de los cuatro

(4) meses siguientes a la expiración del término previsto para la ejecución del
contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o
a la fecha del acuerdo que la disponga.
En aquellos casos en que el contratista no se presente a la liquidación previa
notificación o convocatoria que le haga la entidad, o las partes no lleguen a un
acuerdo sobre su contenido, la entidad tendrá la facultad de liquidar en forma
unilateral dentro de los dos (2) meses siguientes, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 136 del CCA. Si vencido el plazo anteriormente establecido no se
ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo
dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren
los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo
previsto en el artículo 136 del CCA.
Los contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por
mutuo acuerdo, y en este evento la liquidación unilateral solo procederá en
relación con los aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo”.
Entonces, hoy en día con la reforma de la Ley 1150 de 2007, tanto la
liquidación bilateral como la unilateral, cuentan con plazos legales para
efectuarla. Así para la bilateral —regla general—, se deberá realizar en
el plazo pactado en el contrato o en su defecto, dentro de los cuatro (4)
meses siguientes a su terminación. A su vez, la liquidación unilateral, se
podrá efectuar dentro de los dos contratos —bilateral y unilateral—,
veintiséis (26) meses siguientes a la terminación del contrato. Igualmente,
la administración, tiene competencia para liquidar unilateralmente
aquellos aspectos que no hayan sido objeto de acuerdo en forma bilateral
–solo respecto de los contratos estatales celebrados con posterioridad a la
entrada en vigencia del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007–. Este se convierte
en un gran avance y seguramente, que entre más rápido se liquide el
contrato estatal, mejores serán los beneficios para ambas partes.
Pues bien, la decisión administrativa que liquida unilateralmente
el contrato deberá contener, al igual que el acta de liquidación bilateral
del contrato, el ajuste final de cuentas. Ese ajuste puede arrojar saldos
a favor de la administración o del contratista y para la integración del
título ejecutivo complejo, se acompañará con la demanda ejecutiva, el
contrato estatal o los acuerdos que lo modifican y el acto administrativo
que liquidó unilateralmente el contrato y los actos que resolvieron los
recursos, si se interpusieron, en las cuales constará una obligación clara,
expresa y actualmente exigible431. Igualmente, de la correcta notificación
Agudelo Ordóñez.
183
de las decisiones administrativas que se dicten depende la prosperidad de

la pretensión ejecutiva a favor de la administración (arts. 66 y ss., CPACA).
En todo caso, en lo atinente a la adopción de la liquidación unilateral del
contrato, es menester que el acto administrativo respectivo se encuentre
debidamente ejecutoriado y notificado al contratista, para que le pueda
ser oponible, lo mismo sucede con el tercero garante de las obligaciones
contractuales. Téngase en cuenta además que al ser acto administrativo,
de conformidad con el artículo 77 de la Ley 80 de 1993, será susceptible
únicamente del recurso de reposición.
Por último, es apropiado citar una providencia judicial del Consejo
de Estado, en la cual se sostuvo que las reclamaciones por desequilibrio
económico presentadas por los contratistas, únicamente pueden ser
resueltas en forma bilateral, es decir, la administración, según el criterio
judicial, no puede válidamente resolver en el acto de liquidación unilateral
sobre dichas peticiones y si lo hace, tal decisión es susceptible de ser
controvertida ante los Tribunales de Arbitramento. Al respecto, señaló el
Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo432:
“(…) Por lo tanto, y partiendo de la hipótesis planteada tampoco son admisibles
las imputaciones formuladas por el recurrente contra el laudo arbitral al
señalar que el Tribunal al pronunciarse sobre las pretensiones atinentes al
restablecimiento económico del contrato, desconoció la presunción de legalidad
del acto administrativo de liquidación del contrato, toda vez que como se señaló
atrás el tema del restablecimiento económico no es un asunto que corresponda
a la administración decidir en forma unilateral o dicho de otro modo no es
manifestación de una de sus competencias administrativas entonces en el
evento en el que en el acto de liquidación, la administración decida en el sentido
de reconocer o negar el restablecimiento de la ecuación económica del contrato,
por ello tal decisión particular no adquiere el carácter de acto administrativo, ya
que como se vio atrás tal competencia está deferida a las partes y comporta por
tanto el ejercicio de una facultad que podrían tomar también los particulares en
desarrollo de sus facultades negociales”.
Parece totalmente acertado el anterior criterio jurisprudencial porque
además de ajustarse plenamente al principio de la autonomía de la voluntad
y a lograr la solución ágil de las controversias contractuales entre las partes,
protege al contratista quien no podrá ser afectado sorpresivamente por
una decisión unilateral cuyo juzgamiento ante la justicia administrativa
durará muchísimos años. Esta posición, a nuestro parecer, consulta los
432 Sección Tercera, Sentencia del 11 de marzo de 2004, Expediente 25.021, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
184
postulados de la buena fe y de la legalidad, que deben irrigar el sistema

de competencias y de actuaciones de la Administración Pública (arts. 1º,
2º y 83, C.N.), sin embargo, con la nueva redacción del artículo 11 de la Ley
1150 de 2007, esa tesis debe replantearse, pues la ley está atribuyendo una
nueva competencia expresa a la administración, para que pueda liquidar
unilateralmente aquellos aspectos en que no haya existido acuerdo entre
las partes, entre las que se pueden enunciar, las relativas a desequilibrios
económicos contractuales.
Por último, el Consejo de Estado433, en épocas recientes, ha validado
expresamente la potestad de liquidar unilateralmente los convenios
y contratos interadministrativos y por esta vía, seguramente, se van a
generar un número importante de títulos ejecutivos de carácter contractual
a favor de una entidad pública434 y en contra de otra persona jurídica de
igual naturaleza jurídica. De hecho, dicha célula judicial435 ha conocido de
ejecuciones fundadas en un acto administrativo de liquidación unilateral.

Los actos administrativos, también, pueden ser fuente particular de
creación de títulos ejecutivos, cuando de ellos surja una obligación clara,
expresa y actualmente exigible. De esta forma, aunque el artículo 422 del
CGP, no enlista los actos administrativos, como documentos que pueden
prestar mérito ejecutivo, como sí lo hace con las providencias judiciales,
no por ello podrían tener tal cualidad. El Consejo de Estado436, sobre el
particular, indicó lo siguiente: “Particularmente, los actos administrativos
proferidos por las autoridades públicas en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales no figuran en citado artículo 488 como uno de
aquellos documentos que tienen fuerza ejecutiva; pero, esa característica se
la otorgan los artículos 64, 66 y 68 del Código Contencioso Administrativo,
normas estas que se deben armonizar con lo dispuesto en aquella”.
La liquidación unilateral del contrato estatal, implica el ejercicio de
una potestad pública de carácter unilateral que se impone por medio de
433 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 23 de marzo de 2017, Expediente 49.442, C.P. Marta
Nubia Velásquez Rico y Sentencia de 12 de agosto de 2019, Expediente 33.555, C.P. María Adriana
Marín.
434 Consejo de Estado, Subsección “B”, Auto de 24 de octubre de 2019, Expediente 64.026, C.P. Alberto
Montaña Plata.
436 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 27 de mayo de 2015, Expediente 39.900, C.P. Carlos
185
acto administrativo. De esta forma, si en la decisión consta una obligación

a cargo del contratista, allí mismo se indicarán cuáles serán esas reglas
de exigibilidad de la prestación, ya sea fijando plazos o condiciones para
el cumplimiento de las actividades asignadas al particular. La liquidación,
puede originar obligaciones de diversos órdenes (pagos de dineros,
devolución de estudios, etc.). El Consejo de Estado437, a su vez, se ha
referido a la exigibilidad de la obligación como elemento esencial del
título ejecutivo, para sostener: “La última cualidad para que la obligación
sea ejecutable es la de que sea exigible es decir cuando puede demandarse
su cumplimiento por no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de
otro modo la exigibilidad de la obligación se debe, a la que debía cumplirse
dentro de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya
acontecida, o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento solo
podía hacerse dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y
simple por no haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento”.
contenida en la Ley 2080 de 2021, permite concluir que la ley no fijó un
componedor y laudos arbitrales–, que surjan de los actos administrativos
contractuales expedidos por las entidades estatales.
En este orden de ideas, cuando se trate de títulos ejecutivos derivados
de actos administrativos de carácter contractual, esa exigibilidad dependerá
de lo que contenga la respectiva decisión unilateral de la administración,
Gómez.
186
es decir, de los términos o plazos de cumplimiento dispuestos en el acto

administrativo respectivo, pues si la administración guarda silencio sobre
esas condiciones, las obligaciones que consten en su decisión serán puras
y simples, lo que más tarde la llevará a tener que requerir en mora a su
deudor438. Obviamente, cuando la ley le confiere a las entidades estatales,
la atribución de declarar obligaciones en sede administrativa a su favor,
debe asegurarse que las mismas reúnan las características esenciales para
conformar un verdadero título ejecutivo en consonancia con las reglas
dispuestas en la Ley 80 de 1993, 1150 de 2007 y el artículo 86 de la Ley 1474
de 2011 y los artículos 89, 90 y 98 del CPACA.
En el caso concreto del acto administrativo de liquidación unilateral,
el acreedor de esas prestaciones, podrá exigir su cumplimiento por vía
estipulaciones que consten en dicha decisión administrativa. Por lo tanto,
cuando la administración o el contratista, celebren contratos estatales e
incumplan las obligaciones que surjan con ocasión al acto administrativo de
liquidación unilateral del contrato, podrán ser ejecutados cuando se pruebe
la mora del deudor y por ende la exigibilidad de la obligación reclamada. Lo
mismo ocurrirá en los casos en que se produzca la liquidación unilateral de
un convenio interadministrativo439.
13. Liquidación judicial

La tercera modalidad de liquidación de los contratos es la judicial, la
misma deviene de la demanda judicial de una o ambas partes para pedir
la liquidación del contrato ante la jurisdicción. Como quedó expuesto en
el título anterior, en contratación estatal existen tres tipos de liquidación
de los contratos estatales, así: 1) la de mutuo acuerdo por las partes; 2)
la unilateral dispuesta por la administración, y 3) la judicial. El Legislador
fijó para cada una de ellas un plazo legal perentorio y preclusivo, como
se explicó. Se tiene que la liquidación judicial del contrato estatal tiene
unas características especiales frente a las demás, comoquiera que tendrá
el mismo valor de una sentencia judicial y, por lo tanto, quedará cerrado
todo camino judicial tendiente a controvertirla una vez esté ejecutoriada,
salvo en los casos de procedibilidad de una acción de tutela, de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional. La liquidación bilateral podrá ser
438 Cuando entró a regir el nuevo CGP, con la notificación del mandamiento al deudor, se surtirá la
diligencia para constituirlo en mora.
187
demandada judicialmente al igual que la unilateral. La primera, solo por

vicios en el consentimiento o por reclamaciones que no se atendieron por
la administración, siempre y cuando se haya dejado la salvedad del caso, y
la segunda, por razones de ilegalidad del acto administrativo.
Así las cosas, una vez tramitado el proceso judicial respectivo, de
acuerdo con las reglas procesales pertinentes, se dictará la sentencia
que dispondrá la liquidación judicial del contrato. Por lo tanto, en firme
esa providencia judicial prestará mérito ejecutivo la primera copia con
constancia de ejecutoria, de conformidad con lo dispuesto en el numeral
2 del artículo 114 del CGP y del artículo 192 del CPACA. Como se observa,
la liquidación judicial del contrato tendrá el mismo tratamiento que
reciben las sentencias judiciales proferidas por la jurisdicción contencioso
administrativa en el trámite de procesos contractuales. Lo relativo al
trámite del proceso ejecutivo y las excepciones procedentes, se analizará
en la segunda parte de esta obra.
14. Los actos administrativos unilaterales contractuales

Otra categoría especial de títulos ejecutivos contractuales, está en los
actos administrativos unilaterales dictados en la actividad contractual
pública. La administración, ha sido revestida por el ordenamiento jurídico
de potestades unilaterales, en ejercicio de la función administrativa
contractual, que a su vez, le permiten adoptar e imponer verdaderas
decisiones administrativas en contra de su destinatario sin que medie la
intervención de una autoridad judicial, como consecuencia del carácter
ejecutorio de los actos administrativos. El Consejo de Estado440, sobre
dicho privilegio, afirmó:
“La administración a diferencia de los particulares no requiere de la intervención
de un tercero imparcial (juez) para imponer las manifestaciones de voluntad
que de ella emanan; en otras palabras, el querer del aparato administrativo
no debe someterse a un juicio de carácter declarativo para buscar ejecutoria:
las decisiones que son asumidas por quienes cumplen función de carácter
administrativo son obligatorias por sí mismas, en virtud ´de su propia autoridad´.
La autotutela reconocida en cabeza de la administración se ubica en el
momento mismo de la eficacia de sus decisiones, por ello el ordenamiento
jurídico le reconoce un carácter obligatorio; ello implica que estas surtan efectos
desde el momento mismo en que son dadas a conocer mediante procedimientos
de publicación, notificación o comunicación según sea el caso”.
440 Sección Tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 35.313, C.P. Enrique Gil
Botero.
188
En este orden de ideas, la administración, en la actividad contractual,

puede dictar actos administrativos unilaterales para: i) imponer multas,
ii) hacer efectivas cláusulas penales, iii) declarar siniestros, y iv) declarar
la caducidad de un contrato estatal. De esa forma, con tales decisiones
administrativas unilaterales, se da origen a diversas obligaciones, que en
la mayoría de los casos, se constituirán en verdaderos títulos ejecutivos
contractuales. En todo caso, de cara a las previsiones del artículo 121
de la Constitución Política de 1991, la administración, solo podrá dictar
actos administrativos unilaterales en aquellos casos donde se encuentre
expresamente autorizada por el ordenamiento jurídico para ello, pues
tal y como lo ha reconocido el Consejo de Estado441: “Producir un acto
administrativo en un Estado de Derecho, no es, ni puede ser una facultad
arbitraria, que no encuentre una habilitación legal, de lo contrario se estaría
permitiendo la producción de manifestaciones de poder por fuera del derecho,
es decir se estaría quebrantando la esencia misma de este tipo de Estado”. Se
revisarán, entonces, cada una de esas atribuciones.
14.1. Actos administrativos que declaran un siniestro.

Por razones de interés general y de protección al patrimonio público, el
Estatuto de Contratación Estatal contenido en la Ley 80 de 1993 y en la
Ley 1150 de 2007, prevé la obligatoriedad de constituir garantías a favor
de la administración salvo las excepciones de ley442, para cubrir diversos
riesgos que pueden ocurrir en la etapa precontractual, contractual y
poscontractual. Precisamente, sobre la importancia de tales garantías y la
finalidad de las mismas, el Consejo de Estado443, ha anotado:
“(…) El propósito de dicha garantía no es otra que asegurar la ejecución total y
oportuna del objeto contratado y proteger el patrimonio público del daño que
le puede ocasionar el posible incumplimiento de las obligaciones contractuales
por parte del particular contratista, llamado por la administración a colaborar
con los cometidos estatales, los cuales necesariamente involucran el interés
público, cláusula que es de forzosa estipulación, a tal punto que si no es pactada
442 El artículo 7 de la Ley 1150 de 2007, señala en qué contratos no es obligatoria la exigencia de garantías,
así: “Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los interadministrativos,
en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior al 10% de la menor cuantía a que se refiere
esta ley, caso en el cual corresponderá a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo
a la naturaleza del objeto del contrato y a la forma de pago, así como en los demás que señale el
reglamento”.
443 Sección Tercera, Sentencia del 22 de abril de 2009, Expediente 14.667, C.P. Myriam Guerrero de
Escobar. Ver también Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 14 de junio
de 2019, Expediente 36.860, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
189
en aquellos contratos en los cuales la ley establece su obligatoriedad, se

presume incorporada en el respectivo contrato y no podrá ser renunciada por la
administración (resaltado son del texto original)”.
Ya en el plano legal, el artículo 7º de la Ley 1150 de 2007, reglamenta
todo lo concerniente con las garantías en los contratos estatales, así:
“ARTÍCULO 7°. De las garantías en la contratación. Los contratistas prestarán
garantía única para el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato.
Los proponentes prestarán garantía de seriedad de los ofrecimientos hechos.
Las garantías consistirán en pólizas expedidas por compañías de seguros
legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, en garantías bancarias y
en general, en los demás mecanismos de cobertura del riesgo autorizados por
el reglamento para el efecto. Tratándose de pólizas, las mismas no expirarán
por falta de pago de la prima o por revocatoria unilateral. El Gobierno Nacional
señalará las condiciones generales que deberán ser incluidas en las pólizas de
cumplimiento de los contratos estatales.
El Gobierno Nacional señalará los criterios que seguirán las entidades para
la exigencia de garantías, las clases y niveles de amparo de los riesgos de los
contratos, así como los casos en que por las características y complejidad del
contrato a celebrar, la garantía pueda ser dividida teniendo en cuenta las etapas
o riesgos relativos a la ejecución del respectivo contrato.
El acaecimiento del siniestro que amparan las garantías será comunicado por
la entidad pública al respectivo asegurador mediante la notificación del acto
administrativo que así lo declare.
Las garantías no serán obligatorias en los contratos de empréstito, en los
interadministrativos, en los de seguro y en los contratos cuyo valor sea inferior
al 10% de la menor cuantía a que se refiere esta ley, caso en el cual corresponderá
a la entidad determinar la necesidad de exigirla, atendiendo a la naturaleza del
objeto del contrato y a la forma de pago, así como en los demás que señale el
reglamento.
Parágrafo Transitorio. Durante el período que transcurra entre la entrada en
vigencia de la reforma contenida en la presente ley y la expedición del decreto
reglamentario a que se refiere este artículo, las entidades estatales continuarán
aplicando las normas legales y reglamentarias vigentes”.
Entre las novedades legislativas de la Ley 1150 de 2007, frente al régimen
de garantías en los contratos estatales, identificamos las siguientes:
i) ampliación de otras garantías que se pueden otorgar a favor de la
administración, ii) La habilitación expresa de la ley a la administración para
que pueda declarar siniestros unilateralmente —situación que se criticó en
la segunda edición—, iii) La posibilidad de dividir las garantías por etapas. A
nivel reglamentario, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 1082 de 2015,
190
en el cual se regula todo el régimen de garantías a los contratos estatales y

determinó los riesgos susceptibles de amparo y los criterios de suficiencia
de las garantías.
Así las cosas, la administración, en la actualidad, sí está facultada para
declarar unilateralmente siniestros ante la verificación de la ocurrencia de
cualquiera de los riesgos amparados por las respectivas garantías444. En la
segunda edición, se sostuvo que la administración no podía declarar un
siniestro, por cuanto la Ley 80 de 1993 no la facultó expresamente para
ello porque se señaló que el ejercicio de potestades unilaterales por parte
de la administración, conforme a los artículos 1º, 6º y 121 de la Constitución
Política, debe estar directamente autorizada por el ordenamiento jurídico
y no por normas generales anteriores a la expedición del actual estatuto
de contratación. Estas son las razones para el desacuerdo con la posición
del Consejo de Estado445 en la que señaló que la administración sí tenía
la potestad de declarar unilateralmente siniestros y hacer efectivo todo
tipo de pólizas que se constituyeran a su favor446. En efecto, la posición del
máximo Tribunal, fue la siguiente:
“(…) De modo que la derogatoria ocurrida, según lo entendió entonces la Sala
se circunscribe a la atribución de competencias para los procesos ejecutivos
a la jurisdicción contencioso administrativa, despojando de la misma a la
jurisdicción coactiva, pero no se extiende a la posibilidad de dictar los actos
administrativos a que dicha norma se refiere, ni a la conformación del título
ejecutivo; luego el numeral 4º del artículo 68 sigue vigente, en cuanto al hecho de
que indiscutiblemente los actos allí relacionados prestan mérito ejecutivo, pues
esto no contraviene la Ley 80 de 1993, luego no se ha operado una derogación
tácita en este sentido; lo que sí quedó derogado fue el hecho de que dichos
actos presten mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva pues el artículo 75 de la
Ley 80 ha dispuesto que los procesos de ejecución, derivados de los contratos
estatales, sean de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.
En segundo lugar, y partiendo de la vigencia del numeral 4º citado, este
regula y se refiere expresamente a las relaciones de naturaleza contractual,
cuando los contratistas constituyen pólizas a favor del Estado, las cuales, junto
con el acto administrativo de liquidación, la declaratoria de caducidad o la
444 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 9 de septiembre de 2015,
Expediente 42.294, C.P. Hernán Andrade Rincón y Subsección “B”, Sentencia de 2 de marzo de
2020, Expediente 55.560, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
445 Sección Tercera, Sentencia del 14 de abril de 2005, Expediente 13.599, C.P. Alier Hernández Enríquez
y Auto del 3 de agosto de 2006, Expediente 31.756, C.P. Alier Hernández Enríquez.
446 Criterio que se reiteró por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 10 de diciembre de 2009,
Expediente 37.660, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
191
terminación, prestan mérito ejecutivo. Ahora bien, el numeral 5º establece que

cualquier otra garantía presta mérito ejecutivo a favor del Estado, junto con el
acto administrativo que declara la correspondiente obligación.
Para la Sala estas dos normas se deben integrar, para comprender su
alcance y significado plenos, integración de la cual resulta que cualquier póliza
contractual, constituida a favor del Estado, presta mérito ejecutivo —aunque
no por jurisdicción coactiva— pues no es lógico —ni es el sentido de la norma—
fraccionar el mérito ejecutivo de las garantías contractuales a favor del Estado,
cuando es claro que el numeral 4º citado incluye todos los amparos que puede
contener una póliza; y el numeral 5º incluye cualquier otro tipo de garantía a
favor del Estado, de donde se deduce que el propósito mismo de la norma
es el de otorgar una prerrogativa a las entidades estatales para que puedan
declarar ellas mismas el siniestro, y hacerlo exigible en forma efectiva.
Incluso una interpretación exegética de las normas citadas permite llegar a
esta conclusión, pues bien dice el numeral 5º que todas las garantías constituidas
a favor del Estado —sin exclusión— prestan mérito ejecutivo; y el numeral 4º se
refiere específicamente a las contractuales, normas estas que no se excluyen
entre sí, sino que se complementan en su interpretación.
Con mayor razón un análisis finalístico de los numerales 4º y 5º citados ratifica
esta posición, pues del haz de amparos que contienen las garantías a favor
del Estado, resultaría que solo en algunos casos —caducidad, terminación y
liquidación— pudiere declararse el siniestro, lo que iría en contra de la filosofía
de estos preceptos y del privilegio que ellos mismos pretenden otorgar a la
administración pública (Negrillas por fuera del texto original).
Es decir, el Consejo de Estado447 derivaba la potestad de la
administración, de declarar unilateralmente siniestros no del privilegio de
la decisión previa448 de los actos administrativos, sino de los numerales
447 Incluso, así se reiteró por la Sección Tercera, Subsección “A”, mediante la Sentencia del 11 de julio
448 En la misma providencia citada en el pie de página anterior, el Consejo de Estado afirmó frente a la
prerrogativa de decisión previa lo siguiente: “(…) Al respecto, considera esta Sala imperioso precisar
ahora que la ilegalidad, por falta de competencia, para proferir un determinado acto administrativo no
se puede purgar a través del “privilegio de decisión previa”, porque si bien éste supone la toma de
decisiones por parte del Estado sin necesidad de contar con el consentimiento de los afectados o con
la anuencia previa del juez, éstas solo pueden ser adoptadas en ejercicio de una competencia
establecida en la ley. Así, el privilegio de lo previo no constituye el fundamento de la competencia;
por el contrario, éste es un presupuesto necesario de aquel. De otra manera se desconocerían
los artículos 122 de la Constitución Política –según el cual no habrá empleo público que no tenga
funciones detalladas en ley o reglamento– y 84 del CCA, en cuanto dispone que la acción de
nulidad contra los actos administrativos pueden fundarse en el hecho de que los mismos hayan
sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes”. (Negrillas por fuera del texto original).
Nos surge un interrogante respecto a la posición del Consejo de Estado: ¿cuál es la competencia
expresa establecida en la ley para qué la administración pueda declarar unilateralmente todo tipo de
siniestros?
192
4º y 5º del artículo 68449 del Código Contencioso450, expedido en vigencia

del Decreto-Ley 222 de 1983 y con anterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 80 de 1993. Hoy en día, la situación anterior quedó solucionada
por la intervención directa del Legislador, al atribuir esa competencia
expresamente a la administración con el artículo 7º de la Ley 1150 de 2007,
como se anotó.
De otra parte, el Consejo de Estado451, se ocupó de estudiar el contenido
y alcance de la potestad de declarar unilateralmente siniestros y al respecto,
sostuvo:
“(…) La Sala reitera el criterio que de años atrás ha consolidado en el sentido de
que la administración goza de la prerrogativa de declarar el siniestro derivado
de la ejecución de los contratos estatales, de hacer efectiva la garantía que ha
sido constituida a su favor, y en esta oportunidad precisa que tal prerrogativa
conlleva la de cuantificar el perjuicio, aún después de la terminación del contrato
mediante la expedición de actos administrativos, los cuales están sujetos al
control gubernativo y judicial, en consecuencia, podrán ser impugnados ante
la propia administración mediante la interposición de los recursos que la ley
a previsto para el efecto y por vía judicial mediante el ejercicio de la acción
contractual.
En relación con las prerrogativas que posee la administración frente a las
garantías contractuales, también resulta pertinente establecer, como lo ha
señalado la jurisprudencia de la Sala, que en materia de contratación estatal
no aplica el procedimiento previsto en los artículos 1075 y 1077 del Código de
Comercio, relativos a la reclamación por parte del asegurado y a la objeción que
puede formularle el asegurador452, toda vez que tal reclamación se suple a través
de la expedición de un acto administrativo mediante el cual la administración
449 Hoy en día el numeral 4 del artículo 98 del CPACA, expresamente le otorga esa facultad a las
entidades estatales, además que les da el carácter de título ejecutivo.
450 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 7 de marzo de 2011, Expediente
29.784, C.P. Olga Valle de De La Hoz y Subsección “B”, Sentencia de 2 de marzo de 2020, Expediente
55.560, C.P. Ramiro Pazos Guerrero..
Escobar. Con Salvamento de voto de Ruth Stella Correa Palacio y Aclaración de Voto de Mauricio
Fajardo Gómez. Ver también Subsección “B”, Sentencia de 2 de marzo de 2020, Expediente 55.560,
452 La objeción a la reclamación según el Tratadista Hernán Fabio López Blanco, se entiende como “la
manifestación realizada por la compañía aseguradora frente a la reclamación debidamente formulada,
indicando que no está obligada a indemnizar por no operancia del amparo o porque existiendo el
mismo la cuantía reclamada excede de lo considerado como cantidad equitativa y correlativa al daño
experimentado efectivamente, evento este en que la objeción viene a ser parcial pues está aceptando
la operancia del amparo y parte de la cuantía. Para realizar esa manifestación la empresa cuenta con
un perentorio término legal de, por lo mismo inmodificable, de 60 días, contados a partir de aquel en
que se haya completado la reclamación” En: Revista Fasecolda Nº 9, Aviso de siniestro, reclamación,
objeción y subrogación dentro del contrato de seguro. Cita de la Sentencia del Consejo de Estado.
193
unilateralmente declara ocurrido el siniestro y ordena la efectividad de la

garantía sin la aquiescencia del asegurador, decisión que puede ser impugnada
por este y también por el contratista, administrativa y judicialmente.
(…) La situación se torna diferente en tratándose de garantías de
cumplimiento constituidas en favor de entidades públicas para garantizar el
cumplimiento de las obligaciones contraídas por el contratista, así que el citado
artículo 1077 no es de aplicación estricta, puesto que no es ante la compañía
aseguradora que el asegurado o beneficiario de la póliza —entidad estatal—
discute la existencia del siniestro y el monto del perjuicio o daño causado, tal
como quedó ampliamente expuesto en el acápite anterior, sino que la entidad
pública asegurada a términos del artículo 68 numerales 4º) y 5º) del CCA, tiene
la potestad de declarar unilateralmente la existencia de la obligación derivada
del contrato de seguro, declaratoria que necesariamente involucra o versa
sobre la ocurrencia del siniestro y la cuantía del daño, ya que de lo contrario no
surge la obligación a cargo de la aseguradora, pues como ya se anotó, para que
ello ocurra, según lo dispone el artículo 1077 del C. de Co, deberá establecerse
la ocurrencia del siniestro y la cuantía del daño, en tratándose de seguros de
daños”.
Lo novedoso de la providencia citada, estriba en que reconoce
expresamente otra atribución unilateral a favor de la administración453, que
consiste en la posibilidad de cuantificar el perjuicio ocasionado por dicho
siniestro454. Esa nueva posición judicial455, parece lógica y jurídica, dado que
no tendría sentido que por un lado, se autorizara la declaratoria unilateral
de un siniestro y por el otro, se negara la facultad de la administración
para cuantificar el perjuicio ocasionado por dicho siniestro. La potestad
de cuantificar el perjuicio, se atribuye a la administración, para proteger
el interés general y el patrimonio público456, pues si no es así: “no podría
conformarse el título ejecutivo con las características que debe revestir la
obligación que presta mérito ejecutivo”, tal y como lo precisó el Consejo de
453 El Consejo de Estado, expresamente ha señalado que la potestad de declarar siniestros no es el

ejercicio de una cláusula excepcional. Ver Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia del 11 de julio
454 Hoy en día, conforme al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y el Decreto 1082 de 2015, la administración,
puede cuantificar el monto del perjuicio y la cuantía de la pérdida. Por su parte, el Consejo de Estado,
Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia de 28 de noviembre de 2019, Expediente 36.600, negó
la solicitud de nulidad contra los numerales 14.1 y 14.3 del citado artículo 14 del Decreto 4828 de
2010.
455 Reiterada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 23 de junio de 2010, Expediente
16.494. C.P. Enrique Gil Botero y Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia de 28 de noviembre de
2019, Expediente 36.600, C.P. María Adriana Marín.
456 Se trata de una atribución reiterada recientemente por el Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección “A”, Sentencia de 28 de agosto de 2019, Expediente 59.771, C.P. Marta Nubia Velásquez
Rico.
194
Estado457. Otro aspecto que analizó la misma providencia, fue el término

de prescripción para declarar un siniestro y a partir de qué momento se
contabilizan tales plazos. En ese sentido, la providencia458, advirtió:
“De lo anteriormente expuesto se colige que la administración tiene como
término máximo para declarar el siniestro, el de dos años después de haber
tenido conocimiento de la ocurrencia de los hechos constitutivos del mismo,
de tal suerte que expedido el acto administrativo que lo declara y ejecutoriado
el mismo, mediante el agotamiento de la vía gubernativa, empezará a correr
el término de los dos años que la ley ha previsto para el ejercicio de la acción
contractual. Lo anterior no significa que el acto administrativo que declara
el siniestro deba encontrarse en firme dentro de los dos años siguientes al
conocimiento del hecho por parte de la administración, sino basta con que haya
sido declarado por ella dentro de este término; lo contrario significaría limitar la
competencia de la administración para expedir el acto”.
También, resulta de interés una posición de la misma corporación,
donde concluyó que en la actividad contractual pública, la administración,
al momento de declarar siniestros, no tiene competencia para tasar
perjuicios diferentes a aquellos que están incluidos en las cláusulas penales
y las multas, pues esa atribución es exclusiva de la jurisdicción contencioso
administrativa459. En efecto, el Consejo de Estado460, aseveró:
“Acerca de la competencia para tasar los perjuicios derivados del incumplimiento
del contrato la Sala ha señalado:
“Ahora bien, se pregunta, si en ejercicio de esa facultad liquidatoria ¿puede
la administración deducir e incluir dentro de las partidas correspondientes, el
monto de los perjuicios que estime le causó el contratista? La Sala considera que
la respuesta debe ser negativa, siempre que esos perjuicios se entiendan por
fuera de los estimados anticipadamente en la cláusula penal pecuniaria. Así como
la administración no tiene facultad para cobrar al contratista sumas distintas de
las relacionadas con multas y cláusula penal pecuniaria, cuando unilateralmente
declara el incumplimiento, después de terminado el contrato, tampoco puede
cobrar perjuicios al contratista al efectuar la liquidación unilateral del contrato
y menos a la compañía aseguradora del riesgo de incumplimiento de las
obligaciones del contratista.
Escobar. Con Salvamento de voto de la doctora Ruth Stella Correa Palacio y Aclaración de Voto de
Mauricio Fajardo Gómez. Reiterada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 23 de
junio de 2010, Expediente 16.494. C.P. Enrique Gil Botero.
458 Ibídem.
459 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 20 de febrero de 2017, Expediente
460 Sección Tercera, Sentencia del 18 de junio de 2008, Expediente 29.290, C.P. Mauricio Fajardo
Gómez.
195
¿Y por qué no puede hacerlo?

Los poderes exorbitantes de la entidad administrativa contratante o los
privilegios de decisión unilateral, como los llaman algunos tratadistas (v. gr.
Miguel Ángel Bercaitz, Teoría General de los Contratos Administrativos, Ed.
Depalma, Buenos Aires, 1980) miran a la correcta ejecución del contrato y
se encuentran limitados por ese fin. Para ello puede dar órdenes, imponer
multas para presionar o impulsar esa ejecución, interpretar cláusulas en cuyo
entendimiento existan discrepancias, y si estas medidas coercitivas no logran el
fin buscado podrá sustituir el contrato, ejecutándolo directamente o haciéndolo
ejecutar por otro y hasta terminarlo, cuando el incumplimiento sea de tal
envergadura que haga imposible su ejecución o cause perjuicios a la entidad
pública (arts. 19, sobre terminación unilateral, 20, sobre modificación unilateral,
24, sobre interpretación unilateral, 62, sobre caducidad; 71, sobre multas; y 72,
sobre cláusula penal pecuniaria, todos ellos del Decreto 222 de 1983).
Dentro de este marco conceptual, la actividad de la administración en la
liquidación del contrato no constituiría siquiera un poder exorbitante pues no
tiene la finalidad indicada, pero suele también dársele esa calificación solo por
el carácter de unilateral que puede tener cuando aquella procede a adelantarla
cuando el contratista no colabora para llevarla a cabo o, habiéndole hecho no
aprueba las conclusiones a las que se llega. Pero ese poder no puede llegar hasta
señalar la responsabilidad y las consecuencias indemnizatorias que de ella se
deriven, pues esta misión le corresponde es a los jueces.
Dicho lo anterior, resulta claro que la entidad contratante no podía por sí
y ante sí resolver sobre los perjuicios que resultaron del incumplimiento del
contratista en el caso sub judice y por ello fue acertada la decisión tomada por el
tallador de instancia; por lo cual merecerá la confirmación de la Sala”.
Por consiguiente, no le asiste competencia alguna a la administración para
liquidar unilateralmente a cargo del contratista otros perjuicios, distintos del
incumplimiento parcial de este”.
Entonces, la administración, si bien tiene la facultad de declarar
unilateralmente siniestros y tasar los perjuicios ocasionados con base
en las cláusulas penales y las multas, carece de atribución para liquidar o
incluir perjuicios o valores económicos que escapen a aquellos pactados
en el contrato ante determinados incumplimientos contractuales, pues es
un asunto de competencia de los jueces administrativos de acuerdo con las
reglas contenidas en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y el CPACA.
Por otro lado, resulta novedoso una decisión del Consejo de Estado461,
que se trataba de una ejecución fundada en un acto administrativo
461 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 4 de marzo de 2019, Expediente 28.920, C.P. Alberto
Montaña Plata.
196
contentivo de un siniestro en contra de una compañía de seguros que se

liquidó y en tal sentido precisó que si el reclamante no se hizo parte dentro
del proceso liquidatorio, por un lado, se pierde el derecho económico y
por el otro lado, que el efecto jurídico de la extinción de la persona jurídica
es la terminación automática del contrato de seguro lo que trae consigo
la inexistencia del título ejecutivo y la correspondiente terminación del
proceso ejecutivo.
Para la conformación del título ejecutivo contractual, el Consejo de
Estado462, aseguró que se integraba de la siguiente forma:
“Lo mismo ocurre cuando la acción ejecutiva se dirige a intimar al pago a una
aseguradora por una obligación derivada de una póliza de seguros a favor de
entidades públicas, suscrita por aquélla y un particular contratista en el marco
de un contrato estatal; en efecto, en estos casos el título ejecutivo se reputa
complejo en la medida en que, para su conformación, no sólo se requiere de
la exhibición documental de la póliza de seguros respectiva, sino que debe
estar acompañada del contrato estatal del cual se deriva y del o de los actos
administrativos en firme que declaran la ocurrencia del siniestro que la póliza
ampara”.
Es decir, que se integrará con los siguientes documentos463 que deberán
acompañarse con la demanda: 1) El contrato estatal o la copia auténtica y los
acuerdos o actas que lo modifican, siempre que se relacionan directamente
con el siniestro declarado, 2) Las pólizas de seguros o garantías y sus
anexos tales como prórrogas464, etc., 3) El acto administrativo que declaró
el siniestro, con las constancias de notificación465 a los interesados
(contratista y tercero garante466) y de firmeza467, al igual que los actos
462 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia del 14 de marzo de 2019, Expediente 46.616, C.P. Carlos
463 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 13 de julio de 2015, Expediente 53.809,
C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz. En la providencia, se aseguró que el título se integra con los
actos administrativos que declararon y confirmaron la ocurrencia del siniestro junto con la póliza de
cumplimiento otorgada por el contratista.
464 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 11 de marzo de 2019,
Expediente 56.984, C.P. Guillermo Sánchez Luque.
465 Con la nueva previsión del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, es absolutamente indispensable que
desde el inicio mismo de la actuación administrativa tendiente a declarar un siniestro, se vincule
directamente al tercero garante en el contrato estatal, pues en caso contrario, se estaría limitando la
posibilidad de defensa de dicho tercero.
466 Entiéndase por tercero garante, cualquier persona natural o jurídica o patrimonio autónomo, que en
los términos del Decreto 1082 de 2015, esté en la obligación de responder por cualquier siniestro que
se presente en el curso de la actividad contractual de la administración.
467 La firmeza de un acto administrativo se puede demostrar con la constancia expedida por el servidor
público o con la constancia de la notificación del acto que resuelve el recurso interpuesto en
sede administrativa, en caso que se haya presentado. El Consejo de Estado, sobre el particular,
197
que resuelven los recursos gubernativos, si son interpuestos, con las

constancias de notificación y firmeza, y 4) La acreditación de la existencia
y representación legal del contratista y el tercero garante —tratándose de
personas jurídicas—.
14.1.1. Exigibilidad del título ejecutivo

Los actos administrativos, también, pueden ser fuente particular de
creación de títulos ejecutivos, cuando de ellos surja una obligación clara,
expresa y actualmente exigible. De esta forma, aunque el artículo 422 del
CGP, no enlista a los actos administrativos, como documentos que pueden
prestar mérito ejecutivo, como sí lo hace con las providencias judiciales,
no por ello podrían tener tal cualidad. El Consejo de Estado468, sobre el
particular, indicó lo siguiente: “Particularmente, los actos administrativos
proferidos por las autoridades públicas en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales no figuran en citado artículo 488 como uno de
aquellos documentos que tienen fuerza ejecutiva; pero, esa característica se
la otorgan los artículos 64, 66 y 68 del Código Contencioso Administrativo,
normas estas que se deben armonizar con lo dispuesto en aquella”.
El acto administrativo que declara un siniestro contractual, implica el
ejercicio de una potestad pública de carácter unilateral. De esta forma, si
en la decisión consta una obligación a cargo del contratista y del tercero
garante, allí mismo se indicarán cuáles serán esas reglas de exigibilidad
de la prestación, ya sea fijando plazos o condiciones para el cumplimiento
de las actividades asignadas al particular y al garante. El siniestro, puede
originar obligaciones de diversos órdenes. El Consejo de Estado469, a su vez,
se ha referido a la exigibilidad de la obligación como elemento esencial del
recientemente, aseguró lo siguiente: “Cabe señalar que el hecho de que en el expediente no aparezca
la constancia de ejecutoria de la Resolución 007713 del 18 de septiembre de 2001 no significa que
el acto administrativo de liquidación unilateral del contrato y el que resolvió el recurso de reposición
interpuesto contra aquel no hayan quedado en firme, pues la ejecutoria de los actos administrativos no
la produce la constancia que expida el servidor público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de
los supuestos contemplados en el artículo 62 del CCA”. Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia
de 12 de marzo de 2015, Expediente 32.799, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
468 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 27 de mayo de 2015, Expediente 39.900, C.P. Carlos
Gómez.
198

contenida en la Ley 2080 de 2021, permite concluir que la ley no fijó un
componedor y laudos arbitrales–, que surjan de los actos administrativos
que declaran siniestros en materia contractual expedidos por las entidades
estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –siniestros–, esa
dispuestos en el acto administrativo respectivo, pues si la administración
guarda silencio sobre esas condiciones, las obligaciones que consten
en su decisión serán puras y simples, lo que más tarde la llevará a tener
que requerir en mora a su deudor. Obviamente, cuando la ley le confiere
a las entidades estatales, la atribución de declarar obligaciones en sede
administrativa a su favor, debe asegurarse que las mismas reúnan las
características esenciales para conformar un verdadero título ejecutivo en
consonancia con las reglas dispuestas en las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007
y el artículo 86 de la 1474 de 2011 y los artículos 89, 90 y 98 del CPACA.
En el caso concreto del acto administrativo que declara un siniestro,
199

incumplan las obligaciones que surjan con ocasión a ese siniestro, podrán ser
de la obligación reclamada. Ahora bien, para el caso de los siniestros, las
compañías de seguros, cuentan con el plazo de un mes470 para pagar el
siniestro según lo prevé el artículo 1080 del Código de Comercio.
14.2. Las multas.

Se trata de una previsión contractual dirigida a apremiar al deudor de una
prestación para que la cumpla por la vía de las sanciones pecuniarias471. Su
pacto, se funda en el principio de la autonomía de la voluntad, propio del
derecho privado. La multa persigue conminar al incumplido y tiene fines de
apremio al deudor de la obligación pactada472. El Consejo de Estado473 ha
expresado sobre las multas en los contratos estatales, lo siguiente:
“Son de naturaleza apremiante y no tienen la función de reparar los daños
causados con el incumplimiento, de ahí que no sea condición para su procedencia
la prueba de los perjuicios causados por quien invoca su aplicación. Su función
es eminentemente coercitiva, ya que tienen por objeto apremiar al contratista
para que ejecute las prestaciones a su cargo, de conformidad con lo acordado
en el contrato”.
En la primera y segunda edición se explicó que las multas no tenían
un respaldo legal expreso y tampoco estaban consagradas como cláusula
exorbitante en el estatuto de contratación estatal. Por su parte, a nivel
jurisprudencial, el Consejo de Estado, ha sostenido varias posiciones
sobre la imposición unilateral de multas al contratista en vigencia de la
Ley 80 de 1993. En una primera posición judicial,474 el máximo Tribunal
de lo Contencioso Administrativo concluyó que la administración sí
podía imponer unilateralmente multas al contratista mediante acto
471 Sobre las multas y la cláusula penal en los contratos estatales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, a través del Concepto 1748 del 25 de mayo de 2006, con ponencia de Enrique
José Arboleda Perdomo, se pronunció sobre su contenido y características principales.
472 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 1º de febrero de 2018, Expediente
473 Sección Tercera, Sentencia del 14 de julio de 2005, Expediente 14.289, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
474 Sección Tercera, Auto del 4 de junio de 1998, Expediente 13.988, C.P. Ricardo Hoyos Duque y
sentencias del 20 de junio de 2002, Expediente 19.488, C.P. Ricardo Hoyos Duque y del 11 de
diciembre de 2002, Expediente 22.511, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
200
administrativo, siempre y cuando se pactara la cláusula de multas en

el contrato estatal. Las razones aducidas por dicha corporación para
soportar su criterio estribaron, por una parte, en la interpretación de los
artículos 4º, ordinal 2, 22, inciso 5º y 22.1 de la Ley 80 de 1993, y por otra, en
el carácter ejecutorio de los actos administrativos de conformidad con el
artículo 64 del CCA. La segunda posición jurisprudencial,475 vigente desde
el 20 de octubre de 2005, sostenía que la administración no podía imponer
unilateralmente multas al contratista mediante acto administrativo, por
cuanto la Ley 80 de 1993 no le otorgó tal potestad. Agregó que las partes,
en virtud del principio de la autonomía de la voluntad, sí pueden pactar
la cláusula de multas pero la autoridad encargada de imponerlas y de
hacerlas efectivas es únicamente el juez del contrato. En efecto, la Sección
Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 20 de octubre de
2005, Expediente 14.579, con ponencia de Germán Rodríguez Villamizar,
expresó:
“(…) Según se observa, ni en esta, ni en ninguna otra disposición de la misma Ley
80, se establece la facultad del Estado para incluir como cláusulas excepcionales
la de multas o la penal pecuniaria, de donde se infiere que la derogatoria que se
hizo del Decreto 222, incluyó así mismo la de estas dos figuras como potestades
excepcionales del Estado.
No obstante lo anterior, no quiere ello decir que las partes, en ejercicio de
la autonomía de la voluntad, no las puedan pactar, tal y como se manifestó
en precedencia y fue establecido por esta Sala mediante providencias de 4 de
junio de 1998476 y del 20 de junio de 2002,477 pero lo que no puede hacer, y en
este sentido se recoge la tesis consignada en estas mismas providencias, es
pactarlas como potestades excepcionales e imponerlas unilateralmente, pues,
según se vio, dicha facultad deviene directamente de la ley y no del pacto o
convención contractual y, a partir de la Ley 80, tal facultad fue derogada. Por
tanto, cuando quiera que habiendo sido pactadas las multas o la cláusula penal
conforme a la legislación civil y comercial vigente, la administración llegare
a percibir un incumplimiento del contrato, deberá acudir al juez del contrato
a efectos de solicitar la imposición de la correspondiente multa o cláusula
penal, en aplicación de lo previsto por el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, pues,
se insiste, carece el Estado de competencia alguna para introducirlas en el
contrato como cláusulas excepcionales al derecho común y, de contera, para
imponerlas unilateralmente” (Negrillas por fuera del texto original).
475 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 20 de octubre de 2005, Expediente 14.579, C.P.
476 Expediente 13.988.
201
En la segunda edición, se anotó que esa nueva postura judicial, era la que
más se ajustaba a la normatividad constitucional, legal vigente, teniendo
en cuenta que el artículo 121 de la Constitución Política de Colombia,
dispone que ninguna autoridad podrá ejercer funciones que no le hayan
sido otorgadas por la Constitución y la ley. Se tiene que la Ley 80 de 1993,
que reglamenta expresamente cuáles son las cláusulas excepcionales
aplicables a los contratos estatales, no previó nada en cuanto a las multas
como cláusulas excepcionales. De esa forma, se advirtió que tanto en la
jurisprudencia como en la doctrina nacional, no existía duda respecto a la
inexistencia legal de facultad de la administración para imponer multas
unilateralmente mediante acto administrativo478.
Ante el nuevo panorama jurisprudencial del Consejo de Estado,
respecto a la imposibilidad de imponer multas y hacerlas efectivas por
parte de la administración, el Gobierno Nacional, reaccionó rápidamente
y logró incluir en la Ley 1150 de 2007, el otorgamiento de esa facultad a las
entidades estatales. Incluso, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, reguló el
procedimiento administrativo para imponer sanciones al contratista. Por
su parte, el artículo 17 de la ley citada, dispone:
“ARTÍCULO 17. Del derecho al debido proceso. El debido proceso será un
principio rector en materia sancionatoria de las actuaciones contractuales. En
desarrollo de lo anterior y del deber de control y vigilancia sobre los contratos
que corresponde a las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública, tendrán la facultad de imponer las multas que
hayan sido pactadas con el objeto de conminar al contratista a cumplir con sus
obligaciones. Esta decisión deberá estar precedida de audiencia del afectado
que deberá tener un procedimiento mínimo que garantice el derecho al debido
proceso del contratista y procede solo mientras se halle pendiente la ejecución
de las obligaciones a cargo del contratista. Así mismo podrán declarar el
incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria
incluida en el contrato.
Parágrafo. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas
directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto entre
otros a los mecanismos de compensación de las sumas adeudadas al contratista,
cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener el pago, incluyendo
el de la jurisdicción coactiva.
Parágrafo transitorio. Las facultades previstas en este artículo se entienden
atribuidas respecto de las cláusulas de multas o cláusula penal pecuniaria
478 Salvo algunas excepciones legales, como la que se encuentra contemplada en el Decreto-Ley 1800
de 2003, que faculta al Subgerente de Gestión Contractual del INCO, para imponer multas a sus
contratistas.
202
pactadas en los contratos celebrados con anterioridad a la expedición de esta

ley y en los que por autonomía de la voluntad de las partes se hubiese previsto
la competencia de las entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas”.
Tal y como ocurrió con la potestad de declarar siniestro, la Ley 1150 de
2007, dotó a todas las entidades estatales, que se les aplica la Ley 80 de
1993, la facultad de imponer unilateralmente multas a los contratistas, y de
hacerlas efectivas a través de los mecanismos autorizados por el parágrafo
del citado artículo 17, siempre y cuando, se hubiesen pactado previamente
entre las partes y solo si hay obligaciones pendientes de ejecución por
parte del contratista. También, resulta curiosa la previsión del parágrafo
transitorio del mismo artículo 17, en la medida que con él se pretendía cubrir
de legalidad aquellas multas impuestas unilateralmente con anterioridad a
la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007. Por su parte, el Consejo de
Estado479, tuvo la oportunidad de estudiar los efectos de esa disposición
transitoria y al respecto, concluyó:
“(…) Como se observa, a partir de la expedición de la Ley 1150 de 2007, no
solamente se consagró la posibilidad de imponer las multas pactadas, de manera
unilateral, por parte de la entidad estatal contratante, sino que se le atribuyó a
tal posibilidad, un efecto retrospectivo, permitiendo que su imposición pueda
hacerse, aún en atención de contratos celebrados antes de la entrada en vigencia
de esta ley, siempre que en ellos se hubiese consagrado “la competencia de las
entidades estatales para imponerlas y hacerlas efectivas”.
El parágrafo transitorio transcrito, debe entenderse, en el sentido, de que si
se celebró un contrato antes de la entrada en vigencia de la Ley 1150 de 2007,
que contiene en su clausulado multas, y expresamente hace referencia a la
posibilidad de que estas puedan ser impuestas unilateralmente por parte de
la entidad estatal contratante al contratista, éstas se podrán decretar de esta
manera, por habilitación retrospectiva, siempre que su imposición se haga con
posterioridad a la vigencia de esta ley.
Vale la pena advertir, que de la aplicación en el tiempo de la disposición
transcrita, se deriva una situación bien curiosa, con base en lo sostenido en
los numerales anteriores; se trataría de una disposición legal que habilita a las
administraciones públicas, para el ejercicio de prerrogativas públicas, a partir
del reconocimiento de un contenido contractual que se convino formalmente
antes de la entrada en vigencia de ésta, con base en unos efectos retrospectivos
contenidos en ella (negrillas por fuera del texto original)”.
Así las cosas, las multas impuestas por actos administrativos que se
encuentren en firme pueden constituirse en títulos ejecutivos susceptibles
203
de cobrarse en ejercicio de la acción ejecutiva ante la jurisdicción

contencioso administrativa. La conformación del título ejecutivo
contractual, se integrará con los siguientes documentos que deberán
acompañarse con la demanda: 1) El contrato estatal o la copia auténtica
de este y los acuerdos o actas que lo modifican, siempre que se relacionen
directamente con la multa impuesta, 2) Los documentos que acrediten el
cumplimiento de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art. 41,
L.80/93), 3) El acto administrativo que impuso unilateralmente la multa,
con las constancias de notificación480 a los interesados (contratista y
tercero garante481) y de firmeza, al igual que los actos que resuelven los
recursos en vía administrativa, si son interpuestos, con las constancias
de notificación y firmeza482, 4) La acreditación de la existencia y
representación legal del contratista y el tercero garante —tratándose de
Por otro lado, como se anotó, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011,
creó un nuevo procedimiento administrativo sancionatorio para imponer
sanciones por incumplimientos contractuales en contra de los contratistas.
Las multas, por su mismo carácter sancionatorio, se someten a las pautas
fijadas por esta nueva disposición legal, incluida la citada ley, con el objetivo
de dotar de herramientas más ágiles a las entidades estatales para multar a
sus contratistas. En efecto, el citado artículo 86, prevé:
“ARTÍCULO 86. Imposición de multas, sanciones y declaratorias de
incumplimiento. Las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación
de la Administración Pública podrán declarar el incumplimiento, cuantificando
los perjuicios del mismo, imponer las multas y sanciones pactadas en el contrato,
y hacer efectiva la cláusula penal. Para tal efecto observarán el siguiente
procedimiento:
480 Con la nueva previsión del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, es absolutamente indispensable
que desde el inicio mismo de la actuación administrativa tendiente a imponer una multa, se vincule
directamente al tercero garante en el contrato estatal, pues en caso contrario, se estaría limitando la
posibilidad de defensa de dicho tercero. Adicionalmente, el tercero, es quien al final, deberá pagar la
multa en caso de que el contratista no lo haga.
481 Entiéndase por tercero garante, cualquier persona natural o jurídica o patrimonio autónomo, Op. Cit.
público o con la constancia de la notificación del acto que resuelve el recurso interpuesto en sede
administrativa, en caso que se haya presentado. El Consejo de Estado, sobre el particular, aseguró
lo siguiente: “Cabe señalar que el hecho de que en el expediente no aparezca la constancia de
ejecutoria de la Resolución 007713 del 18 de septiembre de 2001 no significa que el acto administrativo
de liquidación unilateral del contrato y el que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra
aquel no hayan quedado en firme, pues la ejecutoria de los actos administrativos no la produce la
constancia que expida el servidor público en tal sentido, sino la ocurrencia de alguno de los supuestos
contemplados en el artículo 62 del CCA.”. Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 12 de
marzo de 2015, Expediente 32.799, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
204
a) Evidenciado un posible incumplimiento de las obligaciones a cargo del

contratista, la entidad pública lo citará a audiencia para debatir lo ocurrido.
En la citación, hará mención expresa y detallada de los hechos que la soportan,
acompañando el informe de interventoría o de supervisión en el que se sustente
la actuación y enunciará las normas o cláusulas posiblemente violadas y las
consecuencias que podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la
actuación. En la misma se establecerá el lugar, fecha y hora para la realización
de la audiencia, la que podrá tener lugar a la mayor brevedad posible, atendida
la naturaleza del contrato y la periodicidad establecida para el cumplimiento de
las obligaciones contractuales. En el evento en que la garantía de cumplimiento
consista en póliza de seguros, el garante será citado de la misma manera;
b) En desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad o su delegado,
presentará las circunstancias de hecho que motivan la actuación, enunciará
las posibles normas o cláusulas posiblemente violadas y las consecuencias que
podrían derivarse para el contratista en desarrollo de la actuación. Acto seguido
se concederá el uso de la palabra al representante legal del contratista o a quien
lo represente, y al garante, para que presenten sus descargos, en desarrollo de
lo cual podrá rendir las explicaciones del caso, aportar pruebas y controvertir las
presentadas por la entidad;
c) Hecho lo precedente, mediante resolución motivada en la que se consigne
lo ocurrido en desarrollo de la audiencia y la cual se entenderá notificada en
dicho acto público, la entidad procederá a decidir sobre la imposición o no de la
multa, sanción o declaratoria de incumplimiento. Contra la decisión así proferida
solo procede el recurso de reposición que se interpondrá, sustentará y decidirá
en la misma audiencia. La decisión sobre el recurso se entenderá notificada en
la misma audiencia;
d) En cualquier momento del desarrollo de la audiencia, el jefe de la entidad
o su delegado, podrá suspender la audiencia cuando de oficio o a petición de
parte, ello resulte en su criterio necesario para allegar o practicar pruebas
que estime conducentes y pertinentes, o cuando por cualquier otra razón
debidamente sustentada, ello resulte necesario para el correcto desarrollo de
la actuación administrativa. En todo caso, al adoptar la decisión, se señalará
fecha y hora para reanudar la audiencia. La entidad podrá dar por terminado el
procedimiento en cualquier momento, si por algún medio tiene conocimiento
de la cesación de situación de incumplimiento”.
De esta forma, el Legislador, reguló en forma especial el procedimiento
administrativo sancionatorio en materia contractual y a esas reglas debe
sujetarse obligatoriamente la administración. El procedimiento debe
concluir con un acto administrativo que impone o no una sanción y si ocurre
lo primero, esa decisión contendrá una obligación a cargo del contratista
que será susceptible de cobrarse por vía coactiva o por vía judicial.
205

El acto administrativo que impone una multa contractual, implica el ejercicio
de una potestad pública de carácter unilateral –sujeta al previo y expreso
acuerdo de las partes dado que no tiene el carácter de cláusula excepcional–.
De esta forma, si en la decisión consta una obligación a cargo del contratista
y del tercero garante, allí mismo se indicarán cuáles serán esas reglas de
exigibilidad de la prestación, ya sea fijando plazos o condiciones para el
cumplimiento de las actividades asignadas al particular y al garante. La
multa, por lo general, conlleva una obligación de pagar una suma líquida de
dinero a favor de la administración, sujeta a las causales y cuantías reguladas
expresamente en el contrato estatal. El Consejo de Estado483, a su vez, se
ha referido a la exigibilidad de la obligación como elemento esencial del
sea ejecutable es la de que sea exigible es decir cuando puede demandarse su
cumplimiento por no estar pendiente de un plazo o condición. Dicho de otro
modo la exigibilidad de la obligación se debe, a la que debía cumplirse dentro
de cierto término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acontecida,
o para la cual no se señaló término pero cuyo cumplimiento solo podía hacerse
dentro de cierto tiempo que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no
haberse sometido a plazo ni condición, previo requerimiento”.
la exigibilidad de ciertas obligaciones de carácter judicial, están sometidas
decisión de amigable componedor y laudos arbitrales–, que surjan de
Gómez.
206
los actos administrativos que imponen multas al contratista y al garante

expedidos por las entidades estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –multas–, esa exigibilidad
dependerá de lo que contenga la respectiva decisión unilateral de la
administración, es decir, de los términos o plazos de cumplimiento
guarda silencio sobre esas condiciones, las obligaciones que consten en
su decisión serán puras y simples, lo que más tarde la llevará a tener que
requerir en mora a su deudor. Obviamente, cuando la ley le confiere a
las entidades estatales, la atribución de declarar obligaciones en sede
y el artículo 86 de la 1474 de 2011 y los artículos 89, 90 y 98 del CPACA.
En el caso concreto del acto administrativo que impone multas, el
acreedor de esas prestaciones, podrá exigir su cumplimiento por vía
cuando la administración o el contratista, celebren contratos estatales
e incumplan las obligaciones que surjan con ocasión a ese siniestro,
14.3. La caducidad del contrato.

Se puede calificar como la sanción más enérgica de la administración,
pues además de terminar unilateralmente el contrato estatal, produce
inhabilidad para el contratista. Se trata de una típica atribución unilateral
de poder de imperio definida legalmente en el artículo 18 de la Ley 80 de
1993, como: “la estipulación en virtud de la cual si se presenta alguno de
los hechos constitutivos de incumplimiento de las obligaciones a cargo del
contratista, que afecte de manera grave y directa la ejecución del contrato y
evidencie que puede conducir a su paralización, la entidad por medio de acto
administrativo debidamente motivado lo dará por terminado y ordenará su
liquidación en el estado en que se encuentre”. Nadie discute la naturaleza de
cláusula exorbitante que le es propia y es una de las formas de terminación
unilateral del contrato estatal previstas en la Ley 80 de 1993484.
484 En la Ley 80 de 1993, además de la terminación del contrato propia de la caducidad, existe la
terminación del contrato por las causales señaladas en el artículo 17 y la indicada en el inciso segundo
207
La caducidad puede ocurrir no solo por las circunstancias contempladas

en el citado artículo 18 de la Ley 80 de 1993, sino que también puede
resultar procedente por la infracción de otras disposiciones legales485,
como las previstas en los siguientes casos: 1) cuando el contratista paga
sobornos ocolabora con grupos al margen de la ley486 (art. 5º, num. 5º L.
80/93 y L. 418/97487), y 2) cuando en un proceso de responsabilidad fiscal,
el contratista es declarado responsable (art. 61, L. 610/2000). En estos
casos, igualmente, la caducidad producirá los mismos efectos en cuanto
terminará unilateralmente el contrato e inhabilitará al contratista, en los
términos de la Ley 80 de 1993.
En el asunto especial de los procesos ejecutivos administrativos, la
caducidad generará varias consecuencias económicas para el contratista,
pues deberá ordenarse la liquidación del contrato y la sola declaratoria de
caducidad, será constitutiva del siniestro para hacer efectivas las garantías
otorgadas a favor de la administración, es decir, ineludiblemente se
crearán obligaciones contractuales de pago. Por lo tanto, al presentarse las
circunstancias que dan lugar a su declaración, por satisfacerse cualquiera de
los supuestos previstos en las leyes 80 de 1993, 418 de 1997 y 610 de 2000,
la administración, declarará la caducidad mediante acto administrativo
debidamente motivado y dispondrá la liquidación del contrato en el estado
del artículo 45. Al respecto, se puede consultar, Sección Tercera, Sentencia del 25 de febrero de
2009, Expediente 15.797, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
485 Así lo reconoció recientemente el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de
27 de enero de 2016, Expediente 34.024, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
486 El artículo 90 de la Ley 418 de 1997, modificado por el artículo 31 de la Ley 782 de 2002- Ver Ley
1941 de 2018-, dispone: “El Gobierno podrá declarar la caducidad o decretar la liquidación unilateral
de todo contrato celebrado por una entidad pública, cuando el contratista incurra, con ocasión del
contrato y en relación con los grupos armados organizados al margen de la ley, en cualquiera de las
siguientes causales:
Ceder injustificadamente ante las amenazas proferidas por dichos grupos.
Recibir, suministrar, administrar, intervenir, financiar, transferir, guardar, transportar, almacenar o conservar
dineros o bienes provenientes de o con destino a tales grupos o colaborar y prestar ayuda a los
mismos.
Construir, ceder, arrendar, poner a disposición, facilitar o transferir a cualquier título, bienes para ser
destinados a la ocultación de personas o al depósito o almacenamiento de pertenencias de dichos
grupos.
Paralizar, suspender o disminuir notoriamente el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por
atender instrucciones de dichos grupos.
Incumplir el deber de denunciar hechos punibles, cuya comisión sea imputable a dichos grupos, conocidos
con ocasión del contrato.
Parágrafo. Para efecto de lo dispuesto en el presente artículo, constituye hecho del contratista la conducta
de sus agentes o dependientes, de la cual haya tenido conocimiento”.
487 La Ley 418 de 1997 fue prorrogada en su vigencia por tres años más por la Ley 548 de 23 de
diciembre de 1999. Mediante la Ley 782 del 23 de diciembre de 2002 (corregida por el Decreto 1000
de 2003) se prorrogó la vigencia de la Ley 418 de 1997 por cuatro años más y lo mismo hizo la Ley
1106 de 2006 y la Ley 1421 de 2010. A su vez, la Ley 1941 de 2018 la prorrogó.
208
en que se encuentre, siempre y cuando el contrato estatal cumpla con los

requisitos de perfeccionamiento y ejecución. El término para practicar la
liquidación del contrato, estará regido por lo dispuesto en el artículo 11 de
la Ley 1150 de 2007. Entonces, de dicho acto administrativo se derivarán
obligaciones contractuales susceptibles de cobrarse por la vía del juicio
ejecutivo contractual.
La declaratoria de caducidad de un contrato estatal implica para la
administración la realización de un verdadero juicio de valor que incluya
la verificación del cumplimiento de los distintos presupuestos legales
para dictarla, en la medida en que no se pueden utilizar, para sancionar,
incumplimientos contractuales que no revistan las características
señaladas en el artículo 18 de la Ley 80 de 1993. En consecuencia, no puede
declararse la caducidad frente a cualquier incumplimiento del contratista,
por cuanto solo es procedente su adopción cuando se esté en presencia de
incumplimientos graves que evidencien la posible parálisis del contrato488.
Tampoco es factible declararla cuando el incumplimiento sea justificado
o cuando la causa del incumplimiento o de la parálisis le sea imputable
a la entidad contratante, como en el caso de que la administración no
suministrara los planos, estudios, lotes o recursos económicos para
ejecutar el contrato.
El Consejo de Estado, aplicando directamente las disposiciones
constitucionales, con atino, ha advertido que la declaratoria de caducidad
de un contrato estatal debe respetar el derecho fundamental al debido
proceso489 del contratista, por cuanto no puede declararse súbitamente490,
sino luego de agotar el procedimiento que garantice el derecho de defensa
488 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 11 de septiembre de 2019,
Expediente 44.695, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
489 La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 10 de noviembre de 2005,
Expediente 14.157, con ponencia de Alier Hernández Enríquez, en cuanto a la aplicación del debido
proceso a las actuaciones administrativas, señaló: “(…) En principio, todos los derechos que integran
el debido proceso deben ser aplicables en materia administrativa, porque el mandato constitucional
quiso extender, sin distinciones, este haz de garantías al campo administrativo. Esta idea no es más
que la aplicación del principio del efecto útil en la interpretación de las normas, a la vez que una forma
de realizar el mandato constitucional de manera efectiva”.
490 El Consejo de Estado ha sostenido que debe iniciarse una actuación administrativa previa que permita
al contratista afectado defenderse. La Corte Constitucional, por el contrario, considera que el debido
proceso se garantiza con el ejercicio de los recursos gubernativos y con la acción judicial. (Consejo
de Estado, Auto del 24 de septiembre de 1998, Expediente 14.821, C.P. Ricardo Hoyos Duque) (Corte
Constitucional, Sentencia T-569 del 8 de octubre de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra). Por su parte,
recientemente, la Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-209 del 17 de marzo de 2006, con
ponencia de Jaime Córdoba Triviño, tuteló el derecho fundamental al debido proceso administrativo a
favor de un proponente, frente a un acto administrativo que le impuso una inhabilidad por no suscribir
un contrato estatal, a pesar de la manifestación expresa de éste de no poder ejecutarlo, en caso de
que le fuera adjudicado, pues la propuesta adolecía de un error importante en la fijación del precio.
209
del afectado. Con más precisión el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, exige
el pleno respeto al derecho fundamental al debido proceso y de defensa
en las actuaciones administrativas contractuales. Siempre será necesario
que la entidad contratante requiera al contratista y lo conmine a darle
cumplimiento a sus obligaciones. La caducidad debe ser aplicada en forma
cuidadosa y excepcional, no puede resultar de un capricho o impulso de
la entidad estatal por las graves consecuencias tanto para el contratista
como para la propia administración.
Por otro lado, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, creó un nuevo
procedimiento administrativo sancionatorio para imponer sanciones por
incumplimientos contractuales en contra de los contratistas. La caducidad
contractual, por su mismo carácter sancionatorio, se somete a las pautas
fijadas por esta nueva disposición legal, incluida en la citada ley con el
objetivo de dotar de herramientas más ágiles a las entidades estatales para
declarar la caducidad a sus contratistas. En efecto, el citado artículo 86,
prevé:
procedimiento:
210

la misma audiencia;
administrativo sancionatorio en materia contractual y a esas reglas debe
sujetarse obligatoriamente la administración. El procedimiento debe
concluir con un acto administrativo que declara o no la caducidad y si ocurre
lo primero, esa decisión contendrá obligaciones a cargo del contratista que
será susceptible de cobrarse por vía coactiva.
La conformación del título ejecutivo contractual, se integrará con los
siguientes documentos que deberán acompañarse con la demanda: 1) El
contrato estatal o la copia auténtica de este y los acuerdos o actas que lo
modifican, siempre que se relacionen directamente con la declaratoria de
caducidad del contrato, 2) Los documentos que acrediten el cumplimiento
de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art. 41, L.80/93), 3)
El acto administrativo que declaró la caducidad, con las constancias de
notificación491 a los interesados (contratista y tercero garante492) y de
firmeza493, al igual que los actos que resuelven los recursos gubernativos,
si son interpuestos, con las constancias de notificación y firmeza, 4) La
acreditación de la existencia y representación legal del contratista y el
tercero garante —tratándose de personas jurídicas494—.
491 Con la nueva previsión del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, Op. Cit.
administrativa, en caso que se haya presentado. Op cit.
494 Esta disposición estará vigente hasta el 1° de enero de 2014, según lo dispuesto en el artículo 627
del CGP Op. Cit.
211
La caducidad como cláusula exorbitante, solo podrá aplicarse en

los contratos estatales enlistados cuidadosamente en el ordinal 2º del
artículo 14 de la Ley 80 de 1993495. De tal forma que no podrá estipularse
en contratos distintos a los permitidos por la norma y si así se procede, la
cláusula respectiva podrá ser declarada nula por la existencia de una causal
de nulidad absoluta de la misma496. Se trata de una razón más para concluir
que la administración no puede habilitarse de poderes unilaterales con
base en acuerdos contractuales. El Consejo de Estado497, sobre el particular,
sostuvo:
“En ese sentido, la autonomía de la voluntad no puede suplir la habilitación legal
necesaria para estos efectos, toda vez que, como se precisó, la existencia y el
ejercicio de la cláusula de caducidad depende de forma ineluctable de la previa y
expresa consagración en la ley, en los términos fijados en el artículo 14 de la Ley
80 de 1993.
3.2. Desde esa perspectiva, el principio de legalidad se erige como baluarte
orientador, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 6º de la
Constitución Política, los servidores públicos solo pueden ejercer las funciones
que explícitamente están contenidas en la ley y, por lo tanto, son responsables
por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
De otro lado, el principio de legalidad de la actuación administrativa, parte
del hecho de que toda potestad o facultad pública debe estar previamente
consignada o habilitada por la ley. Por consiguiente, en el caso concreto, es
evidente que el principio de la autonomía de la voluntad, es entendido como la
posibilidad con que cuentan las partes de un negocio jurídico de emitir, expresar
y fijar libre y voluntariamente los actos jurídicos privados.
495 2. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y

modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos
que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación
de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos
de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de
reversión.
Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de
prestación de servicios.
En los casos previstos en este numeral, las cláusulas excepcionales se entienden pactadas aun
cuando no se consignen expresamente.
Parágrafo. En los contratos que se celebren con personas públicas internacionales, o de
cooperación, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de empréstito, donación y
arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales de
las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el numeral 2º de este artículo, o
que tengan por objeto el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en
los contratos de seguro tomados por las entidades estatales, se prescindirá de la utilización de las
cláusulas o estipulaciones excepcionales.
496 Sobre la nulidad de una cláusula contractual por adolecer de nulidad absoluta puede consultarse la
sentencia del 1° de agosto de 2002, Expediente 21.041, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, Sección
Tercera, Consejo de Estado.
497 Sección Tercera, Auto del 1° de diciembre de 2008, Expediente 35.827, C.P. Enrique Gil Botero.
212
3.3. En consecuencia, es el principio de legalidad el que, en el caso concreto,

debe marcar la pauta a efectos de determinar si los actos administrativos
demandados controvierten, prima facie, el ordenamiento superior,
concretamente los postulados normativos contenidos en los artículos 29
superior, y 14 de la Ley 80 de 1993.
3.4. Como se aprecia, en el asunto sub examine, de la simple comparación de
los actos demandados frente a las disposiciones contenidas en el artículo 14 de
la Ley 80 de 1993, se evidencia una trasgresión del ordenamiento jurídico, por
cuanto, el contrato de consultoría no es de aquellos en los cuales la norma haga
referencia en relación con la obligatoriedad o facultad de pactar la potestad
exorbitante de la caducidad”.
Finalmente, el inciso final artículo 9º 498 de la Ley 1150 de 2007, adicionó
la cláusula excepcional de caducidad, para autorizar la contratación con el
proponente que ocupó el segundo lugar dentro del respectivo proceso de
selección que originó el contrato sobre el cual recayó la caducidad, siempre
que: i) no se trate de contratos de concesión –obviamente en sentido
genérico lo que incluirá las concesiones de servicios públicos, obra pública
y explotación de bienes del Estado y los proyectos de APP regulados por la
Ley 1508 de 2012, que exigen adecuarse a los modelos de concesión–, ii) que
esté pendiente la ejecución de un porcentaje igual o superior al cincuenta
por ciento (50%), y iii) que el segundo proponente reúna las condiciones
necesarias para el efecto.

El acto administrativo que declara la caducidad de un contrato estatal,
implica el ejercicio de una cláusula excepcional de carácter unilateral.
De esta forma, en la decisión constarán varias obligaciones a cargo del
contratista y del tercero garante y allí mismo se indicarán cuáles serán esas
reglas de exigibilidad de la prestación, ya sea fijando plazos o condiciones
para el cumplimiento de las actividades asignadas al particular y el garante.
La caducidad, siempre conlleva una obligación de pagar una suma líquida
de dinero a favor de la administración, sujeta a las causales y cuantías
reguladas expresamente en el contrato estatal. El Consejo de Estado499, a su
498 En lo pertinente el inciso quinto del artículo, dispone: “Sin perjuicio de las potestades a que se refiere
el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, en aquellos casos en que la entidad declare la caducidad del
contrato y se encuentre pendiente de ejecución un porcentaje igual o superior al cincuenta por ciento
(50%) del mismo, con excepción de los contratos de concesión, se podrá contratar al proponente
calificado en el segundo lugar en el proceso de selección respectivo, previa revisión de las condiciones
a que haya lugar”.
Gómez.
213
vez, se ha referido a la exigibilidad de la obligación como elemento esencial

del título ejecutivo, para sostener: “La última cualidad para que la obligación
jurisdicción contencioso administrativa (art. 298, CPACA). De la misma
forma, el nuevo CPACA, prevé reglas para la exigibilidad de las obligaciones
que surjan de los mecanismos alternativos de solución de conflictos.
decisión de amigable componedor y laudos arbitrales–, que surjan de los
actos administrativos que declaran la caducidad del contrato estatal por
parte de las entidades estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –caducidad–, esa
guarda silencio sobre esas condiciones, las obligaciones que consten
en su decisión serán puras y simples, lo que más tarde la llevará a tener
que requerir en mora a su deudor. Obviamente, cuando la ley le confiere
a las entidades estatales, la atribución de declarar obligaciones en sede
y el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y los artículos 89, 90 y 98 del CPACA.
214
En el caso concreto del acto administrativo que declara la caducidad del

contrato, el acreedor de esas prestaciones, podrá exigir su cumplimiento
por vía judicial cuando acredite la mora del deudor, se reitera, con base
en las estipulaciones que consten en dicha decisión administrativa. Por
lo tanto, cuando la administración o el contratista, celebran contratos
estatales e incumplen las obligaciones que surjan con ocasión a esa
caducidad, podrán ser ejecutados cuando se pruebe la mora del deudor y
14.4. La interpretación unilateral.

Se trata de una cláusula excepcional regulada expresamente por el artículo
15 de la Ley 80 de 1993. Resulta aplicable únicamente en los contratos
enlistados en el numeral 2° del artículo 14 del estatuto contractual vigente500.
El artículo 15 dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 15. De la interpretación unilateral. Si durante la ejecución del contrato
surgen discrepancias entre las partes sobre la interpretación de algunas de sus
estipulaciones que puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del
servicio público que se pretende satisfacer con el objeto contratado, la entidad
estatal, si no se logra acuerdo, interpretará en acto administrativo debidamente
motivado, las estipulaciones o cláusulas objeto de la diferencia.
Se trata de una facultad atribuida a la Administración Pública,
dirigida a resolver, en sede administrativa, las discrepancias o diferencias
de interpretación que pudiesen ocurrir respecto a cualquiera de las
estipulaciones del contrato y con el objetivo de evitar la paralización o
afectación del servicio público que se pretende satisfacer con el objeto del
contrato501. La misma disposición, advierte, que la aplicabilidad502 de dicha
potestad pende de la falta de acuerdo entre las partes. De tal manera, que
si no existe común acuerdo y se dan los supuestos legales del artículo 15503,
500 Así se advirtió por el Consejo de Estado, Sección Tercera, en la Sentencia del 20 de octubre de 2005,
Expediente 14.579, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
501 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 3 de mayo de 2013, Expediente
24.221, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
502 Sobre el requisito de que existan estipulaciones ambiguas, confusas o contradictorias susceptibles de
interpretación unilateral, Luis Guillermo Dávila Vinueza, sostiene: “(…) La ausencia de ambigüedad
deslegitima el uso de esta potestad como también la presencia de tal ambigüedad pero respecto de
estipulaciones que no inciden ni afectan la ejecución del contrato, por lo menos para paralizarlo”.
Régimen Jurídico de la Contratación Estatal. Segunda Edición, Editorial Legis, Bogotá, 2003, p. 435.
503 Corte Constitucional, Sentencia C-1514 del 8 de noviembre de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez. En dicha providencia se expresó: “(…) La norma acusada autoriza a la administración para
interpretar unilateralmente contratos celebrados por la administración. La misma disposición señala
dos requisitos concurrentes para que proceda el ejercicio de la cláusula: que las disposiciones objeto
215
se impondrá la interpretación unilateral como solución a la diferencia de

dicha interpretación. Se deja a salvo, en todo caso, el respeto al principio
del equilibrio económico y financiero del contrato estatal, cuando resulte
aplicable.
Pues bien, del ejercicio de esa potestad legal expresa, pueden originarse
actos administrativos contractuales que creen determinadas obligaciones
para el contratista, en la ejecución del contrato, tales como de dar, hacer o
no hacer. Esas prestaciones, si no son atendidas por los contratistas o por
las entidades estatales, en los términos fijados en la respectiva decisión
administrativa, son susceptibles de ser ejecutadas forzadamente ante la
justicia administrativa con base en un título ejecutivo que estará integrado,
precisamente, por el acto administrativo que disponga la interpretación
unilateral. La conformación del título ejecutivo contractual, se integrará
con los siguientes documentos que deberán acompañarse con la demanda:
1) El contrato estatal o su copia auténtica y los acuerdos o actas que lo
modifican, siempre que se relacionen directamente con la declaratoria de
caducidad del contrato, 2) Los documentos que acrediten el cumplimiento
de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art. 41, L.80/93), 3)
El acto administrativo que interpretó unilateralmente el contrato y creó
la obligación, con las constancias de notificación504 a los interesados
(contratista y tercero garante505) y de firmeza506, al igual que los actos
de interpretación “puedan conducir a la paralización o a la afectación grave del servicio público

que se pretende satisfacer” con el contrato y, que exista un intento de acuerdo previo. Es decir, la ley
únicamente autoriza a la administración a interpretar unilateralmente las cláusulas de un contrato si,
a la falta de un acuerdo con la contraparte, se compromete a la realización de algunos fines estatales:
prestar un servicio público. En resumen, solamente procede a fin de asegurar el cumplimiento de un
mandato constitucional: “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional” (C.P.
art. 365).
La Corte considera que la interpretación unilateral, en los términos del artículo 15 de la Ley 80
de 1993, resulta razonable, pues con el objeto de asegurar el cumplimiento de un mandato de la
Constitución, el legislador ha autorizado a la administración para que, dadas las circunstancias
previstas en la disposición, la prestación de los servicios públicos (elemento de su eficiente
prestación) no se vea interrumpida mientras se resuelven las diferencias entre la administración y el
contratista sobre la ejecución del contrato. Debe tenerse en cuenta, además, que la ley ha previsto
que el contratista tiene el derecho de solicitar “que la administración les restablezca el equilibro
de la ecuación económica del contrato a un punto de no pérdida por la ocurrencia de situaciones
imprevistas que no sean imputables a los contratistas” (Ley 80 de 1993 artículo 5° inciso 2 del
numeral 1°, artículo 14 numeral 1), con lo cual resulta claro que el interés económico del contratista
se ve preservado frente a las decisiones de la administración (negrillas son del texto original)”.
lo siguiente: Op. Cit.
216
que resuelven los recursos administrativos, si son interpuestos, con las

constancias de notificación y firmeza, 4) La acreditación de la existencia y
representación legal del contratista y el tercero garante —tratándose de

El acto administrativo que interpreta unilateralmente el contrato estatal,
implica el ejercicio de una cláusula excepcional. De esta forma, en la decisión
podrán constar obligaciones de diversa índole a cargo del contratista
(obligaciones de hacer, de no hacer, de dar, etc.) y allí mismo se indicarán
cuáles serán esas reglas de exigibilidad de la prestación, ya sea fijando
plazos o condiciones para el cumplimiento de las actividades asignadas al
particular y al garante.
La ley procesal, a su vez, ha señalado algunos casos en los cuales la
exigibilidad de ciertas obligaciones de carácter judicial están sometidas
actos administrativos que interpretan unilateralmente el contrato estatal
por parte de las entidades estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –interpretación–, esa
217

y los artículos 89, 90 y 98 del CPACA.
En el caso concreto del acto administrativo que interpreta el contrato,
incumplan las obligaciones que surjan con ocasión a esa interpretación
unilateral, podrán ser ejecutados cuando se pruebe la mora del deudor y
14.5. La modificación unilateral.

La potestad de modificación unilateral está reglamentada en el artículo 16
de la Ley 80 de 1993 que prevé:
“ARTÍCULO 16. De la modificación unilateral. Si durante la ejecución del contrato
y para evitar la paralización o la afectación grave del servicio público que se
deba satisfacer con él, fuere necesario introducir variaciones en el contrato
y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, la entidad en acto
administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o
adición de obras, trabajos, suministros o servicios.
Si las modificaciones alteran el valor del contrato en un veinte por ciento
(20%) o más del valor inicial, el contratista podrá renunciar a la continuación
de la ejecución. En este evento, se ordenará la liquidación del contrato y la
entidad adoptará de manera inmediata las medidas que fueren necesarias para
garantizar la terminación del objeto del mismo”507.
La modificación unilateral es una prerrogativa excepcional de las
entidades estatales, en los contratos señalados en el numeral 2º del
artículo 14 de la Ley 80 de 1993, para introducir en la ejecución de los
contratos, modificaciones a las obligaciones contractuales acordadas con
el contratista, con el objeto de evitar la paralización o afectación grave del
servicio público, dicha figura solo resulta aplicable cuando las partes no se
han puesto de acuerdo. Esto significa que ante la disparidad de criterios
entre los contratantes, se debe agotar prima facie el arreglo bilateral
y luego, fracasado éste, acudir a la manifestación unilateral. A su vez, el
507 Los apartes resaltados fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, Sentencia C-941 del
5 de septiembre de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
218
artículo 16 de la Ley 80 de 1993 consagra por una parte, la posibilidad para

el contratista de renunciar a la ejecución del contrato cuando la variación
altera el valor del contrato en un veinte por ciento (20%) y por la otra, la
garantía de mantenerle al contratista el equilibrio económico del negocio
(inc. 2º, art. 14, L.80/93). Es la potestad del jus variandi propia de los
contratos estatales. Como lo advierte Dávila Vinueza, con la modificación
del contrato a diferencia de la interpretación unilateral, se pretende evitar
la parálisis o afectación al servicio público508.
Por su parte, los Maestros García de Enterría y Tomás Ramón
Fernández509, describen tal potestad, así:
“El llamado jus variando o poder de modificación unilateral del objeto del
contrato es la más espectacular de las singularidades del contrato administrativo
en cuanto que apunta directamente a uno de los presupuestos básicos del
instituto contractual —pacta sunt Servando, contractus lex inter partes—. Ya
se advirtió antes, sin embargo, que esta posibilidad de modificar el objeto del
contrato no es sino uno de los términos que contribuyen a delimitar el punto
en el que se produce el equilibrio contractual cuando lo que está en juego es el
interés general inherente a la obra o al servicio público, y que el mantenimiento
de ese equilibrio está garantizado en todo caso por la ley, en la medida en que
la modificación de los términos de la prestación que debe el contratista lleva
consigo el correlativo deber de la administración de compensar a éste por los
perjuicios que la modificación le suponga, de forma que permanezca inalterada
la ecuación financiera que está en la base del contrato”.
La Corte Constitucional510, también ha estudiado la figura de la
modificación unilateral de los contratos, en los siguientes términos:
“(…) Esta prerrogativa pública o privilegio contractual que tiene la
administración es de naturaleza reglada, porque para poder ejercerla debe
constatar la existencia de los supuestos fácticos previstos en la norma, previa
garantía del debido proceso. Además, esta medida, que debe hacerse mediante
acto administrativo debidamente motivado, se encuentra revestida de la
presunción de legalidad y como tal adquiere el carácter de obligatoriedad, de
ejecutividad y de eficacia.
Es decir, que la modificación unilateral no es discrecional ya que debe
adoptarse solamente cuando dentro de la ejecución de un contrato se presenten
circunstancias que puedan paralizar o afectar la prestación de un servicio público
que se deba satisfacer con este instrumento.
508 Régimen Jurídico de la Contratación Estatal, Op. Cit. p. 438.

509 García de Enterría, Eduardo y Ramón Fernández, Tomás. Curso de Derecho Administrativo. Tomo II,
Editorial Civitas, Undécima Edición, Editorial Civitas, Undécima Edición, Madrid, 2002, p. 744.
510 Sentencia C-941 del 5 de septiembre de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
219
En este orden de ideas y como se advirtió al estudiar la potestad de

interpretación unilateral de los contratos, del ejercicio de la prerrogativa
de modificación unilateral de las obligaciones contractuales, pueden surgir
nuevas prestaciones no acordadas en el contrato inicial y necesarias para
evitar la paralización o afectación del servicio público que implicarán la
creación de nuevas obligaciones de dar, hacer o no hacer, para el contratista
o para la propia entidad estatal titular de la potestad. Con esa potestad se
superan entonces aquellas necesidades que surjan con posterioridad a
la celebración del contrato y no para cubrir las deficiencias eventuales del
principio de planeación511. Los actos administrativos en los que se disponga la
modificación de un contrato, se constituirán en verdaderos títulos ejecutivos
contractuales susceptibles de cobrarse por la vía del ejecutivo contractual
ante la justicia administrativa, en caso de no satisfacción de la prestación
debida. Para la conformación del título ejecutivo contractual, se integrará
con los siguientes documentos que deberán acompañarse con la demanda:
1) El contrato estatal o la copia auténtica de éste y los acuerdos o actas que
lo modifican, siempre que se relacionen directamente con la modificación
unilateral del contrato, 2) Los documentos que acrediten el cumplimiento
de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art. 41, L.80/93), 3) El acto
administrativo que modificó unilateralmente el contrato y creó la obligación,
con las constancias de notificación512 a los interesados (contratista y tercero
garante)513 y de firmeza514, al igual que los actos que resuelven los recursos
gubernativos, si son interpuestos, con las constancias de notificación
y firmeza, 4) La acreditación de la existencia y representación legal del
contratista y el tercero garante —tratándose de personas jurídicas—.

El acto administrativo que modifica unilateralmente el contrato estatal,
implica el ejercicio de una cláusula excepcional. De esta forma, en la
decisión siempre constarán obligaciones de diversa índole a cargo del
contratista (obligaciones de hacer, de no hacer, de dar, etc.) y allí mismo
se indicarán cuáles serán esas reglas de exigibilidad de la prestación, ya
sea fijando plazos o condiciones para el cumplimiento de las actividades
37.322, C.P. Danilo Rojas Betancourth.
512 Con la nueva previsión del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, Op Cit.
recientemente, aseguró lo siguiente…Op. Cit.
220
asignadas al particular y al garante. Así, por ejemplo, si se ordenan hacer

más obras a las contratadas inicialmente y pese a la ejecutoria de la decisión
de modificación unilateral, el contratista permanece renuente a cumplirla,
la administración podrá realizar la modificación unilateral, para lograr
coactivamente el cumplimiento de esas nuevas prestaciones que tendrán
su fuente en el mismo acto de modificación, aun en contra de la voluntad
del particular contratista.
La ley procesal, a su vez, ha fijado algunos casos en los cuales la
actos administrativos que modifican unilateralmente el contrato estatal
por parte de las entidades estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –modificación unilateral–,
esa exigibilidad dependerá de lo que contenga la respectiva decisión
unilateral de la administración, es decir, de los términos o plazos de
cumplimiento dispuestos en el acto administrativo respectivo, pues si la
administración guarda silencio sobre esas condiciones, las obligaciones que
consten en su decisión serán puras y simples, lo que más tarde la llevará
a tener que requerir en mora a su deudor. Obviamente, cuando la ley le
confiere a las entidades estatales, la atribución de declarar obligaciones en
sede administrativa a su favor, debe asegurarse que las mismas reúnan las
En el caso concreto del acto administrativo que modifica unilateralmente
el contrato estatal, el acreedor de esas prestaciones, podrá exigir su
221
cumplimiento por vía judicial cuando acredite la mora del deudor, se

reitera, con base en las estipulaciones que consten en dicha decisión
administrativa. Por lo tanto, cuando la administración o el contratista,
celebran contratos estatales e incumplen las obligaciones que surjan
con ocasión a esa modificación unilateral, podrán ser ejecutados cuando
se pruebe la mora del deudor y por ende la exigibilidad de la obligación
reclamada.
14.6. La terminación unilateral (art. 17, L.80/93).

Tiene sustento legal en la previsión contenida en el artículo 17 de la Ley 80
de 1993, que preceptúa:
“ARTÍCULO 17. De la terminación unilateral. La entidad en acto administrativo
debidamente motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los
siguientes eventos:
1. Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de
orden público lo imponga.
2. Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona
natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista.
3. Por interdicción judicial o declaración de quiebra515 del contratista.
4. Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del
contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.
Sin embargo, en los casos a que se refieren los numerales 2° y 3° de este
artículo podrá continuarse la ejecución con el garante de la obligación.
La iniciación de trámite concordatario no dará lugar a la declaratoria de
terminación unilateral. En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las
normas sobre administración de negocios del deudor en concordato. La entidad
dispondrá las medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para
asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del
servicio”.
Esta potestad pública excepcional, es la primera de las distintas
terminaciones unilaterales que consagra el estatuto contractual y se
tipifica por razones de interés público. Básicamente consiste en la facultad
que tienen las entidades estatales para terminar unilateralmente los
contratos por las causales expresas integradas en el referido artículo en
los contratos indicados en el numeral 2º del artículo 14 de la Ley 80 de
1993. La primera causal, es decir, la atinente a las exigencias del servicio
público o las condiciones de orden público, fue la que originó la creación
515 La figura de la declaración de quiebra se eliminó por virtud de la Ley 222 de 1995.
222
de dicha potestad516 de terminación unilateral. No se trata del ejercicio

de una potestad sancionatoria, ni puede utilizarse para reprimir eventos
de incumplimientos contractuales. Como lo advierte Dávila Vinueza, las
causales 2, 3 y 4 del artículo 17, en el anterior estatuto de contratación517,
daban lugar a la declaratoria de caducidad del contrato, con las
consecuencias adversas que ello traía para los contratistas del Estado518 y
por esa razón el tratamiento en la Ley 80 de 1993 fue distinto, es decir, hoy
la terminación unilateral no genera la consecuencias jurídicas propias de la
declaratoria de caducidad de un contrato estatal, tales como la inhabilidad
para contratar con el Estado.
Ahora bien, cuando la administración decide terminar unilateralmente
el contrato por razones de servicio público o de orden público, el contratista
no tendrá la obligación de cargar con tales consecuencias y en ese caso, la
entidad autora del acto deberá proceder a reconocer las indemnizaciones
respectivas al contratista para mantener el equilibrio económico del
contrato.
La Corte Constitucional519, frente a la potestad de terminación unilateral
del contrato contenida en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, expresó: “(…)
la norma acusada establece en principio la terminación unilateral del contrato
como prerrogativa de la administración, por motivos de interés general y
con el fin de obtener de manera oportuna y eficiente los bienes y servicios
propuestos”.
Pues bien, cuando la administración decide disponer la terminación
unilateral del contrato por cualquiera de las causas señaladas en el artículo
17 de la Ley 80 de 1993, creará obligaciones de diversas especies, tanto
para ella —como podría ser cuando reconoce obras, bienes o servicios
516 Dávila Vinueza, Luis Guillermo. Op. Cit., p. 438

517 El artículo 62 del Decreto-Ley 222 de 1983, disponía: De las causales de caducidad. Como
causales de caducidad, además de las especiales previstas en este estatuto y de las que se tenga
por conveniente establecer en orden al exacto cumplimiento, deben figurar las siguientes:
a) La muerte del contratista, si no se ha previsto que el contrato pueda continuar con los sucesores.
b) Incapacidad física permanente de Contratista, certificada por médico legista.
c) La interdicción judicial del contratista.
d) La disolución de la persona jurídica contratista.
e) La incapacidad financiera del Contratista, que se presume cuando se le declara en quiebra,
se le abre concurso de acreedores o es intervenido por autoridad competente; igualmente la entidad
contratante puede considerar que hay incapacidad financiera cuando el contratista ofrece concordato
preventivo, se retrasa en el pago de salarios o prestaciones sociales o es embargado judicialmente.
f) Si a juicio de la entidad contratante, del incumplimiento de las obligaciones del contratista se
derivan consecuencias que hagan imposible la ejecución del contrato o se causan perjuicios a dicha
entidad.
518 Ibídem, p. 439.
519 Sentencia C-454 del 20 de octubre de 1994, M.P. Fabio Morón Díaz.
223
ejecutados o reconocimientos e indemnizaciones económicas— como

para el contratista —reintegrar bienes, recursos económicos, etc.—. El
acto administrativo de terminación unilateral se constituirá como título
ejecutivo de carácter contractual, posible de ser ejecutado ante la justicia
administrativa. La conformación del título ejecutivo contractual, es la
misma que se anota en los numerales anteriores; se integrará con los
contrato estatal o la copia auténtica de éste y los acuerdos o actas que
lo modifican, siempre que se relacionen directamente con la terminación
unilateral del contrato, 2) Los documentos que acrediten el cumplimiento
de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art. 41, L.80/93), 3) El acto
administrativo que terminó unilateralmente el contrato y creó la obligación,
con las constancias de notificación520 a los interesados (contratista y tercero
garante521) y de firmeza522, al igual que los actos que resuelven los recursos
gubernativos, si son interpuestos, con las constancias de notificación
y firmeza, 4) La acreditación de la existencia y representación legal del
contratista y el tercero garante —tratándose de personas jurídicas—.

El acto administrativo que termina unilateralmente el contrato estatal,
implica el ejercicio de una cláusula excepcional. De esta forma, en la decisión
podrán constar obligaciones de diversa índole a cargo del contratista
particular y el garante.
La ley procesal, a su vez, ha indicado algunos casos en los cuales la
lo siguiente: Op. Cit.
224

actos administrativos que terminan unilateralmente el contrato estatal por
parte de las entidades estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –terminación unilateral–,
confiere a las entidades estatales la atribución de declarar obligaciones en
consonancia con las reglas dispuestas en la Ley 80 de 1993, 1150 de 2007 y
los artículos 89, 90 y 98 del CPACA.
En el caso concreto del acto administrativo que termina unilateralmente
el contrato por las causales del artículo 17 de la Ley 80 de 1993, el acreedor
de esas prestaciones, podrá exigir su cumplimiento por vía judicial cuando
acredite la mora del deudor, se reitera, con base en las estipulaciones
que consten en dicha decisión administrativa. Por lo tanto, cuando la
las obligaciones que surjan con ocasión a esa terminación, podrán ser
de la obligación reclamada.
14.7. La terminación unilateral (art. 45, L.80/93).

Se trata de la segunda especie de terminaciones unilaterales consagradas
en la Ley 80 de 1993 y su aplicación se impone en los casos indicados en
los numerales 1º, 2º y 4º de su artículo 44, es decir, cuando los contratos
estatales adolecen de nulidad absoluta. La obligación de terminación
unilateral tiene asidero legal en el inciso segundo del artículo 45 de la Ley
80 de 1993. Tales disposiciones legales, en su orden, prevén lo siguiente:
225
“ARTÍCULO 44. De las causales de nulidad absoluta. Los contratos del Estado
son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y además
cuando:
1. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o
incompatibilidad previstas en la Constitución y la ley;
2. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;
3. Se celebren con abuso o desviación de poder.
4. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten, y
5. Se hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el
artículo 21 sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación
de la reciprocidad de que trata esta ley.
ARTÍCULO 45. De la nulidad absoluta. La nulidad absoluta podrá ser alegada
por las partes, por el agente del ministerio público, por cualquier persona o
declarada de oficio, y no es susceptible de saneamiento por ratificación.
En los casos previstos en los numerales 1, 2 y 4 del artículo anterior, el jefe
o representante legal de la entidad respectiva deberá dar por terminado el
contrato mediante acto administrativo debidamente motivado y ordenará su
liquidación en el estado en que se encuentre”.
Es una potestad pública otorgada directamente a la Administración
Pública, para que pueda declarar la existencia de una causal de nulidad
absoluta del contrato —no que declare la nulidad absoluta del contrato523—
y proceda a su terminación unilateral cuando: i) en el contrato ha existido
una violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades524, ii) el
523 Dávila Vinueza, hace la misma advertencia. Sostiene: “El ejercicio de la orden de terminación no
implica la declaratoria de nulidad absoluta del contrato sino el reconocimiento de una causal expresa
de nulidad y su consecuente terminación. Es el juez del contrato la única autoridad competente para
declarar nulidades. La entidad simplemente lo termina”. Régimen Jurídico de la Contratación Estatal,
p. 440. Por su parte, José Luis Benavides Russi, comenta: “Este enorme poder de las entidades
contratantes, indispensable en las relaciones entre particulares, constituye en el fondo un poder de
declaración de nulidad del contrato. Aunque la jurisprudencia no admite tal interpretación e insiste en
la terminología de la ley, esto es, la terminación unilateral del contrato, nos parece que la prerrogativa
reconocida a las entidades estatales no es otra que aquella reservada tradicionalmente al juez del
contrato”. El Contrato Estatal entre el Derecho Público y el Derecho Privado, Universidad Externado
de Colombia, Segunda Edición, Bogotá, 2004, p. 369.
524 El Consejo de Estado, avaló dicha causal incluso, para no suspender provisionalmente los efectos
de un acto administrativo que revocó la adjudicación de un procedimiento licitatorio o concursal por
la existencia de una causal de inhabilidad del adjudicatario, que por regla general es irrevocable
(num. 11 art. 30 L.80/93). Sección Tercera, Auto del 15 de agosto de 2002, Expediente 20.923,
C.P. Ricardo Hoyos Duque. En la providencia se expresó: “(…) Si ante la violación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades la entidad contratante tiene la potestad -o mejor la obligación- de
dar por terminado el contrato en el estado en que se encuentre, sin que requiera de decisión judicial
previa que declare la nulidad del contrato, no puede afirmarse prima facie, que el acto de adjudicación
que resulte viciado de nulidad por violación del mismo régimen por parte del adjudicatario que todavía
no es en rigor jurídico el contratista porque falta la formalización del contrato, sea irrevocable”. No
226
contrato ha sido celebrado contra expresa prohibición constitucional

o legal525, y iii) se declaren nulos los actos administrativos en que se
fundamente526. En cualquiera de los tres supuestos, la acción de la entidad
estatal será de hacer: terminar unilateralmente el contrato. Entonces,
conforme al criterio jurisprudencial actual del Consejo de Estado527, si
el proceso de selección se adjudicó y no se ha celebrado y se prueba en
ese lapso —adjudicación y celebración— la existencia de una causal de
nulidad absoluta (nums. 1, 2 y 4, art. 45), el representante de la entidad
deberá revocar el acto administrativo de adjudicación528. Si ya el contrato
se celebró y se demuestra una causal de nulidad absoluta del contrato,
el representante legal de la entidad debe proceder a terminar y liquidar
el contrato en el estado en que se encuentre. Debe advertirse, en todo
caso, que la liquidación del contrato debe intentarse, en primer lugar, de
común acuerdo entre las partes529 y si no es posible llegar al acuerdo, la
entidad estatal deberá liquidarlo en forma unilateral. Quedarán a salvo, los
parece lógico que ante la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades la entidad
pública contratante pueda unilateralmente dar por terminado el contrato y liquidarlo en el estado en
que se encuentre y no pueda, por el contrario, dejar sin efectos el acto mediante el cual adjudicó el
contrato por la ocurrencia de la misma razón, con el argumento de que ese acto es irrevocable”. En
sentido similar, se puede consultar el Auto del 5 de febrero de 1998, Expediente 13.061, C.P. Jesús
María Carrillo Ballesteros.
525 El Consejo de Estado, sobre el contenido y alcance de dicha causal, advirtió: “(…) La invalidez
prevista en el numeral segundo del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, se presenta cuando el contrato
se celebra con violación de una prohibición prevista en el ordenamiento jurídico positivo, que puede
estar escrita claramente en un texto normativo o puede inferirse de su contenido. La condición de
éxpresa´ ha de entenderse como que efectivamente esté en la constitución o en la ley, pues
hay conductas gravemente prohibidas que, por la obviedad de su improcedencia, no están
contempladas literalmente en los artículos constitucionales o legales, sin que por ello pueda
ponerse en duda su vigencia.
La causal se refiere a la celebración de contrato prohibido o no permitido que, de acuerdo con lo
dispuesto en el Código Civil, está afectado de objeto ilícito si se tiene en cuenta que este estatuto, en
su artículo 1523, establece que ´Hay objeto ilícito en todo contrato prohibido por las leyes´ (negrillas
por fuera del texto original)”. Sección Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente 14.039,
C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
526 Con la nueva entrada en vigencia del CPACA, según el contenido del artículo 141, los actos
separables del contrato, entre ellos, el acto administrativo de adjudicación, deben cuestionarse en
forma independiente a través de los medios de control previstos en el mismo código.
527 Sección Tercera, Auto del 15 de agosto de 2002, Expediente 20.923, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
528 Así lo prevé el inciso tercero del artículo 9° de la Ley 1150 de 2007.
529 El artículo 45 de la Ley 80 de 1993, no previó que la liquidación tenía que surtirse en forma unilateral.
La regla general es la bilateralidad en las relaciones contractuales. Y ese criterio legal, se refuerza
con lo que expresa el doctor José Luis Benavides Russi, cuando asegura: “En efecto, la entidad tiene
los poderes de decidir que ciertos hechos son constitutivos de causas de nulidad enumeradas en el
artículo 44 de la ley y de definir las consecuencias indemnizatorias por cuanto una vez declarada la
causal de nulidad ha de ordenarse la liquidación del contrato, y hemos visto que si las partes no
llegan a un acuerdo la entidad tiene el poder de efectuar la liquidación unilateral (negrillas por
fuera del texto original)”. Op. Cit., p. 498.
227
reconocimientos económicos530 que deban realizarse al contratista en los

términos del artículo 48531 de la Ley 80 de 1993532.
Por su parte, el Consejo de Estado533, se ha pronunciado respecto a la
terminación unilateral regulada en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, en los
siguientes términos:
“(…) De esta última norma se desprende para la administración pública la
obligación de terminar unilateralmente el contrato por la concurrencia de vicios
que afectan su validez, sin necesidad de acudir a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, a diferencia de lo que sucede en los contratos entre particulares,
en los que la declaratoria de nulidad de los actos y negocios jurídicos es una
materia reservada exclusivamente al juez.
Se trata, por tanto, de una potestad que le permite a la entidad pública
extinguir el vínculo jurídico cuando se presenta una causal de nulidad absoluta en
su formación o su celebración, que constituye una sanción que el ordenamiento
positivo contempla por la transgresión de las normas superiores a las cuales
debe estar sometido el contrato.
Se le otorga a la administración el privilegio de la autotutela declarativa
con el fin de velar por la legalidad de sus contratos, esto es, se la revistió de la
facultad de darlos por terminados sin necesidad de pronunciamiento judicial,
en tanto está en la obligación de obrar de tal manera cuando en el contrato
concurra cualquiera de estas tres circunstancias: i) cuando se haya celebrado
con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad, ii) o contra
expresa prohibición constitucional o legal, o iii) cuando se declare la nulidad de
los actos administrativos en que se fundamenta el contrato.
Ya desde los Decretos-Ley 150 de 1976 y 222 de 1983, se imponía a la
administración la obligación de terminar los contratos que infringieran el
régimen legal de inhabilidades e incompatibilidades, sin que hubiera lugar al
530 El Consejo de Estado, interpretó el contenido y alcance del artículo 48 de la Ley 80 de 1993 frente
a las reglas generales dispuestas en el derecho civil sobre los efectos de la nulidad absoluta de un
contrato. Sección Tercera, Sentencia del 25 de noviembre de 2004, Expediente 25.560, C.P. Germán
531 El Consejo de Estado, recientemente, aunque declaró la nulidad absoluta de un contrato de consultoría
y asesoría para el cobro de regalías que celebró un municipio violando normas de imperativo
cumplimiento, aplicó el artículo 48 de la Ley 80 de 1993, para reconocer finalmente al contratista
un porcentaje del 5% sobre los dineros recaudados, pues se probó el ingreso de los recursos con
ocasión directa a la intervención del contratista. Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 16
de marzo de 2012, Expediente 22.969, C.P. Stella Conto de Díaz.
532 “ARTÍCULO 48. De los efectos de la nulidad. La declaración de nulidad de un contrato de ejecución
sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de
la declaratoria. Habrá lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo
por objeto o causa ilícita, cuando se probare que la entidad estatal se ha beneficiado y únicamente
hasta el monto del beneficio que esta hubiere obtenido. Se entenderá que la entidad estatal se ha
beneficiado en cuanto las prestaciones cumplidas le hubieren servido para satisfacer un interés
público”.
228
reconocimiento o pago de indemnización alguna534 (arts. 11 y 13, respectivamente)

y con una mejor técnica la Ley 80 mantuvo para la administración esta potestad,
sumada a la ocurrencia de otras circunstancias, todas encaminadas a preservar
el ordenamiento jurídico (subrayado por fuera del texto original)”.
La misma célula judicial535, explicó el alcance del ejercicio de esa
potestad unilateral atribuida a la administración en todos los contratos
estatales, para expresar lo siguiente:
“La norma legal transcrita evidencia que esta modalidad de terminación
unilateral tiene cabida en relación con cualquier clase de contrato estatal,
independientemente de su objeto, siempre que en la celebración del mismo se
hubiere configurado una cualquiera de las causales de nulidad antes referidas,
sin que su aplicación pueda extenderse entonces a otras causales de nulidad
absoluta diferentes a las específicamente indicadas.
Acerca del ejercicio de la potestad de terminación unilateral de los contratos
estatales por parte de la administración, en los eventos de nulidad absoluta del
contrato, la Corte Constitucional, en pronunciamiento contendido en Sentencia
T-1341 de 2001, sostuvo lo siguiente:
“En el caso que se analiza, las nulidades citadas responden a situaciones de
orden estrictamente jurídico y por circunstancias particularmente graves de
vulneración del ordenamiento jurídico, pues evidencian que el contrato estatal
adolece de irregularidades en su configuración, de tal magnitud, que en el evento
de permitir su ejecución se estaría propugnando o removiendo el afianzamiento
de un atentado contra la regularidad jurídica, desatendiendo los mandatos que
regulan la actividad administrativa, entre ellas la actividad contractual.
“Las causales de nulidad absoluta que permiten el ejercicio de la potestad
excepcional contenida en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993, a la cual se viene
haciendo alusión, operan cuando la celebración del contrato estatal se efectúa
con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas
en la Constitución y la ley, o contra expresa prohibición constitucional o legal
o cuando se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamente
el respectivo contrato. Esto significa que se refieren a situaciones de orden
estrictamente jurídico que vicien el contrato, afectando su validez jurídica e
impidiendo que se inicie o se continúe ejecutando”.
Desde esta perspectiva resulta claro que el jefe o representante de la entidad
estatal contratante se encuentra en el deber legal de declarar la terminación
unilateral del contrato, mediante acto administrativo, con el fin de preservar
el orden jurídico y el interés público, cuando quiera que se compruebe la
existencia de alguna de las causales de nulidad absoluta previstas en los
534 La regla vigente de indemnización cambió con la redacción del artículo 48 de la Ley 80 de 1993.
535 Consejo de Estado, Subsección “A”, Sentencia del 9 de mayo de 2012, Expediente 20.968, C.P.
229
numerales 1, 2 o 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, sin embargo, no podrá

ejercer esta facultad, aunque existiere un vicio de nulidad absoluta que afectare
la legalidad del contrato, cuando la situación irregular no corresponda a alguno
de los supuestos establecidos en alguno de los tres numerales antes referidos,
sencillamente porque la ley no le ha otorgado competencia para ello y, por lo
tanto, en esos otros eventos la única opción que tendría la entidad sería la de
demandar judicialmente la declaratoria de nulidad del respectivo contrato”.
Entonces, el acto administrativo que ordena la terminación unilateral
del contrato estatal por la existencia de una causal de nulidad absoluta,
dependiendo de cada caso concreto, podrá crear distintas obligaciones.
Bien puede ocurrir que la decisión administrativa se constituya en un título
ejecutivo contractual, en cuanto fije prestaciones para el contratista o
para la administración. La conformación del título ejecutivo contractual, se
integrará con los siguientes documentos que deberán acompañarse con la
demanda: 1) El contrato estatal o la copia auténtica de éste y los acuerdos o
actas que lo modifican, siempre que se relacionen directamente con el acto
que termina unilateralmente el contrato, 2) Los documentos que acrediten
el cumplimiento de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art.
41, L.80/93), 3) El acto administrativo que terminó unilateralmente el
contrato y creó la obligación, con las constancias de notificación536 a los
interesados (contratista y tercero garante537) y de firmeza538, al igual que
los actos que resuelven los recursos gubernativos, si son interpuestos, con
las constancias de notificación y firmeza, 4) La acreditación de la existencia

El acto administrativo que termina unilateralmente el contrato estatal por
la existencia de una causal de nulidad absoluta, implica el ejercicio de una
típica potestad unilateral. De esta forma, en la decisión siempre constarán
los supuestos contemplados en el artículo 62 del CCA.”. Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia
230
obligaciones de diversa índole a cargo del contratista (obligaciones de

hacer, de no hacer, de dar, etc.) y allí mismo se indicarán cuáles serán esas
reglas de exigibilidad de la prestación, ya sea fijando plazos o condiciones
para el cumplimiento de las actividades asignadas al particular y el garante.
la existencia de una causal de nulidad absoluta, por parte de las entidades
estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –terminación unilateral–,
En el caso concreto del acto administrativo que termina unilateralmente
el contrato estatal por la existencia de una causal de nulidad absoluta,
231

cuando la administración o el contratista, celebren contratos estatales
e incumplan las obligaciones que surjan con ocasión a esa terminación,
14.8. La cláusula penal pecuniaria.

Las consideraciones predicables de las multas resultan aplicables a la
cláusula penal, en cuanto no es dable considerarla a la luz de la Ley 80 de
1993539 como una cláusula excepcional ni aún frente a lo dispuesto en el
artículo 17 de la Ley 1150 de 2007. El artículo 1592 del Código Civil la define
de la siguiente forma: “Es aquella en que una persona, para asegurar el
cumplimiento de una obligación, se sujeta a una pena que consiste en dar
o hacer algo en caso de no ejecutar o retardar la obligación principal”. La
finalidad de esa cláusula, como lo ha reconocido la jurisprudencia y la
doctrina, consiste en determinar anticipadamente el valor de los perjuicios
que se ocasionarían con el incumplimiento del contrato, liberando, por
tanto, al acreedor de probarlos. Adicionalmente, también, como lo advirtió
el Consejo de Estado, puede perseguir fines sancionatorios.
En la segunda edición, se sostuvo que la cláusula penal podía ser aplicada
en los contratos estatales solo frente a incumplimientos del contratista que
no encuadrarán en las hipótesis previstas en el artículo 18 de la Ley 80 de
1993, atinentes a incumplimientos graves que amenazaran con la parálisis
del contrato —caso de la caducidad—. Hoy, por el contrario, la cláusula
penal puede hacerse efectiva, en aquellos casos donde: i) se declare la
caducidad del contrato estatal; ii) donde se compruebe un incumplimiento
definitivo y total del contrato —pese a que no sea procedente decretar la
caducidad—, es decir, en todos los contratos estatales, y iii) cuando vencido
el plazo de ejecución del contrato y antes que se liquide, se verifique algún
incumplimiento imputable al contratista. El cambio anterior, obedece a
una nueva postura del Consejo de Estado540, quien al abordar lo atinente a
las finalidades de las cláusulas penales en los contratos estatales, precisó:
“Aunque las multas y la cláusula penal pecuniaria tienen una finalidad común
—en lo sustancial—, que se concreta en el logro de los objetivos propuestos en
el contrato; se diferencian en que la multa por regla general es conminatoria del
539 A diferencia de lo que ocurría en vigencia del Decreto-Ley 222 de 1983, por cuanto el artículo 72 de
dicho decreto, incluía a la cláusula penal como poder exorbitante.
232
cumplimiento de las obligaciones en razón al acaecimiento de incumplimientos

parciales541; la cláusula penal constituye en principio una tasación anticipada de
perjuicios, a raíz de la declaratoria de caducidad o del incumplimiento definitivo
del contrato, es decir, que se impone por un incumplimiento severo y grave de
las obligaciones.
(…) Con la imposición y ejecución de la cláusula penal se penaliza al
contratista, por el incumplimiento grave del contrato, constituyendo una
verdadera indemnización, que aunque parcial es definitiva, pues con ella se
resarcen los perjuicios, o parte de ellos, a favor de la parte que ha cumplido el
negocio”.
La anterior diferencia es crucial a la hora de definir cuál será la medida
que debe emplear la administración para sancionar el incumplimiento
del contratista, pues si se trata de un incumplimiento parcial, deberá
imponer multas, pero si ese incumplimiento adquiere el carácter de grave
o definitivo, no habrá otro camino distinto que hacer efectiva la cláusula
penal pecuniaria. Por lo tanto, la administración, podrá hacer efectiva la
cláusula penal cuando decrete la caducidad del contrato estatal (art. 18,
L.80/93), y cuando se produzca un incumplimiento grave y definitivo del
contrato542 —pese a que no se pueda declarar la caducidad—, por cuanto
esa atribución le fue otorgada directamente por el artículo 17 de la Ley
1150 de 2007, que en lo pertinente previó: “Así mismo podrán declarar el
incumplimiento con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria
incluida en el contrato”. Adicionalmente, no tendría sentido alguno que en
aquellos contratos estatales donde no se autoriza la cláusula excepcional
de caducidad (art. 14, L.80/93), la administración, ante un incumplimiento
grave y definitivo del contratista, no pudiese hacer efectiva la cláusula
penal pecuniaria, previamente pactada entre las partes y más aún en
541 La multa contractual se prevé para el evento en que surgido un incumplimiento parcial o una mora
en el cumplimiento de determinadas obligaciones que sean imputables al contratista, la entidad
contratante acude a ella para efectos de constreñirlo para lograr el desarrollo del contrato. Al respecto
ha señalado el Consejo de Estado: “El Consejo de Estado ha sido claro y reiterativo en cuanto a la
finalidad pretendida con la figura jurídica de la multa, al respecto ha sentado, “Las multas que la
administración puede imponer a un contratista suyo tienen una finalidad específica: inducir el
cumplimiento del contrato. Por eso la doctrina las incluye en las denominadas medidas coercitivas
provisionales, por oposición a la medida coercitiva definitiva (caducidad o terminación) que sanciona
no ya incumplimientos parciales y salvables, sino incumplimientos graves que muestran que ya el
contrato no podrá cumplirse”. (Negrillas fuera del texto) (Sección Tercera. Sentencia de octubre 1 de
1992. Exp. 6631). Cita de la Sentencia del 13 de noviembre de 2008, Expediente 17.009, C.P. Enrique
Gil Botero.
542 El artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, resolvió la controversia jurisprudencial que se generó luego
de que el Consejo de Estado, advirtiera que la administración no podía declarar incumplimientos
contractuales unilaterales distintos al caso regulado por el artículo 18 de la Ley 80 de 1993, relativo a
la caducidad del contrato estatal (Sección Tercera, Sentencia del 20 de octubre de 2005, Expediente
27.321, C.P. María Elena Giraldo Gómez).
233
vigencia del citado artículo 17 de la Ley 1150 de 2007. Por lo anterior, hoy
es claro, que la administración, se encuentra habilitada expresamente
para declarar incumplimientos contractuales unilaterales con el objetivo
de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria543. Con razón, el Consejo de
Estado, anotó544: “Esta nueva disposición realiza el principio de legalidad,
pues queda claro que las entidades pueden ejercitar —de conformidad con
la ley y el contrato—, la potestad sancionadora en el desarrollo contractual,
esto es, sin tener que acudir al juez para declarar el incumplimiento”.
Por su parte, el Consejo de Estado, recientemente, advirtió que las
cláusulas penales en la contratación estatal pueden tener dos objetivos
distintos, esto es como cláusula anticipada de perjuicios – indemnizatorios
– o como sanción al incumplimiento del deudor – punitivo – y en tal sentido,
aseguró lo siguiente545:
“Así, en principio, la sanción equivalente al 5% del valor del contrato, establecida
en la cláusula décima primera del acuerdo de voluntades –según lo referenció
el (…) en el acto acusado–, no se encaminó a la tasación anticipada de los
perjuicios derivados del eventual incumplimiento de la contratista, sino a fijarle
una sanción pecuniaria que tendría lugar si, con su conducta, daba lugar a la
declaratoria de caducidad del negocio jurídico.
En esa medida y, aun entendiendo como cláusula penal ese pacto de las
partes, siguiendo su tenor literal se establece que el pago allí previsto no se
estipuló como medida reparadora o resarcitoria de perjuicios, sino como
medida punitiva, lo cual se acompasa con el artículo 1594 del Código Civil, en
cuanto establece que no le está permitido al acreedor reclamar al mismo tiempo
la obligación principal y la pena, “a menos que aparezca haberse estipulado la
pena por el simple retardo” o a menos que se hubiera establecido que con el
pago de la pena “no se entienda extinguida la obligación principal”, lo cual
aconteció en el presente caso, al disponerse que la declaratoria de caducidad del
contrato daría lugar al pago del 5% del valor del contrato, “sin perjuicio de hacer
efectiva la garantía única” que, precisamente, amparaba al (…) por el eventual
incumplimiento contractual de la corporación CID.
Con respecto a la posibilidad de que la cláusula penal pueda tener una
naturaleza punitiva en lugar de ser resarcitoria -de suerte que su reclamación
pueda concurrir con la de la reparación de los perjuicios derivados del
incumplimiento-, esta Corporación ha señalado: (…)
543 Lo cual fue implícitamente aceptado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la Sentencia
del 13 de noviembre de 2008, Expediente 17.009, C.P. Enrique Gil Botero.
545 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 11 de abril de 2019, Expediente 36.128, C.P. María
Adriana Marín.
234
Por consiguiente, toda vez que en el caso concreto las partes pactaron el
pago del 5% del valor del contrato a título de sanción y no de reparación por
la declaratoria de caducidad del negocio jurídico, mal puede advertirse que el
cobro efectuado por el (…) bajo tal concepto, excluía la posibilidad de hacer
efectiva la garantía de cumplimiento del contrato.
La doctrina ha explicado que la cláusula penal pactada como sanción o como
medida punitiva no excluye la indemnización de perjuicios sino que se acumula
con éstos, los cuales, por tanto, pueden ser reclamados de manera adicional,
previa comprobación de su monto”.
En este orden de ideas, resulta perfectamente procedente que en un
contrato estatal se pacte la cláusula penal tanto como estimación anticipada
de perjuicios – indemnizatoria – como para sancionar el simple retardo
en el cumplimiento de la prestación a cargo del deudor – sancionatorio
y punitivo – y en ambos casos, se podrá constituir un título ejecutivo en
contra del contratista o del garante conforme a las reglas expuestas en
esta obra.
Por otra parte, es importante precisar que la cláusula penal no busca
conminar o apremiar al contratista para que cumpla determinada obligación
o prestación contractual. Su fin, se reitera se asocia a la indemnización
anticipada por los perjuicios derivados del incumplimiento o a la sanción
por el simple retardo en la satisfacción de la prestación546.
También resulta pertinente señalar que existen casos regulados en
leyes especiales en materia contractual, que prevén como sanción por la
ocurrencia de ciertos eventos que se haga efectiva la cláusula penal en
forma automática. Así, el primer caso particular aparece en el parágrafo 2
del artículo 32 de la Ley 1508 de 2012, que en lo pertinente prevé:
“El concesionario responsable de la conducta que dio lugar a la causal de nulidad
o los integrantes del mismo que hayan dado lugar a la causal de nulidad o la
declaratoria de la misma por la existencia de una conducta dolosa en la comisión
de un delito o una infracción administrativa relacionada con la celebración o
ejecución del contrato objeto de terminación o declaratoria de nulidad, según
corresponda, deberán pagar a la entidad el equivalente a la cláusula penal
pecuniaria pactada, o en caso de que no se haya convenido, dicha suma será el
cinco por ciento (5%) del valor del contrato”.
Y el segundo caso especial, aparece regulado en el artículo 17B de la
Ley 80 de 1993, que dispone: “ARTÍCULO 17B. Efectos de la sentencia judicial
546 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Sentencia de 28 de noviembre de 2019,
Expediente 36.600, C.P. María Adriana Marín.
235
por actos de corrupción. Una vez en firme y ejecutoriada la sentencia judicial

que determina la comisión de delitos contra la Administración pública o de
cualquiera de los delitos contemplados en el literal j) del artículo 8º de la Ley
80 de 1993, se hará exigible por parte de la Administración la cláusula penal
pecuniaria”.
En este orden de ideas, en los casos anteriores previstos en las leyes
1508 de 2012 y 2014 de 2019, que disponen como consecuencia jurídica
que se haga efectiva la cláusula penal, en todo caso, se requerirá de la
expedición de un acto administrativo donde conste la existencia de la
respectiva obligación pecuniaria, la cual en caso de reunir las condiciones
de un título ejecutivo podrá ejecutarse ante la jurisdicción contenciosa
administrativa.
Por otro lado, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, creó un nuevo
procedimiento administrativo sancionatorio para imponer sanciones por
incumplimientos contractuales en contra de los contratistas. La cláusula
penal, por su mismo carácter indemnizatorio o sancionatorio, se somete
a las pautas fijadas por esta nueva disposición legal, incluida en la citada
ley con el objetivo de dotar de herramientas más ágiles a las entidades
estatales para declarar la caducidad a sus contratistas. En efecto, el citado
artículo 86, prevé:
procedimiento:
236

la misma audiencia;
administrativo sancionatorio en materia contractual y a esas reglas
debe sujetarse obligatoriamente la administración. El procedimiento
debe concluir con un acto administrativo que declara el incumplimiento
contractual o no y si ocurre lo primero, esa decisión contendrá obligaciones
a cargo del contratista que serán susceptibles de cobrarse por vía coactiva.
De otra parte, para la conformación del título ejecutivo contractual,
tenemos que se integrará con los siguientes documentos que deberán
acompañarse con la demanda: 1) El contrato estatal o la copia auténtica
de éste y los acuerdos o actas que lo modifican, siempre que se relacionen
directamente con la declaratoria de incumplimiento unilateral para hacer
efectiva la cláusula penal, 2) Los documentos que acrediten el cumplimiento
de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art. 41, L.80/93);
3) El acto administrativo que declaró el incumplimiento contractual y
dispuso hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, con las constancias
de notificación547 a los interesados (contratista y tercero garante548) y de
237
firmeza549, al igual que los actos que resuelven los recursos administrativos,
si son interpuestos, con las constancias de notificación y firmeza, o del acto
administrativo donde constan las declaraciones dispuestas en la Ley 1508
de 2012 o 2014 de 2019 y 4) La acreditación de la existencia y representación
legal del contratista y el tercero garante —tratándose de personas
jurídicas—.

El acto administrativo que declara el incumplimiento contractual para hacer
efectiva la cláusula penal pecuniaria o aquel que declara las situaciones
previstas en las leyes 1508 de 2012 o 2014 de 2019, implican el ejercicio de
una potestad pública unilateral –sujeta a su previo y expreso acuerdo por
las partes–. De esta forma, en la decisión constarán varias obligaciones a
cargo del contratista y del tercero garante y allí mismo se indicarán cuáles
serán esas reglas de exigibilidad de la prestación, ya sea fijando plazos o
condiciones para el cumplimiento de las actividades asignadas al particular
y al garante. La cláusula penal, siempre conlleva una obligación de pagar
una suma líquida de dinero a favor de la administración, sujeta a las causales
y cuantías reguladas expresamente en el contrato estatal. El Consejo de
requerimiento”.
Gómez.
238

la exigibilidad de ciertas obligaciones de carácter judicial, están sometidas
actos administrativos que declaran el incumplimiento contractual para hacer
efectiva la cláusula penal pecuniaria por parte de las entidades estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –declaratoria unilateral de
incumplimiento–, esa exigibilidad dependerá de lo que contenga la respectiva
decisión unilateral de la administración, es decir, de los términos o plazos
de cumplimiento dispuestos en el acto administrativo respectivo, pues si la
consonancia con las reglas dispuestas en la Ley 80 de 1993, 1150 de 2007 y el
artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y los artículos 89, 90 y 98 del CPACA.
En el caso concreto del acto administrativo que declara el incumplimiento
contractual para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, el acreedor de
esas prestaciones, podrá exigir su cumplimiento por vía judicial cuando
acredite la mora del deudor, se reitera, con base en las estipulaciones
que consten en dicha decisión administrativa. Por lo tanto, cuando la
las obligaciones que surjan con ocasión a esa declaratoria unilateral de
incumplimiento, podrán ser ejecutados cuando se pruebe la mora del
deudor y por ende la exigibilidad de la obligación reclamada.
239
14.9. La cesión unilateral del contrato estatal.

El artículo 6 de la Ley 2014 de 2019551 creó una nueva potestad unilateral
aplicable en todos los contratos estatales que habilitó a las entidades
estatales sujetas a la Ley 80 de 1993 para que decreten de forma unilateral
la cesión del negocio jurídico a un tercero, sin lugar a indemnización
alguna, cuando se presente la causal de inhabilidad sobreviniente prevista
en el literal j) del artículo 8 de dicha ley o cuando administrativamente el
contratista haya sido sancionado por actos de corrupción. Adicionalmente,
la entidad contratante será quien determinará a quién se le hará la
cesión del contrato, al igual que una vez en firme la cesión se tendrá que
compulsar copias ante las autoridades fiscales, disciplinarias y penales.
El Gobierno estaba pendiente de reglamentar el alcance de la precitada
decisión unilateral (Par. 2, art. 9 L.80/93), pero dicha facultad fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional552.
Entonces, el acto administrativo que ordena la cesión unilateral
del contrato estatal por los eventos previstos en el artículo 9 de la Ley
80 de 1993, dependiendo de cada caso concreto, podrá crear distintas
obligaciones. Bien puede ocurrir que la decisión administrativa de cesión
unilateral se constituya en un título ejecutivo contractual, en cuanto fije
prestaciones para el contratista que queden a su cargo, como podría ser el
pago de alguna contraprestación pendientes o cualquier otra obligación.
La conformación del título ejecutivo contractual, se integrará con los
contrato estatal o la copia auténtica de éste y los acuerdos o actas que
lo modifican, siempre que se relacionen directamente con el acto que
ordena la cesión unilateral el contrato, 2) Los documentos que acrediten
el cumplimiento de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art.
41, L.80/93), 3) El acto administrativo que dispuso la cesión unilateral del
contrato estatal y creó la obligación, con las constancias de notificación553 a
los interesados (contratista y tercero garante554) y de firmeza555, al igual que
551 Ver Decreto 1358 de 16 de octubre de 2020.

552 Boletín de Prensa No. 019 de 25 de febrero de 2021, Corte Constitucional.
240
los actos que resuelven los recursos gubernativos, si son interpuestos, con
las constancias de notificación y firmeza, 4) La acreditación de la existencia

El acto administrativo que cede unilateralmente el contrato estatal, implica
el ejercicio de una típica potestad unilateral. De esta forma, en la decisión
siempre constarán obligaciones de diversa índole a cargo del contratista
particular y el garante.
exigibilidad de ciertas obligaciones de carácter judicial, están sometidas
la existencia de una causal de nulidad absoluta, por parte de las entidades
estatales.
de actos administrativos de carácter contractual –cesión unilateral–, esa
los supuestos contemplados en el artículo 62 del CCA.”. Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia
241

y 2014 de 2019 y los artículos 89, 90 y 98 del CPACA.
En el caso concreto del acto administrativo que cede unilateralmente el
contrato estatal por los eventos dispuestos en el artículo 9 de la Ley 80 de
1993, el acreedor de esas prestaciones, podrá exigir su cumplimiento por
vía judicial cuando acredite la mora del deudor, se reitera, con base en las
incumplan las obligaciones que surjan con ocasión a esa cesión, podrán ser
de la obligación reclamada.
14.10. El caso especial de las pólizas de cumplimiento.

Las pólizas de cumplimiento556 en el proceso de contratación pública tienen
suma importancia, comoquiera que respaldan las distintas obligaciones
que adquieren los contratistas del Estado en la celebración, ejecución y
liquidación de los contratos estatales. Pese a que la Ley 1150 de 2007557,
autorizó, otras modalidades de garantías en la contratación estatal, no se
puede desconocer el uso frecuente de las pólizas en dicha actividad. Por
su parte, en la legislación colombiana, el primer antecedente legal sobre
dichos contratos de seguros, se registra con la Ley 53 de 1909, mediante la
556 Frente a la prueba del contrato de seguros, después de la reforma introducida por el artículo 3°
de la Ley 389 de 1997 al artículo 1036 del Código de Comercio puede consultarse la Sentencia
del 15 de noviembre de 2005, Expediente 09539-01, M. P. Silvio Fernando Trejos Bueno, Sala de
Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, la providencia afirmó: “Esa
misma ley modificó el artículo 1046 del Código de Comercio y a partir del carácter consensual de
dicho vínculo estableció, sin embargo, un régimen probatorio especial para demostrar su existencia,
consistente en que él contrato de seguro se probará por escrito o por confesión´; se consagró así una
de las excepciones al principio general del derecho probatorio por el cual las partes pueden acudir a
cualquier medio de convicción lícito para comprobar los hechos cuya verificación les interesa para
defender sus derechos, tal como se desprende de lo dispuesto en el artículo 175 del CPC”.
557 En lo pertinente, el inciso segundo del artículo 7°, prevé: “Las garantías consistirán en pólizas
expedidas por compañías de seguros legalmente autorizadas para funcionar en Colombia, en
garantías bancarias y en general, en los demás mecanismos de cobertura del riesgo autorizados
por el reglamento para el efecto (negrillas por fuera del texto original)”.
242
cual se le impuso al contratista la obligación de respaldar a través de una

garantía personal el pago de una cláusula penal en caso de incumplimiento.
A partir de ese año varias han sido las disposiciones legales que se han
dictado para regular el seguro de cumplimiento en los contratos estatales,
como lo son el Decreto Legislativo 911 de 1932, la Ley 225 de 1938 y los
decretos leyes 1348 de 1939, 810 de 1957, 1050 de 1984 y 222 de 1983558.
Sobre las características esenciales del seguro de cumplimiento, la Corte
Suprema de Justicia ha expresado lo siguiente:
“El seguro de cumplimiento fue creado por la Ley 225 de 1938, con la autorización
contenida en el artículo segundo para que el seguro de manejo allí instituido, se
hiciese extensivo al ´(...) cumplimiento de obligaciones que emanen de leyes o
contratos´.
Esta especie de contrato, que es una variante de los seguros de daños, tiene
por objeto servir de garantía a los acreedores de obligaciones que tengan
venero(sic) en el contrato o en la ley, acerca de su cumplimiento por parte del
obligado. Por virtud de él la parte aseguradora, mediante el pago de una prima,
ampara al asegurado (acreedor) contra el incumplimiento de obligaciones de la
estirpe señalada. En él, bajo la forma de seguro, se garantiza ´... el cumplimiento
de una obligación, en forma tal que en el evento de la ocurrencia del riesgo,
que consiste en el no cumplimiento, el asegurador toma a su cargo hasta por el
monto de la suma asegurada, por los perjuicios derivados del incumplimiento de
la obligación amparada (CSJ, Sent. mar. 15/83).
Consecuente con su naturaleza y con el fin que está llamado a cumplir, en
tal modalidad contractual el asegurado no puede ser otro que el acreedor de
la obligación, pues únicamente en él radica un interés asegurable de contenido
económico: que el riesgo que envuelve el convenio, quede garantizado.
El riesgo asegurado está constituido por la eventualidad de un incumplimiento
por parte del deudor, quien por múltiples circunstancias puede desatender los
compromisos adquiridos con ocasión del contrato.
Tratándose cómo se anticipó, de una variante de los seguros de daños, que
se encuentran sometidos al principio indemnizatorio consagrado por el artículo
1088 del Código de Comercio, la obligación del asegurador consiste en resarcir
al acreedor el daño o perjuicio que deriva del incumplimiento del deudor, hasta
concurrencia de la suma asegurada.
Bajo tal perspectiva, acaecido el siniestro, con la realización del riesgo
asegurado, es decir, con el incumplimiento de la obligación amparada, del cual
dimana la obligación del asegurador, incumbe al asegurado demostrar ante el
558 Sobre el tema puede consultarse el artículo “Las garantías en los contratos estatales, su utilidad
práctica e importancia. El propósito de las garantías y definición de las garantías admisibles por las
entidades públicas”, Misión de Contratación Estatal. Tomo II, Departamento Nacional de Planeación,
Bogotá, p. 598.
243
asegurador la ocurrencia del mismo, el menoscabo patrimonial que le irroga

(perjuicio) y su cuantía, para que éste a su turno deba indemnizarle el daño
padecido, hasta concurrencia del valor asegurado559.
Por su parte, el Consejo de Estado560, se ocupó de estudiar las diferencias
más notables que existen entre los contratos de seguros entre particulares
y los estatales, para sostener lo siguiente:
“Lo anterior impone concluir que dichos contratos de seguro son especiales y
diferentes de los demás contratos de seguro que de ordinario se rigen solo por
las disposiciones del Código de Comercio. Sobre el particular, deben tenerse en
cuenta las siguientes anotaciones:
- En estos contratos especiales de seguros no aplica la regulación consagrada
en el estatuto mercantil (art. 1053:-3, C. de Co.), según la cual la aseguradora tiene
la facultad de objetar la reclamación que le presente el asegurado, ni aquella
que prevé que en cuanto tal objeción sea oportuna, seria y fundada tendrá
la virtualidad de eliminar o destruir el mérito ejecutivo de la póliza; de ello se
infiere, necesariamente, que en estos contratos especiales de seguro tampoco:
aplican las previsiones encaminadas a imponerle al asegurado, o al beneficiario,
la obligación de dar aviso de la ocurrencia del siniestro a la aseguradora, dentro
de los tres días siguientes a la fecha en que lo hayan conocido o debido conocer
(art. 1075, C. de Co.), ni aquellos tendrán el deber de presentar la correspondiente
reclamación formal561.
- En el caso de los contratos de seguro que tienen por objeto garantizar el
cumplimiento de contratos estatales, la que tiene aplicación es la normatividad
que regula la vía gubernativa, en relación con el acto administrativo que declare
la caducidad del correspondiente contrato estatal; por manera que una vez
en firme la decisión administrativa correspondiente, la aseguradora no podrá
apoyarse en la inconformidad u oposición que, a través de su respectivo recurso
de reposición, hubiere formulado frente a la entidad estatal contratante, para
efectos de considerar que tales manifestaciones —como ocurre en el derecho
privado con la objeción fundada con que se responda la reclamación del
asegurado–, pudieren resultar suficientes para destruir el mérito ejecutivo del
título de recaudo que se constituye en favor de la entidad estatal contratante,
el cual, por lo demás, estará integrado, entre otras piezas, por el aludido acto
administrativo constitutivo del siniestro (art. 77 Ley 80; arts. 49, 50, 51, 52, 53,
54, 55, 62, 63, 64, 66, 68 y demás concordantes CCA).
559 Sentencia del 7 de mayo de 2002, Expediente. 6181, M.P. José Fernando Ramírez Gómez.
560 Sección Tercera, Sentencia del 19 de febrero de 2009, Expediente 24.609, C.P. Mauricio Fajardo
Gómez.
561 Al respecto se pueden consultar las precisiones efectuadas en la sentencia de mayo 3 de 2001,
dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Expediente 12.724. Actor Compañía Aseguradora de Fianzas y Pinski.
244
- Como ya se indicó, en esta clase especial de contratos de seguro, el siniestro se

constituye mediante la declaratoria de caducidad administrativa del respectivo
contrato estatal cuyo cumplimiento se garantiza (art. 18, L. 80). Por el contrario,
en los demás contratos de seguro de cumplimiento, es decir, en aquellos que
tienen por objeto respaldar las obligaciones derivadas de contratos celebrados
únicamente entre particulares, la aplicable será la disposición contenida en
el artículo 1072 del Código de Comercio, según la cual el solo aspecto fáctico
acerca de la realización del riesgo asegurado, consistente en el incumplimiento
de las obligaciones contractuales, resultará suficiente para la configuración del
siniestro; ello sin perjuicio de añadir para estos casos, como lo ha precisado la
jurisprudencia, que en cuanto esta clase de seguros de cumplimiento tienen
un propósito eminentemente indemnizatorio (art. 1089, C. de Co.), para que
resulten viables las pretensiones del asegurado y se concrete la obligación a
cargo de la compañía aseguradora, será necesario, en los términos del artículo
1077 del estatuto mercantil, que el asegurado, además del incumplimiento del
contratista afianzado (siniestro), demuestre también los perjuicios que tal
incumplimiento le hubiere ocasionado (cuantía de la pérdida)562.
562 Así lo precisó la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia de julio 22
de 1999, Expediente 5.065, con ponencia del Magistrado Nicolás Bechara Simancas: “El contrato de
seguro de daños, es meramente indemnizatorio de todo o parte del perjuicio sufrido por el asegurado.
Tal la razón para que el tomador, en caso de presentarse el riesgo, no pueda reclamar del asegurador
suma mayor que la asegurada, así el daño haya sido superior, ni cifra que exceda del monto del
daño, aunque el valor asegurado fuese mayor. El asegurado logra así, a través del contrato de
seguro, la posibilidad de obtener la reparación del detrimento que sufre en su patrimonio a causa
del acaecimiento del siniestro; su aspiración no puede ir más allá de alcanzar una compensación del
empobrecimiento que le cause la ocurrencia del insuceso asegurado; el contrato le sirve para obtener
una reparación, mas no para conseguir un lucro (cita de la providencia del Consejo de Estado).
“El artículo 1088 del Código de Comercio estatuye que “Respecto del asegurado, los seguros
de daños serán contratos de ‘mera indemnización y jamás podrán constituir para él fuente de
enriquecimiento. La indemnización podrá comprender a la vez el daño emergente y el lucro cesante,
pero este deberá ser objeto de un acuerdo, expreso”. Por tanto, en los seguros de daños el pago
de la prestación asegurada consiste en resarcir, dentro de los límites pactados, las consecuencias
económicas desfavorables o los perjuicios patrimoniales provocados por el siniestro.
“Los seguros como el de cumplimiento -que por su naturaleza corresponden a los seguros de
daños-, implican la protección frente a un perjuicio patrimonial que pueda sufrir la asegurada al
ocurrir el riesgo asegurado. Empero, el solo incumplimiento por parte del obligado no constituye por
sí mismo siniestro, a menos que se genere un perjuicio para el asegurado, por ser de la esencia de
éste la causación y padecimiento efectivos de un daño, pues de lo contrario el seguro se convertiría
en fuente de enriquecimiento para el asegurado, lo cual está prohibido para los seguros de daños en
el artículo en cita.
“Es que el siniestro en los seguros de daños, tanto más cuando ellos sean de carácter patrimonial
(art. 1082 C. Co.), invariablemente supone la materialización de un perjuicio de estirpe económico
radicado en cabeza del asegurado, sin el cual no puede pretenderse que el riesgo materia del
acuerdo de voluntades haya tenido lugar y, por ende, que se genere responsabilidad contractual del
asegurador. No en vano, en ellos campea con vigor el principio indemnizatorio, de tanta relevancia en
la relación asegurativa.
“De consiguiente, mal podría entonces en el presente caso afirmarse que se configuró el siniestro
en el seguro de cumplimiento contratado en su oportunidad, por la simple y escueta ausencia
de la constitución de hipoteca, como quiera que dicha inacción, per se, es inane para atribuirle
245
Así pues, en cuanto el objetivo de esta clase especial de contratos de seguro

es el de garantizar el cumplimiento de las obligaciones que asume el contratista
particular por razón de la celebración de un determinado contrato estatal, el
cual, a su turno, debe apuntar, entre otros propósitos, al cumplimiento, de
los fines estatales y al aseguramiento de la continua y eficiente prestación de
los servicios públicos a cargo de la entidad estatal contratante (art. 3º, L. 80),
resulta indiscutible entonces que también el contrato de seguro participa de
una misma y común finalidad con el contrato estatal, la cual se encuentra directa
e inmediatamente relacionada con la satisfacción del interés general y de los
cometidos estatales, de manera que sus regulaciones son especiales.
Si una de las principales razones que a lo largo del tiempo ha justificado la
existencia misma de la clasificación de los contratos estatales y su sometimiento
a un régimen legal especial —por lo general mixto o de derecho público—,
radica en el hecho de que los contratos del Estado conllevan la satisfacción del
interés general y constituyen una herramienta eficiente e idónea para asegurar
el cumplimiento de los cometidos estatales —a diferencia de lo que ocurre con
los contratos celebrados entre particulares, los cuales, en principio y sin perjuicio
de la función social que le corresponde a la propiedad privada563, encuentran
como móvil fundamental la consecución de fines puramente individuales y por
ello están sometidos en su totalidad a las normas del derecho privado—, al,
momento de definir el objeto y las características de los contratos de seguro
que se celebran para garantizar el cumplimiento de los contratos estatales no
puede pasar inadvertido el hecho de que esos contratos también participan del
mismo fin, en la medida en que los mismos constituyen el medio para asegurar
la satisfacción del interés general y el cumplimiento de los cometidos estatales,
razones por las cuales las disposiciones legales que rigen en estos contratos,
como se observó, no son en su integridad las de derecho privado”.
Ya en el plano legal, el artículo 7º de la Ley 1150 de 2007 y el Decreto
Reglamentario 1082 de 2015, contienen el régimen legal general de las
garantías en los contratos estatales, tal y como se explicó anteriormente.
De otro lado, en su momento, se explicó como el artículo 19 del Decreto
Reglamentario 679 de 1994564, permitía que las garantías se ejecutarán
por jurisdicción coactiva. De igual forma, dicho artículo fue demandado, a
través de la Acción de Nulidad consagrada en el artículo 84 del CCA, ante la
Sección Tercera del Consejo de Estado, por cuanto, a juicio del demandante,
responsabilidad al asegurador, pues como ya se acotó en los seguros de daños se requiere para
que prospere la reclamación formulada por el asegurado, la presencia de un daño o perjuicio de
naturaleza patrimonial, que debe acreditar éste en la forma debida (cita de la providencia del Consejo
de Estado)”.
563 Según los dictados del inciso 2 del artículo 58 de la Carta Política: “La propiedad es una función social
que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica”.
564 Derogado.
246
el Gobierno Nacional vulneró, de una parte, el numeral 11 del artículo 189 de

la Constitución Política dado que excedió la potestad reglamentaria al revivir
la jurisdicción coactiva para el cobro de las pólizas de seguros que había sido
derogada por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, y, de otra parte, se vulneró
también el artículo 75 antes aludido, porque dicha disposición le asignó el
conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa de los procesos
ejecutivos derivados de los contratos estatales. Así, el Consejo de Estado,
por sentencia del 24 de agosto de 2000, Expediente 11.318, con ponencia de
Jesús María Carrillo Ballesteros, declaró la nulidad del artículo demandado,
bajo la consideración de que el Gobierno Nacional sí había excedido la
facultad reglamentaria al dictar el artículo demandado vulnerando el
artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que le asignó a la jurisdicción contencioso
administrativa el conocimiento de todos los procesos ejecutivos que se
derivaran de los contratos estatales, incluyendo aquellos referentes a los
contratos de seguro, que calificó de ser un contrato autónomo que “(...)
colabora en el desempeño de la función pública, dado el carácter del patrimonio
que protege y puesto que el beneficiario es directamente la administración”.
En esa misma sentencia, frente a las pólizas de cumplimiento, concluyó,
que una vez declarado el incumplimiento de las obligaciones del contratista
y configurado el siniestro, se ordenará hacer efectiva la garantía otorgada,
mediante acto administrativo motivado, el cual podrá ser objeto de recursos
en la vía gubernativa, pero que la ejecución no podrá tramitarse mediante el
procedimiento de la jurisdicción coactiva, sino mediante el proceso ejecutivo
administrativo ante la jurisdicción contencioso administrativa565.
Actualmente, la posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado
continúa vigente566, es decir, las pólizas de cumplimiento se ejecutan ante
565 Susana Montes de Echeverri al salvar el voto en el Concepto 1.453 del 6 de agosto de 2003, dictado
por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sostuvo: “(...) Por ejemplo, si se trata
de saldos no amortizados de anticipos, deberá la entidad hacer efectiva la póliza de buen manejo e
inversión del anticipo, garantía que es obligatoria según la Ley 80/93; si los saldos corresponden a pagos
anticipados no legalizados y no se tiene una póliza específica que ampare estos dineros o este riesgo
contractual, deberá procederse a la declaratoria de caducidad o de incumplimiento del contrato, según
sea el caso, para hacer efectiva la póliza de cumplimiento de las obligaciones nacidas del mismo. Pero
si las respectivas pólizas se encuentran vencidas porque la administración no actuó oportunamente y se
venció la oportunidad legal para efectuar la declaratoria de caducidad del contrato o de incumplimiento
del mismo, pero se encuentra dentro del término de caducidad de la acción contractual (arts. 75 de la
L.80/93 en concordancia con el art. 136 del CCA), deberá procederse a presentarla ante la jurisdicción
contencioso administrativa (...). Nótese que la dra. Montes reconoce la competencia de la jurisdicción
contencioso administrativa para conocer de la ejecución de las pólizas de cumplimiento que aporten los
contratistas para respaldar obligaciones precontractuales o contractuales.
46.616, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, Subsección “B”, Sentencia de 28 de octubre de 2019,
Expediente 53.144, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y Subsección “B”, Sentencia de 2 de marzo de
247
la jurisdicción contencioso administrativa567. Se retoman íntegramente las

consideraciones expuestas por la Sala Mayoritaria de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, en el Auto del 30 de enero de 2008568, que sobre el
punto concreto, concluyó:
“De esta manera, se tiene entonces que en los contratos de seguro que se
celebran para garantizar el cumplimiento de otros contratos estatales, en
cuanto medie la aprobación que la entidad estatal contratante haya impartido
a los términos de la póliza expedida por la compañía aseguradora —aprobación
que constituye requisito legal para que pueda darse inicio a la ejecución del
contrato estatal cuyo cumplimiento se garantiza (art. 41, L. 80)—, en modo
alguno puede admitirse que a la respectiva entidad estatal contratante se la
califique como un tercero, ajeno por completo al referido contrato de seguro
de cumplimiento, puesto que queda visto que con ocasión de la aceptación o
ratificación que ella imparte a la estipulación que la aseguradora ha realizado
en su favor, i) aquella asume directamente la condición de parte dentro del
correspondiente contrato de seguro; ii) porque de todas maneras resulta
claro que la entidad estatal contratante es la verdadera titular del riesgo
asegurable y, por ende, le corresponde la posición del asegurado y, además,
iii) porque en todo caso se tiene que la aceptación o ratificación que la entidad
estatal contratante imparte a la estipulación de la aseguradora configura una
relación contractual que erige a aquella en la única legitimada para exigirle a
la aseguradora el pago de las obligaciones indemnizatorias, en los eventos en
que acaezca el respectivo siniestro” (negrillas y resaltado por fuera del texto
original).
Adicionalmente, si bien el contrato de seguro no es típicamente un
contrato estatal, participa de muchas de sus características. En efecto,
nadie niega la finalidad que persiguen las pólizas de cumplimiento, que
afianzan un contrato estatal, que sin duda buscan proteger el patrimonio
estatal y por ende el interés general. Ahora, si quienes participan en
la celebración del contrato de seguro son particulares y no una entidad
estatal, debe tenerse presente que la beneficiaria de ese acuerdo
siempre será una entidad estatal y con ello se involucra notoriamente a la
administración. Ahora, como lo advirtió el Consejo de Estado, cuando la
567 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 27 de noviembre de 2013,
Expediente 25.742, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Subsección “A”, Sentencia 1° de octubre de 2014,
Expediente 27.874, C.P. Hernán Andrade Rincón; Subsección “A”, Sentencia de 26 de noviembre de
2014, Expediente 29.906, C.P. Hernán Andrade Rincón; Subsección “C”, Sentencia de 28 de enero
de 2015, Expediente 29.431, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Subsección “B”, Auto de 5 de
marzo de 2015, Expediente 47.458, C.P. Danilo Rojas Betancourth; Subsección “C”, Auto de 13 de
julio de 2015, Expediente 53.809, C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz y Subsección “C”, Sentencia
de 15 de octubre de 2015, Expediente 47.764, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
568 Expediente 32.867, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
248
entidad estatal aprueba la garantía, se hace ineludiblemente parte de esa

relación contractual, hasta el punto de que si no lo hace, no comienza a
producir efectos jurídicos el contrato estatal principal y por ende, pierde su
razón de ser el contrato de seguro. En ese sentido, el contrato de seguro
es accesorio al contrato estatal principal y de acuerdo con ello lo accesorio
sigue la suerte de lo principal, según el conocido principio de derecho. Por
lo tanto, es lógico y coherente que la jurisdicción para ejecutar las pólizas
de cumplimiento sea la contencioso administrativa, en cuanto de una parte
es la jurisdicción especializada en materia de derecho administrativo y, de
otra, porque el contrato de seguro —garantías de cumplimiento— no se
regula totalmente por las normas del Código de Comercio, dado que se
aplican regulaciones específicas de la Ley 80 de 1993, como lo reafirmó
recientemente el Consejo de Estado569.
Por otro lado, la Ley 1150 de 2007, le otorgó expresamente a la
administración la facultad de jurisdicción coactiva para el cobro de las
garantías en la actividad contractual pública, muy a pesar de que esa
atribución ya le había sido permitida por la Ley 1066 de 2006, tal y como lo
puso de presente un salvamento de voto del Consejero de Estado, Enrique
Gil Botero570, cuando sostuvo:
“La reformulación de ese criterio se debe a que este análisis acaba de verse
afectado con la reciente expedición de la Ley 1066 de 2006, ´Por la cual se dictan
normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones´,
la cual retorna la potestad de jurisdicción coactiva a las entidades estatales, que
sin duda había sido derogada, en materia contractual, con la expedición de la
Ley 80 de 1993.
(…) Según esta disposición, las obligaciones dinerarias que existan a favor
de las entidades estatales a que se refiere la misma, como son las que se derivan
de las pólizas de seguros, y en general de cualquier otro acto contractual —
unilateral o bilateral— que declara la existencia de una obligación dineraria, dan
lugar, de nuevo, a ejercer la jurisdicción coactiva para cobrarlas, de manera que
esta norma regresó a las entidades estatales la potestad pública que había sido
derogada en 1993”.
Ahora bien, el hecho de que la Ley 1066 de 2006 y más concretamente,
el parágrafo del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, autorizaran el uso de
jurisdicción coactiva para el cobro de las pólizas de seguros de cumplimiento
en los contratos estatales, no permite sostener que la administración solo
Gómez.
570 Sección Tercera, Auto del 9 de abril de 2008, Expediente 26.295, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
249
puede cobrar las garantías por esa vía, pues por el contrario, el parágrafo571
en cita faculta el uso de otros mecanismos para lograr el pago, entre los que
está la acción ejecutiva administrativa. De esa forma, es totalmente válido
que la administración pueda optar por cobrar ejecutivamente una garantía
ante el juez administrativo y por ende, éste tendrá plena competencia
para el efecto por disposición expresa del artículo 75 de la Ley 80 de 1993,
pues tal y como lo señaló el Consejo de Estado572: “En cuanto ha quedado
establecido que los contratos de seguro que se celebren para garantizar el
cumplimiento de los contratos de las entidades estatales también pertenecen
a la misma categoría de los contratos estatales, se impone concluir entonces
que la competencia para conocer tanto de las controversias que se deriven
de los mismos como de los procesos de ejecución que en ellos se originen, se
encuentra legalmente asignada a la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
de conformidad con los dictados del inciso 1 del artículo 75 de la Ley 80”.
Por su lado, los artículos 98 y 99 del nuevo CPACA, claramente señalan
que son títulos ejecutivos y son susceptibles de cobrarse por jurisdicción
coactiva o por la acción ejecutiva, entre otros, las garantías que a favor
de las entidades públicas, se presten por cualquier concepto, las cuales se
integrarán con el acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
De otra parte, para la conformación del título ejecutivo contractual573,
se integrará con los siguientes documentos que deberán acompañarse
con la demanda: 1) El contrato estatal o la copia auténtica de éste y los
acuerdos o actas que lo modifican, siempre que se relacionen directamente
con el cobro de la póliza, 2) Los documentos que acrediten el cumplimiento
de los requisitos de ejecución del contrato estatal (art. 41, L. 80/93), 3) El
acto administrativo que declaró la obligación de pago de la compañía de
seguros574, con las constancias de notificación a los interesados (contratista
571 Parágrafo. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas directamente por las
entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto entre otros a los mecanismos de compensación
de las sumas adeudadas al contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener
el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva”.
572 Sección Tercera, Auto del 30 de enero de 2008, Expediente 32.687, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
573 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 7 de marzo de 2011, Expediente
29.784, C.P. Olga Valle de De La Hoz.
574 La falta de ese acto administrativo o de la vinculación en él de la compañía de seguros genera que no
se pueda cobrar ejecutivamente la garantía, tal y como así lo decidió el Consejo de Estado, cuando
señaló: “Así las cosas, la parte actora debió allegar, además del contrato estatal del 27 de diciembre
de 2007, del acta de liquidación unilateral del mismo y de las pólizas SP000853 y RO008911, los
actos administrativos por medio de los cuales declaró el incumplimiento del contrato y la ocurrencia
del siniestro por el incumplimiento de éste y la constancia o prueba de su respectiva notificación
a Confianza. Como esto no se hizo, el Despacho confirmará el auto apelado”. Sección Tercera,
Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 11 de febrero de 2019, Expediente 62.427, C.P. Carlos Alberto
Zambrano Barrera.
250
y compañía de seguros) y de firmeza575, al igual que los actos que resuelven

los recursos gubernativos, si son interpuestos, con las constancias de
notificación y firmeza, 4) La copia autenticada del acto administrativo que
aprobó las garantías576 y su ampliación, cuando sea del caso, o del sello
puesto en el contrato que dé fe sobre la aprobación de las garantías y
los anexos de la póliza, siempre y cuando modifiquen sustancialmente
las condiciones del contrato, como podría serlo, a título de ejemplo,
la ampliación del término de vigencia del contrato. En todos los casos,
deberá acompañarse la póliza de seguros, en original 577 o en duplicado,
cuando se pierda, según lo dispone el parágrafo del artículo 1046 del
Código de Comercio y lo precisó el Consejo de Estado578, 5) La acreditación
de la existencia y representación legal del contratista y de la compañía de
seguros.
577 Sobre el particular, se puede consultar en Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 17 de julio
de 2003, Expediente 22.855, C.P. Germán Rodríguez Villamizar. En la providencia, se sostuvo: “(…)
Por lo tanto, si la obligación por cuya ejecución se adelanta este proceso, emana de un contrato
de compraventa de equipo de comunicaciones, de la correspondiente póliza de garantía y de los
actos administrativos mediante los cuales la administración declaró el incumplimiento por parte
del contratista e hizo efectivo el amparo de cumplimiento de dicho contrato, una vez valorados los
documentos aportados al proceso, se tiene que los mismos no configuran un título ejecutivo complejo,
del cual se derive una obligación clara, expresa y exigible a cargo de Seguros del Estado S.A.,
como quiera que solo se aportaron las resoluciones Nos. 000803 y 001026 de 1999, las que, como
se dijo, declararon la ocurrencia del siniestro de incumplimiento del mencionado contrato. En tales
condiciones, contrario a lo sostenido por el tribunal, los citados actos administrativos, por sí solos, no
constituyen título ejecutivo idóneo para la ejecución pretendida en la demanda, pues, como quedó
anotado, para esos efectos era necesario integrar el título de recaudo con el contrato estatal
de compraventa No. 0004 de 1996, las pólizas de seguros otorgadas por Seguros del Estado
S.A. cuya nomenclatura ya fue referida y las decisiones de la administración, debidamente
notificadas y ejecutoriadas.” (Negrillas por fuera del texto original).
578 Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 2006, Expediente 30.912, C.P. Alier Hernández
Enríquez. En dicha providencia, se sostuvo: “En este caso particular, la entidad ejecutante no aportó
el original de la póliza de seguro, circunstancia que, a su juicio, se debió al hecho de la pérdida de la
misma; sin embargo, tal afirmación, en este caso, no resulta relevante para exonerarse de la carga
impuesta, pues debió solicitar a la aseguradora que le expidiera un duplicado o copia de la póliza,
entidad que no podía negarse a ello, en aplicación del parágrafo del artículo 1046 del Código de
Comercio señalado anteriormente”.
251
Por último, en esta edición, debemos llamar la atención frente a una

reciente tesis jurisprudencial del Consejo de Estado – Subsección “B” de
la Sección Tercera579 y Sección Primera580 –, que sostiene que las empresas
de servicios públicos domiciliarios de carácter estatal no pueden declarar
siniestros unilateralmente mediante actos administrativos en la medida en
que se encuentran sujetas a un régimen de Derecho Privado. Se trata de un
asunto realmente problemático al interior de las ESP dentro de las distintas
controversias contractuales.
15. El caso del anticipo y del pago anticipado

En los contratos estatales es usual pactar la entrega de anticipos o pagos
anticipados a favor de los contratistas. Los conceptos de anticipo y pago
anticipado tienen distintos efectos jurídicos desde el punto de vista de las
obligaciones. La Ley 80 de 1993, en el parágrafo del artículo 40 preceptúa:
“En los contratos que celebren las entidades estatales se podrá pactar el pago
anticipado y la entrega de anticipos, pero su monto no podrá exceder del
cincuenta por ciento (50%) del valor del respectivo contrato”. A primera vista,
se observa que la ley autoriza a las entidades estatales, para que puedan
pactar pagos anticipados y la entrega de anticipos, hasta en un máximo
del 50% del valor del contrato. Nótese, incluso, que la misma ley distingue
ambos conceptos, es decir, no les da el mismo sentido jurídico. Pues bien,
pero ¿qué es el anticipo y el pago anticipado?
El anticipo, consiste en la entrega que le hace la administración al
contratista de unos dineros que le pertenecen a la entidad581 en calidad de
préstamo para cubrir los costos iniciales del contrato con la consecuente
obligación del contratista de amortizarlo a medida que avance el contrato.
Sobre el concepto de anticipo, el Consejo de Estado582 ha señalado:
“(…) Tiene como objeto facilitar al contratista la financiación de los bienes,
servicios u obras que constituyen las prestaciones contractuales a su cargo.
El pago del anticipo debe ser pactado en el contrato; en este se establecen los
requisitos relativos a su efectividad, proporción —con el valor del contrato— y
la oportunidad en que debe pagarse.
Pactado el anticipo —como carga del contratante—, obligación que tiene un
turno de precedencia para la ejecución del objeto contractual en consideración
579 Sentencia del 19 de junio de 2019, Expediente 39.800, C.P. Alberto Montaña Plata.
580 Sentencia del 14 de mayo de 2020, Expediente 05001 2331 000 2005 07646 01, M.P. Roberto Serrato
Valdés.
581 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 14 de junio de 2018, Expediente
582 Sección Tercera, Auto del 27 de enero de 2000, Expediente 17.017, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
252
a la bilateralidad del negocio jurídico, el cual impone el cumplimiento de

las obligaciones a cargo de uno de los cocontratantes, para que el otro deba
ejecutar la prestación que le corresponda en el tiempo.
En los contratos bilaterales las prestaciones son recíprocas, sometidas
al principio contenido en la legislación civil, según el cual, “ninguno de los
contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo
cumpla por su parte, o se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debido” (art.
1609, C.C.).
Por lo expuesto, es precisamente que no resulta acertado considerar que
el pago del anticipo no es exigible porque el contratista no ha cumplido la
obligación de rendir el informe final, referente al informe de la gestión realizada
en la ejecución del contrato, pues es precisamente la ejecución del contrato a
cargo del contratista la que pende del pago del anticipo.
La exigibilidad respecto del pago del anticipo no pende del cumplimiento de
las obligaciones del contrato relacionadas con su ejecución, pues, en razón a
su naturaleza y fundamento, debe pagarse el anticipo al contratista para que
pueda ejecutar las obligaciones a su cargo, que surgen del contrato.
Es por lo anterior que la Sala no comparte el argumento del Tribunal con
fundamento en el cual negó el mandamiento de pago, pues la obligación que
afirmó incumplida por el contratista, consistente en la presentación del informe
final de ejecución, aún no le era exigible pues la ejecución del contrato se afecta
cuando el anticipo no le es pagado al contratista en la oportunidad que se pactó
en el contrato”.
La garantía del correcto y adecuado manejo del anticipo se exige
precisamente porque esos dineros pertenecen a la entidad y no al contratista
y, por lo tanto el anticipo no es un modo de extinguir obligaciones583.
Por su parte, el pago anticipado, sí es un pago parcial que extingue
obligaciones584. La característica esencial del pago anticipado refiere a,
que una vez lo recibe el contratista entra a su patrimonio, es un modo de
extinguir obligaciones (art. 1625, C.C.). Por esa razón, Luis Guillermo Dávila
Vinueza585 afirma con atino: “(...) Sea lo primero señalar que consideramos
equivocada la exigencia establecida en el Decreto 679 de 1994 según la cual el
contratista debe amparar el pago anticipado, ya que lo que debe asegurarse
es que el contratista invierta el anticipo entregado —más no aquel— en la
ejecución del contrato”. Así debe ser, en cuanto los dineros entregados por
concepto de anticipo no le pertenecen al contratista, a diferencia del pago
583 Sobre el particular, puede consultarse la Sentencia del 29 de enero de 2004, Expediente 10.779, C.P.
Alier Hernández Enríquez, Sección Tercera.
36.128, C.P. María Adriana Marín.
585 Op. Cit. p. 366.
253
anticipado, los cuales sí son de su propiedad. A su vez, la Sala de Consulta

y Servicio Civil del Consejo de Estado586, en relación con el pago anticipado
y el anticipo, señaló:
“En los contratos celebrados por una entidad pública como contratante, en los
que se entreguen dineros a título de pago del precio de un contrato, y a cambio
se reciba un bien o servicio, como este último es el propietario del monto del
pago recibido, por lo mismo lo es de los rendimientos financieros o intereses
que produzca la inversión del precio recibido. En estos contratos, si hay un
“precio anticipado”, una vez pagado pertenece al contratista y por lo mismo
sus rendimientos (salvo pacto en contrario), pero si hay un “anticipo”, dado que
se entiende como una forma de financiamiento, los rendimientos financieros
pertenecen al contratante. El anticipo pasará a ser parte del precio, en la medida
en que se amortice siguiendo las cláusulas del contrato”.
Es decir, que el anticipo es un préstamo que le hace la entidad estatal
al contratista, a diferencia del pago anticipado, donde sí se produce un
verdadero pago al colaborador de la administración.
Delimitado el punto atinente a los conceptos de anticipo y pago
anticipado, se retoma el estudio de dichas figuras desde la óptica del
proceso ejecutivo administrativo. ¿Qué pasa si una entidad estatal después
de pactar la entrega del anticipo al contratista y después de cumplido los
requisitos de perfeccionamiento y ejecución del contrato, no lo entrega?
¿El contratista podría iniciar un proceso ejecutivo para obtener su entrega?
La respuesta a esos interrogantes es sí. El contratista, en primer lugar, debe
persuadir a la administración para que le entregue el anticipo, pero si se
persiste en el incumplimiento, el contratista quedará habilitado para iniciar
el proceso ejecutivo correspondiente. El contrato legalmente celebrado es
ley para las partes. Entonces, si las partes en un contrato estatal pactan
la entrega del anticipo e indican a partir de qué momento es exigible la
entrega, no hay impedimento alguno para exigir el cumplimiento. En
ese caso, la entidad estatal como contratante estaría incumpliendo una
obligación contractual que perfectamente puede cobrarse por la vía
ejecutiva, por cuanto el título ejecutivo se deriva de un contrato estatal.
La conclusión anterior es conforme con el criterio del Consejo de Estado,
que mediante Sentencia del 5 de julio de 2006, Expediente 24.812, con
ponencia de Ruth Stella Correa Palacio, concluyó que sí era procedente
iniciar un proceso ejecutivo administrativo para obtener el pago coactivo
del anticipo, incluyendo el reconocimiento de intereses moratorios. En esa
dirección, el máximo Tribunal, expresó:
586 Concepto 1.881, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo.
254
“a. Celebrado el contrato, las partes deben cumplirlo en todo cuanto corresponda
a sus elementos esenciales, naturales y accidentales. El cumplimiento completo,
total y oportuno, es una obligación sancionada por el ordenamiento jurídico que
no puede quedar en forma alguna a la decisión, arbitrio o voluntad de ninguna
de las partes.
b. La cláusula de anticipo es accidental, se inserta y pacta expresamente por
las partes (art. 1501, C.C.), y como tal es de obligatorio cumplimiento para la
entidad estatal y un derecho para el contratista (art. 1602, C.C.).
Por consiguiente, en caso de incumplimiento o de renuencia a su cumplimiento,
el contratante cumplido o presto al cumplimiento, está legitimado para exigir la
prestación in natura (la misma convenida) o el subrogado pecuniario (en cuanto
sea admisible y posible) con la indemnización de perjuicios. Y, tal exigencia, de
acuerdo con las características del título obligatorio y de la ley, podrá realizarse
mediante las acciones pertinentes, ordinarias y ejecutivas, en este último caso,
no por la abstención, incumplimiento, sino por la prestación misma siempre, que
tratándose del anticipo este sea una suma dineraria específica, concreta y singular.
c. Habiéndose acordado plazo o término para el cumplimiento del anticipo,
en las voces del artículo 1608, C.C. y, dejándolo transcurrir sin entregarlo en la
oportunidad debida, por esta sola circunstancia, se incurre en mora, salvo que
la ley o el contrato exija requerimiento o reconvención para tal efecto y no se
hubiere renunciado.
Dicho precepto, claramente dispone que el “deudor está en mora. 1. Cuando
no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado; salvo que la ley, en
casos especiales, exija que se requiera al deudor para constituirlo en mora”.
Y en los términos del artículo 1625, C.C., uno de los modos de extinguir las
obligaciones es la solución o pago efectivo que corresponde al cumplimiento de
la prestación debida (art. 1626 ibídem), por lo mismo, si la obligación relativa al
anticipo no se cumple dentro del término estipulado, se incurre en mora.
d. El artículo 1617 del Código Civil en punto de las obligaciones dinerarias y
de la indemnización de perjuicios por la mora, con absoluta claridad y precisión
establece: “El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando solo
cobra intereses; basta el hecho del retardo”.
(…) En otras palabras, mientras no se satisfaga el pago —o la entrega—
del anticipo, la demora en la entrega del mismo, representa cabalmente un
caso de incumplimiento de la obligación de entregarlo respecto del tiempo. Ese
caso omiso en el cumplimiento de su entrega en la fecha pactada, el retardo
en la ejecución de un compromiso contractual, permiten concluir que si la
administración incumple el compromiso contractual de entregar el valor que
ha prometido al contratista en anticipo, para los fines que ya también han sido
precisados, está facultado el contratista, en su condición de acreedor de una
prestación que no le ha sido cumplida, a reclamar los intereses que la mora
genera, la cual ocurre y se debe en virtud de la ley, y de cobrarlos ejecutivamente,
si la administración se niega a su reconocimiento”.
255
Visto lo anterior, surge otra duda: ¿Qué pasa si lo que no se paga es

el pago anticipado pactado en el contrato estatal? Con mayor razón, el
contratista estará facultado para iniciar el proceso ejecutivo administrativo,
con un argumento adicional: los dineros por concepto de pago anticipado
sí constituyen pago al contratista y son de su propiedad y por ende, no
constituyen un préstamo que hace la entidad.
El título ejecutivo contractual se integrará entonces acompañando
los siguientes documentos con la demanda: 1) la copia original o
autenticada del contrato estatal, si existen actas adicionales o contratos
o convenios que modifican el contrato y en ellos consta la obligación que
se pretende ejecutar, deberán igualmente anexarse con la demanda, 2) la
copia autenticada del certificado de registro presupuestal587; 3) la copia
autenticada del acto administrativo588 que aprobó las garantías589, o del
sello puesto en el contrato que da fe de la aprobación de las garantías,
si son exigibles para ese contrato, 4) la cuenta de cobro o factura del
anticipo o pago anticipado, 5) cuando quien haya celebrado el contrato
no sea el representante legal de la entidad estatal respectiva, sino que la
necesario, además, acompañar la copia autenticada del acto administrativo
que confirió dicha delegación. Es absolutamente necesario entonces para
integrar el título ejecutivo que se acredite la existencia, perfeccionamiento
y ejecución del contrato estatal, pues tal y como lo ha sostenido el Consejo
de Estado590: “Es claro que si la base del cobro ejecutivo es un contrato, éste
debe estar acompañado de una serie de documentos que lo complementen
y dan razón de su existencia, perfeccionamiento y ejecución”. Los otros
requisitos de legalización del contrato estatal, tales como su publicación,
el pago de los tributos generados por su celebración o cualquier otro, no

unas obligaciones económicas concretas.
588 Aquí es necesario citar lo expuesto por la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sección Tercera,
Sentencia del 30 de noviembre de 2006, Expediente 30.912, C.P. Alier Hernández Enríquez), cuando
en relación con la presentación de los actos administrativos para el cobro en el proceso ejecutivo,
advirtió: “(...) no hay norma que indique que será el original o primera copia entratándose del acto
administrativo, el único medio que puede constituir o complementar títulos ejecutivos contractuales,
como sí ocurre con los títulos judiciales frente a los cuales hay norma expresa, artículo 115 del Código
de Procedimiento Civil, según el cual cuando la obligación que se cobra consta en una sentencia, o
providencia judicial, solamente la primera copia de esta prestará mérito ejecutivo (negrillas son del
texto original)”.
590 Sección Tercera, Auto del 30 de enero de 2008, Expediente 34.400, C.P. Enrique Gil Botero.
256
deberán acreditarse para integrar el título ejecutivo, pues no afectan la

existencia y obligatoriedad de las estipulaciones contractuales, como lo ha
precisado el Consejo de Estado591.
Finalmente, el juez administrativo, en cada caso concreto, deberá
revisar las condiciones particulares de exigibilidad del pago del anticipo o
del pago anticipado, según se trate, pues como lo ha esbozado el Consejo
de Estado592:
“En cada caso la integración del título dependerá del convenio negocial en la
medida en que son las partes, en uso de la autonomía de la voluntad, y a través
de cláusulas accidentales, quienes establecen en el contrato la forma y las otras
circunstancias en las cuales se produce la exigibilidad de la obligación de pago,
de tal manera que el juez de la ejecución en cada caso concreto y con miras a
determinar la existencia de un título ejecutivo, debe usar como parámetro lo
que al respecto dispusieron las partes en uso de la libertad negocial.
Por manera que, no es suficiente plasmar en el contrato la obligación para
este se haya establecido la fecha o el momento cierto en el cual la obligación de
591 La precisión se hizo en relación con la petición judicial de nulidad absoluta de un contrato estatal
que no se publicó. Por su parte, el Consejo de Estado, advirtió frente a dicha pretensión lo siguiente:
“Finalmente, es importante resaltar que no obra en el expediente prueba de que se hayan publicado
en la Gaceta Municipal las prórrogas a los contratos, no obstante lo cual el perfeccionamiento de las
prórrogas, es decir, su existencia y validez jurídicas, está condicionado por el artículo 58 del Decreto
222 únicamente a “...la firma del jefe de la entidad contratante y prórroga de las garantías”, de suerte
que la falta de prueba de su publicación en el proceso no les resta validez jurídica. Además, en el
proceso ninguna de las partes planteó objeciones a la validez de las prórrogas con base en la falta de
publicación, y en criterio de la Sala tal ausencia no se configura como una de las causales de nulidad
absoluta comprendidas en el artículo 78 del Decreto 222, como para declararla de oficio” (Sección
Tercera, Sentencia del 18 de junio de 2008, Expediente 15.234, C.P. Ramiro Saavedra Becerra).
257

Como se advirtió antes, el contrato estatal, en algunos casos, puede
constituirse en título ejecutivo contractual tanto a favor del contratista
como de la misma administración. De esta forma, el anticipo o pago
anticipado, según se pacte, siempre consta en el negocio jurídico estatal y
puede ser fuente de títulos ejecutivos de esa naturaleza. Por regla general,
la exigibilidad de las obligaciones que nacen de un contrato, se someten
a las condiciones estipuladas por las partes, en cuyo caso, su exigibilidad
judicial dependerá de que se encuentra en mora el deudor de acuerdo
con esas regulaciones contractuales. El Consejo de Estado593, a su vez, se
ha referido a la exigibilidad de la obligación como elemento esencial del
En cuanto al anticipo o pago anticipado, el juez administrativo, deberá
ser sumamente cuidadoso a la hora de evaluar si en realidad del contrato
se deriva la existencia de un título ejecutivo, pues es necesario que esa
prestación adquiera las características esenciales de los títulos de recaudo
en los términos del artículo 299 del CPACA y 422 del CGP.
jurisdicción contencioso administrativa (art. 298, CPACA).
Gómez.
258
decisión de amigable componedor y laudos arbitrales–, es decir, aquellas

en donde la exigibilidad solo puede extraerse del contenido mismo de las
cláusulas de un contrato o un acuerdo de dicha naturaleza (por ejemplo,
qué término tiene una entidad para pagar un anticipo o pago anticipado),
como producto de la libre autonomía de la voluntad, por lo que entonces,
cuando el título ejecutivo se derive de un contrato estatal, la posibilidad
del reclamo judicial para su cumplimiento, se someterá a las pautas fijadas
directamente por las partes contratantes, es decir, a las condiciones de
cumplimiento pactadas en el respectivo contrato, como bien lo precisó la
Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado594, cuando
aseguró: “Siguiendo los principios normativos del sistema presupuestal
y la orientación marcada por la Corte Constitucional, las ejecuciones aquí
estudiadas en cuanto a las sentencias de esta jurisdicción y los créditos
laborales no podrán intentarse sino dentro del término señalado en el art 177
del CCA. Frente a las ejecuciones derivadas de los contratos estatales no se
aplicará tal restricción, y deberá estarse a las condiciones de pago señaladas
en los mismos (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
En el caso concreto del contrato estatal, el acreedor de prestaciones
surgidas con ocasión a ese negocio (anticipo o pago anticipado), podrá
exigir su cumplimiento por vía judicial cuando acredite la mora del deudor,
se reitera, con base en las estipulaciones que consten en dicho contrato.
Por lo tanto, cuando la administración o el contratista, celebran contratos
estatales e incumplen lo acordado como en la entrega de anticipos o
pagos anticipados, podrán ser ejecutados cuando se pruebe la mora del
deudor, en este caso la entidad contratante, y por ende la exigibilidad de la
16. El caso especial de las facturas expedidas por las empresas

de servicios públicos domiciliarios, ESP
Desde la entrada en vigencia de la Ley 689, 1º de noviembre de 2001 (art.
25), la jurisdicción contencioso administrativa carece de competencia para
conocer de los procesos ejecutivos que tengan como título de recaudo las
facturas de servicios públicos domiciliarios y de alumbrado público que
expidan dichas empresas, sin embargo, como en la actualidad todavía es
posible que se tramitan ante la justicia administrativa procesos ejecutivos
por dichas facturas, es necesario hacer una breve alusión frente al tema. El
259
Consejo de Estado595, advirtió sobre la integración del título ejecutivo con

facturas de servicios públicos domiciliarios, lo siguiente: “Así las cosas, la
factura de servicios públicos se constituye en un título ejecutivo que podía ser
cobrado ejecutivamente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
hasta antes de la expedición de la Ley 681 de 2001. Sobre este punto esta
sección mediante auto del 9 de octubre de 1997, señaló que para estos efectos,
el título ejecutivo se integra por la factura y las condiciones uniformes del
contrato de servicios públicos”.
Antes de dictarse la Ley 689 de 2001, el Consejo de Estado sostuvo
que la ejecución de las facturas expedidas por las empresas de servicios
públicos domiciliarios debía llevarse a cabo ante la jurisdicción contencioso
administrativa596. Pero el panorama cambió con lo establecido en el artículo
18 ibídem, que dispone:
“ARTÍCULO 18. Modifícase el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual quedará
así:
ART. 130. Partes del contrato. Son partes de la empresa de servicios públicos,
el suscriptor y/o usuario.
El propietario o poseedor del inmueble, el suscriptor y los usuarios del
servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios
públicos.
Las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser
cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria o bien ejerciendo la
jurisdicción coactiva por las empresas comerciales e industriales del Estado
prestadoras de servicios públicos. La factura expedida por la empresa y
debidamente firmada por el representante legal de la entidad prestará mérito
ejecutivo de acuerdo con los normas del Derecho Civil y Comercial. Lo prescrito
en este inciso se aplica a las facturas del servicio de energía eléctrica con destino
al alumbrado público. El no pago del servicio mencionado acarrea para los
responsables la aplicación del artículo que trata sobre los “deberes especiales
de los usuarios del sector oficial.
Parágrafo. Si el usuario o suscriptor incumple su obligación de pagar
oportunamente los servicios facturados dentro del término previsto en el
contrato, el cual no excederá dos períodos consecutivos de facturación, la
empresa de servicios públicos estará en la obligación de suspender el servicio. Si
la empresa incumple con la obligación de la suspensión del servicio se romperá
la solidaridad prevista en esta norma” (Resaltado por fuera del texto original).
595 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto del 23 de mayo de 2012, Expediente 21.612, C.P. Mauricio
Fajardo Gómez.
596 Sección Tercera, Autos del 2 de febrero de 2001, Expediente 18.341, C.P. Alier Hernández Enríquez;
del 22 de febrero, Expediente 18.603, C.P. Alier Hernández Enríquez y del 30 de agosto de 2001,
260
En vigencia de la nueva disposición legal, el máximo Tribunal de lo

Contencioso Administrativo, mediante providencia del 12 de septiembre
de 2002, Expediente 22.235, con ponencia de Germán Rodríguez Villamizar,
señaló que los procesos que se inicien con posterioridad a la entrada en
vigor de la nueva ley, deberán tramitarse ante la jurisdicción ordinaria.
Pese a ello, en la misma decisión judicial se advirtió que en aplicación del
artículo 40 de la Ley 153 de 1887, los procesos ejecutivos que se hubiesen
iniciado con anterioridad a la expedición de la Ley 689 de 2001, continuarían
tramitándose ante la jurisdicción contencioso administrativa597. También se
indicó en la misma providencia, cómo se integra el título ejecutivo cuando
se trata de las facturas expedidas por las empresas de servicios públicos
domiciliarios. Al respecto, se expresó:
“(...) En este orden de ideas, se tiene entonces que conforme al criterio que ha
sostenido la Sala, las facturas de servicios públicos y de alumbrado público para
que integren un título ejecutivo y por lo tanto presten mérito ejecutivo deben
cumplir con los siguientes requisitos: a) La factura de cobro debe ser expedida
por la empresa de servicios públicos y firmada por el representante legal; b)
La factura debe cumplir con las exigencias establecidas en el artículo 148 de la
Ley 142 de 1994; c) La factura debe ponerse en conocimiento del suscriptor y/o
usuario, y d) Debe adjuntarse con la factura de cobro, el contrato de servicios
públicos para establecer si el título ejecutivo es idóneo”.
Por su parte, el Consejo de Estado598, se refirió a la reforma que produjo
la Ley 1107 de 2006 al artículo 82 del CCA599, en cuanto al objeto de la
jurisdicción contencioso administrativa y frente a la ejecución de facturas
expedidas por las empresas de servicios públicos domiciliarios, aseguró:
“Ante este panorama controversial, el legislador adoptó una solución, clara y
agresiva. Asignó, de manera fuerte e intensa, a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, la competencia para juzgar las controversias donde son parte
597 Posición reiterada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencias del 29 de
enero de 2004, Expediente 24.860, C.P. Alier Hernández Enríquez y del 19 de febrero de 2004,
598 Sección Tercera, Auto del 8 de febrero de 2007, Expediente 30.903, C.P. Enrique Gil Botero.
599 Así quedó la nueva redacción del artículo 82 del CCA: “ARTÍCULO 82. Objeto de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar
las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades
de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen
funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los
tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la
ley. Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o
de Gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en
juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por
las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos
Seccionales de la Judicatura, no tendrán control jurisdiccional”.
261
las “entidades públicas”, sin importar la función que desempeñe cada una de
ellas, pues se pasó de considerar el “criterio material o funcional”, como factor
de distribución de competencias, al “criterio orgánico”, donde lo determinante
es la pertenencia a la estructura del Estado.
Esta idea aplica para cualquier tipo de proceso, tratándose de empresas
de SPD, entre los cuales se incluyen, a título de ejemplo, las controversias
contractuales, las extracontractuales, las de nulidad o nulidad y restablecimiento
del derecho. Sin embargo, no se incluyen las relacionadas con los ejecutivos
de facturas del servicio, las cuales se continuarán tramitando ante la justicia
ordinaria, en los términos previstos en el artículo 130 de la Ley 142 de 1994
(negrillas y resaltado no son del texto original).
En este orden de ideas, resulta claro que hoy en día las facturas
expedidas por las empresas de servicios públicos domiciliarios y los
servicios de alumbrado público, son ejecutables solo ante la jurisdicción
ordinaria, independientemente de que se trate de entidades estatales
prestatarias de servicios públicos, las titulares de dichos créditos. El Consejo
de Estado600, recientemente, sobre el punto sostuvo: “Así las cosas, a partir
de la entrada en vigencia de la Ley 689 de 2001, el 1° de noviembre de 2001, la
competencia para conocer de procesos ejecutivos que tengan como títulos de
recaudo facturas de cobro de prestación de servicios públicos domiciliarios
y de facturas de alumbrado público, corresponde a la jurisdicción ordinaria
civil, criterio que se mantiene a pesar de la expedición de la Ley 1107 de 2006,
tal y como lo precisó esta corporación”.
17. La caducidad y prescripción del título ejecutivo contractual,

judicial y arbitral
Es muy dable confundir los conceptos que de por sí tienen unas diferencias
específicas y en cuanto a ellas se puede indicar, en primer lugar, que la
caducidad es un fenómeno procesal, contrario de la prescripción, que
participa más de ser un fenómeno de carácter sustancial. En lo referente al
título ejecutivo contractual, hay que separar, la aplicación de la caducidad
y de la prescripción.
Antes de la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, el juez
administrativo, tuvo que aplicar los términos de prescripción del Código
Civil para la acción ejecutiva derivada de los contratos estatales con el
fin de solucionar la inexistencia de caducidad legal para la misma acción
600 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto del 23 de mayo de 2012, Expediente 21.612, C.P. Mauricio
Fajardo Gómez.
262
ante la justicia administrativa. En ese sentido, el Consejo de Estado,

anotó: “A pesar de que antes del 8 de julio de 1998, se utilizó la figura de la
prescripción en los procesos ejecutivos administrativos ante la inexistencia
de una disposición legal que señalara el término de caducidad para la acción
ejecutiva contractual, lo cierto es que se trata de conceptos diferentes, en
tanto la caducidad es un fenómeno procesal, mientras que la prescripción es
de carácter sustancial y, por tanto, no se pueden confundir”.
Por su parte, la prescripción es definida en el artículo 2512 del Código
Civil, así: “Es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las acciones
o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido
dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo
los demás requisitos legales. Se prescribe una acción o derecho cuando se
extingue por la prescripción”. A su vez, sobre la prescripción de las acciones
judiciales el artículo 2536 ídem preceptuaba601 antes de la modificación
introducida a dicho artículo por la Ley 791 de 2002: “La acción ejecutiva
se prescribe por diez años y la ordinaria, por veinte. La acción ejecutiva se
convierte en ordinaria por el lapso de diez años, y convertida en ordinaria
durará solamente otros diez”.
Con la expedición de la Ley 446 de 1998, el numeral 11 del artículo
44, señaló un plazo de caducidad para la acción ejecutiva derivada de las
sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa. A
partir de esa nueva realidad legal, el Consejo de Estado602, entendió que
ese mismo término era igualmente aplicable a los demás títulos ejecutivos
contractuales, distintos a los judiciales. Años más tarde, el máximo Tribunal
de lo Contencioso Administrativo603 cambió dicho criterio para sostener
que la caducidad regulada en la Ley 446 de 1998, solo era predicable de
los títulos ejecutivos judiciales. En efecto, así razonó el Consejo de Estado:
“(…) Ahora, cuando, mediante la Ley 80 de 1993 (art. 75), se asignó a esta
jurisdicción, Contencioso Administrativa, el conocimiento de los juicios ejecutivos
derivados de contratos estatales, el legislador no creó ni procedimientos ni
términos de prescripción especiales y, por tanto, debe acudirse, de una parte, al
CPC, en virtud del reenvío legal del artículo 267 del CCA que regula integralmente
601 Con la modificación introducida al artículo 2536 por la Ley 791 de 2002, artículo 8° quedó así: “La
acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez (10). La acción ejecutiva se
convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y convertida en ordinaria durará solamente otros
cinco (5). Una vez interrumpida o renunciada una prescripción, comenzará a contarse nuevamente el
respectivo término”.
602 Sección Tercera, Auto del 12 de noviembre de 1998, Expediente 15.299, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
603 Sección Tercera, Sentencia del 30 de noviembre de 2004, Expediente 25.976, C.P. María Elena
Giraldo Gómez. Criterio judicial reiterado por Sentencia del 31 de marzo de 2005, Expediente 26.644,
C.P. María Elena Giraldo Gómez.
263
la institución de los procesos ejecutivos y, de otra, al Código Civil en materia de

la prescripción del derecho de ejecución (art. 2536).
Por consiguiente, sabiéndose probatoriamente que la acreencia apareció al
día siguiente de quedar en firme la resolución confirmatoria de la liquidación
unilateral del contrato, el día 19 de septiembre de 1995, el término de
prescripción de diez años no había fenecido para el momento en que se
interpuso la demanda, 5 de mayo de 2002. En consecuencia el ejecutante tenía
amparo legal de su derecho de crédito, de acuerdo con el mandato contenido en
el artículo 2536 original del Código Civil.
Ahora, es preciso aclarar que para cuando se demandó el término de
prescripción de la acción ejecutiva ya se había iniciado de acuerdo con la ley
vigente al momento de aparecer la acreencia (art. 2536).
Para efecto pedagógico es importante destacar, desde el punto de vista
general, la siguiente evolución legal sobre la prescripción de la acción ejecutiva.
Con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, que empezó a regir el 8
de julio siguiente, el legislador fijó como término de prescripción de la acción
ejecutiva, en el artículo 44 que modificó el numeral 11 del artículo 136 del CCA,
el término de cinco años pero solo respecto de títulos judiciales derivados de la
jurisdicción contencioso administrativa al señalar: ´La acción ejecutiva derivada
de decisiones judiciales proferidas por la jurisdicción, caducará al cabo de
cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La
exigibilidad será la señalada por la Ley o la prevista por la respectiva decisión
judicial´.
Y posteriormente, el legislador mediante el artículo 8º de la Ley 791 de
2002604, modificó el artículo 2536 del Código Civil, el cual quedó así:
´La acción ejecutiva se prescribe por cinco (5) años. Y la ordinaria por diez
(10).’
La acción ejecutiva se convierte en ordinaria por el lapso de cinco (5) años, y
convertida en ordinaria durará solamente otros cinco.
Una vez interrumpida o renunciada una prescripción comenzará a contarse
nuevamente el respectivo término” (Negrillas y subrayado son del texto
original).
La tesis jurisprudencial anterior fue rectificada por la misma corporación
en el 2006605 para volver a la postura de 1998606, es decir, aquella que
sustentaba que el término de caducidad aplicable a los títulos ejecutivos
contractuales y judiciales era el mismo, que no era otro que el previsto por
604 Promulgada el día 27 de diciembre de 2002, Diario Oficial 45.056, que empezó a regir el día de su
promulgación (art. 13).
606 Sección Tercera, Auto del 12 de noviembre de 1998, Expediente 15.299, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
264
el numeral 11 del artículo 44 de la Ley 446 de 1998 (5 años607), salvo que las
obligaciones se hubiesen hecho exigibles con anterioridad a la vigencia de
dicha ley. El Consejo de Estado608, mantuvo esa misma línea, al exponer lo
siguiente:
“Luego, a partir del 8 de julio de 1998, la Sala interpretó el artículo 44 de la Ley 446
de 1998, que modificó el artículo 136 del CCA, y previó el término de caducidad
de 5 años para las acciones ejecutivas derivadas de providencias judiciales. Así,
con fundamento en la figura de la analogía consagrada en el artículo 8º de la
Ley 153 de 1887, esta corporación explicó que, a pesar de que la Ley 446 de
1998 no señaló el término de caducidad respecto de los procesos ejecutivos
administrativos, lo cierto es que, como el artículo 44 ibídem previó el término
de 5 años para las acciones ejecutivas derivadas de providencias judiciales, dicha
disposición resulta aplicable a los títulos ejecutivos contractuales.
Cabe precisar que, en los casos en que el título ejecutivo hubiere nacido a
la vida jurídica antes del 8 de julio de 1998, resultará aplicable el término de
prescripción de 10 años previsto en el artículo 2536 del C.C., sin reforma; y
aquellos que se originaron con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley
446 de 1998, tendrán un término de caducidad de 5 años. En cualquier caso, el
término se cuenta a partir del momento en que la obligación sea exigible”.
Entonces, dependiendo de la fecha de exigibilidad del título ejecutivo, se
debe aplicar la prescripción del artículo 2536 del Código Civil o del numeral
11 del artículo 136 del CCA. En todo caso, tratándose de títulos ejecutivos no
judiciales, es pertinente advertir, que si la obligación ejecutiva se hizo exigible
con anterioridad a la entrada en vigencia de esta última ley que modificó
el Código Civil, la prescripción aplicable será de diez (10) años, como lo ha
advertido el Consejo de Estado, de acuerdo con la redacción original del
artículo 2536 del estatuto civil.
Por otro lado, con la expedición de la Ley 791 de 2002 se unificaron
los plazos de caducidad y prescripción de los títulos ejecutivos derivados
de sentencias judiciales y de contratos estatales, pues tienen un término
común de cinco (5) años, contados a partir del momento en que se hicieron
exigibles, salvo cuando se trate de obligaciones que hubiesen nacido antes
de la entrada en vigencia de la Ley 791 de 2002, es decir, antes del 27 de
diciembre de 2002, por cuanto en este caso el plazo será de diez (10) años
conforme redacción original del artículo 2536 del Código Civil. La conclusión
anterior se refuerza con la tesis del Consejo de Estado609, cuando sostuvo:
607 Así lo reafirmó la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el Auto del 7 de
febrero de 2011, Expediente 35.822, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
608 Sección Tercera, Auto del 3 de diciembre de 2008, Expediente 35.823, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
609 Ibídem.
265
“Cabe precisar que, en los casos en que el título ejecutivo hubiere nacido a
la vida jurídica antes del 8 de julio de 1998, resultará aplicable el término de
prescripción de 10 años previsto en el artículo 2536 del C.C., sin reforma; y
aquellos que se originaron con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley
446 de 1998, tendrán un término de caducidad de 5 años. En cualquier caso,
el término se cuenta a partir del momento en que la obligación sea exigible”.
Resulta apropiado señalar que el término de prescripción o de
caducidad, según sea el caso, comenzará a contarse a partir del momento
en que la obligación sea exigible610, es decir, desde el momento en que no
esté sometida a condición611 o a plazo, o que si estándolo, la condición612 se
haya cumplido o la fecha fijada en el plazo haya llegado (arts. 1530, 1536 y
1551, Código Civil).
Es necesario llamar la atención a los contratistas acreedores e incluso
a la misma administración, en lo atinente al término de prescripción o
de caducidad de la acción ejecutiva contractual, según sea el caso, en el
sentido de que una vez prescrita o caducada la acción ejecutiva les quedará
cerrada la posibilidad de intentar un nuevo proceso ordinario, salvo para
el contratista cuando se trate de circunstancias que puedan alegarse
excepcionalmente en ejercicio de la acción in rem verso, por cuanto, a
diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, la caducidad del medio
de control ordinario es de dos (2) años, es decir, de un plazo muy inferior al
previsto para el medio de control ejecutivo contractual (5 años).
Es oportuno advertir que de conformidad con el numeral 13 del artículo
58 de la Ley 550 de 1999, los términos de prescripción y de caducidad de
610 Ese criterio lo ha mantenido uniforme la Sección Tercera del Consejo de Estado, en los Autos del 11
de octubre de 2006, Expediente 30.566, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y del 3 de diciembre de 2008,
611 El Consejo de Estado, por Auto del 6 de agosto de 2003, Expediente 24.238, con ponencia del doctor
Ricardo Hoyos Duque, estudió un caso en el que se pedía el cumplimiento de una obligación de
pago de una suma de dinero sometida a condición adquirida por una entidad territorial. La condición
consistía en que el Municipio ejecutado, realizaría unos pagos conforme a lo que se fuera recaudando
por concepto del impuesto predial. El a quo había librado mandamiento por el total de la obligación.
La Sección Tercera, revocó la providencia para librar mandamiento, pero solo respecto de los dineros
efectivamente recaudados a la fecha por impuesto predial.
612 El Consejo de Estado, por Auto del 17 de febrero de 2005, Expediente 25.860, con ponencia de Ramiro
Saavedra Becerra, analizó un caso donde se pidió el pago de una suma de dinero que se sometía
a una condición: que se hubiese recibido por la entidad toda la tubería necesaria para la ejecución
de la obra. Como no se acreditó la entrega de tal elemento en su totalidad, el máximo Tribunal,
decidió negar el mandamiento. En ese sentido señaló: “(…) Quiere decir lo anterior, que el contratista
debía cumplir con una serie de requisitos tendientes a acreditar la ejecución de las prestaciones a
su cargo, con miras a obtener el pago del saldo del valor del contrato que se encontraba pendiente;
sin embargo, dentro de los documentos aportados, no consta el original o la copia auéntica – ni
siquiera copia simple – del Acta de Recibo Final del contrato debidamente suscrita por las partes, que
acredite que el demandante efectivamente cumplió con sus obligaciones, haciendo surgir a su vez, la
obligación de pago a cargo de la entidad contratante”.
266
las acciones ejecutivas se suspenden respecto de los créditos a cargo de

las entidades territoriales durante la etapa de negociación y ejecución del
acuerdo de reestructuración del cual hagan parte y obviamente respecto
de aquellas obligaciones que se hicieron exigibles con anterioridad o con
posterioridad al inicio de la etapa de negociación y ejecución de dicho
acuerdo, tal y como se precisará más adelante en esta obra.
El Consejo de Estado613, también, aseguró que la caducidad de la
acción ejecutiva es un asunto de orden público que debe verificar el juez
al momento de decidir si libra o no mandamiento ejecutivo o al momento
de dictar sentencia. De la misma forma, la corporación, advirtió que el
ejecutado puede también proponer esa excepción aun en el supuesto que
se ejecute con base en una providencia que conlleve ejecución. En efecto,
el máximo Tribunal, sostuvo:
“4.3. El numeral 2º del artículo 509 del CPC no menciona la caducidad dentro
de las excepciones que pueden proponerse cuando el título ejecutivo es una
providencia que lleva consigo ejecución, razón por la cual, en principio y con la
sola lectura de esta norma, se podría concluir que no puede ser considerada y
que ha de rechazarse.
Sin embargo, una conclusión de esa naturaleza eventualmente daría lugar a
la continuación del proceso ejecutivo cuando en verdad el término de caducidad
ha vencido sin que se haya presentado oportunamente la demanda, si esta
circunstancia solo se advierte al momento de dictar la sentencia.
Por supuesto, que la solución jamás sería la aplicación irracional y aislada del
precepto para continuar de manera obsecuente y errada el proceso ejecutivo a
pesar de la operancia de la caducidad.
La razón por la que el numeral 2º del artículo 509 del CPC no menciona que
la caducidad debe estar en que el legislador supone que el juzgador le ha dado
estricto cumplimiento al artículo 85 del CPC que impone el deber de rechazar la
demanda si de ésta o de sus anexos se desprende que el término de caducidad
ha vencido.
Pero como es posible que por cualquier razón esa circunstancia no se
advierta al momento de decidir sobre el mandamiento de pago, queda abierta la
posibilidad para que el juez, de oficio, la declare en la correspondiente sentencia
pues el entendimiento contrario conduce irremediablemente al yerro que atrás
se mencionó, solución que encuentra pleno respaldo en el inciso segundo del
artículo 164 del CCA para este excepcional caso de la caducidad en el proceso
ejecutivo cuando el título de recaudo consiste en una providencia que lleva
consigo ejecución.
613 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto del 7 de febrero de 2011, Expediente
267
Queda entonces por averiguar, si el ejecutado puede proponer la excepción

de caducidad en los procesos ejecutivos en que el título de ejecución consiste en
una providencia que lleva consigo ejecución.
Una interpretación sistemática y lógica del artículo 164 del CCA y de los
artículos 85 y 509 del CPC, lleva a la Sala a sostener la afirmativa por las
siguientes dos razones: La primera, porque en todos los casos el juez tiene el
deber de declararla probada de oficio, lo que en últimas se traduce en que en
manera alguna el proceso ejecutivo puede continuar si la caducidad ha operado;
y, la segunda, porque si el juez no la advierte pero el ejecutado sí, la posibilidad
de que este la aduzca, más que satisfacer un interés individual, lo que hace es
proteger el interés general que envuelve la defensa de las normas de orden
público ya que las que regulan la caducidad tienen esta naturaleza”.
El Consejo de Estado614, aun en los casos de ejecuciones sustentadas
en títulos judiciales en los cuales las excepciones de mérito son bastante
limitadas, ha precisado que se puede proponer e incluso que el juez puede
y debe estudiar lo relativo a la caducidad, pues versa sobre un asunto de
orden público615. En efecto, dicha célula judicial, sostuvo:
“4.3. El numeral 2º del artículo 509 del CPC no menciona la caducidad dentro
de las excepciones que pueden proponerse cuando el título ejecutivo es una
providencia que lleva consigo ejecución, razón por la cual, en principio y con la
sola lectura de esta norma, se podría concluir que no puede ser considerada y
que ha de rechazarse.
Sin embargo, una conclusión de esa naturaleza eventualmente daría lugar a
la continuación del proceso ejecutivo cuando en verdad el término de caducidad
ha vencido sin que se haya presentado oportunamente la demanda, si esta
circunstancia solo se advierte al momento de dictar la sentencia.
Por supuesto, que la solución jamás sería la aplicación irracional y aislada del
precepto para continuar de manera obsecuente y errada el proceso ejecutivo a
pesar de la operancia de la caducidad.
La razón por la que el numeral 2º del artículo 509 del CPC no menciona la
caducidad debe estar en que el legislador supone que el juzgador le ha dado
estricto cumplimiento al artículo 85 del CPC que impone el deber de rechazar la
demanda si de esta o de sus anexos se desprende que el término de caducidad
ha vencido.
Pero como es posible que por cualquier razón esa circunstancia no se
advierta al momento de decidir sobre el mandamiento de pago, queda abierta la
posibilidad para que el juez, de oficio, la declare en la correspondiente sentencia
614 Ibídem.
615 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 10 de noviembre de 2016,
268
pues el entendimiento contrario conduce irremediablemente al yerro que atrás

se mencionó, solución que encuentra pleno respaldo en el inciso segundo del
artículo 164 del C.C. … para este excepcional caso de la caducidad en el proceso
ejecutivo cuando el título de recaudo consiste en una providencia que lleva
consigo ejecución.
Queda entonces por averiguar, si el ejecutado puede proponer la excepción
de caducidad en los procesos ejecutivos en que el título de ejecución consiste en
una providencia que lleva consigo ejecución.
Una interpretación sistemática y lógica del artículo 164 del CCA y de los
artículos 85 y 509 del CPC, lleva a la Sala a sostener la afirmativa por las
siguientes dos razones: La primera, porque en todos los casos el juez tiene el
deber de declararla probada de oficio, lo que en últimas se traduce en que en
manera alguna el proceso ejecutivo puede continuar si la caducidad ha operado;
y, la segunda, porque si el juez no la advierte pero el ejecutado sí, la posibilidad
de que este la aduzca, más que satisfacer un interés individual, lo que hace es
proteger el interés general que envuelve la defensa de las normas de orden
público ya que las que regulan la caducidad tienen esta naturaleza”.
El nuevo CPACA, en el literal k) del numeral 1 del artículo 164, regula
cuáles son los términos de caducidad de los títulos ejecutivos derivados de
los contratos estatales, las providencias judiciales condenatorias proferidas
por la jurisdicción administrativas y los laudos arbitrales, así: “k) Cuando
se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato616, de decisiones
judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en
cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término
para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la
exigibilidad de la obligación en ellos contenida”.
En este orden de ideas, las nuevas previsiones de la Ley 1437 de 2011
(CPACA), disponen plazos de caducidad para la ejecución de cada uno de
los títulos ejecutivos que son cobrables ante la jurisdicción contencioso
administrativa (contractuales, judiciales y arbitrales), pues las disposiciones
anteriores, solo los consagraban para los títulos judiciales y ahora, extiende
la regulación a los contractuales y a los laudos arbitrales. De la misma forma,
unifica para todos los títulos ejecutivos, un mismo término de caducidad en
cinco (5) años contados a partir de su exigibilidad.
Para el caso de los títulos ejecutivos derivados de contratos estatales,
la jurisprudencia, precisó que la caducidad del medio de control ejecutivo
616 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 28 de mayo de 2015, Expediente
53.659, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En dicha providencia, se analizó la caducidad de
los títulos ejecutivos contractuales a la luz del nuevo CPACA.
269
es de cinco (5) años contados a partir de su exigibilidad y en tal sentido,

aseguró617:
“Así las cosas, teniendo en cuenta que la referida Resolución No. 002503 del 10
de abril de 2001 quedó ejecutoriada el 18 de julio de 2001618, el término de cinco
(5) años para que operara la caducidad de la acción frente a la ejecución de las
sumas por concepto de los siniestros de cumplimiento y de pago del anticipo
operaría el 18 de julio de 2006; y como la demanda se presentó el 9 de junio
de 2006, es evidente que para esa fecha aún no había operado el fenómeno de
caducidad como equivocadamente lo señaló el Tribunal de primera instancia”.
Y por otro lado, para el caso de la exigibilidad de las providencias
judiciales condenatorias, el Consejo de Estado619, señaló que el plazo de
los cinco (5) años sólo comenzará a contarse a partir del vencimiento del
término fijado en la ley o en el proveído respectivo para que sea ejecutable,
es decir, los cinco (5) años620 se cuentan una vez precluya el periodo de
gracia otorgado en la ley o en la providencia para su cumplimiento621.
Frente a la contabilización de los términos de la caducidad de la acción
ejecutiva, se sujetarán a las normas vigentes al momento en que se hicieron
exigibles las obligaciones constitutivas del título ejecutivo respectivo. De
esta forma, por ejemplo, si se pactó en un contrato estatal que se celebró
el 30 de junio de 2012, la entrega de un anticipo en unas condiciones que se
verificaron con posterioridad a la entrada en vigencia del nuevo CPACA, y a
partir de ello se hizo exigible esa prestación, el término de caducidad de la
acción ejecutiva para reclamar el cumplimiento judicial de esa obligación,
se aplicará con arreglo a las nuevas disposiciones del nuevo Estatuto
Procesal, aun cuando la prestación se pactó con anterioridad a su entrada
en vigencia, dado que el punto de partida del plazo de caducidad lo será
618 Así se deriva de la constancia de ejecutoria visible a Folio 88 del C. No. 1, en la que se señala
que por medio de la Resolución No. 005711 del 3 de julio de 2001 se resolvieron los recursos de
reposición interpuestos en contra de la Resolución No. 002503 del 10 de abril de 2001 en el sentido
de confirmarla en todas y cada una de sus partes y que ésta fue notificada a la apoderada de la
Compañía Aseguradora de Fianzas S.A.-Confianza S.A. el 18 de julio de 2001.
619 Sección Quinta, Sentencia de Tutela de 21 de enero de 2016, Expediente 11001-03-15-000-2015-
02940-00, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 6 de
febrero de 2020, Expediente 62.939, C.P. María Adriana Marín.
620 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 14 de julio de 2016, Expediente
250002342000 201403766 01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y Subsección “B”, Sentencia de 12
de julio de 2018, Expediente 25000-23-42-000-2014-01475-01(3531-17), C.P. Sandra Lisset Ibarra
Vélez.
621 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 8 de marzo de 2019, Expediente 19.899, C.P. Milton
Chaves García y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 6 de febrero de 2020, Expediente 62.939,
270
desde el momento en que ella se hizo exigible y no desde el instante en

que se creó. El Consejo de Estado622, en ese sentido, sostuvo: “El artículo
624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de1887, determina que
los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a
correr. Como en este caso el término empezó a contarse desde 13 de febrero
de 2008, la ley aplicable es el Código Contencioso Administrativo”.
Por último, resulta interesante una posición del Consejo de Estado, en
la que estudió cómo opera la caducidad del título ejecutivo judicial ante
una entidad estatal que está en liquidación y en tal sentido sostuvo que
el término de la caducidad se interrumpe durante el tiempo que se tome
la misma, siempre que el titular del derecho judicial hubiese tramitado
debidamente su reclamación ante el liquidador, pues si así no procede o su
pedido es rechazado, el plazo de la caducidad sigue su curso y por lo tanto,
no se produce el fenómeno de la interrupción623.
18. La cesión de créditos sobre los títulos ejecutivos

contractuales y judiciales
Es muy usual que los acreedores negocien los créditos que consten en
títulos ejecutivos contractuales o judiciales con terceras personas y ese
acuerdo se lleva a cabo a través de la figura jurídica de la cesión de créditos
personales. El artículo 666 del Código Civil define los derechos personales
o de créditos como aquellos que solo pueden reclamarse a ciertas personas
que, por un hecho suyo o la disposición de la ley, han contraído obligaciones
correlativas. Es sabido que el contrato es fuente de obligaciones, y en el caso
específico del contrato estatal, cuando el contratista sea titular de créditos
a cargo de la administración, está autorizado por la ley para negociarlos
con terceras personas al igual que el beneficiario de una sentencia judicial
a su favor. La cesión de créditos es una modalidad contractual en virtud de
la cual se ceden a cualquier título (oneroso o gratuito) derechos de crédito
a una persona y que la misma solo producirá efectos con la entrega del
título, una vez entregado el título por el cedente al cesionario (requisito de
perfeccionamiento) éste deberá notificar al deudor respecto de la cesión
para que produzca efectos, es decir, para que le sea oponible al deudor, de
acuerdo con lo ordenado por el artículo 1960 del Código Civil; sin embargo,
622 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 12 de septiembre de 2016, Expediente 56.440, C.P.
Guillermo Sánchez Luque y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 6 de febrero de 2020,
623 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 12 de julio de 2018, Expediente
25000-23-42-000-2014-01475-01(3531-17), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
271
si el cesionario acude al juez a efectos de lograr el pago de la obligación y

no ha notificado al deudor624, pueden acontecer dos situaciones, a saber:
1) si el deudor es notificado del mandamiento ejecutivo puede proponer
la excepción de falta de notificación de la cesión, caso en el cual el juez
deberá declararla probada, y 2) Si el deudor es notificado del mandamiento
ejecutivo y guarda silencio, es decir, no propone la excepción, se entenderá
que acepta la cesión (art. 1960 ídem). Ahora bien, la obligación que se cede
debe ser de aquellas que no son susceptibles de transferirse por endoso,
porque en esos casos la notificación no será necesaria (títulos valores).
El Consejo de Estado625, precisó que la cesión de créditos: “tiene por
objeto la transmisión del derecho derivado de una posición jurídica acreedora
que se puede hacer valer en contra del patrimonio del deudor, figura que en la
legislación civil procede frente a créditos contractuales o de otro origen, que
consten o no en un documento626, a falta del cual la cesión puede formalizarse
en uno otorgado para tal fin”. La misma Corporación627, también, indicó que
las entidades estatales, en materia contractual, pueden prohibir la cesión
de créditos que tengan origen en el contrato estatal. La aplicación del
Código Civil a los contratos estatales y específicamente en este caso tiene
sustento en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993. Así que, si un contratista cede
a una persona (tercero) cualquier título que se derive del contrato estatal,
como por ejemplo, el crédito contenido en un contrato de transacción
en el cual conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible a
la administración, bastará con la notificación de ese acuerdo para que se
tenga como nuevo acreedor al cesionario.628 Ahora, si el cesionario inicia
624 La falta de notificación al deudor imposibilita librar mandamiento en su contra. En ese sentido, el
Consejo de Estado, aseguró: “a. La firma CONREDES demanda al Departamento del Tolima, por ser
el sujeto pasivo del crédito que le fuera cedido por la cooperativa COASTOLIMA.; sin embargo, es
de anotar que esta cesión no produce efectos frente al departamento del Tolima, entidad deudora,
puesto que esta entidad no fue notificada de la misma (artículos 1960 y 1963 C.C.). /Tampoco se
acudió al trámite previsto en el artículo 489 del CPC., esto es, solicitar en la demanda ejecutiva la
diligencia previa de notificación de la cesión al deudor, actuación judicial que en este caso permitiría
completar el título ejecutivo exigido”. Sección Tercera, Auto de 13 de diciembre de 2001, Expediente
19.403, C.P. Alier Hernández Enríquez.
625 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia 1° de octubre de 2014, Expediente 35.998, C.P. (E)
626 “ARTÍCULO 1959. Formalidades de la cesión. La cesión de un crédito, a cualquier título que se
haga, no tendrá efecto entre el cedente y el cesionario sino en virtud de la entrega del título. Pero
si el crédito que se cede no consta en documento, la cesión puede hacerse otorgándose uno por el
cedente al cesionario, y en este caso la notificación de que trata el artículo 1961 debe hacerse con
exhibición de dicho documento”.
627 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 1° de julio de 2015, Expediente
628 La Sección Tercera, por Auto del 31 de agosto de 2005, Expediente 28.690, con ponencia de María
Elena Giraldo Gómez, frente a la condición de cesionario de un crédito estatal para librar mandamiento
272
proceso ejecutivo en contra de la administración y está dentro del término

legal no propone la excepción de falta de notificación de la cesión, no podrá
después alegar ese hecho en su favor porque se entiende que aceptó la
cesión acordada.
El Consejo de Estado629, al estudiar la cesión de créditos derivados de
un contrato estatal, advirtió lo siguiente:
“(…) Además, la Sala estima pertinente señalar lo siguiente:
a. La firma CONREDES demanda al Departamento del Tolima, por ser el
sujeto pasivo del crédito que le fuera cedido por la cooperativa COASTOLIMA;
sin embargo, es de anotar que esta cesión no produce efectos frente al
departamento del Tolima, entidad deudora, puesto que esta entidad no fue
notificada de la misma (arts. 1960 y 1963, C.C.).
Tampoco se acudió al trámite previsto en el artículo 489 del CPC, esto es,
solicitar en la demanda ejecutiva la diligencia previa de notificación de la cesión
al deudor, actuación judicial que en este caso permitiría completar el título
ejecutivo exigido.
b. Aun prescindiendo de la consideración anterior, la Sala encuentra que la
demandante tampoco probó que el departamento del Tolima tuviera a su cargo
la obligación que se pretende ejecutar, es decir, no acreditó la existencia del
crédito adquirido en virtud de la cesión”.
Es decir, dentro de la demanda ejecutiva contractual el cesionario del
crédito estatal deberá probar la notificación de la cesión al deudor o podrá
pedir que se practique tal diligencia de acuerdo con el artículo 489 del CPC
y 423 del CGP.
Por otro lado, se llama la atención en el hecho de que la notificación
de la cesión del crédito no faculta al deudor para que se oponga a la
misma, toda vez que, como lo ha sostenido la Corte Suprema de Justicia,
el deudor no es parte en el contrato de cesión de créditos ni la celebración
de ese acuerdo lo perjudica, haciéndole más gravosa su situación630. La
de pago, sostuvo: “(…) a. LA CONDICIÓN DEL EJECUTANTE, DE CESIONARIO DEL CRÉDITO,

se alegó desde la demanda; se condicionó, en la misma demanda, a que antes de que el Tribunal
librara mandamiento se notificara personalmente al ejecutado (Municipio de San Martín), de la cesión
del crédito contractual que le efectuó el contratista, Trujillo Bonilla, al ejecutante; se adjuntó en la
demanda y para tal efecto el original del contrato de cesión celebrado el 14 de noviembre de 2003,
con firmas autenticadas de los suscriptores (fls. 23 a 24 c. 1). Y el A Quo previo al mandamiento de
pago ordenó, el 21 de noviembre de 2003, la notificación de la cesión del crédito del contratista al
ahora ejecutante, que se surtió sin oposición, el día 19 de diciembre siguiente, por comisionado”. (fls.
32 y 65 c. 1) (Negrillas y subrayado son del texto original).
629 Sección Tercera, Auto del 13 de diciembre de 2001, Expediente 19.403, C.P. Alier Hernández
Enríquez.
630 Corte Suprema de Justicia, Sentencia de Casación del 2 de mayo de 1941, Gaceta Judicial, Tomo LI,
p. 256. En: López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit.
273
Corte Suprema de Justicia631, , sobre este aspecto, precisó lo siguiente: “A

pesar de la relevancia que en sus alcances tiene la notificación al deudor, así
como la aceptación, que éste espontáneamente manifieste, tales situaciones
no constituyen requisitos de validez de la cesión, que se materializa aún
en contra de la voluntad del obligado, pues solo se limitan sus alcances”. Y
más adelante, en la misma providencia, con contundencia, se concluyó lo
siguiente: “Incluso de la forma como aparecen redactados los artículos 1960,
1962 y 1963 ibídem, lo trascendente es informar la ocurrencia del cambio y
no la obtención de un visto bueno. Tan es así, que el asentimiento indica es
un conocimiento de relevo del otro contratante, sin que su obtención sea
imperiosa”.
Por otro lado, la cesión del crédito personal, puede verse frustrada ante
determinados eventos que le impidan al deudor cumplirle al cesionario,
por hechos atribuibles exclusivamente a su predecesor, como por ejemplo
cuando se decreta una cautela sobre el crédito; se efectúan abonos no
contenidos en el título o la información previa de transferencia a persona
distinta632.
En este orden de ideas, bien puede ocurrir que el juez administrativo,
decreta el embargo de cualquier crédito de naturaleza contractual que
esté a cargo de una entidad estatal a favor de un contratista y al momento
de hacer efectiva la medida, es noticiado por la propia Administración, que
tal crédito le fue cedido a un tercero con anterioridad al recibo de la orden
de embargo. En este caso, la medida no podrá practicarse y el juez deberá
así hacérselo saber a la entidad estatal destinataria de la cautela, para que
se abstenga de cumplir con el embargo.
Finalmente, el nuevo titular de ese crédito —provenga de un contrato
estatal o de una sentencia condenatoria proferida por la jurisdicción
contencioso administrativa o de una providencia arbitral—, para iniciar un
proceso ejecutivo ante el juez administrativo y obtener el cumplimiento
de la respectiva obligación, además de acreditar el título correspondiente
y la satisfacción de la notificación al deudor, deberá acompañar los demás
documentos necesarios para integrar el título ejecutivo complejo, según
se trate.
631 Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia 23 de octubre de 2015, Expediente SC14658-2015, M.P.
Fernando Giraldo Gutiérrez.
632 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia 23 de octubre de 2015,
Expediente SC14658-2015, M.P. Fernando Giraldo Gutiérrez.
274
Capítulo III
1.
Sentencias judiciales dictadas por la jurisdicción
contencioso administrativa
En la actualidad, es indiscutible que la jurisdicción contencioso
administrativa, tiene competencia para conocer de los procesos ejecutivos
que tengan como título o base de recaudo providencias judiciales
condenatorias proferidas por la propia jurisdicción administrativa, entre
las que se destacan las sentencias633, en atención a las reglas previstas en
el CCA y en el nuevo CPACA. Se debe anotar, que se trata de una labor
novedosa para la justicia administrativa, pues esa atribución solo le fue
otorgada, en forma general, por la Ley 446 de 1998634 y hoy en día en forma
categórica en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. En efecto, el Consejo
de Estado635, al referirse a esa nueva competencia, señaló:
“En principio, el conocimiento de los procesos ejecutivos iniciados como
consecuencia de una condena contencioso administrativa era de competencia de
la jurisdicción ordinaria, tal y como se precisó en repetidas ocasiones por parte
del Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria, salvo
633 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Auto de 29 de enero de 2020, Expediente
63.931, C.P. Alberto Montaña Plata y Sala Plena de la Sección Segunda, Auto de 25 de julio de 2017,
Expediente 11001-03-25-000-2014-01534-00(4935-14), M.P. William Hernández Gómez. Ver también
Sección Tercera, Autos del 3 de agosto de 2006, Expediente 32.499, C.P. Alier Hernández y Sección
Cuarta, Auto de 8 de marzo de 2019, Expediente 19.899, C.P. Milton Chaves García. Ver también
Sección Tercera, Auto del 13 de diciembre de 2007, Expediente 33.879, C.P. Ruth Stella Correa Palacio;
Sección Quinta, Sentencia de Tutela de 18 de abril de 2013, Expediente 11001-03-15-000-2012-01353-
01, C.P. Mauricio Torres Cuervo; Sección Cuarta, Auto de 30 de mayo de 2013, Expediente 18.057, C.P.
Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; Sección Cuarta, Sentencia de 26 de febrero de 2014, Expediente
19.250; C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y Sección Quinta, Auto de 8 de octubre de 2014,
Expediente : 68001-23-33-000-2013-00529-01, C.P. Susana Buitrago Valencia.
634 Aunque conforme al artículo 75 de la Ley 80 de 1993, ya tenía competencia para conocer de la
ejecución fundada en sentencias judiciales proferidas en el trámite de acciones contractuales.
635 Sección Tercera, Auto del 3 de agosto de 2006, Expediente 32.499, C.P. Alier Hernández Enríquez.
275
que se tratara de condenas proferidas en el trámite de procesos contractuales,

dado que, por expresa disposición del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la ley
radicó el conocimiento de dichos procesos ejecutivos a la propia jurisdicción
contencioso administrativa; así mismo, se ha reconocido que los procesos
ejecutivos derivados del incumplimiento de actas de conciliación debidamente
aprobadas corresponde a esta última jurisdicción.
(…) Por consiguiente, los procesos ejecutivos iniciados con fundamento
en condenas impuestas por la propia jurisdicción contencioso administrativa,
independientemente de la cuantía, deben ser asumidos en primera o en única
instancia, por los distintos tribunales administrativos del país hasta el momento
en que los jueces administrativos inicien actividades, fecha a partir de la que,
todos aquellos procesos que no superen los 1500 salarios mínimos legales
mensuales deberán ser asumidos por estos en primera instancia”.
Por su parte, los artículos 132 y 134B636 del CCA –aun aplicables a los
procesos contencioso administrativos tramitados antes del 2 de julio de
2012–, se refieren a la competencia de jueces y tribunales administrativos
para conocer “de los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas
por la jurisdicción contencioso administrativa”. Por su parte, los numeral
7 del artículo 152 y numeral 7 del artículo 155 del nuevo CPACA, otorgan
competencia de primera instancia tanto a los Tribunales Administrativos
como a los Jueces Administrativos, para conocer de procesos ejecutivos
derivados de varios títulos, entre ellos, los de carácter judicial, según la
cuantía de las pretensiones (mayor o no de 1.500 salarios mínimos legales
mensuales). Entonces, cualquier providencia judicial637 dictada por la
justicia administrativa que imponga una condena o que apruebe una
conciliación638 (num. 6, art. 104, CPACA), será ejecutable ante la misma
jurisdicción639. La doctrina640, frente a las sentencias condenatorias, las
identifica como aquellas que “se encaminan a la declaración judicial de un
636 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo, Séptima Edición, Editorial Señal
Editores, Medellín, 2009, pp. 530 y 531.
637 Entendiéndose por tal las sentencias y los autos, según la clasificación contenida en el artículo 278
del CGP, que dispone: “Las providencias del juez pueden ser autos o sentencias. /Son sentencias las
que deciden sobre las pretensiones de la demanda, las excepciones de mérito, cualquiera que fuere
la instancia en que se pronuncien, las que deciden el incidente de liquidación de perjuicios, y las que
resuelven los recursos de casación y revisión. Son autos todas las demás providencias”.
Expediente 51.230, C.P. Hernán Andrade Rincón. Ver también Consejo de Estado, Sala Plena de
la Sección Tercera, Auto de 29 de enero de 2020, Expediente 63.931, C.P. Alberto Montaña Plata.
Igualmente, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 3 de marzo de 2020, Expediente 63.946, C.P.
Marta Nubia Velásquez Rico.
640 Morales Molina, Hernando. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General, Undécima Edición,
Editorial ABC, Bogotá, 1991, p. 529.
276
derecho y a la condena del demandado a la satisfacción de la prestación

debida como consecuencias, según el derecho sustancial, de la existencia del
derecho que reconoce o declara”. De otro lado, es importante señalar que
las sentencias judiciales pueden ser de diversas clases, según lo que allí se
ordene, pues pueden ser declarativas, constitutivas y condenatorias. Para
el caso de las sentencias condenatorias administrativas, Carlos Betancur
Jaramillo, precisa: “En el campo del derecho administrativo serían de esta
clase las sentencias favorables dictadas en los procesos de restablecimiento en
general, comprendiendo en éstas las dictadas en los procesos de impuestos,
contractuales, de reparación directa o de responsabilidad extracontractual y
de trabajos públicos”. Más adelante, el mismo autor, agrega: “Se recuerda
que las sentencias en el contencioso de nulidad y restablecimiento tendrán
un doble carácter: declarativas en cuanto constatan o definen que el acto
impugnado se ajusta o no al ordenamiento jurídico y de condena, cuando, como
consecuencia de la nulidad del acto, se impongan obligaciones de dar, hacer o
no hacer a la administración”. En consecuencia, solo serán ejecutables ante
la jurisdicción administrativa, aquellas sentencias condenatorias proferidas
por ella misma o que siendo declarativas, contienen una condena, como
sería el caso de las que resulten de los medios de control de nulidad y
restablecimiento cuando se declara la nulidad del acto demandado.
Por otra parte, cabe preguntarse si las sentencias judiciales dictadas
por los jueces administrativos en el trámite de acciones constitucionales
(tutela, popular, cumplimiento y de grupo), son ejecutables ante la
misma jurisdicción por la vía del proceso ejecutivo administrativo. Pues
bien, la acción ejecutiva será viable siempre y cuando: i) la providencia
judicial contenga una condena641, ii) La providencia sea aprobatoria de
una conciliación642, iii) haya sido proferida por el juez administrativo643, y
iv) que las leyes que reglamentan cada acción constitucional, no prevean
otro mecanismo judicial de cumplimiento de la condena644. Lo anterior, no
obsta, para que si en una sentencia pronunciada en el trámite de cualquier
acción constitucional, se impone una condena, ésta se pueda ejecutar
641 Pues la Ley 446 de 1998, solo otorgó esa competencia a la jurisdicción contencioso administrativa
si la sentencia es condenatoria y así lo reiteró el numeral 6 del artículo 104 del nuevo CPACA, que
preceptúa: “Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por
esta jurisdicción”.
642 Así lo ordena el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, al disponer: “Los ejecutivos derivados de las
condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción”.
643 Pues la Ley 446 de 1998 y el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, solo otorgó esa competencia a
la jurisdicción contencioso administrativa si la providencia judicial la dicta ella misma.
644 Pues para el cumplimiento de algunas decisiones judiciales, la ley, prevé el mecanismo del incidente
de desacato (Decreto-Ley 2591/91, art. 52, Ley 472/98, art. 41, Ley 393/97, art. 25).
277
ante la jurisdicción contencioso, como podría ser a manera de ejemplo,

cuando en una acción de tutela se condena al demandado al pago de una
indemnización (art. 25, D.L. 2591/91). Adicionalmente, resulta claro que las
sentencias originadas en acciones de grupo645 tramitadas ante la jurisdicción
administrativa646, serán ejecutables ante ella misma; en los anteriores
casos, se puede obtener el cobro judicial de la respectiva condena. Las
condiciones generales de ejecución, salvo disposición especial, serán las
mismas que para las sentencias condenatorias proferidas por la justicia
administrativa y conforme a las reglas del CCA y el nuevo CPACA.
El Tribunal Administrativo de Antioquia647, acogió nuestra posición para
negar la procedencia del cobro ejecutivo de una sentencia dictada en el
trámite de una acción de cumplimiento y sobre el particular, razonó de la
siguiente forma:
“En consecuencia, en caso de incumplimiento de las providencias dictadas en
virtud de una acción de cumplimiento, que se reitera, no impone el pago de
indemnización alguna, por el objeto mismo que persigue, debe precisarse que
la norma especial – Ley 393 de 1997- trae consigo el trámite del desacato, para
perseguir el cumplimiento de la orden judicial proferida con base en dicha ley, es
así como el artículo 29 dispone: (…)
Caso diferente si se tratara de una acción constitucional que permita
reconocer perjuicios, como es el caso de la acción de tutela, pues la condena en
virtud de la misma podría ejecutarse ante esta jurisdicción, lo que se desprende
de lo explicado por el tratadista Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, también
citado por la Juez de primera instancia, cuando manifiesta en su texto “la acción
ejecutiva ante la jurisdicción administrativa” lo siguiente: (…)
Por lo tanto, si el actor persigue el cumplimiento de la orden judicial
dispuesta en virtud de la acción constitucional referenciada, debe acudir
al incidente de desacato, que es lo que la norma especial dispone, no siendo
posible acudir al proceso ejecutivo, pues no se cuentan con fundamento legal
alguno que permita desplazar la norma especial en caso de incumplimiento con
la orden judicial proferida, más aún cuando con la misma, no se persiguen fines
indemnizatorios”.
645 “ARTÍCULO 65 (Ley 472/98). La sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones
generales del CPC y además, cuando acoja las pretensiones incoadas, dispondrá: 1. El pago de una
indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales (…)”.
646 Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Revisión Número 9, Sentencia de 9 de septiembre
de 2020, Expediente 76001333100120080013401, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. En dicha
providencia, se profirió una millonaria condena en contra del Estado por la muerte de los diputados
secuestrados en el 2002 en el Valle del Cauca.
647 Sala Segunda Oralidad, Auto de 24 de julio de 2015, Expediente 05 001 33 33 012 2015 00089 01,
M.P. Gonzalo Zambrano Velandia.
278
Otro aspecto que merece especial atención es el atinente con la

obligación del juez administrativo al momento de dictar una condena de
cuantificar y especificar claramente cuál es su contenido, cómo estará
integrada y eventualmente, cómo se hará la respectiva liquidación con
los parámetros del caso. Carlos Betancur Jaramillo648, con mucha razón,
afirma:
“Claro está que para que la sentencia dictada por la jurisdicción administrativa
preste mérito ejecutivo, la obligación en ella declarada debe ser clara, expresa
y exigible. (…) La jurisdicción administrativa olvida con alguna frecuencia las
notas que debe tener la obligación y por eso muchas de sus decisiones son
prácticamente inejecutables o de muy difícil ejecución. Ejemplo de esto se
observa en los fallos que ordenan el pago de salarios y demás derechos sociales
que se dejan de percibir durante determinado lapso o hasta tanto el reintegro se
produzca (…). Pues bien, las sentencias así concebidas, que además le imponen
a la entidad condenada la carga de probar deducciones dentro de un perentorio
término que se vence generalmente antes de la formulación de la demanda
ejecutiva, no prestan mérito ejecutivo por carencia de claridad o precisión”.
Cabe hacer un llamado respetuoso a los jueces y magistrados que
integran a la jurisdicción contencioso administrativa, para que procuren
salvaguardar el derecho legítimo de los administrados de obtener una
sentencia clara y concreta, que esté revestida de todas las condiciones
formales y de fondo para ser ejecutada judicialmente ante su eventual
incumplimiento, sin perjuicio de la obligación procesal de las partes de
solicitar las aclaraciones que sean procedentes. La claridad no debe ser
solo frente a la condena como tal, sino también respecto a la identificación
correcta de los demandantes y demandados649. De tal forma, que la
providencia condenatoria debe establecer cada uno de los diferentes
ítems que la componen, como podrían ser los siguientes: i) el pago de
los perjuicios patrimoniales y extrapatrimoniales (daño emergente, lucro
cesante, etc., intereses), ii) la orden de reintegro del demandante al cargo
que venía desempeñando o a uno de superior jerarquía, iii) el pago de los
salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir
desde el momento cierto del retiro del servidor público hasta la fecha
efectiva y cierta de su reintegro, iv) la orden perentoria de reliquidar la
648 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Séptima Edición, Editorial Señal
Editores, Medellín, 2009, p. 550.
649 La Corte Constitucional en la Sentencia T-677 del 3 de julio de 2008, M.P. Jaime Araújo Rentería,
estudió una tutela interpuesta en el trámite de un proceso ejecutivo iniciado para lograr el cumplimiento
de una sentencia laboral y encontró que la providencia base de la ejecución condenó a CAJANAL
EPS, y no a CAJANAL EICE, como era lo correcto.
279
pensión del demandante incluyendo concretamente los distintos factores

que se deben considerar para el efecto, v) el pago de los intereses
comerciales y moratorios del caso, contados a partir de la ejecutoria
de la sentencia judicial, vi) el reconocimiento de determinado factor650
o prima y el correspondiente periodo de causación, vii) la orden para la
administración de hacer o no hacer determinada conducta y las condiciones
de ejecución (reintegrar a un funcionario, asumir el tratamiento médico y
la rehabilitación del demandante hacía el futuro); viii) la condena al pago
de costas y agencias en derecho, ix) la orden de indexar la primera mesada
pensional y además la obligación de pagar el resultado de esa indexación
– lo que vincula obligaciones de hacer y también de pagar una suma de
dinero, y x) cualquier reconocimiento o pago adicional que se ordene en la
providencia judicial.
También en las sentencias administrativas laborales, es sumamente
importante que se indiquen claramente cómo se debe efectuar: i) el
reintegro del demandante, ii) el pago de los salarios y prestaciones sociales
dejados de percibir por el interesado, indicando cuáles serán las fórmulas del
reajuste (indexaciones e intereses651), los factores salariales, las prestaciones
sociales a incluir al liquidar la respectiva condena (salarios, cesantías,
primas, bonificaciones, sanciones moratorias), al igual que lo concerniente
con las deducciones a realizar por indemnizaciones canceladas o pagos al
Sistema Integral de Seguridad Social (pensiones, riesgos profesionales,
salud, etc.), iii) los factores a incluir en las reliquidaciones pensionales
como sería la orden judicial tanto de indexar la primera mesada pensional
como la de pagar el resultado de esa operación652, y iv) tratándose de
650 Tal es el caso de la inclusión o no de la prima de actualización dentro de la asignación mensual de

los pensionados de las fuerzas militares después del año 1995. El Tribunal Administrativo del Cauca,
mediante sentencia de 4 de octubre de 2012, Expediente 19001230000120080019301, M.P. Carmen
Amparo Ponce Delgado, precisó que la prima de actualización, no puede generar la reliquidación
de la pensión desde el año 1996 por tratarse de una prestación temporal pues estuvo vigente hasta
el Decreto 107 de 1996 – fecha en la que se produjo la nivelación salarial de ciertos servidores– y
además, porque ello implicaría hacer un doble pago en tanto que el reajuste debe efectuarse con
base en el sistema oscilación. Ver Corte Constitucional, Sentencia T-709 de 2009, M.P. Juan Carlos
Henao.
651 Los intereses causados por retrasos en el pago de mesadas, reajustes o reliquidaciones pensionales,
cuentan con una regla normativa especial en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Ver Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia de 19 de agosto de 2020, Expediente 66.868, M.P.
Jorge Luis Quiroz Alemán.
652 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 5 de marzo de 2020, Expediente
11001-03-15-000-2019-04005-01 (AC), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. En esa providencia se
dejó sin efectos una providencia de un Tribunal Administrativo que declaró la inexistencia de título
ejecutivo judicial porque a su juicio aquel sólo ordenó indexación de la primera mesada, pero no el
pago del producto de esa actualización. En ese sentido, se dijo que el título también reconocía la
orden de pagar.
280
primas o bonificaciones se deben indicar periodos, porcentajes y el efecto

que sobre las prestaciones sociales tal mandato tuviera. De la claridad de la
condena, depende en gran medida que la administración, pueda efectuar
una liquidación correcta de la providencia judicial e incluso, más tarde,
que el acreedor de ese crédito judicial pueda accionar tranquilamente en
vía ejecutiva ante el incumplimiento de lo ordenado en la sentencia653.
Precisamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca654, al ocuparse
del estudio de un proceso ejecutivo iniciado para obtener el cobro de
una sentencia judicial que ordenó el pago de un reajuste por prima de
actualización con la indexación respectiva, advirtió:
“Como quedó visto, en la sentencia no se condena de manera clara, expresa y
exigible a la entidad demandada a pagar al demandante la suma de $32.333.510
pesos, ćomo resultado de los dineros dejados de pagar al señor (…), por la Caja
de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por concepto de reajustar, reliquidar
e indexar la asignación mensual de retiro a partir del 1º de enero de 1992, hasta
el 31 de diciembre del año 1995, tomando los incrementos ordenados por los
Decretos 335/92, 26%, 25/93, 23%, 65/94, 23% y 133/95, 17%, con los aumentos
anuales de ley para cada año...´; en la sentencia se condenó a la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional a pagar la prima de actualización, de
conformidad con lo previsto en los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994
y 133 de 1995, a partir del 1° de enero de 1992 y hasta el 31 de diciembre de 1995,
cuando tuvo vigencia, no resultando, por lo tanto, desvirtuada la providencia
del a quo que desestimó la solicitud que se hace de librar mandamiento de pago
por $32.333.510 por concepto de reajuste, reliquidación e indexación mensual de
la asignación de retiro a partir del 1º de enero de 1992 y hasta el 31 de diciembre
de 1995 con los aumentos anuales de ley para cada año, por cuanto la sentencia
base de recaudo ejecutivo no lo ordenó, como se evidencia de su lectura, ni
existe la debida claridad y fundamentación legal sobre el procedimiento que se
siguió para concretar la mencionada suma, cuyo cobro se impetra”.
Por otro lado, cuando una sentencia ordena el reintegro de una
persona al servicio público, el juez, debe tener el cuidado de verificar si
se produjo o no con tal obligación de hacer, sin perder de vista que la
Administración, conserva la posibilidad de reenganchar al beneficiario de
la providencia judicial en el mismo cargo o en otro de igual categoría o
incluso mejor. Esta última precisión, por demás, resulta oportuna porque
lo que no puede pretender un acreedor laboral, por la vía del ejecutivo, es
653 Sección Quinta, Sentencia de Tutela de 18 de abril de 2013, Expediente 11001-03-15-000-2012-

01353-01, C.P. Mauricio Torres Cuervo.
654 Sección Segunda, Subsección “C”, Auto del 24 de julio de 2008, Expediente 2007-0440, M.P. Antonio
José Arciniegas A.
281
que obligue a la entidad pública a reintegrarlo en el mismo cargo, es decir,

a aquel que desempeñaba exactamente en la fecha en que fue retirado de
su empleo público. Interesante resulta tan juiciosa reflexión que hizo el
Tribunal Administrativo de Quindío655, sobre este preciso punto, así:
“En ese orden de ideas, se tiene que la sentencia constitutiva del título ejecutivo
en virtud de la cual, hoy se ejecuta al Departamento del Quindío, en momento
alguno impuso a la parte ejecutada, la carga forzosa de reintegrar a la Sra. (xxx),
al cargo por ella solicitado en esta demanda ejecutiva de Asesora de Asuntos
Disciplinarios, sino que si bien, en principio, determinó que nunca hubo supresión
del cargo de carrera administrativa de que era titular (Jefe del Departamento de
Asuntos Disciplinarios), el reintegro debía efectuarse, al mismo que detentaba o
a OTRO DE IGUAL CATEGORÍA y DE FUNCIONES AFINES PARA SU EJERCICIO.
De conformidad con lo antes dicho y como quiera que el cargo denominado
JEFE DE DEPARTAMENTO DE ASUNTOS DISCIPLINARIOS, ya no existía en la planta
de personal del Ente Territorial ejecutado, la que fue modificada mediante el
Decreto 642 del 10 de diciembre de 2011 “por medio de la cual se establece la
organización interna del sector central de la Administración del Departamento
del Quindío, se fijan las funciones de las dependencias que la integran y se dictan
otras disposiciones”, debía el Departamento proceder a reubicar a la ejecutante,
a OTRO CARGO DE CARRERA ADMINISTRATIVA de igual categoría y de funciones
afines (no idénticas ni iguales), siempre que existiera la vacante.
En tal sentido, la última opción que tenía el Departamento de acuerdo con la
normativa estudiada en el acápite anterior, era que si el cargo que detentaba la
ejecutante había sido clasificado como uno de libre nombramiento y remoción,
podía ser reincorporada a éste conservando sus derechos de carrera, siempre
y cuando no hubiera sido posible su reintegro a otro de carrera administrativa,
con las calidades indicadas en el párrafo anterior.
(…)
Por lo discurrido, puede manifestarse sin lugar a dubitaciones, que el
ejecutado Departamento del Quindío, cumplió con relación a la ejecutante,
con su obligación de hacer impuesta en el fallo judicial base del título ejecutivo,
consistente en el reintegro de la misma al cargo suprimido, y ante la imposibilidad
de tal circunstancia por la inexistencia del mismo, a otro de igual categoría y
funciones afines”.
También, en materia laboral, pueden surgir obligaciones relativas de un
lado, al incumplimiento en el pago de un derecho pensional previamente
reconocido y por otro lado, de incluir en nómina al beneficiario de tal
derecho, y en ambos casos, el proceso ejecutivo, resulta ser la vía idónea
655 Sentencia de 12 de abril de 2012, Expediente 63001-3331-001-2009-00274-01, M.P. María Luisa

Echeverri Gómez.
282
para lograr el cumplimiento forzado de tales obligaciones. Así, el Consejo

de Estado656, se refirió al tema para sostener lo siguiente:
“De lo anterior se infiere, que lo que se pretende es que la entidad demandada,
efectúe el pago de su derecho pensional -previamente reconocido-, del cual se
deriva una obligación de hacer657, -la inclusión en nómina de pensionados-.
En este orden de ideas, no es viable pretender por esta vía, el pago de
sumas de dinero contenidas en un acto administrativo, -sobre el cual no existe
discusión-, pues para estos eventos se consagra una vía más expedita para hacer
efectivo el pago de los respectivos valores, concretamente, a través de la acción
ejecutiva.
Así las cosas, el acto de reconocimiento pensional constituye, a términos de
lo dispuesto en el artículo 488 del CPC, un verdadero título ejecutivo, en tanto
contiene una obligación clara, expresa y exigible.
(…)
El anterior postulado permite inferir con precisión, que la acción para obtener
el cobro de sumas contenidas en el acto administrativo de reconocimiento
pensional es la ejecutiva, cuya regulación genérica se encuentra contenida en
detalle en el estatuto procesal civil (art. 488 y s.s. CPC)”.
A su vez, cuando se inicia una acción ejecutiva con base en una sentencia
administrativa laboral, que por lo general, se propone en contra de la
administración por liquidaciones erróneas —ya sea porque no se incluyen
determinados factores salariales o prestacionales o porque no se reconocen
los intereses comerciales desde la ejecutoria del fallo o porque no se
atienden las obligaciones de hacer, como lo sería un reintegro laboral o no
se pagan los reajustes causados con anterioridad o posterioridad a la firmeza
del proveído judicial—, en el acto administrativo que da cumplimiento a la
providencia judicial, es importante señalar, nuevamente, que el juez debe
verificar tales situaciones en el marco del proceso ejecutivo administrativo
y ese análisis se efectuará de cara a las condenas contenidas en el proveído
judicial y el acto administrativo que acata el mandato de la sentencia. El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca658, en ese sentido, sostuvo:
“Obviamente la orden de pago la dicta el juez del proceso ejecutivo y para
proferir el mandamiento lo hace con apego estricto al título ejecutivo. Es decir
656 Sección Segunda, Subsección “B”, Auto 15 de marzo de 2012, Expediente 70001-23-31-000-2010-
00303-01(1279-11), C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
657 La obligación de hacer definida como aquella cuyo objeto consiste, por parte del deudor, en realizar
un acto o prestar un servicio que el acreedor puede exigir, es decir, constituye una obligación
representativa de una actividad que debe ejecutar el deudor –cita de la providencia–.
658 Sección Primera, Subsección “A”, Sentencia de Tutela del 1° de febrero de 2007, Expediente 2006-
0136, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
283
que si es cierta la afirmación que hizo la demandante de que CAJANAL no acató

la sentencia del Consejo de Estado, el juez del proceso ejecutivo deberá dictar el
mandamiento de pago no solo por las sumas no satisfechas, correspondientes a
mesadas ya vencidas, sino por las que se causen en lo sucesivo.
No se trata, como afirma la demandante, de dictar nuevamente una
providencia que le ordene a CAJANAL reliquidar la pensión, sino de proferir una
orden ejecutiva. No es que la actora deba acudir otra vez a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para dilucidar si tiene o no derecho a la reliquidación,
pues eso ya fue objeto de decisión judicial que se encuentra protegida por la
autoridad de la cosa juzgada, sino de hacer efectivo el cumplimiento de esa
decisión.
Por esa razón, sí es el proceso ejecutivo el mecanismo adecuado e idóneo,
ya que es el tipo de proceso al que se debe acudir cuando quien está sujeto al
cumplimiento de una obligación, no lo hace o lo hace imperfecta o tardíamente.
Reitera la Sala que el proceso ejecutivo sirve tanto para el cobro de obligaciones
ya vencidas como para el cobro de obligaciones futuras, cuando se trata de
prestaciones periódicas (como es el caso de las mesadas pensionales). También
para la ejecución de obligaciones de hacer, cobro de perjuicios derivados del
incumplimiento y perjuicios compensatorios. Es decir, todas las eventualidades
derivadas del incumplimiento de una orden judicial que constituya título
ejecutivo, están contempladas por la ley que regula el proceso ejecutivo, por lo
que no hay una verdadera razón que justifique obviar tal proceso para acudir a
la acción de tutela”.
Incluso, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca659, al desatar la
apelación de una sentencia que declaró probada la excepción de pago de
una obligación ordenada mediante una providencia judicial, recientemente,
“1. El caso concreto
De conformidad con la petición elevada por la apoderada del actor el día 12
de septiembre de 2006 y con los argumentos expuestos en la demanda ejecutiva
presentada ante esta jurisdicción, se concluye que el ejecutante encuentra
insatisfecho el pago de la obligación a su favor por tres motivos esenciales que
la Sala resume así:
i) La entidad omitió incorporar el reajuste ordenado en la asignación de
retiro, habida consideración a que para dar cumplimiento íntegro a la sentencia
es necesario que se aplique el 25% sobre el valor de la asignación de retiro, y el
resultado debe aumentar la mesada mensual a favor del actor al ser incluido
como un factor salarial adicional en la liquidación de la mesada.
659 Sección Segunda, Subsección “C”, Sentencia del 26 de enero de 2012, Expediente 11001-33-31-710-
2009-00135-01, M.P. Amparo Oviedo Pinto.
284
ii) El valor reconocido por concepto de prima de actualización debió aumentar

el salario básico, lo que trae como consecuencia que se incremente el valor de
cada prestación percibida por el demandante que sirva de base para liquidar la
asignación de retiro.
iii) La entidad omitió reajustar la prestación a partir del 1º de enero de 1996,
desconociendo el incremento en la base prestacional de los años anteriores.
Teniendo en cuenta lo anterior es preciso que se ocupe la Sala de verificar
si la entidad demandada cumplió en su totalidad la sentencia proferida por
esta corporación el 2 de febrero de 2006, y que constituye el título de recaudo
ejecutivo, ello con el fin de determinar si la obligación contenida en la sentencia
se encuentra insoluta o por el contrario se pagó totalmente.
Observa la Sala que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante la
Resolución 1493 de 19 de mayo de 2006, dio cumplimiento a la sentencia proferida
el 2 de febrero de 2006, por esta corporación reconociendo y pagando al señor
(…), la suma de $3.248.429, por concepto de prima de actualización indexada,
causada desde el 1º de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 1995, más la
suma de $86.067 por concepto de los respectivos intereses causados sobre el
capital indexado.
La sentencia título de recaudo ejecutivo ordenó reajustar la asignación de
retiro que venía disfrutando el señor Sargento Primero ® (….), incluyendo el
porcentaje a que tenía derecho por concepto de prima de actualización, de
conformidad con lo dispuesto en los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de
1995.
La diferencia resultante entre lo que se pagó por concepto de asignación de
retiro y lo que debió pagar con la inclusión de dicho factor en esta prestación,
tenía que ser indexada y pagada con los respectivos intereses.
Con el fin de verificar el cumplimiento estricto de la obligación impuesta a
la entidad ejecutada en los términos de la sentencia que sirve como título de
recaudo ejecutivo, se imponía para el ejecutante aportar los medios de prueba
que permitan establecer el valor de la asignación de retiro percibida por el actor
durante los años 1993, 1994, y 1995, si por ello hubiere inconformidad.
Sin embargo, con el material probatorio que obra en el expediente
únicamente se constata el valor de la prima de actualización pagado, del que
se infiere claramente el pago de ese emolumento, luego entonces, sin otro
medio de prueba adicional no se logra verificar si hay una diferencia a favor
del accionante pendiente de pago durante los años 1993 a 1995 derivada de la
sentencia de 2 de febrero de 2006. De allí que tal pago de la prima se entiende y
constata bajo las reglas fijadas en la sentencia.
Como la alegación del ejecutante en el libelo inicial respecto del cumplimiento
de la sentencia de recaudo ejecutivo, trae otros puntos de debate para reclamar
nueva reliquidación, la Sala debe pronunciarse y señalar que la inconformidad
frente a la incorporación de la prima de actualización carece de soporte legal
285
y ejecutivo, habida cuenta que en la sentencia proferida el 2 de febrero de

2006 por este Tribunal se ordenó que el reajuste de la asignación mensual de
retiro por concepto de la prima de actualización se llevará a cabo durante los
años 1993, 1994 y 1995 aplicando los porcentajes previstos para cada anualidad
en los decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995; y no como lo pretende
el demandante al solicitar que la prima de actualización sea computada para
todas las anualidades en el porcentaje mayor (25%) reconocido por el legislador
para el efecto durante el año 1993. Por esa razón, la obligación que el ejecutante
pretende hacer cumplir en ese sentido no está contemplada en la sentencia y en
consecuencia no es exigible a la entidad ejecutada.
De otra parte, el porcentaje reconocido por concepto de prima de
actualización a favor del personal retirado, fue temporal y suplió la actualización
monetaria de la asignación de retiro, más no puede tomarse como una partida
distinta que incremente del sueldo básico como lo pretende el demandante,
razón por la cual no es procedente reliquidar y aumentar el monto de cada una
de las partidas computables para efectos de liquidar la asignación de retiro
(prima de actividad, prima de antigüedad, subsidio familiar) con la inclusión
de la prima de actualización, como lo pretende el demandante según la tabla
anexa No. 1 (fl. 32). Este debate ya ha sido suficientemente surtido en el H.
Consejo de Estado y por ello claro es según la jurisprudencia de esta jurisdicción
que no procede el pedimento del actor, menos en sede de ejecución cuando en
la sentencia que sirve como título de recaudo ejecutivo no ordenó lo ahora
pedido.
Finalmente, la parte resolutiva de la sentencia calendada el 2 de febrero de
2006, presentada como título de recaudo en el presente proceso ejecutivo, fue
diáfana al declarar probada la “… excepción de pago frente al reajuste de la
asignación de retiro a partir del 1º de enero de 1996…”, decisión que exime a la
entidad demandada de realizar los pagos por ese concepto, en consecuencia,
esta obligación cuyo cumplimiento reclama el ejecutante, claramente no está
contenida en forma clara, expresa ni exigible en el título de recaudo.
Bajo las consideraciones anotadas, la orden impartida en el título de recaudo
ejecutivo, no tiene la virtud de incrementar la asignación de retiro que venía
disfrutando el demandante, en el monto pedido, porque claro es que, los
reajustes anuales de ley fueron hechos al personal en servicio y por esa vía se
aumentó la asignación de retiro, en virtud del principio de oscilación, luego
entonces, no encuentra la Sala mérito para ejecutar por valores adicionales”.
Nótese, que en la providencia citada, la sentencia base del recaudo,
sí estableció claramente el factor prestaciones que debe incluirse en el
reajuste y fue por esa razón, que se pudo evaluar el cumplimiento de la
providencia judicial condenatoria ejecutada.
286
El mérito ejecutivo de una sentencia judicial660 es indiscutible, aunque

en muchos casos, será necesario que la providencia judicial sea liquidada
por la entidad estatal que esté a cargo del crédito para que de esa forma
se concrete la obligación económica específica de pago. El Consejo de
Estado661, se refirió a este aspecto, para precisar lo siguiente: “No puede
afirmarse válidamente que no existía un título ejecutivo al no existir una
obligación clara, expresa y exigible; porque conforme a la ley, la sentencia
judicial debidamente ejecutoriada constituye título ejecutivo válido (art.
297 CPACA). En estos precisos casos, las condenas pese a ser en concreto no
contienen una suma específica en números, como podría devenir de un título
valor como una letra de cambio, sin embargo, los lineamientos que el juez
indique en su sentencia (título ejecutivo) deben plasmarse adecuadamente
por la entidad condenada al materializarla, de lo contrario, el administrado
cuenta válidamente con la acción ejecutiva662”.
Por otro lado, también resulta de interés manifestar que la Corte
Constitucional, está ordenando el cumplimiento de sentencias judiciales
por tutela bajo ciertas condiciones especiales. Tal es el caso de la Sentencia
T-453 del 9 de julio de 2009, con ponencia de Juan Carlos Henao Pérez. Así
razonó la Corte:
“4.1.3. De este modo, se ha de ver que a pesar de que el accionante cuenta
con un proceso ejecutivo para hacer exigible el pago mensual de su pensión,
obligación derivada del reconocimiento judicial aludido, dicho mecanismo no
es idóneo para la efectiva garantía de su derecho fundamental al mínimo vital
actual y futuro.
Y no se asegura la satisfacción del derecho al mínimo vital mediante el proceso
ejecutivo, esto es, el medio de defensa ordinario no resulta idóneo, debido a que
el accionante, a quien se le reconoció la pensión por vejez, es una persona de la
tercera edad y su sustento, se presume, se deriva de la pensión otorgada.
Luego, en virtud de la obligación constitucional relacionada con la garantía
del pago oportuno de las pensiones legales (inc. 3°, art. 53, C.P.) y en razón a que
no fueron desvirtuadas por la entidad accionada las afirmaciones aducidas por
el demandante en tutela, —a las que se les da plena credibilidad, artículo 20
Decreto 2591 de 1991—, esta Sala considera que la falta de pago del derecho a la
pensión de vejez del accionante, genera una vulneración al derecho fundamental
del mínimo vital de éste, como quiera al encontrarse el accionante excluido del
660 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 23 de abril de 2020, Expediente 11001-03-15-000-
2019-05062-01(AC), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
661 Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia de Tutela de 6 de febrero de 2013, Expediente 11001-
03-15-000-2012-02070-00(AC), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
662 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto 17 de marzo de 2014, Expediente
11001-03-25-000-2014-00147-00 (0545-14), C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
287
mercado laboral, su subsistencia depende del pago de la mesada pensional

reconocida judicialmente, garantía de una vejez tranquila y una vida digna, de
allí que su privación genere el efecto perverso de una vulneración a su derecho
fundamental a una vida digna, al negarle los medios para la satisfacción de sus
necesidades básicas, transgresión que se torna más relevante, debido a que el
gestor del amparo es un sujeto especial de protección constitucional al ser una
persona de la tercera edad.
De este modo, con ocasión de una actitud ilegítima de la entidad accionada,
sin sustento constitucional y legal, reflejada en la demora en la inclusión en
nómina de pensionados al accionante y consecuencialmente en la ausencia de
pago de su mesada pensional, el perjuicio que a él se genera es irremediable,
inminente y grave lo que impone no solo la procedencia del amparo solicitado
sino la protección inmediata del derecho al mínimo vital vulnerado.
Ahora bien, respecto de la pretensión del accionante acerca del
cumplimiento de la sentencia mencionada y su complementaria en lo que se
refiere al pago de costas y al pago retroactivo de las mesadas pensionales
con sus respectivos incrementos legales, y demás obligaciones de dar, esta
Sala considera que la acción de tutela no es procedente para la satisfacción
de dichas pretensiones patrimoniales al no derivarse la configuración de un
perjuicio irremediable y en virtud de que su efectividad se garantiza por medio
del proceso ejecutivo que está en curso y las medidas cautelares que fueron
decretadas en él”.
A su vez, el Consejo de Estado663, al resolver una tutela interpuesta
por varios ex trabajadores del Distrito de Santa Marta, que obtuvieron
sentencia judicial proferida por la jurisdicción contencioso administrativa,
que ordenó el reintegro664 a sus cargos, arguyó:
“En tales circunstancias, es claro que el derecho al trabajo de los demandantes,
en el caso concreto, deja de ser un derecho discutible para convertirse en uno
cierto e indiscutible reconocido y protegido por un fallo judicial que, hasta la fecha
no ha sido cumplido por la parte demandada, lo cual evidencia la vulneración
alegada, con la consecuente afectación de los derechos fundamentales al
mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.
Ahora bien, la Sala no es ajena a la situación de carácter especial en la que se
encuentra el Distrito de Santa Marta al haberse acogido al régimen establecido
en la Ley 550 de 1999, pues reconoce que desatender los acuerdos legítimos
dentro de un proceso de reestructuración amenaza la seguridad jurídica y
663 Sección Primera, Sentencia del 2 de abril de 2009, Expediente 2008-00190, C.P. Martha Sofía Sanz
Tobón.
664 La Corte Constitucional, recientemente, aseguró que la acción de tutela es procedente para ordenar
reintegros laborales, es decir, para conminar a la Administración para cumplir con obligaciones de
hacer o de no hacer. Sentencia T-114 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
288
potencialmente económica de los entes territoriales que de buena fe han

querido optimizar el desarrollo armónico de sus regiones.
Sin embargo, en el caso objeto de análisis, la entidad territorial demandada
no puede desconocer el derecho laboral cierto e indiscutible de los demandantes,
derivado de la obligación de reintegro ordenada por una sentencia judicial
ejecutoriada, que declaró la nulidad de los actos administrativos que fueron la
base para el despido y que, de no haberse expedido, no habrían generado la
violación del derecho constitucional al trabajo.
En el presente asunto, el hecho de que el Distrito Turístico, Cultural e Histórico
de Santa Marta se haya acogido a la ley de reestructuración de las entidades
territoriales, no es excusa válida para negarse a cumplir la orden judicial de
reintegrar a los demandantes porque, precisamente, los actos administrativos
de despido proferidos por el alcalde distrital fueron declarados nulos por la
sentencia judicial ejecutoriada que se aduce incumplida.
Además, no pueden menoscabarse los derechos laborales ciertos e
indiscutibles pretextando un proceso de reestructuración, habida cuenta que
durante el mismo se debe garantizar la estabilidad de los trabajadores. Así lo ha
señalado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en la Sentencia C-512
del 2001 expresó: (…)
Por otra parte, la citada corporación ha aceptado que en casos como el
presente, la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para obtener el
cumplimiento de un fallo judicial, en virtud de la ineficacia del proceso ejecutivo
procedente para obtener el reintegro y la consecuente garantía de los derechos
fundamentales afectados.
En tal sentido esta corporación mediante la Sentencia del 7 de marzo de
2002, y la Corte Constitucional, mediante la Sentencia T-395 del 2001, indicaron
que la acción de tutela es procedente para ordenar el cumplimiento de una
orden judicial de reintegro adoptada mediante una sentencia ejecutoriada,
como quiera que se encuentran en juego derechos fundamentales cuya eficacia
supera cualquiera otra alternativa judicial. Dijo la Corte:
“Cuando se trata de obtener el reintegro de un trabajador a su puesto de
trabajo, que, en cumplimiento de sentencia judicial se está ante una obligación
de hacer, cuya ejecución por la vía ejecutiva no goza de la misma efectividad
que se alcanzaría en la hipótesis de una obligación de dar. La prueba palpable
de la ineficacia del proceso ejecutivo ocurre cuando realmente no acontece el
reintegro por la sencilla razón de que expresamente se dice que no se cumplirá
con tal orden.
...
Además, tratándose de derechos fundamentales, la eficacia de estos está
por encima de cualquier otra alternativa. Luego, es justo y procesalmente
admisible o que mediante tutela se ordene el cumplimiento de una sentencia
máxime tratándose de una obligación de hacer como es el reintegro al trabajo.
289
En este caso, la tutela es el mecanismo adecuado porque con el reintegro se

protege el derecho al trabajo que no es prestación que pueda cumplir un
tercero, y que no se satisface con la indemnización de perjuicios prevista en la
ley procesal” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
Ahora bien, la Sala reitera que en el asunto que se analiza los demandantes,
en virtud del artículo 58, numeral 13, de la Ley 550 de 1999, carecen inclusive de
la posibilidad de acudir a un proceso ejecutivo para obtener el cumplimiento de
la sentencia que ordenó su reintegro, razón adicional para otorgar el amparo
de los derechos fundamentales al trabajo en cuanto toca al mínimo vital y la
vida en condiciones dignas, vulnerados con la omisión de la parte demandada
consistente en no dar cumplimiento a la citada orden judicial.
La vulneración es evidente si se tiene en cuenta que, luego de haber superado
un proceso judicial, durante el cual demandantes y demandados pudieron
ejercer sus derechos de acción y de contradicción, lograron el reconocimiento de
su derecho al trabajo en el sentido de recobrar sus empleos, fuentes de ingreso
y sustento para ellos y sus familias, sin que hasta la fecha se haya logrado la
eficacia de tal reconocimiento judicial.
Sin embargo, el amparo no abarcará el pago de los emolumentos ordenados
en la sentencia del 17 de septiembre de 2007 proferida por el Juzgado
Administrativo de Santa Marta, sino solo la orden de reintegro, en atención a
que no es posible ordenar el pago de sumas de dinero mediante la acción de
tutela, salvo la vulneración del mínimo vital que, en este caso, resulta amparado
con la devolución a los demandantes a sus fuentes de ingresos.
Para la ejecución de la totalidad de la sentencia incumplida, la parte actora
deberá esperar el momento en que sea posible ejercer la acción ejecutiva
correspondiente, esto es, luego de finalizado el proceso de reestructuración
correspondiente o, en todo caso, sujetará dicho cumplimiento a lo establecido
en el acuerdo de reestructuración de pasivos celebrado entre el precitado ente
territorial y sus acreedores.
Las anteriores razones son suficientes para otorgar el amparo deprecado,
para lo cual se ordenará al Alcalde Distrital de Santa Marta, en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia, dar
cumplimiento a la Sentencia del 17 de septiembre de 2007, proferida por el
Juzgado Administrativo de Santa Marta, en el sentido de reintegrar a los
demandantes a los cargos que ocupaban antes de su desvinculación”.
Aún más, el propio Consejo de Estado665, en sede de tutela, ordenó
el cumplimiento de una obligación de hacer impuesta en una sentencia
judicial que consistía en el reintegro de un ex servidor público frente a una
665 Sección Quinta, Sentencia del 28 de enero de 2010, Expediente 25000-23-15-000-2009-01590-

01(AC), C.P. Susana Buitrago Valencia.
290
entidad pública que permanecía renuente a atender. Al respecto, dicha

célula judicial, aseguró:
“(…) Los artículos 177 a 179 del Código Contencioso Administrativo y 334 a 339
del Código de Procedimiento Civil, establecen la posibilidad de exigir la ejecución
de providencias judiciales ejecutoriadas impuestas a una entidad pública,
incluidas aquellas por obligaciones de hacer. La condena de reintegrar a quien
judicialmente se le consideró que fue objeto de ilegal desvinculación laboral
implica una obligación de hacer.
Pero en el presente evento, ocurre que de antemano la entidad compelida
a cumplir la obligación de hacer que el fallo le impuso (proceder al reintegro),
emitió pronunciamiento y asumió posición negativa al respecto, la cual expresa
en acto administrativo: Resolución 1019 del 2 de octubre de 2009, señalando su
imposibilidad de cumplir el reintegro en tanto el empleo que ocupaba la señora
(…) fue suprimido.
Así, es de presumirse razonadamente que la ejecución judicial de la orden de
reintegro que se persiga, en tanto tiene por título la sentencia que ya la entidad
pública demandada no acató y plasmó su negativa en el acto administrativo, no
tendrá éxito, pues la mayor probabilidad de resultado de ese proceso ejecutivo
radica en que el Fondo de Previsión del Congreso mantenga y se ratifique en
el sentido de su decisión, oponiendo a la orden judicial de ejecución su acto
administrativo según el cual se encuentra en la imposibilidad física de acatar la
orden de reintegro porque el cargo desapareció, no existe.
En tal estado de cosas el juez del ejecutivo no puede ordenar la ejecución
porque el cargo no existe. Por tanto, la ejecución judicial resulta inane, carece
de efectividad.
En este estado de cosas, el medio de defensa ordinario con el que cuenta
la actora (proceso ejecutivo), ciertamente no ostenta efectividad real para
garantizar la materialización de su derecho fundamental, integralmente
entendido, de acceso a la administración de justicia, derecho que en estos casos
presenta directa cercanía y conexidad también con el derecho al debido proceso
y con el derecho al trabajo, en tanto que solo la ejecución real, en la práctica, de
la obligación de hacer impuesta en la sentencia los garantiza.
Es por ello que en este preciso evento se exceptúa la improcedencia de la
tutela cuando existe otro medio de defensa judicial porque, si bien formalmente
ese medio judicial ordinario que en el proceso ejecutivo existe, no es eficaz.
Como argumento adicional que impide considerar que para este caso el
proceso ejecutivo es mecanismo de defensa realmente idóneo que remedie
la vulneración que produce en una persona la negativa de un ente público a
cumplir una orden judicial “de hacer” está la circunstancia de que para exigir
por esta vía una orden de esta naturaleza, el procedimiento que se sigue es el
que prevé el artículo 500 del CPC, donde el juez ordena al deudor que ejecute el
hecho dentro un plazo prudencial, y, en el evento de no atenderlo, lo condena en
291
perjuicios o autoriza para que la ejecución la adelante un tercero a expensas del

deudor, siempre y cuando dicha obligación no sea de aquellas personalísimas.
La aplicación de estas disposiciones a la ejecución de una sentencia que impone
obligaciones de hacer con cargo a una entidad pública, limita la efectividad del
resultado, en tanto, jurídicamente, no es posible ordenar que otra entidad
pública o un tercero particular ante el incumplimiento de la inicial obligada,
proceder a ejecutarla, pues en el primer caso, ello desconocería el principio de
legalidad en la actuación de los funcionarios públicos y en el segundo caso, sería
difícil hallar a otro particular con interés en insistir en una ejecución que en un
primer intento no funcionó.
Además, es deber inherente a la existencia misma de las entidades
públicas, por mandato constitucional y legal, ejecutar las sentencias en firme,
según lo dispone el artículo 176 del CCA, a fin de atender a la efectividad de
los fines esenciales del Estado y al cumplimiento de las funciones que como
servidores públicos están compelidos a atender (C.P. arts. 2 y 123). Por tanto,
correlativamente, la ejecución de las sentencias por parte del Estado es un
derecho de los administrados que como componente integral de acceso real y
efectivo a la justicia, es un derecho de carácter fundamental”.
En otro caso, la misma Corporación666, por vía de tutela, ordenó el
pago de una suma de dinero incluida en una sentencia judicial proferida
por la jurisdicción administrativa a favor de personas de la tercera edad y
que estaban a la espera que la administración hiciera el pago. Así razonó el
máximo Tribunal:
“En conclusión, en virtud del principio de igualdad material, los peticionarios
deben acceder prioritariamente al pago de la respectiva condena, de esta
manera, la Sala revocará la decisión de primera instancia, que negó la acción
de tutela interpuesta por los señores Luis Roberto Troncoso Maestre y
Regina Mercedes Maestre de Troncoso, y, en su lugar, amparará los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas de los actores
y ordenará a la Fiscalía General de la Nación, para que, una vez sea ejecutable la
obligación contenida en la providencia de 9 de octubre de 2014, proferida por la
Sección “B” Tercera, Subsección del Consejo de Estado, proceda al pago efectivo
dentro del mes (1) siguiente contado desde la ejecutabilidad de la sentencia”.
El último antecedente judicial que se conoce del Consejo de Estado,
respecto de la procedencia de la acción de tutela para reclamar el
cumplimiento de sentencias judiciales, señaló que la vía idónea para tales
efectos es el ejercicio del medio de control ejecutivo, pues es el juez
666 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 28 de abril de 2016, Expediente 47001-33-31-751-
2016-00011-01(AC), C.P. Alberto Yepes Barreiro.
292
ejecutivo el llamado a tramitar ese tipo de pretensiones, que en principio

son ajenas a una discusión constitucional por su carácter residual667.
Nótese, en todo caso, que pese a las sentencias de tutela, existen
condenas pendientes que deberán ejecutarse ante la jurisdicción
administrativa, pues el amparo constitucional cubre solamente aspectos
esenciales.
También, en materia tributaria, las sentencias que se dictan para decidir
la legalidad de las actuaciones administrativas tramitadas por la DIAN o
por las secretarías de hacienda y entidades de otros órdenes, en temas
particulares, pueden generar además la obligación de pagar sumas de
dinero a favor de los contribuyentes668. Así, puede ocurrir que se ordene el
pago de lo no debido como consecuencia de la nulidad de una liquidación,
junto con los intereses respectivos669.
La integración del título ejecutivo judicial, estará compuesto por el acto
administrativo que le da cumplimiento a la decisión judicial proferido por la
entidad respectiva junto con la copia de la sentencia judicial de condena670
- que no se requiere que esté autenticada como tal671- y de acuerdo con el
numeral 2672 del artículo 114673 del nuevo CGP , las copias que se pretendan
integrar con un título ejecutivo deben contener únicamente la constancia
de su ejecutoria674, por lo que se cree por un lado, que en el nuevo Estatuto
procesal, se eliminó la necesidad de las copias auténticas y que se certificara
667 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 5 de diciembre de 2019, Expediente AC 2019-
00638, C.P. Oswaldo Giraldo López. En esa providencia, se negó la tutela interpuesta por una
acreedora de una sentencia condenatoria en contra de una entidad estatal que inició el cobro por la
vía del proceso ejecutivo y durante su trámite presentó simultáneamente la acción de tutela.
668 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 15 de agosto de 2018, Expediente 21.792, C.P.
Milton Chaves García. En esa providencia se ordenó la devolución del pago de lo no debido en contra
de la DIAN con lo cual se creó un título ejecutivo.
669 Consejo de Estado, Sección Cuarta,Auto 26 de febrero de 2014, Expediente 25000232700020110017801,
C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Allí, se libró mandamiento por las sumas reconocidas a
favor de una clínica por el pago de lo no debido por concepto del impuesto de industria y comercio,
incluyendo el pago de los interesados causados.
670 Igual tesis mantiene el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 8 de
noviembre de 2016, Expediente 52.779, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
671 El Consejo de Estado, en ese sentido, aseguró: “Así las cosas, la condición formal que se requiere
del título ejecutivo es la autenticidad, entendida como cualidad del documento, no la autenticación
como trámite, cuya finalidad es la expedición de copias autenticadas”. Sección Segunda, Subsección
“A”, Auto de 23 de enero de 2020, Expediente 47001-23-33-000-2017-00164-01, C.P. Rafael Suárez
Vargas.
672 “2. Las copias de las providencias que se pretendan utilizar como título ejecutivo requerirán constancia
de su ejecutoria”.
673 Por regla general, entrará en vigencia a partir del 1° de enero de 2014, según las pautas de transición
fijadas por el artículo 627 de la Ley 1564 de 2012.
674 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto de 23 de enero de 2020, Expediente
47001-23-33-000-2017-00164-01, C.P. Rafael Suárez Vargas.
293
la primera copia que presta mérito ejecutivo y por otro lado, que en la
nueva regulación procesal, solo prestarán mérito ejecutivo aquellas copias
que tengan la constancia de su ejecutoria con la indicación que se expiden
para utilizarse como título ejecutivo675.
Por su parte, el Consejo de Estado, se refirió a la reforma del artículo
114 del CGP frente a la exigencia procesal de aportar la primera copia que
prestaba mérito ejecutivo, y en ese sentido señaló lo siguiente:
“Al respecto, se precisa que el Código General del Proceso eliminó el requisito
que establecía el artículo 115 del C. de P.C. cuando el título ejecutivo es una
providencia judicial, esto es, que solo la primera copia de ésta presta mérito
ejecutivo y determinó que “las copias de las providencias que se pretendan
utilizar como título ejecutivo requerirán constancia de su ejecutoria”.
(…) En este orden de ideas, es claro que, en los procesos ejecutivos a los que
les resulta aplicable el Código General del Proceso, es una condición esencial, de
tipo formal, allegar en copia auténtica la providencia judicial que constituye el
título base de recaudo, con su constancia de ejecutoria676.
La Corte Constitucional677, a su vez, se ocupó también de estudiar la
redacción del artículo 114 del CGP frente a los títulos ejecutivos judiciales y
en ese sentido sostuvo lo siguiente:
“En efecto, del tenor literal de la norma vigente se extrae que el fundamento de
la ejecución, cuando se pretende el cobro de obligaciones fijadas en providencias
judiciales, lo constituye la copia de la decisión y la constancia de ejecutoria
correspondiente sin exigencias adicionales.
(…) 42. La eliminación de la constancia de primera copia se
reconoció por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
en fallos de tutela de 20 de enero y 9 de octubre de 2017, en los que
resaltó la modificación que introdujo la norma citada y la consecuente
simplificación del título. En primer lugar, dicha autoridad judicial
destacó la aplicabilidad de las normas del Código General del Proceso
desde su vigencia con base en el principio de prevalencia de las normas
675 El Tribunal Administrativo del Tolima, acogió la tesis expuesta en la edición anterior y sobre el
particular, aseguró lo siguiente: “Si bien es cierto el nuevo Código General de Proceso, en tratándose
de providencias judiciales presentadas para ser cobradas ejecutivamente, no contempla la exigencia
de que se trate de la primera copia que presta mérito ejecutivo, sí se exige que la primera copia de
la respectiva providencia contenga la respectiva constancia de su ejecutoria para su cobro, requisito
que entiende la Sala debe ir acompañado de la constancia de su ejecución con fines ejecutivos y por
lo mismo debe ser expedido por una sola vez a favor del ejecutante”. Auto de 11 de julio de 2014,
Expediente 73001-33-33-01-2014-00280-01, M.P. Jaime Alberto Galeano Garzón.
676 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 26 de abril de 2018, Expediente 58.701, C.P. Carlos Alberto
Zambrano Barrera.
677 Sentencia T-111 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
294
procesales regentes establecido en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 y

las excepciones contempladas en el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012,
que confirman dicha regla. Luego, dio cuenta del cambio que introdujo el
artículo 114 del CGP, pues derogó la exigencia de la constancia de primera
copia de la providencia establecida en el artículo 115 del CPC y con base
en éste evidenció el yerro en el que incurrieron los jueces accionados
por exigir requisitos derogados con la consecuente agravación de la
situación del accionante y el desconocimiento del principio de supresión
de formalismos que irradia al nuevo estatuto procesal”.
Por otro lado, cuando la administración no profiera el acto administrativo
que le da cumplimiento a la decisión judicial, entonces el título ejecutivo se
integrará únicamente con la providencia judicial. En este punto, acogemos
una interesante tesis del Consejo de Estado, que, en lo pertinente, señaló:
“Por regla general, en los procesos ejecutivos que se promueven con fundamento
en las providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está conformado
por la providencia y el acto que suele expedir la administración para cumplirla.
En ese caso, el proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera
imperfecta. Por excepción, el título ejecutivo es simple y se integra únicamente
por la sentencia, cuando, por ejemplo, la administración no ha proferido el
acto para acatar la decisión del juez. En el último caso, la acción ejecutiva se
promueve porque la sentencia del juez no fue cumplida.
Los procesos ejecutivos cuyo título de recaudo sea una providencia judicial
pueden iniciarse porque la entidad pública no acató la decisión judicial o lo hizo,
pero de manera parcial o porque se excedió en la obligación impuesta en la
providencia678”.
De esta forma, los jueces, cuando profieren la sentencia judicial o
aprueban la conciliación, en la providencia respectiva, según se trate,
deberán ordenar la entrega al acreedor de la copia del proveído con la
constancia de su ejecutoria. Dicha copia, se reitera, deberá entregarse y
quedar bajo la custodia del beneficiario del crédito judicial, de conformidad
con el numeral 2 del artículo 114 del CGP.
Por otro lado, aunque habíamos señalado en otras ediciones que no
era necesario que se acreditaran documentos o trámites adicionales, como
los exigidos en los artículos 176 y 177 del CCA y 192 del CPACA, relativos a
expedición de actos administrativos de cumplimiento o de notificaciones
al Ministerio Público y a los servidores públicos encargados de darle
678 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 15 de noviembre de 2017, Expediente 22.065, C.P. Julio
Roberto Pizza Rodríguez.
295
acatamiento a la sentencia judicial, también lo es, que posiciones del

Consejo de Estado679, con las que hoy estamos de acuerdo, indican que
el título ejecutivo se integra no solo con la sentencia o con la constancia
de su ejecutoria, sino que además, se requiere aportar la copia del acto
administrativo que le da cumplimiento680 a la providencia judicial681, salvo
en aquellos casos en los que la entidad destinataria de la orden judicial, se
abstiene de proferir la decisión que la atiende682. Precisamente, el Consejo
de Estado, sobre este mismo aspecto y ante el silencio de la entidad estatal
deudora para darle cumplimiento a una sentencia judicial, precisó:
¨4.2. En el expediente también consta que la Congregación solicitó al PAR-ISS el
cumplimiento de la orden judicial. Sin embargo, en las respuestas, dicha entidad
no reconoció el valor de la deuda ni ordenó la devolución de ninguna suma de
dinero.
Como consecuencia de lo anterior, en el caso bajo examen el título ejecutivo
está conformado por la sentencia y las constancias de los valores pagados por la
Congregación al ISS con ocasión del procedimiento de cobro coactivo683¨.
La conclusión anterior genera una dificultad práctica para todo aquel
que quiera ejecutar con base en una providencia judicial, pues si no aporta
el acto administrativo que le da cumplimiento, corre el riesgo de que le
sea negado el mandamiento por la falta de ese documento público. De
ese modo, creemos que lo recomendable es que el beneficiario del título
679 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 30 de mayo de 2013, Expediente 18.057, C.P. Hugo
Fernando Bastidas Bárcenas; Sección Cuarta, Sentencia de 26 de febrero de 2014, Expediente
19.250; C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 28 de julio
de 2014, Expediente 11001-03-25-000-2014-00809-00 (2507-14), C.P. Gerardo Arenas Monsalve;
Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 8 de noviembre de 2016, Expediente 52.779, C.P.
Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Sección Cuarta, Auto de 15 de noviembre de 2017, Expediente
22.065, C.P. Julio Roberto Pizza Rodríguez.
680 El Decreto 2469 de 2015, reglamentó el pago de sentencias, laudos y conciliaciones, a la luz de las
reglas de la Ley 1437 de 2011 y allí se regula un procedimiento para el reconocimiento y cumplimiento
de las decisiones judiciales a cargo de la Administración. Ver Decreto 1068 de 2015.
681 Criterio que comparte la Sala de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá, Auto de 18 de
septiembre de 2015, Expediente 150013333012 2014 00248-01, M.P. Clara Elisa Cifuentes Ortiz.
682 El Consejo de Estado, concretamente, sostuvo: “Por regla general, en los procesos ejecutivos que
se promueven con fundamento en las providencias judiciales, el título ejecutivo es complejo y está
conformado por la providencia y el acto que expide la administración para cumplirla. En ese caso, el
proceso ejecutivo se inicia porque la sentencia se acató de manera imperfecta. Por excepción, el título
ejecutivo es simple y se integra únicamente por la sentencia, cuando, por ejemplo, la administración
no ha proferido el acto para acatar la decisión del juez. En el último caso, la acción ejecutiva se
promueve porque la sentencia del juez no fue cumplida”. Sección Cuarta, Auto de 30 de mayo de
2013, Expediente 18.057, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Ver también Consejo de Estado,
Sección Cuarta, Auto de 15 de noviembre de 2017, Expediente 22.065, C.P. Julio Roberto Pizza
Rodríguez.
683 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala Unitaria, Auto de 9 de diciembre de 2019, Expediente
24.857, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
296
solicite ante la entidad estatal deudora por la vía del derecho de petición
la indicación expresa de si se profirió o no la resolución de cumplimiento y
en caso afirmativo pedir la copia de la decisión respectiva. De esta forma,
integrará con mayor seguridad el correspondiente título ejecutivo de
carácter judicial.
Por otro lado, creemos que el aporte del acto administrativo que le da
cumplimiento a la providencia para integrar el título judicial sí es necesario
no sólo para concretar en muchos casos el alcance de la prestación
insatisfecha (obligación de hacer, de pagar una suma de dinero en concreto,
etc.) sino también para que el juez conozca los distintos criterios que la
administración consideró para darle acatamiento al mandato judicial. En
esta edición entonces rectificamos la posición que veníamos sosteniendo
hasta la cuarta, pues por las razones expuestas creemos que el acto
administrativo precitado sí se debe aportar como requisito para integrar
el título ejecutivo, salvo claro está, que la administración omita dictarlo o
se muestre renuente a expedir una copia del mismo en cuyo caso no será
indispensable para integrar el título684.
Sin perjuicio de lo anterior, la inconformidad del titular de un crédito
judicial frente a lo decidido por una entidad estatal deudora en el
correspondiente acto administrativo de cumplimiento de una sentencia,
es un asunto que solo debe ser resuelto por el juez de la ejecución y no por
la administración, pues ésta carece absolutamente de competencia para
desacatar o modificar las órdenes emitidas por una autoridad judicial y si se
cree, que no se han atendido en la forma dispuesta, debe ser la jurisdicción
la encargada de definir la controversia. En todo caso, la administración,
en su defensa, puede aportar el acto administrativo de cumplimiento para
demostrar que sí cumplió con el mandato judicial y discutir los criterios
que aplicó en el caso particular. El criterio anterior es validado por el
Consejo de Estado685, cuando al resolver una controversia ocasionada por
el cumplimiento de una sentencia judicial, sostuvo:
“Dentro de la anterior óptica, si hubo mora de la administración en hacer el
pago, y, por lo mismo, si esta debía o no reconocer intereses y reajuste por
inflación, es problemática que, frente al título ejecutivo, debe manejarse
dentro del proceso de ejecución y no por la administración al dictar el acto de
EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA. Tanto en el artículo 1617 del Código Civil, como
en los artículos 883 y 884 del Código de Comercio, se precisa cuándo el deudor
684 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala Unitaria, Auto de 9 de diciembre de 2019, Expediente
24.857, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
685 Sección Tercera, Sentencia del 9 de agosto de 1991, Expediente 5.934, C.P. Julio César Uribe Acosta.
297
está obligado a pagar intereses. Esta verdad jurídica explica bien que el acreedor
no debe buscar otra vía judicial o procesal para plantear la definición de estos
particulares, pues se corre el riesgo de que se generen adefesios jurídicos que,
posteriormente, pueden tener el mérito de volver oscuro lo que era claro para el
proceso ejecutivo” (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
Y en épocas más recientes, la misma Corporación686, precisó:
“c) Si lo que se pretende es perseguir el cumplimiento o ejecución de la sentencia,
es posible el cobro de la condena por vía del proceso ejecutivo de conformidad
con lo estipulado en el inciso final del artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo, y 335 del Código de Procedimiento Civil. Por lo anterior, la Sala
estima que los actos acusados por los cuales se da cumplimiento al fallo del 27
de agosto de 2009, no son pasibles de control judicial vía acción ordinaria, ni
a través de esta puede desconocerse el carácter ejecutable de aquéllos para
cuestionarlos. Así lo estableció la Sala en el Auto del 26 de febrero de 2014, que
decidió el recurso de apelación contra la decisión que negó el mandamiento de
pago, solicitado por (…) contra el Distrito Capital, y en relación con el proceso
ejecutivo cuyo título es la citada sentencia de 27 de agosto de 2009, proferida
por esta Corporación en el expediente No. 16881”.
Retomando el asunto de los documentos que se deben aportar con la
demanda para integrar el título ejecutivo judicial, es importante también
considerar el supuesto en el que la sentencia condene en abstracto, pues
en ese caso el título judicial, se integrará además con la copia auténtica
del auto aprobatorio de la liquidación de la condena en concreto con las
formalidades previstas en el artículo 114 del CGP, numeral 2, esto es, con
la copia de la providencia con la constancia de su ejecutoria y que además
será utilizada con fines de título ejecutivo y en consecuencia, será deber
del juez, verificar que se aporte tal providencia con la demanda ejecutiva.
El artículo 193687 del nuevo CPACA, señala cuáles son las reglas del trámite
para la aprobación del incidente de regulación de condena.
686 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 10 de febrero de 2016, Expediente 19.633, C.P.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
687 “ARTÍCULO 193. Condenas en abstracto. Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras,
perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido
establecida en el proceso, se harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las
cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en este código y en el Código de
Procedimiento Civil./Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá
promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de
su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la
fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho
término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es
susceptible del recurso de apelación”.
298
Para el caso del incidente de liquidación y frente al término para iniciarlo

cuando se produce una sentencia de condena688 en abstracto, el Consejo
de Estado689, sostuvo lo siguiente:
“De conformidad con la anterior disposición normativa, dicho incidente debía
formularse “dentro del término de 60 días siguientes a la ejecutoria de aquel”
-entiéndase de la sentencia que impuso la condena en abstracto- “o al de la fecha
de notificación del auto de obedecimiento del superior, según fuere el caso”.
Es decir, dicha norma señalaba dos oportunidades para la interposición del
incidente de liquidación de condena: i) dentro del término de 60 días siguientes
a la ejecutoria de la sentencia; ii) dentro del término de 60 días siguientes a la
fecha de notificación del auto de obedecimiento del superior”.
Por su parte, el artículo 192 del CPACA, establece unas obligaciones a
cargo del beneficiario de una sentencia judicial para lograr su cumplimiento.
Así, el beneficiario del proveído judicial, tiene las siguientes cargas: i) Debe
presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad pública deudora
con todos sus soportes, ii) Si no acude al cobro ante la administración
pasados tres (3) meses a partir de la ejecutoria de la providencia, perderán
el derecho a exigir el cobro de intereses desde el fenecimiento de ese plazo
y hasta que quede en firme el mandamiento de pago690, iii) En asuntos de
carácter laboral cuando se condene al reintegro, si dentro de los tres (3)
meses siguientes a la ejecutoria de la respectiva providencia, no se puede
llevar a cabo por acciones atribuibles al demandante, cesará la causación
de emolumentos de todo tipo a partir de ese momento, es decir, una vez
concluido el plazo de los tres (3) meses691.
Particularmente, entonces surge la pregunta ¿qué sucede en materia de
intereses cuando el titular del crédito no cobra la sentencia ante la entidad
deudora dentro del término de los 3 meses contados a partir de la firmeza
de la providencia en los términos del artículo 192 del CPACA? El Consejo de
Estado, recientemente, dio respuesta al interrogante anterior y estableció
las siguientes reglas: (i) los intereses se pierden una vez se vence el plazo
de los 3 meses sin que se haya efectuado en debida forma el cobro; (ii) se
688 La Corte Constitucional, frente a la sentencia judicial de condena, aseguró: “es el título ejecutivo por
excelencia, toda vez que constituye la voluntad de la autoridad que ejerce funciones jurisdiccionales
que, después de un proceso declarativo en el que se debate una obligación incierta e insatisfecha,
precisa la existencia de una obligación cierta, clara y por ende, exigible “. Sentencia T-799 de 2011,
M.P. Humberto Sierra Porto.
689 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 31 de enero de 2017, Expediente 57.763, C.P. Marta Nubia
Velásquez Rico.
691 Ver Decreto 2469 de 2015.
299
deben intereses desde la fecha de firmeza de la providencia judicial hasta el

plazo inicial de los 3 meses; (iii) se ordena nuevamente el pago de intereses
desde el momento en que quede en firme el mandamiento ejecutivo hasta
que se produzca el pago total de la obligación y (iv) el beneficiario del
crédito judicial sino cobra oportunamente perderá el derecho a reclamar
intereses entre la fecha del vencimiento del plazo inicial de los 3 meses
hasta el momento en que quede en firme el mandamiento de pago dentro
del trámite del proceso ejecutivo respectivo. De la misma forma, el máximo
Tribunal692, anotó que en virtud del artículo 425 del CGP, el ejecutado puede
pedir la reducción de los intereses por vía de excepción así se trate de un
título ejecutivo de carácter judicial.
Entonces el beneficiario de una sentencia judicial, en vigencia de las
nuevas disposiciones del CPACA, deberá integrar el título ejecutivo judicial
adjuntando con su demanda el acto administrativo que le da cumplimiento
a la providencia junto con la copia de la sentencia judicial de condena y de
acuerdo con el numeral 2693 del artículo 114 del nuevo CGP, las copias que se
pretendan integrar con un título ejecutivo deberán contener la constancia
de su ejecutoria. Adicionalmente, para reclamar el pago de intereses,
será absolutamente indispensable que se adjunten los documentos que
acrediten el cobro de la providencia ante la entidad estatal deudora o
persona jurídica privada ante la nueva exigencia procesal del artículo 192
del CPACA, pues en caso contrario, si se integra debidamente el título
judicial, se librará mandamiento, pero no se podrán reconocer intereses
sino durante el periodo inicial de tres (3) meses y aquellos que se causen
desde el momento en que en firme el mandamiento de pago hasta el
momento en que se produzca el pago total de la obligación694.
Finalmente, si esa primera copia auténtica de la sentencia que presta
mérito ejecutivo, se entrega a la administración para su pago y más tarde,
se hace necesario iniciar una acción ejecutiva administrativa ante el
incumplimiento total —porque no hubo pago— o parcial —porque lo hubo
pero incompleto— de la respectiva providencia –en los casos anteriores al
CPACA, dado que conforme a este último estatuto la ejecución se hará ante
el mismo juez que dictó la condena aunque el Consejo de Estado, varió tal
criterio como más adelante lo veremos–, el interesado tendrá que solicitar
693 “2. Las copias de las providencias que se pretendan utilizar como título ejecutivo requerirán constancia
de su ejecutoria”.
300
por derecho de petición a la administración, la entrega de la primera copia

de la sentencia que presta mérito ejecutivo y en caso de renuencia, el
beneficiario de la providencia judicial podrá interponer una acción de tutela
para que se le ordene a la administración la entrega de la primera copia del
fallo695, asunto que ya ha sido dilucidado por la Corte Constitucional696. En
la edición anterior, sostuvimos que el trámite de la diligencia previa para
probar la autenticidad y exigibilidad de la obligación judicial, desapareció
con el Código General del Proceso, por lo que deberá obtenerse la copia de
la providencia por la vía del derecho de petición.
El Consejo de Estado697, incluso, se refirió al deber ineludible de la
administración de entregar la primera copia698 de la providencia judicial que
presta mérito ejecutivo cuando se solicita el beneficiario de la misma, para
asegurar lo siguiente: “La anterior carga que pesa sobre el actor no se excusa
por el hecho, incluso no demostrado en el sub lite, de que la entidad le hubiese
solicitado la primera copia con mérito ejecutivo de la providencia judicial en la
que se aprobó la conciliación, puesto que es claro que las entidades públicas
están en la obligación de devolverla al interesado insatisfecho con el pago de
una condena o conciliación que lo solicite, previo el desglose correspondiente
y con la constancia en el respectivo título del monto o cuantía de lo pagado,
de manera que pueda acudir a la vía judicial ejecutiva si lo estima pertinente”.
La opción anterior no deja a la administración sin la prueba del pago
realizado, pues para el efecto, contará con los soportes respectivos y
obviamente, al entregar la primera copia de la sentencia, deberá dejar las
constancias de dichos pagos al interesado y si es del caso, los podrá hacer
695 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en ese sentido, aseguró: “Se reitera que la providencia
judicial respecto de la cual se solicita su desglose es de propiedad de quien la aportó, en este caso,
del accionante; y que la misma no se encuentra provista de reserva legal. Además, cabe recalcar
que si la normativa interna de la entidad exige a los funcionarios encargados conservar copia de la
mencionada sentencia, no debe ser precisamente la que presta mérito ejecutivo sino cualquier otra
que tenga el aval de esta corporación sobre su integridad, máxime que las normas en las que se
ampara para no entregar dicha copia establecen explícitamente que el beneficiario de una obligación
dineraria requiere de la primera copia auténtica de la respectiva sentencia con la constancia de
notificación y fecha de ejecutoria (art. 2°, D. 818/94)”. Sección Cuarta, Subsección “B”, Sentencia de
Tutela del 1° de julio de 2003, Expediente 03-01058-01, M.P. Nelly Yolanda Villamizar de Peñaranda.
696 Sobre el tema resulta muy ilustrativa la Sentencia T-240 del 5 de abril de 2002, M.P. Jaime Araújo
Rentería, Corte Constitucional. También, se puede consultar la Sentencia T-321 del 24 de abril de
2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Allí la Corte Constitucional, confirmó la sentencia de tutela
proferida por el Consejo de Estado, que le ordenó al demandado entregar la primera copia de una
providencia judicial que prestaba mérito ejecutivo.
697 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 8 de febrero de 2012, Expediente 20.689, C.P. Ruth
698 Se reitera que con la entrada en vigencia del numeral 2 del artículo 114 del CGP, esa exigencia
cambia al requerir la copia de la providencia judicial con la constancia de su ejecutoria, que se expide
para ser utilizada como título ejecutivo.
301
valer en el proceso ejecutivo al proponer las excepciones pertinentes.

También, se hace necesario indicar que la sola copia auténtica de la
sentencia no prestará mérito ejecutivo y por ende, no se podrá librar
mandamiento de pago, salvo que se opte por cualquiera de los mecanismos
analizados. Por su parte, el Consejo de Estado, advirtió, que el beneficiario
de una sentencia judicial, no está obligado a entregar la primera copia que
presta mérito ejecutivo699 para su cumplimiento a la administración700. Al
respecto, dicha corporación701, aseguró:
“(…) A manera de conclusión, obsérvese, que el artículo 115 del Código de
Procedimiento Civil como el parágrafo 1 del artículo 1º de la Ley 640 de 2001, no
prescriben, expresa o tácitamente, la obligación de presentar la primera copia
cuando el cobro de la obligación se realiza por la vía administrativa.
Estas normas, lo que señalan con claridad, es que tales documentos son los
que prestan mérito ejecutivo y por lo tanto, son los indispensables para iniciar
el proceso ejecutivo contra la entidad estatal, en caso de que ella no efectúe el
pago correspondiente.
Habiendo definido que no se requiere la presentación de la primera copia
para solicitar el pago a la entidad estatal, interesa precisar cómo se debe cobrar
en debida forma a la administración y cuáles son los requisitos exigidos por la ley
para ese trámite (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
Entonces, cabe preguntarse ¿cómo debe cobrar el beneficiario a la
administración una obligación que consta en una sentencia judicial? La
respuesta, también, la halló el Consejo de Estado, al expresar:
“Como ya se vio, los requisitos exigidos por las autoridades públicas para el
ejercicio de un derecho por parte de un particular, deben estar taxativamente
fijados en normas de carácter legal.
Igualmente, las entidades estatales, con base en lo estatuido por los artículos
173, 174 y 176 del Código Contencioso Administrativo, deben proceder de oficio
a tomar las medidas para dar cumplimiento a los laudos arbitrales en firme, que
les sean desfavorables y conlleven el pago de sumas de dinero, y por extensión
analógica, a las actas de conciliación debidamente aprobadas por tribunales
de arbitramento, pero el particular beneficiario de tales providencias o actos
procesales, debe también actuar y proceder a presentar la respectiva solicitud
de pago a la entidad, en cumplimiento de claros mandatos legales, contenidos
699 El Decreto 2469 de 2015, solo exige la copia de la sentencia y no que obre en copia auténtica o con
determinada constancia.
700 Una conclusión similar sostuvo la Corte Constitucional, en la Sentencia T-240 del 5 de abril de 2002,
M.P. Jaime Araújo Rentería.
701 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1661 del 21 de julio de 2005, C.P. Gustavo Aponte Santos.
302
en el inciso sexto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo y el

artículo 1º numeral 1° de la Ley 962 de 2005.
Dado que el inciso sexto del citado artículo 177 tiene incidencia directa en el
punto de la causación de intereses, también materia de la consulta, conviene ver
el texto completo del artículo. Dice así: (…)
Como se aprecia, el inciso sexto establece la obligación para los beneficiarios
del crédito, de acudir ante la entidad responsable para hacer efectiva la
providencia. Esta obligación implica entonces, que el requisito legal, sea
solamente presentar una solicitud de pago acompañando la documentación
exigida para el efecto.
A juicio de la Sala, hoy en día, la administración no está autorizada para
exigir requisitos adicionales a la solicitud de pago. Sin embargo, es claro, que
quien solicita el pago, debe demostrar en forma fehaciente la calidad en que
actúa. Es decir, su identificación plena como beneficiario o como apoderado con
la facultad expresa para recibir. A este efecto y por tener carácter de ley son
aplicables el artículo 9º en concordancia con el artículo 5º del CCA, en los cuales
se señala el contenido de las peticiones que se formulan a la administración.
De otra parte, se resalta que la tesis aquí expuesta para el caso de los cobros
de laudos y conciliaciones por vía administrativa, guarda coherencia con el
inciso segundo del artículo 10 del mismo Código Contencioso Administrativo,
en el sentido de no exigir la primera copia ni copia alguna de las providencias
condenatorias, porque la administración las conoce, las tiene en sus archivos
y se ha pronunciado necesariamente sobre ellas en el acto administrativo o
resolución que deba dictar al tenor del art. 176, disponiendo las “medidas
necesarias” para el cumplimiento de esas decisiones judiciales”.
Por otro lado, también la Corte Constitucional702, quien al revisar una
tutela en la que se pedía a una entidad pública la entrega de la primera
copia de la sentencia para iniciar la acción ejecutiva ante el desacuerdo del
beneficiario de la misma, con la liquidación efectuada por la administración,
sostuvo:
“Esta aseveración es totalmente desenfocada y desconoce la verdadera
naturaleza de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, decantada
profusamente por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de esta corporación.
En efecto, sabido es que cuando se solicita la nulidad de un acto administrativo
—con el restablecimiento respectivo—, se busca primeramente derruir la
presunción de legalidad que lo ampara demostrando que el mismo vulnera la
preceptiva contenida en las leyes o decretos con fuerza de ley, siendo por tanto
finalidad cardinal de dicha acción la de someter a la administración pública al
imperio del derecho objetivo, frente a lo cual el contencioso se desenvuelve a
702 Sentencia T-240 del 5 de abril de 2002, M.P. Jaime Araújo Rentería.
303
partir de dos extremos invariables: la ley quebrantada y el acto administrativo

subversivo.
Nótese cómo en la hipótesis de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho solamente cabe el cotejo entre una ley en sentido material y un acto
administrativo, que no entre éste y una sentencia, como erróneamente lo
sugiere la Contraloría con el aval del ad quem. Y adviértase una vez más que,
en el caso de autos el título ejecutivo lo constituye la sentencia del Consejo
de Estado, con el subsiguiente acto de liquidación de la Contraloría General
de la República. En este sentido, constátese cómo mientras en la sentencia se
enuncian los parámetros del restablecimiento económico, y particularmente la
fórmula de indexación a desarrollar, en la resolución de la Contraloría se concreta
—no se sabe si satisfactoriamente— la liquidación ordenada en esa sentencia;
resultando al efecto notoriamente improcedente el acudir a una acción, que
como la de nulidad y restablecimiento del derecho, devolvería a la peticionaria
hacia los dominios ya superados del proceso declarativo, con los potenciales
perjuicios que ello podría acarrearle a sus derechos y al principio de la economía
procesal, tan caro al sostenimiento y prosecución del aparato judicial. Por lo
tanto, considerando que el quid del asunto se concentra en una obligación de
hacer y dar a cargo de la Contraloría General de la República —ya declarada
en sentencia judicial— no cabe duda alguna que la vía judicial a seguir es la
correspondiente a la acción ejecutiva, para lo cual la actora precisa y merece la
primera copia auténtica de la sentencia del Consejo de Estado.
(…) Con arreglo a lo visto, si lo que pretende finalmente la actora es el pago
de la obligación incorporada en la sentencia del Consejo de Estado (que en su
criterio no se encuentra plenamente satisfecha), el proceso ejecutivo ante los
jueces del trabajo es el camino a seguir. De suerte que el pago que haya realizado
la Contraloría no le cierra a la peticionaria la posibilidad de ejecutar por el saldo
insoluto, en el evento de que éste exista (negrillas y resaltado por fuera del
texto original).
El Consejo de Estado703, sobre este mismo punto, aseveró lo siguiente:
“En ese evento, es desproporcionado que se someta al administrado al círculo
vicioso de sucesivas demandas, para rebatir algo que ya había zanjado el juez de
lo contencioso administrativo; pues además de lo anterior, se reitera, es evidente
que no se solicita la inclusión de nuevos factores o de una nueva reliquidación,
sino la adecuada inclusión de los factores que ya reconoció un juez previamente,
y tal orden, constituiría una denegación de justicia no darle trámite al juicio
ejecutivo, además de un desgaste injustificado para la administración de justicia
el llevarlo a interponer una nueva demanda, con la consecuencia lógica de que
304
en ese nuevo trámite se le indique que ya existe cosa juzgada respecto de su

pretensión o que se trata de un acto de ejecución no demandable y por ende, la
indefinición de su solicitud.
Ahora, en segundo término, la inconformidad del actor con la reliquidación
implica que el título ejecutivo a su favor no esté materializado en su totalidad, de
manera que el camino que le quedaba no era otro que la acción ejecutiva, donde
el juez de dicha causa analizara si el acto reflejaba la orden, luego de recoger un
adecuado caudal probatorio y de escuchar a las partes.
Es más, el parágrafo del 2.8.6.4.1 del Decreto 1068 de 2015, que
reglamenta el cumplimiento y pago de sentencias condenatorias a cargo
de la Nación, en lo atinente con la información y los documentos que se
deben acompañar con la respectiva providencia, no exige que la sentencia
se acompañe con la constancia de ser la primera copia que presta mérito
ejecutivo704. En todo caso, según el criterio de la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, no es obligatorio acompañar siquiera la copia
auténtica de la respectiva sentencia. De esta forma, se recomienda a los
beneficiarios de créditos reconocidos en providencias judiciales, que en
caso de requerirse el fallo a instancias de la administración, aporten la
copia de la sentencia, dado que la restricción en la expedición de copias
auténticas –para los casos anteriores al CPACA, como se explicó, solo está
prevista para la entrega de primera copia que presta mérito ejecutivo705 y
no para copias que no tengan ese carácter706.
704 Conforme al numeral 2 del artículo 114 del CGP, la copia que prestará mérito ejecutivo será aquella
donde conste la fecha de ejecutoria de la providencia y la indicación que será utilizada como título
ejecutivo.
705 En ese sentido, el inciso tercero del numeral 2 del artículo 115 del CPC, que dispone: “En caso
de pérdida o destrucción de la mencionada copia [se refiere a la primera copia que presta mérito
ejecutivo], podrá la parte solicitar al juez la expedición de otra sustitutiva de aquella, mediante escrito
en el cual, bajo juramento que se considerará prestado con su presentación, manifieste el hecho
y que la obligación no se ha extinguido o solo se extinguió en la parte que se indique. Además
manifestará que si la copia perdida aparece, se obliga a no usarla y a entregarla al juez que la expidió,
para que éste la agregue al expediente con nota de su invalidación”.
706 El Consejo de Estado, se pronunció frente a los límites judiciales a la hora de autorizar la expedición
de copias auténticas que presten mérito ejecutivo y al respecto, sostuvo: “Lo anterior significa que
la primera copia del Laudo, debidamente autenticada, es aquella que se expide en la audiencia de
fallo una vez concluida la instrucción del proceso arbitral y que en esa medida resulta jurídicamente
imposible para el juez del recurso de anulación autorizar una copia de esa naturaleza. De igual forma,
en la medida en que solo la primera copia autenticada presta mérito ejecutivo, tampoco es viable
otorgar ese privilegio a cualquier otra copia que de dicha providencia llegare a expedirse. De igual
forma encuentra el Despacho que si bien en el auto de 25 de mayo de 2007 al cual hizo referencia
el apoderado de la parte demandada en su alegato se autorizaron las copias, dicha providencia fue
clara en señalar que tales copias serían expedidas “sin la constancia de que es la primera copia”,
precisamente en consideración a que no se encontró jurídicamente viable tal petición”. Sección
Tercera, Sala Unitaria, Auto del 1° de febrero de 2008, Expediente 33.644, C.P. Mauricio Fajardo
Gómez.
305
Por las razones anteriores, bajo el sistema procesal anterior –CPC–, si no

se acompaña la primera copia de la sentencia que presta mérito ejecutivo707,
no será procedente librar mandamiento de pago y con el nuevo del CGP,
se debe aportar la copia con la constancia de ejecutoria que será destinada
para integrar un título ejecutivo, pues como bien lo precisó el Consejo de
Estado, al resolver la segunda instancia de una acción de tutela interpuesta
contra una actuación judicial en un proceso ejecutivo administrativo, solo
de esa manera se satisfacen las exigencias de los artículos 115 y 497 del CPC
– hoy 114 y 430 CGP –. En efecto, así razonó el máximo Tribunal708:
“El inciso 2º del numeral 2° del artículo 115 del CPC, prescribe que “Solamente la
primera copia prestará mérito ejecutivo”.
(…) Ahora bien, el artículo 497 del CPC, prescribe lo siguiente:
´Presentada la demanda con arreglo a la ley, acompañada de documento que
preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado
que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que
aquel considere legal” (las negrillas y subrayas no son del texto original).
La norma es clara en cuanto establece que el juez solo puede librar
mandamiento de pago cuando a la demanda se acompaña el documento que
presta mérito ejecutivo, en este caso, la primera copia del acuerdo conciliatorio
y el acta aprobatoria del mismo que, se reitera, reposan en poder del (…) no en
el proceso ejecutivo objeto de esta tutela. Mal podía entonces trabarse la litis,
pues falta el presupuesto procesal del título ejecutivo que es condición para que
se incoe la acción ejecutiva.
A juicio de la Sala, por la anterior falencia quedan sin sustento legal los
mandamientos de pago dictados como consecuencia de dicha demanda”.
La decisión del Tribunal de librar mandamientos de pago sin el título ejecutivo
idóneo, vulnera el derecho fundamental al debido proceso comoquiera que los
profirió sin el presupuesto procesal que la ley exige para tal efecto, contrariando
abiertamente el procedimiento señalado en el artículo 497, CPC”.
Las nuevas previsiones del numeral 2 del artículo 114 del CGP, varían
la forma de acreditación de la copia que presta mérito ejecutivo como
se indicó, pues de acuerdo con dicho numeral, el título ejecutivo solo se
integrará con la copia expedida por el secretario respectivo donde conste
707 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre ese punto, ha expuesto: “Como
se observa, esta norma confiere a la primera copia auténtica de la sentencia, y por ende, la del
laudo arbitral, una calidad especial denominada mérito ejecutivo, lo cual significa que es el único
instrumento al que la ley le otorga la potencialidad suficiente para exigir el pago de la obligación, por
la vía judicial. Es así como la primera copia se convierte en título ejecutivo y por tanto, requiere ser
presentada con la demanda” (Concepto 1661 del 21 de julio de 2005, C.P. Gustavo Aponte Santos).
708 Sección Primera en la Sentencia del 28 de junio de 2007, Expediente 2007-00236 AC, C.P. Martha
Sofía Sanz Tobón (Q.E.P.D.). Salvaron voto los doctores Camilo Arciniegas y Rafael E. Ostau de
Lafont Pianetta.
306
la fecha de ejecutoria de la providencia709. De lo contrario, se correría el

riesgo cierto de que existiesen varias copias de la misma providencia con
el mismo valor, lo que desdice de la certidumbre propia de los títulos
ejecutivos. Por lo tanto, tendrá ese mérito aquella donde conste que será
usada como título ejecutivo con su fecha de ejecutoria, como se indicó.
Desde otra óptica, llama sumamente la atención y por esa razón se trae
a colación, una afortunada posición del Consejo de Estado710; quien al ser
consultado sobre si las restricciones de la ley de garantías se aplicaban a la
hora de cumplir con providencias judiciales, concluyó:
“(…) En estos términos, resulta claro, que las sentencias ejecutoriadas que se
dicten tanto en los procesos contenciosos administrativos, como en las acciones
constitucionales para proteger un interés colectivo o un derecho fundamental,
son órdenes o mandatos que emite el juez dentro de la potestad constitucional y
legal de administrar justicia. De ahí que su cumplimiento no depende del ánimo
o de la voluntad de la administración pública o de los servidores públicos, pues
estos no tienen la potestad de acogerlas o no, ni de evaluar si su cumplimiento
se posterga en el tiempo.
El Código Contencioso Administrativo y las normas que regulan el
procedimiento en las acciones constitucionales citadas, por el contrario,
señalan expresamente que las sentencias ejecutoriadas son obligatorias, no
están sujetas a recursos distintos a los en ellas consignados y su cumplimiento
es inexcusable e impostergable, máxime cuando en dichos fallos se proteja un
derecho fundamental o colectivo.
(…).
III. Cumplimiento de fallos judiciales durante la etapa preelectoral a las
elecciones a cargos de elección popular
En el caso concreto, considera la Sala que los servidores públicos del nivel
nacional o territorial que en cumplimiento de una sentencia judicial o de una
providencia proferida en una acción popular o de tutela, deban contratar,
ejecutar obras, efectuar gastos e incluso hacer algún reintegro de personal
durante los cuatro meses anteriores a las elecciones para cargos de elección
popular general o de Presidente, según el caso, no violan la ley de garantías
electorales, por las razones de orden constitucional y legal que se explican a
continuación.
Con fundamento en la autonomía del poder judicial derivada de la separación
de poderes y del derecho al acceso a la administración de justicia que tienen
todos los ciudadanos, las decisiones de los jueces, como ya se expuso en el
709 Corte Constitucional, T-111 de 2018, C.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
710 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1863 del 15 de noviembre de 2007, C.P. Luis Fernando
Álvarez Jaramillo.
307
acápite anterior, son de obligatorio cumplimiento para la administración y los

particulares en los términos y condiciones previstos en cada providencia.
Los actos de ejecución que la administración deba expedir o realizar para dar
cabal cumplimiento a lo ordenado en las providencias judiciales, se fundamentan
en decisiones desprovistas per se de intereses proselitistas, pues los funcionarios
investidos de jurisdicción, al impartir justicia solo están sometidos al imperio de
la Constitución y de la ley (art. 230, C.P.) , de manera que sus fallos no son fruto
de las presiones propias de épocas de campaña electoral, ni comprometen o
amenazan la transparencia de la actividad administrativa tutelada en la Ley de
996 de 2005.
Por tanto, el derecho de acceso y de obtener una pronta y cumplida
administración de justicia, que se concreta cuando se cumple lo ordenado en
las respectivas sentencias, hacen que no sea necesario que el legislador hubiese
incluido el cumplimiento de fallos judiciales como parte de las excepciones a
los regímenes prohibitivos contenido en los artículos 32, 33 y el parágrafo del
artículo 38, todos ellos de la Ley 996 de 2005, ya que la fuerza vinculante de
la sentencias emana directamente de estructura del Estado y de la autonomía
conferida al poder judicial.
Entonces, si bien es cierto, que entre las excepciones a las prohibiciones
contendidas en las normas antes citadas de la ley de garantías electorales,
el legislador no contempló los actos necesarios para la debida ejecución de
una providencia judicial, también lo es que la finalidad de la ley de garantías
electorales no riñe con el deber Constitucional y legal que tienen los servidores
públicos de cumplir lo ordenado por la autoridad judicial en sus providencias.
En este orden de ideas, si para cumplir un fallo judicial dictado en un proceso
contencioso administrativo o en desarrollo de una acción constitucional,
por ejemplo una acción popular, se requiere que dentro de los cuatro meses
anteriores a las elecciones para Presidente de la República un ente estatal
suscriba de manera directa algún contrato público o se presente una vinculación
que afecte la nómina estatal en la Rama Ejecutiva; la autoridad administrativa
competente debe actuar de conformidad con la decisión judicial, sin que en
estricto derecho pueda afirmarse que por ello está violando la ley de garantías
electorales.
De igual manera, si dentro de los cuatro meses anteriores a las elecciones
para cargos de elección popular, y para cumplir un fallo judicial dictado, por
ejemplo en una acción popular; una autoridad territorial debe celebrar un
convenio interadministrativo o debe reintegrar algún servidor público, dicho
servidor público territorial debe actuar en los precisos términos definidos por
el juez, tal como lo ordena el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, sin que por ello se
pueda afirmar que está violando o desconociendo los postulados de la Ley 996
de 2005.
Es tan cierto que el cumplimiento y ejecución de sentencias no suponen un
incumplimiento de las exigencias de la ley de garantías, que por ejemplo en
308
materia de reintegros, vale la pena adicionalmente señalar que la jurisprudencia

de esta corporación, con acierto ha considerado que dicha orden no es un
“nombramiento, es simplemente la ejecución de la decisión judicial que al anular
el acto de desvinculación declara la ficción jurídica de que el actor jamás estuvo
por fuera del servicio”.
En conclusión, los actos de ejecución de una providencia judicial no vulneran
los intereses jurídicamente tutelados en la ley de garantías electorales, ni se
oponen al cumplimiento de su finalidad”.
Sin dudas, es acertado el anterior pronunciamiento jurisprudencial,
por cuanto es un deber ineludible de la administración, cumplir con las
sentencias judiciales dictadas por los jueces de la República, pues solo de
esa forma se respetarán los valores, principios y derechos consagrados en
la Constitución Política de 1991. La Corte Constitucional711, a su vez, también
ha tocado ese mismo tema, para señalar:
“Todos los funcionarios estatales, desde el más encumbrado hasta el más
humilde, y todas las personas, públicas y privadas, tienen el deber de acatar
los fallos judiciales, sin entrar a evaluar si ellos son convenientes u oportunos.
Basta saber que han sido proferidos por el juez competente para que a ellos se
deba respeto y para que quienes se encuentran vinculados por sus resoluciones
contraigan la obligación perentoria e inexcusable de cumplirlos, máxime si están
relacionados con el imperio de las garantías constitucionales.
De allí se desprende necesariamente que si la causa actual de la vulneración de
un derecho está representada por la resistencia de un funcionario público o de un
particular a ejecutar lo dispuesto por un juez de la República, nos encontramos
ante una omisión de las que contempla el artículo 86 de la Carta, como objeto de
acción encaminada a la defensa efectiva del derecho constitucional conculcado.
Al fin y al cabo, se trata de acudir a una instancia dotada del suficiente poder
como para lograr que de manera cierta e indudable tengan vigencia en el caso
concreto las prescripciones abstractas de la Constitución.
El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229
Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para
demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia
en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión
judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una
culminación del debido proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el
trámite de los asuntos puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto,
en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios”.
Finalmente, otro aspecto que no se tocó en la edición anterior y que
resulta problemático a la hora de ejecutar providencias de los jueces, se
711 Sentencia T-670 del 13 de noviembre de 1998, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
309
presenta cuando tales decisiones judiciales, se dictan en forma oral, es decir,

dentro de una audiencia pública. Y la dificultad surge de varios eventos
prácticos, pues por un parte, la plataforma tecnológica que poseen los
despachos judiciales, no les permiten contar con los espacios suficientes
para conservar el contenido de las grabaciones de las audiencias en las
que se dictan los fallos y la copia en CD que se entregan a las partes, sin
dudas, con el efecto del tiempo, sufren afectaciones que ponen en riesgo
la calidad y posibilidad de difusión de tales grabaciones –hongos, rayones,
etc.–. Adicionalmente, las entidades estatales, no cuentan en muchos
casos, con las capacidades técnicas instaladas para depositar y asegurar el
contenido virtual o tecnológico de las audiencias en las que se profiere la
respectiva decisión judicial.
Las dificultades anteriores, además, se agravan ante riesgos potenciales
de fraudes o falsedades en el contenido de la grabación de la audiencia que
da lugar al nacimiento del título ejecutivo judicial. Así, por ejemplo, ¿qué
medidas le garantizan al juez de la ejecución, que el CD donde reposa la
audiencia y por ende la providencia que se pide ejecutar, está conforme
con lo que real y efectivamente acontecido en el curso de la misma? ¿Cómo
podría cuestionar una entidad estatal que está obligada o no a cumplir con
una determinación sobre la cual no tenía conocimiento?
Ahora bien, no puede desconocerse que algunos despachos judiciales
-entre ellos, el que está a cargo de la Magistrada María Victoria Quiñones
Triana- con el propósito de evitar la alteración o manipulación de un CD712,
una vez concluyen las audiencias orales, establecen un hash713 que se
acompaña con la certificación de secretaría en la que se indica la marca del
CD, el serial, el peso y el código hash – código alfanumérico de 32 dígitos
que cuando se abre el CD debe tener completo –, sin embargo, creemos
que el documento contentivo del acta de la audiencia, resulta ser un
mecanismo válido e idóneo para asegurar la prueba de la existencia de un
título ejecutivo de carácter judicial.
En todo caso, las preocupaciones anteriores, creemos, quedarían
resueltas si los jueces aplican lo dispuesto en el numeral 1, literales g) y e) y
712 El numeral 4 del artículo 107 del CGP, prevé: “4. Grabación. La actuación adelantada en una audiencia
o diligencia se grabará en medios de audio, audiovisuales o en cualquiera otro que ofrezca seguridad
para el registro de lo actuado”.
713 “A las Función hash, también se les llama funciones picadillo, funciones resumen o funciones de
digest. Una función hash es un método para generar claves o llaves que representen de manera
casi unívoca a un documento o conjunto de datos. Es una operación matemática que se realiza
sobre este conjunto de datos de cualquier longitud, y su salida es una huella digital, de tamaño fijo e
independiente de la dimensión del documento original. El contenido es ilegible. /Al igual que todos los
datos informáticos, los hashes no son números grandes ya que se escriben en sistema hexadecimal
(números entre 0 y 9 y letras entre A y F)”. Ver definición en https://es.wikipedia.org/wiki/Hashing
310
el numeral 2 del artículo 183 del CPACA714, es decir, si al momento de proferir

una sentencia o la providencia judicial donde conste una obligación clara,
expresa y actualmente exigible que se dicte dentro de una audiencia pública,
dejan expresa constancia en el acta, sobre el contenido de la obligación y
ordenan la respectiva transcripción de la parte resolutiva de la providencia
respectiva715. Incluso, dicha acta no sólo facilitará la consulta de lo decidido,
sino que podrá ser la copia del documento que se expide con constancia
ejecutoria que prestará mérito ejecutivo en los términos del numeral 2 del
artículo 114 del CGP. Adicionalmente, el CD, con las constancias de seguridad
del caso, junto con el acta de la diligencia, integrarán el documento público
que dará cuenta de la existencia de la respectiva obligación.
Las partes, igualmente, les asiste el derecho de solicitar al director
del proceso, dentro de la misma diligencia, que determinada providencia
judicial que se adopte al interior de una audiencia oral, con carácter
de mérito ejecutivo, aparezca transcrita en el acta que dé cuenta de la
respectiva diligencia. De esta forma y por la vía de la integración de las
normas procesales, se pueden establecer soluciones que garanticen la
seguridad y certidumbre del contenido y alcance de las decisiones judiciales,
más aun tratándose de aquellas que lleven consigo el surgimiento de una
obligación a cargo del Estado.

1.1.1. Exigibilidad de las sentencias judiciales en el CCA (Decreto 01 de
1984)
En el CCA, el término de caducidad de la acción ejecutiva derivada de
decisiones judiciales está previsto en el numeral 11 del artículo 136 del CCA,
así: “La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por
714 “ARTÍCULO 183. Actas y registro de las audiencias y diligencias. Las audiencias y diligencias
serán presididas por el Juez o Magistrado Ponente. En el caso de jueces colegiados podrán concurrir
los magistrados que integran la sala, sección o subsección si a bien lo tienen. Tratándose de la
audiencia de alegaciones y juzgamiento esta se celebrará de acuerdo con el quórum requerido para
adoptar la decisión. /Para efectos de su registro se tendrán en cuenta las siguientes reglas: /(…) e)
Las solicitudes y decisiones producidas en el curso de la audiencia y las objeciones de las partes y los
recursos propuestos; (…) g) Las constancias que el Juez o el magistrado ponente, o la Sala, Sección
o Subsección ordenen registrar y las que soliciten las partes sobre lo acontecido en la audiencia; /(…)
2. En los casos en que el juez lo estime necesario podrá ordenar la transcripción literal total o parcial
de la audiencia o diligencia, para que conste como anexo”.
715 El Consejo de Estado, Sección Cuarta, por ejemplo, en el Acta No. 001 de 15 de octubre de 2014,
transcribió expresamente la parte resolutiva de la sentencia oral dictada dentro de la audiencia
celebrada en esa misma fecha, dentro del Expediente con radicación 11001-03-27-000-2013-00024-
01 (20217), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
311
esta jurisdicción caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la

exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley
o la prevista en la respectiva decisión judicial”. De la redacción del citado
numeral, se desprende que la exigibilidad de la respectiva sentencia será la
señalada en la ley o la prevista en la respectiva decisión judicial y por ende, a
partir de ese momento, se contarán los términos de caducidad de la acción
ejecutiva administrativa. Así, el término de exigibilidad de las sentencias
dictadas en contra de la administración716, por parte de la jurisdicción
contencioso administrativa, será de dieciocho (18) meses contados a partir
de la ejecutoria de la providencia (art. 177, CCA717) y el plazo de exigibilidad
de las otras sentencias dictadas a favor de la administración (como podría
ser en ejercicio de una acción de reparación directa contra un particular que
le produjo un daño a la administración)718, serán ejecutables y exigibles de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 334719 y 339 del CPC, por disposición
expresa del artículo 179 del CCA720. Ahora bien, si la sentencia se dicta en
vigencia del CGP, la norma aplicable para efectos de determinar el plazo
de exigibilidad, será la dispuesta en los artículos 305 y 306 de este último
estatuto procesal. También, pueden existir casos de sentencias dictadas
716 Respecto de todas las sentencias que se dicten en los procesos contencioso administrativos que
se hubiesen iniciado con anterioridad al 2 de julio de 2012, fecha en que entró en vigencia el nuevo
CPACA, de acuerdo con el régimen de transición dispuesto en el artículo 308 del CPACA. Ver Consejo
de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 10 de octubre de 2019, Expediente
62.424, C.P. Martín Bermúdez Muñoz. Y allí se sostuvo: “22. En primer término, cabe advertir que
si bien el cobro indebido de intereses fue fundamentado con base en lo dispuesto en el artículo 192
del CPACA, la sentencia del 14 de octubre de 2011 fue proferida dentro del marco de un proceso de
reparación directa que se gobernó por las normas del CCA. En consecuencia, teniendo en cuenta lo
dispuesto en el último inciso del artículo 308del CPACA, las reglas aplicables para la ejecución de
aquella deben ser las previstas en los artículos 176 a 179 del CCA”.
717 Sección Tercera, Auto del 13 de diciembre de 2007, Expediente 33.879, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
718 Pues es el mecanismo procesal idóneo para el efecto. En ese sentido, Carlos Betancur Jaramillo,
comenta: “Esta aseveración corresponde al régimen anterior a la Ley 446 de 1998, puesto que está
en su art. 31 (86 CCA) rompió tal principio al permitirle a tales entidades demandar ante la jurisdicción
administrativa a los particulares que les causen daños o perjuicios. Así, la administración no tendrá
que acudir, en este último evento, a la justicia ordinaria (…)”. Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho
procesal administrativo. Séptima Edición, Editorial Señal Editores, Medellín, 2009, p. 167.
719 “ARTÍCULO 334. Podrá exigirse la ejecución de las providencias una vez ejecutoriadas, o a partir del
día siguiente al de la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior, según fuere
el caso, y cuando contra ella se haya concedido apelación en el efecto devolutivo. Si en la providencia
se fija un plazo para su cumplimiento o para hacer uso de una opción, éste solo empezará a correr
a partir de la ejecutoria de aquella, o de la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el
superior, según fuere el caso. La condena total o parcial que se haya subordinado a una condición,
solo podrá ejecutarse una vez demostrado el cumplimiento de ésta”.
720 A esa misma conclusión llega Carlos Betancur Jaramillo, al afirmar: “Cuando se trate de condenas
de otro orden, a favor o en contra de la administración, la ejecución correspondiente se regirá por
los arts. 334 y 339 del CPC, tal como lo dispone el artículo 179 de CCA y deberá cumplirse para el
efecto el trámite del ejecutivo de mayor cuantía”. Derecho Procesal Administrativo. Séptima Edición,
Editorial Señal Editores, Medellín, 2009, p. 561.
312
por la jurisdicción ordinaria en contra de la administración y entonces, la

exigibilidad de las mismas, solo se predicará a partir del vencimiento del
plazo de diez (10) meses dispuesto en el artículo 307 del CGP721. A su vez,
artículo 15 de la Ley 678 de 2001, faculta al juez administrativo, para que en
el trámite del medio de control de repetición, establezca un plazo para el
cumplimiento de la sentencia que normalmente se fija en seis (6) meses722.
Adicionalmente, el Consejo de Estado723, precisó que las sentencias
dictadas a favor de la administración, se cumplirán de acuerdo con lo
preceptuado en el artículo 335724 del CPC – hoy en el artículo 306 del CGP
–. En efecto, dicha corporación, expresó: “Esta sentencia deberá cumplirse
en los términos del artículo 335 del CPC, en consideración a que se trata de
una condena impuesta a favor de una entidad pública, y por tanto, no resulta
aplicable el artículo 177 del CCA, relativo a la ejecución contra entidades de
derecho público”. Es por lo anterior, que no es acertado sostener que todas
las sentencias proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa en
contra de la administración, se pueden ejecutar ante el mismo juez que las
721 ARTÍCULO 307. Ejecución contra entidades de derecho público. Cuando la Nación o una entidad
territorial sea condenada al pago de una suma de dinero, podrá ser ejecutada pasados diez (10)
meses desde la ejecutoria de la respectiva providencia o de la que resuelva sobre su complementación
o aclaración.
722 Sección Tercera, Sentencia del 8 de noviembre de 2007, Expediente 30.327, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
Becerra.
724 “ARTÍCULO 335. Cuando la sentencia haya condenado al pago de una suma de dinero, a la entrega
de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo proceso, o al cumplimiento de una
obligación de hacer, el acreedor deberá solicitar la ejecución, con base en dicha sentencia, ante el
juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo
expediente en que fue dictada. No se requiere formular demanda, basta la petición para que se
profiera el mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de aquella y, de
ser el caso, por las costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a que
se surta el trámite anterior.
El mandamiento se notificará por estado, si la solicitud para que se libre el mismo se formula
dentro de los sesenta días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o a la notificación del auto de
obedecimiento a lo resuelto por el superior, según fuere el caso. De lo contrario se notificará en la
forma prevista en los artículos 315 a 320 y 330.
De igual forma se procederá para solicitar la ejecución por las sumas que hayan sido liquidadas y
aprobadas en el proceso, a favor de la misma parte por condenas en firme anteriores a la sentencia.
Cuando la ley autorice imponer en la sentencia condena en abstracto, una vez concretada ésta,
podrá promoverse su ejecución en la forma aquí prevista.
La ejecución por condenas impuestas en sentencias de Tribunales Superiores en única o primera
instancia o de la Corte Suprema en única instancia, se adelantará conforme a las reglas generales
sobre competencia.
En las ejecuciones de que trata el presente artículo, solo podrán alegarse las excepciones de
pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se
basen en hechos posteriores a la respectiva providencia y la de pérdida de la cosa debida.
Lo previsto en este artículo se aplicará para obtener, ante el mismo juez de conocimiento, el
cumplimiento forzado de obligaciones reconocidas mediante conciliación o transacción aprobadas en
procesos declarativos finalizados por alguna de las dos circunstancias anteriores”.
313
dictó, de acuerdo con las previsiones del artículo 335 del CPC y dentro de
los sesenta (60) días siguientes a su ejecutoria, pues como ya lo aclaró el
Consejo de Estado, esa posibilidad solo está permitida para las sentencias
dictadas a favor de la administración y no en su contra. Adicionalmente, el
artículo 177 del CCA, es una norma especial y de aplicación preferente.
Por las razones anteriores, se insiste en que no es jurídicamente
procedente para el juez administrativo, en vigencia de los procesos y
sentencias dictadas con base en el anterior CCA –art. 308 CPACA–, aplicar
el artículo 335 del CPC, para continuar la ejecución de una sentencia dictada
en contra de la administración en el mismo proceso ordinario donde se
dictó la providencia, por las siguientes razones: i) El citado artículo 335,
permite la ejecución dentro de los sesenta (60) días a la ejecutoria de la
sentencia, lo cual a todas luces violaría el plazo legal de dieciocho (18)
meses que consagra el artículo 177 del CCA, para las entidades públicas, ii)
El CCA, se refiere siempre es a la acción ejecutiva derivada de decisiones
judiciales, con lo cual implícitamente, impone la carga al interesado
de presentar una nueva demanda ante el aparato judicial para pedir la
satisfacción de su acreencia725, y iii) El artículo 335 del CPC, se expidió para
regular la ejecución de las sentencias dictadas por la jurisdicción ordinaria
y no por la contencioso administrativa. Adicionalmente, nótese como el
mismo artículo 336 del CPC, que sí regula la ejecución de sentencias contra
entidades de derecho público, prevé un plazo especial de seis (6) meses
para que sean ejecutables y allí —a diferencia de lo ocurre en el artículo 335
del CPC—, no se permite la ejecución en el mismo proceso y ante el mismo
juez que dictó la sentencia condenatoria. Obviamente, como se precisó, la
aplicación del citado artículo 335, por el juez administrativo, se impondrá
cuando se trate de sentencias dictadas a favor de la administración.
725 Dicha conclusión se desprende del siguiente aparte de una providencia del Consejo de Estado, en la que
se expresó: “En principio, el conocimiento de los procesos ejecutivos iniciados como consecuencia
de una condena contencioso administrativa era de competencia de la jurisdicción ordinaria, tal y
como se precisó en repetidas ocasiones por parte del Consejo Superior de la Judicatura – Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, salvo que se tratara de condenas proferidas en el trámite de procesos
contractuales, dado que, por expresa disposición del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la ley radicó
el conocimiento de dichos procesos ejecutivos a la propia jurisdicción contencioso administrativa;
así mismo, se ha reconocido que los procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de actas de
conciliación debidamente aprobadas corresponde a esta última jurisdicción (Sección Tercera, Auto
del 3 de agosto de 2006, Expediente 32.499, C.P. Alier Hernández Enríquez)”. De lo anterior, se
infiere, que se exige la iniciación de un nuevo proceso ejecutivo distinto al contencioso ordinario, lo
que impide la aplicación del artículo 335 del CPC, pues conforme a esa norma, el ejecutivo se surte
en el mismo proceso en la que fue dictada la sentencia.
314
El Consejo de Estado726, descartó la procedencia de la ejecución de

providencias judiciales dictadas por los jueces administrativos en los
términos del citado artículo 335 del CPC. Por su importancia y pertinencia,
se cita in extenso, así:
“Para desatar el recurso de apelación el problema jurídico a resolver consiste en
determinar, si el cobro ejecutivo de una sentencia proferida por la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa puede adelantarse directamente ante el juez que
la profirió sin necesidad de presentar una demanda y someterla a reparto, en
atención al artículo 335 del Código de Procedimiento Civil.
Previo a la resolución del problema jurídico, la Sala expondrá la regulación
aplicable al caso para hacer efectiva por vía judicial una sentencia de condena
proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra una entidad
pública.
La regulación aplicable al caso para hacer efectiva una sentencia de
condena proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra
una entidad pública.
El Decreto 01 de 1984 - Código Contencioso Administrativo, norma aplicable al
caso, regula las condiciones y el procedimiento para hacer efectivas las condenas
judiciales impuestas por la jurisdicción contenciosa a las entidades públicas.
El artículo 173 del mencionado Decreto establece que proferida la
sentencia de condena, y una vez en firme, el juez administrativo debe comunicarla
a la entidad vencida en el proceso, con copia íntegra de su texto. Así señala la
norma: (…)
Los artículos 176 y 177 del referido Decreto consagran que las autoridades a
quienes corresponda la ejecución de una sentencia contenciosa administrativa
deberán dictar dentro del término de treinta (30) días contados desde su
comunicación, la resolución mediante la cual se adoptaran las medidas necesarias
para su cumplimiento, y que una vez en firme la sentencia condenatoria, la
entidad pública a cargo de su cumplimiento cuenta con un plazo de dieciocho
(18) meses para cumplirla, so pena de ser ejecutable ante la justicia. Las normas
en comento señalan expresamente lo siguiente: (…)
(…)
Si bien del artículo 177 del Decreto 01 de 1984 - Código Contencioso
Administrativo, se desprende que luego de que la condena proferida por
la jurisdicción contenciosa administrativa sea exigible es ejecutable ante la
jurisdicción ordinaria, la Ley 446 de 1998 asignó la competencia para conocer de
esta ejecución a la jurisdicción contenciosa administrativa.
726 Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 29 de enero de 2015, Expediente 05001-23-31-000-2001-
01115-02(2231-14), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Igualmente, ver Sección Segunda, Subsección
“B”, Auto de 28 de octubre de 2015, Expediente 25001-23-25-000-2011-01055-01, C.P. Gerardo
Arenas Monsalve.
315
Los artículos 32, 40 y 42 de la Ley 446 de 1998, por los cuales se modificaron
en su orden los artículos 87 y 132, y se adicionó el artículo 134B al Decreto 01 de
1984, asignaron de forma expresa la competencia para conocer de la ejecución
de las condenas contenciosas administrativas contra las entidades públicas a la
jurisdicción contenciosa administrativa, así: (…)
El artículo 44 de la Ley 446 de 1998, modificó el artículo 136 del Decreto 01 de
1984, y en el numeral 11 consagró la caducidad de la acción ejecutiva contenciosa
administrativa derivada de las decisiones judiciales proferidas por la jurisdicción
contenciosa administrativa, así: (…).
La anterior norma por primera vez consagró de manera expresa la acción
ejecutiva en la jurisdicción contenciosa administrativa para el cobro de las
decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción y estableció un término de
caducidad de cinco (5) años desde la exigibilidad del título.
De la normatividad antes vista se concluye que el Decreto 01 de 1984 - Código
Contencioso Administrativo, establece de forma expresa: i) que las condenas
proferidas contra las entidades públicas derivadas de una decisión de la
jurisdicción contenciosa administrativa solo son exigibles dieciocho (18) meses
después de su ejecutoria; ii) que el juez competente para conocer de la ejecución
es el contencioso administrativo; iii) que el medio a través de cual se realiza el
cobro de la referida condena es la acción ejecutiva contenciosa administrativa,
la cual tiene un término de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad
del respectivo derecho; y iv) que el procedimiento que debe seguirse es el del
proceso ejecutivo singular de mayor cuantía del Código de Procedimiento Civil.
(…)
Los incisos 1° y 2° del artículo 335 del Código de Procedimiento Civil, consagran
la posibilidad de cobrar ejecutivamente una sentencia de condena ante el mismo
juez que la profirió y sin necesidad iniciar un proceso ejecutivo independiente,
siempre y cuando la solicitud de ejecución sea presentada dentro de los sesenta
(60) días siguientes a su ejecutoria.
Para la Sala la mencionada norma no es aplicable al caso de la demandante
porque de conformidad con los artículos 87, 132, 134B y 136 del Decreto 01 de
1984 - Código Contencioso Administrativo, antes analizados, para la ejecución de
providencias de condena contra entidades públicas proferidas por la jurisdicción
contenciosa administrativa, existen reglas claras y expresas según las cuales
el conocimiento del proceso ejecutivo corresponde a esta misma jurisdicción
previo ejercicio de la acción ejecutiva contenciosa administrativa, lo cual implica
la presentación de una demanda que debe ser sometida a reparto y evaluada
conforme a los requisitos procesales de la acción, entre ellos la caducidad.
Además, la norma procesal civil esgrimida por la demandante resulta
incompatible con el artículo 177 del Decreto 01 de 1984 - Código Contencioso
Administrativo, el cual señala que las condenas al pago o devolución de una
cantidad líquida de dinero, contra entidades públicas solo son ejecutables
dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.
316
En consecuencia de aplicarse la norma solicitada por la demandante se

modificaría por vía judicial el plazo legal de inejecutabilidad de las sentencias
contenciosas administrativas de condena contra entidades públicas de dieciocho
(18) meses a sesenta (60) días, motivo por el cual es evidente que la norma civil
en comento es incompatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que
corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En ese orden entiende la Sala que, la remisión normativa consagrada en
el artículo 267 del Decreto 01 de 1984 - Código Contencioso Administrativo,
en materia de ejecución de sentencias de condena contra entidades públicas
proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa únicamente remite
al procedimiento que debe aplicarse una vez iniciado el proceso ejecutivo
contencioso administrativo, conclusión que coincide con lo señalado en el
artículo 87 del referido Decreto, previamente citado, según el cual en los procesos
ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso
administrativa se debe aplicar la regulación del proceso ejecutivo singular de
mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”.
No hay duda entonces, que el artículo 335 del CPC, resulta inaplicable en
los procesos ejecutivos que se pretendan iniciar con base en providencias
judiciales condenatorias proferidas por la jurisdicción contencioso
administrativa.
Por otra parte, los plazos de ejecución de sentencias a favor de la
administración, son diferentes, como se aclaró, porque en ese caso
no resultará aplicable el artículo 177 del CCA, sino el artículo 334 del
CPC – procesos del anterior sistema –. En consecuencia, al encontrarse
ejecutoriada la respectiva decisión judicial de condena, la administración,
deberá solicitar la ejecución al particular para que pague con base en dicha
sentencia, en los términos del artículo 306 del CGP, salvo que se fije un plazo
o condición para la ejecución forzada727. Ahora bien, frente al plazo para
ejecutar las sentencias judiciales proferidas por la justicia administrativa, los
artículos 177 del CCA y 336 del CPC728, regulan tiempos de gracia distintos,
según se trate de condenas dictadas en contra de entidades nacionales
o de entidades territoriales. Con una primera revisión de ambas normas
se lograría concluir que cuando la sentencia condenatoria es dictada en
contra de una entidad u organismo de carácter nacional, habría un plazo de
dieciocho (18) meses para ejecutarla y si se tratara de una entidad territorial,
el término sería de seis (6) meses para el cobro forzado. Entonces surge
una pregunta: ¿cuál es entonces el plazo de gracia para ejecutar tanto a las
727 Corte Constitucional, Sentencia T-111 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
728 Hoy en día el artículo 307 del CGP, unificó los plazos de ejecución con el CPACA, en diez (10) meses.
317
entidades nacionales como del orden territorial, cuando se han proferido

sentencias condenatorias en su contra? La Corte Constitucional, mediante
la Sentencia C-876 del 12 de julio de 2000, con ponencia de Alejandro
Martínez Caballero, expresó sobre el particular lo siguiente:
“(…) 7. Entra la Corte a analizar la segunda acusación del demandante, según
la cual la norma sería inconstitucional por cuanto los jueces laborales estarían
aplicando indebidamente el artículo 177 del CCA, que prevé un término de
dieciocho meses para que se pueda ejecutar una sentencia contra una entidad
pública, mientras que deberían tomar en consideración el artículo 336 del
estatuto procesal civil, que es más favorable para los particulares, en la medida
en que consagra un plazo menor para la ejecución de las sentencias, ya que este
es de seis meses.
Como bien lo señala uno de los intervinientes, este cargo no es de recibo, por
cuanto hace referencia a una eventual aplicación indebida de esas disposiciones
en casos concretos, que no corresponde dirimir a la Corte Constitucional,
cuando ejerce el control constitucional de las leyes, por cuanto, en estos juicios
constitucionales, a la Corte le corresponde estudiar, con fuerza erga omnes,
si el contenido material de las disposiciones acusadas se ajusta o no a la Carta
(C.P. arts. 241 y 242), pero no es función del juez constitucional, en ese tipo de
acciones públicas de inconstitucionalidad, entrar a analizar si la disposición ha
sido aplicada adecuadamente por los jueces ordinarios en determinado tipo de
procesos. En efecto, para cuestionar la aplicación concreta de las disposiciones
legales, los ciudadanos cuentan con otros tipos de acciones y recursos, distintos
a la acción pública de inconstitucionalidad.
Y en todo caso, el argumento del actor parte de un supuesto tácito
equivocado. Así, según su parecer, los apartes del artículo 336 del CPC, relativos
al plazo de gracia de seis meses para que las entidades territoriales cumplan con
las sentencias, y el artículo 177 del CCA sobre el plazo de dieciocho meses para
poder ejecutar a las entidades públicas, tienen un mismo ámbito de aplicación,
por lo cual los jueces laborales deberían aplicar aquel que es más favorable a
quienes demandan a las autoridades públicas. Sin embargo, ese supuesto no
es cierto, porque un análisis sistemático de esas dos disposiciones muestra que
ellas se aplican en diversos ámbitos normativos. Así, el artículo 336 del estatuto
procesal civil, que se refiere a las condenas producidas por esa jurisdicción,
establece dos hipótesis. En el caso de sentencias contra la Nación, señala que
ésta no puede ser ejecutada, salvo en el caso contemplado en el artículo 177
del CCA, esto es, que la condena al pago o devolución de una suma de dinero
es ejecutable pero después de dieciocho meses de su ejecutoria. En cambio, y
es la segunda hipótesis de esa disposición, si la condena es contra una entidad
territorial, entonces esta tiene un plazo de gracia de seis meses, y después podrá
ser ejecutada. Por su parte, el artículo 177 del CCA, que se refiere esencialmente
a procesos adelantados por la jurisdicción contencioso administrativa, señala
318
una regulación uniforme para la ejecución de las condenas por sumas de dinero
contra la Nación y las entidades territoriales o descentralizadas, pues establece
que estas son ejecutables ante la justicia ordinaria después de dieciocho meses.
Como vemos, la ley establece diversas hipótesis normativas y distintos ámbitos
de aplicación de estas disposiciones, por lo cual mal podría exigirse que siempre
se aplicara, en todos los campos, la regulación prevista por el artículo 336 del CPC
para las entidades territoriales, con el argumento de que ésta es más favorable
para quienes demandan a entidades públicas.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que este segundo cargo del demandante
tampoco está llamado a prosperar”.
La Corte no resolvió en forma concreta el interrogante en cita pues solo
advirtió que los jueces ordinarios son los llamados a aplicar las normas sobre
ejecución de sentencias dentro de los términos legales. Definitivamente el
plazo de gracia de ejecución de todas las sentencias judiciales proferidas
por la jurisdicción contencioso administrativa es de dieciocho (18) meses
contados a partir de su ejecutoria, bajo las reglas del Decreto 01 de 1984,
incluyendo las expedidas en contra de las entidades territoriales, por varias
razones a saber:
La primera consiste en el carácter de norma especial que tiene el CCA
para regular los plazos de gracia para la ejecución de sentencias dictadas
por los jueces administrativos y se tiene que, una sentencia condenatoria
producto de una acción contenciosa administrativa es un título sometido
a un plazo de ejecución fijado por la ley para todas las sentencias dictadas
en contra de las entidades públicas, y ese plazo es de dieciocho (18) meses.
Las reglas de procedimiento bajo las cuales se surtió la pretensión fueron
las del estatuto procesal administrativo y no las del procedimiento civil.
La segunda, estriba en la redacción misma del artículo 177 del CCA,
pues dicho estatuto dispone: “Cuando se condene a la Nación, a una entidad
territorial, o descentralizada (…) Tales condenas, además, serán ejecutables
ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de ejecutoria”. La
norma no excluye en cuanto al plazo, a las sentencias proferidas en contra
de las entidades territoriales frente a las de carácter nacional. Todo lo
contrario, las somete a un mismo término de dieciocho (18) meses.
La tercera se sustenta en la especialidad de las normas del procedimiento
contencioso administrativo, en tanto que regula los procesos del
conocimiento de la justicia administrativa a diferencia de los procedimientos
disciplinados por las reglas procesales civiles, luego entonces, es el plazo
de ejecución señalado en el artículo 177 el que se impone. El criterio anterior
319
lo comparte Carlos Betancur Jaramillo729, cuando afirma: “A este nivel de

ejecución de las sentencias de la jurisdicción administrativa deberá ajustarse
al término señalado en el art. 177 del CCA y no a lo que dispone el art. 336 del
CPC. La norma es especial y aquel dispositivo no hace distinción alguna”.
En conclusión, las disposiciones de los artículos 335 y 336 del CPC,
relativas, de una parte, a la posibilidad de ejecutar dentro del mismo
proceso en el término de sesenta (60) días la sentencia dictada en el proceso
ordinario, y de otra parte, respecto del plazo de seis (6) meses para pagar
las condenas impuestas a las entidades públicas territoriales, no resultan
aplicables al juicio ejecutivo derivado de sentencias judiciales dictadas
en procesos ordinarios del conocimiento de la justicia administrativa730 y
donde se profiera una condena en contra de la administración, en cuanto
que el CCA prevé reglas especiales y posteriores731 en esta materia (art. 170
y ss.). En consecuencia, los artículos 335 y 336 se aplicarán a los procesos
que deba tramitar y decidir la jurisdicción ordinaria, como se explicó. Otro
será el régimen procesal, tratándose de procesos ejecutivos iniciados con
posterioridad al 1° de enero de 2014, como se analizará más adelante.
De otra parte, debe advertirse que cuando la sentencia dictada por
la jurisdicción contencioso administrativa condene en abstracto, la parte
interesada deberá ser cuidadosa en promover el incidente de liquidación
de perjuicios dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de
la sentencia, o al de la fecha del auto de obedecimiento a lo dispuesto por
el superior, porque si no se impulsa dicha actuación, de conformidad con
el artículo 172 del CCA, caducará el derecho y por lo tanto, la obligación
contenida en la sentencia, no será clara ni expresa, circunstancias que
enervarán el título de recaudo judicial732. Es pues, indispensable tener sumo
cuidado en este aspecto. Igualmente, vale la pena insistir, en el deber que les
729 Betancur Jaramillo, Carlos. Op. cit, p. 560.

730 A esa misma conclusión llegó la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, por
Auto del 22 de julio de 1997, Expediente S- 694, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. Criterio reiterado por
la Sección Tercera de la misma corporación, por Auto del 30 de enero de 2003, Expediente 19.137,
C.P. María Elena Giraldo Gómez. En la primera providencia se sostuvo: “(…) A este nivel la ejecución
de las sentencias de la jurisdicción administrativa deberá ajustarse al término señalado en el
artículo 177 del CCA y no a lo que dispone el artículo 336 del CPC, la norma es especial y aquel
dispositivo no hace distinción alguna. En cambio, pese a lo que señala la Corte Constitucional,
la ejecución de los créditos laborales contenidos en actos administrativos dictados a nivel seccional,
deberá sujetarse a lo previsto en el citado artículo 336, se entiende en cuanto al término a partir del
cual podrá procederse a su ejecución (...).” (Negrillas no son del texto original).
731 El artículo 177 del CCA, fue adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998, y en nada modificó
el Legislador el periodo de gracia para la ejecución de sentencias judiciales de condena dictadas en
contra de las entidades públicas.
732 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 31 de enero de 2017, Expediente 57.763, C.P. Marta Nubia
Velásquez Rico.
320
asiste a los jueces administrativos de señalar con toda exactitud y precisión,

cuáles son los elementos o bases sobre los cuales se realizará la condena
en concreto, pues en caso contrario, no se podrá cuantificar y liquidar
concretamente cuál será la obligación a cargo de la administración. Los
operadores judiciales, deben señalar cada uno de los factores y supuestos
que constituirán la base de la respectiva liquidación a través del respectivo
incidente, dado que solo de esa forma, se podrá constituir un verdadero
título ejecutivo judicial. Igualmente, el acreedor de la obligación judicial,
necesariamente, deberá promover el incidente en el plazo otorgado por
el citado artículo 172733. Tampoco, es menos cierto, que el apoderado del
beneficiario de una providencia judicial condenatoria en abstracto, tiene la
obligación de solicitar su adición734 en aquellos casos en donde el proveído,
omita determinar las condiciones y factores necesarios para efectuar
la liquidación incidental pertinente. En todo caso, el interesado, tiene la
carga procesal de promover el incidente de liquidación de la condena, pues
tal y como lo prevé el artículo 172 del CCA, “Cuando la condena se haga en
abstracto, se liquidará por incidente que deberá promover el interesado,
mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su
cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de aquel o
al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según
fuere el caso. Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará
de plano la liquidación extemporánea”.
Así las cosas, en materia de sentencias judiciales proferidas por la
jurisdicción contencioso administrativa, se manejan dos clases de caducidad.
733 Precisamente, por la falta de tramitación del incidente de liquidación de la condena respecto de
una impuesta en abstracto por sentencia judicial, el Juzgado Sexto Administrativo de Barranquilla,
sostuvo: “De este modo, el demandante debió en su oportunidad adelantar el incidente de liquidación,
dentro de los sesenta días siguientes a la ejecutoria del fallo, de conformidad con las normas arriba
señaladas, dado que de los documentos aportados no se deduce que lo haya hecho dentro del
término de ley. Y es que es necesario, destacarle a la parte ejecutante que las normas jurídicas son
categóricas y de obligatorio cumplimiento. En tal sentido, la misma ley le dio el cauce, el camino –a
través del incidente de liquidación– para concretizar la condena a su favor. Téngase presente que,
por la misma naturaleza del proceso ejecutivo, se tramitan en este medio procesal, créditos o derechos
reconocidos y liquidados y no aquellos inciertos o que estén en discusión. (…) En consecuencia, no
se configura el título de recaudo ejecutivo por las razones anteriormente anotadas”. Auto del 24 de
julio de 2009, Expediente 2009-00143, Juez, Patricia Rocío Ceballos Rodríguez.
734 Sobre ese punto el artículo 311 del Código de Procedimiento Civil, prevé: “Cuando la sentencia omita
la resolución de cualquiera de los extremos de la litis, o de cualquier otro punto que de conformidad
con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia
complementaria, dentro del término de ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada dentro
del mismo término. El superior deberá complementar la sentencia del a quo cuando pronuncie la de
segunda instancia, siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado o adherido a la
apelación; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le
devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse
de oficio dentro del término de ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término.
321
Una, cuando la sentencia condena en abstracto, en cuyo caso el incidente

de liquidación de perjuicios deberá promoverse en el término de sesenta
(60) días; y otra, cuando la sentencia condene en concreto, supuesto en
el cual no será necesario promover incidente de liquidación. Si se trata de
ejecución de sentencias cuya liquidación de perjuicios se hizo por medio de
incidente, el término de caducidad se contará a partir de la ejecutoria de la
providencia que fijó la liquidación. En los demás casos, como se señaló, se
someterán a las reglas indicadas.
Esclarecido el panorama relativo con los términos de exigibilidad
de las sentencias judiciales proferidas por la jurisdicción contencioso
administrativo, cabe preguntarse nuevamente: ¿A partir de qué momento
comienza a contarse el término de caducidad de la acción ejecutiva? El
término de caducidad comenzará a correr a partir del día siguiente del
cumplimiento de dicho plazo (18 meses contados desde la ejecutoria de
la providencia). Un ejemplo ilustra mejor el asunto: El 10 de enero de 2014
quedó ejecutoriada una sentencia que condenó a un Municipio a pagar una
suma de dinero, a un individuo. Transcurridos los dieciocho meses (art. 17,7
ídem), es decir, el 10 de julio de 2015, y una vez pasada la media noche de
ese día (art. 68, C.C.), la obligación que estaba sometida a plazo (18 meses)
se convierte en civil735 y por esa razón, el término de caducidad de la Acción
Ejecutiva comenzará a contarse desde el 11 de julio de 2015. Por lo tanto, el
individuo tendrá hasta el 11 de julio del 2020 para cobrar judicialmente el
crédito contenido en la respectiva sentencia.
Desde otro punto de vista, se ha planteado una verdadera discusión
sobre la acción procedente en el incumplimiento parcial de una sentencia
judicial, pues algunos creen que el interesado debe demandar el acto
administrativo que le da cumplimiento a la providencia judicial, en ejercicio
de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Acerca de si la
administración no atiende integralmente la sentencia judicial, pese a
que dicta un acto administrativo para el efecto, es de considerar que el
afectado puede acudir directamente a la acción ejecutiva administrativa,
para que sea el juez administrativo quien verifique el cumplimiento
definitivo del título judicial y libre mandamiento ejecutivo por aquello que
no se atendió por parte de la administración. No tiene sentido alguno que
se aliente la creación de nuevos procesos para llegar a una conclusión que
ya está dada por la sentencia inicial. Tampoco, acompasa con la justicia
material y efectiva que pregona la Constitución Política de 1991, aceptar la
735 Según el inciso segundo del artículo 1527 del Código Civil, la obligación civil es aquella que da
derecho para exigir su cumplimiento.
322
iniciación de nuevos procesos para controvertir los actos administrativos

que le dan cumplimiento a una providencia judicial, dado que es un
desafortunado mensaje que se lanza a los ciudadanos quienes finalmente
se sentirán burlados por el proceder de la administración en clara contravía
de las órdenes emitidas por la autoridad judicial competente. Este
aspecto, comparte integralmente la posición doctrinal de Carlos Betancur
Jaramillo736, cuando expresa:
“Bastaría que la resolución de cumplimiento no acatara todos los términos del
fallo o los desconociera en algún sentido para que el administrado tuviera que
embarcarse en un nuevo proceso; proceso que a su turno daría lugar a otro, y
este a otro, indefinidamente. Así las cosas, ante la negativa de la administración,
su silencio, o la orden de indebido cumplimiento, el administrado no tendrá otra
opción que ejercer nuevamente los controles de legalidad. La fuerza de la cosa
juzgada le permitirá acudir a la justicia para la ejecución compulsiva del fallo, tal
como la da a entender el Consejo de Estado en sentencia de 29 de septiembre
de 1961.
La opinión de autoridad de Betancur Jaramillo, es compartida
plenamente por el Consejo de Estado737, cuando en un asunto similar,
reiteró que en esos casos —incumplimiento de sentencias o conciliaciones
judiciales—, la acción ejecutiva administrativa es la vía idónea para reclamar
el acatamiento definitivo de un fallo y al respecto, esbozó:
“De manera pues que, respecto del acto de liquidación de una sentencia
o de una conciliación judicial, no proceden las acciones contenciosas ante
esta Jurisdicción, dado que no se trata de actos administrativos definitivos,
esto es, con los cuales se finalice una actuación administrativa o se impida su
continuación, sino que son meros actos de cumplimiento o ejecución738, excepto
que en ellos se establezcan puntos nuevos que creen o modifiquen situaciones
jurídicas.
Así mismo, repara la Sala que los actos de liquidación no son obstáculo
para impetrar la acción ejecutiva con el fin de obtener el recaudo forzado de
la obligación al tenor de la sentencia o de la conciliación, las cuales constituyen
títulos que prestan mérito ejecutivo, de manera que será en ese proceso en
donde se podrán ventilar por los medios de impugnación (recursos) y de defensa
736 Betancur Jaramillo, Carlos. Op. cit. pp. 550 y 551.

737 Sección Tercera, Sentencia del 22 de julio de 2009, Expediente 17.367, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio. La postura anterior ha sido reiterada por la misma Sección Tercera, Sentencia del 23 de junio
de 2010, Expediente 18.395, C.P. Enrique Gil Botero y Subsección “b”, Sentencia del 8 de febrero de
2012, Expediente 20.689, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
738 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 5 de abril de
2001, Expediente 17.872. Cita de la providencia.
323
(excepciones) aspectos relacionados con la liquidación del crédito de acuerdo

con su contenido y lo previsto en la ley.
En consecuencia, si el demandante no estuvo de acuerdo con la liquidación
realizada por la entidad demandada en los actos cuestionados, debió
interponer la acción ejecutiva, con base en el título de recaudo (conciliación
judicial), pero no venir en demanda en ejercicio de acción de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los mismos, la cual no resulta idónea
para estudiar sus discrepancias e inconformidades respecto de la tasa de los
intereses moratorios.
Aún más, esta solución jurisprudencial no ha sido extraña a la doctrina739
la cual también ha considerado que el acto de ejecución de las sentencias
—predicable también al de la conciliación— no puede dar apertura nuevamente
a la vía jurisdiccional sobre un asunto ya definido, sino que debe exigirse el
cumplimiento del fallo a través de la acción ejecutiva” (negrillas y resaltado por
fuera del texto original).
Por su parte, la misma Corporación740, recientemente sobre ese mismo
aspecto confirmó la tesis anterior y concluyó lo siguiente:
“Así, se observa que, la demandante persigue el cumplimiento o ejecución
total de las sentencias prenotadas, en la medida que considera no le fueron
reconocidos y pagados los intereses ni la indexación de las acreencias laborales
ordenadas en dichas providencias, de manera que procede el cobro de la
condena por vía del proceso ejecutivo, de conformidad con lo estipulado en los
artículos 104 numeral 6 en concordancia con los (sic) 152 numeral 7 y 155 numeral
70 de la Ley 1437 de 2011, mas no iniciar un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho en el que se controvierte la legalidad de la resolución que ejecutó las
decisiones judiciales. En consecuencia, se trata de actos de ejecución, es decir, se
configura la excepción de cosa juzgada”.
No hay duda entonces de que el medio de control ejecutivo es el
mecanismo idóneo para obtener el cumplimiento integral de una sentencia
judicial, aún en presencia de un acto administrativo, que en apariencia
pretenda darle acatamiento e independientemente que se haya realizado
algún pago741.
739 Betancur Jaramillo, Carlos. Op. Cit. pp. 549 a 551.

740 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 25 de noviembre de 2019,
Expediente 700012333000-2015-00396-01, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
741 Sección Quinta, Sentencia de Tutela de 18 de abril de 2013, Expediente 11001-03-15-000-2012-
01353-01, C.P. Mauricio Torres Cuervo; Sección Cuarta, Auto de 30 de mayo de 2013, Expediente
18.057, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; Sección Cuarta, Sentencia de 26 de febrero de
2014, Expediente 19.250; C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
324
Por las razones anteriores, preocupa que los jueces administrativos742,

establezcan ciertas exigencias procesales que impliquen, ejecuciones
fundadas en sentencias judiciales laborales, la obligación del demandante
de aportar documentos adicionales al título ejecutivo para demostrar el
incumplimiento de la orden judicial. El acreedor de una providencia judicial,
si considera que no ha sido satisfecho totalmente su crédito, solo estará
obligado a integrar el título ejecutivo respectivo y será al juez a quien le
corresponderá determinar si el proveído se atendió totalmente o no. Por
lo tanto, no es acertado asignar cargas excepcionales al ejecutante para
probar los supuestos del incumplimiento. El interesado, deberá, eso sí,
relatar con absoluta claridad por qué no se cumplió con la providencia
judicial y obviamente integrar el título ejecutivo judicial y el juez, a su
vez, tendrá que efectuar el análisis del caso y si lo encuentra procedente
deberá librar mandamiento ejecutivo. A su vez, la administración, deberá
probar que sí cumplió con la providencia judicial condenatoria en la
oportunidad respectiva. De esta forma, el juez, debe librar mandamiento
por el cumplimiento total de las obligaciones que constan en el título, salvo
que se adviertan y prueben pagos parciales743 y serán la administración o
el particular, los llamados a excepcionar total o parcialmente ese cobro744.
Por considerarlo de interés, es preciso citar una postura del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca745, que con total acierto, sobre el tema en
cuestión, aseguró:
742 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al resolver la apelación interpuesta en contra de una

sentencia dictada en un proceso ejecutivo soportado en una providencia judicial condenatoria que
ordenó un reajuste pensional, sostuvo: “(…) En el caso objeto de estudio el ejecutante solicita que se
dé estricto cumplimiento a la obligación contenida en la sentencia proferida el 3 de julio de 2003, por
esta corporación, pero encuentra la Sala que, si bien es cierto la sentencia contiene una obligación
clara y expresa, por sí sola de la revisión de los documentos allegados no se infiere que dicha
obligación esté insoluta, es decir que sea exigible, puesto que se alega que no se ha dado estricto
cumplimiento, es decir, si bien es cierto se pagó, según el demandante no le satisfizo el pago. De
donde resulta imprescindible allegar los documentos, que permitieran determinar si en realidad, como
lo afirma el accionante, no se cumplió en su totalidad lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca en la sentencia del 3 de julio de 2003, pues estamos frente a un título ejecutivo sui
generis compuesto por la sentencia, también lo es que se conoce que la entidad cumplió tal sentencia,
tan es así, que provocó un recurso de reposición, que fue resuelto mediante resolución No. (…),
aportada al expediente, donde la Caja ratifica el cumplimiento de la sentencia y niega la reposición
pedida (resaltado por fuera del texto original)”. Sección Segunda, Subsección ¨C¨, Sentencia del 23
de octubre de 2008, Expediente 2007-00013, M.P. Amparo Oviedo Pinto.
743 El Consejo de Estado, frente a la prueba del pago, señaló que el mismo se debe demostrar no con
la certificación del propio deudor sino que debe ser efectivamente demostrado por quien lo afirma.
Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia 29 de abril de 2015, Expediente 35.545, C.P. Hernán
Andrade Rincón.
745 Sección Primera, Subsección “A”, Sentencia de Tutela del 1° de febrero de 2007, Expediente 2006-
0136, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
325
“Obviamente la orden de pago la dicta el juez del proceso ejecutivo y para

proferir el mandamiento lo hace con apego estricto al título ejecutivo. Es decir
que si es cierta la afirmación que hizo la demandante de que CAJANAL no acató
la sentencia del Consejo de Estado, el juez del proceso ejecutivo deberá dictar el
mandamiento de pago no solo por las sumas no satisfechas, correspondientes a
mesadas ya vencidas, sino por las que se causen en lo sucesivo.
No se trata, como afirma la demandante, de dictar nuevamente una
providencia que le ordene a CAJANAL reliquidar la pensión, sino de proferir una
orden ejecutiva. No es que la actora deba acudir otra vez a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo para dilucidar si tiene o no derecho a la reliquidación,
pues eso ya fue objeto de decisión judicial que se encuentra protegida por la
autoridad de la cosa juzgada, sino de hacer efectivo el cumplimiento de esa
decisión.
Por esa razón, sí es el proceso ejecutivo el mecanismo adecuado e idóneo,
ya que es el tipo de proceso al que se debe acudir cuando quien está sujeto al
cumplimiento de una obligación, no lo hace o lo hace imperfecta o tardíamente.
Reitera la Sala que el proceso ejecutivo sirve tanto para el cobro de obligaciones
ya vencidas como para el cobro de obligaciones futuras, cuando se trata de
prestaciones periódicas (como es el caso de las mesadas pensionales). También
para la ejecución de obligaciones de hacer, cobro de perjuicios derivados del
incumplimiento y perjuicios compensatorios. Es decir, todas las eventualidades
derivadas del incumplimiento de una orden judicial que constituya título
ejecutivo, están contempladas por la ley que regula el proceso ejecutivo, por lo
que no hay una verdadera razón que justifique obviar tal proceso para acudir a
la acción de tutela (resaltado por fuera del texto original)”.
Finalmente, el juez de la ejecución, si verifica que se cumplen las
condiciones para librar mandamiento por el incumplimiento de un título
judicial deberá proceder en tal sentido y será al ejecutado a quien le
corresponderá la carga de probar que cumplió total o parcialmente con
dicha obligación por la vía de las excepciones. El Consejo de Estado746,
acogió nuestra tesis y se refirió a este punto para precisar lo siguiente:
“Ahora, el despacho no pasa por alto el argumento del a quo según el cual una
de las obligaciones fue pagada y, por tanto, la misma ya no es exigible; pues bien,
debe tenerse en cuenta que esta corporación y la doctrina747 han manifestado
que el análisis judicial para determinar si se libra mandamiento de pago sólo
está atado a la verificación de los requisitos formales y sustanciales del título
ejecutivo y, en este sentido, no es el momento para que el juez administrativo
746 Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 18 de septiembre de 2019, Expediente
747 RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio: “La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa”, 5ª ed.
Librería Jurídica Sánchez R. Medellín, 2016, p. 473. – Cita de la providencia –.
326
determine si la obligación fue saldada por el ejecutado, pues ese análisis está
supeditado a la proposición de las excepciones de mérito que el ejecutado
esgrima en su defensa y respecto de las cuales deberá decidirse en la sentencia
que pone fin al proceso, como lo consagra el artículo 443 ibídem.
Así las cosas, se revocará el auto apelado, para que, en su lugar, el tribunal
libre mandamiento de pago de las obligaciones que constan en el título ejecutivo
aportado por el apelante, en la forma que considere pertinente (artículo 430 del
CGP).
1.1.2. Exigibilidad de las obligaciones judiciales en el nuevo CPACA (Ley

1437 de 2011)
La exigibilidad del título ejecutivo de carácter judicial es un asunto que reguló
especialmente el Legislador en el nuevo CPACA. Por un lado, el literal k) del
numeral 1 del artículo 164, prevé un término de caducidad para los títulos
ejecutivos judiciales como aquellos que constan en sentencias proferidas
por la jurisdicción contencioso administrativa de cinco (5) años contados
a partir de su exigibilidad –se incluyen también los laudos arbitrales–. A
su vez, el inciso segundo del artículo 192 y el inciso segundo del artículo
299 del CPACA, fijan un término de diez (10) meses para poder cobrar
ejecutivamente obligaciones que consten en fallos judiciales dictados por
los jueces administrativos, salvo que se trate de obligaciones de hacer, pues
estas deben cumplirse en el término de treinta (30) días – tal es el caso
del reintegro de un ex servidor público o la condena al reconocimiento de
una pensión de jubilación a cargo de una entidad pública – sin embargo, el
inciso primero del artículo 298 del CPACA, consagró un plazo de un (1) año
contado a partir de la ejecutoria de la sentencia para exigir su cumplimiento
ante el mismo juez que la dictó.
La situación anterior generó una típica antinomia –contradicción entre
varios preceptos legales– por normas contenidas en un mismo código que
regulan una misma circunstancia en forma diferente –artículos 192, 298 y 299
del CPCA–. La solución a dicha antinomia se resolvió con base en el criterio
de especialidad y en aplicación de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo
5º de la Ley 57 de 1887. Por lo tanto, el plazo de exigibilidad de las sentencias
judiciales proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa es de
diez748 (10) meses contados desde su ejecutoria749 y no de doce (12) meses,
748 De hecho el artículo 307 del CGP, unificó el plazo en diez (10) meses para ejecutar entidades públicas
por providencias judiciales condenatorias.
749 De hecho, recientemente, el Decreto 2469 de 2015, reglamentario del artículo 192 del CPACA, tomó
a los diez (10) meses, como el término con el que cuentan las entidades estatales, para pagar sumas
de dineros reconocidas en sentencias judiciales.
327
al acudir al criterio de especialidad que en palabras del profesor Gilberto

Blanco Zúñiga750, con ese método “se pretende sencillamente dar prelación
a la norma que con más detalle regula una situación que también se halla
disciplinada por una norma genérica”. Puntualmente, en este caso, por una
parte, el artículo 192 del CPACA, en forma especial regula el asunto bajo el
título “cumplimiento de sentencias y conciliaciones por parte de entidades
públicas” y por otra parte, también el inciso segundo del artículo 299 in fine
bajo el título “condenas impuestas a entidades públicas” –artículo 10 del
Código Civil modificado por el artículo 5º de la Ley 57 de 1887–, disciplina
detalladamente el término para ejecutar condenas proferidas contra
entidades públicas. Adicionalmente, el numeral 2 del artículo 5º de la Ley 57
de 1887, prevé con toda claridad lo siguiente: “2. Cuando las disposiciones
tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código,
preferirá la disposición consignada en artículo posterior”. En este caso
concreto, la antinomia surge de dos tipos de preceptos legales contenidos
en el mismo código que en forma distinta prevén plazos diferentes para
poder ejecutar con base en una sentencia dictada por la jurisdicción
contencioso administrativa. Así en armonía con la citada prescripción del
numeral 2 del artículo 5º de la Ley 57 de 1887, resulta que debe preferirse la
disposición consignada en forma posterior, que para el caso particular lo es
el inciso segundo del artículo 299 del CPACA, que preceptúa: “Las condenas
impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una
suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas
de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses
siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado
cumplimiento”.
El Consejo de Estado751, por su parte, aclaró el punto anterior y concluyó,
que el plazo de gracia otorgado a la Administración que consagra el artículo
192 del CPACA para el pago de las sentencias judiciales que la condenen al
pago de una suma de dinero será de diez (10)752 meses contados a partir de
la fecha de su ejecutoria. En efecto, la Sección Segunda de la Corporación,
en el 2016, acogió la tesis que en su momento propusimos en la pasada
750 Sistema de Fuentes en el Ordenamiento Jurídico Colombiano. Primera Edición, Ediciones Uninorte,
2007, p. 24.
Zambrano Barrera y Subsección “C”, Sentencia de 15 de mayo de 2019, Expediente 11001-03-15-
000.2019-01589-00, C.P. Nicolás Yepes Corrales y Subsección “A”, Auto de 5 de marzo de 2020,
752 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto de 30 de junio de 2016, Expediente 25-
000-23-42-000-2013-06595-01, C.P. William Hernández Gómez.
328
edición753 para señalar que la antinomia se resolvía con el plazo de diez (10)
meses.
Afortunadamente, la Ley 2020 de 2021, eliminó la anterior dificultad
que contenía la redacción original del CPACA, pues el artículo 80 eliminó del
contenido del artículo 298 la consagración del plazo de un (1) año para el
cumplimiento de las sentencias judiciales, con lo cual, actualmente queda
con la previsión del artículo 192.
En este orden de ideas, las entidades públicas, cuentan con el plazo de
treinta (30) días o de diez (10) meses754 para cumplir con los fallos judiciales
dictados por los jueces administrativos dependiendo que impliquen o no el
pago o devolución de sumas de dinero, según las reglas del inciso primero755
y segundo756 del artículo 192. De la misma forma, se insiste en que si el
mandato judicial contiene prestaciones que no implican el pago o devolución
de sumas de dinero, el plazo para cumplirlo será indefectiblemente de
treinta (30) días, pues el lapso de diez (10) meses, según lo prevé el artículo
192 del CPACA, está necesariamente ligado al pago de condenas de sumas
de dinero y no frente a otro tipo de obligaciones –hacer, no hacer, dar
especie distinta a dinero, etc. – Por su parte, el artículo 307757 del CGP ,
estipula que las condenas al pago de suma de dinero dictadas en contra de
la Nación y las entidades territoriales, solo serán ejecutables pasados los
diez (10) meses contados a partir de su ejecutoria, con lo cual no hay duda
que el Legislador, pretende unificar en un mismo término los tiempos de
gracia para cumplir las providencias judiciales por parte de las entidades
estatales. También, deberán tenerse en cuenta las disposiciones especiales
del fondo de contingencias de acuerdo con los artículos 194 y 195 in fine,
como se explicará en el siguiente numeral.
753 Ibídem, ver pie de página 9 de la providencia.

754 El Consejo de Estado, concluyó que el término para pagar una suma reconocida en una sentencia
judicial es de diez (10) meses. Ver Sección Cuarta, Sentencia de Tutela de 21 de mayo de 2014,
Expediente 11001-03-15-000-2014-00031-00, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez y Sección
Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 12 de mayo de 2015, Expediente 51.230, C.P. Hernán
Andrade Rincón.
755 Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad
líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30)
días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
756 Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de
dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la
ejecutoria de la sentencia.
757 “ARTÍCULO 307. Ejecución contra entidades de derecho público. Cuando la Nación o una entidad
territorial sea condenada al pago de una suma de dinero, podrá ser ejecutada pasados diez (10) meses
desde la ejecutoria de la respectiva providencia o de la que resuelva sobre su complementación o
aclaración”.
329
De otra parte, debe advertirse que cuando la sentencia dictada por

la jurisdicción contencioso administrativa condene en abstracto, opción
autorizada por el artículo 193 del nuevo CPACA, la parte interesada deberá
ser cuidadosa en promover el incidente de liquidación de perjuicios dentro
de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, o al de
la fecha del auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, porque
si no se impulsa dicha actuación, de conformidad con el artículo 193 del
CPACA, caducará el derecho y por lo tanto, la obligación contenida en
la sentencia, no será clara ni expresa, circunstancias que enervarán el
título de recaudo judicial. Es pues, indispensable tener sumo cuidado en
este aspecto. Igualmente, vale la pena insistir, en el deber que les asiste
a los jueces administrativos de señalar con toda exactitud y precisión,
cuáles son los elementos o bases sobre los cuales se realizará la condena
en concreto, pues en caso contrario, no se podrá cuantificar y liquidar
concretamente cuál será la obligación a cargo de la administración. Los
operadores judiciales, deben señalar cada uno de los factores y supuestos
que constituirán la base de la respectiva liquidación a través del respectivo
incidente, dado que solo de esa forma, se podrá constituir un verdadero
título ejecutivo judicial. Igualmente, el acreedor de la obligación judicial,
necesariamente, deberá promover el incidente en el plazo otorgado por
el citado artículo 193. Tampoco, es menos cierto, que el apoderado del
beneficiario de una providencia judicial condenatoria en abstracto, tiene la
obligación de solicitar su adición en aquellos casos en donde el proveído,
omita determinar las condiciones y factores necesarios para efectuar
la liquidación incidental pertinente o la aclaración, según sea el caso. En
todo caso, el interesado, tiene la carga procesal de promover el incidente
de liquidación de la condena, pues tal y como lo prevé el artículo 193 del
CCA, “Cuando la condena se haga en abstracto, se liquidará por incidente
que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la
liquidación motivada y especificará su cuantía, dentro de los sesenta (60) días
siguientes a la ejecutoria de aquel o al de la fecha de la notificación del auto
de obedecimiento al superior, según fuere el caso. Vencido dicho término
caducará el derecho y el juez rechazará de plano la liquidación extemporánea.
(…)”.
Así las cosas, en materia de sentencias judiciales proferidas por la
jurisdicción contencioso administrativa, se manejan dos clases de caducidad.
Una, cuando la sentencia condena en abstracto, en cuyo caso el incidente
de liquidación de perjuicios deberá promoverse en el término de sesenta
(60) días; y otra, cuando la sentencia condene en concreto, supuesto en
el cual no será necesario promover incidente de liquidación. Si se trata de
330
ejecución de sentencias cuya liquidación de perjuicios se hizo por medio de

incidente, el término de caducidad se contará a partir de la ejecutoria de la
providencia que fijó la liquidación. En los demás casos, como se señaló, se
someterán a las reglas indicadas.
En la cuarta edición, al analizar las nuevas disposiciones del CPACA,
sostuvimos que el beneficiario de una sentencia judicial proferida por la
jurisdicción contencioso administrativa, en vigencia del nuevo sistema,
debía solicitar su ejecución ante el mismo juez que la profirió, en caso que
no se produzca el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de ese
título judicial, obviamente una vez fenezca el plazo legal otorgado para el
efecto (artículo 192 y numeral 9 del artículo 156 del CPACA). Hoy en día con
la reforma de la ley 2080 de 2021 el factor de conexidad para esos efectos
es una realidad indiscutible.
También, deben precisarse cuáles son las condiciones de exigibilidad
de las sentencias, según su beneficiario sea la administración o el particular.
Así, para el Consejo de Estado758, los fallos dictados a favor de las entidades
públicas759, se cumplirán de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 305 y
306 del nuevo CGP. En efecto, dicha corporación, expresó: “Esta sentencia
deberá cumplirse en los términos del artículo 335 del CPC, en consideración a
que se trata de una condena impuesta a favor de una entidad pública, y por
tanto, no resulta aplicable el artículo 177 del CCA, relativo a la ejecución contra
entidades de derecho público”. Si se trata de providencias judiciales dictadas
en contra de las entidades públicas, tanto el nuevo CPACA, en los artículos
192 y 299 como en el nuevo CGP, en el artículo 307, el plazo para exigir
judicialmente su cumplimiento será de diez (10) meses contados a partir de
su ejecutoria. Resulta claro entonces, que este último plazo es considerado
necesario por el Legislador por razones fiscales y presupuestales.
Finalmente, es importante precisar que cuando se trate de la ejecución
de sentencias y providencias judiciales expedidas en vigencia del anterior
CCA, los plazos para ejecutar al deudor, se sujetarán a los tiempos fijados
por la ley procesal vigente para ese momento760 y no en los términos
dispuestos en el nuevo CPACA, pues resulta claro por un lado, que se
tratará de créditos no aprovisionados en el Fondo de Contingencias creado
Becerra.
759 El artículo 15 de la Ley 678 de 2001, dispone: “En la sentencia de condena en materia de acción de
repetición la autoridad respectiva de oficio o a solicitud de parte, deberá establecer un plazo para el
cumplimiento de la obligación”.
331
por el CPACA y por otro lado, que sostener lo contrario implicaría eliminar
un beneficio otorgado al deudor – administración o particular – por una ley
procesal a cuyo amparo se originó la deuda que está compelido a satisfacer
y que concedió unos plazos determinados.
1.1.2.1. El juez administrativo que dictó la sentencia en el proceso ordinario
tiene competencia para conocer de la ejecución en el mismo
expediente en la forma prevista en el CGP
En la cuarta edición, señalamos que el inciso primero del artículo 298 del
CPACA, preceptuaba: “En los casos a que se refiere el numeral 1 del artículo
anterior761, si transcurrido un (1) año desde la ejecutoria de la sentencia
condenatoria o de la fecha que ella señale, esta no se ha pagado, sin excepción
alguna el juez que la profirió ordenará su cumplimiento inmediato”. El Consejo
de Estado, como autor del proyecto de Ley 198 de 2009762 Senado –más
tarde vertido en el nuevo CPACA–, expresamente incluyó esa previsión en
el artículo 271 de dicho proyecto.
De la misma forma, advertimos que la posición de la doctrina nacional763,
aseguraba que el juez administrativo podía ejecutar la providencia por él
dictada dentro del mismo expediente del juicio ordinario, una vez cumplido
el plazo de un (1) año a partir de su ejecutoria o en el término fijado en
la providencia, bajo las mismas condiciones del CPC764 y del CGP 765. Con
la precisión que se hizo en el numeral anterior, el plazo para ejecutar una
sentencia judicial o providencia condenatoria es de diez (10) meses y no
de un (1) año, como se explicó o de treinta (30) días si no implica el pago
o devolución de sumas de dinero – ver artículo 80 Ley 2080 de 2021 –. Así
mismo, llamábamos la atención en el hecho de que si bien es cierto que
la redacción de la norma –artículo 298– no fue la más clara, lo cierto era
que modificaba la regla anterior para ejecutar las sentencias proferidas por
la jurisdicción contenciosa administrativa –que seguirá aplicándose para
los procesos ejecutivos iniciados antes del 2 de julio de 2012 para el cobro
de providencias judiciales, según lo prescribe el artículo 308 del CPACA–,
puesto que en vigencia del último estatuto procesal administrativo, sería
761 El numeral 1 del artículo 297 del CPACA., dispone: “1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas
proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una
entidad pública al pago de sumas dinerarias”.
762 Gaceta del Congreso de la República 1.173, p. 48, 17 de noviembre de 2009. Proyecto de ley
presentado por el Honorable Consejo de Estado.
763 Arboleda Perdomo, Enrique José. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo. Segunda Edición actualizada, Editorial Legis, 2012, p. 299.
764 Artículo 335.
765 Artículo 306.
332
el mismo juez que la profirió el que conocería del ejecutivo, sin que fuera
necesario la presentación de una demanda ejecutiva independiente, tal y
como ocurría en el anterior CCA. Este nuevo procedimiento de ejecución
se aplicará incluso para el cobro de sentencias y providencias judiciales
expedidas en vigencia del CCA, por virtud de lo dispuesto en el artículo
40 de la Ley 153 de 1887 modificado por el artículo 624 del CGP, solo que
sobre tales providencias expedidas con base en el CCA, será menester
presentar una nueva demanda ejecutiva y someterla a reparto ante los
jueces y Tribunales que operen bajo el nuevo sistema oral, como más
adelante lo explicaremos. En efecto, si existe asomo de duda sobre esa
nueva modificación procesal, basta con leer el contenido del numeral 9 del
artículo 156 que prescribe para determinar la competencia por razón del
territorio, lo siguiente: “En las ejecuciones de las condenas impuestas por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las obligaciones contenidas
en una conciliación aprobada por esta jurisdicción, será competente el juez
que profirió la providencia respectiva”. Nótese, que nítidamente se atribuye
el conocimiento de la acción ejecutiva para obtener el cumplimiento de
providencias judiciales condenatorias y de obligaciones contenidas en
una conciliación igualmente aprobada por la jurisdicción contencioso
administrativa, al juez que dictó la providencia, sin sujetarse al lugar de
expedición del título u otras circunstancias.
En la pasada edición, reiteramos el criterio anterior y hoy en día la
jurisprudencia unificada de las Secciones Segunda, Tercera y Cuarta del
Consejo de Estado, sostienen un criterio uniforme: con la entrada en
vigencia del CPACA, la ejecución de las providencias judiciales le corresponde
al mismo juez que la profirió sin excepciones766. En la pasada edición,
advertimos que el criterio sostenido por la Corporación767de las Secciones
Segunda, Tercera y Cuarta, defendía que el proceso ejecutivo no es conexo
y por tanto, que también se requería, tal y como ocurría con el CCA, de
la presentación de una nueva demanda ejecutiva que debía ser sometida
63.931, C.P. Alberto Montaña Plata y Sala Plena de la Sección Segunda, Auto de 25 de julio de 2016,
Expediente 11001-03-25-000-2014-01534-00(4935-14), M.P. William Hernández Gómez y Sección
Cuarta, Auto de 15 de noviembre de 2017, Expediente 22.065, C.P. Julio Roberto Pizza Rodríguez
y Sección Cuarta, Auto de 25 de julio de 2019, Expediente 23.901, C.P. Milton Chaves García e
767 Sección Cuarta, Sentencia de Tutela de 21 de mayo de 2014, Expediente 11001031500020140003100,
C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; Sección Tercera, Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 7
de octubre de 2014, Expediente 50.006, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Sección Segunda,
Subsección “B”, Auto de 29 de enero de 2015, Expediente 05001-23-31-000-2001-01115-02(2231-
14), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
333
a reparto bajo las reglas dispuestas en el procedimiento contencioso

administrativo y por tanto que debía iniciarse un nuevo proceso judicial.
En este orden de ideas, para el Consejo de Estado, el proceso ejecutivo
para obtener el cumplimiento de decisiones judiciales que prevé el CPACA
es el conexo, es decir, aquel que debe tramitarse ante el mismo juez que
dio origen al correspondiente título ejecutivo. La Ley 2080 de 2021 así lo
dispuso también expresamente. De la misma forma, la jurisprudencia
aclaró que la cuantía no será un factor que incluirá en la asignación de la
competencia para conocer de dicha ejecución768.
Sin perjuicio de lo anterior que muestra un criterio judicial sólido y
uniforme del Consejo de Estado, consideramos que además subsisten
razones adicionales a las anotadas en la cuarta edición, para ratificar que el
proceso ejecutivo, para el cobro de providencias judiciales condenatorias
dictadas por la jurisdicción contenciosa administrativo, con base en el
nuevo CPACA, es conexo, es decir, que se tramita ante el mismo juez que
dio origen al título, sin perjuicio de lo dispuesto con claridad en la Ley 2080
de 2021. Y los fundamentos son los siguientes:
A. El inciso primero del artículo 298 del CPACA – hoy dispuesto en
varios artículos de la Ley 2080 de 2021 –, establece que el juez que profirió
la providencia será también el encargado de ordenar su cumplimiento,
indudablemente, se está refiriendo a la ejecución. Ahora, si bien es cierto
que en términos procesales, la palabra cumplimiento no es sinónimo de
ejecución, también lo es que en otras normas procesales, el Legislador los ha
tenido como tal. Así por ejemplo, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, dispone:
“Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente
para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los
procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso
administrativo (negrillas por fuera del texto original)”.
La Sala Plena del Consejo de Estado769, debatió si a partir de esas
palabras de ejecución o cumplimiento, se podía derivar competencia
para conocer de juicios ejecutivos estatales por parte de los jueces
administrativos con base en títulos de origen contractual o judicial y luego
de responder afirmativamente el cuestionamiento, sobre el particular,
precisó lo siguiente:
769 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 29 de noviembre de 1994,
Expediente S-414, C.P. Guillermo Chahín Lizcano.
334
“Estima la Corporación que de la norma transcrita claramente se infiere que la Ley

80 le adscribió a la jurisdicción de los contencioso administrativo la competencia
para conocer de las controversias contractuales derivadas de todos los contratos
estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento, entendiéndose que se
trata de este último caso, de procesos de ejecución respecto de obligaciones ya
definidas por voluntad de las partes o por decisión judicial.
Observa que la Ley 80 de 1993 aplica un principio según el cual el juez de
la acción debe ser el mismo juez de ejecución, recogiendo lo que ha sido la
tendencia dominante en el derecho moderno, de trasladar asuntos que eran
del resorte de la jurisdicción ordinaria por razón de la materia, a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, buscando criterios de continuidad y unidad
en el juez, posición que si bien no es compartida por todos los jueces, si es
una tendencia legislativa. A manera de ejemplo, basta citar el caso reciente
contenido en la Ley 99 de 1993, la cual al regular lo concerniente a las acciones de
cumplimiento en materia de cuestiones ambientales, en el Título XI DE LA ACCIÓN
DE CUMPLIMIENTO EN ASUNTOS AMBIENTALES, (artículos 77 / 81) determina
que cualquier persona podrá demandar ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, mediante el procedimiento civil, el efectivo cumplimiento de las
leyes o actos administrativos que tengan relación directa con la protección y
defensa del medio ambiente; materia que en razón de la calidad de los sujetos
procesales era de conocimiento de la justicia ordinaria.
Para la Sala la norma que se interpreta es clara en cuanto a que el término
“proceso de ejecución o cumplimiento” significa juicio; de suerte que la Ley
80 de 1993 en su artículo 75, usó una terminología procesal diáfana en lo que
a las controversias contractuales se refiere, ya que estas pueden ser previas o
coetáneas a la celebración o desarrollo de un contrato y las que se deriven de la
ejecución tardía o defectuosa de la obligación que surge del negocio jurídico. Si
bien el artículo 75 de la norma citada, cuando habló de los procesos de ejecución
o cumplimiento, no dijo nada sobre el trámite, por la forma de interpretación
integral de las diferentes legislaciones y habida cuenta de la existencia de normas
que remiten a él, como el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, es
necesario concluir que se aplica el Código de Procedimiento Civil”.
Nótese, que el precedente citado, advierte que esa regla de
conocimiento y de ejecución a cargo del mismo juez, parte de un principio
moderno del derecho procesal consistente en que el administrador de
justicia de la acción debe ser el mismo de la ejecución, que por demás,
resulta respaldada por la tendencia legislativa y en el mismo sentido
agrega, que cuando la disposición se refiere a ejecución o cumplimiento se
está remitiendo al juicio y no a otro aspecto.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó jurisprudencia en
torno al trámite de cumplimiento de las sentencias judiciales. En la decisión
335
judicial describió el alcance de dicho procedimiento y estableció sus

diferencias con el proceso ejecutivo para indicar lo siguiente770:
“Ello, por cuanto pareciera que se estableció un procedimiento ejecutivo sui
generis cuando se trata de sentencias de condena proferidas por esta jurisdicción
y/o de obligaciones provenientes de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos, en las que la obligación consista en el pago de sumas de dinero.
Al respecto, es preciso aclarar, como lo hizo la Subsección A de esta
Corporación en reciente decisión, que el procedimiento previsto en el citado
artículo es diferente del consagrado para el proceso tendiente al cumplimiento
de la sentencia por vía judicial ejecutiva. En efecto, se anotó en la providencia en
cita lo siguiente:
“[…] El artículo 298 del CPACA consagra un procedimiento para que el
funcionario judicial del proceso ordinario requiera a las entidades accionadas
sobre el cumplimiento de las sentencias debidamente ejecutoriadas (pago
de sumas dinerarias), sin que implique mandamiento de pago y, los artículos
305, 306 del CGP el proceso ejecutivo de sentencias que se adelanta mediante
escrito (debidamente fundamentado) elevado por el acreedor ante el juez de
conocimiento del asunto ordinario, el cual librará mandamiento de pago de
acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la providencia. […]”.
Es decir, se concluye que en el caso de obligaciones al pago de sumas de
dinero contenidas en los títulos ejecutivos previstos en el artículo 297 ordinales
1 y 2 del CPACA, el acreedor podrá optar por:
I) Instaurar el proceso ejecutivo a continuación y con base en solicitud
debidamente sustentada o mediante escrito de demanda, presentados en los
términos previstos en el artículo 192 incisos 1 y 2 y en artículo 299 ib., ante el juez
de primera instancia que tramitó el proceso ordinario.
En ambos casos, si se cumplen los requisitos se librará el mandamiento de
pago respectivo y se surtirán los trámites propios de un proceso ejecutivo.
II) Solicitar que se requiera a la autoridad obligada al cumplimiento de
estos títulos con obligaciones dinerarias para que proceda a su cumplimiento
inmediato si en el término de 1 año o 6 meses siguientes a la fecha de ejecutoria
de la sentencia o a la prevista para su cumplimiento en el mecanismo de solución
de conflictos, esta no lo ha realizado, según el caso.
En este evento el mismo juez de conocimiento procederá a librar un
requerimiento de carácter judicial en el que indique las consecuencias legales de
carácter penal y disciplinario de ese proceder, sin que ello conlleve adelantar un
proceso ejecutivo.
En efecto, en el proyecto inicial del CPACA se había previsto que el
incumplimiento a la orden del juez en este caso constituiría “[…] infracción
770 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, Auto de 25 de julio de 2016, Expediente
11001-03-25-000-2014-01534 00, C.P. William Hernández Gómez.
336
disciplinaria gravísima, sancionable con destitución del cargo, aplicable al Jefe

Superior de la Entidad y a los demás funcionarios responsables de la omisión,
mediante el proceso oral a que se refiere el Código Único Disciplinario […],
previsión que fue eliminada en la Sesión Plenaria de la Cámara de Representantes
para segundo debate del proyecto771, en la medida en que estas implicarían unas
consecuencias que no corresponden al proceso ejecutivo.
Así las cosas no se señalaron procedimientos posteriores a realizar con base
en esta orden de cumplimiento dada por el juez, por lo que no podría asimilarse
la misma a un mandamiento de pago con las consecuencias y procedimientos
previstos en el CGP para la ejecución de las providencias judiciales.
En síntesis, la solicitud regulada en el artículo 298 ib. difiere de la que busca
iniciar la ejecución de la sentencia a continuación del proceso ordinario, por
cuanto esta última implica que la parte solicite que se libre el mandamiento de
pago y por tanto que especifique como mínimo lo siguiente:
a) La condena impuesta en la sentencia
b) La parte que se cumplió de la misma, en caso de que se haya satisfecho
en forma parcial la obligación o el indicar que esta no se ha cumplido en su
totalidad.
c) El monto de la obligación por la que se pretende se libre mandamiento en
la cual se precisen y liquiden las sumas concretas no pagadas aún – en caso de
tratarse de la obligación al pago de sumas de dinero –, o la obligación concreta
de dar o hacer que falta por ser satisfecha.
Lo anterior, sin perjuicio de que a su elección, pueda formular una demanda
ejecutiva con el cumplimiento de todos los requisitos previstos en el artículo 162
del CPACA y anexar el respectivo título ejecutivo, caso en el cual no varía la regla
de competencia analizada.
De otra parte, para la solicitud prevista en el artículo 298 ib., basta indicar que
no se ha dado cumplimiento a la sentencia y que se debe requerir su cumplimiento
inmediato a cargo de la autoridad, sin perjuicio de que se concrete la fracción no
satisfecha de la obligación impuesta y/o de que se inicie la ejecución forzada que
regulan las normas analizadas y según lo señalado en los párrafos precedentes”.
En este orden de ideas, el trámite judicial de cumplimiento descrito
en el artículo 298 del CPACA, subsiste con aquél que regula el proceso
ejecutivo administrativo, sin que puedan asimilarse totalmente pese a que
ambos busquen la satisfacción de una providencia judicial. Más adelante
nos referimos a dicho procedimiento especial.
B. El principio del efecto útil de las normas, como de antaño lo ha
pregonado la Corte Constitucional772 “enseña que, entre dos posibles
771 Gaceta del Congreso 951 del 23-11-2010

772 T-001 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
337
sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas

y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero”. De esta manera, las
reglas del CPACA, deben ser estudiadas a la luz de dicho principio, es decir,
efectuando la interpretación del precepto que le permita producir efectos
jurídicos en el régimen procesal contencioso administrativo y por lo tanto,
es evidente, que el alcance de la referida disposición no será otra que
aquella que le asigna competencia privativa, especial y prevalente al juez
administrativo que dictó la providencia judicial para conocer de la ejecución
de dicho título, ante el incumplimiento de sus mandatos. Así lo prevé la Ley
2080 de 2021.
C. Aunque la Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó
jurisprudencia respecto del trámite de cumplimiento inmediato de la
providencia de que trata el inciso primero del artículo 298 del CPACA –
norma modificada por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021 –, entendemos
dicho precepto como la orden expresa del Legislador de disponer que se
cumpla una obligación de carácter judicial y resulta, que la única vía procesal
idónea para lograr dicho fin es a través del proceso ejecutivo administrativo
conexo. Adicionalmente, el CPACA, no reguló un procedimiento de
cumplimiento de providencias judiciales diferente a aquel que ya aparece
determinado en el régimen procesal colombiano, esto es, no podría
sostenerse válidamente que la orden de cumplimiento de una providencia
atañe con otro tipo de actuación judicial, pues ni el CGP ni el CPACA, así lo
regulan.
En este punto, creemos, que el artículo 11 del CGP, fija un interesante
criterio de interpretación de las normas procesales, que obliga al juez a
considerar que el objeto de los procedimientos es la efectividad de los
derechos reconocidos por la ley sustancial y ante cualquier duda, debe
aplicar los principios constitucionales y generales del derecho procesal.
Y la mejor forma de garantizar la ejecución de una providencia
judicial desatendida por el obligado, es precisamente, dando la opción al
acreedor de acudir ante el juez que creó el título ejecutivo, pues sin dudas,
es quien está en mejores condiciones para establecer si se satisfizo o no
con el cumplimiento de lo ordenado en un mandato judicial. Lógicamente
respetamos el criterio judicial debidamente sustentado que unificó la
Sección Segunda del Consejo de Estado773, sin embargo, el asunto ya quedó
definitivamente resuelto con la nueva redacción de los artículos 298 y 299
773 Sala Plena de la Sección Segunda, Auto de 25 de julio de 2016, Expediente 11001-03-25-000-2014-
01534 00, C.P. William Hernández Gómez.
338
del CPACA, según las nuevas previsiones de los artículos 80 y 81 de la Ley

2080 de 2021.
Y aun quedarían varios interrogantes por despejar sobre la base de
las conclusiones anteriores, es decir, que el juicio ejecutivo estatal para el
cobro de providencias judiciales es conexo. Y nos preguntamos entonces:
(i) bajo qué reglas se tramitaría el ejecutivo conexo? (ii) cómo es el régimen
de notificaciones dentro del ejecutivo conexo? (iii) por qué el numeral 7
del artículo 152 y el artículo 155 del CPACA señalan normas de competencia
por razón de la cuantía para los Tribunales Administrativos y los jueces
administrativos para el trámite de los procesos ejecutivos, si se deben
conocer de la ejecución de las providencias que dictan? Procedemos a dar
respuesta a cada uno de tales interrogantes, así:
(i) Bajo qué reglas se tramitaría el ejecutivo conexo?
En primer lugar, como se indicó, el CPACA, define que el juez que
profiere la providencia judicial condenatoria es el mismo que debe conocer
de la ejecución ante su incumplimiento (arts. 156, numeral 4 y 298). Ahora
bien, dado que no hay un juicio ejecutivo especial regulado en el mismo
estatuto procesal, debe acudirse a la remisión normativa dispuesta en el
artículo 306 del CPACA, que dispone: “En los aspectos no contemplados
en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea
compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan
a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
En este orden de ideas, ante la ausencia de reglas procesales para
el trámite del proceso ejecutivo conexo en el CPACA, se debe aplicar lo
previsto en el artículo 306 y 307 del CGP, que prescriben en su orden lo
siguiente:
“ARTÍCULO 306. Ejecución. Cuando la sentencia condene al pago de una suma
de dinero, a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en
el mismo proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer, el acreedor,
sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en
la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso
ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.
Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo
señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las costas
aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a que se surta
el trámite anterior.
Si la solicitud de la ejecución se formula dentro de los treinta (30) días siguientes
a la ejecutoria de la sentencia, o a la notificación del auto de obedecimiento a
lo resuelto por el superior, según fuere el caso, el mandamiento ejecutivo se
339
notificará por estado. De ser formulada con posterioridad, la notificación del

mandamiento ejecutivo al ejecutado deberá realizarse personalmente.
Cuando la ley autorice imponer en la sentencia condena en abstracto, una
vez ejecutoriada la providencia que la concrete, se aplicarán las reglas de los
incisos anteriores.
Lo previsto en este artículo se aplicará para obtener, ante el mismo juez de
conocimiento, el cumplimiento forzado de las sumas que hayan sido liquidadas
en el proceso y las obligaciones reconocidas mediante conciliación o transacción
aprobadas en el mismo.
La jurisdicción competente para conocer de la ejecución del laudo arbitral
es la misma que conoce del recurso de anulación, de acuerdo con las normas
generales de competencia y trámite de cada jurisdicción.
“ARTÍCULO 307. Ejecución contra entidades de derecho público. Cuando la
Nación o una entidad territorial sea condenada al pago de una suma de dinero,
podrá ser ejecutada pasados diez (10) meses desde la ejecutoria de la respectiva
providencia o de la que resuelva sobre su complementación o aclaración”.
Así las cosas, el juez administrativo que dictó la providencia judicial
condenatoria, en virtud del CPACA y del CGP, conocerá de la solicitud de
ejecución del título774 – lo que no implica presentar una demanda como
tal775 –, siempre a solicitud del interesado, esto es, del acreedor beneficiario
y una vez se haya cumplido el plazo legal de gracia para ejecutar, que es
de diez (10) meses, tratándose del pago de sumas de dinero, conforme lo
prevé el artículo 307 del CGP.
Por otro lado, no será necesario que el acreedor estatal, con la solicitud
de ejecución, adjunte la copia de la providencia en la forma dispuesta en el
numeral 2 del artículo 114 del CGP, pues el título reposará en los archivos
del Juzgado o Tribunal competente776. Este criterio que sostuvimos en la
edición anterior, ahora resulta respaldado por una reciente posición del
Consejo de Estado777, en la que al dejar sin efectos una providencia dictada
en el trámite de un proceso ejecutivo, concluyó lo siguiente: “Lo anterior
implica que no era exigible que se presentaran las sentencias que constituían
774 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Segunda, Auto de 25 de julio de 2016, Expediente
11001-03-25-000-2014-01534 00, C.P. William Hernández Gómez.
775 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 9 de diciembre de 2019,
Expediente 2019-03927 – AC-, C.P. Jaime Rodríguez Navas.
776 Ver Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia de 20 de febrero de 2020,
Expediente 11001-03-15-000-2019-04424-01(AC), CP Gabriel Valbuena Hernández. En la providencia
se sostuvo: “De acuerdo con los apartes citados en el párrafo anterior, no es obligatorio que los
documentos que componen el título ejecutivo, deban ser auténticos. Ahora, cuando se trata de una
sentencia proferida por los jueces administrativos, una vez ejecutoriada, constituye por sí sola el título
ejecutivo idóneo para solicitar la ejecución de la misma”.
777 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 9 de diciembre de 2019,
Expediente 2019-03927 – AC –, C.P. Jaime Rodríguez Navas.
340
título ejecutivo, sino que bastaba con que se indicara el valor de la condena,
el incumplimiento de la autoridad obligada y el monto de la pretensión de
pago”.
El juez administrativo, una vez le sea elevada la solicitud de ejecución,
acompañando los documentos que acrediten el cobro de la condena ante
la respectiva entidad pública o particular encargado de su atención - no
será necesario presentar una nueva demanda ejecutiva778 -, deberá calificar
si libra o no mandamiento ejecutivo en contra del deudor público o el
particular obligado y a partir de esta decisión, se surtirá el trámite general
del proceso ejecutivo que aparece reglamentado a partir del artículo 422 y
siguientes del CGP.
(ii) Cómo es el régimen de notificaciones dentro del ejecutivo conexo?
Las notificaciones del mandamiento ejecutivo dentro del proceso de
ejecución conexo, se surtirán en la forma especial dispuesta en el CPACA,
esto es, en los artículos 199 y 303, el Decreto 806 de 2020, tanto para el
ejecutado como para el Ministerio Público, lo cual descarta efectuar
notificaciones por estado.
(iii) Por qué el numeral 7 del artículo 152 y 155 del CPACA señala normas
de competencia por razón de la cuantía para los Tribunales Administrativos
y los jueces administrativos para el trámite de los procesos ejecutivos, si
se deben conocer de la ejecución de las providencias que dictan?
Las reglas de los artículos 152 y 155 del CPACA, no entran en conflicto
con el proceso ejecutivo conexo, en la medida en que la jurisdicción
administrativa conoce de ejecuciones que se fundan en otro tipo de títulos
que no provienen de la misma justicia contenciosa, como es el caso de los
procesos ejecutivos que provienen de contratos estatales, mecanismos
alternativos de solución de conflictos o conciliaciones aprobados y laudos
proferidos por los Tribunales de Arbitramento. Para los casos anteriores,
el ejecutivo no es conexo sino autónomo e independiente y por lo tanto,
requiere de la presentación de una demanda, un nuevo reparto, etc. En ese
sentido, el artículo 81 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 299
del CPACA, así lo prevé. Por lo tanto, se reitera, la competencia por razón
de la cuantía se requiere para los títulos ejecutivos de origen contractual
y arbitral. Tratándose del cobro de providencias judiciales de la propia
jurisdicción, la competencia está radicada en el juez que la profirió sin
excepción – art 298 –. Por último, ¿cómo opera la regla de ejecución de
los laudos arbitrales o de conciliaciones aprobadas por la justicia arbitral?
778 Ibídem.
341
Los laudos y las conciliaciones arbitrales son títulos ejecutables ante

la jurisdicción contencioso administrativa, pero en este caso, como las
providencias –laudo y auto aprobatorio de conciliación–, no son dictadas
por el juez administrativo sino por la justicia arbitral, el beneficiario de
dichas obligaciones ante su incumplimiento y una vez venza el plazo legal
para ello, deberá presentar demanda ejecutiva independiente ante la
justicia administrativa, esta vez bajo las mismas reglas fijadas para el cobro
ejecutivo de títulos de recaudo de carácter judicial, conforme lo prevé el
CPACA, esto es, por un lado, ante el juez administrativo del lugar donde fue
la sede del Tribunal de Arbitramento y por otro lado, dependiendo de la
cuantía de las obligaciones económicas que consten dentro del respectivo
Laudo Arbitral o auto aprobatorio de la conciliación arbitral.
1.1.2.2. El juez administrativo que haya dictado o vaya a dictar la providencia
judicial condenatoria bajo las reglas del CCA, no será el competente
para conocer del proceso ejecutivo derivado de su incumplimiento
Otro aspecto que tampoco ha sido pacífico atañe con la competencia
para conocer de la ejecución de las providencias judiciales – sentencias
y conciliaciones aprobadas – que se hayan dictado y que se profieran en
el futuro bajo las normas del CCA, pues aún en la actualidad, se siguen
tramitando procesos contenciosos bajo el anterior sistema escritural del
CCA. De hecho, hoy al interior de la jurisdicción administrativa, contamos
con jueces escriturales y también con orales, los cuales se diferencian
únicamente frente al régimen procesal que aplican para el trámite de los
juicios, siendo que los primeros se sujetan al Decreto 01 de 1984, mientras
que los segundos, por el contrario, se ajustan al CPACA.
Por lo anterior, la gran pregunta que surge es ¿después del 2 de julio de
2012 – fecha en que entró a regir el CPACA –, cuál es el juez administrativo
que debe conocer de la ejecución de una providencia judicial condenatoria
dictada bajo las reglas del CCA? Creemos, que la competencia la tendrán,
necesariamente, los Jueces o Tribunales Administrativos de oralidad bajo el
sistema del CPACA, dado que ni aún en vigencia del CCA estaba autorizado
el ejecutivo conexo. Veamos porqué:
Por un lado, la Subsección “C”, de la Sección Tercera779 del Consejo
de Estado, se refirió a las normas procesales que resultan aplicables a los
procesos contenciosos iniciados con anterioridad a la entrada en vigencia
del CPACA y sobre el particular, sostuvo lo siguiente:
779 Sentencia de 20 de octubre de 2014, Expediente 52001-23-31-000-2001-01371-02 – Acción de

Grupo –, C.P. Enrique Gil Botero.
342
“La Sección Tercera, Subsección “C”, difiere de estas conclusiones y considera

que el art. 308 rige plenamente esta situación – la del pago de intereses de mora
de sentencias dictadas al amparo del proceso que regula el CCA – de allí que los
procesos cuya demanda antes de que entrara en vigencia el CPACA incorporan
el artículo 177 del CCA., como norma que regula el pago de intereses, en caso de
retardo en el pago por parte del condenado; mientras que los procesos cuya
demanda se presentó después de la entrada en vigencia del CPACA incorporan
como norma que regula el pago de intereses, en caso de retardo en el pago de la
sentencia por parte del condenado, el art. 195 del CPACA.
(…)
En conclusión, el art. 308 del CPACA regía este tema y conforme a él se debe
resolver la cuestión. En los términos expresados la Sala concluye que:
i) Los procesos cuya demanda se presentó antes de las vigencias del CPACA y
cuya sentencia se dictó antes, causan intereses de mora, en caso de retardo en
el pago, conforme al artículo 177 del CCA, de manera que la entrada en vigencia
del CPACA no altera esta circunstancia, por disposición del art. 308.
ii) Los procesos cuya demanda se presentó antes de las vigencias del CPACA y
cuya sentencia se dicta después, causan intereses de mora, en caso de retardo en
iii) Los procesos cuya demanda se presentó en vigencia del CPACA y desde
luego la sentencia se dicta conforme al mismo, causan intereses conforme al art.
195 del CPACA”.
Y aunque la jurisprudencia transcrita analizó lo relativo a los intereses
aplicables a las sentencias dictadas en vigencias del CCA y no sobre la
competencia para conocer de juicios ejecutivos bajo tales disposiciones
procesales, sí resulta aplicable en cuanto aclara cómo opera el régimen de
transición de los procesos iniciados antes de entrada en rigor del CPACA,
pues para estos se seguirán aplicando las disposiciones del Decreto 01 de
1984 y solo frente a aquellos que se inicien luego del 2 de julio de 2012, se
tramitarán bajo las pautas del CPACA.
Por otro lado, en vigencia del CCA, como se estudió en esta obra,
no es posible ejecutar providencias judiciales ante el mismo juez que la
dictó sujeto a las disposiciones del CGP, no solo porque el inciso primero
del artículo 298 del CPACA – modificado por el artículo 80 de la Ley 2080
de 2021 –, no resulta aplicable a tales situaciones comprendidas dentro
del régimen de transición dispuesto por el artículo 308 de este último
estatuto, sino porque además el ejecutivo conexo no está autorizado
para el cobro coactivo judicial de providencias judiciales dictadas al
amparo del CCA.
343
Entendemos que el Consejo de Estado780, estableció acertadamente

unas reglas jurisprudenciales para la asignación de los procesos ejecutivos
derivados de providencias judiciales dictadas bajo las normas del CCA,
pero a su vez, al tratarse de la presentación de una nueva demanda,
necesariamente, como lo precisó el máximo Tribunal, estamos en presencia
de un nuevo proceso que se somete a la jurisdicción con posterioridad al
2 de julio de 2012. Es entonces un nuevo proceso que debe someterse a
las normas procesales vigentes en ese momento. No es otra la lectura que
podría dársele al artículo 40 de la Ley 153 de 1887. En ese sentido, el último
inciso del precitado artículo 40 prevé: “La competencia para tramitar el
proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de
la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.
De este modo, todo aquello que concierna con la nueva ejecución deberá
situarse con base con el CPACA.
En virtud de lo anterior, el Consejo de Estado, concluyó lo siguiente:
“Ahora bien, en el caso de los procesos fallados en vigencia del régimen
anterior, esto es, el Decreto 01 de 1984, pero cuya ejecución se inició bajo
las previsiones del CPACA, el procedimiento a seguir es el regulado en este
último y en el CGP, puesto que pese a que la ejecución provenga del proceso
declarativo que rigió en vigencia del Decreto 01 de 1984, el proceso de
ejecución de la sentencia es un nuevo trámite judicial781”.
Y existe una razón adicional ante la negativa en cuanto a la competencia
de los jueces administrativos del sistema escritural del CCA para conocer de
la ejecución de las sentencias y conciliaciones aprobadas bajo el anterior
régimen procesal y consiste en que los jueces y Tribunales que siguen
operando con el sistema escritural no pueden asumir el estudio de nuevas
demandas ejecutivas que sean presentadas con posterioridad al 2 de
julio de 2012, dado que conforme a los artículos 304782 y 305 del CPACA, la
competencia de esos despachos judiciales de descongestión, está limitada
y reducida al cumplimiento de las metas de evacuación y decisión de todos
los procesos contenciosos administrativos iniciados antes de la entrada
en rigor del CPACA hasta el punto que expresamente están excluidos del
01534 00, C.P. William Hernandez Gómez. Tesis reitera también por Sección Cuarta, Sentencia de
25 de abril de 2018, Expediente AC11001-03-15-000-2018-00485-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez.
781 Ibídem.
782 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, Acuerdo No. PSAA12-9139 de 17 de enero
de 2012. El artículo 304 del CPACA, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, Sentencia
C-334 de 9 de mayo de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo.
344
reparto de acciones constitucionales –inciso tercero art. 304 CPACA–.

Adicionalmente, como se indicó, la ejecución de tales providencias dictadas
bajo normas del CCA, obligatoriamente, debe estar precedida de la
presentación de una demanda que dará lugar al surgimiento de un proceso
ejecutivo autónomo, nuevo e independiente783 que deberá ser tramitado
con posterioridad al 2 de julio de 2012 y por tanto, le serán aplicables
todas las previsiones del CPACA. También, es importante considerar que el
trámite del proceso ejecutivo se sujetará por entero a las reglas de oralidad
dispuestas en el CGP, que son distantes de aquellas que regulan los juicios
bajo el CCA.
Por otro lado, el Consejo de Estado, recientemente, confirmó la tesis
que sostenemos desde la cuarta edición y sobre este preciso dilema
señaló784 lo siguiente:
“De conformidad con las normas y la jurisprudencia citadas supra, el Despacho
considera que: i) el procedimiento aplicable para los procesos ejecutivos que
se presentaron con posterioridad al 2 de julio de 2012, es el previsto en las leyes
1437 y 1564, incluso respecto de la ejecución de sentencias que se profirieron
dentro de procesos que se rigieron por el Decreto Ley 01 de 1984; ii) el juez
competente para conocer de un proceso ejecutivo, en primera instancia, en
el que se pretenda el cumplimiento de una providencia judicial, es el juez que
la profirió, en primera instancia, por aplicación del factor de conexidad, de
conformidad con el numeral 9 del artículo 156 de la Ley 1437; y iii) asimismo, el
juez competente para conocer de un proceso ejecutivo, en segunda instancia,
es el juez que conoció, o al que le hubiese correspondido conocer del proceso
declarativo, en segunda instancia (negrillas por fuera del texto original)”.
783 Posición que comparte el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, Auto
de 3 de diciembre de 2014, Expediente 05 001 23 33 000 2014 01166 00, M.P. Gonzalo Zambrano
Velandia. Sobre el particular, en dicha providencia, se citó la tesis de la Sala Plena del mismo Tribunal,
y al respecto, se sostuvo lo siguiente: “Debe advertirse que la posición mayoritaria de la Sala Plena
del Tribunal Administrativo de Antioquia respecto de la competencia para conocer de los procesos
ejecutivos, cuando el título ejecutivo es una providencia judicial, sostiene que independientemente
de que la sentencia haya sido proferida con anterioridad o con posterioridad al dos (02) de julio de
dos mil doce (2012), la competencia para conocer de ese proceso ejecutivo es del Juez del Sistema
Oral, en virtud de que es un proceso nuevo, autónomo e independiente. Dicha posición se expuso,
por ejemplo, en dos (2) autos del veinticinco (25) de marzo de dos mil catorce (2014), proferidos
por la Sala Plena de Decisión de esta Corporación, mediante los cuales se definió unos conflictos
de competencia y señaló que en el sistema escritural no se podía dar aplicación al artículo 335
del Código de Procedimiento Civil, por cuanto el proceso que se estaba estudiando era proceso
contencioso administrativo en que se había resuelto condenar a una entidad pública, situación esta
que implicaba presentar una demanda nueva ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la cual
debía acogerse a las reglas generales de reparto, tal como lo consagra el artículo 299 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
784 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 28 de febrero de 2020, Expediente 201800193-01, C.P.
Hernando Sánchez Sánchez.
345
Por todo lo expuesto, toda sentencia o conciliación aprobada por la

jurisdicción administrativa que se haya situado bajo las reglas del CCA, si
no se cumple, deberá ser ejecutada ante los jueces administrativos del
sistema oral y con base en las reglas del CPACA785. Celebramos entonces
que el Consejo de Estado, precisará y enriqueciera el alcance de las citadas
normas procesales, en cierta línea a tono con la propuesta que hicimos a
partir de la cuarta edición de esta obra.
1.1.3. Las obligaciones judiciales aprovisionadas en el Fondo de

Contingencias
El nuevo CPACA, ordenó a todas las entidades estatales poner en
funcionamiento el fondo de contingencias judiciales con el propósito de
aprovisionar recursos económicos para enfrentar el pago de condenas
judiciales (art. 194786). De la misma forma, estableció una transición para
los procesos judiciales en curso a la entrada en vigencia del nuevo código
y los nuevos que surjan, pues para aquellos que no estén valorados, las
sentencias judiciales se pagarán con cargo al presupuesto de la respectiva
entidad pública demandada, dentro de los doce (12) meses siguientes
a la ejecutoria de la providencia y respecto de aquellos que en el futuro
sean objeto de valoración y aprovisionamiento, se seguirán las pautas
del artículo 195 del nuevo CPACA, que son las siguientes: i) Ejecutoriada
la providencia que imponga una condena o apruebe una conciliación cuya
contingencia haya sido provisionada en el Fondo de Contingencias, la
entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días, requerirá al fondo
el giro de los recursos para el respectivo pago, ii) El fondo adelantará los
trámites correspondientes para girar los recursos a la entidad obligada
en el menor tiempo posible, respetando el orden de radicación de los
requerimientos a que se refiere el numeral anterior, iii) La entidad obligada
deberá realizar el pago efectivo de la condena al beneficiario, dentro de
los cinco (5) días siguientes a la recepción de los recursos, iv) Las sumas de
dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena
o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una
785 La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en ese sentido, afirmó: “Como se observa, la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, en esa oportunidad, indicó que la norma procesal aplicable al proceso
ejecutivo, de conformidad con la fecha de radicación de la demanda, era el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a pesar de que la sentencia que constituyó el título
fue proferida en vigencia del CCA”. Sentencia de 25 de abril de 2018, Expediente AC11001-03-15-
000-2018-00485-00, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
786 El Decreto 2469 de 2015, reglamentó el pago de sentencias, laudos y conciliaciones, hasta tanto se
ponga en funcionamiento el Fondo de Contingencias.
346
tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el

término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192
de este código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior,
lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el
pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas
adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial.
1.2. El nuevo incidente especial de liberación de la obligación de

reintegrar en los casos laborales de pretensiones de nulidad
y restablecimiento del derecho.
Es común que la administración alegue en algunos casos que tiene
dificultades para cumplir sentencias proferidas por la jurisdicción
contencioso administrativa, que ordenan reintegros laborales, pues
en unos eventos, arguyen que las funciones de la entidad demandada
desaparecieron —caso de entidades en liquidación o fusionadas con
otras— o que el cargo objeto del reintegro, se suprimió en la planta de
personal de la respectiva entidad estatal. Sobre el particular, se comparte
la posición que en su momento sostuvo la Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado787, quien al respecto aseguró:
“Si el reintegro no es posible por supresión de la entidad o por no existir cargos
equivalentes en la dependencia que reemplaza la extinta, la obligación de hacer
que emana de la sentencia judicial se torna jurídica y físicamente imposible de
cumplir. En tal supuesto, indicó la Sala que ´la entidad afectada con la decisión
judicial debe proferir un acto administrativo en el cual exponga las causas que
hacen imposible el reintegro ordenado en la respectiva sentencia, como es el
hecho de que no existan en su actual planta de personal empleos de “igual o
superior categoría” al desempeñado por el ex trabajador, dadas las funciones
que cumplía y la naturaleza de los cargos que ahora la conforman´. Agregó que
´la procedencia del pago de salarios y prestaciones dejados de percibir opera
desde el momento en que fue desvinculado el trabajador y hasta cuando se le
notifique el acto administrativo a que se aludió anteriormente´.
Es de anotar que el reintegro al servicio, en los casos de supresión del cargo
por extinción o fusión de entidades, traslado de funciones o modificación de
plantas de personal, lo previó el legislador como un derecho de los empleados
públicos de carrera administrativa, quienes pueden optar por ser incorporados
a empleos equivalentes, aun en cualquier entidad de la rama ejecutiva, o a
recibir indemnización (art. 39, L. 443/98). Un reintegro como al que alude la
787 Concepto 1302 del 12 de octubre de 2000, C.P. Augusto Trejos Jaramillo.
347
consulta desconoce los principios de la carrera administrativa, porque la opción

de incorporación está prevista únicamente para funcionarios escalafonados en
ella”.
Por su parte, la Corte Constitucional788, sobre este mismo punto,
sostuvo:
“8.3.3. Según lo visto, importa manifestar que existe una comprobada
imposibilidad fáctica y jurídica de proseguir con dicha orden, pues como ya fue
expuesto, la entidad destinataria del referido gravamen se liquidó en el 2006 y
finalmente se extinguió en el 2008, una vez suscrita el acta final de liquidación,
entendiéndose agotada por sustracción de materia.
(…)
De hecho, ha de anotarse que ni siquiera encontrarse incluido en el retén
social excluye la existencia de una justa causa para la desvinculación de quienes
son titulares de una protección laboral reforzada, pues con la terminación
jurídica de una empresa también se extingue dicho beneficio, el que, valga
insistir, no es una prerrogativa absoluta y se encuentra sujeta a las posibilidades
fácticas y jurídicas de otorgarlo”.
Para resolver esos conflictos generados con ocasión al cumplimiento
de la orden de reintegro de un servidor público emitida en una sentencia
judicial ya sea porque la entidad pública desapareció o porque se suprimió
el cargo en la planta de la respectiva dependencia, el artículo 189 del nuevo
CPACA, consagró la figura de un nuevo incidente para que la administración
se libere de esa obligación789, a cambio de una indemnización fijada por el
juez competente. En efecto, los incisos séptimo y octavo del citado artículo
189, preceptúan:
“En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad
demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de
la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando resulte imposible
cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado
porque la entidad desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la
entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en
el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la
fijación de una indemnización compensatoria.
788 Sentencia T-114 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

789 En España, por ejemplo, la administración puede promover un incidente similar ante la imposibilidad
legal o material de ejecución de una sentencia. Procesalmente, debe acudirse a un incidente que
incluso debe proponerse dentro de los dos meses siguientes contados a partir de la comunicación
de la sentencia o del plazo fijado para su cumplimiento. En: Escudero Herrera, María Concepción.
Los obstáculos a la efectividad de las sentencias en el contencioso-administrativo, y sus soluciones.
Primera Edición, Editorial Dykinson, Madrid, 2005, pp. 126 y ss.
348
De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10)

días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma
estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la
suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para
el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de
reposición”.
Esta nueva realidad procesal aparece como una valiosa medida creada
por el Legislador para resolver problemas graves que surgían a la hora
de reintegrar a ex servidores públicos por mandatos judiciales. Entonces,
varias precisiones son imprescindibles frente a ese novedoso incidente:
i) Debe proponerse obligatoriamente dentro de los veinte (20) días
hábiles siguientes a la fecha en que quede ejecutoriada la providencia judicial
que ordena el reintegro y si se deja vencer ese término, la administración,
tendrá que cumplir con la orden judicial de reintegro aún en el supuesto de
que se hubiese producido su supresión o no exista un cargo de las mismas
calidades en la planta de personal. Las normas procesales son de orden
público y de obligatorio cumplimiento y su desatención debe generar
consecuencias jurídicas para sus destinatarios. Otros, por el contrario,
podrán proponer que el reintegro solo es procedente cuando es jurídica
y físicamente posible de acuerdo con la postura del Consejo de Estado790.
ii) La administración, puede o no optar por proponer ese incidente,
ante el juez de primera instancia, quien será el competente para decidirlo.
Obviamente, la entidad estatal respectiva, bien podrá crear el cargo o
realizar las gestiones administrativas que estén a su alcance a efectos de
dar cumplimiento a lo decidido por la autoridad judicial respectiva.
iii) El interesado podrá aceptar la suma estimada por la entidad en
su escrito incidental o podrá oponerse a dicho pedido y para ello deberá
aportar pruebas dirigidas a demostrar o que la entidad no se suprimió o a
que sí existen cargos equivalentes en la administración para cumplir con la
orden de reintegro laboral.
iv) La indemnización que fijará el juez administrativo para liberar a la
administración de la obligación de reintegrar al demandante, será adicional
a la ya reconocida por la sentencia, pues no tendría sentido alguno que
se descontará de la condena inicial. El reintegro opera para el futuro sin
solución de continuidad y por ese motivo, es que se debe indemnizar
nuevamente al demandante, esta vez por privarlo de no poder seguir
790 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2106 del 9 de agosto de 2012, C.P. Luis Fernando Álvarez
Jaramillo.
349
laborando para la entidad pública demandada –lucro cesante futuro–, pues

los salarios y demás prestaciones sociales reconocidas durante el tiempo
en que permaneció por fuera del servicio público hacen parte de un daño
consolidado integrado a la providencia judicial condenatoria inicial.
Ahora bien, la providencia que reconozca la indemnización a favor del
demandante por la imposibilidad de efectuar el reintegro, será ejecutable
ante la misma jurisdicción administrativa en caso de que no sea cumplida
total o parcialmente por parte de la entidad pública respectiva y bajo las
mismas reglas procesales que para las sentencias judiciales. No solo es
dictada por la jurisdicción contencioso administrativa sino que contiene
en sí una condena para la administración que asegura no poder atender la
orden de reintegro laboral.
Así las cosas, la administración, solo estará liberada de efectuar un
reintegro laboral, cuando se pruebe que la entidad estatal demandada se
suprimió o cuando en el organismo que asumió las funciones de las entidades
suprimidas, no existen cargos en la planta de personal que permitan
darle satisfacción al reintegro. Lo anterior, no es obstáculo para que el
interesado en el reintegro pida que esa verificación se surta ante el juez de
la ejecución, porque se reitera, la administración solo quedará relevada de
atender esa concreta orden judicial, cuando se pruebe efectivamente que
se dan tales supuestos y no otros. Igualmente, ante la imposibilidad del
reintegro, se deberá reconocer y pagar una indemnización al acreedor de
dicha obligación que consistirá en los salarios y demás prestaciones sociales
dejadas de percibir por aquel entre la fecha cierta de su desvinculación y la
fecha en que se profiera el acto administrativo que le da cumplimiento a la
sentencia judicial.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado791, se le
preguntó sobre cómo operaba el reintegro laboral a ex servidores
públicos que adquirieron el status de pensionados antes de obtener la
sentencia judicial y la respuesta fue sencilla: se deben reconocer salarios
y prestaciones hasta el momento en que el demandante quedó incluido
en nómina de pensionado y no por un tiempo mayor, pues su restitución
al servicio público está prohibido por las normas legales vigentes. De la
misma forma, en el mismo concepto, se precisó que la sentencia judicial
respectiva genera intereses moratorios desde su ejecutoria sin que resulte
necesario que así lo indique expresamente la providencia.
791 Ibídem.
350
Por último, la integración del título ejecutivo se hará de la misma forma

que para las sentencias judiciales, es decir, con la copia de la providencia
del juez administrativo que fija la indemnización para el demandante por
la imposibilidad de hacerse efectivo su reintegro al servicio público, con la
constancia de encontrarse debidamente ejecutoriada con la indicación que
la copia será utilizada como título ejecutivo, en los términos del numeral 2
del artículo 114 del CGP.
1.3. El nuevo incidente de aprobación de la oferta de revocatoria

propuesta por una entidad pública demandada y aceptada por
el demandante en un proceso contencioso administrativo.
Resulta novedoso el incidente de aprobación de la oferta de revocatoria
directa dispuesto en el parágrafo del artículo 95 del CPACA, pues se faculta
a las entidades estatales para ofrecer revocar los actos administrativos
que están siendo cuestionados por cualquiera de los medios de control
previstos en el nuevo estatuto procesal administrativo. En efecto, el citado
parágrafo, prevé:
“(…).
Parágrafo. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que
se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado
o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta
de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del
Comité de Conciliación de la entidad. La oferta de revocatoria señalará los actos
y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el
derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados.
Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará
ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta
en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se
dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se
especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a
partir de su ejecutoria”.
En este orden de ideas, el precepto legal anterior, autoriza entonces a
las entidades estatales para que en el curso del respectivo proceso judicial
en donde se controviertan actos administrativos y hasta antes que se dicte
sentencia de segunda instancia, puedan ofrecer de oficio, a petición de
parte o del Ministerio Público, la revocatoria de tales decisiones siempre
que ello sea aprobado previamente por el Comité de Conciliación de la
respectiva entidad y sujeto a que se indiquen qué actos se revocarían y
bajo qué condiciones para restablecer el derecho conculcado o reparar los
351
perjuicios ocasionados. Una vez propuesta la oferta ante el juez unipersonal

o plural792 –pues será ante él que deberá ofertar–, si éste la encuentra
ajustada al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento
del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que
se le señale para tal efecto y si la acepta, el juez administrativo, dará por
terminado el proceso contencioso administrativo mediante auto que
prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la
autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.
La decisión de terminar anticipadamente el proceso contencioso
administrativo, implica además que el juez verifique la legalidad de la
revocatoria y por supuesto de las condiciones para restablecer derechos
o reparar perjuicios y las obligaciones que quedan a cargo de las partes.
En cuanto a los efectos jurídicos de esa decisión, la doctrina793, advierte:
“La aprobación de este acuerdo produce los efectos de una sentencia, no
solo porque la transacción por sí mismo tiene efectos de cosa juzgada, sino
porque la ley dice que presta mérito ejecutivo”.
Por último, la integración del título ejecutivo se hará de la misma forma
que para las sentencias judiciales, es decir, con la primera copia auténtica de
la providencia del juez administrativo que declara la terminación del proceso
contencioso y determina las obligaciones a cargo de cada una de las partes,
con la constancia de encontrarse debidamente ejecutoriada y que la copia
será utilizada como título ejecutivo del numeral 2 del artículo 114 del CGP
y el parágrafo del artículo 95 del CPACA. La Sección Cuarta del Consejo de
Estado, en varias providencias, ha impartido dicha aprobación así:
“1. ACEPTAR la oferta de revocatoria directa de las Resoluciones 6283- 0004 de 27
de febrero de 2012 y 1033 de 18 de marzo de 2013, formulada el 27 de septiembre
de 2017 por la DIAN.
2. ORDENAR a la U.A.E. DIAN devolver a (…) S.A, por concepto de lo no
debido, la suma de $1.231.681.500, correspondiente a la primera cuota pagada
por impuesto al patrimonio, año gravable 2011, más los intereses previstos en el
artículo 863 del Estatuto Tributario, de conformidad con la parte motiva de esta
providencia.
3. DECLARAR terminado el presente proceso794”.
Lo anterior es demostrativo entonces del carácter de título ejecutivo
judicial que le es propia a los autos que aceptan la revocatoria directa en el
marco de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
792 Arboleda Perdomo, Enrique José. Op. Cit., p. 152.

793 Ibídem, p. 153.
794 Auto de 31 de mayo de 2018, Expediente 22.603, C.P. Milton Chaves García.
352
2. Laudos arbitrales proferidos en el trámite de procesos

contractuales
El arbitramento, es un mecanismo alternativo de solución de controversias
de carácter judicial, según lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución
Política de 1991 y la Ley 1563 de 2012795, reguladora del Estatuto de Arbitraje.
Así, el artículo 1° de la Ley 1563 de 2012, lo define así:
“El arbitraje es un mecanismo alternativo de solución de conflictos mediante
el cual las partes defieren a árbitros la solución de una controversia relativa a
asuntos de libre disposición o aquellos que la ley autorice.
El arbitraje se rige por los principios y reglas de imparcialidad, idoneidad,
celeridad, igualdad, oralidad, publicidad y contradicción.
El laudo arbitral es la sentencia que profiere el tribunal de arbitraje. El laudo
puede ser en derecho, en equidad o técnico.
En los tribunales en que intervenga una entidad pública o quien desempeñe
funciones administrativas, si las controversias han surgido por causa o con
ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución, interpretación, terminación y
liquidación de contratos estatales, incluyendo las consecuencias económicas de
los actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, el
laudo deberá proferirse en derecho.
De la definición trascrita, es posible extraer varias conclusiones:
i) El precepto incluye el alcance global del arbitraje tanto en los
contratos privados como en los estatales. En primer lugar, ese nuevo
régimen arbitral tiene la virtud de contener todas las disposiciones
legales relacionadas con el arbitraje privado y público. Nótese, incluso,
que el artículo 118 de la Ley 1563 de 2012, derogó los artículos 70, 71 y 72
de la Ley 80 de 1993. De la misma forma, pese a que la ley se refiere a las
controversias derivadas de contratos estatales, se entiende que resultan
aplicables tanto aquellos propios de Ley 80 de 1993 como a otros que
pertenezcan a cualquiera de los regímenes especiales hoy vigentes,
siempre que sean, en todo caso, contratos celebrados por entidades
públicas796. La unificación del régimen arbitral para privados y públicos en
un mismo cuerpo normativo y bajo las mismas reglas, resulta por demás
beneficioso en tanto esa diferenciación ha dado origen a verdaderas
discusiones jurisprudenciales, como por ejemplo frente a la aplicación de
795 Vigente desde el 12 de octubre de 2012, según el artículo 119 de la misma ley.
796 Esta regla incluso acompasa con la previsión del numeral 2 del artículo 104 del nuevo Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
353
las normas que rigen el término de duración del proceso arbitral797, según
se trate de contratos privados o estatales.
ii) Se establecen los principios y reglas que rigen la actividad arbitral
tales como la imparcialidad, idoneidad, celeridad, igualdad, oralidad,
publicidad y contradicción.
iii) Se establecen las modalidades de laudos arbitrales en derecho,
equidad y técnico y se define el laudo arbitral como la sentencia que
profiere el Tribunal Arbitral.
iv) Se ordena que en los arbitrajes en los que intervenga una entidad
pública o quien desempeñe funciones administrativas, si las controversias
han surgido por causa o con ocasión de la celebración, desarrollo, ejecución,
interpretación, terminación y liquidación de contratos estatales, incluyendo
las consecuencias económicas de los actos administrativos expedidos
en ejercicio de facultades excepcionales, el laudo deberá proferirse en
derecho.
La Ley 1563 de 2012, determina en forma general, las reglas del arbitraje
para señalar:
• Clases de arbitraje. i) ad hoc, si es conducido directamente por los árbitros,
o institucional, si es administrado por un centro de arbitraje, y ii) A falta de
acuerdo respecto de su naturaleza y cuando en el pacto arbitral las partes
guarden silencio, el arbitraje será institucional. De la misma forma, cuando
la controversia verse sobre contratos celebrados por una entidad pública
o quien desempeñe funciones administrativas, el proceso se regirá por las
reglas señaladas en la presente ley para el arbitraje institucional.
• La cuantía. Los procesos arbitrales son de mayor cuantía cuando versen
sobre pretensiones patrimoniales superiores a cuatrocientos salarios
mínimos legales mensuales vigentes (400 smlmv) y de menor cuantía, los
demás. También, cuando por razón de la cuantía o de la naturaleza del
797 Así por ejemplo, en este asunto, el Consejo de Estado, sostuvo: “En síntesis, como ya se expresó,
en los procedimientos arbitrales que se adelanten para dirimir diferencias derivadas de los contratos
regidos por el derecho privado se aplica por entero el artículo 103 de la Ley 23 de 1991 y por
consiguiente el término de duración del proceso arbitral puede prorrogarse una o varias veces sin
que el total de estas exceda de 6 meses, prórrogas estas que solo pueden ordenarse a solicitud
de las partes o de sus apoderados facultados para ello. En los procedimientos arbitrales que se
adelanten para dirimir diferencias derivadas de los contratos regidos por la Ley 80 de 1993 el término
de duración del proceso arbitral puede ampliarse hasta por la mitad del inicialmente acordado o del
legalmente establecido, ampliación esta que solo procede por orden oficiosa del tribunal y siempre y
cuando ello sea necesario para proferir el laudo correspondiente, lo que en otros términos significa
que no resulta procedente la prórroga si las partes o sus apoderados lo solicitan”. Sección Tercera,
Subsección “C”, Sentencia del 25 de abril de 2012, Expediente 42.218, C.P. Jaime Orlando Santofimio
Gamboa.
354
asunto no se requiera de abogado ante los jueces ordinarios, las partes

podrán intervenir directamente en el arbitraje.
• El contenido del pacto arbitral. Así, la ley define el pacto arbitral como
negocio jurídico por virtud del cual las partes someten o se obligan a
someter a arbitraje controversias que hayan surgido o puedan surgir
entre ellas. El pacto arbitral, a su vez, puede constar en una cláusula
compromisoria o en un compromiso. La primera, podrá formar parte de
un contrato o constar en documento separado inequívocamente referido
a él. El segundo, esto es el compromiso, puede constar en cualquier
documento siempre que contenga: a) Los nombres de las partes, b)
La indicación de las controversias que se someten al arbitraje, y c) La
indicación del proceso en curso, cuando a ello hubiere lugar. En este caso
las partes podrán ampliar o restringir las pretensiones aducidas en aquel.
• La designación de los árbitros y de los secretarios. En el primer caso, las
partes nombrarán conjuntamente los árbitros, o delegarán tal labor en
un centro de arbitraje o un tercero, total o parcialmente. La designación
a cargo de los centros de arbitraje se realizará siempre mediante sorteo,
dentro de la especialidad jurídica relativa a la respectiva controversia
y asegurando una distribución equitativa entre los árbitros de la lista.
Frente a los secretarios, los árbitros lo designarán. El secretario deberá
ser escogido de la lista del centro en la que se adelante el procedimiento
arbitral.
• La duración y suspensión del arbitramento. Por regla general, si en el
pacto arbitral no se señalare término para la duración del proceso, éste
será de seis (6) meses, contados a partir de la finalización de la primera
audiencia de trámite. Dentro del término de duración del proceso, deberá
proferirse y notificarse, incluso, la providencia que resuelve la solicitud de
aclaración, corrección o adición. El lapso anterior, podrá prorrogarse una
o varias veces, sin que el total de las prórrogas exceda de seis (6) meses,
a solicitud de las partes o de sus apoderados con facultad expresa para
ello. En todo caso, al comenzar cada audiencia el secretario informará el
término transcurrido del proceso.
En cuanto a la suspensión, el proceso arbitral, se suspenderá por
solicitud de ambas partes con la limitación temporal prevista en esta ley
y, además, desde el momento en que un árbitro se declare impedido o sea
recusado, y se reanudará cuando se resuelva al respecto. Igualmente, se
suspenderá por inhabilidad, renuncia, relevo o muerte de alguno de los
árbitros, hasta que se provea a su reemplazo. Al término del proceso se
adicionarán los días de suspensión, así como los de interrupción por causas
legales. En todo caso, las partes o sus apoderados no podrán solicitar la
suspensión del proceso por un tiempo que, sumado, exceda de ciento
veinte (120) días. Finalmente, no habrá suspensión por prejudicialidad.
355
• La Ley 1563 de 2012, se ocupó de definir cuáles son las etapas del proceso
arbitral, así: i) La iniciación del proceso arbitral, ii) La integración del
Tribunal Arbitral, iii) La instalación del Tribunal, iv) Traslado y contestación
de la demanda, v) Reforma a la demanda, vi) Audiencia de conciliación,
v) Fijación de honorarios y gastos798, vi) Primera audiencia de trámite, vii)
Audiencias y pruebas, viii) Audiencia de alegatos y laudo, ix) Adopción
del Laudo Arbitral, x) Aclaración, corrección y adición del Laudo, x)
Recurso extraordinario de anulación del Laudo, xi) Trámite del recurso de
anulación, xii) Efectos de la anulación del Laudo, xiii) Recurso de revisión,
y xiv) Registro y archivo.
Por otro lado, en los arbitrajes en que no sea parte el Estado o alguna de
sus entidades, los particulares podrán acordar las reglas de procedimiento
a seguir, directamente o por referencia a las de un centro de arbitraje,
respetando, en todo caso los principios constitucionales que integran el
debido proceso, el derecho de defensa y la igualdad de las partes. En el
evento en que las partes no establecieren reglas o el centro seleccionado
para adelantar el trámite no tuviere reglamento de procedimientos
debidamente aprobado, se aplicarán las reglas establecidas para cada caso
en la presente ley.
Por otro lado, es importante precisar que todo Laudo Arbitral en
el que interviene una entidad estatal será ejecutable ante la jurisdicción
administrativa799 aún en el supuesto de que se dictara y quedará en firme
con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA, tal y como lo aclaró el
Consejo de Estado800.
Finalmente, las partes, son las llamadas a determinar qué tipo de
controversias se someten al conocimiento de la justicia arbitral, quedando en
todo caso reservadas a la jurisdicción contenciosa administrativa, los asuntos
de los que especialmente deba conocer, como por ejemplo, sobre los actos
administrativos en los que se declara la caducidad de un contrato estatal o
se interpreta unilateralmente un contrato o sobre la reversión de bienes del
Estado, a excepción de las consecuencias económicas, como se precisó.
La integración del título ejecutivo se hará de la misma forma que para
las sentencias judiciales, es decir, con la copia del Laudo Arbitral, con la
constancia de encontrarse debidamente ejecutoriado la cual será utilizada
798 El Decreto 1829 de 2013, reglamentó la Ley 1563 de 2012, y entre otros aspectos, reguló lo
correspondiente a los honorarios y gastos del Tribunal de Arbitramento.
799 Consejo de Estado, Sección Primera, Auto de 28 de febrero de 2020, Expediente 201800193-01, C.P.
Hernando Sánchez.
800 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 23 de noviembre de 2017, Expediente 51.282, C.P.
356
como título ejecutivo, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 114 del CGP,
tal y como lo precisó el Consejo de Estado801.

Una vez proferido el laudo arbitral802 pueden suceder dos situaciones que
generarán consecuencias jurídicas distintas. La primera sería que si contra
el laudo se interpone, en tiempo, el recurso extraordinario de anulación,
nada impedirá que se cumpla con lo allí resuelto salvo que la entidad pública
condenada solicite su suspensión803 (art. 42, L.1563/2012). En consecuencia,
si el laudo, más tarde, se mantiene incólume por decisión del Consejo de
Estado y allí se pidió la suspensión de su cumplimiento, a partir del día
siguiente a la ejecutoria de la sentencia que resuelve el recurso, comenzará
a contarse el término de treinta (30) días o de diez (10)804 meses que la
ley (art. 192, CPACA) le otorga a la administración para que cumpla o
pague o devuelva sumas de dinero y si transcurrido ese plazo, no lo hace,
el interesado podrá acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa
(num. 6, art. 104, CPACA y el inc. 5, art. 43, L. 1563/2012), dentro del término
801 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 1º de agosto de 2016, Expediente 56.615, C.P. Stella Conto
Díaz del Castillo.
802 El artículo 43 regula los efectos de la anulación de un laudo arbitral, al disponer lo siguiente:
“ARTÍCULO 43. Efectos de la sentencia de anulación. Cuando prospere cualquiera de las causales
señaladas en los numerales 1 a 7 del artículo 41, se declarará la nulidad del laudo. En los demás
casos, este se corregirá o adicionará. /Cuando se anule el laudo por las causales 1 o 2, el expediente
se remitirá al juez que corresponda para que continúe el proceso a partir del decreto de pruebas. La
prueba practicada dentro del proceso arbitral conservará su validez y tendrá eficacia, respecto de
quienes tuvieron la oportunidad de controvertirla. /Cuando se anule el laudo por las causales 3 a 7, el
interesado podrá convocar un tribunal arbitral, en el que conservarán validez las pruebas debidamente
practicadas, y en lo posible las actuaciones que no hubieren resultado afectadas por la anulación. /La
sentencia que anule el laudo total o parcialmente cumplido, ordenará las restituciones a que hubiere
lugar. /De la ejecución del laudo conocerá la justicia ordinaria o la contencioso administrativa, según
el caso. /Si el recurso no prospera se condenará en costas al recurrente, salvo que dicho recurso
haya sido presentado por el Ministerio Público”.
803 El Consejo de Estado, particularmente, señaló lo siguiente: “(…) para que pueda accederse a la
solicitud de suspensión de un laudo arbitral, es necesario que concurran los siguientes requisitos: i)
que obre solicitud expresa de la parte interesada en la suspensión, esto en virtud del carácter rogado
de dicha medida cautelar; ii) que la solicitud se formule antes de la notificación del auto que avoque el
conocimiento del recurso de anulación, y iii) que en caso de ser la solicitante una persona de derecho
privado, constituya caución para asegurar los eventuales perjuicios que se pudieran causar a la parte
contraria, requisito este que no es exigible cuando la solicitante sea la entidad pública recurrente”.
Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 19 de marzo de 2015, Expediente 51.113, C.P. Ramiro
Pazos Guerrero. Ver también Sección Tercera, Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 23 de enero
de 2018, Expediente 59.216, C.P. Guillermo Sánchez Luque. En dicha providencia se sostuvo que la
entidad estatal no debe motivar solicitud de suspensión pues basta que sea condenada y lo solicite
para que el juez acceda a la petición.
804 El Consejo de Estado concluyó que son exigibles luego de los diez (10) meses en la misma forma
dispuesta en el artículo 192 del CPACA. Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 4 de abril de 2019,
Expediente 61.514, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
357
de caducidad del medio de control ejecutivo, para lograr la satisfacción del

crédito judicial. Si no se pidió suspensión en su cumplimiento por parte de la
entidad estatal condenada, los términos se contarán a partir de la ejecutoria
del fallo arbitral. El nuevo CPACA, modificó las reglas de jurisdicción para el
conocimiento de la acción ejecutiva derivada de laudos arbitrales, pues en
el anterior CCA y las normas del Decreto 2279 de 1989805, esa atribución era
de la justicia ordinaria806 –las cuales se seguirán aplicando para aquellos
laudos expedidos y ejecutoriados antes del 2 de julio de 2012807, de acuerdo
con lo previsto en el artículo 308 del CPACA–. Por su parte, el nuevo
estatuto procesal administrativo, optó por entregarle ese conocimiento a
la jurisdicción contencioso administrativa, en la misma línea de conservar
la competencia para resolver todas las controversias derivadas de los
contratos estatales, incluyendo como es obvio aquellas dirigidas a lograr
la ejecución de laudo arbitral (art. 75, L. 80/93, num. 6, art. 104, CPACA y el
inc. 5, art. 43, L. 1563/2012). Adicionalmente, si el laudo arbitral beneficia a
la administración, su ejecución se someterá a las disposiciones del artículo
305 y 306 del CGP.
Otro aspecto en el nuevo CPACA, que puede originar problemas de
interpretación es la prescripción del inciso segundo del artículo 298 de
dicho código, en cuanto al término para ejecutar los laudos arbitrales, pues
dicho precepto dispone: “En los casos a que se refiere el numeral 2808 del
artículo anterior, la orden de cumplimiento se emitirá transcurridos seis (6)
meses desde la firmeza de la decisión o desde la fecha que en ella se señale,
bajo las mismas condiciones y consecuencias establecidas para las sentencias
como título ejecutivo. El juez competente en estos eventos se determinará
de acuerdo con los factores territoriales y de cuantía establecidos en este
código”. De esta forma, podría sostenerse que cuando se trate de la
ejecución de laudos arbitrales, el plazo otorgado para su cumplimiento es
de seis (6) meses o de la fecha que se señala en el respectivo fallo arbitral,
sin embargo, esta aparente duda queda rápidamente resuelta al aplicar
el criterio de especialidad en materia de interpretación de aplicación de
805 Parágrafo del artículo 40.

806 De acuerdo con el inciso quinto del artículo 43 de la Ley 1563 de 2012, la jurisdicción ordinaria
conocerá de la ejecución de laudos arbitrales proferidos entre particulares.
807 El Consejo de Estado, sobre el particular, aseguró: “De acuerdo con lo anterior, si la demanda fue
presentada antes del 12 de octubre de 2012 – fecha de entrada en vigencia de la Ley 1563 de 2012 –
se aplicarán las disposiciones del Decreto 1818 de 1998”. Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de
19 de marzo de 2015, Expediente 51.113, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
808 El numeral 2 preceptúa: “Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de
sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible”. El arbitramento es un mecanismo alternativo de
solución de conflictos.
358
normas, pues el artículo 192 del CPACA809, es la norma procesal especial

que rige el término de exigibilidad de las condenas dictadas en contra de
las entidades públicas y además, el numeral 2 del artículo 5° de la Ley 57 de
1887, ordena que ante criterios en un mismo precepto que se contradigan
se preferirá la posterior, que en este caso, lo será el inciso segundo del
artículo 299 del CPACA, que reza: “Las condenas impuestas a entidades
públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán
ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia
contenidas en este código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la
ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento”.
Por lo tanto, los laudos arbitrales, solo serán ejecutables pasados los diez
(10) meses de que trata la citada disposición legal.
Por otro lado, se conserva el régimen procesal de transición frente a
los laudos arbitrales proferidos con anterioridad a la entrada en vigencia
del nuevo CPACA –2 de julio de 2012– y de la Ley 1563 de 2012 –12 de
octubre de 2012–. En esos casos, la ejecución de los laudos arbitrales, se
sujetará a las reglas previstas en el artículo 177 del CCA y el inciso tercero
del artículo 331 del CPC –esta disposición solo frente a los recursos de
anulación interpuestos hasta antes del 12 de octubre de 2012–. Por lo tanto,
se reitera, que tratándose de laudos arbitrales proferidos antes del 2 de
julio de 2012, su ejecución se someterá a las reglas anteriores del CCA, que
por un lado conceden un término de dieciocho (18) meses para obtener
coactivamente su cumplimiento y por otro lado, la acción ejecutiva deberá
conocer la jurisdicción administrativa, por así disponerlo el artículo 104 del
nuevo CPACA que son de aplicación inmediata en virtud de lo dispuesto
en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, tal y como lo concluyó el Consejo
de Estado810. Lo mismo podrá hacer la administración, sin necesidad de
esperar dieciocho (18) meses, cuando sea la acreedora del contratista.
La segunda circunstancia que puede presentarse es cuando no se
interpone el recurso extraordinario de anulación. Bajo ese supuesto, al
encontrarse ejecutoriado el laudo arbitral, se procederá para la ejecución
de la misma forma como cuando se trata de sentencias proferidas por el
juez administrativo como se explicó en esta obra.
Por otro lado, el Consejo de Estado, mediante providencia del 7 de
febrero de 2002, Expediente 20.467, con ponencia de Jesús María Carrillo
Zambrano Barrera.
359
Ballesteros, sostuvo que no es posible ejecutar un laudo arbitral cuando

se ha impetrado el recurso extraordinario de anulación en su contra del
cual no se ha concluido, teniendo en cuenta que al decidirse el recurso
se puede revocar o modificar la decisión arbitral. Se indicó, además, que
la Acción Ejecutiva derivada de los laudos arbitrales no caduca; con el
acostumbrado respeto a las decisiones judiciales, se entiende que sí hay
un término de caducidad en esos casos, porque tal y como lo pusieron
de presente María Elena Giraldo Gómez y Germán Rodríguez Villamizar,
quienes aclararon el voto en la providencia en cita, debe advertirse que el
CCA, en el numeral 11 del artículo 136, sí señaló un término de caducidad
para las sentencias judiciales, el cual es de cinco (5) años contados a partir
del momento en que la obligación que en ella consta se hace exigible. En
efecto, no puede desconocerse el valor jurídico de un laudo arbitral que
se asimila para todos los efectos a una sentencia judicial811, y para el cual,
se prevé expresamente en la ley (CCA) el término de caducidad de ese
título. Adicionalmente, no es posible sostener que existen obligaciones
imprescriptibles y mucho menos, cuando están de por medio el patrimonio
público de la administración. Adicionalmente, el literal k) del numeral 1 del
artículo 164 del CPACA, determina específicamente para la ejecución de los
laudos arbitrales un término general de cinco (5) años contados a partir
de su exigibilidad. A su vez, el artículo 44 de la Ley 1563 de 2012, frente a la
interrupción de la prescripción y caducidad del laudo arbitral, dispone: “Se
considerará interrumpida la prescripción y no operará la caducidad, cuando
se anule el laudo por cualquiera de las causales 3 a 7, siempre que la parte
interesada presente la solicitud de convocatoria de tribunal arbitral dentro
de los tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia”.
Por otro lado, la redacción del artículo 331812 del CPC, modificado por
la Ley 794 de 2003 –disposición que estuvo vigente hasta el 12 de octubre
de 2012, según lo dispuso el artículo 119 de la Ley 1563 de 2012–, prevé que
si se interpone el recurso de anulación contra un laudo arbitral, tal hecho
no suspenderá ni impedirá su ejecución, salvo que la parte interesada
preste caución para responder por los perjuicios que la suspensión pueda
causarle a la parte contraria. Igualmente, la misma disposición exonera
811 El numeral 2 del artículo 509 del CPC dispone: “Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia
o un laudo de condena o en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las
excepciones de pago, compensación, novación, remisión, prescripción o transacción (...)”. Nótese
que para los efectos de las excepciones procedentes frente a determinados títulos, la ley en materia
de procesos ejecutivos, le otorga a la sentencia, el laudo u otra providencia judicial, el mismo valor
jurídico.
812 Precepto que regirá los recursos de anulación contra Laudos Arbitrales interpuestos hasta el 12 de
octubre de 2012 –art. 119 L.1563/2012–.
360
de otorgar caución a las entidades públicas cuando sean ellas las que
interpongan dicho recurso extraordinario813. El asunto sigue teniendo
el mismo tratamiento dado por la jurisprudencia, en la medida en que si
se pretende ejecutar a la administración con un título ejecutivo que esté
constituido por un laudo arbitral, la ejecución no estará llamada a prosperar
provisionalmente, en tanto los efectos del laudo se suspenderán, si así lo
pide la entidad estatal814, y para ello no estará en la obligación de prestar
caución. La posición anterior, que se sostuvo en la anterior edición, hoy se
mantiene y se reitera y es, respaldada por el Consejo de Estado815, quien
aclaró que la entidad pública interesada en que se suspenda la ejecución
de un laudo arbitral proferido en su contra y respecto del cual ella haya
interpuesto el recurso de anulación, debe solicitar expresamente y antes
de que se notifique el auto que avoca el conocimiento del citado recurso
—si no lo hace en esa oportunidad, no se podrá acceder a la solicitud de
suspensión de la ejecución del laudo arbitral816—, la suspensión del laudo,
pues el juez no puede suponer ni aplicar la suspensión a su discreción. En
efecto, así razonó el máximo Tribunal:
“Visto lo anterior se concluye, de una parte, que en el evento en el cual se
pretenda que el recurso de anulación suspenda la ejecución del laudo arbitral,
la entidad pública recurrente estará exenta de prestar la caución de que trata el
artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, no obstante lo cual, por virtud del
carácter “rogado” y del “principio dispositivo” que caracterizan a dicho recurso,
la entidad pública recurrente debe en todo caso solicitar al juez competente que
otorgue efecto suspensivo al recurso de anulación, por la potísima razón de que
la ejecutabilidad del laudo ha sido reconocida a priori por la precitada norma,
con lo cual la suspensión reviste un carácter claramente excepcional, que no le
es dable al juez suponer ni aplicar a su arbitrio.
Lo que ha de ocurrir entonces, respetando a la filosofía que la norma encierra,
según ya se anotó, es que si la entidad pública al interponer el recurso de
anulación contra el laudo arbitral solicita la suspensión de los efectos del mismo,
el juez no deba condicionar la aceptación de dicha solicitud al otorgamiento de
814 Ver también Sección Tercera, Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 23 de enero de 2018, Expediente
59.216, C.P. Guillermo Sánchez Luque. En dicha providencia se sostuvo que la entidad estatal no
debe motivar solicitud de suspensión pues basta que sea condenada y lo solicite para que el juez
acceda a la petición.
815 Sala Unitaria, Sección Tercera, Autos del 1° de febrero de 2008, Expediente 33.644 y del 26 de junio
de 2008, Expediente 35.287, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
816 Sala Unitaria, Sección Tercera, Autos del 1° de febrero de 2008, Expediente 33.644 y del 26 de junio
de 2008, Expediente 35.287, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y Subsección “B”, Auto de 19 de marzo
de 2015, Expediente 51.113, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
361
caución alguna, sino que en el evento de que con la suspensión solicitada se

cause en contra de la parte vencedora algún perjuicio con ocasión de tal decisión,
que es lo que pretende precaverse con la caución entratándose del recurrente
particular, aquella conservará el derecho a reclamar judicialmente la reparación
del mismo.
Además la interpretación de la norma en el sentido que acaba de indicarse
coincide con la actuación de la propia parte recurrente, pues por conducto de su
apoderado procedió a solicitar, de manera expresa, la suspensión de la ejecución
del laudo, petición cuyo estudio y resolución precisamente aquí se adelanta.
Ahora bien, en cuanto a la oportunidad para efectuar esa solicitud, dicho
recurrente sostiene que en el citado artículo 331 habría un vacío normativo y
que, por tal razón, la petición correspondiente podría elevarse en cualquier
momento anterior a la decisión definitiva del recurso de anulación, postura
que el Despacho no comparte puesto que del examen de la norma legal
en cita se infiere con claridad que la oportunidad procesal para efectuar el
pronunciamiento correspondiente se encuentra claramente señalada y, por ello,
sin esfuerzo alguno ha de concluirse entonces que la petición que pueda dar
lugar a tal decisión, necesariamente debe formularse con anterioridad a la etapa
procesal establecida para el efecto.
Es así como, el tantas veces referido artículo 331 del CPC, determina con
precisión que las decisiones correspondientes al “… monto y naturaleza de la
caución …”, cuando la constitución de la misma se requiera en forma previa
para que opere la suspensión del laudo, “… serán fijados por el competente
para conocer el recurso de anulación en el auto que avoque conocimiento …”, a
lo cual cabe agregar que la misma norma determina, en forma imperativa, que
si el recurrente que ha elevado petición de suspensión del laudo no constituye
la caución dentro del término de los diez (10) días siguientes a la notificación
del auto mencionado, deberá asumir la consecuencia consistente en que “… se
declare desierto el recurso”.
De esa forma se tiene entonces, sin lugar a hesitación alguna, que la petición
expresa para que se produzca la suspensión del laudo, obligatoriamente ha de
formularse con anterioridad a la notificación del auto que avoque conocimiento
—independientemente de que la misma se incorpore dentro del propio recurso
de anulación o en escrito separado—, ello porque la oportunidad procesal
para que el juez competente establezca los aspectos básicos de la caución cuya
constitución será indispensable para que se abra paso la pretendida suspensión,
la constituye la expedición del auto por el cual se avoca conocimiento, sin que
dicho pronunciamiento, en consecuencia, pueda efectuarse por fuera de esa
oportunidad, a lo cual se agrega que solo en esa etapa, que es la que antecede
a la admisión del recurso, resulta ontológicamente posible declarar desierto el
trámite del mismo.
Así las cosas, en cuanto la ley estableció de manera precisa la oportunidad
procesal para que en el trámite de los recursos de anulación se pueda formular
362
la petición de suspensión del laudo arbitral, en modo alguno hay lugar a

considerar que tal oportunidad solo resultaría obligatoria para los particulares
y que, por tanto, de su observancia estarían exoneradas las entidades públicas,
puesto que tal privilegio no les fue otorgado por la norma en estudio, ni a su
deducción hay lugar por vía de interpretación, puesto que de hacerlo así se
afectaría gravemente tanto el Principio Constitucional de Imparcialidad como el
igualmente Constitucional Principio y a la vez Derecho Fundamental a la Igualdad
de las partes (arts. 13 y 209, C.P.), con sujeción a los cuales deben adelantarse
todas las actuaciones judiciales, igualdad que el juez está obligado a respetar
y preservar sin importar la naturaleza jurídica de las partes que concurren al
proceso, tal como al respecto lo ha reiterado la jurisprudencia817.
Nótese que la única exoneración que la ley consagró de manera precisa a favor
de las entidades públicas recurrentes, la cual naturalmente debe interpretarse
y aplicarse de manera restrictiva, exclusivamente se refiere al otorgamiento
de la caución, exoneración que, como ya se dejó indicado, fue objeto de
análisis cuidadoso por parte del legislador y obedece a una diferenciación —
que no discriminación—, que encuentra origen y explicación lógica tanto i) en
la vocación de permanencia que caracteriza a la Administración Pública en la
existencia y el funcionamiento del Estado, la cual determina, según los dictados
del artículo 90 constitucional, que las entidades que la integran siempre podrán
ser convocadas, incluso a los estrados judiciales, para que respondan por los
perjuicios que llegaren a ocasionar en eventos como los relacionados con la
solicitud de suspensión de los efectos de un laudo, como ii) en el conocimiento
suficiente que el propio legislador tiene acerca de los regímenes legales que en
veces hacen lento el actuar de tales entidades, como los de orden presupuestal
o contractual, que impedirían que en términos relativamente breves —como el
de 10 días—, puedan disponer de las cauciones que les sean fijadas para acceder
a su propósito de beneficiarse con la referida suspensión”.
El inciso tercero del artículo 42 de la Ley 1563 de 2012, por su parte,
modificó el régimen de suspensiones en la ejecución de los laudos arbitrales
para disponer lo siguiente: “La interposición y el trámite del recurso
extraordinario de anulación no suspenden el cumplimiento de lo resuelto en
el laudo, salvo cuando la entidad pública condenada solicite la suspensión”.
Entonces, por regla general, el cumplimiento de un laudo arbitral no se
suspende con la interposición del recurso extraordinario de anulación y la
única excepción es que así lo pida expresamente la entidad pública solo se
suspenderá cuando haya sido condenada por el fallo arbitral. La nueva ley,
guardó silencio sobre quién es el competente para decretar esa suspensión
817 Sobre la igualdad de trato que corresponde tanto a los entes públicos como a los particulares, entre
otros pronunciamientos de importancia se puede consultar la sentencia proferida en marzo 24 de
1999 por la Sala Plena de la Corte Constitucional, referencia C-188-99.
363
y bajo qué condiciones, por lo que por un lado será el Consejo de Estado,
quien resuelva lo propio frente a la solicitud de suspensión la cual deberá
plantearse con anterioridad a la admisión del recurso por parte de dicha
corporación, pues según lo previsto en el artículo 42 de la Ley 1563 de 2012,
luego de admitida la anulación, debe proferirse la sentencia dentro de los
tres (3) meses siguientes y al seguir la posición del Consejo de Estado818,
se considera que la entidad pública interesada en que se suspenda la
ejecución de un laudo arbitral proferido en su contra y respecto del cual
ella haya interpuesto el recurso de anulación, se reitera, deberá solicitar
expresamente y antes de que se admita el citado recurso819 —si no lo hace
en esa oportunidad, no se podrá acceder a la solicitud de suspensión de la
ejecución del laudo arbitral820—, pues el juez no puede suponer ni aplicar la
suspensión a su discreción. Tampoco, es necesario ordenar la constitución
de una caución a cargo de la administración, pues la Ley 1563 de 2012 no la
exige y tampoco existe otra norma procesal especial que así lo demande.
Finalmente, como se indicó con anterioridad a la entrada en vigencia
del nuevo CPACA, conforme con la jurisprudencia uniforme del Consejo
de Estado, la jurisdicción competente para conocer de la ejecución de los
laudos arbitrales proferidos en virtud de los conflictos derivados de un
contrato estatal, es la ordinaria y no de la administrativa. En ese sentido, en
providencia del 13 de noviembre de 2003, Expediente 23.757, con ponencia
de Ricardo Hoyos Duque, la Sección Tercera821, sostuvo:
“(...) De acuerdo con este criterio jurisprudencial, esta jurisdicción solo es
competente para conocer de los procesos ejecutivos adelantados con fundamento
en ćondenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa´ en
procesos adelantados para dirimir conflictos derivados de contratos estatales,
con lo cual se entiende excluida la ejecución de laudos arbitrales.
En tales condiciones se tiene que no es cierto, como lo afirma el a quo, que
el Decreto-Ley 2279 de 1989 sea un estatuto que solo regula los sistemas de
solución de conflictos entre particulares; por expresa remisión del artículo
70 de la Ley 80 de 1993, es un conjunto normativo aplicable a la resolución de
conflictos derivados de la contratación estatal, por la vía del arbitramento, en lo
no regulado por la Ley 80 de 1993.
818 Expediente 35.287. Op. Cit.

819 Consejo de Estado, Sala Unitaria, Sección Tercera, Autos del 1° de febrero de 2008, Expediente
33.644 y del 26 de junio de 2008, Expediente 35.287, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y Subsección “B”,
Auto de 19 de marzo de 2015, Expediente 51.113, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
820 Ibídem.
821 Criterio reiterado por la misma Sección Tercera, Auto del 19 de febrero de 2004, Expediente 25.656,
364
Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que la competencia

de la jurisdicción de lo contencioso administrativo comprende la ejecución
y cumplimiento de las sentencias que resuelven controversias de carácter
contractual proferidas por el juez administrativo y no, como aquí sucede, del
laudo arbitral proferido por un tribunal de arbitramento”.
Este criterio judicial, se ajustaba a la competencia legal atribuida por
el artículo 87 del CCA al juez administrativo, por cuanto la ejecución de las
sentencias judiciales de condena ante la justicia administrativa, solo será
procedente cuando sea esta misma jurisdicción la que las profiera. Resulta
claro que la justicia arbitral, no hace parte de la jurisdicción contencioso
administrativa, muy a pesar de que pueda resolver controversias de carácter
administrativo. A su vez, existía norma expresa y especial que asigna esa
competencia a los jueces ordinarios y es el parágrafo 2º del artículo 165 del
Decreto 1818 de 1998, que preceptuaba: “De la ejecución del laudo conocerá
la justicia ordinaria, conforme a las reglas generales”. Igualmente, también
siguen siendo del conocimiento de los jueces ordinarios los procesos
ejecutivos que se deriven por el cobro del pago de gastos y honorarios para
el funcionamiento del Tribunal de Arbitramento –antes de la Ley 1563 de
2012 y aun después de su vigencia–, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso
segundo822 del artículo 144 del Decreto 1818 de 1998 y ahora en el artículo
27 de la Ley 1563 de 2012, que preceptúa: “Si una de las partes consigna lo
que le corresponde y la otra no, aquella podrá hacerlo por esta dentro de los
cinco (5) días siguientes. Si no se produjere el reembolso, la acreedora podrá
demandar su pago por la vía ejecutiva ante la justicia ordinaria. Para tal
efecto le bastará presentar la correspondiente certificación expedida por el
presidente del tribunal con la firma del secretario. En la ejecución no se podrá
alegar excepción diferente a la de pago. La certificación solamente podrá ser
expedida cuando haya cobrado firmeza la providencia mediante la cual el
tribunal se declare competente (negrillas por fuera del texto original)”. Por
lo tanto, si la entidad estatal o el particular contratista asumen los gastos
del Tribunal y la otra no paga, quien se constituya en acreedora podrá
ejecutar a la otra ante la justicia ordinaria, así se trate de una controversia
contractual donde intervenga una entidad pública, pues se reitera, la norma
especial le asigna ese conocimiento a la jurisdicción ordinaria.
822 “Si una de las partes consigna lo que le corresponde y la otra no, aquella podrá hacerlo por esta dentro
de los cinco días siguientes, pudiendo solicitar su reembolso inmediato. Si este no se produce podrá
el acreedor obtener el recaudo por la vía ejecutiva ante las autoridades jurisdiccionales comunes,
en trámite independiente al del arbitramento. Para tal efecto bastará presentar la correspondiente
certificación expedida por el presidente del Tribunal, con la firma del secretario, y en la ejecución no
se podrá alegar excepción diferente a la de pago”.
365
En este punto, creemos, que la Ley 1563 de 2012, modificó en lo pertinente,

el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, pues si se trata de ejecutar el pago
de los honorarios y expensas dentro de un trámite arbitral, así la entidad
pública sea la acreedora o deudora, el conocimiento del proceso ejecutivo,
será de la jurisdicción ordinaria y no de la contenciosa administrativa, pues
no se asignó expresamente ese conocimiento a esta última jurisdicción.
3. Las conciliaciones prejudiciales, judiciales contencioso

administrativas, arbitrales y aquellas que se presentan en
los procesos ejecutivos
3.1. La conciliación como mecanismo alternativo de conflictos en
controversias contractuales823.
El artículo 64 de la Ley 446 de 1998, dispone que la conciliación “es un
mecanismo de resolución de los conflictos a través del cual dos o más
personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda
de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador”. Se tiene que
el acuerdo conciliatorio conforme al artículo 66 ibídem: “hace tránsito a
cosa juzgada y presta mérito ejecutivo”. Pues bien, en materia contencioso
administrativa, la conciliación puede ser de carácter prejudicial, judicial y
arbitral, según el carácter del funcionario conciliador (Procurador Delegado,
Juez Administrativo y Árbitros). Ya en cuanto a la naturaleza jurídica de la
conciliación, Palacio Hincapié824 señala:
“La conciliación es una institución del Derecho Procesal, en contraposición
a la transacción que es de Derecho Sustantivo; su procedencia, formalidades,
requisitos y efectos son regulados por los ordenamientos procesales, tanto en
el Derecho Laboral, como en el Civil y Administrativo.
No obstante pertenecer a la esfera procesal, la conciliación está sometida
a los ordenamientos sustantivos, pues para que el acuerdo conciliatorio sea
aprobado por el Juez, deben respetarse los requisitos sustanciales de validez de
la manifestación de voluntad, según la materia de que se trate, que no viole el
ordenamiento jurídico y que, además, tratándose de la conciliación contencioso
administrativa, aparezcan probados los hechos que han servido de base a la
conciliación.
823 Ver Circular Externa 07 de 11 de septiembre de 2014, Agencia Nacional Defensa Jurídica del Estado,
“Lineamientos jurisprudenciales en materia de conciliaciones judicial y extrajudicial en lo contencioso
administrativo”.
824 Palacio Hincapié, Juan Ángel. Derecho Procesal Administrativo. 5ª edición, Editorial Librería Sánchez
R. Ltda., Medellín, 2005, pp. 521 y 522.
366
Al ser una institución de naturaleza procesal, ella misma es un mecanismo

para convocar a las partes a solucionar sus diferencias y no puede confundirse
con los actos que en ella pueden darse por voluntad de los participantes, dentro
de los cuales juega la libertad de la autonomía de la voluntad con las limitaciones
que impone la misma ley, la Constitución o el orden público”.
Por su parte, el Consejo de Estado,825 en relación con los presupuestos
necesarios que deben acreditarse para que se apruebe una conciliación
contencioso administrativa, ha sostenido lo siguiente:
“2. Presupuestos para la aprobación del acuerdo conciliatorio judicial
Son los siguientes; que:
• las personas que concilian estén debidamente representadas;
• los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para
conciliar;
• verse sobre derechos económicos disponibles por las partes;
• lo reconocido, patrimonialmente, esté debidamente respaldado en la
actuación; y
• no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público.
Esos supuestos fijados por la ley (inc. 3 art. 65ª, Ley 23/91, modificado por el
art.73 Ley 446/98) y la jurisprudencia826 deben estar acreditados suficientemente
para que el juez apruebe la conciliación”.
Por otro lado, resulta muy importante este mecanismo en materia
contractual, pues ofrece garantías para las partes, muchas de ellas
derivadas por la necesaria intervención de la Procuraduría General
de la Nación y de la autoridad judicial. Ahora bien, la administración,
previamente a la celebración de la audiencia respectiva, tiene la obligación
de realizar las consultas y operaciones presupuestales827 y administrativas
que sean necesarias para determinar bajo qué condiciones y plazos, podrá
darle cumplimiento a las prestaciones surgidas con ocasión al acuerdo
conciliatorio. Lo anterior, no significa, que la administración, previamente,
825 Sección Tercera, Auto del 27 de febrero de 2003, Expediente 23.529, C.P. María Elena Giraldo Gómez
y del 19 de julio de 2006, Expediente 29.724, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. El criterio anterior, fue
reiterado recientemente por la misma Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 5 de marzo de 2015,
Expediente 48.401, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Ver también Sección Tercera, Subsección “C”,
Auto de 10 de marzo de 2017, Expediente 54.121, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
826 Entre otros cabe citar los autos proferidos por la Sala el día 15 de marzo de 1999, Expediente 15.421,
el día 8 de abril de 1999 Expediente 15.872 y el 5 de agosto de 1999 Expediente 16.378.
827 Es por ese motivo, que el numeral 2 del artículo 17 del Decreto 1716 de 2009, exige la presencia
y participación obligatoria del ordenador del gasto en los Comités de Conciliación de las entidades
estatales, pues sin dudas, en la mayoría de los casos, la conciliación implicará la asunción de un
compromiso económico para la administración.
367
deba obtener una certificación de disponibilidad presupuestal para poder

efectuar la conciliación, pues tal y como lo aclaró el Consejo de Estado828:
“La disposición contenida en el inciso tercero del artículo 49 de la Ley 179 de 1994,
de que ´...ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones
inexistentes´, no puede entenderse en el sentido de que las autoridades
queden limitadas o impedidas para iniciar procesos conciliatorios que, aunque
eventualmente pudieran incidir en el gasto, no constituyen por sí obligaciones
contraídas por las autoridades en la medida de que todo acuerdo conciliatorio
debe ser aprobado por el juez, momento este en que deja de ser compromiso de
la autoridad para convertirse en un crédito judicialmente reconocido.
En la oportunidad en que la conciliación es aprobada, es cuando adquiere
vocación de ser presupuestada, o lo que es lo mismo, de ser incluida en el
presupuesto como una apropiación para satisfacer el pago de las obligaciones
así definidas (negrillas por fuera del texto original)”.
Pese a lo anterior, la entidad pública respectiva, debe evaluar las
disponibilidades presupuestales del caso para atender el compromiso
originado por la conciliación, así más tarde se trate de un crédito judicial
que se deba presupuestar y pagar. Tampoco, puede olvidarse que en la
conciliación, las partes son las llamadas a disponer de sus intereses en
ejercicio de la autonomía de la voluntad y una de las cargas que se le
atribuyen a las entidades públicas, al momento de conciliar, consiste en
tener claro bajo qué premisas y en qué tiempos cumplirá con aquello a lo
que se compromete —incluyendo obligaciones de pago, de hacer o no
hacer, etc.—. Recuérdese, que según la Ley 446 de 1998 y la Ley 640 de
2001, el acta de conciliación y el auto aprobatorio de la misma, prestarán
mérito ejecutivo, por lo que se hace absolutamente indispensable que las
obligaciones allí incluidas sean claras, expresas y puedan ser actualmente
exigibles al momento de ejecutar. Por lo anterior, los jueces administrativos,
deben ser cuidadosos a la hora de aprobar los acuerdos conciliatorios,
comoquiera que en ellos, tienen que constar, necesariamente, obligaciones
que reúnan, en determinado momento, las características previstas en
el artículo 422 del nuevo Código General del Proceso, es decir, ser claras,
expresas y actualmente exigibles, situación que no se verifica en aquellos
casos donde no se establece a partir de qué momento tales prestaciones
serán exigibles.
Otro asunto que inquieta a las entidades públicas, a los beneficiados
con las conciliaciones, y a los propios jueces administrativos, se ve en
828 Sección Primera, Sentencia del 15 de mayo de 1997, Expedientes acumulados 4014-4015-4068, C.P.
Juan Alberto Polo Figueroa.
368
aquellos casos donde se hace necesario que la administración, comprometa

recursos económicos de presupuestos futuros que excedan la anualidad,
en la que se celebra y aprueba la conciliación. Tal es el caso, por ejemplo,
en que una entidad estatal concilie unas pretensiones en el curso de un
proceso contencioso de carácter contractual y se obligue a pagar una suma
de dinero determinada en dos o tres años o en un tiempo superior. Sea
lo primero advertir, como lo ha expuesto el Consejo de Estado, que no
se puede pretender que una entidad pública pague el valor total de una
conciliación en la misma anualidad que se celebra, salvo que cuente con
recursos disponibles en la respectiva vigencia. En efecto, así lo ha puesto de
presente el máximo Tribunal829, al señalar: “e) Sostienen que la conciliación
ha contribuido a desquiciar el sistema presupuestal, al crear expectativas
de reconocimiento de derechos pues el organismo ejecutor del presupuesto
no podía alterar la autorización máxima del gasto. A nadie escapa que sin
apropiación previa no podrá haber disponibilidad presupuestal, por lo que
no se puede pretender que el pago de una conciliación aprobada se haga
necesariamente dentro de la vigencia fiscal respectiva, salvo que de manera
excepcional exista apropiación para ello, lo que implica, en todo caso, que la
apropiación no es una condición para la iniciación de la conciliación”.
En los términos del Estatuto Orgánico del Presupuesto y la Ley 819 de
2003 la administración no estará obligada a tramitar y obtener autorización
de vigencias futuras para celebrar una audiencia de conciliación, pues como
bien lo ha explicado el Consejo de Estado830, el simple acuerdo conciliatorio,
por sí mismo, no genera una obligación de pago a cargo de la entidad
pública que implique afectar su ejecución presupuestal, por cuanto solo
tendrá el carácter de tal, el acto que ordene el pago del valor conciliado, que
no será otro que el auto aprobatorio judicial de la conciliación respectiva.
De acuerdo con la posición del máximo Tribunal, agrega solo a partir de
la fecha de ejecutoria del auto aprobatorio de la conciliación, el valor
conciliado tendrá la vocación de ser presupuestado como una apropiación
para satisfacer el pago de las obligaciones allí incluidas. Adicionalmente,
las vigencias futuras de que tratan los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 819
de 2003831, se refieren únicamente a la asunción de compromisos832 para
la suscripción de contratos estatales con el fin de atender necesidades
829 Ibídem.
830 Ibídem.
831 Deben tenerse presente para las entidades territoriales, las reglas especiales de la Ley 1483 de 2011.
832 Al respecto se puede consultar la Circular 5 del 13 de febrero de 2009, suscrita por la Directora
General de Apoyo Fiscal y la Directora General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
369
públicas que se relacionen directamente con las siguientes actividades:

i) operaciones de crédito público, ii) los proyectos de inversión833, y iii)
los proyectos de inversión declarados como de importancia estratégica.
Entonces, un crédito judicialmente reconocido por una providencia judicial,
no podrá ser catalogado nunca como un compromiso derivado de las
actividades anteriores, que sí deben ser objeto de aprobación de vigencias
futuras. Tampoco, el pago de conciliaciones judiciales, se puede enmarcar
dentro los planes de desarrollo y de inversiones de que trata la Ley 819
de 2003 para avalar la autorización de dichas vigencias. Obviamente, las
razones anteriores, no son óbice para que la administración consulte sus
disponibilidades presupuestales, para que así efectúe la planeación de
pagos respectivos acogiendo de esa forma las normas presupuestales
vigentes834. Las vigencias futuras, se utilizan para garantizar compromisos
asumidos por los contratos estatales celebrados por la administración y
no es otro su objetivo. De la misma forma, queda claro, que la conciliación
pactada por las partes no genera automáticamente una afectación
presupuestal, pues dicha situación solo será predicable a partir de la
fecha en que cobre ejecutoria la providencia respectiva que le imparta
aprobación judicial al referido acuerdo conciliatorio. Solo desde la citada
fecha, presupuestalmente, se causará la obligación de pagar un crédito
judicial. Por las motivaciones anteriores, se concluye, que no es necesario
obtener autorización de vigencias futuras, para comprometer pagos
de presupuestos futuros cuando estos se deriven del cumplimiento
de acuerdos conciliatorios avalados por la jurisdicción contencioso
administrativa, incluso frente a controversias de naturaleza contractual.
De otro lado, hoy en día, la conciliación administrativa, ha tomado gran
auge con las nuevas previsiones del artículo 13 de la Ley 1285 de 2009835 y la
833 Pueden consultarse los Conceptos 003877-09 del 16 de febrero de 2009 y 031474-08 del 11 de mayo
de 2008, ambos suscritos por el Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial de la Dirección
General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
834 El Consejo de Estado, frente a la viabilidad de pagar conciliaciones en años posteriores al de su
celebración y aprobación, sostuvo: “e) Sostienen que la conciliación ha contribuido a desquiciar el
sistema presupuestal, al crear expectativas de reconocimiento de derechos pues el organismo ejecutor
del presupuesto no podía alterar la autorización máxima de gasto. A nadie escapa que sin apropiación
previa no podrá haber disponibilidad presupuestal, por lo que no se puede pretender que el pago
de una conciliación aprobada se haga necesariamente dentro de la vigencia fiscal respectiva,
salvo que de manera excepcional exista apropiación para ello, lo que implica, en todo caso, que
la apropiación no es una condición para la iniciación de la conciliación (negrillas y resaltado por fuera
del texto original). Sección Primera, Sentencia del 15 de mayo de 1997, Expedientes acumulados
4014-4015-4068, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa.
835 “ARTÍCULO 13. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: “Artículo 42A.
Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa. A partir de la vigencia de
esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las
acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas
que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial”.
370
Ley 1564 de 2012, dado que sin condicionamientos, quedó como requisito
de procedibilidad el trámite de la conciliación prejudicial o extrajudicial en
las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho836, las de reparación
directa y las de controversias contractuales837 - hoy medios de control en
el nuevo CPACA -. Concretamente, en lo que respecta a las controversias
contractuales, se tiene que para acudir ante la jurisdicción contencioso
administrativa, a través del medio de control dispuesto en el artículo 141
del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo –CPACA–, será menester evacuar primero la etapa
conciliatoria ante la Procuraduría General de la Nación.
Por otro lado, en temas contractuales, no se requiere agotar la etapa
conciliatoria ante la Procuraduría General de la Nación –como requisito de
procedibilidad–, cuando se trate de controversias derivadas de: i) Procesos
ejecutivos para ejecutar obligaciones contractuales, y ii) Diferencias
sujetas a la definición de un Tribunal de Arbitramento. El contenido de esas
excepciones puntuales, es así:
En el primer caso, según el parágrafo 1 del artículo 2° del Decreto 1716
de 2009, no se requiere de la conciliación para los procesos ejecutivos de
que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, es decir, aquellos donde se
pretenda el cobro de obligaciones derivados de contratos estatales. Por su
parte, el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, estableció la obligatoriedad de
tramitar la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para
iniciar procesos ejecutivos en contra de los municipios y distritos. En la
cuarta edición, sostuvimos que esa exigencia procesal fue derogada por el
artículo 613838 del nuevo Código General del Proceso (L. 1564/2012), no solo
por su carácter especial –procesal–, sino posterior.
De la misma forma, indicamos que la Ley 1564 de 2012, era una norma
de carácter procesal, especial y posterior a la Ley 1551 de 2012, por lo que
se concluyó que la excepción dispuesta para los municipios, esto es la
obligación de agotar la conciliación prejudicial, quedó sin piso jurídico a
836 El artículo 70 de la Ley 446 de 1998, prohíbe conciliar en asuntos tributarios. A su vez, el Decreto 1716
de 2009, contiene la misma restricción. Por su parte, el Comité de Defensa Judicial y Conciliación
de la DIAN, en el Acta 111 del 12 de junio de 2009, estableció en qué casos no es procedente la
conciliación en asuntos tributarios.
837 El parágrafo 1 del artículo 2° del Decreto 1716 de 2009, relacionó los asuntos que no son susceptibles
de conciliación extrajudicial y dispuso: “No son susceptibles de conciliación extrajudicial en asuntos
de lo contencioso administrativo: – Los asuntos que versen sobre conflictos de carácter tributario. –
Los asuntos que deban tramitarse mediante el proceso ejecutivo de que trata el artículo 75 de la Ley
80 de 1993. – Los asuntos en los cuales la correspondiente acción haya caducado”.
838 Norma que entró en vigencia a partir del 12 de julio de 2012, fecha en que se promulgó la ley, según
el artículo 627 del mismo cuerpo normativo.
371
partir del 12 de julio de 2012, con la entrada en vigencia del artículo 613 de
la Ley 1564 de 2012.
En la pasada y en esta edición, reiteramos el criterio expuesto, pues
la Corte Constitucional, expidió la Sentencia C-830 de 2013, M.P. Mauricio
González Cuervo, que sobre este específico punto, por un lado, reconoció
la vigencia839 y constitucionalidad del artículo 47840 de la Ley 1551 de 2012 y
por otro lado, que dicho precepto, se declaraba exequible bajo el entendido
que el requisito de la conciliación prejudicial no puede ser exigido, cuando
los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles
de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo. La
sentencia de constitucionalidad citada, merece obediencia y acatamiento
y por tanto, hoy en día, si se pretende ejecutar a un municipio o distrito
–norma no extensible a otro tipo de entidad estatal–, será indispensable
agotar previamente la conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial
competente, salvo que se trate del cobro de títulos ejecutivos de origen
laboral, como se precisó. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en
Sala Unitaria, con ponencia de la doctora María Victoria Quiñones Triana,
realizó un juicioso análisis sobre dicho requisito de orden procesal841 a la
luz del trámite de los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción
administrativa. El Consejo de Estado842, a su vez, también reafirmó la tesis
de la Corte Constitucional y advirtió que se debe agotar la conciliación
cuando se pretenda iniciar un juicio ejecutivo en contra de un Municipio o
Distrito. También, el inciso segundo del numeral 1 del artículo 161 del CPACA,
839 La Corte Constitucional, sobre la vigencia de la exigencia de la conciliación, para los procesos
ejecutivos en contra de los Municipios, sostuvo: “el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley
1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan solo aparente. El artículo 47
de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay razón para
considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los
procesos ejecutivos que se promueven en contra de los municipios, y siendo una norma que regula
expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1º de la Ley
1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferiblemente a dicho proceso, sin que
pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó”.
840 La Corte Constitucional, en la Sentencia C-830 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo, se estuvo
a lo resuelto en Sentencia C-533 de 2013 y adicionalmente, frente al artículo 47 de la Ley 1551
de 2012, dispuso: “Declarar EXEQUIBLE, por los cargos de vulnerar los artículos 53 y 229 de la
Constitución, la expresión: “Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra
municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se encuentren,
deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a la que se citarán todos los
accionantes, con el fin de promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso”, contenida en el
primer inciso del parágrafo transitorio del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendido de
que dicha suspensión y convocatoria no procede cuando en el proceso ejecutivo los trabajadores
reclamen acreencias laborales a su favor”.
841 Auto de 13 de agosto de 2014, Expediente 47-001-2333-000-2013-00324-00.
842 Sección Cuarta, Sentencia de Tutela de 5 de junio de 2014, Expediente 05001-23-33-000-2014-
00510-01, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
372
modificado por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, dispuso expresamente

el agotamiento de dicho requisito de procedibilidad.
Otro aspecto que también merece atención es lo dispuesto en el inciso
segundo del citado artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que prevé: “El acreedor
podrá actuar directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha
conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo
genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo
correspondiente”. Y la inquietud nos surge de la exoneración en el trámite
de la aprobación judicial del acuerdo conciliatorio, en la medida en que esa
norma es abiertamente inconstitucional, pues la Corte Constitucional en
la Sentencia C-713 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, sobre este
punto, aseguró lo siguiente:
(…) 6. No puede decirse lo mismo en relación con la disposición contenida
en el inciso segundo del artículo 13 del proyecto, que establece la revisión de
las conciliaciones judiciales y extrajudiciales por parte de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, únicamente en aquellos casos en que exista previa
solicitud y sustentación por parte del Ministerio Público, quien deberá hacerla
dentro de los tres días siguientes a la celebración de la conciliación.
La Corte ha reconocido que la intervención del Ministerio Público en las
conciliaciones administrativas constituye una garantía en la protección de los
intereses públicos en asuntos que revisten especial importancia para el Estado.
En la sentencia C-111 de 1999, sostuvo: (…)
Así mismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 de la
Constitución, la Procuraduría General de la Nación tiene funciones de vigilancia
del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los
actos administrativos; vela por el ejercicio diligente y eficiente de las funciones
administrativas; vigila la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas; interviene en los procesos judiciales y administrativos cuando sea
necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos
y garantías fundamentales, entre otras.
7. Con base en lo anterior, la Corte considera que el inciso 2º del artículo 13 del
proyecto vulnera los artículos 228 y 277-7 de la Constitución, en la medida en que
pretende reducir a simples eventualidades el control judicial de conciliaciones
en materia contencioso administrativa, permitiendo una suerte de escogencia
casual y sin ningún tipo de parámetros objetivos defendidos por el Legislador.
Con ello también se pasa inadvertido que en los asuntos de esta naturaleza
está involucrado el patrimonio público, de modo que el Congreso debe ser
particularmente cauteloso y riguroso en el diseño de mecanismos de control
judicial, buscando siempre ampliar las medidas de protección al erario público,
en vez de reducirlas como pretende hacerlo la norma bajo examen.
373
Además, tampoco puede perderse de vista que en muchas ocasiones

el acuerdo conciliatorio implica un análisis sobre la legalidad de actos
administrativos, asunto que por su naturaleza está reservado a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo.
En este orden de ideas, la Corte declarará la inexequibilidad del inciso 2º del
artículo 13 del proyecto.
8. Cabe precisar que esta decisión no modifica la regulación actualmente
vigente en materia de controles judiciales a la conciliación en asuntos propios
de la jurisdicción contencioso administrativa843. En consecuencia, conforme a
dichas normas, no solo se debe seguir exigiendo la intervención del Ministerio
Público, sino que las actas de conciliación deberán ser aprobadas por el juez
competente para conocer de la acción respectiva, lo que de paso salvaguarda el
control de legalidad en esta clase de asuntos”.
En este orden de ideas, los Procuradores Judiciales, a quienes
corresponda tramitar las audiencias de conciliación en los casos previstos
en el citado artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, podrán aplicar la excepción
de inconstitucionalidad, pues tal disposición riñe con las normas
constitucionales y por tanto, una vez se logre la conciliación, deberán
remitir las diligencias respectivas ante el juez administrativo competente,
para su correspondiente aprobación judicial.
Por el contrario, una tesis reciente del Consejo de Estado, sostiene
todo lo contrario, es decir, que en aquellos casos dispuestos en el artículo
47 de la Ley 1551 de 2012, no se requiere la aprobación del juez pues dicho
control lo efectúa directamente el Procurador Delegado. En efecto, allí se
sostuvo844:
“18. De los documentos aportados con la demanda se encuentra acreditado que
la parte ejecutante y el municipio de Tangua, mediante conciliación extrajudicial
adelantada ante la Procuraduría 156 Judicial II para Asuntos Administrativos,
llegaron a un acuerdo de pago sobre el contenido de la condena impuesta a la
entidad en Sentencia de 29 de agosto de 2012 proferida por la Subsección B,
Sección Tercera del Consejo de Estado.
19. La anterior conciliación fue aprobada mediante Auto de 20 de enero de
2015 proferido por el Procurador 156 Judicial II ante el Tribunal Administrativo
de Nariño, en los siguientes términos (se trascribe):
843 Ley 640 de 2001, Artículo 24. “Aprobación judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo
contencioso administrativo. Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo
contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al de su
celebración, al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva,
a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable”.
844 Sección Tercera, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 13 de marzo de 2019, Expediente 62.540,
C.P. Alberto Montaña Plata.
374
“Como quiera que la Conciliación, se acordó por las partes en la suma

de: $ 85.005.000 que corresponde al valor del capital, renunciando la parte
convocante al cobro de los intereses, es dicho valor líquido el que habrá de
pagarse, en la siguiente forma:
-$ 19.000.000 dentro de los 5 días siguientes al auto aprobatorio en firme de
este acuerdo y
-$ 66.005.000 a 30 de junio de 2015, último día hábil.
Para un gran total de $ 85.005.000”845.
20. En términos sustantivos el acuerdo conciliatorio referido es una novación
que implica la extinción de las obligaciones derivadas de la Sentencia de 29
de agosto de 2012 y su sustitución por los nuevos términos aprobados por el
Ministerio Público.
21. Ahora bien, de conformidad con el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 el
acuerdo conciliatorio que se pretende ejecutar no requiere de aprobación
judicial y, por tanto, no puede enmarcarse dentro de las competencias previstas
por el numeral 9 del artículo 156 del CPACA, como lo asumió el juzgador de
primera instancia”.
De este modo, por lo menos desde la tesis de la Sala Unitaria citada,
queda claro que en los supuestos del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, no
se requiere de la intervención judicial para la aprobación de la conciliación
a la que lleguen las partes.
Por otro lado, cuando de un contrato estatal surge una controversia
susceptible de someterse al conocimiento de la justicia arbitral, tampoco
será necesario agotar la conciliación como requisito de procedibilidad
para demandar, por disposición expresa del parágrafo 5 del artículo 2° del
Decreto 1716 de 2009846, que dispone: “El agotamiento de la conciliación
como requisito de procedibilidad, no será necesario para efectos de acudir
ante tribunales de arbitramento encargados de resolver controversias
derivadas de contratos estatales, cuyo trámite se regula por lo dispuesto
por el artículo 121 de la Ley 446 de 1998”. La Ley 1563 de 2012, regula una
instancia especial para evacuar la etapa conciliatoria en toda controversia
contractual.
En este orden de ideas, la conciliación representa un mecanismo ágil y
justo para resolver las controversias jurídicas generadas con las entidades
estatales en materia contractual, que finalmente beneficia tanto a la
administración como al particular, según sea el caso; a la administración,
845 Folio 29 del cuaderno principal.

846 Norma que se demandó en acción de simple nulidad y sobre la cual se pidió la suspensión provisional,
siendo negada por el Consejo de Estado, por lo cual, dicho precepto está vigente. Sección Tercera,
Auto del 25 de noviembre de 2009, Expediente 37.003, C.P. Miryam Guerrero de Escobar.
375
porque le evitará incurrir en los gastos propios de un largo juicio ordinario,

con las implicaciones fiscales que ello tiene y al particular, porque recibirá
una solución rápida a sus pretensiones con la consecuente satisfacción
de sus legítimos intereses. Es una forma adecuada de acceder a la
administración de justicia.

El término que debe esperar el acreedor del Estado (beneficiario de la
conciliación), para iniciar el respectivo proceso ejecutivo administrativo, en
caso de no pago por parte de la entidad estatal respectiva, será el pactado
en la respectiva conciliación prejudicial, judicial y arbitral. Por lo tanto, si la
conciliación prejudicial o judicial, se presenta en el marco de un medio de
control del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, el
plazo847 para poder ejecutar a la administración, será el que hayan pactado
expresamente las partes en la respectiva acta de conciliación848, incluyendo
las condiciones que allí se hubiesen acordado849, pues aquí debe primar
la voluntad de la administración, quien previamente a la celebración
de la audiencia respectiva, tiene la obligación de realizar las consultas y
operaciones presupuestales850 y administrativas que sean necesarias para
determinar bajo qué condiciones y plazos, podrá darle cumplimiento a las
prestaciones surgidas con ocasión al acuerdo conciliatorio. Por su parte, el
inciso segundo del artículo 298 del nuevo CPACA, dispuso que en materia de
mecanismos alternativos de solución de conflictos, entre ellos la conciliación,
su ejecución procederá según lo acordado por las partes o en su defecto,
dentro de los seis (6) meses siguientes a la firmeza de la decisión que la
aprueba –auto aprobatorio–, bajo las mismas condiciones y consecuencias
para las sentencias judiciales. Es decir, que al igual como ocurre con los títulos
ejecutivos derivados de contratos estatales, las condiciones de exigibilidad
de una conciliación, estará regido por lo estipulado por las partes y solo ante
su silencio, la ley procesal, suple lo relativo al término para su ejecución,
que se reitera será de seis (6) meses contados a partir de la firmeza de la
providencia judicial que la aprueba –judicial o arbitral–.
847 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 12 de septiembre de 2016, Expediente
56.440, C.P. Guillermo Sánchez Luque.
848 Esa conclusión se extrae del contenido del inciso segundo del artículo 298 del CPACA.
850 Es por ese motivo, que el numeral 2 del artículo 17 del Decreto 1716 de 2009, exige la presencia
y participación obligatoria del ordenador del gasto en los Comités de Conciliación de las entidades
estatales, pues sin duda, en la mayoría de los casos, la conciliación implicará la asunción de un
compromiso económico para la administración.
376
Otra novedad que trae el inciso segundo del artículo 298 del CPACA851,
es que solo se autoriza la conciliación para las entidades públicas, cuando
el cumplimiento de las obligaciones que en ella consten se someten
únicamente al vencimiento de un plazo cierto, en tanto la nueva ley
procesal, se insiste, vincula la obligatoriedad del acuerdo conciliatorio a un
plazo y no al cumplimiento de condiciones. Lo anterior, descarta entonces
que la administración pueda someter la exigibilidad de una conciliación al
cumplimiento de ciertas condiciones – aprobaciones gubernamentales,
autorizaciones, etc. –, pues si así se llega a proceder, entonces, la conciliación
como título ejecutivo será ejecutable una vez venzan los seis (6) meses
contados a partir de la ejecutoria del auto que la aprueba judicialmente,
pues se repite, su atención ya no puede quedar sujeta al advenimiento de
una condición.
La entidad pública respectiva, se insiste, debe evaluar las
disponibilidades presupuestales del caso para atender el compromiso
originado por la conciliación, así más tarde se trate de un crédito judicial
que se deba presupuestar y pagar. Por otro lado, no puede ser de recibo
que la administración, se obligue a pagar en cierto lapso, así lo acepte y
lo haga constar en el acta respectiva y más tarde, pretenda beneficiarse
del plazo otorgado por el artículo 192 del CPACA. Igualmente, el plazo de
los diez (10) meses, solo está previsto para las obligaciones que tengan
su origen en una sentencia condenatoria y no en una conciliación donde a
diferencia de la sentencia, el alcance del acuerdo sí depende directamente
de la voluntad de la entidad estatal y ante la falta de pacto sobre su
exigibilidad, el inciso segundo del artículo 298 del CPACA, fija un término
de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la providencia que
la aprueba como se indicó. Siendo así, la ejecución de lo acordado en la
conciliación, se realizará con base en lo pactado en el acta sin que sea
predicable el término de los 10 o 6 meses de que tratan los citados artículos
192 y 298. Tampoco, puede olvidarse que en la conciliación, las partes son
las llamadas a disponer de sus intereses en ejercicio de la autonomía de la
voluntad y una de las cargas que se le atribuyen a las entidades públicas,
al momento de conciliar, consiste en tener claro bajo qué premisas y en
qué tiempos cumplirá con aquello a lo que se compromete —incluyendo
obligaciones de pago, de hacer o no hacer, etc.—. Recuérdese, que según
la Ley 446 de 1998 y la Ley 640 de 2001, el acta de conciliación y el auto852
851 Modificado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021.

852 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 9 de septiembre de
377
aprobatorio de la misma853, prestarán mérito ejecutivo, por lo que se hace

absolutamente indispensable que las obligaciones allí incluidas sean claras,
expresas y puedan ser actualmente exigibles al momento de ejecutar.
Por lo anterior, los jueces administrativos, deben ser cuidadosos a la hora
de aprobar los acuerdos conciliatorios, comoquiera que en ellos, tienen
que constar, necesariamente, obligaciones que reúnan, en determinado
momento, las características previstas en el artículo 422 del CGP, es decir,
ser claras, expresas y actualmente exigibles, situación que no se verifica
en aquellos casos donde no se establece a partir de qué momento tales
prestaciones serán exigibles.
Finalmente, otro argumento más, para reforzar la tesis de que el plazo
para ejecutar obligaciones surgidas de una conciliación, será aquel pactado
por las partes en el documento respectivo854, se encuentra en la postura
jurisprudencial del Consejo de Estado855, quien ha señalado, que cuando se
trata de contratos estatales para la ejecución de las obligaciones derivadas
de los mismos, no será aplicable el plazo para ejecutar consagrado en el
artículo 177 del CCA –hoy artículo 192 del CPACA–, pues para la celebración
de esos contratos, previamente, se debe contar con las disponibilidades
presupuestales pertinentes. Ahora, si bien es cierto que la conciliación no
es en sí un contrato estatal, también lo es, que es un acto jurídico creador
de obligaciones, en el que las partes, en ejercicio de la autonomía de la
voluntad, establecen las condiciones y plazos para el cumplimiento de
tales prestaciones. Por lo tanto, esa decisión bilateral que consta en
un acta, que a su vez es avalada por el juez administrativo, es fuente de
obligaciones y por ende, debe tener la validez y fuerza suficiente para
hacerse cumplir en las condiciones pactadas libremente por las partes.
Resulta claro, que la administración al momento de obligarse a realizar
algún pago como producto de una conciliación, lógicamente, deberá
contar con los recursos económicos requeridos para el efecto, previa la
consulta de su presupuesto, para que una vez aprobado el acuerdo por la
853 El Consejo de Estado, en este punto, anotó: ““4. En este caso, el título base de la ejecución es
complejo porque está compuesto por varios documentos: (i) el acuerdo conciliatorio celebrado por
las partes el 26 de octubre de 2006 (f. 76 a 80 c. 1), (ii) el auto del 4 de diciembre de 2006 que
aprobó la conciliación, el auto del 6 de febrero de 2007 que lo corrigió (f. 29 a 75 c. 1) y (iii) la copia
auténtica de la constancia secretarial de ejecutoria del auto que aprobó la conciliación y que se
trataba de la primera copia (f. 28)”. Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 12 de septiembre de
2016, Expediente 56.440. C.P. Guillermo Sánchez Luque.
56.440. C.P. Guillermo Sánchez Luque.
855 Consejo de Estado, Sección Tercera, autos del 13 de agosto de 1998, Expediente 14.663; del 22
de febrero de 2001, Expediente 18.844, C.P. Alier Hernández Enríquez y del 7 de febrero de 2002,
Expediente 20.869, C.P. Ricardo Hoyos.
378
autoridad judicial, se incluya en el presupuesto su pago como un crédito

judicialmente reconocido, independiente que se exija o no la obtención
de un certificado de disponibilidad presupuestal. El Consejo de Estado856,
también, ha sostenido que los acuerdos conciliatorios se hacen exigibles
en las condiciones acordadas directamente por las partes857, y en esa
dirección, ha anotado lo siguiente:
“b. La condición de acreedor del ejecutante se probó con título judicial, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 115,2 del CPC, conformado por las primeras
copias autenticadas, de acuerdo:
b.1) del Acta de Conciliación Prejudicial, de 18 de marzo de 2003, celebrada
entre Oswaldo Trujillo y el Municipio de San Martín, expedida por la Procuraduría
(fls. 20 a 21 y 22 c. 1), y
b.2) del auto aprobatorio de la conciliación proferido por el Tribunal
Administrativo del Meta, el día 4 de junio del mismo año y ejecutoriado el día
11 de junio siguiente (copia emitida por el Tribunal, fls. 14 a 18 c. 1). Y estos
documentos muestran que la obligación es clara, expresa y exigible; basta leer
el Acuerdo:
´...el Municipio ha considerado pagarle una cifra, total de $65’.000.000 sin
intereses, los cuales lógicamente comenzarían a generarse con el auto de
aprobación que eventualmente dicte el Tribunal Administrativo del Meta. La
suma de dinero reconocida se pagará dentro de los treinta días siguientes
contados a partir de la ejecutoria del auto que profiera el Tribunal aprobando
el presente acuerdo conciliatorio” (fl. 20 c. 1).
De ese documento se observa que la obligación del Municipio de San Martín
es clara, expresa y exigible; reconocieron como deuda, al momento de la
conciliación, el capital por $65’.000.000 que sería exigible a partir del trigésimo
primer día siguiente a la ejecutoria del auto aprobatorio de la conciliación, lo
que significa, desde otro punto de vista, que el deudor estaría en mora a partir
de ese mismo día”.
Incluso, con mayor claridad y precisión, dicha corporación858, estudió
a partir de qué momento se hace exigible una obligación acordada en una
conciliación administrativa y al respecto, expresó:
“Para resolver ese punto cabe preguntarse: ¿cuándo se hace exigible una
obligación acordada en conciliación? Este cuestionamiento debe resolverse
858 Sección Tercera, Auto del 21 de noviembre de 2002, Expediente 22.262, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
379
estudiando los requisitos que configuran el título ejecutivo, que son

indispensables para que se pueda, válidamente, librar el mandamiento de pago
y los que, igualmente, permiten deducir el mérito ejecutivo.
(…) En el caso, el título ejecutivo se integró con varios documentos, entre
otros el acuerdo conciliatorio y el auto aprobatorio del mismo, lo que significa
que el mérito ejecutivo debe aparecer, en principio, a partir del día siguiente a su
ejecutoria. En efecto: El simple acuerdo, entre las partes, no tiene la entidad, por
sí mismo, para conformar título de ejecución, como ya se explicó, ni tiene mérito
de ejecución porque este solo se adquiere cuando se cumplan, concurrentemente,
las condiciones legales de aprobación por parte del juez, la integración con otros
documentos —como el contrato estatal— y la ejecutoria del auto aprobatorio,
por lo general, salvo que la obligación convenida en el acuerdo conciliatorio se
haya sometido en su eficacia a plazo o condición”.
Se observa entonces que los títulos ejecutivos judiciales estructurados
con base en una conciliación administrativa, podrán ejecutarse una vez
se hagan exigibles, de acuerdo con las condiciones y plazos que hayan
pactado expresamente las partes interesadas en el respectivo acuerdo
conciliatorio.
3.1.1.1. La conciliación prejudicial o extrajudicial859 .

Solo puede ser adelantada ante los Procuradores Judiciales y Agentes
del Ministerio Público860 asignados a la jurisdicción contencioso
administrativa861. Si finalmente las partes concilian, el acta contentiva de
la conciliación deberá remitirse al Juez Administrativo competente para
conocer del medio de control de controversia contractual, con el fin de
que imparta o no aprobación del acuerdo862. La jurisprudencia del Consejo
859 También llamada conciliación extrajudicial. Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 31 de
enero de 2008, Expediente 33.371, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
860 En ese sentido, el Consejo de Estado, respecto a la conciliación prejudicial, ha expresado: “Conforme
a lo establecido en el artículo 23 de la Ley 640 de 1991, que modificó las leyes 446 de 1998 y 23
de 1991, la conciliación prejudicial en los asuntos de competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa, se adelanta exclusivamente ante el Ministerio Público, a quien corresponde actuar en
defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales´ (art.
277-7, C.P.)”. Sección Tercera, Auto del 27 de enero de 2005, Expediente 27.457, C.P. Ruth Stella
Correa Palacio.
861 De acuerdo con la redacción original del artículo 23 de la Ley 640 de 2001 la conciliación extrajudicial
en materia contencioso administrativa podía tramitarse también ante los Centros de Conciliación
autorizados, sin embargo, esa posibilidad desapareció con la declaratoria de inexequibilidad frente
a esos apartes del citado artículo; Corte Constitucional, Sentencia C-893 del 22 de agosto de 2001.
Igualmente, la Ley 1285 de 2009, reiteró esa exclusiva competencia.
862 Esa aprobación, según el Consejo de Estado, se justifica “con el fin de proteger la legalidad y los
intereses patrimoniales del Estado” (Sección Tercera, Auto del 27 de enero de 2005, Expediente
27.457, C.P. Ruth Stella Correa Palacio). Ver Corte Constitucional, Sentencia C-713 de 2008, M.P.
Clara Inés Vargas Hernández.
380
de Estado863, ha precisado con claridad cuáles son los requisitos para

aprobar una conciliación prejudicial y al respecto, ha manifestado:
“La Sala, ha definido los siguientes presupuestos para la aprobación de la
conciliación prejudicial: -Que verse sobre derechos económicos disponibles
por las partes. -Que las entidades estén debidamente representadas. -Que los
representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar y
disponer de la materia objeto de convenio. -Que no haya operado la caducidad de
la acción. -Que no resulte abiertamente inconveniente o lesivo para el patrimonio
de la administración. -Que los derechos reconocidos estén debidamente
respaldados por las probanzas que se hubieren arrimado a la actuación”.
Una vez aprobada el acta de conciliación por el Juez Administrativo
y ejecutoriada esa decisión judicial, prestará mérito ejecutivo la primera
copia auténtica de la misma que debe tener constancia que es para
ejecutar864 de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 114
del CGP y el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001865. De esta
forma, prestarán mérito ejecutivo aquellas copias del acta de conciliación
y el auto aprobatorio de la misma, con la constancia de su ejecutoria con
la indicación que se expiden para utilizarse como título ejecutivo866. El
Consejo de Estado867, al referirse a los documentos que integran el título
ejecutivo compuesto por una conciliación prejudicial, ha expuesto:
“Para esos efectos, revisado el expediente se advierte que el ejecutante trajo
como título de recaudo copias auténticas de los siguientes documentos:
a) Acta de conciliación celebrada entre las partes el 6 de abril de 2001 ante
la Procuraduría 46 Delegada para el Tribunal Administrativo de Boyacá (fls. 6 a
9 cdno. 2).
863 Sección Tercera, Auto del 4 de marzo de 2002, Expediente 20.975, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
864 Sobre el tema especial de la constancia del artículo 115 del CPC – hoy artículo 114 CGP – el Consejo
de Estado, ha expresado: “(…) Particularmente, para el caso, debe agregarse que si se pretende
ejecución de un crédito y en los documentos traídos un acto aprobatorio de conciliación prejudicial
por acreencia contractual, tal providencia debe ser la primera copia de la misma y tener constancia
que es para EJECUTAR. En este sentido el CPC dispone, en el artículo 115 numeral 2º, que cuando
la copia es de una sentencia o de otra providencia ejecutoriada que ponga fin al proceso, apruebe
liquidación de costas, fije honorarios o imponga condenas, SOLO LA PRIMERA COPIA PRESTARÁ
MÉRITO EJECUTIVO, para lo cual el secretario hará constar en ella y en el expediente que se trata
de dicha copia”. (mayúsculas por fuera del texto original) Sección Tercera, Auto del 13 de noviembre
de 2003, Expediente 23.111, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
865 A esa misma conclusión llegó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el
Concepto 1661 del 21 de julio de 2005, C.P. Gustavo Aponte Santos.
867 Sección Tercera, Auto del 20 de noviembre de 2003, Expediente 23.919, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
381
b) Auto del 26 de septiembre de 2001, proferido por la Sala de Decisión Nº 04

de dicho tribunal, a través del cual aprobó el citado acuerdo conciliatorio (fls.
10 a 15).
Los documentos así presentados, conforme a los artículos 66 y 72 de la Ley
446 del 7 de julio de 1998 y 13 del Decreto 2511 del 10 de diciembre de 1998, al
menos formalmente, resultan suficientes para los fines coactivos contenidos en
la demanda, habida cuenta que constituyen cosa juzgada y por ende prestan
mérito ejecutivo. En efecto, la norma últimamente citada prevé:
´(...) ARTÍCULO 13. Del mérito ejecutivo del acta de conciliación. El acta de
acuerdo conciliatorio total o parcial adelantado ante el Agente del Ministerio
Público y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado, prestarán mérito
ejecutivo y tendrán efecto de cosa juzgada”.
En consecuencia, para integrar el respectivo título ejecutivo, como
se aclaró, deberá acompañarse con la demanda ejecutiva, el acta de
conciliación que cumpla con los requisitos previstos en el artículo 1º de la
Ley 640 de 2001 y, además, el auto aprobatorio de la conciliación dictado
por el juez administrativo competente, conforme a lo dispuesto en el
artículo 73 de la Ley 446 de 1998. De la misma forma, las copias deberán
cumplir con las formalidades del artículo 114 del CGP868 .
3.1.1.2. La conciliación judicial

Es aquella que se celebra a solicitud de las partes, una vez vencido el término
probatorio869 en el trámite del proceso judicial contencioso administrativo
e incluso aquella que se da en la audiencia inicial de acuerdo con las reglas
nuevas del CPACA. La audiencia podrá solicitarse de común acuerdo por las
partes o por una de ellas en cualquier estado del proceso. Cualquiera de
las partes podrá pedir la conciliación judicial, según las voces del artículo
104870 de la Ley 446 de 1998, esa opción es perfectamente procedente y
aconsejable. A su vez, según lo previsto en el numeral 8 del artículo 180
del nuevo CPACA, en cualquier fase de la audiencia inicial, el juez podrá
invitar a las partes a conciliar, aún en el caso de que se hubiese agotado la
conciliación prejudicial. En la misma línea, inciso cuarto del artículo 192 del
868 Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 12 de septiembre de 2016, Expediente
869 Cuya justificación estriba en que el juez administrativo debe tener a la mano las pruebas necesarias
para comprobar la procedencia de la conciliación.
870 “ARTÍCULO 104. La audiencia de conciliación judicial procederá a solicitud de cualquiera de
las partes y se celebrará vencido el término probatorio. No obstante, las partes de común acuerdo
podrán solicitar su celebración en cualquier estado del proceso. En segunda instancia la audiencia de
conciliación podrá ser promovida por cualquiera de las partes antes de que se profiera el fallo”.
382
nuevo CPACA871, ordena citar a las partes para conciliar cuando se profiere
fallo condenatorio en primera instancia. Ya en el trámite de la segunda
instancia, la audiencia podrá ser promovida por cualquiera de las partes,
antes de que se profiera el fallo (art. 104, L. 446/98). Igualmente, el juez
podrá, de oficio, citar a la audiencia de conciliación. Aquí la conciliación
se surte es ante la autoridad judicial que está conociendo del proceso. De
tal manera que el acta de conciliación aprobada por el juez administrativo
competente872, producirá la terminación del proceso si es total, y, si es
parcial, el proceso continuará para dirimir los aspectos no conciliados (art.
105 ídem). Los supuestos para la aprobación de la conciliación judicial,
según la jurisprudencia administrativa873, son los siguientes:
“Al respecto esta corporación ha señalado, de manera reiterada, que el acuerdo
conciliatorio se someterá a los siguientes supuestos de aprobación:
a. La debida representación de las personas que concilian.
b. La capacidad o facultad que tengan los representantes o conciliadores
para conciliar.
c. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes.
d. Que no haya operado la caducidad de la acción.
e. Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la
actuación.
f. Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público
(arts. 73 y 81, Ley 446/98)”.
El título ejecutivo judicial estará comprendido, por el acta y por el
auto de aprobación de la conciliación dictado por el juez administrativo
respectivo ante quien se efectuó la conciliación judicial, con la constancia
de ser la primera copia auténtica874, de acuerdo con el artículo 114 del
CGP y el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001. De esta forma,
el artículo 114875 del nuevo Código General del Proceso, indica que solo
prestarán mérito ejecutivo aquellas copias del acta de conciliación y el
auto aprobatorio de la misma, con la constancia de su ejecutoria. Si el
ejecutante omite acompañar cualquiera de estos documentos, se atiene a
871 Exigencia procesal se incluyó por primera vez con la Ley 1395 de 2010.
872 La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante Auto del 11 de mayo de 2006, Expediente 25.241,
con ponencia de Ramiro Saavedra Becerra, se pronunció sobre la necesidad de actualizar el valor de
las condenas de primera instancia para efectos de aprobar la respectiva conciliación, incluso así no se
haya solicitado expresamente en la demanda o en la providencia que aprueba la conciliación.
873 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 30 de marzo de 2006, Expediente 31.385, C.P. Alier
Hernández Enríquez.
875 Entrará a regir el 1° de enero de 2014 sujeto a la transición dispuesta por el artículo 627 del CGP.
383
que sus pretensiones ejecutivas no prosperen, comoquiera que el Consejo

de Estado876 ha expresado que “(...) con relación al acta de conciliación,
la jurisprudencia de esta corporación sostiene que constituye una unidad
definitoria junto con el auto de aprobación”. Adicionalmente, la misma
corporación877, ha sostenido:
“El artículo 72 de la Ley 446 de 1998 establece que: “El acta de acuerdo
conciliatorio y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado prestarán mérito
ejecutivo y tendrán efectos de cosa juzgada”. Así mismo, el inciso segundo de
la citada disposición, señala que “Las cantidades líquidas reconocidas en el
acuerdo conciliatorio devengarán intereses comerciales y moratorios”.
En este orden de ideas, resulta claro que en el presente caso las pretensiones
objeto de la demanda provienen del incumplimiento del pago que se comprometió
a hacer Invías en razón de la conciliación judicial lograda con el demandante.
De tal manera que la entidad demandada debía cumplir su obligación en los
términos previstos en el acuerdo conciliatorio aprobado por el Tribunal, evento
en el cual de conformidad con la norma anteriormente transcrita, presta mérito
ejecutivo el acta respectiva y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado.
Por lo tanto, no es la acción de reparación directa la vía judicial apropiada para
dar curso a las pretensiones del demandante, ya que para ello cuenta con la
acción ejecutiva” (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
Nuevamente, se reitera que el título ejecutivo judicial se integrará solo
por los documentos exigidos expresamente por el artículo 72 de la Ley 446
de 1998 y por ningún otro, pues la ley no ha establecido un requerimiento
adicional que no le es dable pedirlo al juez administrativo.
3.1.1.3. La conciliación arbitral

En la cuarta edición, se explicó que la conciliación acordada dentro del
trámite arbitral no requería de la aprobación de la jurisdicción contencioso
administrativa, por cuanto debían aplicarse a ésta las mismas reglas que
para la conciliación judicial y por lo tanto, la aprobación estaría a cargo
del Tribunal de Arbitramento, a través de una típica providencia judicial878.
Igualmente, se indicó, que la aprobación judicial de la conciliación por el
Tribunal de Arbitramento, se justifica en la medida en que dicha decisión se
requiere para integrar el título ejecutivo tal y como lo prevé el artículo 72
876 Sección Tercera, Auto del 29 de julio de 2000, Expediente 17.356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
877 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 7 de febrero de 2002, Expediente 20.869, C.P. Ricardo
Hoyos Duque.
878 Véase, Quiñones Gómez, Carlos Ernesto. La audiencia de conciliación en el proceso arbitral. En:
ciruelo.uninorte.edu.co/pdf/derecho/28/14_La audiencia de conciliacion.pdf.
384
de la Ley 446 de 1998879. Hoy en día, la nueva regulación de la conciliación

arbitral contenida inicialmente en los artículos 121 de la Ley 446 de 1998, 428
y 432 del CPC, modificadas con la expedición reciente del nuevo Estatuto
Arbitral, es decir, con la Ley 1563 de 2012. En efecto, el artículo 24 de la Ley
1563 de 2012, preceptúa:
“ARTÍCULO 24. Audiencia de conciliación. Vencido el término de traslado
de las excepciones de mérito propuestas contra la demanda inicial o la de
reconvención, o contestadas sin que se hubieren propuesto excepciones,
o vencido sin contestación el término de traslado de la demanda, el tribunal
señalará día y hora para celebrar la audiencia de conciliación, a la que deberán
concurrir tanto las partes como sus apoderados.
En la audiencia de conciliación el tribunal arbitral instará a las partes a que
resuelvan sus diferencias mediante conciliación, para lo cual podrá proponerles
fórmulas, sin que ello implique prejuzgamiento. Si las partes llegaren a una
conciliación, el tribunal la aprobará mediante auto que hace tránsito a cosa
juzgada y que, en caso de contener una obligación expresa, clara y exigible,
prestará mérito ejecutivo.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
podrán intervenir activamente en la audiencia con el fin de lograr que las partes
concilien sus diferencias y expresar sus puntos de vista sobre las fórmulas que
se propongan”.
Del nuevo mandato legal anterior880, se concluye que: i) La audiencia
de conciliación se surte una vez queda trabada la litis entre las partes; ii)
Deben asistir las partes y sus apoderados, por lo que será obligatoria la
presencia de los representantes legales de las entidades estatales o sus
delegados debidamente autorizados, iii) Es deber del Tribunal arbitral instar
a las partes para que resuelvan sus controversias contractuales a través de
la conciliación, sin que ello implique prejuzgamiento, iv) Si las partes llegan
a un acuerdo y concilian sus diferencias contractuales, el Tribunal, deberá
aprobar ese arreglo mediante una providencia judicial que hará tránsito
a cosa juzgada y que tendrá mérito ejecutivo, y v) Tanto la Procuraduría
General de la Nación, como la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado, podrán intervenir activamente dentro de la diligencia conciliatoria.
Por otra parte, puede ocurrir que se concilien parcialmente las diferencias
contractuales, en cuyo caso, se aprobará por el Tribunal aquello que fue
objeto de negociación –lo cual quedará definido en la correspondiente
879 “ARTÍCULO 72. El acta de acuerdo conciliatorio y el auto aprobatorio debidamente ejecutoriado
prestarán mérito ejecutivo y tendrán efectos de cosa juzgada”.
880 Vigente desde el 12 de octubre de 2012, según lo previsto en el artículo 119 de la Ley 1563 de 2012.
385
acta de conciliación y auto aprobatorio de la misma– y en lo no resuelto,

continuará el curso del trámite arbitral de acuerdo con las previsiones del
artículo 25 y siguientes de la Ley 1563 de 2012.
El auto que define si se aprueba o no una conciliación surtida al interior
del trámite arbitral, debe ser suscrito por todos los árbitros o por el árbitro
único, según corresponda y contra dicha decisión, procederá el recurso de
reposición, ante el mismo cuerpo judicial. En la providencia, se deberán
analizar todos los requisitos que fija la ley para la aprobación de las
conciliaciones en las que intervenga el Estado, ya sea como demandante o
como demandado.
Nótese, que el Legislador, fue celoso en exigir para los asuntos
contractuales administrativos, el control judicial de la conciliación por parte
de los árbitros881, con el objetivo de garantizar el control de legalidad que le
es propio a dicho acto.
Por otro lado, vale la pena advertir que mediante el proceso
ejecutivo administrativo solo se ejecutarán las actas de conciliación
arbitral debidamente conformadas, que sean el resultado de mediar en
controversias de tipo contractual, es decir, que se derive de cualquiera de
los temas enlistados en el inciso cuarto del artículo 1° de la Ley 1563 de 2012,
es decir, que surja: “(..) por causa o con ocasión de la celebración, desarrollo,
ejecución, interpretación, terminación y liquidación de contratos estatales,
incluyendo las consecuencias económicas de los actos administrativos
expedidos en ejercicio de facultades excepcionales, el laudo deberá proferirse
en derecho”, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado que
la conciliación no es un contrato estatal a diferencia de la transacción882,
que sí lo es.
Adicionalmente, la competencia, para conocer de la acción ejecutiva en
la obtención del cobro judicial de lo acordado en una conciliación arbitral,
será de la justicia contencioso administrativa, pues si bien es cierto que en la
cuarta edición se sostuvo que era de la ordinaria, porque por un lado, tanto
la conciliación misma como su aprobación, se surtieron ante el Tribunal de
Arbitramento y en ese proceso no intervino la justicia administrativa, lo que
sugiere la aplicación de las reglas de ejecución previstas en el Decreto 2277
881 Esa aprobación, según el Consejo de Estado, se justifica “con el fin de proteger la legalidad y los
intereses patrimoniales del Estado (Sección Tercera, Auto del 27 de enero de 2005, Expediente
27.457, C.P. Ruth Stella Correa Palacio)”.
882 Consejo de Estado, Autos del 5 de febrero de 1993, Expediente 7.633, C.P. Carlos Betancur Jaramillo
y del 29 de julio de 2000, Expediente 17.356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
386
de 1989883 y el CPC884, y por otro lado, porque se trata de una providencia

aprobatoria de una conciliación, que pese a contener en sí una condena
—por regla general—, no fue adoptada por la jurisdicción contencioso
administrativa, tal y como lo consagraba el artículo 87 del CCA, el numeral
6 del artículo 104 del nuevo CPACA, cambió esa distribución procesal para
ordenar que será esta jurisdicción y no la ordinaria la que conocerá de los
procesos ejecutivos provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido
parte una entidad pública; e igualmente de los originados en los contratos
celebrados por esas entidades. Entonces, el título surge de un Tribunal de
Arbitramento en que fue parte de una entidad estatal y además porque
finalmente define una controversia contractual, es decir, su origen parte
de un contrato estatal y por esa razón el juez administrativo adquiere
competencia para ejecutar esas obligaciones que consten en este título de
carácter judicial arbitral.
Finalmente, el título ejecutivo judicial estará comprendido, por el acta
y por el auto de aprobación de la conciliación dictado por el Tribunal de
Arbitramento respectivo ante quien se efectuó la conciliación arbitral, con
la constancia de encontrarse ejecutoriado y que será utilizada como título
ejecutivo, de acuerdo con los artículos 114 del CGP y 24 de la Ley 1563 de 2012.
3.1.1.4. La conciliación en el proceso ejecutivo administrativo

Otro tipo de conciliación procedente en los juicios ejecutivos contractuales
es la autorizada por los artículos 75 de la Ley 80 de 1993 y 70 de la Ley 446
de 1998, en cuanto permiten únicamente la conciliación judicial, siempre
y cuando se hayan propuesto excepciones de fondo. Esto quiere decir,
entonces, que la petición de conciliar en el proceso ejecutivo administrativo
deberá intentarse luego de que se inicie el proceso respectivo y una vez
se hayan propuesto excepciones de mérito. La conciliación judicial, se
podrá tramitar luego de presentadas éstas y una vez evacuada la etapa
de traslado al ejecutante. Y debe ser así por cuanto el demandante, para
proceder a conciliar, necesariamente tendrá que conocer cuáles son los
motivos sobre los cuales se edificaron las excepciones de fondo porque
bien podría ocurrir que no tuvieran asidero legal o probatorio.
De otra parte, se identifica plenamente con el criterio del Consejo de
Estado cuando ha advertido que la conciliación en los procesos ejecutivos
no procede frente a acreencias definidas en cuanto tal afirmación se ajusta
883 Parágrafo 2 del artículo 165 del Decreto 1818 de 1998.

884 “ARTÍCULO 12. Corresponderá a la jurisdicción civil todo asunto que no esté atribuido por la ley a
otras jurisdicciones”.
387
a la realidad procesal. Si un contratista tiene a su favor el reconocimiento

de una prestación en un título valor derivado de un contrato estatal, ante
su no pago cabe preguntarse ¿qué debe conciliar en el proceso ejecutivo?
La conciliación parte del supuesto de la controversia, es decir, de la duda
sobre la certeza de un derecho reclamado en juicio, como bien lo anota la
jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En
efecto, sobre el tema ha sostenido dicha corporación885:
“(…) Estima la Sala, tal como consideró el Tribunal, que los documentos
anteriormente relacionados representan acreencias definidas entre los sujetos
conciliantes; dichos documentos constituyen títulos de ejecución y, por tanto, la
conciliación extrajudicial no tiene cabida porque esta está prevista para acordar
patrimonialmente, pero sobre controversias.
La contratista, en este caso, no debió solicitar trámite de conciliación
prejudicial ante el Agente del Ministerio Público, situación que se deduce de lo
previsto en el artículo 80 de la Ley 446 de 1998 precitado.
En efecto, como se vio, esa norma claramente indica que:
• la solicitud de conciliación prejudicial solo procede “antes de iniciar
cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del CCA”, es
decir, en el ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,
reparación directa y controversias contractuales, respectivamente, y
• la conciliación en los juicios ejecutivos solo puede ser judicial y cuando el
ejecutado haya propuesto excepciones de mérito (art. 102, L. 446/98).
Ahora, si bien es cierto que el fundamento de la conciliación extrajudicial,
entre otros, se identifica con la prevención de los litigios judiciales y con la
descongestión de la administración de justicia, no lo es menos que la ley
proporciona diversos mecanismos para solucionar controversias, pero estos
solo podrán ser utilizados por las partes cuando a través de ellos se pretendan
solucionar situaciones que se adecuen a los supuestos normativos previstos por
la norma” (Negrillas y subrayado son del texto original).
El Consejo de Estado886, se refirió a la conciliación en el proceso ejecutivo
administrativo e indicó cuáles son los aspectos, que debe analizar y verificar
el juez, para impartir su aprobación. Al respecto, dicha célula judicial,
examinó cada uno de los siguientes elementos: i) La facultad expresa de
las partes para poder conciliar; ii) Que la conciliación recaiga sobre un
derecho de carácter económico, iii) Que la acción no haya caducado; iv)
Que las pruebas del proceso deriven la existencia de una obligación clara,
885 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 22 de febrero de 2001, Expediente 19.105, C.P. María
Elena Giraldo Gómez.
886 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto del 16 de agosto de 2012, Expediente 39.702, C.P. Hernán
Andrade Rincón.
388
expresa y actualmente exigible y se encuentre debidamente soportada;

v) Que el acuerdo no sea lesivo para el patrimonio público, y vi) Que se
hayan propuesto excepciones de fondo. De esta forma, acreditadas las
situaciones anteriores, el juez administrativo, podrá aprobar ese acuerdo
conciliatorio.
Finalmente, tal y como se advirtió, la conciliación extrajudicial no
será requisito de procedibilidad, cuando se trate de procesos ejecutivos
derivados de contratos estatales, conciliación prejudiciales, judiciales y
arbitrales y de condenas judiciales impuestas por la jurisdicción contencioso
administrativa y por Tribunal de Arbitramento, salvo que se pretenda cobrar
un título ejecutivo en contra de un municipio o distrito, en cuyo caso, la
conciliación será obligatoria para agotar requisito de procedibilidad.
4. Otras providencias judiciales que prestan mérito ejecutivo

El numeral 6 del artículo 104 del CPACA, enlista los asuntos ejecutivos que
son del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, así:
“6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones
aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos
arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los
originados en los contratos celebrados por esas entidades”. A partir de la
citada previsión procesal, es de considerar que la jurisdicción contencioso
administrativa, tiene competencia para conocer de las acciones ejecutivas
derivadas de las providencias condenatorias proferidas por ella misma,
pero también de cualquier otro proveído judicial dictada por la misma
jurisdicción siempre que imponga una condena. Por lo tanto, el juez
administrativo, conocerá del proceso ejecutivo que se inicie para lograr
el cumplimiento forzado de las siguientes providencias judiciales, así: i) El
auto aprobatorio de la conciliación administrativa extrajudicial y judicial,
que ya quedó expresamente incluido en el numeral 6 del citado artículo 104,
ii) El auto que fija honorarios a los auxiliares de la justicia o su reembolso
o pago de expensas dentro de los procesos que sean de competencia
de la jurisdicción contencioso administrativa (art. 221 CPACA887), iii) La
providencia que impone la indemnización por la imposibilidad de cumplir la
orden de reintegro laboral (art. 189, CPACA), iv) La providencia judicial que
avala la oferta de revocatoria directa propuesta por una entidad pública y
389
aceptada por el juez dentro de un proceso contencioso administrativo888

(art. 95, CPACA), v) El que aprueba la liquidación de costas, agencias en
derecho o impone una multa en los procesos del conocimiento de la
jurisdicción (arts. 178, 188, 267, 268, CPACA y normas del CGP, que resulten
pertinentes). La razón de atribuirle competencia al juez administrativo,
para conocer de tales ejecuciones, encuentra sustento legal en el numeral
6 del artículo 104 del CPACA.
Para el caso de las conciliaciones administrativas prejudiciales y
judiciales, resulta claro, que el auto aprobatorio de la misma, es una típica
providencia judicial condenatoria, por cuanto tal y como lo ha aclarado
la doctrina889 la misma pretende: “la declaración judicial de un derecho y
la condena del demandado a la satisfacción de la prestación debida como
consecuencia, según el derecho sustancial, de la existencia del derecho que
se reconoce y declara”. De esa forma, cuando el juez administrativo imparte
la aprobación al acuerdo conciliatorio, está declarando un derecho a favor
del beneficiario de la misma y por ende, la obligación de la administración,
por regla general, de satisfacer una prestación debida a aquel, es lo que
lleva consigo una condena. Lo mismo ocurre cuando el juez impone la
indemnización para que la administración se vea relevada de cumplir
un reintegro o cuando avala una oferta de revocatoria directa de actos
administrativos, pues en estos casos, la autoridad judicial, hace un control
de legalidad del acuerdo. En todo caso, a partir del contenido del numeral
6 del artículo 104 del CPACA, es indudable que el auto aprobatorio de una
conciliación prejudicial o judicial, será ejecutable ante esta jurisdicción.
888 El parágrafo del artículo 95 del CPACA., dispone: “Parágrafo. No obstante, en el curso de un proceso
judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición
del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de
revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de
la entidad. La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma
en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos
demandados./Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla
en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale
para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará
mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá
cumplir a partir de su ejecutoria (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
889 Morales Molina, Hernando. Op. Cit. p. 529.
390
Capítulo IV
1. Los aspectos probatorios en el proceso ejecutivo

administrativo
Una de las principales causas que generan la improsperidad de las
pretensiones de ejecución en el trámite del juicio ejecutivo administrativo
radica en el incumplimiento de las disposiciones del CGP, en materia de
pruebas que resultan aplicables al proceso ejecutivo administrativo, como
en reiteradas oportunidades lo ha manifestado el Consejo de Estado y así lo
consagra el CCA y el CPACA. Recuérdese, que a diferencia de lo que ocurre
con una controversia ordinaria, cuando el ejecutante le presenta al juez el
título ejecutivo para el cobro, para que proceda a dictar el mandamiento
ejecutivo, es menester que estén demostrados todos los supuestos
del artículo 422 del CGP, relativos a que la obligación sea clara, expresa,
actualmente exigible y que provenga del deudor, en cuanto el derecho en
principio no es discutible.
Por otro lado, es innegable que el artículo 83 de la Constitución Política
de 1991, atinente al principio de la buena fe, ha cobrado mucha fuerza en
el tema probatorio e incluso varias normas se han dictado con la finalidad
de adecuar las exigencias probatorias a las disposiciones constitucionales.
Así, se tiene como normas expedidas para el efecto el Decreto-Ley 2651 de
1991 y las leyes 446 de 1998, 794 de 2003, 1437 de 2011, 1563 y 1564 de 2012,
el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021.
En ese sentido, debe indicarse que en los procesos ejecutivos resulta
imperioso cumplir con las ritualidades procesales previstas en el CGP y
CPACA, respecto de la validez probatoria de los documentos. Por lo anterior,
es preciso indicar cuáles son esas formalidades legales que se requieren,
para que los documentos que se aporten con la demanda ejecutiva, tengan
validez jurídica y por ende presten mérito ejecutivo.
391
2. Títulos ejecutivos contractuales

El artículo 211 del CPACA prevé que en los procesos seguidos ante la
jurisdicción contencioso administrativa, en cuanto sean compatibles,
se aplicarán las disposiciones del CPC – hoy CGP – en lo referente a la
admisibilidad de los medios de prueba, la forma de practicarlas y los criterios
para valorarlas. Así y en relación con las formalidades que deben contener
los documentos que se aporten con la demanda ejecutiva contractual, se
tiene lo siguiente:
Los contratos estatales, los acuerdos de modificación al contrato,
los actos administrativos, las constancias de notificación, las pólizas de
cumplimiento y los certificados de registro presupuestal, los arreglos
directos, el contrato de transacción y en general los documentos necesarios
para integrar el título ejecutivo estatal, deben aportarse en original o en
copia auténtica, pues tales exigencias se derivan tanto del CPACA como del
CGP890. En vigencia del CPC, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 254,
dicha formalidad se satisface frente a la copia auténtica, siempre y cuando:
1) hayan sido autorizados por notario, director de oficina administrativa o
de policía o secretario de oficina judicial, previa orden del juez donde se
encuentre el original o copia autenticada, 2) sean autenticadas por notario,
previo cotejo con el original o la copia autentica que se le presente, y 3) sean
compulsadas del original o copia autenticada en el curso de la inspección
judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. Ahora bien, el Consejo de
Estado, ha indicado que las copias de un documento tienen el mismo
valor probatorio que el original, así se aporten en copia simple, cuando se
arriman al proceso por las propias entidades estatales891. En ese sentido,
dicha corporación892, sostuvo:
“De acuerdo con los autos de 1º (fls. 768-771 cuaderno principal Nº 2) y 15 de abril de
2005 (fls. 777-780 cuaderno principal), proferidos por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca y de conformidad con lo previsto en los artículos 253 y 254
33.586, C.P. Enrique Gil Botero, Subsección “C”, Auto de 21 de julio de 2016, expediente 56.985,
C.P. Jaime Orlando Satofimio Gamboa. Ver también Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 8 de
agosto de 2017, Expediente 680012333000 2016-01034 01 (1915 – 2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra
Vélez y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 26 de abril de 2018, Expediente 58.701, C.P. Carlos
Alberto Zambrano Barrera; Subsección “B”, Auto de 21 de junio de 2019, Expediente 62.306, C.P.
Alberto Montaña Plata y Subsección “C”, Auto de 28 de octubre de 2019, Expediente 62.946, C.P.
891 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 2 de febrero de 2005, Expediente 23.991, C.P. María
892 Sección Tercera, Sentencia del 5 de marzo de 2008, Expediente AP-2004-01402 y 2004-01605
Acumulado, C.P. Myriam Guerrero de Escobar.
392
del Código de Procedimiento Civil, se tendrán como pruebas los documentos

aportados en copias simples por las entidades públicas, y que fueron allegados
con los respectivos escritos de contestación de la demanda, en cuanto el
allegamiento de los mismos en la forma antes indicada, de una parte, implica
el reconocimiento por parte de quien la aporta de la correspondencia de dicha
copia con el original del mismo y, de otra parte, que el documento expedido por
funcionario público, en ejercicio de su cargo o con su intervención, se presume
auténtico y tiene pleno valor probatorio frente a las partes, los terceros y el juez,
salvo que su autenticidad sea desvirtuada mediante tacha de falsedad, según lo
dispone el artículo 252 del CPC”.
Por su parte, el artículo 11 de la Ley 446 de 1998 previó la presunción
de autenticidad de los documentos privados, y el artículo 12 igualmente la
consagró, pero en relación con los documentos que se presenten con la
intención de derivar un título ejecutivo. El Consejo de Estado,893 respecto
del valor probatorio de las copias simples de documentos públicos y
privados en los procesos ejecutivos administrativo, ha manifestado:
“(…) De acuerdo con lo expuesto, es claro entonces que las copias de documentos
públicos o privados que fueron aportadas al proceso, resultan insuficientes para
configurar el título ejecutivo, y si bien el artículo 12 de la Ley 446 establece que
se presumirán auténticos los documentos que reúnan los requisitos del artículo
488 del CPC, cuando de ellos se pretenda derivar un título ejecutivo, ello es así
pero solo en la medida en que los mismos sean aportados en original o copia
auténtica, caso en el cual, conforme a dicha norma, se entenderá que los mismos
fueron producidos o suscritos por quien ellos dicen, sin necesidad de que esta
persona autentique o reconozca su firma”.
La Ley 794 de 2003894 modificó el artículo 252 del CPC para adecuar, de
una parte, en el inciso tercero de dicho precepto lo dispuesto por el artículo
11 de la Ley 446 de 1998, y de otra, para adicionar en el inciso cuarto del
mismo artículo 252, por un lado el artículo 12 de la Ley 446 de 1998 y por el
otro, la presunción de autenticidad de los memoriales presentados por las
partes en el inciso quinto. Entonces, ¿qué sucede con la nueva redacción
del artículo 252, cuando en el inciso cuarto con claridad preceptúa que:
“Se presumen auténticos todos los documentos que reúnan los requisitos
establecidos en el artículo 488, cuando de ellos se pretende derivar título
ejecutivo”? ¿Será que la ley ya no exige para otorgarles valor probatorio
893 Sección Tercera, Auto del 17 de febrero de 2005, Expediente 25.860, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
894 El desarrollo del tema se hará de conformidad con las modificaciones introducidas al CPC por parte
de la Ley 794 de 2003, la cual comenzó a regir el 8 de abril de 2003, pues según el artículo 70 de
dicha ley, entraría a regir tres (3) meses después de su promulgación, la cual se efectuó el 8 de enero
de 2003. En consecuencia, entró en vigencia el 8 de abril de 2003.
393
a los documentos que se aportan a efectos de integrar el título ejecutivo,

las condiciones previstas en el artículo 254 del CPC? El Consejo de Estado895
con acierto dio respuesta a ese interrogante. Al respecto, aclaró:
“(...) De lo estudiado se observa que la Ley 446 de 1998, para los juicios ejecutivos,
extendió la presunción de autenticidad a los documentos privados, que estaba
prevista en el CPC solo para los documentos públicos (Nota: actualmente el CPC
la incluyó expresamente mediante el art. 26 Ley 794/2003).
La Ley 446 no ha modificado, como tampoco lo hace la 794 para los casos
ocurridos durante su vigencia, la forma como deben aportarse los documentos
—en original o en copia tomada de unas determinadas maneras— ni tampoco
cuando las copias tienen el mismo valor del original (arts. 253 y 254, CPC). Se
precisa lo anterior porque es usual que se confundan esos distintos conceptos,
creados por la ley para diversos objetivos: aportación, valoración y autenticidad.
En consecuencia, cuando la Ley 446 de 1998 y la Ley 794 de 2003 presumen
auténticos los documentos ´que reúnan los requisitos del artículo 488 del
CPC, cuando de ellos se pretenda derivar título ejecutivo´ es porque los
documentos traídos llenan las calidades de la aportación y para la valoración,
es decir, que la presunción va atada o unida a estas últimas. Para ello puede
verse pronunciamiento de la Corte Constitucional C-023 de 1998, que dice que la
copia tiene el mismo valor del original cuando se toma de alguna de las formas
previstas en el artículo 254 del CPC” (Resaltado del texto original).
Por su parte, el artículo 11 de la Ley 1395 de 2010, reformó el inciso
cuarto del artículo 252 del CPC, que quedó así: “En todos los procesos, los
documentos privados manuscritos, firmados o elaborados por las partes,
presentados en original o en copia para ser incorporados a un expediente
judicial con fines probatorios, se presumirán auténticos, sin necesidad de
presentación personal ni autenticación. Esta presunción no aplicará a los
documentos emanados de terceros de naturaleza dispositiva”. La Ley 1395
de 2010, entonces, no modificó la validez probatoria de las copias de los
documentos originales.
Por otro lado, el nuevo CPACA –vigente desde el 2 de julio de 2012–,
contiene un régimen especial y propio en materia de validez probatoria
de los documentos. De esta manera, el inciso vigente896 del artículo 215
del referido código en cuanto al valor probatorio de las copias, reza: “La
regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos
895 Sección Tercera, auto del 31 de julio de 2003, Expediente 24.283, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
Criterio reiterado por la misma Sección Tercera, por Auto del 10 de febrero de 2005, Expediente
28.004, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
896 El inciso primero del artículo 216 del CPACA., fue derogado expresamente por el literal a) del artículo
626 del CGP.
394
ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir
los requisitos exigidos en la ley”. Es decir, que para efectos de integrar un
título ejecutivo estatal, los documentos que lo conformen deberán cumplir
aquellas formalidades que exija directamente la ley. Lo anterior obliga a
remitirse al CGP, para revisar qué formalidades especiales exigen dichos
estatutos dado que el CPACA, no requiere nada en forma concreta para los
títulos ejecutivos.
Entonces, frente al CPC897, las copias de un documento privado o
público original, necesarios para integrar el título ejecutivo, tendrán el
mismo valor probatorio de acuerdo con las previsiones del artículo 254 de
dicho código, siempre que: 1) hayan sido autorizados por notario, director
de oficina administrativa o de policía o secretario de oficina judicial, previa
orden del juez donde se encuentre el original o copia autenticada, 2) sean
autenticadas por notario, previo cotejo con el original o la copia autentica
que se le presente, y 3) sean compulsadas del original o copia autenticada
en el curso de la inspección judicial, salvo que la ley disponga otra cosa. Y
respecto de las normas del CGP – hoy vigentes –, el artículo 246, dispone
que las copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando
por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una
determinada copia.
Concretamente, en lo atinente con la autenticidad, para los efectos
del juicio ejecutivo que se tramita ante la justicia administrativa, dicho
requisito solo se satisface cuando los documentos que integran el título
ejecutivo, se aporten en original o en copia auténtica, aún en vigencia de
las nuevas previsiones del Código General del Proceso898, pues incluso así
lo prevé el inciso segundo del artículo 215 del CPACA, cuando dispone: “La
regla prevista en el inciso anterior no se aplicará cuando se trate de títulos
ejecutivos, caso en el cual los documentos que los contengan deberán cumplir
los requisitos exigidos en la ley”. De esta forma, los títulos de recaudo que
se cobren por la vía del medio de control ejecutivo, obligatoriamente
deben aportarse en original o en copia auténtica, tal y como lo precisó la
Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado899, cuando aseguró:
897 Vigente desde el 1° de enero de 2014 sujeto a la transición dispuesta por el artículo 627 del CGP.
899 Sentencia de Unificación 28 de agosto de 2013, Expediente 25.022, C.P. Enrique Gil Botero.
Tesis reiterada por la misma Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 14 de mayo de 2014,
Expediente 33.586, C.P. Enrique Gil Botero y Subsección “A”, Sentencia de 26 de noviembre de 2015,
Expediente 85001-23-31-000-2010-00094-01 (AP), C.P. Hernán Andrade Rincón, Subsección “C”,
Auto de 21 de julio de 2016, expediente 56.985, C.P. Jaime Orlando Satofimio Gamboa. Ver también
395
“Lo anterior, no quiere significar en modo alguno, que la Sala desconozca la

existencia de procesos en los cuales, para su admisión y trámite, es totalmente
pertinente el original o la copia auténtica del documento respectivo público o
privado. En efecto, existirán escenarios –como los procesos ejecutivos– en los
cuales será indispensable que el demandante aporte el título ejecutivo con
los requisitos establecidos en la ley (v.gr. el original de la factura comercial, el
original o la copia auténtica del acta de liquidación bilateral, el título valor, etc.).
Por consiguiente, el criterio jurisprudencial que se prohíja en esta providencia,
está relacionado específicamente con los procesos ordinarios contencioso
administrativos (objetivos o subjetivos) en los cuales las partes a lo largo de
la actuación han aportado documentos en copia simple, sin que en ningún
momento se haya llegado a su objeción en virtud de la tacha de falsedad (v.gr.
contractuales, reparación directa, nulidad simple, nulidad y restablecimiento
del derecho), salvo, se itera, que exista una disposición en contrario que haga
exigible el requisito de las copias auténticas como por ejemplo el artículo 141 del
CCA, norma reproducida en el artículo 167 de la Ley 1437 de 2011 –nuevo Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo– negrillas
La misma Corporación900, con base en lo anterior, fue enfática entonces
en señalar: “En consecuencia, para efectos del trámite de un proceso
ejecutivo, la parte ejecutante se encuentra obligada a cumplir con el requisito
de autenticidad para efectos de que los documentos allegados al expediente
constituyan título de recaudo que se quiera hacer valer, escenario este que
constituye una excepción a las reglas establecidas en la sentencia de unificación
que otorgó valor probatorio a aquellos documentos obrantes en copia simple
al interior de los procesos ordinarios contencioso administrativos”.
De esta forma, los documentos que integren un título ejecutivo de
carácter estatal, en vigencia del CGP, también deben acompañarse en
original o en copia auténtica, pues opera la misma regla procesal del
anterior CPC. Esta tesis, se reitera, resulta avalada por el Pleno de la Sección
Tercera del Consejo de Estado. Y no es para menos, porque más que darle
prevalencia a las formas lo que está de por medio, no hay dudas, es el
patrimonio público y por tanto, los documentos deben satisfacer con unas
exigencias mínimas de autenticidad y más aún cuando de ellos se trate de
derivar la existencia de un título ejecutivo.
Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 8 de agosto de 2017, Expediente 680012333000 2016-
01034 01 (1915 – 2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de
26 de abril de 2018, Expediente 58.701, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; Subsección “B”, Auto
de 21 de junio de 2019, Expediente 62.306, C.P. Alberto Montaña Plata y Subsección “C”, Auto de 28
de octubre de 2019, Expediente 62.946, C.P. Jaime Rodríguez Navas.
900 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 9 de diciembre de 2013, Expediente 47.487, C.P. Mauricio
Fajardo Gómez.
396
Por otro lado, el Consejo de Estado901, también, precisó que la

autenticidad se cumple con la nota o sello que se coloca por parte del
servidor público, sin que sea menester entrar a cuestionar si el funcionario
que da fe de la constancia era o no el competente para ese fin u otro tipo
de formalidades. Así, la máxima Corporación, sobre este punto, indicó: “19.
Adicionalmente, se advierte que el tribunal, al pretender que en la anotación
realizada a los documentos se expresara la identificación del funcionario y la
fecha en que la realizó, impuso indudablemente requisitos adicionales que no
concibe la normatividad aplicable, particularmente los artículos 254 y 488 del
Código de Procedimiento Civil”.
En cuanto a la prueba de los intereses, la redacción del 180 del CGP,
relevan al ejecutante del deber de probar los indicadores económicos
nacionales. Dichos indicadores son importantes para el cobro de intereses,
y el caso de los contratos estatales no es ajeno a ese aspecto, en cuanto
las partes en el contrato podrán pactar los intereses con las limitaciones
legales902. De tal manera que la persona que pretenda ejecutar a la
administración por el incumplimiento en los pagos ya no tendrá la carga
probatoria de demostrar la fijación del interés bancario corriente, cuando
se haya pactado expresamente en el contrato en caso de mora como quiera
que la certificación del interés es, de acuerdo a la nueva ley, un hecho
notorio. Igualmente, cuando se trata del cobro de intereses comerciales
y moratorios por el no pago de providencias judiciales, estos no requieren
de prueba. La Corte Suprema Justicia903, sobre ese aspecto puntual,
agregó: “Frente a la queja porque las tablas de supervivencia para calcular la
expectativa de vida no fueron incorporadas al proceso, se ha de señalar que
la Corte tiene sentado el criterio de que por tratarse de un hecho notorio, no
necesita prueba. (…) Lo mismo aplica en relación con los intereses, que por
ser igualmente un hecho notorio no requiere prueba”.
Por último, creemos que la prueba pericial, sí resultará necesaria, útil
y conducente en el trámite de los procesos ejecutivos, en algunos casos
cuando sea necesario liquidar obligaciones económicas o laborales que
requieran de la aplicación de fórmulas matemáticas o financieras o de
cálculos actuariales, que escapen del conocimiento normal y predicable de
los jueces y del equipo del despacho e incluso de los propios abogados. Así
por ejemplo, puede pasar al interior de un proceso ejecutivo administrativo,
Rojas Betancourth.
902 No se pueden cobrar intereses que excedan el máximo legal.
903 Sala de Casación Laboral, Sentencia del 1° de septiembre de 2009, Expediente 32.629, M.P. Eduardo
López Villegas.
397
cuando un acreedor reclama a una entidad pública por el incumplimiento

de una sentencia que ordenó la inclusión de un factor prestacional o por la
errónea liquidación de una pensión, pues creemos que aun en el caso que
ninguna de las partes lo pida, el juez, puede – incluso debe, para nosotros
– decretar la práctica de un dictamen pericial que precise el contenido
de las pretensiones de la demanda ejecutiva y así concluya si el Estado
cumplió o no con lo ordenado en el mandamiento ejecutivo. Piénsese en
un reconocimiento pensional que se asegura desconoce algún tiempo o
valor cotizado por el beneficiario de la misma y con ello se denuncia un
error en la liquidación de la prestación. En fin, serán variados los casos en
que se impondrá la prueba pericial.
Por otra parte, el dictamen pericial solo se podrá decretar si se
proponen oportunamente excepciones904, pues la etapa probatoria dentro
del juicio ejecutivo estatal, solo resulta procedente cuando se presentan
excepciones. El juez, conserva, en todo caso, el poder oficioso905 para
auxiliarse de un perito experto que elabore la experticia y la defienda
ante las partes, como ejercicio propio del derecho de defensa. Solo de esa
forma, el administrador de justicia, contará con elementos de juicio sólidos
para concluir si finalmente se cumplió o no con una obligación de carácter
contractual o judicial. En todo caso, sí será importante que el juez garantice
la controversia de ese dictamen en la forma dispuesta en la legislación
procesal.
Creemos que no es una buena práctica procesal y judicial la que aplican
algunos despachos que consiste básicamente en comisionar o asignar las
liquidaciones respectivas a funcionarios de la misma dependencia que una
vez se elaboran y la incorporan al expediente son acogidas a ciegas por
el juez sin posibilidad de discusión para los intervinientes en el proceso
ejecutivo administrativo. En ese supuesto, el operador debe garantizar la
controversia de tales conclusiones.
Por último, el Decreto 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021, privilegió
el uso de las TICS en las actuaciones que se surten ante las distintas
jurisdicciones, entre ellas la administrativa. La presentación de la demanda
acompañadas de los documentos que integran los títulos ejecutivos por
904 El Consejo de Estado, recientemente, sobre este particular, precisó lo siguiente: “En segunda
instancia, no procede decretar nuevas pruebas con el propósito de debatir la sentencia de prima
instancia, según se desprende de las reglas del debido proceso en el marco de la acción ejecutiva
que se ventila. En efecto, dentro del proceso ejecutivo, la etapa probatoria está restringida al trámite
de las excepciones”. Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 29 de abril de 2015, Expediente
35.545, C.P. (E) Hernán Andrade Rincón.
905 Numeral 10 del artículo 372 del CGP.
398
medios electrónicos es una opción plenamente válida a la luz de la Ley 527

de 1999, el Decreto 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado,
de hecho, se refirió a esta temática, en materia tributaria, para precisar lo
siguiente:
“La Ley 383 de 1997 adicionó el artículo 579-2 del Estatuto Tributario y permitió
que algunos contribuyentes presentaran declaraciones electrónicas. En
concordancia con lo anterior, el artículo 10 de la Ley 527 de 1999 dispuso que
los documentos electrónicos son admisibles como medio de prueba y que no se
les podrá negar su «fuerza obligatoria (…) por el solo hecho que se trate de un
mensaje de datos o en razón de no haber sido presentado en su forma original».
Con base en estas normas, esta Sección concluyó que la Dian puede iniciar
procedimientos de cobro coactivo para obtener el pago de declaraciones
electrónicas, pues ellas constituyen un título ejecutivo. Y destacó que, en estos
casos, la impresión de dichos documentos no sólo se presume auténtica, sino
que también «son idóneas y conducentes para inferir la existencia de los títulos
ejecutivos» (sentencia del 10 de febrero de 2010, exp. 17155, CP. Hugo Fernando
Bastidas Bárcenas; reiterada en sentencia del 19 de febrero de 2015 exp. 20188,
CP. Martha Teresa Briceño de Valencia).
Así las cosas, de acuerdo con estos precedentes, la Dian está habilitada para
iniciar el procedimiento de cobro coactivo con la impresión de las declaraciones
electrónicas no pagadas porque constituye plena prueba del título ejecutivo,
que como lo indicó el Ministerio Público proviene del deudor, de tal forma que
no puede desconocer su fuerza obligatoria. De lo anterior se concluye también
que, en estos eventos, no es necesario que el administrador de impuestos expida
el certificado de la existencia de la obligación para iniciar el procedimiento de
cobro coactivo906”.
Finalmente, todos los documentos que integren el título ejecutivo se
podrán aportar por vía electrónica y su autenticidad se presumirá en los
términos de la legislación vigente, sin perjuicio que los ejecutados pueden
controvertir esa autenticidad.
3. Títulos ejecutivos judiciales y la validez probatoria

Los títulos judiciales (sentencias, laudos arbitrales, actas de conciliación y
autos aprobatorios de la oferta de revocatoria directa, conciliaciones y de
fijación de indemnización por la imposibilidad del reintegro laboral y otras),
para que tengan valor probatorio y por lo tanto presten mérito ejecutivo,
deben cumplir con las formalidades legales indicadas en el numeral 2 del
906 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia 16 de julio de 2020, Expediente 24.250, C.P. Julio
Roberto Piza.
399
artículo 114 del CGP, el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 640 de 2001,
parágrafo del artículo 95 y 189 del CPACA y el artículo 24 de la Ley 1563 de
2012. Esas disposiciones preceptúan, en lo pertinente, lo siguiente:
“ARTÍCULO 114. Copias de actuaciones judiciales. Salvo que exista reserva, del
expediente se podrá solicitar y obtener la expedición y entrega de copias, con
observancia de las reglas siguientes:
…2. Las copias de las providencias que se pretendan utilizar como título
ejecutivo requerirán constancia de su ejecutoria.
“ARTÍCULO 1º. Acta de conciliación. El acta del acuerdo conciliatorio deberá
contener lo siguiente: (...)
Parágrafo 1º. A las partes de la conciliación se les entregará copia auténtica
del acta de conciliación con constancia de que se trata de primera copia que
presta mérito ejecutivo (...)”.
“Parágrafo [art. 95, CPACA] No obstante, en el curso de un proceso judicial,
hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a
petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas
podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados
previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad. La oferta de
revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma
en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios
causados con los actos demandados.
Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará
ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta
en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se
dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se
especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a
partir de su ejecutoria.
“[art. 189 CPACA] En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho,
la entidad demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la
notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso, cuando
resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante al cargo del
cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o porque el cargo fue
suprimido y no existe en la entidad un cargo de la misma naturaleza y categoría
del que desempeñaba en el momento de la desvinculación, podrá solicitar al juez
de primera instancia la fijación de una indemnización compensatoria.
De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez (10)
días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma
estimada por la parte demandada al presentar la solicitud. En todo caso, la
suma se fijará teniendo en cuenta los parámetros de la legislación laboral para
el despido injusto y el auto que la señale solo será susceptible de recurso de
reposición.
400
“[Art. 24 L.1563/2012] En la audiencia de conciliación el tribunal arbitral

instará a las partes a que resuelvan sus diferencias mediante conciliación, para
lo cual podrá proponerles fórmulas, sin que ello implique prejuzgamiento. Si las
partes llegaren a una conciliación, el tribunal la aprobará mediante auto que
hace tránsito a cosa juzgada y que, en caso de contener una obligación expresa,
clara y exigible, prestará mérito ejecutivo.
En consecuencia, solo prestarán mérito ejecutivo las citadas
providencias judiciales, con las formalidades y constancias exigidas
por los referidos artículos y de conformidad con línea jurisprudencial
del Consejo de Estado. Adicionalmente, todos los documentos que
integren el título ejecutivo judicial se podrán aportar por vía electrónica
y su autenticidad se presumirá en los términos de la legislación vigente,
sin perjuicio que los ejecutados puedan controvertir esa autenticidad.
4. Las diligencias previas en el proceso ejecutivo administrativo

El proceso ejecutivo, en forma especial, permitía en vigencia del CPC, la
realización de unas actuaciones judiciales previas tendientes a cumplir con
ciertas formalidades necesarias para que el juez de competencia pueda
librar mandamiento ejecutivo907. Es así, que con la demanda ejecutiva,
se podía pedir al juez administrativo que, previo a librar mandamiento
ejecutivo, disponga: 1) el reconocimiento del documento presentado como
título ejecutivo, 2) el requerimiento para constituir en mora al deudor, 3) la
notificación de la cesión del crédito, y 4) la notificación a los herederos del
título ejecutivo (art. 489, CPC).
Por su parte, el artículo 423 del nuevo CGP 908, modificó sustancialmente
las diligencias previas en el proceso ejecutivo, pues desaparecen con el
reciente sistema procesal, con el propósito de simplificar el trámite de los
procesos de ejecución. Así, la notificación del respectivo mandamiento
ejecutivo hará las veces de requerimiento para constituir en mora y
también de la notificación de la cesión del crédito cuando quien demanda
sea el cesionario. En efecto, el citado precepto 423 del CGP, dispone:
“Requerimiento para constituir en mora y notificación de la cesión del crédito.
La notificación del mandamiento ejecutivo hará las veces de requerimiento
907 Disposición que quedó sustituida por el artículo 423 del CGP, que varió el régimen de las diligencias
previas por cuanto la notificación del mandamiento ejecutivo hará las veces de requerimiento
para constituir en mora y de la notificación de la cesión del crédito cuando quien demande sea el
cesionario. Esta nueva previsión entrará en vigencia a partir del 1° de enero de 2014, sujeto a la
transición ordenada por el artículo 627 del CGP.
908 Vigente a partir del 1° de enero de 2012 sujeto a la transición dispuesta por el artículo 627 del CGP.
401
para constituir en mora al deudor, y de la notificación de la cesión del crédito

cuando quien demande sea un cesionario. Los efectos de la mora solo se
producirán a partir de la notificación”. Por lo tanto, el nuevo precepto
legal, suple ese trámite previo de carácter judicial con la notificación del
mandamiento ejecutivo y por ende, esas diligencias previas quedan vertidas
con el acto de la notificación judicial. No hay duda que se da un gran paso
con estas nuevas previsiones, pues se evita un desgaste innecesario del
aparato judicial y se facilita el cobro coactivo de las obligaciones ejecutivas.
5. La cesión de derechos litigiosos en el proceso ejecutivo

administrativo
Otra figura jurídica de común ocurrencia en el trámite de los procesos
judiciales es la cesión de derechos litigiosos. Ese contrato particular, tiene
regulación especial en el artículo 1969 del Código Civil, que dispone: “Se
cede un derecho litigioso cuando el objeto directo de la cesión es el evento
incierto de la litis, del que no se hace responsable el cedente. Se entiende
litigioso un derecho, para los efectos de los siguientes artículos, desde que se
notifica judicialmente la demanda”. Ahora bien, se ceden derechos litigiosos,
porque los mismos dependen de una contienda de origen judicial y cuyos
resultados son inciertos. Un elemento característico de este contrato, lo
es la falta de certeza sobre el resultado que se busca en el proceso judicial
respectivo.
El Consejo de Estado909, ha sostenido que la cesión de derechos
litigiosos, no es procedente en el proceso ejecutivo, precisamente, por el
evento incierto del resultado de la litis y sobre lo cual el cedente no se hace
responsable. En efecto, sobre el punto, la corporación, expresó:
“Al respecto, señala la Sala que la cesión de derechos litigiosos no es procedente
en este caso y, en consecuencia, no interfiere en el mandamiento de pago en
favor de la empresa (….), por las siguientes razones:
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1969 del Código Civil, hay lugar
a ceder un derecho litigioso cuando el objeto directo de la cesión es el evento
incierto de la litis, del que no se hace responsable el cedente. Se entiende litigioso
un derecho, para los efectos de los siguientes artículos, desde que se notifica
judicialmente la demanda.
Del contenido de la norma anterior se advierte que, en principio, y en esta
etapa del proceso, no es posible hablar de cesión de un derecho litigioso,
402
primero porque la naturaleza de un proceso ejecutivo difiere de la de un proceso

de conocimiento en cuanto al carácter incierto de la litis y, segundo porque no se
ha notificado el mandamiento de pago”.
Por otro lado, el Consejo de Estado910, precisó que la cesión de derechos
litigiosos sólo es procedente a partir del momento en que se ha notificado
la existencia de la demanda al demandado y no con anterioridad a este
evento, pues es imperativo la acreditación de la Litis para que surja el
objeto respectivo de la cesión litigiosa.
La misma Corporación, recientemente, por el contrario, sí avaló la
cesión de derechos litigiosos al interior de un proceso ejecutivo para negar
la excepción de falta de legitimiación por activa propuesta por la entidad
demandada e incluso aplicó una disposición contenida en el artículo 1971
relacionada con el derecho de retracto. En ese sentido, el máximo Tribunal,
precisó:
“Para la Sala, no hay duda de que para cuando se produjo la cesión, -11 de
enero de 2008-, ya se había cumplido el objeto del contrato por lo que no se
estaba cediendo “el contrato” o la posición contractual del Contratista en el
mismo. Cuando la cesión se suscribió ya el contrato había sido ejecutado y lo
que el CONTRATISTA tenía contra la entidad era una pretensión de pago que
estimaba contenida en un contrato el cual, en su concepto tenía el carácter de
título ejecutivo. No puede entonces considerarse que el Demandante no estaba
legitimado para demandar porque el Departamento no aprobó previamente la
cesión del contrato razón por la cual la excepción de falta de legitimación en la
causa debe ser rechazada.
Sin embargo, resulta esencial tener en cuenta que el Contratista, conforme
con lo estipulado textualmente en el contrato no le cedió al Demandante
un crédito sino un derecho litigioso y en esta cesión, que es un acuerdo de
voluntades oponible al Departamento, las partes expresamente se sujetaron a
la regulación legal de este contrato establecida en el código civil911.
6. El nuevo proceso monitorio en el CGP

Otro asunto novedoso que contiene el CGP, es el relativo al proceso
monitorio y por ende, se hace necesario establecer si tales mandatos
resultan aplicables al juicio ejecutivo administrativo. En la exposición de
910 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 9 de septiembre de 2015, Expediente 33.306, C.P.
Carlos Alberto Zambrano Barrera.
911 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 10 de abril de 2019, Expediente
403
motivos al proyecto de ley que más tarde se convirtió en el CGP, en torno

a este nuevo proceso, se adujo lo siguiente: “Es un trámite sencillo gracias
al cual se facilita la constitución o perfeccionamiento del título ejecutivo sin
necesidad de agotar el trámite del proceso declarativo, siempre que el deudor
no plantee oposición. Se prevé que en caso de oposición del demandado,
la disputa se podrá ventilar en proceso verbal sumario dentro del mismo
expediente912”.
La Corte Constitucional913, describió recientemente el alcance y el fin del
proceso monitorio así: “es un trámite declarativo especial, cuya finalidad es
permitir la exigibilidad judicial de obligaciones dinerarias de mínima cuantía
que no están expresadas en un título ejecutivo. Por ende, dicho proceso busca
resolver la problemática social propia de aquellos acreedores de transacciones
informales, las cuales no han sido documentadas para su cobro posterior”.
A su vez, el artículo 419 del CGP, regula dicho proceso al disponer:
“ARTÍCULO 419. Procedencia. Quien pretenda el pago de una obligación en
dinero, de naturaleza contractual, determinada y exigible que sea de mínima
cuantía, podrá promover proceso monitorio con sujeción a las disposiciones
de este capítulo”. De entrada se debe aclarar que su procedencia está
condicionada al cobro de pago de sumas de dinero de naturaleza
contractual, lo cual descarta su aplicación para la ejecución de otro tipo de
prestaciones distintas al pago de dinero o de naturaleza judicial o de otro
orden.
En este orden de ideas, para el juicio ejecutivo administrativo, puede
pensarse que resultaría aplicable el proceso monitorio para la ejecución
de obligaciones derivadas de los contratos celebrados por las entidades
públicas, sin embargo, esa posición se desvanece ante los claros mandatos
del inciso primero del CPACA, que en lo pertinente, preceptúa: “Salvo lo
establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades
públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas
con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas
establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de
mayor cuantía (negrillas por fuera del texto original)”. Y resulta que como
el nuevo CGP, eliminó las reglas procesales para el proceso ejecutivo de
mayor cuantía y optó por unificar en un título único las reglas de un solo
juicio ejecutivo, se debe entender, que es bajo las pautas dispuestas a partir
del artículo 422 y siguientes que se surtirán todas las ejecuciones derivadas
912 Gaceta del Congreso de la República 250 de 11 de mayo de 2011, p. 4.

913 Sentencia C-031 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
404
de contratos suscritos por entidades estatales y no bajo las especiales del

artículo 419 del CGP.
La conclusión del párrafo anterior se ve reforzada por el hecho de
que el CPACA, solo se haya remitido a las disposiciones vigentes del CPC
–ejecutivo de mayor cuantía–, pues esas eran las previsiones originales de
la Ley 446 de 1998 –art. 87 CCA–, que aún permanecen vigentes hasta la
entrada en vigencia del CGP. No podría entonces asegurarse que al amparo
del artículo 306 del CPACA, sería viable acudir al proceso monitorio por
obligaciones contractuales derivadas de la contratación pública, pues para
aceptar esa posición, debería existir previamente una norma expresa de
carácter procesal que así lo ordenara en el CPACA, lo cual no ha ocurrido a
la fecha.
Adicionalmente, tampoco es procedente la aplicación de esta nueva
modalidad de proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues
existirían limitaciones frente a la cuantía y la competencia para tramitarlo.
Así, el artículo 419 del CGP, advierte, que procederá solo en los casos de
mínima cuantía, que según el inciso segundo del artículo 25 del mismo
código asciende a la suma de cuarenta (40) salarios mínimos legales
mensuales y resulta que ante la jurisdicción contencioso administrativa, los
juicios ejecutivos, siempre son de primera instancia ya sea en los Juzgados
o Tribunales Administrativos, dependiendo que superen o no los mil
quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales.
Por último, la filosofía que reviste este proceso especial creado en el
CGP no se ajusta a la exigencia del cumplimiento de las formalidades que
son requeridas en materia de contratación estatal y por lo tanto cualquier
acuerdo que pacte el Estado, necesariamente, deberá cumplir con las
formalidades necesarias para su perfeccionamiento so pena que el titular
del derecho pierda la opción de poder acudir más tarde ante la jurisdicción
administrativa para elevar su reclamo, salvo en los casos excepcionales
señalados por el Consejo de Estado en virtud de la aplicación de la acción
in rem verso, que fue objeto de análisis en la primera parte de esta obra.
De este modo, no podría construirse un título ejecutivo en contra de una
entidad estatal al amparo del proceso monitorio.
7. Las normas procesales que rigen el medio de control

ejecutivo
Como lo hemos sostenido en varios eventos y concretamente al referirnos
a las reformas implementadas en el derecho procesal administrativo con la
405
Ley 1437 de 2011, se perdió una gran oportunidad para regular un proceso
ejecutivo especial para las entidades estatales en el CPACA. Por cuenta de lo
anterior, sigue vigente la dependencia a la remisión a las reglas procesales
que determina el procedimiento civil, hoy congregadas en el CGP914 y en el
Decreto 806 de 2020, que sin dudas, no están diseñadas para ejecutar a las
entidades públicas, ante las particularidades y complejidades propias de la
Administración.
Será en el futuro y ante una eventual reforma, que ojalá se retome
este asunto para que el Legislador se detenga, de verdad y con juicio, en
regular un juicio ejecutivo estatal, que consulte los plazos para la toma
de las decisiones administrativas e incluso que establezca unas pautas
claras en materia de intereses, liquidación del crédito, régimen de medidas
cautelares, entre otras disposiciones.
Ya en lo que concierne con el trámite del medio de control ejecutivo,
tenemos que las normas procesales llamadas a fijar las distintas etapas y
trámites del juicio ejecutivo estatal, son por una parte, las especiales que
consagra el CPACA y en lo demás, las pertinentes del CGP, veamos:
El CPACA, regula materias tales como: i) títulos que prestan mérito
ejecutivo –arts. 95, 99, 189 y 297-; ii) jurisdicción y competencia – objetiva y
territorial – para el conocimiento y trámite de los procesos ejecutivos por
la justicia administrativa – arts. 104, num. 6, 155, num. 7 y 156, numerales
4 y 9 –; iii) los procesos ejecutivos que no son del conocimiento de la
jurisdicción administrativa – art. 105, num. 1 –; iv) caducidad de los títulos
ejecutivos de naturaleza contractual y judicial – literal k) del num. 2, art.
164-; v) plazos para ejecutar dependiendo del origen del título ejecutivo
– arts. 192 y 298 –; vi) trámite de pago de intereses dependiendo que se
aprovisione o no la contingencia en el Fondo – art. 194 –; vii) trámite de
notificación de mandamiento ejecutivo – art. 199 –; viii) incidente de tacha
de falsedad de documentos en los procesos ejecutivos – art. 209, num.
2 –; viii) reglas especiales de autenticidad de documentos tratándose de
procesos ejecutivos – art. 215 –; ix) reglas procesales para el trámite del
juicio ejecutivo – art. 299 –; x) reglas especiales para la ejecución de ciertos
títulos judiciales y atribuciones del juez en la ejecución – arts. 298 y 299 con
la reforma al CPACA que introdujo la Ley 2080 de 2021 – y xi) notificación
personal del mandamiento ejecutivo, la sentencia y el primer auto de la
segunda instancia al Ministerio Público – art. 303 –.
914 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 23 de abril de 2020, Expediente 11001-03-15-000-
2019-05062-01(AC), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
406
Con base en lo anterior, debemos entonces reconocer que con la Ley 1437
de 2011 y la Ley 2080 de 2021, se avanzó en la fijación de normas especiales
en el CPACA, que regulan aspectos claves dentro del proceso ejecutivo
administrativo, sin embargo, la llegada al CGP es imperiosa y obligatoria.
La aplicación de las previsiones del CGP, a partir del 1º de enero de 2014,
quedó absolutamente clara por cuenta de la decisión oportuna y necesaria
de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado915,
que unificó jurisprudencia frente a este punto y despejó las dudas que
existían sobre el particular.
Ahora bien, del contenido del artículo 299 del CPACA, no hay dudas,
respecto de la remisión expresa al CGP, para la tramitación de los procesos
ejecutivos derivados de títulos de naturaleza contractual y judicial salvo en
el caso del ejecutivo conexo, como se precisó en esta obra. Ahora bien,
quedó claro que el CGP resulta aplicable para la jurisdicción administrativa
a partir del 1º de enero de 2014 -trámites, etapas, recursos, etc.-, pero
también, además, es necesario precisar que la Ley 1564 de 2012 – CGP –, en
el numeral 4 del artículo 625, estableció una disposición procesal especial
para el trámite de tales procesos, que rige desde el 12 de julio de 2012916 –
fecha de promulgación de la ley–. El precitado artículo, dispone:
“ARTÍCULO 625. Tránsito de legislación. Los procesos en curso al entrar a regir
este código, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación:
4. Para los procesos ejecutivos:
Los procesos ejecutivos en curso, se tramitarán hasta el vencimiento
del término para proponer excepciones con base en la legislación anterior.
Vencido dicho término el proceso continuará su trámite conforme a las reglas
establecidas en el Código General del Proceso.
En aquellos procesos ejecutivos en curso en los que, a la entrada en vigencia
de este código, hubiese precluido el traslado para proponer excepciones,
el trámite se adelantará con base en la legislación anterior hasta proferir la
sentencia o auto que ordene seguir adelante la ejecución. Dictada alguna de
estas providencias, el proceso se seguirá conforme a las reglas establecidas en el
Código General del Proceso.
b) Si no se ha iniciado el trámite de las excepciones de mérito o estuviere
en curso, el juez citará a la audiencia prevista en este código para los procesos
ejecutivos.
c) Si el proceso estuviere a despacho para proferir fallo, el juez lo dictará por
escrito dentro del término que estuviere corriendo”.
915 Sala Plena, Auto 25 de junio de 2014, Expediente 25000233600020120039501 (IJ), C.P. Enrique Gil
Botero.
916 Numeral 1, artículo 627 CGP.
407
Así las cosas, el CGP, en lo que concierne con los procesos ejecutivos,
está vigente para la jurisdicción administrativa, desde el 12 de julio de 2012,
sin embargo, tales disposiciones no podían regir para esta jurisdicción
especial, sino solo a partir del primero (1º) de enero de 2014 – fecha en
que entró vigencia el CGP para la justicia administrativa – y por lo tanto,
podemos asegurar por un lado, que a partir del 1º de enero de 2014, las
ejecuciones se deberán ajustar en todo a todas las pautas del CGP y por
otro lado, respecto de aquellos procesos que se venían tramitando con
anterioridad al 1º de enero de 2014, se tiene que dependiendo de la etapa en
la que se encuentren, así serán las reglas procesales que deberán aplicarse.
A continuación, presentamos cómo se ritúan los juicios ejecutivos en curso
para la entrada en vigencia del CGP:
(i) Procesos ejecutivos iniciados antes del 1º de enero de 2014. Se
tramitarán hasta el vencimiento del término para proponer excepciones
con base en la legislación anterior –CPC con reforma de la Ley 1395 de
2010–. Vencido dicho término el proceso continuará su trámite conforme a
las reglas establecidas en el Código General del Proceso.
(ii) Procesos ejecutivos iniciados antes de 1º de enero de 2014 y que
la entrada en vigencia del CGP, ya se hubiese vencido el traslado para
proponer excepciones. El trámite se adelantará con base en la legislación
anterior hasta proferir la sentencia o auto que ordene seguir adelante la
ejecución. Dictada alguna de estas providencias, el proceso se seguirá
conforme a las reglas establecidas en el Código General del Proceso.
(iii) Procesos ejecutivos iniciados antes del 1º de enero de 2014 y que no
se hubiese iniciado el trámite de las excepciones de mérito o estuviese en
curso. El juez citará a la audiencia prevista en el código para los procesos
ejecutivos – artículos 372 y 373 CGP –.
(iv) Procesos ejecutivos iniciados antes del 1º de enero de 2014 y que
el proceso estuviere a despacho para proferir fallo. El juez lo dictará por
escrito dentro del término que estuviere corriendo.
Por otro lado, frente a las nuevas reglas de distribución de competencias
entre las diversas autoridades que integran la jurisdicción administrativa,
se tiene que el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 previó que entrarían en
vigencia un (1) año después de su publicación.
Por último, frente a las normas procesales917 en el trámite de los procesos
ejecutivos ante la jurisdicción administrativa, nos permitimos insertar en
917 El cuadro no incluye la reforma de la Ley 2080 de 2021.
408
esta obra un cuadro que reposa en una providencia de la Sección Segunda

del Consejo de Estado918, que por su pertinencia y utilidad se incluye así:
NORMAS PROCESALES ESPECIALES

PROCESOS EJECUTIVOS ADMINISTRATIVOS
Títulos que prestan mérito ejecutivo Arts. 95, 99, 189 y 297
Jurisdicción y competencia – objetiva y

territorial- para el conocimiento y trámite de Arts. 104, núm. 6, 155, numeral
los procesos ejecutivos por la justicia 7 y 156, numerales 4 y 9.
administrativa
Los procesos ejecutivos que no son del

conocimiento de la jurisdicción Art. 105, núm. 1
administrativa
Caducidad de los títulos ejecutivos de Arts. literal k) del núm. 2, art
naturaleza contractual y judicial 164
Los procesos ejecutivos que no son del

Arts. 192 y 298
conocimiento de la jurisdicción
administrativa
Trámite de pago de intereses dependiendo
que se aprovisione o no la contingencia en Art. 194
el Fondo
Trámite de notificación mandamiento Art. 199

ejecutivo
Incidente de tacha de falsedad de

documentos en el proceso ejecutivos Art. 209, núm. 2
Reglas especiales de autenticidad de

documentos tratándose de procesos Art. 215
ejecutivos
Reglas procesales para el trámite del Art. 299

proceso ejecutivo
Notificación personal del mandamiento

ejecutivo, la sentencia y el primer auto de la Art. 303
segunda instancia al Ministerio Público

918 Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 8 de agosto de 2017, Expediente 680012333000 2016-
01034 01 (1915 – 2017), C.P. Sandra Lissette Ibarra Vélez.
409
8. Ley 2080 de 2021 que contiene la reforma al CPACA en

materia de procesos ejecutivos
El Consejo de Estado, presentó ante el Congreso de la República, un
proyecto de ley para reformar el CPACA. El proyecto de ley se radicó con
el número 07 de 2019 Senado919, para modificar varias disposiciones de la
Ley 1437 de 2011920. Finalmente, el Legislador expidió la Ley 2080 de 2021.
Veamos entonces cuáles son los cambios que introdujo921, así:
8.1. Artículo 20. Reformó el artículo 125 del CPACA para señalar reglas
para la expedición de providencias judiciales, en especial, que tratándose de
las sentencias son dictadas por los jueces, salas, secciones y subsecciones y
también aquellas enlistadas en los numerales 1, 2, 3 y 6 del artículo 243 del
mismo estatuto. Particularmente, se dispuso que los autos que resuelvan
la apelación a los proveídos que decreten, denieguen o modifiquen una
medida cautelar serán de Sala en las corporaciones judiciales, salvo en la
primera instancia que será de ponente.
8.2. Artículo 26. Modificó el artículo 150 del CPACA para determinar qué
asuntos conoce en segunda instancia el Consejo de Estado, lo que incluye
la decisión de las apelaciones que se interpongan en contra de los autos y
sentencias dictados en primera instancia por los tribunales administrativos,
incluyendo el conocimiento del recurso de queja.
8.3. Artículo 27. Adiciona el artículo 151 del CPACA para otorgar la
competencia en única instancia a los Tribunales Administrativos para que
conozcan de “la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones aprobadas
en los procesos que haya conocido el respectivo tribunal en única instancia,
incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de los recursos
extraordinarios. En este caso, la competencia se determina por el factor de
conexidad, sin atención a la cuantía”.
8.3.1. COMENTARIO: La modificación acierta en la medida en que busca
extender el mérito ejecutivo de carácter judicial a todas las condenas
impuestas por la jurisdicción administrativa en los procesos de única
instancia que estén a cargo de los Tribunales, incluso si la condena surge
919 Ver Gaceta 1212 del 11 de diciembre de 2019.

920 Proyecto de Ley 007 de 2019 Senado y 364 de 2020 Cámara
921 El artículo 86 de la Ley 2080 de 2021, dispuso que rige desde el 25 de enero de 2021, con excepción
a las normas que modifican competencias de juzgados, tribunales administrativos y del Consejo de
Estado, las cuales se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de la
publicación de dicha ley – 25 de enero de 2022 –. Adicionalmente, señaló que se aplicaría el artículo
40 de la Ley 153 de 1887, en especial para la transición allí prevista.
410
como consecuencia del trámite de un recurso extraordinario. La propuesta

legislativa entonces busca rodear de mayor claridad la temática sin que
puede perderse de vista que a la luz del numeral 6 del artículo 104 del
CPACA, todas las condenas prestan mérito ejecutivo ante esta jurisdicción.
competencia en primera instancia a los Tribunales Administrativos para
que conozcan de “la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones
judiciales aprobadas en los procesos que haya conocido el respectivo tribunal
en primera instancia, incluso si la obligación que se persigue surge en el
trámite de los recursos extraordinarios. Asimismo, conocerá de la ejecución
de las obligaciones contenidas en conciliaciones extrajudiciales cuyo trámite
de aprobación haya conocido en primera instancia. En los casos señalados en
este numeral, la competencia se determina por el factor de conexidad, sin
atención a la cuantía. Igualmente, de los demás procesos ejecutivos cuya
cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales”.
8.4.1. COMENTARIO. El contenido es similar al artículo 27 que busca
ampliar mucho más el espectro de las providencias que prestan mérito
ejecutivo ante esta jurisdicción, con lo novedoso que contiene el texto de
reclamar la aplicación plena de la conexidad en materia de ejecuciones de
providencias.
8.5. Artículo 29. Modifica el artículo 154 del CPACA para señalar que los
juzgados administrativos conocerán en única instancia de las ejecuciones de
condenas impuestas y conciliaciones aprobadas en los procesos que haya
conocido el respectivo juzgado en única instancia, incluso si la obligación
que se persigue surge en el trámite de los recursos extraordinarios. Esta
competencia se determina con base en la conexidad sin importar la
cuantía.
competencia en primera instancia a los Juzgados Administrativos para que
conozcan de “la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones judiciales
aprobadas en los procesos que haya conocido el respectivo tribunal en
primera instancia, incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite
de los recursos extraordinarios. Asimismo, conocerá de la ejecución de las
obligaciones contenidas en conciliaciones extrajudiciales cuyo trámite de
aprobación haya conocido en primera instancia. En los casos señalados en
este numeral, la competencia se determina por el factor de conexidad, sin
atención a la cuantía. Igualmente, de los demás procesos ejecutivos cuya
cuantía no exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales”.
411
8.6.1. COMENTARIO. En sentido similar a los artículos anteriores, la

nueva normativa busca extender el mérito ejecutivo a las providencias que
ya están enlistadas en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA al igual que
aplica el factor de conexidad para ejecutar esos títulos ejecutivos judiciales.
8.7. Artículo 31. Modifica el artículo 156 del CPACA para mantener la
regla de competencia territorial para la ejecución de títulos ejecutivos
contractuales o en laudos arbitrales, con base en el lugar donde se ejecutó
o debió ejecutarse el respectivo contrato estatal.
8.8. Artículo 34. Reforma el numeral 1 del artículo 161 del CPACA para
establecer que la conciliación como requisito previo para demandar
será facultativa tratándose de los procesos ejecutivos, salvo que sean
aquellos que deban iniciarse en contra de los municipios, en cuyo caso de
conformidad con la Ley 1551 de 2012, deberá agotarse dicho requisito de
procedibilidad.
8.9. Artículo 36. Adiciona el artículo 174 del CPACA, para señalar en qué
casos procede el retiro de la demanda tratándose de procesos ejecutivos
así: “Si hubiere medidas cautelares practicadas, procederá el retiro, pero
será necesario auto que lo autorice. En éste se ordenará el levantamiento de
aquellas y se condenará al demandante al pago de perjuicios, salvo acuerdo
entre las partes. El trámite del incidente para la regulación de tales perjuicios
se regirá por lo dispuesto en el artículo 193 de este código y no impedirá el
retiro de la demanda”.
8.9.1. COMENTARIO: Es una propuesta novedosa que busca regular el
retiro de la demanda en los procesos ejecutivos que se tramitan ante la
jurisdicción administrativa. Por un lado, autoriza la aplicación de ese acto
procesal en el ejecutivo, fija los efectos de tal conducta y por otro lado,
establece cómo se tramita el incidente para el pago de perjuicios. Bastante
compleja será la tramitación de ese incidente a tal punto que lo volverá bien
contencioso. La redacción de esa propuesta en algunos casos hará muy
difícil que un ejecutante se decida por retirar la demanda ante el riesgo de
condena automática a pagar perjuicios. Creemos que la condena al pago de
perjuicios debería contar con límites en su cuantificación con el fin de que
la figura procesal sea aplicada en la práctica.
8.10. Artículo 37. Modifica el numeral 7 del artículo 175 del CPACA para
establecer el deber adicional de indicar el canal digital del demandado, su
representante o apoderado. Dicha previsión ya se previó inicialmente en el
Decreto 806 de 2020.
8.11. Artículo 38. Modifica el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA para
establecer un nuevo trámite para resolver las excepciones.
412
8.12. Artículo 39. Reforma el artículo 179 del CPACA para regular las
etapas del proceso contencioso administrativo.
8.13. Artículo 40. Modifica los numerales 6, 8 y 9 del artículo 180 del
CPACA en lo que atañe con los trámites de la audiencia inicial.
8.14. Artículo 41. Reforma el numeral 2 del artículo 182 del CPACA para
indicar que el juez deberá dictar sentencia oral y de no ser posible deberá
informar el sentido del fallo en forma oral.
8.15. Artículo 42. Adiciona un nuevo artículo 182A al CPACA para regular
la figura de la sentencia anticipada, las causales y el procedimiento a seguir.
8.16. Artículo 46. Modifica el artículo 186 del CPACA para establecer
que todas las actuaciones judiciales susceptibles de tramitarse en forma
escrita deberán realizarse a través de las TICS y determina otras reglas e
incluso avala la combinación de actuaciones presenciales o virtuales.
8.17. Artículo 48. Modifica el artículo 199 del CPACA que regula la
notificación del mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo
para efectuar algunas precisiones, entre ellas: (i) cómo se notifica a los
particulares por canales digitales; (ii) cuándo se entiende efectuada
la notificación electrónica; (iii) cuándo se inician los términos de las
providencias notificadas por medios electrónicos, y (iv) cómo se notifica a
la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
8.17.1. COMENTARIO: La nueva reforma incluye varios ajustes al
contenido del artículo 199 del CPACA que regula la forma de notificar el auto
que libra mandamiento ejecutivo. Particularmente, por un lado, se aclara a
partir de qué momento se cuentan los términos procesales para recurrir el
mandamiento de pago o del momento para proponer excepciones dentro
del trámite del proceso ejecutivo, más aún cuando en estos procesos se
debe notificar a varias dependencias o entidades estatales como es el
caso por ejemplo del Ministerio Público y por otro lado, se prevé que a los
particulares se les notifica al canal digital informado. De este modo, en lo
pertinente, se otorga certeza a partir del momento en que corren dichos
términos lo cual resulta afortunado y necesario. También, se establece el
mecanismo de notificaciones electrónicas donde se encuentren intereses
litigiosos de la Nación.
que el auto admisorio de la demanda a personas de derecho privado que
no tengan canal digital se les notificará en la forma dispuesta en el artículo
291 del CGP.
413
cómo se harán las notificaciones por estado en la misma línea del Decreto
806 de 2020.
8.20. Artículo 51. Adiciona un artículo 201A del CPACA para establecer
cómo se fijan y operan los traslados y adicionalmente, que se prescindirá
de ellos cuando una de las partes acredite que envió el escrito a los demás
sujetos procesales en copia por un canal digital.
8.21. Artículo 52. Modifica el artículo 205 del CPACA para regular cómo
procede la notificación por medios electrónicos, en especial, introduce una
regla similar contenida en el Decreto 806 de 2020 para indicar cuándo se
entiende realizada la notificación electrónica.
8.22. Artículos 54, 55, 56, 57 y 58. Modifica varias reglas del CPACA en
lo que atañe con la prueba pericial, su práctica, contradicción y las reglas
especiales para las entidades estatales. Particularmente, el artículo 57 que
modifica el artículo 221 del CPACA, como novedad, señala que el auto que
fija los honorarios del perito prestará mérito ejecutivo y que el proceso
se tramitará ante la jurisdicción administrativa con base en el factor de
conexidad cuando el ejecutado sea una entidad pública o la ordinaria si se
trata de un particular.
8.23. Artículo 61. Modifica el artículo 242 del CPACA, contentivo del
recurso de reposición.
8.24. Artículo 62. Modifica el artículo 243 del CPACA en cuanto a las
providencias que son susceptibles de apelación. El nuevo artículo 62,
incluye como apelables las providencias que niegan total o parcialmente
el mandamiento ejecutivo. Particularmente, el parágrafo 2 del artículo 62
dispone que, en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará
conforme a las normas especiales que lo regulan que no son otras que
aquellas contenidas en el Código General del Proceso. Se prevé también,
que el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia
durante el término previsto para recurrir. Adicionalmente, interesante
resulta la regulación de la apelación adhesiva que trae el nuevo parágrafo 3
del artículo 62 en aquello que resulte desfavorable a quien no apeló.
8.24.1. COMENTARIO: Una pertinente modificación del artículo 243
del CPACA, que aborda un aspecto neurálgico dentro del trámite de los
procesos ejecutivos. El asunto es sencillo: la realidad es que la jurisdicción
administrativa se sirve y se nutre del ejecutivo regulado en el CGP y por
lo tanto, también, debe sujetarse a las reglas de controversia judicial
dispuestas para ese trámite especial, salvo que el CPACA incluyera una
relación precisa y detallada de esa materia lo cual no ha ocurrido hasta
414
la fecha. De este modo, la nueva redacción del artículo 243, queda claro
que dentro de los ejecutivos serán apelables: (i) el auto que niegue total
o parcialmente el mandamiento de pago; (ii) la sentencia ejecutiva, y (iii)
las demás providencias que se dicten en el proceso ejecutivo y que sean
apelables en los términos del CGP. Una oportuna, pertinente y necesaria
decisión legislativa que aplaudimos y con la que estamos totalmente de
acuerdo.
8.25. Artículo 63. Adiciona el artículo 243A del CPACA para establecer
qué providencias no son susceptibles de recursos ordinarios.
8.26. Artículo 65. Modifica el artículo 245 del CPACA relativo al recurso
de queja.
8.27. Artículo 66. Modifica el artículo 246 del CPACA que contiene el
recurso de súplica.
8.28. Artículo 80. Modifica el artículo 298 del CPACA para eliminar ese
aparente trámite especial para el cumplimiento de sentencias.
8.28.1. COMENTARIO. Celebramos esta reforma normativa pues con
total acierto, el nuevo artículo 80 prevé que, si no se cumple con una
providencia judicial en los términos dispuestos en el artículo 192 de la
Ley 1437 de 2011, el juez competente, por el factor de conexidad, librará
mandamiento de pago según las reglas del Código General del Proceso,
previa solicitud del acreedor. También, señala los plazos para la ejecución
de conciliaciones aprobadas por la jurisdicción y de laudos arbitrales,
sometiendo el cobro de esos títulos a las reglas del CGP, cuya competencia
se determinará por conexidad, cuantía y factor territorial, dependiendo
del título. Adicionalmente, llama la atención la competencia oficiosa que
la reforma le otorga al juez administrativo para declarar defectos formales
del título ejecutivo.
8.29. Artículo 81. Modifica el artículo 299 del CPACA para incluir reglas
propias para el trámite del proceso ejecutivo administrativo similares a las
previstas en la legislación procesal civil, en la medida en que por un lado,
reitera que las ejecuciones de títulos ejecutivos contractuales se surtirán
con base en el Código General del Proceso, atendiendo los factores de
competencia territorial y de cuantía y por otro lado, fija las condiciones para
librar mandamiento de pago al igual que establece restricciones para las
discusiones en los defectos formales de los títulos que sólo se podrán elevar
por la vía del recurso de reposición con la única excepción de la potestad
oficiosa que expresamente se reconoce para asumir ese análisis en cabeza
del juez. De este modo, con la nueva reforma, se establecen unas reglas
procesales especiales tales como: (i) el juez librará mandamiento sólo si
415
se arrima documento que preste mérito por lo pedido o por aquello que
se estime legal; (ii) los requisitos formales del título ejecutivo sólo podrán
cuestionarse por la vía del recurso de reposición so pena de quedar cerrada
cualquier discusión en el futuro sobre ese mismo aspecto, y (iii) reconoce
la potestad oficiosa del juez para declarar y/o probar de oficio defectos
relacionados con los requisitos formales del título ejecutivo al momento
de dictar sentencia o de ordenar seguir adelante con la ejecución.
Creemos que la regla que atañe con la obligación de acompañar
documento que presta mérito ejecutivo para librar mandamiento, cerrará
la discusión procesal que se ha tejido en torno a si el juez puede inadmitir o
pedir documentos al ejecutante para integrar el título, lo cual nunca hemos
compartido. Este proceso especial está edificado sobre la certeza de una
obligación indiscutible y la prueba de ella debe estar vertida en el texto de
la demanda con sus respectivos anexos, por lo cual no creemos que sea
posible que en el camino se adjunten documentos o pruebas para acreditar
la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible en los
términos del artículo 422 del CGP922. Sería muy sana una previsión expresa
en tal sentido en el CPACA.
La previsión sobre los requisitos formales del título y su controversia
sólo por la vía del recurso de reposición, encontramos que de hecho ya
existe en el artículo 430 del CGP y por integración normativa resulta
plenamente aplicable a esta jurisdicción, como lo hemos expuesto en las
anteriores ediciones, pero ahora queda como una regla especial insertada
en el artículo 299 del CPACA.
Por último, creemos acertada la reforma que reconoce expresamente
la potestad oficiosa del juez administrativo para declarar probada de oficio
una excepción que atañe con defectos relacionados con los requisitos
formales del título. Nos preocupa que se entienda que la labor oficiosa sólo
está circunscrita a ese aspecto y no a otros, por lo que creo recomendable
que se amplíe a otros escenarios tales como a la existencia o no del título
ejecutivo. Sería también que en el futuro se prevea un trámite procesal
especial que le permitiera a las partes pronunciarse en torno a una eventual
922 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 14 de junio de 2019, Expediente 61.805,
C.P. María Adriana Marín. En la providencia se concluyó: “De acuerdo con el análisis efectuado en
párrafos anteriores, la tesis que propone el recurrente no tiene cabida en el presente asunto, por
cuanto la inobservancia en que se incurrió en la demanda de ejecución versa sobre los requisitos
de fondo del título ejecutivo, en tanto no se allegaron los documentos requeridos para establecer su
exigibilidad al tratarse de títulos complejos, aspecto que no daba lugar a la inadmisión de la demanda
sino a negar el mandamiento de pago”. Ver también, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 24 de
octubre de 2019, Expediente 64.026, C.P. Alberto Montaña Plata.
416
declaratoria oficiosa de una excepción si esa es la ruta que el juez ejecutivo

piensa recorrer. Un breve traslado procesal que otorgue el operador judicial,
por ejemplo, cumpliría con esos fines en la medida en que salvaguardaría
el derecho al debido proceso de las partes quienes podrían manifestarse
antes de la decisión aportando argumentos y de paso quedaría a salvo la
competencia oficiosa para decretar probada eventualmente una excepción
sobre la inexistencia de un título ejecutivo.
9. Las normas especiales del Decreto Legislativo 806 de 2020
Ya casi al culminar la actualización de esta nueva edición, el Gobierno,
se expidió el Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020923 – amparada en
las facultades legislativas previstas en la Constitución Política de 1991 para
afrontar la pandemia del COVID-19 – con el que se implementaron diversas
medidas de carácter procesal orientadas a promover la justicia digital y se
incluyeron reformas al régimen procesal contencioso administrativo. La
vigencia de las previsiones de dicho decreto, va hasta el 4 de junio de 2022.
Sin dudas, los cambios de este Decreto impactan el trámite de los
procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción administrativa, desde
el procedimiento en la radicación de la demanda –hoy radicada por canales
electrónicos – hasta los trámites propios de dichos procesos judiciales
– traslados, notificaciones, copias de memoriales, trámite escritural de
la apelación de ciertas providencias judiciales y la figura de la sentencia
anticipada –, incluyendo el hecho incontrovertible que ya no se requiere
del aporte físico del título ejecutivo, como anexo de la demanda, tal como
tradicionalmente se encontaba estructurada a cargo del ejecutante y
reconocida recientemente por el Tribunal Superior de Bogotá924.
La primera duda que debemos despejar consiste en establecer si
el Decreto 806 de 2020 se aplica a los procesos nuevos regidos por sus
preceptos – presentados a partir del 4 de junio de 2020 – o si también se
extiende a aquellos que ya venían en trámite. En este punto se mantienen
dos tesis. Veamos:
Una que compartimos plenamente y que sostiene que se aplica incluso
a aquellos procesos judiciales iniciados antes de su entrada en vigencia,
pues dicha aseveración no sólo consta en los antecedentes del precitado
decreto, sino que es la única forma de lograr la presencia virtual de los
sujetos procesales, reactivar y agilizar los procesos judiciales al igual que
923 Declarado exequible en la Sentencia C-420 de 2020, M.P. Richard Ramírez Grisales.
924 Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, Auto de 1º de octubre de 2020, Expediente 027202000205-
01, M.P. Marco Antonio Álvarez Gómez.
417
facilita la implementación de la justicia digital. Acompañan nuestra posición

varias decisiones del Consejo de Estado925. Incluso, la Corporación926, en uno
de esos pronunciamientos, aseguró: “En concordancia con estos propósitos,
el mentado decreto legislativo contempla disposiciones de tipo adjetivo para
dotar de celeridad el trámite y decisión de las diferentes causas judiciales, las
cuales “se adoptarán en los procesos en curso y los que inicien luego de la
expedición de este decreto”927.
La otra posición928 se apega al contenido del artículo 40 de la Ley 153
de 1887 y opta por concluir que sólo se aplica a los procesos judiciales
iniciados con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 806 de
2020. Es una postura respetable que encuentra apoyo normativo en la
legislación vigente, sin embargo, el contexto que ocasionó la pandemia y
las dificultades generadas en la prestación del servicio esencial de justicia,
aconsejan una aplicación sistemática de las normas procesales para
asegurar que se cumpla con los objetivos trazados por el precitado decreto,
que dicho sea de paso fue declarado ajustado a la Constitución de 1991.
Procederemos entonces a estudiar cada una de las novedades que
implementa el Decreto 806 de 2020 dentro del trámite de los procesos
ejecutivos que se surten ante la jurisdicción administrativa. Veamos:
(i) La regulación del artículo 1 contiene su objeto asociado al uso de
las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones
judiciales y con el fin de agilizar los trámites que se surten ante varias
jurisdicciones, entre ellas, la contenciosa administrativa.
(ii) El artículo 2 establece reglas para el uso de las TICS en las actuaciones
judiciales y señala que en ellas no se requerirán de firmas manuscritas o
digitales, presentaciones personales o autenticaciones adicionales, ni
incorporarse o presentarse en medios físicos.
925 Sección Quinta, Sala Unitaria, Auto del 7 de julio de 2020, Expediente 11001-03-28-000-2020-
00029-00, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra; Sección Quinta, Sala Unitaria, Auto de 15 de julio de
2020, Expediente 11001-03-28-000-2020-00050-00, C.P. Rocio Aráujo Oñate; Sección Quinta, Sala
Unitaria, Auto del 30 de julio de 2020, Expediente 11001-03-28-000-2019-00086-00, C.P. Rocio
Aráujo Oñate; Sección Tercera, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto 16 de julio de 2020, Expediente
57503, C.P. Martín Bermúdez Muñoz y Sala Unitaria, Auto de 16 de julio de 2020, Expediente 59.256,
C.P. Martín Bermúdez Muñoz y Sección Primera, Auto de 19 de noviembre de 2020, Expediente
2018-00366, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón y Auto de 30 de noviembre de 2020, Expediente
11001-03-24-000-2015-00311-00, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón.
926 Consejo de Estado, Sección Quinta, Sala Unitaria, Auto del 7 de julio de 2020, Expediente 11001-03-
28-000-2020-00029-00, C.P. Luis Alberto Álvarez Parra.
927 Página 12 del Decreto Legislativo 806 del 4 de junio de 2020 – cita de la providencia –.
928 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 3 de septiembre de 2020, Expediente
11001-02-03-000-2020-02048-00, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona y Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 31 de agosto de 2020, Expediente 65.222, C.P. Marta
418
(iii) El artículo 3 dispone el uso de las TICS en las actuaciones judiciales

y prevé deberes procesales para las partes, entre ellas, la del suministro y
uso de los canales digitales.
(iv) El artículo 4 habilita el uso de los expedientes híbridos para el
cumplimiento de las actividades judiciales y determina deberes para las
autoridades judiciales y para sus usuarios.
(v) El artículo 5 crea e implementa el poder digital por mensaje de
datos sin que se requieran firmas manuscrita o digital al igual que ese poder
tendrá validez en cualquier actuación judicial sujeto a las formalidades
previstas en dicho precepto normativo.
(vi) El artículo 6 prevé reglas para incluir los canales digitales en las
demandas para hacer las notificaciones y traslados del caso ante las
jurisdicciones habilitadas por el Decreto, al igual que establece criterios
para la presentación de la demanda, la admisión y la notificación del auto
admisorio.
El precitado artículo 6 fue declarado exequible condicionadamente por la
Corte Constitucional929, que determinó que sólo se ajustaba al Texto Superior
en el evento de que el demandante desconozca la dirección electrónica de
los peritos, testigos o cualquier tercero que deba ser citado al proceso, así
podría indicarlo en la demanda sin que ello implique su inadmisión.
(vii) El artículo 7 desarrolla la tramitación de audiencias con el uso de
las TICS y las cargas que asumen las autoridades judiciales y las partes en
ese contexto.
(viii) El artículo 8 prevé la notificación electrónica de las decisiones que se
dictan en el curso de los procesos judiciales y determina en qué momento se
entiende surtida. La Corte Constitucional930, precisamente, declaró exequible
condicionadamente el inciso tercero de ese artículo para señalar que se ajusta
al Texto Superior sólo si se entiende que el término allí dispuesto empezará a
contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibo o se pueda por otro
medio constatar el acceso del destinatario al mensaje.
(ix) El artículo 9 establece reglas para las notificaciones por estado y
los traslados dentro del trámite de las actuaciones judiciales. Y el parágrafo
de ese artículo fue declarado exequible condicionadamente por la Corte
Constitucional931, para señalar que se ajusta a la Constitución en el entendido
929 Sentencia C-420 de 2020, M.P. Richard Ramírez Grisales.

930 Sentencia C-420 de 2020, M.P. Richard Ramírez Grisales.
931 Ibídem.
419
de que el término allí dispuesto empezará a contarse cuando el iniciador

recepcione acuse de recibo o se pueda por otro medio constatar el acceso
del destinatario al mensaje.
(x) El artículo 10 determina la forma para efectuar las notificaciones por
emplazamiento.
(xi) El artículo 11 consagra el mecanismo para publicar todas las
comunicaciones, oficios y despachos por medios técnicos en los términos
del artículo 111 del Código General del Proceso.
(xii) El artículo 12 prevé el trámite de resolución de excepciones ante
la jurisdicción contenciosa administrativa de forma similar a como opera
en el Código General del Proceso y establece quién debe adoptar las
providencias que se surten en su trámite.
(xiii) El artículo 13 implementa la figura de la sentencia anticipada
en los procesos que se surten ante la jurisdicción administrativa, prevé
causales para aplicarla y señala el trámite que se debe agotar en los juicios
contencioso administrativos.
(xiv) El artículo 14 establece un nuevo procedimiento para tramitar la
apelación de sentencias en materia civil y de familia cuyo trámite se inclina
por la adopción de sentencias escritas y no orales, como estaba previsto
originalmente en el Código General del Proceso.
(xv) El artículo 15 implementa un nuevo procedimiento para tramitar la
apelación de autos y sentencias en materia laboral cuyo trámite se inclina
por la adopción de autos y sentencias escritas y no orales.
En este orden de ideas, las reformas que implementó el Decreto 806
de 2020, por supuesto, que tienen incidencia en el proceso ejecutivo
administrativo en aspectos tales como los siguientes:
• El otorgamiento de los poderes digitales para atender el proceso;
• La presentación virtual de la demanda y sus anexos;
• El uso de los canales digitales.
• Los nuevos deberes procesales de las partes.
• La presentación en medios electrónicos del título ejecutivo con la
demanda que lo conservará la parte y estará bajo su custodia.
• Los trámites de traslados, oficios y las notificaciones judiciales.
• El uso de las TICS en las actuaciones judiciales dentro del trámite del
proceso ejecutivo.
• La posibilidad de dictar sentencia anticipada en el proceso ejecutivo.
• El trámite de la apelación de la sentencia ejecutiva.
420
SEGUNDA PARTE
Del proceso ejecutivo administrativo
•••
Capítulo I
1. Jurisdicción
La jurisdicción, según la doctrina932, “es una función que decide los asuntos
que se someten a su conocimiento, cuando sea requerida para la solución
de un conflicto la que se ejerce por órganos independientes del Estado
y que es indelegable, salvo para la realización de ciertas diligencias”. En
Colombia, la jurisdicción ordinaria, es la encargada de conocer de todos
los procesos ejecutivos, salvo en aquellos casos especiales, como ocurre
con aquellas ejecuciones que están sustentadas en títulos ejecutivos
contractuales derivados de la contratación estatal y de las providencias
judiciales proferidas por la justicia contencioso administrativa y ahora
también con las decisiones de la justicia arbitral. El asunto es nuevo para
el juez administrativo, puesto que antes de la expedición de la leyes 80 de
1993, 446 de 1998, 678 de 2001, 1437 de 2011 y 1563 de 2012, la jurisdicción
contencioso administrativa, no conocía de procesos ejecutivos, salvo en lo
relativo a los recursos de apelación y de queja, las consultas, y los incidentes
de excepciones en los procesos administrativos de jurisdicción coactiva.
Fue inicialmente con el artículo 75933 de la Ley 80 de 1993 que el
Legislador le entregó a la justicia administrativa, el conocimiento de los
procesos ejecutivos administrativos, en los siguientes términos: “Sin
perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para
932 Morales Molina, Hernando. Op. Cit. pp. 22 y 23.

933 Fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia del 22 de agosto de
1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. En esa providencia se indicó: “(...) Analizadas las competencias
que específicamente la Carta radica en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa no
se encuentra la que se refiere al conocimiento de los procesos ejecutivos originados en contratos
estatales; por consiguiente, bien podía el legislador sin contrariar la Constitución, asignarla a la
jurisdicción citada que es la encargada de dirimir los litigios en que es parte la administración. Es
que los procesos ejecutivos son una clase de los contenciosos pues participan de las características
propias de estos. Sin embargo, su finalidad es diferente a la de los demás de la misma índole, ya que
su objeto no es el de declarar un derecho dudoso, sino hacer efectivo el que ya existe reconocido en
un título ejecutivo perfeccionado antes de que exista la relación jurídico procesal”.
421
conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los

administrativa”. Más tarde, la Ley 446 de 1998, hizo lo propio respecto de
las providencias judiciales condenatorias dictadas por la misma jurisdicción
(art. 44). La decisión legislativa obedeció al moderno principio consistente
en que el juez de la acción debe ser el de la ejecución. Luego, las leyes 678
de 2001 y 1437 de 2011, ampliaron el conocimiento de ejecutivos por parte
de la justicia administrativa.
Ante la nueva preceptiva legal y dada la necesidad de unificar la
jurisprudencia administrativa en lo relacionado con el proceso ejecutivo
administrativo, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, mediante Providencia S-414 del 29 de noviembre de 1994,
con ponencia de Guillermo Chahín Lizcano, en lo pertinente sostuvo:
“(...) Estima la corporación que de la norma transcrita claramente se infiere
que la Ley 80 le adscribió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la
competencia para conocer de las controversias contractuales derivadas de
todos los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento,
entendiéndose que se trata en este último caso, de procesos de ejecución
respecto de obligaciones ya definidas por voluntad de las partes o por decisión
judicial (...).
(...) Para la Sala la norma que se interpreta es clara en cuanto a que el
término ´proceso de ejecución o cumplimiento´ significa juicio; de suerte que
la Ley 80 de 1993 en su artículo 75, usó una terminología procesal diáfana en
lo que a las controversias contractuales se refiere, ya que estas pueden ser las
controversias previas o coetáneas a la celebración o desarrollo de un contrato y
las que se deriven de la ejecución tardía o defectuosa de la obligación que surge
del negocio jurídico. Si bien el artículo 75 de la norma citada, cuando habló de
los procesos de ejecución o cumplimiento, no dijo nada sobre el trámite, por la
forma de interpretación integral de las diferentes legislaciones y habida cuenta
de la existencia de normas que remiten a él, como el artículo 267 del CCA, es
necesario concluir que se aplica el CPC (...)”.
La anterior decisión judicial fue objeto de varios salvamentos de votos,
que se fundaron en que el artículo 75 no hizo alusión a la acción ejecutiva
sino a la ejecución del contrato, y que por lo tanto el proceso ejecutivo
no implicaba una controversia contractual, y además que la jurisdicción
contencioso administrativa es de conocimiento y no de ejecución.
A partir del Auto S–414 del 29 de noviembre de 1994, proferido por
el Consejo de Estado, la jurisprudencia se ha encargado de decantar los
asuntos respecto de los cuales conoce a través del proceso ejecutivo. La
422
regla general del conocimiento de los procesos ejecutivos, está en manos

de la jurisdicción ordinaria y la excepción radica en la justicia administrativa.
Por su parte, la Ley 446 de 1998, asignó a la jurisdicción contencioso
administrativa, el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de
providencias judiciales condenatorias dictadas por ella misma. Frente a esa
novedosa competencia, el Consejo de Estado934, aseguró:
“3. El proceso ejecutivo en materia contencioso administrativa
En principio, el conocimiento de los procesos ejecutivos iniciados como
consecuencia de una condena contencioso administrativa era de competencia de
la jurisdicción ordinaria, tal y como se precisó en repetidas ocasiones por parte
del Consejo Superior de la Judicatura —Sala Jurisdiccional Disciplinaria, salvo
que se tratara de condenas proferidas en el trámite de procesos contractuales,
dado que, por expresa disposición del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la ley
radicó el conocimiento de dichos procesos ejecutivos a la propia jurisdicción
contencioso administrativa; así mismo, se ha reconocido que los procesos
ejecutivos derivados del incumplimiento de actas de conciliación debidamente
aprobadas corresponde a esta última jurisdicción.
Ahora bien, el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 adicionó el artículo 134B del
CCA para establecer los asuntos de competencia funcional en primera instancia
de los jueces administrativos, disposición en la que el numeral 7º dispone: (…).
De las normas antes trascritas, se colige que, con la entrada en vigencia de
las disposiciones sobre competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, como
consecuencia de la expedición de la Ley 954 de 2005, a partir del 28 de abril de
este último año, los tribunales administrativos empezaron a conocer de los
asuntos señalados en el artículo 42 de la Ley 446 de 1998 hasta tanto entren en
funcionamiento los juzgados administrativos.
Por consiguiente, los procesos ejecutivos iniciados con fundamento en
condenas impuestas por la propia jurisdicción contencioso administrativa,
independientemente de la cuantía, deben ser asumidos en primera o en única
instancia, por los distintos tribunales administrativos del país hasta el momento
en que los jueces administrativos inicien actividades, fecha a partir de la que,
todos aquellos procesos que no superen los 1500 salarios mínimos legales
mensuales deberán ser asumidos por estos en primera instancia.
En esos términos, dada la readecuación de competencias contenida en la Ley
446 de 1998 y los parámetros de implementación señalados por la Ley 954 de
2005, a partir de la entrada en vigencia de esta última ley, todos los procesos
ejecutivos originados en providencias judiciales condenatorias proferidas por
la justicia contencioso administrativa deberán ser ventiladas ante la misma
jurisdicción, situación que contrasta diametralmente con la que se venía
presentando hasta el 27 de abril de 2005”.
423
No hay duda, entonces, respecto de la competencia que le asiste a

la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las acciones
ejecutivas que se funden en títulos ejecutivos derivados de contratos
estatales y de providencias judiciales condenatorias proferidas por ella
misma. Como se verá, también frente a títulos de origen arbitral según
lo prevé el nuevo CPACA. Obviamente, también se incluye la atribución
otorgada por la Ley 678 de 2001, reglamentaria de la acción de repetición,
por la cual, también se le entregó competencia al juez administrativo para
conocer de la ejecución de los títulos ejecutivos judiciales derivados de la
acción de repetición (art. 15).
Por su parte, el numeral 6 del artículo 104 del nuevo CPACA, amplió
también la competencia en ejecutivos de la jurisdicción contencioso
administrativa, para conocer de la ejecución de los laudos arbitrales y de
las obligaciones que tengan el carácter de títulos ejecutivos derivados
de todos los contratos que sean celebrados por una entidad pública,
es decir, no solo aquellos de Ley 80 de 1993 (art. 75) sino de cualquier
otro siempre que sea suscrito por la administración –es decir sujeto a
cualquier régimen sustancial especial o general–, en los términos de la
definición contenida en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, que
dispone: “Parágrafo. Para los solos efectos de este código, se entiende
por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con
independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que
el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital;
y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.
Por lo tanto, basta que se trate de un título de recaudo que provenga
de cualquier contrato estatal o de un laudo arbitral proferido en el
marco de una controversia contractual (art. 1°, L. 1563/2012) en donde
intervenga una entidad pública, sin importar que esté sujeto o no a
Ley 80 de 1993, para que la acción ejecutiva dirigida a lograr su cobro
judicial deba conocerla privativamente el juez administrativo, salvo los
casos previstos en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA y la ejecución
de los gastos de los Tribunales de Arbitramento de que trata la Ley 1563
de 2012, la cual le corresponde a la justicia ordinaria.
En este orden de ideas, ha llegado el momento de analizar cuáles
son los asuntos que por la vía del proceso ejecutivo, se tramitan ante la
jurisdicción contencioso administrativa.
424
1.1. La prerrogativa de cobro coactivo.

Importante resulta el estudio de la antigua jurisdicción coactiva935 hoy
correctamente936 denominado prerrogativa de cobro coactivo937pues tanto
las leyes 1066 de 2006, 1150 de 2007 como el nuevo CPACA (L. 1437/11),
habilitan a las entidades estatales, para cobrar por esta vía los títulos
ejecutivos donde consten obligaciones claras, expresas y exigibles a su
favor, y entre ellos, aquellos derivados de la actividad contractual. La
antigua jurisdicción coactiva, en palabras de la Corte Constitucional: “(…)
consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención
judicial, (…) adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación
se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos
se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales938.” El
Consejo de Estado, al referirse a este valioso instrumento otorgado por el
legislador a la administración, señaló que está instituido para asegurar el
recaudo rápido de las deudas a favor de las entidades públicas939 a través
del reconocimiento de un privilegio exorbitante940. De hecho, la misma
Corporación941, recientemente, sobre ese privilegio aseguró lo siguiente:
“un procedimiento administrativo que por su naturaleza no entraña el
ejercicio de la función jurisdiccional como que en ella no se discuten derechos
sino que se busca poder hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias
o deudas fiscales surgidas de la potestad impositiva del Estado y se pretende
935 Así la denominó el artículo 68 del CCA.

936 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2.164 de 5 de junio de 2014, C.P.
Germán Alberto Bula Escobar.
937 Artículo 98 CPACA.
938 Sentencia C-666 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
939 Esa potestad estatal tiene sus orígenes en la tesis del Hariou, pues para él las acreencias públicas
están protegidas por ese privilegio especial de carácter unilateral. La Corte Constitucional, cita una
providencia de la Sala de Negocios de la Corte Suprema de Justicia de 1936, en la que se sostuvo:
“Esta facultad es uno de los privilegios exorbitantes de las personas administrativas, según lo
expresa el notable publicista M. Hauriou. Este privilegio, el de que las personas administrativas no
litigan con los individuos sobre un pie de perfecta igualdad, ha dado nacimiento a la jurisdicción
coactiva, sin la cual seguramente la comunidad social no obtendría en tiempo oportuno los recursos
que le son necesarios para atender a las exigencias de la administración pública. Por esta razón,
dice el citado autor que las acreencias públicas están amparadas por un privilegio general de
cobranza, que es una de las manifestaciones de procedimiento de acción directa; la administración,
confeccionando un simple documento de cobranza, se crea un título ejecutivo. Este privilegio existe,
por lo menos en provecho del Estado, de los Departamentos”. (Corte Suprema de Justicia. Sala de
Negocios Generales. Providencia del 13 de agosto de 1936.-G.J. Nº 1911. p. 882)”. Sentencia C-666
de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
940 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 8 de junio de 2011, Expediente AP-2004-00540, C.P.
Enrique Gil Botero.
941 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 11 de abril de 2019, Expediente
425
exigir su cumplimiento compulsivo cuando el sujeto pasivo de dicha obligación

lo ha incumplido parcial o totalmente”.
El cobro coactivo, es pues un procedimiento administrativo942 de cobro
de obligaciones que consten a favor del Estado, que se tramita al interior
de la propia entidad estatal acreedora, sin que ella tenga que acudir ante
una autoridad judicial para hacer efectivo el cobro compulsivo de la deuda.
En materia contractual, la redacción original de la Ley 80 de 1993,
no confirió a las entidades estatales la facultad de cobro coactivo para
el cobro de obligaciones originadas en el contrato estatal. Fue entonces
con la Ley 1150 de 2007, que el legislador, le otorgó expresamente a la
administración la facultad de coactivo para el cobro de las garantías en la
actividad contractual pública, muy a pesar de que ese privilegio ya le había
sido conferido por la Ley 1066 de 2006, tal y como lo puso de presente un
salvamento de voto del Consejero de Estado, Enrique Gil Botero943, cuando
sostuvo:
“La reformulación de ese criterio se debe a que este análisis acaba de verse
afectado con la reciente expedición de la Ley 1066 de 2006, ´Por la cual se dictan
normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones´,
la cual retorna la potestad de jurisdicción coactiva a las entidades estatales, que
sin duda había sido derogada, en materia contractual, con la expedición de la
Ley 80 de 1993.
(…) Según esta disposición, las obligaciones dinerarias que existan a favor
de las entidades estatales a que se refiere la misma, como son las que se derivan
de las pólizas de seguros, y en general de cualquier otro acto contractual
—unilateral o bilateral— que declara la existencia de una obligación dineraria,
dan lugar, de nuevo, a ejercer la jurisdicción coactiva para cobrarlas, de manera
que esta norma regresó a las entidades estatales la potestad pública que había
sido derogada en 1993”.
Hoy en día, el tema no merece discusión alguna pues con la
entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (L. 1437/2011), es indubitable que
las entidades estatales cuentan con el privilegio de la prerrogativa de
cobro coactivo para el cobro de todo tipo de obligaciones que consten
a su favor, incluyendo las de tipo contractual944. En efecto, el artículo
942 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 17 de mayo de 2007, Expediente AP-00369, C.P.
Ramiro Saavedra Becerra.
943 Sección Tercera, Auto del 9 de abril de 2008, Expediente 26.295, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
944 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 6 de agosto de 2020, Expediente 24.938, C.P.
Stella Carvajal.
426
99 del CPACA, enlista documentos que prestan mérito ejecutivo a favor

del Estado, así:
“ARTÍCULO 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado.
Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste
una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades
públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una
suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que
impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude
el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto
con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto
administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.
4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes indicadas,
se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el acto
administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor (negrillas
y resaltado por fuera del texto original)”.
Nótese, entonces, que tal potestad es un privilegio excepcional
dispensado a la administración para el cobro de todo tipo de obligaciones
que consten a su favor, entre ellas las que tengan su fuente en el contrato
estatal, ya que provengan del negocio mismo o de actos administrativos
u otros documentos contractuales, entre otros. También, aquel deudor
que no cumple oportunamente con sus obligaciones y más tarde, resulta
ejecutado por virtud del cobro coactivo, deberá asumir los gastos que
ocasione dicha cobranza de carácter administrativo945.
Por otro lado, las reglas de procedimiento del cobro coactivo para el
cobro de obligaciones de naturaleza contractual, según las previsiones
del artículo 101 del CPACA, serán las dispuestas en el Estatuto Tributario
y en forma especial, en los artículos 98, 99, 100 y 101 del CPACA y en los
vacíos, por remisión, en cuanto fueren compatibles con esos regímenes,
se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la parte primera
del CPACA y, en su defecto, el Código General del Proceso en lo relativo al
proceso ejecutivo. El Consejo de Estado946, frente a la reforma que produjo
el CPACA, a los procedimientos de cobro coactivo, sostuvo lo siguiente:
945 Concepto 2.164 Op. Cit.

946 Ibídem.
427
“Del análisis sistemático de las disposiciones citadas deduce la Sala que en los
procedimientos administrativos de cobro coactivo se deberán observar las
siguientes reglas:
i) Los procedimientos de cobro coactivo regidos por leyes especiales se
seguirán por lo dispuesto en ellas947;
ii) En ausencia de tales procedimientos especiales de cobro deberán aplicarse:
el título IV del CPACA (artículos 98 a 101), las disposiciones contenidas en el Libro
V, Título VIII del Estatuto Tributario, en sus artículos 823 a 843-2, y las normas
que lo modifiquen o adicionen, en concordancia con la Ley 1066 de 2006;
iii) En lo no previsto en leyes especiales o en el Estatuto Tributario, se
aplicarán las reglas de procedimiento de la parte primera del CPACA, y
iv) En lo no previsto en dicha parte primera, se aplicará el Código de
Procedimiento Civil en lo relativo al proceso ejecutivo singular. En el momento
en que entre a regir el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012)948, se
aplicará este último en lo pertinente.
Así las cosas, si una entidad estatal, quiere ejecutar por la vía del
cobro coactivo un crédito constituido a su favor, deberá preguntarse si
existe alguna ley específica que le fije unas reglas especiales de ejecución,
como es el caso por ejemplo de la DIAN y de las entidades territoriales949
– pues ellas cuentan con el procedimiento especial para el cobro de
títulos ejecutivos de carácter tributario que está incluido en el Estatuto
Tributario950 –, pues en caso contrario, deberá emplear las normas del
título IV del CPACA (artículos 98 a 101), las disposiciones contenidas en
947 Así por ejemplo, para el caso de la DIAN o las entidades territoriales, resulta que si una de esas
entidades, tramita un proceso de cobro coactivo, para efectos de resolver la procedencia de
la excepción contra el mandamiento ejecutivo, por la interposición de una demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho, se tiene que deberán aplicar la consecuencia del artículo 831 y
siguientes del Estatuto Tributario, pues dicho procedimiento está regulado por una norma especial.
No ocurre lo mismo respecto de otras entidades, pues si estas no cuentan con procedimiento de
cobro coactivo regulado por ley especial, deberán aplicar las disposiciones prevalentes del artículo
100 del CPACA. El Consejo de Estado, respalda la conclusión anterior, cuando señaló: “4.2.2.- En
principio, el artículo 101 ibídem solo permite demandar el acto que decide las excepciones siempre
que sean a favor del deudor, a diferencia de lo regulado en el artículo 835 del Estatuto Tributario que
permite demandar los actos que fallan las excepciones, ya sea que se decidan a favor o en contra del
deudor, norma esta última que prima para efectos tributarios, dada la especialidad de la regla,
tal cual lo reconoce el artículo 100 ibídem (negrillas por fuera del texto original)”. Sección Cuarta, Auto
24 de octubre de 2013, Expediente 20.277, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y Sección Cuarta,
Sentencia de 12 de noviembre de 2015, Expediente 21.537, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
948 Según el artículo 627 de esa ley, las disposiciones relativas al proceso ejecutivo entrarían a regir a
partir del 1º de enero de 2014. – Cita del Concepto –.
949 El Consejo de Estado, sostuvo, recientemente, que el cobro coactivo para el recaudo de obligaciones
tributarias por parte de la DIAN y las entidades territoriales, debe sujetarse a las reglas especiales del
Estatuto Tributario, entre ellas, las que hacen procedente la excepción de interposición de demandas
contra los actos de liquidación de los tributos. Ver Sección Cuarta, Sentencia de 12 de noviembre de
2015, Expediente 21.537, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
950 Artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002.
428
el Libro V, Título VIII del Estatuto Tributario, en sus artículos 823 a 843-2,
y las normas que lo modifiquen o adicionen, en concordancia con la Ley
1066 de 2006951.
El Consejo de Estado952, recientemente, señaló las normas aplicables a
los procedimientos coactivos a cargo de las entidades estatales y precisó
lo siguiente:
“Es decir, a partir de la Ley 1066 de 2006, todas las entidades públicas dotadas
de jurisdicción coactiva, para el cobro de los créditos a su favor, deben aplicar el
procedimiento de cobro coactivo previsto en el Título VIII del Estatuto Tributario
(artículo 823 y siguientes), o el de las normas a las que éste remita, aun cuando
la fuente de la obligación, objeto de cobro, no sea de naturaleza tributaria.
Así lo ha precisado la Sala, al señalar que «en virtud de lo dispuesto en el
artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las normas del Estatuto Tributario que regulan
el cobro coactivo son aplicables no solo para hacer efectivas las obligaciones
fiscales, sino también todo tipo de obligaciones a favor de las entidades públicas
(…)» que consten en un título que preste mérito ejecutivo”.
De otra parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado, también
definió por un lado, que la decisión de librar mandamiento de pago953 en
el procedimiento de cobro coactivo no es demandable porque se trata
de un acto de trámite954 y por otro lado, que son demandables dentro
del procedimiento de cobro coactivo, los actos definitivos que deciden
951 El Consejo de Estado, aseguró frente a la Ley 1066 de 2006, lo siguiente: “(…) El análisis del debate al
proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de Representantes permite establecer que se perseguían
dos objetivos, finalmente consagrados en el artículo 5° de la Ley 1066: i) dotar de facultad de cobro
coactivo a todas las entidades del Estado, incluyendo a los órganos autónomos y entidades con
régimen especial previsto en la Constitución; y ii) unificar el procedimiento de cobro coactivo para
todas ellas, utilizando las herramientas de eficiencia y flexibilidad previstas en el Estatuto Tributario. /
La Sala de Consulta y Servicio Civil se ha referido en varias oportunidades al alcance de la Ley 1066 y
a la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas y ha señalado que esa ley unificó las formas
de cobro coactivo, inclusive para los órganos autónomos y entidades con régimen especial derivado
de la Constitución, en orden a garantizar para todas ellas el ejercicio de esa función en forma ágil,
eficiente, oportuna y a través de un mismo procedimiento, el Estatuto Tributario, como claramente
se desprende de los antecedentes de esa ley. /Así las cosas, la Ley 1066 partió de la naturaleza
administrativa de la facultad de cobro coactivo de las obligaciones a favor del Estado, potestad que
surge, por mandato directo de esa ley, solo si la obligación es exigible, condición que evidentemente
se cumple en los actos administrativos en firme que imponen multas, como se verá en el punto
siguiente”. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2.164 de 5 de junio de 2014, C.P. Germán
Alberto Bula Escobar.
952 Sección Cuarta, Sentencia de 6 de agosto de 2020, Expediente 24.938, C.P. Stella Jeannette Carvajal
Basto.
953 Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, Auto de 24 de julio de 2015,
Expediente 05 001 33 33 0024 2014 01453 01, M.P. Gonzalo Zambrano Velandia.
954 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 26 de febrero de 2014, Expediente 20.008, C.P. Carmen
Teresa Ortiz de Rodríguez.
429
excepciones955, los que ordenan seguir adelante con la ejecución956 y

también el que liquida el crédito957, incluyendo los actos administrativos
definitivos958, como aquellos que niegan la prescripción de la acción
de cobro959.Además, el Consejo de Estado, decretó medida cautelar de
suspensión del cobro coactivo que inició una entidad territorial para
obtener el recaudo de un tributo municipal que había sido demandado
ante la jurisdicción administrativa y pese a lo anterior, la Administración
tramitó el cobro coactivo. La Corporación960, sobre el particular, aseguró
lo siguiente:
“A pesar de lo dispuesto en las referidas normas, el municipio de (…), tal como lo
demuestra la demandante, continuó con el proceso de cobro coactivo al punto
de que expidió la Resolución 0104 de 28 de mayo de 2015, por la cual actualizó la
liquidación del crédito fiscal por un valor de $429.010.000. La sociedad formuló
objeciones, específicamente advirtió que las obligaciones fiscales que pretende
liquidar el municipio aún están en discusión ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativa.
Sin embargo, el ente municipal, por Resolución 0457 de 11 de agosto de 2015,
rechazó las objeciones propuestas y, en consecuencia, aprobó la liquidación del
crédito fiscal y ordenó la entrega del dinero embargado hasta la concurrencia
del valor liquidado.
Teniendo en cuenta lo señalado y que está plenamente probado que el
municipio de (…) al continuar con el trámite del proceso de cobro coactivo
desconoció las normas del Estatuto Tributario [art. 831y 837], según las cuales
el cobro de las deudas tributarias puede hacerse efectivo hasta que se decidan
955 El medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, bajo el cual, se pide
por una parte, que se declare la prosperidad de la excepción propuesta en contra del mandamiento
ejecutivo proferido dentro del proceso de cobro coactivo y por otra parte, que se declare la terminación
de dicho procedimiento administrativo.
956 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto 27 de marzo de 2014, Expediente 20.244, C.P. Martha
Teresa Briceño de Valencia.
957 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 8 de octubre de 2020, Expediente 25.284, C.P.
Milton Chaves García.
958 El Consejo de Estado, sobre el particular, sostuvo: “(…) las decisiones que no se refieran a la
simple ejecución de la obligación tributaria y que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas
u obligaciones son susceptibles de control jurisdiccional, precisamente porque constituyen un
verdadero acto administrativo que afecta los intereses de los contribuyentes o responsables del
impuesto”. Sección Cuarta, Auto 27 de marzo de 2014, Expediente 20.244, C.P. Martha Teresa
Briceño de Valencia.
959 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto 24 de octubre de 2013, Expediente 20.277, C.P. Jorge
Octavio Ramírez Ramírez; Sección Cuarta, Auto 27 de marzo de 2014, Expediente 20.244, C.P.
Martha Teresa Briceño de Valencia y Sección Primera, Auto de 13 de noviembre de 2014, Expediente
2014-00250-01, C.P. María Elizabeth García González. Ver Sección Cuarta, Sentencia de 23 de
noviembre de 2017, Expediente 21.568, C.P. Julio Roberto Pizza Rodríguez.
960 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sala Unitaria, Auto de 4 de noviembre de 2015, Expediente
21.313, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
430
definitivamente las demandas ejercidas contra los actos de liquidación oficial de

impuestos, condición que no está cumplida en este caso, es evidente la urgencia
de adoptar una medida de suspensión del procedimiento de cobro coactivo para
evitar un perjuicio irremediable”.
Por otro lado, debe precisarse que la autorización general conferida a
las entidades estatales para hacer efectiva las obligaciones ejecutivas que
constan a su favor por la vía del cobro coactivo, no implica que ellas no
puedan acudir ante los jueces administrativos, para lograr esos mismos
objetivos961, pero en ejercicio de la acción ejecutiva administrativa en tanto
que esa opción está reconocida expresamente por el actual CPACA, que en
el artículo 98, en lo pertinente dispone: “Las entidades públicas definidas
en el parágrafo del artículo 104 deberán recaudar las obligaciones creadas
en su favor, que consten en documentos que presten mérito ejecutivo
de conformidad con este código. Para tal efecto, están revestidas de la
prerrogativa de cobro coactivo o podrán acudir ante los jueces competentes
(negrillas por fuera del texto original)”. De la misma forma, el parágrafo
del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, también así lo disponía al señalar:
“Parágrafo. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas
directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto
entre otros a los mecanismos de compensación de las sumas adeudadas al
contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener
el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva”. Incluso, en la materia
especial del proceso de cobro coactivo regulado en el propio Estatuto
Tributario, el artículo 843, autoriza a la Dirección General de Impuestos
Nacionales para que puedan demandar el pago de las deudas fiscales por
la vía ejecutiva ante los Jueces Civiles del Circuito. El Consejo de Estado962,
sobre el particular, aseveró lo siguiente:
“Así las cosas, los particulares no pueden adelantar la totalidad del procedimiento
coactivo ni adoptar decisiones en nombre de la administración, sino únicamente
intervenir en la fase persuasiva, y posteriormente en la instrumentación y
proyección de documentos, toda vez que su “transferencia integral termina
por desnaturalizar el procedimiento de cobro coactivo. En efecto, este tiene
por objeto fundamental que la administración cobre directamente, sin la
961 El Consejo de Estado, sobre el particular, aseguró: “Sin perjuicio de la respuesta dada en el punto
anterior, el artículo 98 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
deja abierta la opción de acudir a los jueces competentes mediante la vía del proceso ejecutivo para
el cobro de las obligaciones que presten mérito ejecutivo contenidas en los actos administrativos
sancionatorios por ella expedidos, en concordancia con el artículo 100 de dicho código”. Sala de
Consulta y Servicio Civil, Concepto 2.164. Op. Cit.
962 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 26 de noviembre de 2015, Expediente 48.657, C.P.
Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
431
mediación judicial, sus propios créditos; es decir, se trata de un privilegio de la

administración pública para que ella misma ejecute sus acreencias. Ahora, la
consecuencia inexorable de la consideración de que las instituciones públicas
carecen de la idoneidad y de los recursos técnicos y humanos para llevarla a
cabo, es que el procedimiento debe retornar a su agente natural, es decir, a la
judicatura. Lo que no se puede sostener razonablemente es que se debe sustraer
a los jueces la ejecución de las deudas de las entidades estatales y radicarla en
estas, para luego afirmar que todas ellas son incompetentes para hacerlo, y
sobre esta base transferir el cobro a los particulares (negrillas por fuera del
texto original)”.
Por lo anterior, la Administración, puede cobrar los créditos que
consten a su favor y que reúnan las condiciones de un título ejecutivo, por
dos vías, esto es, por la prerrogativa del cobro coactivo o ante los jueces
administrativos competentes, en ejercicio del medio de control ejecutivo,
según las reglas generales establecidas en el CPACA.
En el escenario de las obligaciones que reúnen las condiciones de título
ejecutivo que provienen de un contrato estatal, perfectamente tenemos
que podrán ser cobradas coactivamente por la vía de proceso administrativo
especial, tal y como incluso lo validó recientemente el Consejo de Estado, al
resolver un conflicto surgido por un concesionario de la extinta Autoridad
Nacional de Televisión por el cobro de la contraprestación económica
pactada en un contrato de concesión para la explotación del servicio de
televisión por suscripción963.
1.1.1. El procedimiento administrativo de cobro coactivo en el Estatuto

Tributario
Como quedó antes visto, el artículo 101 del CPACA, dispone que el proceso
de cobro coactivo se surtirá de acuerdo con las previsiones del Estatuto
Tributario y en forma especial, en los artículos 98, 99, 100 y 101 del CPACA
y en los vacíos, por remisión, en cuanto fueren compatibles con esos
regímenes, se aplicarán las reglas de procedimiento establecidas en la
parte primera del CPACA y, en su defecto, el CGP en lo relativo al proceso
ejecutivo singular. Particularmente, el cobro coactivo que realice la DIAN o
las entidades territoriales en materia tributaria, por disposición especial del
artículo 100 del CPACA, se sujetará a las reglas previstas en dicho estatuto964
963 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 12 de septiembre de 2019, Expediente 21.259,
C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
964 Así lo concluyó el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 12 de noviembre de 2015,
Expediente 21.537, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
432
y por lo tanto, no estará sujeto a las nuevas pautas del artículo 101 del mismo
CPACA965. Los rasgos generales de ese procedimiento administrativo, son
los siguientes:
• Se requiere de un título ejecutivo. El artículo 99 del CPACA, enlista
documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado, así:
“ARTÍCULO 99. Documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del
Estado. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos
conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos:
1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las
entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de
pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.
2. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que
impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude
el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero.
3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto
con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.
Igualmente lo serán el acta de liquidación del contrato o cualquier acto
administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.
4. Las demás garantías que a favor de las entidades públicas, antes
indicadas, se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán con el
acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
5. Las demás que consten en documentos que provengan del deudor
(negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
De esta forma, cuando exista un documento que reúna las calidades
de título ejecutivo contractual o judicial –claro, expreso, actualmente
exigible y que provenga del deudor–, la administración, podrá ejecutarlo
por el cobro coactivo. Tal será, por ejemplo, a través de las facturas que
emita una entidad pública donde conste el cobro de una contraprestación
que deberá acompañarse con la comunicación o notificación al deudor
de esa obligación que son consideradas por la jurisprudencia como actos
administrativos966. Aquí la entidad estatal acreedora no requiere del
cumplimiento de la formalidad de una demanda, pues directamente y
con base en el título de recaudo –contrato, acto administrativo, sentencia
judicial, etc.–, dará inicio al procedimiento.
Otro aspecto que se debe aclarar en la materia consiste en determinar
si la fase de cobro persuasivo es obligatoria o no como condición para
965 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto 24 de octubre de 2013, Expediente 20.277, C.P. Jorge
Octavio Ramírez Ramírez.
433
iniciar el cobro coactivo y en tal sentido debe responderse que no es

indispensable. El Consejo de Estado967, en ese preciso aspecto, añadió lo
siguiente:
“No comparte la Sala el argumento de la demandante, según el cual, en este caso
no se adelantó el trámite de cobro persuasivo, porque las pruebas aportadas
al expediente dan cuenta de que el Departamento de Caldas en su calidad de
acreedora adelantó las actuaciones tendientes a obtener del Fondo de Pasivo
Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en su calidad de deudor, el pago
voluntario de las cuotas partes pensionales adeudadas.
Además, es necesario precisar que la etapa persuasiva para obtener el pago
de manera voluntaria por parte del deudor, no constituye una etapa previa y
obligatoria al proceso de cobro coactivo, aunque no se duda de su conveniencia,
conforme al principio de economía previsto en el artículo 3 del CCA, actual
artículo 3-12 del CPACA”.
Ahora bien, en materia tributaria, el artículo 828968 del Estatuto
Tributario, contiene la regulación especial de los títulos ejecutivos.
• Mandamiento de pago. El artículo 826 del Estatuto Tributario, autoriza al
funcionario ejecutor de la respectiva entidad pública para que pueda proferir
mandamiento de pago si se dan las condiciones para ello ante un título
ejecutivo de carácter contractual donde ordenará el cumplimiento de las
obligaciones vencidas y el pago de interés respectivo si a ello hubiese lugar.
De la misma forma, ordenará la citación y notificación de la providencia. El
mandamiento de pago no es recurrible según el artículo 833-1 del mismo
estatuto.
• Medidas cautelares. A partir del artículo 837 del E.T., se autoriza a las
entidades estatales para decretar medidas cautelares en contra de los
ejecutados, al igual que se reglamenta el procedimiento de cumplimiento
de las mismas.
967 Sección Cuarta, Sentencia de 19 de mayo de 2016, Expediente 20.854, C.P. Jorge Octavio Ramírez
Ramírez.
968 “ARTÍCULO 828. Títulos ejecutivos. Prestan mérito ejecutivo: /1. Las liquidaciones privadas y sus
correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la
fecha para su cancelación. /2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. / 3. Los demás actos de la
administración de impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de
dinero a favor del fisco nacional. / 4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para
afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración
que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. /5. Las sentencias y
demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en
relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección
General de Impuestos Nacionales. /Parágrafo. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente
artículo, bastará con la certificación del administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia
y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales. /Para el cobro de los intereses será suficiente la
liquidación que de ellos haya efectuado el funcionario competente”.
434
• Comportamiento del ejecutado. De la misma forma como ocurre en el

proceso ejecutivo de carácter judicial, el ejecutado, puede tomar varias
acciones frente a la notificación del mandamiento de pago en el proceso
de cobro coactivo, esto es: i) Cumplir lo ordenado, ii) Guardar silencio, o
iii) Proponer medios exceptivos de defensa. En el primer caso, el proceso
se terminará con las consecuencias propias de esa decisión. En el segundo
supuesto, es decir, cuando el ejecutado guarda silencio, si transcurren los
quince (15) días siguientes a la notificación del mandamiento y no se formulan
excepciones o no se cumple con la obligación ordenada, se dictará resolución
que ordena seguir adelante con la ejecución y rematar los bienes embargados
y secuestrados, según lo dispone el artículo 836 del E.T. Tampoco contra esa
decisión procederá recurso alguno. Y en el tercer caso, es cuando el afectado
con la ejecución propone excepciones de mérito en contra del mandamiento,
las cuales deberán formularse dentro del mismo término de los quince (15)
días siguientes a la notificación de la orden de pago. Procederán únicamente
las excepciones enlistadas en el artículo 831 del E.T., que son las siguientes: i) El
pago efectivo, ii) La existencia de acuerdo de pago, iii) La de falta de ejecutoria
del título, iv) La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión
provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente, v) La
interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de
revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo969,
vi) La prescripción de la acción de cobro, y vii) La falta de título ejecutivo o
incompetencia del funcionario que lo profirió. Adicionalmente, cuando contra
el mandamiento de pago que vinculen los deudores solidarios procederán
además, las siguientes excepciones: i) La calidad de deudor solidario, y ii) La
indebida tasación del monto de la deuda.
• Modificaciones especiales al proceso de cobro coactivo incluidas en el
CPACA. En primer lugar, es necesario señalar que para los efectos del
proceso de cobro coactivo, el artículo 101 del CPACA, establece unas
nuevas reglas procesales – que no resultan aplicables a aquellas entidades
públicas que cuenten con un procedimiento de cobro especial regulado en
la ley, como es el caso de la DIAN o las entidades territoriales para el cobro
de obligaciones tributarias –, a saber: i) Solo serán demandables ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los actos administrativos que
deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante
la ejecución970 y los que liquiden el crédito, ii) La admisión de la demanda
969 Para el caso de la DIAN o las entidades territoriales para el cobro de obligaciones tributarias, esta
excepción en dichos términos aún sigue vigente, conforme lo prevé el artículo 100 del CPACA. Para
las otras entidades, que deban remitirse a este procedimiento, en lo pertinente, deben aplicar las
reglas especiales de los artículos 100 y 101 del CPACA.
970 En este punto la doctrina precisa: “Es demandable el que decida las excepciones en contra del
obligado, pues se debe demandar el que ordena seguir adelante la ejecución”. Arboleda Perdomo,
Enrique José. Op. Cit., p. 160.
435
contra los anteriores actos o contra el que constituye el título ejecutivo

no suspende el procedimiento de cobro coactivo. Únicamente habrá
lugar a la suspensión del procedimiento administrativo de cobro coactivo:
(a) Cuando el acto administrativo que constituye el título ejecutivo haya
sido suspendido provisionalmente por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo; y (b) A solicitud del ejecutado, cuando proferido el acto
que decida las excepciones o el que ordene seguir adelante la ejecución,
según el caso, esté pendiente el resultado de un proceso contencioso
administrativo de nulidad contra el título ejecutivo, salvo lo dispuesto
en leyes especiales. Esta suspensión no dará lugar al levantamiento de
medidas cautelares, ni impide el decreto y práctica de medidas cautelares.
• Trámite de las excepciones de mérito contra el mandamiento de pago.
Los artículos 832 y 833 del E.T., regulan ese trámite al disponer por un
lado que dentro del mes siguiente a la presentación del escrito mediante
el cual se proponen las excepciones, el funcionario competente decidirá
sobre ellas, ordenando previamente la práctica de las pruebas, cuando
sea el caso y por otro lado, que si se encuentran probadas las excepciones,
el funcionario competente así lo declarará y ordenará la terminación del
procedimiento cuando fuere del caso y el levantamiento de las medidas
preventivas cuando se hubieren decretado. En igual forma, procederá si
en cualquier etapa del procedimiento el deudor cancela la totalidad de las
obligaciones. Ahora, si se rechazan las excepciones, se dictará resolución
en la que además de rechazarlas, se ordenará adelantar la ejecución
y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha
resolución procede únicamente el recurso de reposición ante el Jefe de
la División de Cobranzas –o el funcionario de la entidad estatal acreedora
que tenga esas atribuciones–, dentro del mes siguiente a su notificación,
quien tendrá para resolver un mes, contado a partir de su interposición en
debida forma. Como se indicó, contra el acto administrativo que decide
las excepciones procede la demanda en ejercicio del medio de control de
nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el CPACA.
Obviamente, el cobro coactivo, conlleva el análisis de otros asuntos y
trámites que surgen en su interior pero que escapan del análisis que se
ha pretendido efectuar en esta obra, pues la pretensión de abordar este
procedimiento de cobro administrativo, es solo con carácter meramente
ilustrativo.
Por último, resulta pertinente advertir que la jurisprudencia uniforme
de la Sección Tercera del Consejo de Estado971, respecto del cobro coactivo,
971 Todo el recuento jurisprudencial sobre la materia, se puede ver en Consejo de Estado, Sección
Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 26 de noviembre de 2015, Expediente 48.657, C.P. Jaime
436
ha concluido lo siguiente: i) es una función indelegable que solo pueden

desempeñar los servidores públicos; ii) no se puede contratar con los
particulares las facultades de cobro coactivo; iii) sí se puede contratar
con particulares, actividades de cobro persuasivo, cobro pre jurídico y
la instrumentalización de simples actos de trámite en materia de cobro
coactivo, y iv) si la entidad estatal no posee la infraestructura o el personal
necesario para el cobro coactivo, debe acudir ante los jueces para obtener
el recaudo de los títulos ejecutivos.
1.2. Asuntos del conocimiento de la jurisdicción contencioso

administrativa.
El numeral 6 del artículo 104 del CPACA, determinó expresamente de qué
procesos ejecutivos conocería la jurisdicción contencioso administrativa,
así:
1. Los títulos ejecutivos judiciales integrados por providencias
judiciales condenatorias impuestas por la misma jurisdicción. El nuevo
régimen procesal contencioso administrativo, opta por entregarle
competencia a la justicia administrativa para conocer de las ejecuciones
que se sustenten en providencias judiciales condenatorias –lo que
incluye sentencias y autos–, y siempre que sean dictadas por los jueces
administrativos como resultado de cualquiera de los medios de control
dispuestos en el CPACA, tanto en controversias contractuales, reparaciones
directas, nulidad y restablecimiento del derecho, repetición, populares,
grupo, etc. De la misma forma, hay otro tipo de decisiones judiciales, que
pese a no tener el carácter propiamente de sentencias, igualmente, prestan
mérito ejecutivo. Tal es el caso, entre otros, de: i) El auto que fija honorarios
a los auxiliares de la justicia o su reembolso o pago de expensas dentro
de los procesos que sean de competencia de la jurisdicción contencioso
administrativa (art. 221 CPACA972), ii) La providencia que impone la
indemnización por la imposibilidad de cumplir la orden de reintegro
laboral (art. 189 CPACA), iii) La providencia judicial que avala la oferta de
revocatoria directa propuesta por una entidad pública y aceptada por el
juez dentro de un proceso contencioso administrativo973 (art. 95 CPACA),
972 El artículo 57 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 221 del CPACA, señala que el título se
ejecutará ante la justicia administrativa con base en el factor de conexidad si la demandada es una
entidad estatal o ante la justicia ordinaria si se trata de un particular.
973 El parágrafo del artículo 95 del CPACA., dispone: “Parágrafo. No obstante, en el curso de un proceso
judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del
interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria
437
y iv) El que aprueba la liquidación de costas, fija agencias en derecho o

impone una multa en los procesos del conocimiento de la jurisdicción
(arts. 178, 188, 267, 268 del CPACA y normas del CPC y CGP, que resulten
pertinentes). La razón de atribuirle competencia al juez administrativo,
para conocer de tales ejecuciones, encuentra sustento legal en el numeral
6 del artículo 104 del CPACA. Así, la esencia misma de esa atribución de
competencia ante el mismo juez, se edifica a partir de la existencia de una
obligación que haya sido impuesta por la autoridad judicial ya sea al ordenar
el pago o devolución de sumas de dinero, u otras obligaciones de hacer o
no hacer, de suscribir documentos, etc. No podemos entonces restringir la
interpretación solo respecto de la providencia condenatoria que impone el
pago o la devolución de sumas de dinero. Por el contrario, la comprensión
debe ser mucho más amplia y basta que exista una obligación que conste
en un título ejecutivo judicial y en cuya confección haya intervenido la
jurisdicción contencioso administrativa, para que su incumplimiento pueda
ser reclamado y ejecutado ante la misma jurisdicción.
Por su parte, el entonces Consejo Superior de la Judicatura974, al
definir un conflicto de competencias negativo suscitado entre un juez
administrativo y un juez laboral por el cobro de unos honorarios fijados a
un perito en el curso de un proceso contencioso administrativo, sostuvo lo
siguiente:
“(…) En consecuencia, la jurisdicción Contencioso Administrativo no solamente
debe asumir el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de la
celebración de contratos estatales, sino además, tiene competencia cuando
dicha ejecución deviene de condenas proferidas por su propia jurisdicción, siendo
este el caso, en el cual se pretende ejecutar la tasación definitiva de honorarios
que como auxiliar de la justicia le fueron reconocidos al ahora ejecutante, con
ocasión de la acción popular de la señora (…) contra el Departamento de San
Andrés, Providencia y Santa Catalina.
Teniendo en cuenta las partes o extremos litigiosos en este ejecutivo, pareciera
ser asunto extraño a la justicia contencioso administrativa, en tanto son dos
de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que
se propone reestablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos
demandados./Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla
en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale
para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará
mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá
cumplir a partir de su ejecutoria (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
974 Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Providencia del 13 de mayo de 2010, Expediente
110010102000201001333-00, M.P. María Mercedes López Mora.
438
particulares que en nada tiene que ver con actuaciones de la administración,

cuyos controles de legalidad se someten al veredicto de esa jurisdicción, no
obstante, lo que interesa para el caso es la regulación legal expresa dada para
esos eventos, sin que sea válido interpretar como lo hace el juez administrativo,
que lo ventilado en controversia no es una condena, pretendiendo asimilar
condena a sentencia.
Apreciación que no comparte la Sala en tanto el legislador no distinguió
entre qué tipos de condenas son las que proceden ante lo contencioso
administrativo, pues contempló en el art. 134B del CCA los ejecutivos cuyo título
base de ejecución lo constituye la decisión de la misma jurisdicción, por ende
no le es dado al juez bajo interpretaciones subjetivas darle un alcance diferente
a la norma, si no distinguió el legislador, ha de entenderse que todas aquellas
decisiones declarativas de sumas de dineros donde se enuncia en forma expresa
la cuantía y contiene la persona obligada con la misma, asemejan el título a
ejecutar ante la misma jurisdicción.
No puede asimilarse la declaración o fijación de honorarios en proceso
tramitado bajo su jurisdicción como un componente aislado de lo que denominó
condenas, pues entiéndase a una persona obligada con esa determinación
jurisdiccional, que no por no ser una sentencia deja de tener la connotación
de obligación clara expresa y exigible ante la misma jurisdicción, sin atender
obviamente la regulación del cobro de honorarios a que alude el artículo 391
del CPC, por cuanto ello refiere a los que se determinan en procesos de la misma
jurisdicción ordinaria.
Lo realmente acontecido y conforme a ello se decide, es que la justicia de lo
contencioso administrativo profirió decisión donde se condena u obliga a la
señora (…) a cancelar los honorarios al auxiliar de la justicia -hoy ejecutante-
una suma determinada de dinero, con ocasión de una acción Popular de aquella
contra el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, obligación
que no puede extraerse su ejecución de la justicia contencioso administrativa
como lo previó el art. 134B del CCA”.
Se comparte plenamente el criterio judicial anterior, pues no solo define
el alcance general de las condenas sino que reconoce que la competencia
para conocer de las ejecuciones derivadas de providencias judiciales
condenatorias proferidas por la jurisdicción contenciosa administrativa así
no sean propiamente en contra de entidades públicas, deben ser definidas
por ella misma, pues el criterio para otorgarle competencia se edifica
a partir de la naturaleza de la decisión –condenatoria– y del juez que la
dicta –administrativo–. El criterio anterior se refuerza con el contenido del
numeral 6 del artículo 104 del CPACA, como ya se explicó.
2. Los títulos ejecutivos judiciales integrados por las providencias
que aprueban las conciliaciones avaladas por la jurisdicción contencioso
439
administrativa. El nuevo CPACA, dirimió cualquier discusión a plantear en

torno a la competencia de los jueces administrativos para conocer de las
conciliaciones homologadas por la misma jurisdicción, pues el asunto no
era tan claro en el CCA. Hoy en día, el numeral 6 del artículo 104 y 298975 del
CPACA, no genera duda alguna pues incluye expresamente las aprobaciones
a las conciliaciones efectuadas por esta jurisdicción en cualquiera de los
medios de control en donde sea procedente (controversias contractuales,
reparaciones directas, nulidad y restablecimiento del derecho, repetición).
En efecto, en la tercera edición, se sostuvo que el auto aprobatorio de una
conciliación, tenía la naturaleza de una providencia condenatoria, porque
por una parte, declaraba un derecho a favor del beneficiario (previa la
verificación judicial que le atañe al juez administrativo) y por otra parte,
porque autorizaba la satisfacción de una prestación a favor del interesado
(esencia misma de la condena como consecuencia de la demostración
de la responsabilidad de la administración). Adicionalmente, como lo
advierte la doctrina976, el auto interlocutorio que aprueba una conciliación
administrativa, tiene fuerza de sentencia, pues por regla general, le ponen
fin al proceso, razón de más para concluir que la ejecución le atañe a la
justicia administrativa. Por lo tanto, resulta indiscutible que la conciliación
avalada por la jurisdicción contencioso administrativa, si se incumple puede
ser ejecutada ante la misma jurisdicción, pues el numeral 6 del artículo 104
así expresamente lo indicó, por lo que ya no es necesario discutir sobre si
esa decisión judicial aprobatoria es condenatoria o no.
Finalmente, como ya se precisó en esta obra, la competencia para
conocer de la acción ejecutiva en la obtención del cobro judicial de lo
acordado en una conciliación arbitral, será de la justicia contencioso
administrativa, pues si bien es cierto que en la tercera edición se sostuvo
que era de la ordinaria, porque por un lado, tanto la conciliación misma
como su aprobación, se surtieron ante el Tribunal de Arbitramento y en ese
proceso no intervino la justicia administrativa, se tiene que el numeral 6 del
artículo 104 y 298 del nuevo CPACA, cambió esa distribución procesal para
ordenar que será esta jurisdicción y no la ordinaria, la que conocerá de los
procesos ejecutivos provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido
parte una entidad pública; e, igualmente de los originados en los contratos
celebrados por esas entidades. Entonces, el título en sí surge de un Tribunal
de Arbitramento en que fue parte de una entidad estatal para resolver una

976 Al respecto, Hernando Morales Molina, expresaba: “Los autos interlocutorios tienen fuerza de
sentencia cuando le ponen fin al proceso. Op. Cit., p. 505.
440
controversia contractual –conciliación arbitral–, de tal forma que el origen

de la conciliación surge necesariamente de un contrato estatal y es por esa
razón que el juez administrativo adquiere competencia para ejecutar esas
obligaciones que consten en este título de carácter judicial arbitral.
3. Los títulos ejecutivos derivados de laudos arbitrales proferidos por
los Tribunales de Arbitramento que definan controversias contractuales
en donde intervenga una entidad pública977. El nuevo CPACA, modificó las
reglas de jurisdicción para el conocimiento de la acción ejecutiva derivada
de laudos arbitrales, pues en el anterior CCA y las normas del Decreto 2279
de 1989978, esa atribución era de la justicia ordinaria979. Por su parte, el nuevo
estatuto procesal administrativo, optó por entregarle ese conocimiento a
la jurisdicción contencioso administrativa980, en la misma línea de conservar
la competencia para resolver todas las controversias derivadas de los
contratos estatales981, incluyendo como es obvio aquellas dirigidas a lograr
la ejecución de un laudo arbitral982 (art. 75, L.80/93, numeral 6 del artículo
104 del CPACA, el inciso quinto del artículo 43 de la L. 1563/2012 y el artículo
80 de la Ley 2080 de 2021).
Por último, resulta oportuno indicar que esa competencia se extiende
a todos los laudos arbitrales proferidos en el marco de una controversia
contractual en donde intervenga cualquier entidad pública983, sin importar
que esté sujeta o no a las disposiciones de la Ley 80 de 1993 y por ende
frente a cualquier modalidad de contratos.
4. Los títulos ejecutivos derivados de todos los contratos celebrados
por las entidades públicas, independientemente del régimen jurídico
sustancial que se les aplique a los mismos. Inicialmente, el artículo 75
de la Ley 80 de 1993, le otorgó competencia a la jurisdicción contencioso
administrativa para conocer de las ejecuciones derivadas de los contratos
estatales sometidos a dicho régimen, así: “el juez competente para
977 El parágrafo del artículo 104 del CPACA., dispone: “Parágrafo. Para los solos efectos de este código,
se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de
su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o
superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.
978 Parágrafo del artículo 40.
979 De acuerdo con el inciso quinto del artículo 43 de la Ley 1563 de 2012, la jurisdicción ordinaria
conocerá de la ejecución de laudos arbitrales proferidos entre particulares.
980 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 23 de noviembre de 2017,
Expediente 51.282, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Ver también Consejo de Estado, Sección
Primera, Auto de 28 de febrero de 2020, Expediente 201800193-01, C.P. Hernando Sánchez.
981 Criterio reiterado por el artículo 80 de la Ley 2080 de 2021.
982 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 4 de abril de 2019, Expediente
983 El parágrafo del artículo 104 del CPACA, Op. Cit.
441
conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los

administrativa”. En consecuencia, si el título ejecutivo que se pretende
cobrar proviene de un contrato estatal, la llamada a conocer esa pretensión
será la justicia administrativa984. Por su parte, el numeral 6 del artículo 104 del
CPACA, reiteró esa misma competencia pero la extendió, adicionalmente,
a los otros contratos que celebran las entidades públicas, es decir, a todas
las obligaciones que tengan el carácter de título ejecutivo y que surjan
de una relación contractual pública, sean o no de la Ley 80 de 1993. Así
por ejemplo, todos los contratos que celebren las entidades territoriales
para la prestación de servicios de salud a la población, los contratos que
suscriban las empresas públicas estatales o las universidades y en fin todos
esos negocios jurídicos sujetos a regímenes sustanciales especiales –que
incluso en su momento se tipificaron como contratos estatales especiales–,
las prestaciones insatisfechas que se originen en ellos, serán ejecutables
ante el juez administrativo.
El nuevo CPACA, como se explicó, amplió el conocimiento de las
acciones ejecutivas, pues incluso con la variación procesal que se presentó
con la modificación introducida por la Ley 1107 de 2006, al artículo 82 del
CCA, la jurisdicción por regla general no conocía de ejecutivos salvo los
casos especiales de aquellos derivados de la actividad contractual estatal
(art. 75, L.80/93) y de las sentencias judiciales proferidas por la misma
jurisdicción (L. 446/98). En ese sentido, el Consejo de Estado985, aseguró en
su momento: “vi) Esta jurisdicción no conoce, sin embargo, de los procesos
de ejecución que reúnan las características descritas, salvo los que están
asignados por normas especiales –ejecutivos contractuales (art. 75, Ley 80) y
de sentencias dictadas por esta jurisdicción (art. 132.7, CCA)–, que prevalecen
sobre las disposiciones generales”.
Por otro lado, casos de títulos que se deriven del contrato estatal son
las actas parciales de obra, las actas de liquidación del contrato, un contrato
de transacción, las pólizas de cumplimiento, etc. No ocurre lo mismo frente
a los títulos ejecutivos que provengan de la etapa precontractual, como
aquel que hace efectiva la garantía de seriedad de la oferta986.
984 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Providencia del 6 de febrero
de 2019, Expediente 110010102000201803504 00, M.P. Alejandro Mesa Cardales. En este caso,
se pedía ejecutar a una entidad estatal por el pago de facturas que no provienen de un contrato
estatal. Ver también, Sala Disciplinaria, Conflicto de Jurisdicción, Providencia de 11 de marzo de
2020, Expediente 110010102000201900448 00, M.P. Camilo Mario Cano Diosa.
985 Sección Tercera, Auto del 8 de febrero de 2007, Expediente 30.903, C.P. Enrique Gil Botero.
986 Sección Tercera, Auto del 28 de octubre de 2004, Expediente 21.034, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
442
También son del conocimiento de la justicia administrativa los procesos

ejecutivos derivados de contratos estatales celebrados con anterioridad a
la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, es decir, sobre las ejecuciones
provenientes de contratos celebrados bajo el imperio del Decreto-Ley 222
de 1983 y los códigos fiscales territoriales. Entonces, nada obsta para que
se puedan cobrar por la vía del juicio ejecutivo contractual todas aquellas
obligaciones generadas por contratos sometidos al Decreto-Ley 222 de
1983, como lo ha establecido el Consejo de Estado987.
En la tercera edición, se manifestó que para el Consejo de Estado, el juez
administrativo tenía competencia para conocer de los procesos ejecutivos
originados por contratos estatales celebrados por entidades estatales,
independientemente de que se les aplique a tales contratos el derecho
privado, lo que según su criterio, no le excluye su naturaleza de estatal.
Por cuenta de ese criterio jurisprudencial actual, hoy en día, la jurisdicción
contencioso administrativa, no solo tiene atribución para conocer de los
títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales de Ley 80 de 1993,
sino de todos los contratos que celebren las entidades públicas así se rijan
por las normas del derecho privado, pues para el efecto, la competencia
se extrae del carácter mismo de la persona jurídica pública y obviamente,
frente a los contratos que celebre988. En efecto, el máximo Tribunal989,
expresó:
“La Sala advierte que es competente para conocer del presente asunto de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, que asigna
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las
controversias y de los procesos de ejecución de las obligaciones derivadas de los
contratos estatales, en asuntos de mayor cuantía.
En efecto, el contrato aportado, fuente de las obligaciones por cuya ejecución
se demandó es estatal, porque fue celebrado por un particular y por la entidad
estatal990 Hospital Trinidad Galán E.S.E. y además, porque la circunstancia de que
se rija por el derecho privado991no excluye su naturaleza de estatal992.
987 Sección Tercera, Auto del 18 de marzo de 2004, Expediente 25.692, C.P. María Elena Giraldo Gómez
y Sentencia del 30 de noviembre de 2004, Expediente 25.976, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
988 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Providencia del 6 de febrero de
2019, Expediente 110010102000201803504 00, M.P. Alejandro Mesa Cardales. En este caso, se
pedía ejecutar a una entidad estatal por el pago de facturas que no provienen de un contrato estatal.
989 Sección Tercera, Sentencia del 8 de marzo de 2007, Expediente 26.371, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
990 Así se deduce de lo previsto en los artículos 38 y 83 de la Ley 489 del 29 de diciembre de 1998.
991 Lo prevé la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993. Cita de la providencia.
992 Así lo ha considerado la Sala en abundantes providencias, tales como auto del 20 de agosto de 1998;
Expediente 14202; auto del 8 de febrero de 2001, Expediente 16661; sentencia del 4 de abril de 2002,
Expediente 21838, providencia del 1º de agosto de 2002, Expediente 21041. Cita de la providencia.
443
A lo anterior cabe agregar que el contrato fuente de las obligaciones y las

controversias objeto de este proceso no están sometidos a la Ley 712 de 2001993,
porque esta ley entró en vigencia con posterioridad al ejercicio de la acción
ejecutiva que aquí se decide. Esta circunstancia permite afirmar que la regla de
esta ley, según la cual el juez ordinario es competente para conocer de litigios
derivados del Sistema General Integral de Seguridad Social, no resulta aplicable
al caso concreto. Y en el evento de serlo, en nada cambiaría lo expuesto sobre
la competencia, porque el contrato que se afirma incumplido no tiene relación
con los principios y servicios propios del Sistema General Integral de Seguridad
Social”.
La interpretación jurisprudencial anterior fue recogida por el numeral
6 del artículo 104 del CPACA, pues se reitera, la competencia para el
conocimiento de los procesos ejecutivos se extiende a todos aquellos
títulos que provengan de los contratos celebrados por las entidades
públicas, sin importar el régimen sustancial al que estén sujetos.
En este orden de ideas, la jurisdicción contencioso administrativa,
tiene la competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados de
contratos estatales a los cuales se les aplique la Ley 80 de 1993 y también de
aquellos que estén sometidos al derecho privado u otro régimen (num. 6,
art. 104 CPACA), siempre, se reitera, que se está en presencia de un contrato.
Basta, entonces, que se trate de contratos celebrados por entidades
estatales para encontrar allí la competencia del juez administrativo.
Por otro lado, las nuevas disposiciones de la Ley 1150 de 2007 y del
CPACA, le atribuyen la prerrogativa de cobro coactivo994 a la administración,
para el cobro de títulos ejecutivos en materia contractual. Entonces surge
una pregunta: ¿el juez administrativo perdió competencia para conocer de
la acción ejecutiva que tenga por objeto títulos ejecutivos contractuales?
La respuesta es negativa. En efecto, la opción de acudir directamente
ante el juez administrativo por parte de la administración, está reconocida
expresamente por el actual CPACA, que en el artículo 98, en lo pertinente
dispone: “Las entidades públicas definidas en el parágrafo del artículo
104 deberán recaudar las obligaciones creadas en su favor, que consten en
993 Numeral 4 del artículo 2º. Cita de la providencia.

994 El Consejo de Estado, respecto a la jurisdicción coactiva, ha expresado: “Las facultades asignadas
a la administración para el cobro de las deudas a favor de la Nación a través de los procedimientos
de cobro coactivo sin necesidad de acudir a los jueces, han sido estudiadas y aceptadas por la
jurisprudencia constitucional y administrativa de tiempo atrás. En efecto, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado y esta corporación, han identificado a la “Jurisdicción Coactiva” como
el “privilegio exorbitante” que tiene la administración a partir del cual se entiende que “las acreencias
públicas están amparadas por un privilegio general de cobranza”. (Sección Tercera, Sentencia del 17
de mayo de 2007, Expediente AP-2004-00369, C.P. Ramiro Saavedra Becerra).
444
documentos que presten mérito ejecutivo de conformidad con este código.

Para tal efecto, están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo o podrán
acudir ante los jueces competentes”. De la misma forma, el parágrafo
del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007, también así lo disponía al señalar:
“Parágrafo. La cláusula penal y las multas así impuestas, se harán efectivas
directamente por las entidades estatales, pudiendo acudir para el efecto
entre otros a los mecanismos de compensación de las sumas adeudadas al
contratista, cobro de la garantía, o a cualquier otro medio para obtener
el pago, incluyendo el de la jurisdicción coactiva”. Incluso, en la materia
especial del proceso de jurisdicción coactiva regulado en el propio Estatuto
Tributario, el artículo 843, autoriza a la Dirección General de Impuestos
Nacionales para que puedan demandar el pago de las deudas fiscales por
la vía ejecutiva ante los Jueces Civiles del Circuito.
En este orden de ideas, las entidades estatales, podrán ejecutar
las obligaciones contractuales siempre que reúnan las condiciones
de un título ejecutivo ya sea por cobro coactivo995 o ante los jueces
administrativos competentes996, en ejercicio de la acción ejecutiva,
según las reglas generales establecidas en el CPACA –cuando se trate de
providencias judiciales condenatorias se ejecutarán ante el mismo juez que
las dictó salvo para aquellas de naturaleza arbitral–. De hecho, el artículo
81 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 299 del CPACA, así lo
estableció expresamente. Adicionalmente, el Consejo de Estado997, en una
providencia judicial, modificó el auto proferido en primera instancia, que
rechazó la demanda ejecutiva presentada por una entidad pública, por
falta de jurisdicción, porque se pretendía el pago de una contribución por
valorización. En efecto, dicha corporación, avaló la decisión del a quo, sobre
la falta de jurisdicción, porque no se trataba del cobro de títulos ejecutivos
que se derivaran de un contrato estatal, sino del cobro de un tributo
departamental que debía ejecutarse por jurisdicción coactiva, sin embargo,
modificó el auto apelado, arguyendo que cuando las entidades públicas no
cuenten con la estructura necesaria para cobrar las obligaciones fiscales
por jurisdicción coactiva, deberán acudir ante la jurisdicción ordinaria para
obtener el cumplimiento de dichas obligaciones. En ese sentido, el máximo
Tribunal, manifestó:
996 Concepto 2.164. Op. Cit.
997 Sección Tercera, Auto del 22 de mayo de 2003, Expediente 22.719, con ponencia de Germán
445
“Ahora bien, como el demandante reclamó que de conformidad con el numeral

4º del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, esta jurisdicción sí
tiene competencia para adelantar el cobro de la referida contribución, la Sala
precisa que en materia de procesos ejecutivos solo conoce de los contractuales
y sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones
de carácter departamental y municipal, está referida pero a las demandas que se
promuevan en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y
no para la acción ejecutiva que se intentó dentro de esta actuación.
De otra parte, de conformidad con las previsiones del artículo 68 del Código
Contencioso Administrativo, el propio Estado acreedor puede tener dentro de su
estructura una para ejercer jurisdicción coactiva, es esta institución en principio,
el mecanismo a través del cual puede ejecutar forzadamente a sus deudores.
Pero cuando no posee la infraestructura para adelantar el cobro, salvo que se
trate de créditos contractuales, debe acudir como cualquier acreedor ante el
juez de la jurisdicción civil.
Así las cosas, dando aplicación al numeral 11 del artículo 16 del Código de
Procedimiento Civil, se remitirá el expediente al juez del circuito, disposición
según la cual corresponde a los jueces del circuito conocer en primera instancia
de los procesos que no estén atribuidos a otro juez, como quiera que el Instituto
de Valorización del Meta no cuenta con tesoreros ni funcionarios para adelantar
el juicio de jurisdicción coactiva”.
Es decir, que la prerrogativa de cobro coactivo, no excluye la
competencia judicial para tramitar una acción ejecutiva tendiente al cobro
de cualquier crédito a favor de la administración, con lo que se preserva el
derecho constitucional al acceso a la administración de justicia y de paso,
se salvaguardan los intereses públicos. No tendría sentido alguno obligar
a las entidades públicas a contar con una infraestructura para el cobro de
sus derechos económicos por vía coactiva. Ahora bien, el solo hecho de
tener dicha organización, tampoco la conmina a utilizar la prerrogativa de
cobro coactivo cuando por razones de conveniencia, se opte por acudir al
aparato jurisdiccional. Así las cosas, la competencia judicial no se enerva
ante la presencia del precitado privilegio.
De otro lado, la jurisdicción contencioso administrativa también
tiene competencia para conocer de procesos ejecutivos administrativos,
conforme lo sostiene el Consejo de Estado, cuando el título de recaudo
esté constituido por un título valor, siempre y cuando se cumpla con los
supuestos que expresamente se indicaron en la providencia del 21 de
febrero de 2002998 que son: 1) que el título valor haya tenido su causa en
998 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 21 de febrero de 2002, Expediente 19.270, C.P.
Alier Hernández Enríquez. Reiterado en Autos del 7 de marzo de 2002, Expediente 19.057, C.P.
446
el contrato estatal, es decir, que respalde las obligaciones derivadas del

contrato, 2) que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos
de los cuales conoce la jurisdicción contencioso administrativa, 3) que las
partes del título valor sean las mismas del contrato estatal, y 4) que las
excepciones derivadas del contrato estatal sean oponibles en el proceso
ejecutivo.
En este orden de ideas, hoy en día, también, la administración puede
ejecutar con base en títulos valores otorgados a su favor por los oferentes
o contratistas para responder por las obligaciones derivadas de la
presentación de una oferta o por el contrato estatal.
Por su parte, la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura999, hizo un juicioso e interesante análisis sobre
la competencia general para conocer de las acciones ejecutivas derivadas
de los títulos valores cuya creación proviene de las entidades públicas y al
respecto, sostuvo:
“(…) De esta forma, en principio, los títulos valores, serán ejecutables ante
el juez administrativo cuando tengan su origen en un contrato estatal. Las
facturas de venta, según lo previsto en el artículo 772 del Código de Comercio,
modificado a su vez por el artículo 1º de la Ley 1231 de 2008, son calificables
como verdaderos títulos valores.
(…).
Aclarada de esta manera la naturaleza del documento –factura cambiaria
y analizada la normatividad anterior y los documentos allegados al plenario y
base de la ejecución, nos encontramos con que estos contienen los requisitos
que exige la ley para que sean títulos valores. Así las cosas, al tratarse de
facturas cambiarias de compraventa, esta Sala Disciplinaria se ha pronunciado
en el sentido de adscribir la competencia a la justicia ordinaria, por ser dicho
título valor un documento necesario para legitimar el ejercicio del derecho
literal y autónomo que en él se incorpora, tal y como lo preceptúa el artículo
619 del Código de Comercio1000. Pese a lo anterior, se hace necesario esta vez
rectificar parcialmente el criterio jurisprudencial anterior, para acoger la tesis
esbozada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. En efecto, para dicha
Alier Hernández Enríquez; del 31 de marzo de 2005, Expediente 28.895, C.P. María Elena Giraldo
Gómez y del 3 de agosto de 2006, Expediente 20.403, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. El criterio
anterior fue reiterado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 12 de mayo de 2015,
Expediente 51.230, C.P. Hernán Andrade Rincón y Subsección “C”, Auto de 8 de marzo de 2018,
999 Providencia del 3 de octubre de 2012, Expediente 110010102000201201633 00, M.P. Henry
Villarraga Olivero. Define conflicto de competencia entre juez administrativo y juez ordinario.
1000 Conflicto jurisdicción radicación 1100101020082545, Auto de octubre 16 2008, Sala 100. M.P. Julia
Emma Garzón de Gómez. Cita de la providencia.
447
corporación1001, los jueces administrativos tendrán competencia para conocer de

acciones ejecutivas derivadas de títulos valores, siempre que éstos cumplan con
las siguientes condiciones, a saber: i) que el título valor haya tenido su causa en
el contrato estatal, es decir, que respalde obligaciones derivadas del contrato, ii)
que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos de los cuales conoce
la jurisdicción contencioso administrativa, iii) que las partes del título valor sean
las mismas del contrato estatal, y iv) que las excepciones derivadas del contrato
estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo.
El criterio jurisprudencial anterior, también, es compartido por Mauricio
Rodríguez Tamayo1002, cuando al respecto, sostiene: ´Por el contrario, se cree que
si el título valor tiene su fuente en un contrato estatal y se dan las condiciones
fijadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, el asunto, necesariamente,
deberá ser conocido por la justicia administrativa, pues cobra plena aplicación la
previsión clara y especial del artículo 75 de la Ley 80 de 1993´.
En principio podrá pensarse que la controversia es de conocimiento de la
Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en tanto las facturas que se pretenden
ejecutar se derivan de una relación contractual, sin embargo, entrando en el
debido análisis del problema jurídico planteado en el conflicto, la Sala observa
que si bien el documento –factura de venta– aportado con la demanda es la
base de la ejecución, lo cierto es que el ejecutante no explica el origen de la
obligación ejecutada, ni menos aportó los demás documentos necesarios
que deben integrar esa factura de venta, pues tratándose, como se trata, de
un título valor en el que interviene un ente territorial, dicho título es de los
denominados complejo, dada su naturaleza de origen y creación. Así, la regla
general en materia de ejecución contra entidades estatales, es la presencia de
un título ejecutivo complejo, pues como lo anota la doctrina1003: “Será complejo
cuando la obligación y sus elementos esenciales se estructuren con base en
varios documentos, como en el caso de los títulos ejecutivos contractuales,
dado que por regla general, se conforman con varios documentos (contrato,
acto administrativo que aprueba la póliza, etc.). en el caso de los contratos
estatales, así se trate de títulos ejecutivos, siempre el título ejecutivo será de
carácter complejo”.
De modo análogo, debe señalarse que si las facturas de venta, que originan el
conflicto de competencias del que ahora se ocupa esta Colegiatura, se dieron por
el suministro de materiales de construcción, lo cierto es que en principio no se
advierte la integración de un título ejecutivo complejo de carácter contractual,
1001 Ver Sección Tercera, Autos del 21 de febrero de 2002, Expediente 19.270, C.P. Alier Hernández
Enríquez; del 29 de enero de 2004, Expediente 24.681, C.P. María Elena Giraldo Gómez; del 3 de
agosto de 2006, Expediente 20.403, C.P. Ramiro Saavedra Becerra y del 19 de agosto de 2009,
Expediente 34.738, C.P. Miryam Guerrero de Escobar. Cita de la providencia.
1002 Según lo advierte Rodríguez Tamayo, Mauricio Fernando en su obra. Op. Cit., p. 103.
1003 Ibídem, pp. 62 y 63.
448
pues no hay prueba del contrato estatal que soporte esa relación y tampoco
del registro presupuestal que respalde las obligaciones económicas derivadas
de ese acuerdo1004, asunto que en todo caso, deberá ser dilucidado por el juez
competente, según lo que se resuelva en la parte resolutiva de este proveído. Es
por lo anterior –la falta del contrato estatal–, también, que no puede concluirse
que las facturas de venta serían ejecutables ante el juez administrativo, pues no
existe la prueba que son causa o resultado de un contrato estatal (negrillas y
De esta forma, el máximo Tribunal de Conflictos del país, rectificó
parcialmente su criterio judicial frente a la ejecución basada en títulos
valores en los que interviene una entidad pública para compartir la tesis del
Consejo de Estado y además, reclamó la presencia del contrato estatal no
solo como elemento esencial para integrar el título ejecutivo sino como un
mecanismo idóneo para establecer el juez competente, regla que además
cobra fuerza con las previsiones del numeral 6 del artículo 104 del CPACA1005.
En este orden de ideas, si el título valor tiene su fuente en un contrato
estatal y se dan las condiciones fijadas por la jurisprudencia del Consejo
de Estado, el asunto, necesariamente, deberá ser conocido por la justicia
administrativa, pues cobra plena aplicación la previsión clara y especial
del artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y del numeral 6 del artículo 104 del
CPACA. El Consejo Superior de la Judicatura1006, sobre la materia, concluyó
lo siguiente:
“Ahora bien y como quiera que las “facturas de venta” base de la demanda
laboral presentada, según lo afirmado por el apoderado de la demandante,
son producto de la prestación de servicios de salud, es decir, no se evidenció la
existencia de un contrato, toda vez que el servicio prestado no fue en desarrollo
de su ejecución.
Hecha la anterior precisión, es decir que las “facturas de venta” de que trata
la acción, por la naturaleza misma del título, no es una condena impuesta por
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni deviene de un contrato estatal,
sino de obligaciones crediticias por concepto de la prestación de servicios de
salud por parte de la empresa demandante, al Departamento de Santander –
Secretaría de Salud Departamental, cuyas pretensiones son que se declare que
la institución hospitalaria prestó servicios de salud a los vinculados a la entidad
territorial y como consecuencia se condene a este último a cancelar por dichos
1004 Principio de legalidad del gasto público.

1006 Sala Disciplinaria, Conflicto de Jurisdicción, Providencia de 22 de enero de 2014, Expediente
110010102000201303272 /2173C, M.P. José Ovidio Claros Polanco.
449
conceptos el importe insoluto de las relaciones de envío y facturas en mención

que ascienden a la suma de $62.799.244 más los intereses moratorios y costas
del proceso soportadas en dichas facturas, según la fundamentación de la
demanda a la cual debe circunscribirse la Sala, pues no le compete determinar
si dichos documentos pueden existir en forma autónoma, o si se constituyen
en verdaderos títulos ejecutivos de los regulados por el artículo 488 del Código
de Procedimiento Civil, sin lugar a dudas se establece que el competente para
conocer de la demanda ejecutiva formulada por el Hospital Pablo Tobón Uribe,
es el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bucaramanga (negrillas por fuera
del texto original)”.
1.2.1. El listado de títulos ejecutivos del artículo 297 del CPACA

Otro asunto que sigue generando verdaderas discusiones se relaciona
con lo dispuesto en el artículo 297 del CPACA, pues algunos creen que
con ese precepto se asignan nuevas competencias procesales a la justicia
administrativa para conocer de procesos ejecutivos, incluso frente a actos
administrativos que no tengan naturaleza contractual. En efecto, el citado
artículo 297, prevé:
“ARTÍCULO 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este código, constituyen
título ejecutivo:
1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad
pública al pago de sumas dinerarias.
2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden
obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los
organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los
documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a
través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato,
o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los
que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes
intervinientes en tales actuaciones.
4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de
ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia
de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad
administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber
de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.
Frente a los numerales 1, 2 y 3 del artículo, no hay duda que son títulos de
recaudo ejecutables ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues
450
así está consagrado en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA. No ocurre
lo mismo respecto del numeral 4, es decir, sobre la ejecución de los actos
administrativos donde consten obligaciones a cargo de una entidad estatal
y no a su favor (laborales, pensionales, multas, sanciones urbanísticas, etc.).
Ese listado incluido en el artículo 297, así como el señalado en el artículo 98
del mismo CPACA, enumeran cuáles son los títulos que prestan mérito para
ejecutar, pero en forma alguna asignan competencia procesal, pues por un
lado existe una norma procesal especial que se encarga de esta tarea, esto
es el artículo 104 y por otro lado, porque el artículo 297 in fine, solo define
qué se entiende por título ejecutivo para los efectos del CPACA, mas no
tiene la virtud de atribuir competencia para su conocimiento a la jurisdicción
contencioso administrativa. Aquí se retoman las consideraciones efectuadas
para resolver la antinomia generada en el CPACA, frente a los plazos para
ejecutar las providencias judiciales condenatorias dictadas en contra de
la administración, pues a nuestro juicio, por el criterio de especialidad, es
el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, la norma encargada de asignar
conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa, no le otorga
atribución para ejecutar obligaciones que consten en actos administrativos
a cargo de las entidades estatales. En todo caso, si cabe asomo de duda, se
trascribe lo preceptuado en el artículo 104 in fine, así:
“ARTÍCULO 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer,
además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las
controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y
operaciones, sujetos al derecho administrativo, en las que estén involucradas
las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos:
(…).
6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones
aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales
en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en
los contratos celebrados por esas entidades (negrillas y resaltado por fuera
del texto original)”.
En este orden de ideas, no es viable que el juez administrativo conozca
de procesos ejecutivos basados en actos administrativos de cualquier
naturaleza donde conste una obligación insatisfecha a cargo de una entidad
pública, con excepción de aquellos actos administrativos dictados en la
actividad contractual, pues por originarse en los contratos celebrados por
dichas entidades, la jurisdicción contencioso administrativa, sí debe conocer
451
de la ejecución de las obligaciones que consten en actos administrativos de

carácter contractual.
El Consejo de Estado1007, se pronunció en torno a la competencia general
de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de los procesos ejecutivos
derivados de actos administrativos que reconocen derechos laborales. En ese
sentido, dicha célula judicial, aseguró: “El Pleno de esta corporación advirtió
que, en estos eventos, el interesado debía provocar el pronunciamiento de la
administración para obtener el acto administrativo que le sirviera de título
ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque
el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, solo les otorgó
competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en
condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2° del Código
Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2° de la Ley
712 de 2001, le adjudicó competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria
para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del
sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
1.3. Asuntos del conocimiento de la jurisdicción ordinaria.

La jurisdicción ordinaria civil tiene una cláusula general de competencia
residual respecto de los asuntos que no estén atribuidos por la ley a
otras jurisdicciones (art. 15 CGP) y tal es el caso, de los títulos ejecutivos
que no se ejecuten ante la jurisdicción contencioso administrativa, como
por ejemplo, respecto de las obligaciones impuestas por la ley a cargo
de entidades estatales. Por su parte, en forma especial, el numeral 1 del
artículo 105 del CPACA, excluyó expresamente del conocimiento de la
jurisdicción administrativa, los siguientes asuntos: “Las controversias
relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados
por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras,
aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores
vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro
ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos
ejecutivos”. Es decir, los procesos ejecutivos por obligaciones derivadas de
los contratos celebrados por las entidades públicas que tengan el carácter
de financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros y valores vigiladas
por la Superintendencia Financiera, que correspondan al giro ordinario de
sus actividades, serán del conocimiento de la jurisdicción ordinaria.
1007 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 4 de mayo de 2011, Expediente 19.957, C.P. Ruth
452
También, conocerá la jurisdicción ordinaria de los ejecutivos iniciados

para obtener el cobro de los gastos y honorarios para el funcionamiento del
Tribunal de Arbitramento –antes de la Ley 1563 de 2012 y aún después de su
vigencia–, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso segundo1008 del artículo
144 del Decreto 1818 de 1998 y ahora al tenor de lo dispuesto en el artículo
27 de la Ley 1563 de 2012, que preceptúa: “Si una de las partes consigna lo
que le corresponde y la otra no, aquella podrá hacerlo por estar dentro de los
cinco (5) días siguientes. Si no se produjere el reembolso, la acreedora podrá
demandar su pago por la vía ejecutiva ante la justicia ordinaria. Para tal
efecto le bastará presentar la correspondiente certificación expedida por el
presidente del tribunal con la firma del secretario. En la ejecución no se podrá
alegar excepción diferente a la de pago. La certificación solamente podrá ser
expedida cuando haya cobrado firmeza la providencia mediante la cual el
tribunal se declare competente (negrillas por fuera del texto original)”. Por
lo tanto, si la entidad estatal o el particular contratista asumen los gastos
del Tribunal y la otra no los paga, quien se constituya en acreedora podrá
ejecutar a la otra ante la justicia ordinaria, así se trate de una controversia
contractual donde intervenga una entidad pública.
También, el artículo 57 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo
221 del CPACA, dispuso que la ejecución de los honorarios de los peritos
se debe llevar ante la jurisdicción ordinaria cuando el ejecutado sea un
particular.
Por su parte, la jurisdicción ordinaria será la encargada de conocer
de las acciones ejecutivas derivadas del cobro de obligaciones judiciales
impuestas por jueces que no pertenezcan a la jurisdicción contencioso
administrativa –salvo el caso de las arbitrales que son del conocimiento
especial de la justicia administrativa por disposición expresa del
numeral 6 del artículo 104 del CPACA–. Así por ejemplo cuando un juez
constitucional1009, en sede de tutela, deja sin efectos sentencias ordinarias
1008 “Si una de las partes consigna lo que le corresponde y la otra no, aquella podrá hacerlo por ésta dentro
de los cinco días siguientes, pudiendo solicitar su reembolso inmediato. Si éste no se produce podrá
el acreedor obtener el recaudo por la vía ejecutiva ante las autoridades jurisdiccionales comunes,
en trámite independiente al del arbitramento. Para tal efecto bastará presentar la correspondiente
certificación expedida por el presidente del Tribunal, con la firma del secretario, y en la ejecución no
se podrá alegar excepción diferente a la de pago”.
1009 En efecto, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, al conocer de una acción de tutela que
interpuso un Municipio en contra de una autoridad judicial que avaló una ejecución que se fundó en
un título inexistente en un proceso ejecutivo laboral, además de conceder el amparo deprecado por
la entidad territorial, ordenó que la sentencia de tutela se constituyera en título ejecutivo en contra
del ejecutante dentro del proceso ordinario y a favor de la administración. Sala de Decisión de
Tutela, Sentencia del 30 de agosto de 2011, Expediente 55.466, M.P. Javier Zapata Ortiz.
453
y dicta providencias de reemplazo o confirma alguna de las decisiones

dictadas por los jueces ordinarios, (como por ejemplo respecto de los
servidores públicos declarados insubsistentes sin motivación alguna pese
a que estaban en provisionalidad) y en consecuencia, dicta condenas en
contra de la administración o a su favor1010, esa sentencia, prestará mérito
ejecutivo ante la justicia ordinaria –civil o laboral–, obviamente teniendo
el cuidado de verificar la naturaleza de la obligación, pues si es laboral o
relacionada con la seguridad social, su conocimiento corresponderá a los
jueces laborales y en caso contrario, por regla general, a los jueces civiles.
Nótese, que el título no proviene en esos casos de un juez administrativo.
A su vez, los artículos 17, 18, 19 y 20 del CGP, determinan la competencia
de esos jueces ordinarios.
Desde otra óptica, existen obligaciones fijadas directamente por la ley
y que deben cumplir las entidades estatales. Tal es el caso de la atención
de urgencias que debe brindarse obligatoriamente a cualquier persona
que la requiera, según lo prescribe el artículo 1681011 de la Ley 100 de 1993 y
que no exige la suscripción previa de un contrato estatal de prestación de
tales servicios. Entonces, cabe preguntarse ¿qué pasa con las obligaciones
que están previstas en la ley, cuando es una entidad estatal quien debe
cumplirlas? ¿podrá iniciarse un proceso ejecutivo ante la jurisdicción
contencioso administrativa, para obtener el cumplimiento? La respuesta
la dio el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En efecto, el
Consejo de Estado1012 advirtió que la jurisdicción contencioso administrativa
carece de competencia para conocer de procesos ejecutivos que pretendan
el cumplimiento de obligaciones que están previstas en la ley. Al respecto,
expresó:
“(...) En cambio, si la fuente de la obligación proviene directamente de la ley y
no del contrato, a pesar de que exista claridad sobre la prestación del servicio y
el monto de la obligación, esta no es jurisdicción competente para conocer del
trámite ejecutivo, pues el legislador nada dijo sobre el particular. La competencia
1010 La Corte Constitucional, en la Sentencia T-696 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao, ordenó la
devolución de dineros pagados por el Invías a terceros y señaló, que el fallo de tutela era título
ejecutivo para cobrar a los beneficiarios de las decisiones judiciales dejadas sin efectos.
1011 “ARTÍCULO. 168. Atención inicial de urgencias. La atención inicial de urgencias debe ser
prestada en forma obligatoria por todas las entidades públicas y privadas que presten servicios
de salud, a todas las personas, independientemente de la capacidad de pago. Su prestación no
requiere contrato ni orden previa. El costo de estos servicios será pagado por el fondo de solidaridad
y garantía en los casos previstos en el artículo anterior, o por la entidad promotora de salud al cual
esté afiliado, en cualquier otro evento”.
1012 Sección Tercera, auto del 12 de diciembre de 2001, Expediente 16.886, C.P. Jesús María Carrillo
Ballesteros.
454
constituye una acepción de carácter procesal, que determina el órgano investido

para el efecto y por tratarse de una materia reservada a la ley, le corresponde
directamente al legislador su atribución”.
La Sección Primera del Consejo de Estado1013, reafirmó la regla anterior
de competencia, al sustentar lo siguiente:
“Para el efecto, prohíja la Sala lo esgrimido por la Sección Tercera del Consejo de
Estado en el auto de 18 de agosto de 2009 en el que señaló que los títulos valores
que pretenden ejecutarse no fueron expedidos con ocasión de un contrato
estatal, sino para garantizar una obligación surgida en la Ley 3a de 1991, que
creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social a cargo del Inurbe y el
Decreto 2154 de 27 de octubre de 1993 expedido por la citada entidad.
Por lo anterior, el asunto objeto de estudio, al referirse a títulos valores que
no encuadran en los supuestos fijados por esta jurisdicción, y ante la negativa de
la jurisdicción ordinaria de tramitar el mismo, es menester proponer el conflicto
negativo de Jurisdicción (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
En esos casos, el conocimiento le corresponderá a la jurisdicción
ordinaria aplicando las disposiciones generales del CGP y especialmente, el
artículo 15 de dicho estatuto, ese asunto también será del conocimiento de
la jurisdicción ordinaria.
El nuevo CGP –artículos 17 a 20–, regula la competencia para conocer
de procesos civiles, con base en las siguientes reglas:
• Competencia de los jueces civiles municipales en única instancia. Los
jueces civiles municipales conocen en única instancia: i) De los procesos
contenciosos de mínima cuantía, incluso los originados en relaciones de
naturaleza agraria, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso
administrativa, ii)También conocerán de los procesos contenciosos de
mínima cuantía por responsabilidad médica, de cualquier naturaleza y
origen, sin consideración a las partes, salvo los que correspondan a la
jurisdicción contencioso administrativa, iii) De los procesos de sucesión
de mínima cuantía, sin perjuicio de la competencia atribuida por la ley
a los notarios, iv) De la celebración del matrimonio civil, sin perjuicio
de la competencia atribuida a los notarios, v) De los conflictos que se
presenten entre los copropietarios o tenedores del edificio o conjunto o
entre ellos y el administrador, el consejo de administración, o cualquier
otro órgano de dirección o control de la persona jurídica, en razón de la
aplicación o de la interpretación de la ley y del reglamento de propiedad
horizontal, vi) De los casos que contemplan los artículos 913, 914, 916,
918, 931, 940 primer inciso, 1231, 1469 y 2026 del Código de Comercio, vii)
1013 Auto del 18 de marzo de 2010, Expediente 2007-00149, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.
455
De los asuntos atribuidos al juez de familia en única instancia, cuando en

el municipio no haya juez de familia o promiscuo de familia, viii) De todos
los requerimientos y diligencias varias, sin consideración a la calidad de
las personas interesadas, ix) De los que conforme a disposición especial
deba resolver el juez con conocimiento de causa, o breve y sumariamente,
o a su prudente juicio, o a manera de árbitro, x) De las controversias que
se susciten en los procedimientos de insolvencia de personas naturales
no comerciantes y de su liquidación patrimonial, sin perjuicio de las
funciones jurisdiccionales otorgadas a las autoridades administrativas, y
xi) Los demás que les atribuya la ley.
• Competencia de los jueces civiles municipales en primera instancia.
Los jueces civiles municipales conocen en primera instancia: i) De
los procesos contenciosos de menor cuantía, incluso los originados
en relaciones de naturaleza agraria, salvo los que correspondan a la
jurisdicción contencioso administrativa, ii) También conocerán de los
procesos contenciosos de menor cuantía por responsabilidad médica,
de cualquier naturaleza y origen, sin consideración a las partes, salvo
los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa, iii) De
los posesorios especiales que regula el Código Civil, iv) De los procesos
especiales para el saneamiento de la titulación de la propiedad inmueble
de que trata la Ley 1182 de 2008, o la que la modifique o sustituya, v)
De los procesos de sucesión de menor cuantía, sin perjuicio de la
competencia atribuida por la ley a los notarios, vi) De las diligencias de
apertura y publicación de testamento cerrado, o del otorgado ante cinco
(5) testigos, y de la reducción a escrito de testamento verbal, sin perjuicio
de la competencia atribuida por la ley a los notarios, vii) De la corrección,
sustitución o adición de partidas de estado civil o de nombre o anotación
del seudónimo en actas o folios del registro de aquel, sin perjuicio de la
competencia atribuida por la ley a los notarios, viii) A prevención con los
jueces civiles del circuito, de las peticiones sobre pruebas extraprocesales,
sin consideración a la calidad de las personas interesadas, ni a la autoridad
donde se hayan de aducir.
• Competencia de los jueces civiles del circuito en única instancia. Los
jueces civiles del circuito conocen en única instancia: i) De los procesos
relativos a propiedad intelectual previstos en leyes especiales como
de única instancia, ii) De los trámites de insolvencia no atribuidos a la
Superintendencia de Sociedades y, a prevención con esta, de los procesos
de insolvencia de personas naturales comerciantes, y iii) De la actuación
para el nombramiento de árbitros, cuando su designación no pudo
hacerse de común acuerdo por los interesados y no la hayan delegado a
un tercero.
456
• Competencia de los jueces civiles del circuito en primera instancia.

Los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los
siguientes asuntos: i) De los contenciosos de mayor cuantía, incluso
los originados en relaciones de naturaleza agraria salvo los que le
correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa, ii) De los
procesos contenciosos de mayor cuantía por responsabilidad médica,
de cualquier naturaleza y origen, sin consideración a las partes, salvo los
que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa, iii) De los
relativos a propiedad intelectual que no estén atribuidos a la jurisdicción
contencioso administrativa, sin perjuicio de las funciones jurisdiccionales
que este código atribuye a las autoridades administrativas, iv) De los
de competencia desleal, sin perjuicio de las funciones jurisdiccionales
atribuidas a las autoridades administrativas, v) De todas las controversias
que surjan con ocasión del contrato de sociedad, o por la aplicación de las
normas que gobiernan las demás personas jurídicas de derecho privado,
así como de los de nulidad, disolución y liquidación de tales personas,
salvo norma en contrario, vi) De los de expropiación, vii) De los atribuidos
a los jueces de familia en primera instancia, cuando en el circuito no exista
juez de familia o promiscuo de familia, viii) De las acciones populares y
de grupo no atribuidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
ix) De la impugnación de actos de asambleas, juntas directivas, juntas
de socios o de cualquier otro órgano directivo de personas jurídicas
sometidas al derecho privado, sin perjuicio de la competencia atribuida a
las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales,
x) De los procesos de mayor cuantía relacionados con el ejercicio de
los derechos de los consumidores, xi) A prevención con los jueces
civiles municipales, de las peticiones sobre pruebas extraprocesales, sin
consideración a la calidad de las personas interesadas, ni a la autoridad
donde se hayan de aducir, y xii) De los demás procesos o asuntos que no
estén atribuidos a otro juez.
Por su parte, el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, en el
artículo 2°, enlista los asuntos que son del conocimiento de la jurisdicción
laboral ordinaria, así: i) Los conflictos jurídicos que se originen directa o
indirectamente en el contrato de trabajo, ii) Las acciones sobre fuero
sindical, cualquiera sea la naturaleza de la relación laboral, iii) La suspensión,
disolución, liquidación de sindicatos y la cancelación del registro sindical, iv)
Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad
social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los
empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de
responsabilidad médica y los relacionados con contratos, v) La ejecución de
obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad
457
social integral que no correspondan a otra autoridad, vi) Los conflictos

jurídicos que se originan en el reconocimiento y pago de honorarios o
remuneraciones por servicios personales de carácter privado, cualquiera
que sea la relación que los motive, vii) La ejecución de las multas impuestas
a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje, por incumplimiento de las
cuotas establecidas sobre el número de aprendices, dictadas conforme al
numeral 13 del artículo 13 de la Ley 119 de 1994, viii) El recurso de anulación
de laudos arbitrales, ix) El recurso de revisión, x) La calificación de la
suspensión o paro colectivo del trabajo. Adicionalmente, artículo 100 del
mismo CPL, dispone: “Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de
toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o
documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una
decisión judicial o arbitral firme”. Es decir, que son títulos ejecutivos de
carácter laboral aquellos que consten en un acto, documento, decisión
judicial o arbitral en firme.
Así las cosas y analizado el aspecto relativo a la competencia de la
jurisdicción civil, se tiene que los títulos ejecutivos que no sean susceptibles
de tramitarse por el proceso ejecutivo ante la jurisdicción contencioso
administrativa serán del conocimiento de la jurisdicción civil ordinaria por
regla general, y por excepción de la jurisdicción ordinaria laboral1014, en
los casos de títulos ejecutivos que se deriven de una relación laboral o de
conflictos del Sistema Integral de Seguridad Social, como podría ser por los
actos administrativos que reconocen una pensión o una prestación laboral
tales como primas, cesantías1015, etc. (num. 5º, art. 2º y 100 del Código Procesal
del Trabajo y de la Seguridad Social) o antes del nuevo CPACA, sobre la
ejecución de todas las obligaciones derivadas de los contratos celebrados
para la prestación de servicios de salud, tanto entre la EPS, IPS, EPS-S y las
entidades territoriales1016. Como se precisó, con la entrada en vigencia del
1014 Así lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia T-808 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao. Allí
se pretendía el cobro de un acto administrativo que reconocía una reliquidación de honorarios a
unos concejales.
1015 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Providencia del 26 de abril
de 2010, Expediente 110010102000201000940 00, M.P. Pedro Alonso Sanabria Buitrago. En este
caso, se pedía ejecutar a una entidad pública por el pago de unas cesantías reconocidas a una
docente oficial mediante acto administrativo.
1016 La Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ha considerado que los procesos
ejecutivos derivados de la prestación de servicios de salud a las entidades territoriales que no
tienen fuente en un contrato estatal, son del conocimiento de los jueces ordinarios y no de los
jueces administrativos. En efecto, recientemente, se sostuvo: “Por lo anterior, en el presente caso
no se indica que la obligación cobrada se derive de contrato estatal o sentencia judicial emitida
por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sino que se trata de una obligación sustentada en
la prestación efectiva del servicio de salud. /En consecuencia, en el asunto que ocupa la atención
458
CPACA, la ejecución de títulos de recaudo derivados de contratos suscritos

por entidades públicas independiente de su régimen, son del conocimiento
de la jurisdicción contencioso administrativa – ver artículos 298 y 299 del
CPACA –. Recuérdese que la regla general, en los procesos de ejecución,
está en manos de la justicia ordinaria, no de la justicia administrativa, como
lo ha reconocido el Consejo de Estado1017. Precisamente, en la exposición
de motivos que sustentó el proyecto de Ley 198 de 20091018 Senado –más
tarde vertido en el nuevo CPACA–, , se expresó lo siguiente: “Finalmente,
en el parágrafo del artículo 100 se establece que para los efectos del Código,
independientemente de las normas jurídicas que rigen el tema, se entiende
por Entidad Pública, además de los órganos, organismos o entidades estatales,
las sociedades y asociaciones de participación mixta que cuenten con aportes
estatales superior al 50%”.
Son ejemplos de títulos ejecutivos ejecutables por vía del proceso
ejecutivo, ante la jurisdicción ordinaria y laboral, los siguientes: 1) las
providencias judiciales (sentencias y autos) que se dicten por los jueces
civiles y laborales en contra de la administración; 2) los gastos procesales
en los Tribunales de Arbitramento en contratos estatales; 3) los actos
administrativos que reconozcan obligaciones1019, distintas a aquellas de
carácter laboral o prestacional que tengan el carácter de títulos ejecutivos;
4) los títulos valores que si bien fueron suscritos por una entidad estatal
de la Sala, la demanda ejecutiva materia de colisión, es ajena a las regulaciones contenidas por
el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 y en numeral 7° del artículo 134D del Código Contencioso
Administrativo, razón por la cual el competente para conocer de la misma es la Jurisdicción Ordinaria
Civil en aplicación de lo dispuesto en los artículos 14 y 16 del Código de Procedimiento Civil. /Por
consiguiente, para el caso en estudio la Sala considera que con base en los hechos, pruebas y
las normas jurídicas reseñadas, se debe acudir a la Jurisdicción Ordinaria Civil, para que sea ésta
quien conozca del trámite de marras, en consecuencia &$el conflicto objeto de estudio se dirimirá
asignando su conocimiento al JUZGADO NOVENO CIVIL DEL CIRCUITO DE CALI, donde se
remitirá el proceso”. Providencia del 26 de octubre de 2011, Expediente 110010102000201102613-
00 (3670-11), M.P. Julia Emma Garzón de Gómez.
1017 Sección Tercera, Auto del 12 de diciembre de 2001, Expediente 16.886, C.P. Jesús María Carrillo
Ballesteros.
1018 Gaceta del Congreso de la República 1.173, página 62, 17 de noviembre de 2009. Proyecto de ley
presentado por el Honorable Consejo de Estado.
1019 Un asunto similar fue decidido por el Juzgado Tercero Administrativo de Barranquilla, ante quien
se presentó una ejecución fundada en un acto administrativo que reconocía la prestación de un
servicio educativo y se ordenaba el pago de una suma de dinero. En ese sentido, con total acierto,
el Juzgado, concluyó: “Como se puede observar, las reglas anteriormente transcritas no autorizan al
Juez Administrativo, para ejecutar a una entidad estatal con fundamento en una obligación contenida
en un acto administrativo tal como lo pretende el demandante, porque se insiste, su origen no es
un contrato administrativo, como tampoco una condena impuesta por la jurisdicción contenciosa
administrativa, lo que trae como consecuencia que la jurisdicción competente sea la civil”. Auto del
8 de noviembre de 2007, Expediente 2007-00272, Juez, Ariel de Jesús Cuspoca Ortiz.
459
para respaldar el cumplimiento de un contrato estatal hayan circulado1020; 5)

la ejecución de actos administrativos que reconozcan salarios y en general,
las prestaciones sociales1021 de los servidores públicos1022 (cesantías, sanción
moratoria, intereses, bonificaciones, etc.) y 6) los títulos ejecutivos fiscales
o contractuales, en aquellos casos en donde las entidades no tengan la
estructura requerida para cobrarlos por jurisdicción coactiva o prefieran
ejecutarlos por vía judicial.
La ejecución de las obligaciones laborales que consten en actos
administrativos de cualquier categoría, se reitera, según la jurisprudencia
de la Sala Plena del Consejo de Estado1023, son del conocimiento de la
justicia ordinaria laboral, como lo precisó la citada corporación, al sostener
lo siguiente:
“En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la
administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título
ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque
el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, solo les otorgó
competencia a estos para conocer de los procesos ejecutivos originados en
condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2° del Código
Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2° de la Ley
712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria
para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del
sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la
jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor
del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí
igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de
la cual no versa discusión alguna.
1020 Pues como lo advierte el Consejo de Estado, desaparece su relación con el contrato estatal y por
ende, se enerva la competencia de la jurisdicción administrativa para conocer de la acción ejecutiva
derivada de dichos títulos (Sección Tercera, Sentencia del 19 de agosto de 2009, Expediente
34.718, C.P. Myriam Guerrero de Escobar).
1021 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia del 4 de mayo de 2011, Expediente
1022 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Sentencia del 9 de abril de
2008, Expediente 110010102000200800642, M.P. Temistocles Ortega Narváez. Al respecto, la Sala,
en la referida providencia, sostuvo: “Como quiera que lo atacado no es la manifestación de voluntad
de la administración, contenida en el acto administrativo, sino que la pretensión gira en torno al
cumplimiento de una entidad de derecho público de una obligación, clara, expresa y exigible, que no
proviene de una sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa, ni se deriva de un
contrato estatal, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria, a donde será remitida la presente
actuación”.
1023 Auto del 27 de marzo de 2007, Expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ), C.P. Jesús María
Lemus Bustamante.
460
Por su parte, la entonces Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura1024, definió un conflicto negativo de competencias suscitado
entre un juez administrativo y un juez ordinario laboral para conocer de
una controversia surgida por el pago de cesantías de un servidor público y
al respecto, sostuvo lo siguiente:
“Por lo tanto, como se puede ver en el presente caso, la base del recaudo ejecutivo
no es una condena impuesta por la Jurisdicción Administrativa, ni deviene de un
contrato estatal, sino de actos administrativos, los cuales son la manifestación
del Estado a través de los cuales, en este caso, se reconoció determinadas sumas
de dinero a favor del accionante, por concepto de prestaciones sociales, por lo
que el conocimiento del presente asunto no está en cabeza de la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa.
A su turno, el numeral 5° de la Ley 712 de 2001, modificatoria del Código
de Procedimiento Laboral, en materia ejecutiva contempla: ÁRTÍCULO 2°
competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral
y de seguridad social conoce de: 5. La ejecución de obligaciones emanadas
de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no
correspondan a otra autoridad.
(…).
Como se puede observar en el caso sub examine, la CONTRALORÍA DISTRITAL
DE BARRANQUILLA, mediante Resolución 0828 del 19 de julio de 2002], reconoció
y ordenó el pago de las cesantías correspondiente entre el 08 de agosto de 2001
hasta el 14 de mayo de 2002 en la cual se encontraba vinculado el señor (…),
constituyendo con dicha resolución un título con mérito ejecutivo, siendo viable
su ejecución por parte del beneficiario.
(…).
En consecuencia, para la Sala, una vez estudiadas y analizadas las
pretensiones, hechos y pruebas de la demanda subexamine, no cabe duda
que en el caso particular, corresponde la misma a una demanda ejecutiva
laboral para que se libre mandamiento de pago en contra de la CONTRALORÍA
DISTRITAL DE BARRANQUILLA Y DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO
DE BARRANQUILLA como solidario, ordenándosele pagar al actor la sanción
moratoria adeudada por el incumplimiento en el pago de las cesantías,
reconocidas al actor mediante la Resolución 0828 de 19 julio de 2002, proferida
la entidad demandada. Lo anterior conduce indudablemente a dar aplicación a
lo dispuesto en el numeral 5° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificatoria
del Código Procesal del Trabajo, por lo que el asunto aquí analizado debe ser
asignado a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en cabeza del Tribunal Judicial del
Circuito Laboral de Barranquilla”.
1024 Providencia del 18 de febrero de 2010, Expediente 10010102000200902398 00; M.P. Henry
Villarraga Olivero.
461
Por último, cuando el juez administrativo observa que carece de

competencia o jurisdicción para conocer de la ejecución del título
que se le presenta en la demanda, debe declarar en primer lugar que
no tiene competencia o jurisdicción para conocer de ese asunto y
consecuencialmente, tiene que remitir a la mayor brevedad posible
el expediente al juez competente, según las reglas dispuestas en el
artículo 168 del CPACA, que preceptúa: “En caso de falta de jurisdicción
o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el
expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad
posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación
inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión”.
Así, en materia de procesos ejecutivos, el artículo 168 del CPACA, resulta
aplicable, por ejemplo, cuando un Tribunal Administrativo, conoce de la
ejecución que se funda en una sentencia judicial que no supera el número
de salarios mínimos legales mensuales necesarios para que el asunto sea
de atribución y ordena su remisión ante los jueces administrativos. Así las
cosas, por un lado, declara la falta de competencia por razón de la cuantía
y por otro lado, ordena la remisión del expediente a la oficina de reparto
ante los jueces competentes.
No son claras las razones por las cuales algunos jueces administrativos
del país rechazan la demanda y ordenan su entrega con los anexos al
demandante, cuando es la propia ley procesal administrativa la que les
ordena en forma expresa que envíen el expediente al juez competente.
La medida adoptada por el Legislador es adecuada, por cuanto le evita al
ejecutante el hecho de tener que volver a presentar la demanda ante el juez
correspondiente con los riesgos que ello implica. También, en la actualidad,
los jueces tienen la obligación constitucional de remitir la demanda
rechazada por falta de jurisdicción al juez que tenga la competencia, según
lo definió la Corte Constitucional en la Sentencia C-807 del 11 de noviembre
de 2009, con ponencia de María Victoria Calle Correal, al declarar exequible
condicionalmente el artículo 85 del CPC, que le ordenan al operador judicial
devolver los anexos sin necesidad de desglose cuando la demanda es
rechazada por una causal distinta a la falta de competencia.
El auto que declare la falta de competencia o de jurisdicción y ordene
la remisión del expediente al juez competente deberá dictarse por el juez
administrativo o por el magistrado ponente –Tribunal o Consejo de Estado
–, pues a nuestro parecer contra esa decisión no procede recurso alguno.
Y debe ser así, porque el auto que declara la falta de jurisdicción no se
encuentra relacionado en el artículo 243 del CPACA y en sí mismo no es
462
constitutivo de un rechazo; por el contrario, le da trámite a la demanda,

por cuanto la envía al juez competente. Ahora bien, lo que acontece en la
realidad es que los jueces y magistrados rechazan la demanda ejecutiva
cuando arguyen la falta de competencia o de jurisdicción y es evidente que
la decisión de rechazo de la demanda, cualquiera que sea, es susceptible
del recurso de apelación porque así lo prevé el numeral 1 del citado artículo
243. Se reitera nuevamente; ante la falta de competencia o de jurisdicción
del juez no es correcto rechazar la demanda, sino que se tiene que remitir
el expediente al juez competente conforme a las reglas generales de
jurisdicción y competencia y aún más en vigencia del artículo 168 del CPACA,
que así lo ordena expresamente. Para reforzar la anterior conclusión, se
cita una posición del Consejo de Estado1025, que al estudiar la naturaleza de
la providencia que declara la falta de jurisdicción, señaló:
“Según el inciso 4º del artículo 143 CCA <<en caso de falta de jurisdicción o de
competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente
al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se
tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que
ordena la remisión>>.
Mayoritariamente esta Sala ha sostenido que el artículo 143 CCA no señala
como causal de rechazo de la demanda la falta de jurisdicción o que de su texto
se infiera que deba asimilarse al rechazo de la misma, porque cuando el juez
se declara incompetente para conocer de un asunto no entra a examinar si la
demanda reúne los presupuestos legales, circunstancia propia del momento
de decidir sobre su admisión, solamente se pronuncia sobre la carencia de
jurisdicción para conocer de la demanda.
Contra el auto que declara la falta de jurisdicción la norma no establece
recurso alguno; tampoco se encuentra enlistado dentro de los susceptibles de
apelación que trae el artículo 181 CCA, a cuyo tenor:
<<ARTÍCULO 181. Apelación. Son apelables las sentencias de primera
instancia de los Tribunales, de los jueces y los siguientes autos proferidos en la
misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o
subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos.
1. El que rechace la demanda.
2. El que resuelva sobre la suspensión provisional.
3. El que ponga fin al proceso.
4. El que resuelva sobre la liquidación de condenas.
5. El que apruebe o impruebe conciliaciones prejudiciales o judiciales.
6. El que decrete nulidades procesales.
1025 Sección Primera, Auto del 9 de noviembre de 2006, Expediente 2003-01841-01, C.P. Camilo
Arciniegas Andrade.
463
7. El que resuelva sobre la intervención de terceros.

8. El que deniegue la apertura a prueba, o el señalamiento del término para
practicar pruebas, o el decreto de alguna pedida oportunamente o deniegue su
práctica.
El recurso contra los autos mencionados deberá interponerse directamente
y no como subsidiario de la reposición…>>.
De otro lado, según el tenor literal del artículo 216 CCA cuando el juez o
magistrado que está conociendo del proceso declare falta de competencia o de
jurisdicción, ordenará remitirlo al que estime competente por auto contra el
cual no procede recurso alguno.
Con fundamento en las normas citadas y en lo reiterado por esta Sala en
casos similares, el auto que declara la falta de jurisdicción no es susceptible de
recurso de apelación y, por tanto, debe denegarse”.
1.4. Los procesos ejecutivos administrativos ante los tribunales de

arbitramento.
Un asunto de amplia discusión doctrinal y jurisprudencial. Sin dudas, la
competencia de los Tribunales de Arbitramento para conocer de la acción
ejecutiva, sí que es controversial porque toca aspectos delicadísimos que
atañen a la entrega de esa atribución especial. Para analizar el asunto, se
hará el recorrido jurisprudencial que se le ha dado a dicha problemática
tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado y más
recientemente, por la Corte Suprema de Justicia, así:
La Corte Constitucional ha proferido las sentencias T-057 de 1995, C-294
y C-384 de 2000, a través de las cuales ha abordado el estudio concreto
del Arbitramento frente a los procesos ejecutivos administrativos de la
siguiente manera:
En la Sentencia T-057 de 19951026 la Corte, indicó que no era posible que
los árbitros asumieran el conocimiento de procesos ejecutivos porque el
punto atinente a las pretensiones ejecutivas les estaba vedado. Más tarde,
a través de la Sentencia C-294 de 19951027, la misma corporación, expuso
que los árbitros que estén habilitados por las partes conforme a la ley,
pueden administrar justicia para decidir los conflictos originados en torno
a las obligaciones exigibles ejecutivamente, así esté en trámite el proceso
ejecutivo o que no haya comenzado aún1028. Igualmente, en la Sentencia
1026 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

1027 M.P. Jorge Arango Mejía.
1028 Resulta importante resaltar que dicha sentencia – C-294 de 1995 –, recayó sobre una norma
transitoria, esto es, el artículo 2 del Decreto 2651 de 1991, que no fue adoptado como legislación
permanente con la Ley 446 de 1998 y que por tanto, quedó sin efectos.
464
C-384 de 20001029 el máximo Tribunal Constitucional, reiterando lo señalado

en la Sentencia C-294 de 1995, expresó que los árbitros habilitados por
las partes pueden decidir controversias frente a las obligaciones exigibles
ejecutivamente, porque el artículo 116 de la Constitución Política, no
introduce limitación expresa al respecto.
Por su parte, el Consejo de Estado, ha dictado las providencias del 18 de
diciembre de 1998 y del 12 de agosto de 1999. Así, mediante auto del 18 de
diciembre de 1998, con ponencia de Daniel Suárez Hernández, el máximo
Tribunal1030, señaló lo siguiente:
“(...) La naturaleza misma del arbitramento, impide que un tribunal arbitral
conozca del proceso ejecutivo. Son varias las razones:
- El juez de la ejecución tiene poderes coactivos que no son propios de los
árbitros. El arbitramento es una figura de conocimiento a la cual acuden las
partes de una relación negocial para dirimir controversias de suyo transigibles,
por voluntad propia, con el fin de sustraer del conocimiento de la jurisdicción
(ordinaria o administrativa) los conflictos que entre ellas se presenten. Si la
figura tiene como finalidad permitir que las partes sustraigan la solución de sus
conflictos de la jurisdicción estatal, no se compadece con su naturaleza, que
los árbitros asuman funciones propias de las autoridades que ejercen poderes
coercitivos.
- Los terceros interesados o afectados por el proceso ejecutivo, en especial
por las medidas cautelares (piénsese en quien se opone al embargo y secuestro),
no suscriben la cláusula compromisoria y, por tanto, no tienen por qué someter
sus litigios a la competencia de los árbitros. No hay que olvidar que estos solo
tienen la calidad de jueces en el caso concreto, por disposición de la ley unida a
la voluntad de las partes que suscribieron el pacto arbitral.
- Los árbitros no ejercen jurisdicción, amplia, total y de manera permanente,
no tienen superior jerárquico que revise sus decisiones con facultades para
conocer del fondo del asunto litigioso, puesto que los recursos de anulación y
revisión que se ejercen contra los laudos arbitrales, no permiten toda clase de
decisiones jurídicas sobre las cuales se funda la decisión arbitral. Inclusive el juez
de la anulación, tan solo de manera excepcional, tiene competencia para entrar
a modificar el laudo, cuando se encuentra equivocada la decisión arbitral.
Esto implica que las partes y los terceros afectados se quedarían sin la
posibilidad inmediata de que en instancia superior, se conozcan y decidan las
objeciones que surjan respecto de las decisiones que se adopten por los árbitros
en el proceso ejecutivo.
1029 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

465
- Frente a un título ejecutivo, del cual se deriva una obligación clara, expresa y
exigible no hay controversia alguna respecto de la existencia o no de la prestación
a cargo del deudor, que deba someterse al conocimiento de los árbitros. Por ello
se habla de obligación indiscutida como despegue del trámite de ejecución.
- Finalmente, el proceso ejecutivo termina de manera normal con el pago
voluntario o compulsivo, situación que no puede enmarcarse en un término o
plazo previamente establecido por la ley ni por las partes.
Se concluye entonces, que en el caso sub judice esta sí es la jurisdicción
competente ante la cual se puede adelantar el cobro ejecutivo de las obligaciones
derivadas del contrato estatal suscrito entre las partes, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, a pesar de que en el contrato
estatal se hubiese pactado cláusula compromisoria.
Todo lo anterior lleva a esta Sala a precisar que se separa de la orientación
que, sobre el arbitramento y el proceso ejecutivo, ha expresado la Corte
Constitucional en la Sentencia C-294 del 6 de julio de 1995, M.P. Jorge Arango
Mejía, que ha sido recogida en otros fallos de la misma corporación”.
Se comparte totalmente la anterior posición jurisprudencial, pues sería
sumamente grave que los árbitros dictaran providencias sin control judicial
en segunda instancia (por ejemplo, el decreto de medidas cautelares).
También, no puede pasar por desapercibido, que el arbitramento es una
institución procesal creada para resolver controversias inciertas que una
vez delimitadas con una sentencia, laudo arbitral u otra providencia con la
misma fuerza, adquiere los elementos necesarios para ser reclamada en vía
del proceso ejecutivo. En las pasadas ediciones, se anotó que el Consejo de
Estado, mediante providencia del 12 de agosto de 19991031, con ponencia
de Alier Hernández Enríquez, cambió el criterio jurisprudencial que se
mantenía.
De otra parte, el Consejo de Estado1032, estudió con profundidad el
asunto para ratificar el criterio jurisprudencial esbozado en 1998, y con
total claridad concluyó que los Tribunales de Arbitramento, no tienen
competencia para conocer de procesos ejecutivos, salvo que el Legislador
expresamente lo consagre para casos concretos y las partes así lo pacten.
En efecto, la corporación, aseveró:
“De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, para la Sala es claro que, en principio, y
en razón de la naturaleza misma del arbitraje y del origen que esta figura tuvo en
la historia de las instituciones jurídicas y procesales como medio al que acudían
1031 Expediente 16.380. Criterio reiterado en Auto del 13 de diciembre de 2001, Expediente 15.310, C.P.
Becerra.
466
las partes involucradas en un conflicto para obtener la participación de un tercero

imparcial que dirimiera tal desacuerdo —lo que condujo a que actualmente, ante
la existencia de la justicia institucional como función eminentemente estatal,
se convirtiera en mecanismo alternativo de solución de conflictos—, el mismo
resulta ajeno al trámite de los procesos ejecutivos, en los cuales no hay conflicto
o controversia que resolver, toda vez que su finalidad es el cobro coactivo de
obligaciones claras, expresas y exigibles, contenidas en un título ejecutivo y que
por lo tanto, no brindan dudas sobre su existencia y extensión, razón por la cual,
el titular del derecho y acreedor de la obligación, acude al Estado, poseedor del
poder coercitivo necesario para hacerla cumplir por el deudor, aún en contra de
su voluntad y mediante la utilización legítima de la fuerza.
No obstante, la Constitución Política, al permitir la designación de árbitros
por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, que serán por lo
tanto investidos transitoriamente de la función de administrar justicia (art.
116), no estableció limitación alguna y defirió a la ley los términos del ejercicio
de la función judicial por estos particulares; en consecuencia, el Congreso de la
República, dentro de su libertad de configuración legislativa, puede establecer
las condiciones en las que el arbitramento será posible dentro de nuestro
sistema jurídico procesal.
(…) De acuerdo con lo expuesto, aún en el evento de considerar procedente,
como de hecho lo hizo la jurisprudencia constitucional, la constitución de
tribunales de arbitramento para la tramitación de procesos ejecutivos, resulta
evidente que ello solo es posible en la medida en que el legislador, de manera
expresa, así lo haya autorizado y regulado, para determinados eventos en
los que lo considere pertinente y procedente y además, que las partes hayan
acordado tal posibilidad en el respectivo pacto arbitral.
Es decir que, así se admita la posibilidad de convocar tribunales de
arbitramento para tramitar procesos ejecutivos, surgen dos obstáculos que
deben ser superados para que aquellos puedan actuar válidamente en tal clase
de procesos:
1) De un lado, es necesario que el legislador autorice y establezca el
procedimiento a seguir por parte de los árbitros, cuando se trate de cobros
ejecutivos, puesto que el procedimiento que actualmente existe, corresponde
a un proceso de conocimiento, declarativo y de condena, que obviamente no
resulta adecuado para aquella finalidad.
2) De otro lado, es necesario que las partes expresamente hayan acordado
en el pacto arbitral la posibilidad de someter al conocimiento de árbitros el
cobro coactivo de obligaciones claras, expresas y exigibles, contenidas en
títulos ejecutivos —en este caso, derivados de contratos estatales—, es decir,
que de manera expresa y concreta incluyan en la cláusula compromisoria o en
el compromiso, el acuerdo de tramitar los procesos ejecutivos que se puedan
suscitar entre ellas, ante tribunales de arbitramento y no ante la justicia ordinaria.
467
El caso concreto.
Descendiendo nuevamente al caso objeto de la presente litis, observa la
Sala que, en materia de contratación estatal, no existe norma legal alguna que
autorice la constitución de tribunales de arbitramento para la tramitación de
procesos ejecutivos derivados de contratos de la administración, los cuales, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, son de competencia
de la jurisdicción contencioso administrativa; como tampoco se ha regulado
por parte del legislador, como mecanismo alternativo de solución de conflictos
aplicable para los derivados de los contratos estatales, proceso arbitral distinto
al consagrado en el Decreto-Ley 2279 de 1989, el cual corresponde a un proceso de
conocimiento tendiente a la definición de controversias mediante la expedición
de un laudo arbitral que decida sobre las pretensiones y defina el derecho
en cuestión; no sobra observar, además, cómo el artículo 111 de la Ley 446 de
1998, define el arbitraje como “… un mecanismo por medio del cual las partes
involucradas en un conflicto de carácter transigible, defieren su solución a
un tribunal arbitral (…)”, definición en la que resalta precisamente, el hecho
de que debe existir una controversia, sobre la cual puedan transigir las partes,
circunstancia que, en principio, no se presenta en una demanda ejecutiva”.
Esta sola circunstancia, a juicio de la Sala, permite arribar a la conclusión
de que los árbitros se pronunciaron sobre un asunto que no estaba sujeto a su
decisión, pues asumieron la competencia para conocer del mismo, frente a una
demanda ejecutiva en la que se les pidió que profirieran un mandamiento de
pago en contra de la entidad estatal convocada.
Ya en época más reciente, la Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia1033, reiteró la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, que niega
la posibilidad de que la justicia arbitral conozca de juicios ejecutivos y al
respecto, sobre este mismo aspecto, concluyó lo siguiente:
“…así se admita la posibilidad de convocar tribunales de arbitramento para
tramitar procesos ejecutivos, surgen dos obstáculos que deben ser superados para
que aquellos puedan actuar válidamente en tal clase de procesos: 1. De un lado, es
necesario que el legislador autorice y establezca el procedimiento a seguir por parte
de los árbitros, cuando se trata de cobros ejecutivos, puesto que el procedimiento
que actualmente existe, corresponde a un proceso de conocimiento, declarativo
y de condena, que obviamente no resulta adecuado para aquella finalidad. 2. De
otro lado, es necesario que las partes expresamente hayan acordado en el pacto
arbitral la posibilidad de someter al conocimiento de árbitros el cobro coactivo
de obligaciones claras, expresas y exigibles, contenidas en títulos ejecutivos – en
este caso, derivados de contratos estatales –, es decir, que de manera expresa y
1033 Sentencia de Tutela de 17 de septiembre de 2013, Expediente 1100102030002013-02084-00, C.P.

Fernando Giraldo Gutiérrez.
468
concreta incluyan en la cláusula compromisoria o en el compromiso, el acuerdo de

tramitar los procesos ejecutivos que se puedan suscitar entre ellas, ante Tribunales
de arbitramento y no ante la jurisdicción ordinaria…”.
En consecuencia, no hay duda que los Tribunales de Arbitramento,
carecen de competencia para conocer de acciones ejecutivas, por cuanto
la naturaleza misma del mecanismo arbitral, se instituye, por regla general,
para resolver controversias o litigios sobre derechos inciertos y no para
decidir ejecuciones tendientes al cumplimiento de obligaciones claras,
expresas y exigibles —derechos ciertos—. Se comparte el criterio acertado
del Consejo de Estado y ahora de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto hizo
un juicioso estudio de la materia de cara a la jurisprudencia constitucional,
administrativa y la doctrina procesal autorizada en el asunto.
Por último, como se indicó, la Ley 1563 de 2012, reguló integralmente
el arbitramento nacional e internacional, incluyendo el conformado para
resolver controversias contractuales en donde intervenga una entidad
pública. Una lectura de las previsiones de esta nueva ley, reafirman la
conclusión del párrafo anterior: los Tribunales de Arbitramento no pueden
conocer de procesos ejecutivos. Es más, basta con leer lo dispuesto en
el artículo 1° de dicha ley, para concluir que en materia arbitral frente a
las entidades públicas, los asuntos sujetos a su conocimiento solo serán
aquellas controversias que hayan surgido por causa o con ocasión de la
celebración, desarrollo, ejecución, interpretación, terminación y liquidación
de contratos estatales, incluyendo las consecuencias económicas de los
actos administrativos expedidos en ejercicio de facultades excepcionales,
el laudo deberá proferirse en derecho. Es decir, se descarta legalmente
cualquier opción para que la justicia arbitral se ocupe de la atención de
procesos ejecutivos.
Por último, como novedad, debemos referirnos al proyecto de ley
que cursa en el Congreso de la República, aún pendiente de discusión en
primer debate en el Senado1034 “Por medio del cual se crea el pacto arbitral
ejecutivo y su procedimiento arbitral”. El proyecto contempla: (i) la figura
del pacto arbitral ejecutivo (ii) podrán acordarlo tanto los particulares
como las entidades estatales; (iii) la figura de la cláusula compromisoria
ejecutiva; (iv) se regula trámite de proceso ejecutivo arbitral incluyendo
etapas y el laudo arbitral ejecutivo; (v) se establece el régimen especial y
trámite de medidas cautelares, y (vi) se fijan otras disposiciones generales.
1034 Proyecto de Ley 224 de 2018 radicado el 13 de diciembre de 2018 por la Senadora Esperanza
Andrade.
469
2. Competencia
Como lo afirma la doctrina1035, en virtud de la competencia “se sabe
exactamente cuál de todos los funcionarios que tiene jurisdicción es el
indicado para conocer de determinado asunto”. El conocimiento de la acción
ejecutiva administrativa, está distribuida con base en los factores objetivos
y territoriales entre los jueces y tribunales administrativos. Por su parte, el
nuevo CPACA, señala cuáles son esos factores o criterios para determinar
las reglas de competencia de los procesos ejecutivos administrativos.
2.1. Factor objetivo.

2.1.1. Competencia por el factor objetivo en el CCA1036
Inicialmente, como se indicó en la edición pasada, la Ley 446 de 1998
reguló íntegramente las reglas de competencia del proceso ejecutivo
en el CCA, al tratarse de providencias condenatorias proferidas por la
jurisdicción contencioso administrativa. Así las cosas, el panorama aparecía
claro cuando el título ejecutivo es de origen judicial. No sucedía lo mismo,
cuando el título era de carácter contractual, pues aquí el Legislador guardó
silencio. El Consejo de Estado1037, entró a dar solución a esa omisión
legislativa, para asegurar, que se aplicaban los mismos criterios que para los
títulos ejecutivos judiciales. En consecuencia, los juzgados administrativos,
los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, de acuerdo con la
cuantía, conocían de la acción ejecutiva administrativa, así:
En primera instancia:
1. Los jueces administrativos conocerán de los procesos ejecutivos
originados en títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales
y de providencias judiciales condenatorias dictadas por la jurisdicción
contencioso administrativa1038, cuando la cuantía no exceda de mil
1035 López Blanco, Hernán Fabio. Procedimiento Civil General, Parte General, Tomo I, Editorial Dupré,
Décima Edición, Bogotá, 2009, p. 196.
1036 Disposiciones que permanecen vigentes frente a los procesos iniciados con anterioridad al 2 de julio
de 2012, según lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA.
1037 Sección Tercera, Auto del 22 de marzo de 2007, Expediente 33.262, C.P. Alier Hernández Enríquez.
1038 Frente a esa regla de competencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, aseguró: “Conforme
a lo anterior, el presente asunto trata de un ejecutivo originado en condenas impuestas por la
jurisdicción contenciosa administrativa, pues el título ejecutivo corresponde a una sentencia de
carácter laboral proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; por lo tanto, conforme
a las reglas de competencia del artículo 134D del CCA, el competente para conocer el presente
asunto es la jurisdicción contencioso administrativa adscrita al Departamento del Valle del Cauca,
por cuanto la sentencia respectiva fue proferida en dicho territorio. Ahora bien, como la cuantía la
misma no supera los 1500 salarios mínimos legales vigentes, que exige el artículo 132 numeral
470
quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales (art. 134B, nums. 5º

y 7º).
2. Los Tribunales Administrativos conocerán de los procesos ejecutivos
originados en títulos ejecutivos derivados de los contratos estatales y
de providencias judiciales condenatorias proferidas por la jurisdicción
contencioso administrativa, cuando la cuantía exceda de mil quinientos
(1.500) salarios mínimos legales mensuales (art. 132, nums. 4º y 5º).
En segunda instancia:
1. Los Tribunales Administrativos conocerán de los recursos de
apelación y de queja, procedentes contra las sentencias y autos dictados
en primera instancia por los jueces administrativos en el trámite de los
procesos ejecutivos administrativos (art. 133).
2. El Consejo de Estado, conocerá de los recursos de apelación y de
queja, procedentes contra las sentencias y autos dictados en primera
instancia por los Tribunales Administrativos en el trámite de los procesos
ejecutivos administrativos (art. 129).
Las reglas de competencia fundadas en la cuantía, eran las previstas
en el CCA con la reforma introducida por la Ley 446 de 1998. En efecto, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca1039, sobre el particular, anotó:
“La norma precitada [se refiere a la Ley 446 de 1998] asigna de manera taxativa
la competencia de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas
por esta jurisdicción a los jueces administrativos, siempre y cuando los mismos
no excedan la cuantía de 1.500 salarios mínimos mensuales, norma que fue
suspendida de conformidad con el artículo 164 ibídem, hasta tanto entraran a
funcionar los referidos juzgados.
Como es de público conocimiento los juzgados contencioso administrativos
entraron en funcionamiento a partir del 1º de agosto de 2006, para lo cual los
procesos deberán, desde dicha fecha, regirse por las normas que regulan la
competencia especial otorgadas a los Juzgados Administrativos”.
2.1.2. Reglas de competencia por el factor objetivo en el nuevo CPACA

El nuevo CPACA, reguló íntegramente las reglas de competencia del proceso
ejecutivo frente a todos los títulos de recaudo derivados de providencias
judiciales condenatorias y de aprobaciones a conciliaciones dictadas
7º del CCA para que el presente asunto sea conocido por el Tribunal Administrativo del Valle del
Cauca, el competente para conocer de la presente demanda es el Juzgado Administrativo de Cali”
(Sala Plena, Auto del 19 de junio de 2007, Expediente 2007-0105, M.P. Ramiro Pazos Guerrero).
1039 Ibídem.
471
por la jurisdicción contencioso administrativa, los laudos arbitrales, así

como todos aquellos que surjan de la actividad contractual estatal. Por
el factor objetivo, el CPACA, fijó las cuantías para el conocimiento de los
procesos ejecutivos en única y en primera instancia tanto por los juzgados
administrativos como por los Tribunales Administrativos, así:
En única instancia:
para la ejecución de condenas o conciliaciones judiciales aprobadas en
los procesos que haya conocido el respectivo juzgado en única instancia,
incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de recursos
extraordinarios. En este caso, la competencia se determina por el factor
de conexidad, sin atención a la cuantía (art. 154, num. 21040).
2. Los Tribunales Administrativos conocerán de los procesos ejecutivos
para la ejecución de condenas o conciliaciones judiciales aprobadas en
los procesos que haya conocido el respectivo tribunal en única instancia,
incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de recursos
extraordinarios. En este caso, la competencia se determina por el factor
de conexidad, sin atención a la cuantía (art. 151, num. 81041).
En primera instancia:
originados en los títulos de recaudo derivados de providencias judiciales
condenatorias o de conciliaciones aprobadas en los procesos que haya
conocido el respectivo juzgado en primera instancia, incluso si la obligación
que se persigue surge en el trámite de recursos extraordinarios. Asimismo,
conocerá de la ejecución de las obligaciones contenidas en conciliaciones
extrajudiciales cuyo trámite de aprobación haya conocido en primera
instancia. En los casos señalados en este numeral, la competencia se
determina por el factor de conexidad, sin atención a la cuantía. Igualmente,
de los demás procesos ejecutivos cuando la cuantía no exceda de mil
quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales (art. 155, num. 71042).
2. Los Tribunales Administrativos conocerán de los procesos
ejecutivos originados en los títulos de recaudo derivados de providencias
judiciales condenatorias o de conciliaciones aprobadas en los procesos
que haya conocido el respectivo tribunal en primera instancia, incluso si la
obligación que se persigue surge en el trámite de recursos extraordinarios.

472
Asimismo, conocerá de la ejecución de las obligaciones contenidas en

conciliaciones extrajudiciales cuyo trámite de aprobación haya conocido en
primera instancia. En los casos señalados en este numeral, la competencia
se determina por el factor de conexidad, sin atención a la cuantía.
Igualmente, de los demás procesos ejecutivos cuando la cuantía exceda de
mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales (art. 152, num.
61043).
Por su parte, los artículos 28 y 30 de la Ley 2080 de 2021, modificaron
los artículos 155 – num. 7- y 152 – num. 6- del CPACA, para privilegiar el factor
de conexidad en la ejecución de condenas y conciliaciones aprobadas por
la jurisdicción administrativa1044.
En segunda instancia:
1. Los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de
las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces
administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio
de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda
el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, en
el trámite de los procesos ejecutivos administrativos (art. 153).
2. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo
conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas
en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones
de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá
del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales,
según lo regulado en el artículo 245 de este código, en el trámite de los
procesos ejecutivos administrativos (art. 1501045).
Finalmente, el artículo 157 del CPACA1046, estipula unas pautas especiales
aplicables a los juicios ejecutivos para efectos de estimar y razonar la
cuantía. En efecto, el citado artículo 157, prevé: i) Cuando en la demanda
se acumulen varias pretensiones, la cuantía se determinará por el valor
de la pretensión mayor, y ii) La cuantía se determinará por el valor de las
pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los intereses
que se causen con posterioridad a la presentación de aquella.

1044 Ver artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 que establece el régimen de vigencia y transición normativa.
473
2.2. Factor territorial.

2.2.1. El factor territorial en el CCA1047
El artículo 134D del CCA contiene las pautas para determinar la competencia
por el factor territorial en los procesos ejecutivos que se inicien y que tengan
como títulos de recaudo contratos estatales o providencias judiciales
condenatorias dictadas por la jurisdicción contencioso administrativa.
Resulta que el juez o Tribunal Administrativo competente por el factor
territorial para conocer del proceso, basado en un título contractual, será
el del lugar en donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato y si ese
lugar comprende varios departamentos, será el que elija el demandante
(art. 134D, lit. d). A su vez, respecto a los títulos ejecutivos judiciales, la
competencia la tendrá el juez o Tribunal del territorio donde se profirió la
providencia condenatoria.
2.2.2. El factor territorial en el nuevo CPACA

El artículo 156 del CPACA, indica cuáles son las pautas para determinar la
competencia por razón del territorio para conocer de procesos ejecutivos
administrativos. El precitado artículo 156 fue modificado por el artículo 31
de la Ley 2080 de 2021. Así, en la materia, el numeral 4 del artículo 156,
prevé que en los ejecutivos originados en contratos estatales o en laudos
arbitrales, se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse
el contrato. Adicionalmente, desaparece la previsión del numeral 9 del
mismo artículo, que indicaba que en las ejecuciones de las condenas
impuestas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de las
obligaciones contenidas en una conciliación aprobada por esta jurisdicción,
será competente el juez que profirió la providencia respectiva. Los ajustes
que incluye la nueva reforma, como se precisó, privilegian el factor de
conexidad para establecer la competencia.
Finalmente, para el caso de la ejecución de laudos arbitrales y
conciliaciones aprobadas por la justicia arbitral, se aplicará lo dispuesto
en el numeral 4 del artículo 156 y el artículo 299 del CPACA, pues seguirá
la suerte de las pautas para ejecutar títulos ejecutivos de carácter judicial
teniendo en cuenta la sede o lugar de funcionamiento del Tribunal de
Arbitramento que profirió el auto aprobatorio de la conciliación o el Laudo
Arbitral, respectivo.
1047 Vigentes para los procesos iniciados antes del 2 de julio de 2012, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 306 del CPACA.
474
2.3. El factor de conexidad en el nuevo CPACA.

Tal y como lo sostuvimos en la cuarta y quinta edición, creemos que la
principal reforma que implementó el CPACA en materia de ejecutivos,
fue la institucionalización del factor de conexidad para determinar la
competencia para conocer de la ejecución de las providencias judiciales
condenatorias proferidas, es decir, que debe decidirla el mismo juez que las
dictó – con excepción de los títulos ejecutivos contractuales y los arbitrales
–. No es otra la lectura del artículo 298 del CPACA que hoy cuenta con una
línea jurisprudencial pacífica y sólida al interior del Consejo de Estado1048.
Por su pertinencia y necesidad, procedemos a citar aquello que apuntó el
máximo Tribunal1049, respecto del factor de conexidad así:
“En efecto, la conexidad encuentra su principal razón de ser en el principio de
la economía procesal, el cual consiste en conseguir el mayor resultado con el
mínimo de actividad de la administración de justicia y con el menor desgaste
técnico y económico de los sujetos procesales, lo que a su vez contribuye a la
celeridad en la solución de los litigios, es decir, se imparte justicia de manera
pronta y cumplida.
Su fundamento es facilitar la solución de la litis, “[…] utilizando el material
acumulado, y satisfacer exigencias de carácter práctico y de economía procesal.
De allí que mediante su aplicación por causa de hallarse vinculadas con el objeto
principal de la litis, son llevadas a conocimiento del mismo juez cuestiones que
en atención a su monto o naturaleza pudieran ser de la competencia de otros
jueces. Y ha de entenderse por cuestiones conexas no sólo las incidentales dentro
del proceso principal, sino -asimismo- las añejas o estrechamente relacionadas
con el proceso que primero ha tenido existencia o que son su consecuencia […]”.
La doctrina también señala que este criterio o factor de competencia
significa un rompimiento de los demás criterios objetivos en la medida en que la
competencia que correspondería a un juez por razón del territorio, de la materia
o de la cuantía, se traslada a otro por la incidencia de motivos especiales.
Así, esta competencia por conexión o “forum conexitatis” “[…] opera en
razón del vínculo entre dos o más procesos o pretensiones, cada uno de los cuales
1048 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, Auto de 29 de enero de 2020, Expediente 63.931, C.P.
Alberto Montaña Plata y Sala Plena de la Sección Segunda, Auto de 25 de julio de 2016, Expediente 11001-03-
25-000-2014-01534-00(4935-14), M.P. William Hernández Gómez y Sección Cuarta, Auto de 15 de noviembre
de 2017, Expediente 22.065, C.P. Julio Roberto Pizza Rodríguez y Sección Cuarta, Auto de 25 de julio de
2019, Expediente 23.901, C.P. Milton Chaves García. Igual Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia 9 de
diciembre de 2019, Expediente 2019-03927 – AC-, C.P. Jaime Rodríguez Navas, Sala Unitaria, Auto de 14 de
enero de 2020, Expediente 63.564, C.P. Jaime Rodríguez Navas y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 3
de marzo de 2020, Expediente 63.946, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Ver Sección Primera, Sala Unitaria,
Auto de 31 de enero de 2020, Expediente 23001-23-33-000-2014-00080-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.
01534-00(4935-14), M.P. William Hernández Gómez.
475
estaría confiado a diverso juez, cuando el régimen de la competencia permite

que se solucionen todos por uno mismo. El desplazamiento por conexidad
implica un traslado de competencia territorial, por materia, o por cuantía […]”.
En este orden de ideas, tratándose de la ejecución de providencias
judiciales emitidas por la jurisdicción contenciosa administrativa, por el
incumplimiento atribuible al deudor del crédito judicial, será ante ella misma
que se tramitará el correspondiente proceso ejecución, a continuación
del ordinario, una vez las obligaciones sean exigibles, dentro del mismo
expediente y ante el mismo juez que la profirió sin que importe la cuantía
de las diversas pretensiones. Dicho factor, no operará tratándose de títulos
ejecutivos derivados del contrato estatal o de aquellos de carácter judicial
que provengan de la justicia arbitral, dado que, en esos casos, se deberá
presentar demanda ejecutiva ante el juez competente por reparto sujeto a
las reglas generales de cuantía y territorio dispuestas en el CPACA.
Por último, la reforma al CPACA contenida en la Ley 2080 de 2021, en los
artículos 27, 28, 30, 57 y 80 instituye sin vacilaciones el factor de conexidad
para la ejecución de las providencias judiciales emitidas por la jurisdicción
contenciosa administrativa.
3. Demanda. Requisitos. Reforma del CPACA y del Decreto

806 de 2020
Los requisitos generales de la demanda ejecutiva están previstos en el
CPACA. Se analizarán en su orden:
1. Juez o tribunal administrativo competente. La demanda debe ir
dirigida al funcionario judicial competente, una vez se tenga la certeza que
corresponde su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa.
2. La designación de las partes. Recuérdese que uno de los elementos
para determinar la competencia es el subjetivo. En consecuencia, es
menester que se indique con toda precisión cuáles son las partes, es
decir, la identificación del demandante y la del demandado, que por lo
general, lo será la administración. Es importante que se tenga presente
contra quién se dirige la demanda ejecutiva, pues existen organismos y
entidades públicas que no tienen como tal personería jurídica, a pesar de
que la Ley 80 de 1993 las facultó para contratar (Secretarías Municipales
y Departamentales, la Policía Nacional, etc.). Siempre se deberá llamar a
la Nación, al Departamento o al Distrito o Municipio, según se trate. Por
su parte, el inciso quinto del artículo 159 del CPACA, dispuso: “En materia
contractual, la representación la ejercerá el servidor público de mayor jerarquía
476
de las dependencias a que se refiere el literal b), del numeral 1 del artículo 2°
de la Ley 80 de 1993, o la ley que la modifique o sustituya. Cuando el contrato
o acto haya sido suscrito directamente por el Presidente de la República en
nombre de la Nación, la representación de esta se ejercerá por el Director del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”. Es decir,
que la representación judicial de las entidades estatales, en los casos de
los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales, corresponderá
al servidor público de mayor jerarquía de la respectiva entidad pública
(Alcalde, Gobernador, Secretario, etc.).
3. Las pretensiones. El numeral 2 del citado artículo 162, dispone
que en la demanda se debe indicar lo que se pretenda, expresado con
precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado,
con observancia de lo dispuesto en este mismo código para la acumulación
de pretensiones. Aquí el demandante debe señalarle al juez qué es lo que
pretende ejecutar, cuál es la obligación incumplida, si es dineraria por qué
valor y, si es de otra índole como de hacer o no hacer, en qué sentido se
solicita el cumplimiento. Es importante que la redacción se realice con toda
claridad del caso. Cuando se pretenda el pago de intereses moratorios1050,
en los casos de incumplimiento de obligaciones dinerarias, deberá indicarse
cuál fue el pacto de intereses en el contrato y en su defecto, solicitar el
reconocimiento de los intereses previstos en el inciso segundo del numeral 8
del artículo 4º de la Ley 80 de 19931051. En los casos de providencias judiciales
condenatorias dictadas por la jurisdicción administrativa, los intereses
a reconocer serán los comerciales moratorios1052 dependiendo que el
1050 La ley 2024 de 2020 previó plazos especiales para el pago de obligaciones mercantiles, incluyendo
aquellas derivadas de la contratación estatal, sujetas al PAC.
1051 Las partes en el contrato estatal tienen plena libertad para pactar la tasa correspondiente del interés
moratorio, siempre y cuando se ajuste a las previsiones comerciales y penales, es decir, sin incurrir
en el interés de usura y si la tasa no se estipula en el contrato, regirá la prevista en la Ley 80 de 1993.
También se aplicará la tasa del interés moratorio en la Ley 80 de 1993, cuando a pesar de pactarse
en el contrato, el interés excede el máximo legal. Consejo de Estado, Sección Tercera, Autos del
8 de noviembre de 1999, Expediente 19.956, C.P. María Elena Giraldo Gómez; del 24 de mayo de
2000, Expediente 17.456, C. P. Dr. Ricardo Hoyos Duque y del 2 de agosto de 2006, Expediente
28.088, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. La Sala de Consulta y Servicios Civil del Consejo de Estado,
en el Concepto 1711 del 9 de febrero de 2006, con ponencia del doctor Gustavo Aponte Santos,
se pronunció sobre los intereses aplicables por el incumplimiento de obligaciones contractuales y
determinó cuál era la tasa de interés moratorio aplicable.
1052 Sentencia C-188 del 24 de marzo de 1999, proferida por la Corte Constitucional. Por su parte, así lo
sostuvo el Consejo de Estado, Sección Tercera, en el Auto del 13 de diciembre de 2007, Expediente
33.879, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Así, igualmente, lo concluyó la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado, cuando señaló: “(…) De conformidad con lo expuesto, las reglas para
la efectividad de las sentencias condenatorias y las conciliaciones debidamente aprobadas por la
jurisdicción contenciosa, bajo el anterior Código Contencioso Administrativo, se resumen así: /(i)
Las entidades públicas tienen un término de 18 meses para el cumplimiento de las sentencias
477
crédito se satisfaga o no dentro del término procesal de gracia concedido

a las entidades en la legislación procesal administrativa. Si se trata de una
ejecución, cuyo título se funde en una conciliación judicial, los intereses a
reconocer serán los comerciales moratorios1053, salvo que las partes, en el
acuerdo conciliatorio, hubiesen pactado lo contrario1054. El interés comercial
aplicable será el previsto en el artículo 884 del Código de Comercio, es decir,
el bancario corriente y el interés moratorio será el uno punto cinco (1.5) del
interés bancario corriente. La Corte Suprema de Justicia, recientemente,
frente a los intereses derivados del retraso en el pago de mesadas, reajustes
y reliquidaciones pensionales, señaló que se aplican las reglas del artículo 141
de la Ley 100 de 19931055. La jurisprudencia1056 ha expresado que en el caso de
los títulos ejecutivos constituidos por actas parciales de obra o de servicio,
si en el contrato estatal no se pacta cuál será el término para el pago de las
mismas por parte de la entidad estatal contratante, se aplicará el artículo
8851057 del Código de Comercio que dispone que ante la falta de estipulación del
plazo para el pago de las obligaciones contractuales, los intereses se exigirán
un mes después de pasada la cuenta de cobro respectiva. En consecuencia,
una vez transcurrido el citado plazo legal (un mes) se generarán intereses
que serán los acordados en el contrato o en su defecto, lo previstos por la
condenatorias en firme que les impongan el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero y
o el término pactado en los casos de los acuerdos conciliatorios y, una vez vencidos estos plazos
sin que se hubieran satisfecho esos créditos judiciales pueden ser exigidos mediante juicio ejecutivo
promovido por sus beneficiarios ante la jurisdicción. /(ii) Las cantidades líquidas reconocidas en
tales sentencias o en acuerdo conciliatorio devengarán intereses moratorios dependiendo del plazo
con que cuente la entidad pública obligada para efectuar el pago: a) en cuanto a las sentencias
los intereses moratorios se causan desde el momento de su ejecutoria, excepto que ésta fije un
plazo para su pago, caso en el cual dentro del mismo se cancelarán intereses comerciales; y b)
en el evento de la conciliación, se pagarán intereses comerciales durante el término acordado y,
una vez fenecido este, a partir del primer día de retardo, se pagarán intereses de mora. /(iii) El
interés comercial está determinado por el artículo 884 del Código de Comercio, para los casos
en que se haya especificado un término para cumplir la sentencia o en la conciliación, en la tasa
equivalente al interés bancario corriente. Los intereses moratorios señalados en el artículo 177 del
CCA., corresponden a una y media veces de los corrientes bancarios, siempre y cuando no excedan
el límite previsto para no incurrir en el delito de usura, caso en el cual deberán reducirse a dicho
tope”. Concepto No. 2.184 de 29 de abril de 2014, C.P. Álvaro Namén Vargas.
1053 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 18 de marzo de 2004, Expediente 22.351, C.P. María
1054 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Auto de 16 de noviembre de 2017, Expediente 23-42-
000-2015-01870-01, C.P. Rafael Suárez Vargas.
1055 Los intereses causados por retrasos en el pago de mesadas, reajustes o reliquidaciones pensionales,
cuentan con una regla normativa especial en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Ver Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia de 19 de agosto de 2020, Expediente
66.868, M.P. Jorge Luis Quiroz Alemán.
1056 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de abril de 2002, Expediente 12.721, C.P.
Jesús María Carrillo Ballesteros.
1057 Sobre el particular, se puede consultar la Sentencia del 29 de enero de 2004, Expediente 10.779,
C.P. Alier Hernández Enríquez.
478
Ley 80 de 1993. En este sentido, el Consejo de Estado, precisó lo siguiente:

“No obstante, la jurisprudencia de la Sección, en aplicación de la analogía,
ha considerado que frente a esta clase de obligaciones dinerarias respecto
de las cuales no se fijó término para su cumplimiento, resulta procedente,
en aplicación de lo prescrito por el artículo 885 del Código de Comercio,
reconocer un plazo máximo de 30 días calendario, que se considera tiempo
suficiente para cumplir con los pagos de las sumas debidas, término que se
debe contabilizar a partir de la presentación de la respectiva cuenta de cobro
por parte del contratista1058”.
Por su parte, el nuevo CPACA –aplicable a las providencias
condenatorias y aprobatorias de conciliaciones que se dicten después
del 2 de julio de 2012–, regula especialmente cuáles son los intereses
que se reconocerán por el pago de obligaciones dinerarias que consten
en providencias judiciales y conciliaciones que no estén aprovisionadas
en el Fondo de Contingencias de que trata el artículo 1941059 del mismo
estatuto. Así, por un lado, el inciso tercero del artículo 192 de dicho código
prevé: “Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o
liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses
moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto,
según lo previsto en este código”. De esta manera, si no hay inclusión en
el fondo de esa contingencia, los intereses moratorios serán los mismos
que están regulados en el artículo 884 del Código de Comercio. Por otro
lado, si la providencia judicial condenatoria o el auto que apruebe una
conciliación se deriva de un proceso o controversia que sí está incluido
en el Fondo de Contingencias, el régimen de intereses será distinto, pues
en ese sentido el numeral 41060 del artículo 195 del CPACA, prescribe: “Las
sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una
condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios
a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez
vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del
artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral
anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado
el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas
adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial”. Aquí entonces
1058 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 1º de agosto de 2016, Expediente 29.204, C.P.
1059 Artículo reglamentado por el Decreto 2469 de 2015.
1060 Numeral declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-604 de 2012.
479
se reconocen intereses moratorios a la tasa del DTF1061 desde la ejecutoria

de la providencia que imponga el pago de la obligación –diferentes a
aquellas obligaciones que no están incluidas en el fondo de contingencias–,
empero, si la administración no cumple con el pago de la condena dentro
de los diez (10) meses siguientes a su ejecutoria o deja vencer el término de
cinco (5) días establecidos para pagar aquellas obligaciones judiciales que
estén aprovisionadas en el Fondo, las sumas de dinero causarán interés
moratorio a la tasa comercial, es decir, sujeto a las reglas del artículo 884
del Código de Comercio1062.
Se consagra entonces un beneficio para la administración en la medida
en que pagará intereses más favorables y más bajos cuando incluye esas
obligaciones en el Fondo de Contingencias y resulta castigada finalmente
ya sea cuando no las inserta como contingencia previamente o cuando
a pesar de estar incluida esa controversia en el fondo, deja vencer los
términos previstos en el numeral 4 del artículo 195 del CPACA, para pagar
la respectiva obligación, pues deberá cancelar intereses moratorios
comerciales según las previsiones del artículo 884 del Código de Comercio.
Otro comentario que se debe hacer es en torno a cómo operará la
orden de pago de intereses en contra de las entidades estatales por la
mora en el pago de obligaciones judiciales, pues el juez deberá reconocer
los moratorios comerciales y será entonces a la administración, a quien
le corresponderá probar que no hay lugar a los mismos, ya sea porque
el pago se produjo total y oportunamente o que la providencia judicial
condenatoria o aprobatoria de una conciliación, se dictó en el curso de una
controversia que estaba incluida en el Fondo de Contingencias y además,
que se pagó dentro de los plazos previstos en el numeral 3 y 4 del artículo
195 del CPACA. La entidad estatal deudora tendrá la carga de controvertir
en ese punto el correspondiente mandamiento ejecutivo.
Ahora bien, lo que sí ha generado controversia en estos días, atañe con
la forma de liquidar los intereses frente a obligaciones judiciales que fueron
1061 DTF significa depósito a término fijo y según el Concepto 2008066136-004 de 31 de octubre de
2008 de la Superintendencia Financiera de Colombia, es “una tasa de referencia que calcula y
divulga el Banco de la República con base en la información relativa a las captaciones a 90 días de
los intermediarios financieros (bancos, corporaciones financieras y compañías de financiamiento
comercial). Cita de pie de página 13 del Concepto 2.184. Op. Cit.
1062 El Consejo de Estado, sobre este particular, anotó: “Por lo tanto, los intereses de mora se liquidarán
de acuerdo con una fórmula variable, en la que en un primer término que transcurre entre el
momento de ejecutoria de la sentencia y los diez meses de que trata el inciso 2° del artículo 192 se
causan intereses moratorios a una tasa DTF, y luego de esos diez meses intereses moratorios a la
tasa comercial”. Concepto 2.184. Op. Cit.
480
o serán reconocidas en vigencia del CCA, pues a la luz del artículo 177 de
dicho estatuto, los reditos terminan siendo más favorables para el Estado
que los previstos en el CPACA. La Sala de Consulta unida con la Sección
Segunda y la Sección Tercera del Consejo de Estado, tienen posiciones
enfrentadas sobre dicho punto.
Así, para la célula consultiva1063 y para las Subsecciones “A1064” y “B1065”
del Consejo de Estado, la tasa de interés aplicable es la vigente al momento
en que se incurre en la mora en el pago de la obligación y frente a la
liquidación1066, concluyó:
“La tasa de mora aplicable para créditos judicialmente reconocidos en sentencias
condenatorias y conciliaciones debidamente aprobadas por la jurisdicción es la
vigente al momento en que se incurre en mora en el pago de las obligaciones
dinerarias derivadas de aquellas. En consecuencia, cuando una entidad estatal
deba dar cumplimiento a una sentencia proferida o conciliación aprobada con
posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (julio 2 de 2012),
pero cuya demanda fue interpuesta con anterioridad a ésta, debe liquidar el
pago con intereses moratorios de acuerdo con las disposiciones de la Ley 1437
de 2011. Igualmente, si el incumplimiento de la referida obligación se inicia antes
del tránsito de legislación y se prolonga durante la vigencia de la nueva ley, la
pena, esto es, el pago de intereses moratorios, deberá imponerse y liquidarse
por separado lo correspondiente a una y otra ley”.
Y la Subsección “C”, de la Sección Tercera1067 del Consejo de Estado, en
contravía del criterio transcrito, sostuvo lo siguiente:
“La Sección Tercera, Subsección “C”, difiere de estas conclusiones y considera
que el art. 308 rige plenamente esta situación – la del pago de intereses de mora
de sentencias dictadas al amparo del proceso que regula el CCA – de allí que los
procesos cuya demanda antes de que entrara en vigencia el CPACA incorporan
el artículo 177 del CCA., como norma que regula el pago de intereses, en caso de
retardo en el pago por parte del condenado; mientras que los procesos cuya
demanda se presentó después de la entrada en vigencia del CPACA incorporan
como norma que regula el pago de intereses, en caso de retardo en el pago de la
sentencia por parte del condenado, el art. 195 del CPACA.
1063 Ibídem.
1064 Auto de 28 de noviembre de 2018, Sala Unitaria, Expediente 23001-23-33-000-2013-00136-
01(1509-16); C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
1065 Sentencia 1 de diciembre de 2017, Expediente 11001-03-15-000-2017-02763-00(AC), C.P. Sandra
Lisset Ibarra Vélez.
1066 Tesis que respaldó la Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia 1º de diciembre de 2017,
Expediente 11001-03-15-000-2017-02763-00(AC), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1067 Sentencia de 20 de octubre de 2014, Expediente 52001-23-31-000-2001-01371-02 – Acción de
Grupo-, C.P. Enrique Gil Botero.
481
(…)
En conclusión, el art. 308 del CPACA regía este tema y conforme a él se debe
resolver la cuestión. En los términos expresados la Sala concluye que:
i) Los procesos cuya demanda se presentó antes de la vigencia del CPACA y
cuya sentencia se dictó antes, causan intereses de mora, en caso de retardo en
ii) Los procesos cuya demanda se presentó antes de las vigencias del CPACA y
cuya sentencia se dicta después, causan intereses de mora, en caso de retardo en
iii) Los procesos cuya demanda se presentó en vigencia del CPACA y desde
luego la sentencia se dicta conforme al mismo, causan intereses conforme al art.
195 del CPACA”.
Por su parte, la Subsección “B” de la Sección Tercera de la misma
Corporación, sobre esta misma problemática con absoluta claridad
recientemente ratificó el criterio anterior y en tal sentido, sostuvo:
“1. Los procesos ejecutivos en los que el título de recaudo sea una sentencia
cuyo procedimiento se haya gobernado por el CCA, pero que la presentación
de la demanda se haya efectuado en vigencia del CPACA, se adelantan con las
normas previstas en este último de conformidad con la aplicación inmediata de
las normas procesales1068.
2. No obstante lo anterior, el término de exigibilidad de la obligación, así
como el cálculo de intereses, en el mismo supuesto, se rige por las normas del
CCA, como lo ha reconocido la Sección Tercera10691070”.
1068 Artículo 308 del CPACA: “Régimen de transición y vigencia (…) Este Código solo se aplicará a
los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y
procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”.
Ley 153 de 1887:
“Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen
sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir (…)”. Cita de la providencia.
1069 Al respecto: “La Sección Tercera, Subsección C, difiere de estas conclusiones y considera que el
art. 308 rige plenamente esta situación –la del pago de intereses de mora de sentencias dictadas
al amparo del proceso que regula el CCA-, de allí que los procesos cuya demanda se presentó
antes de que entrara en vigencia el CPACA incorporan el art. 177 del CCA., como norma que
regula el pago de intereses, en caso de retardo en el pago por parte del condenado; mientras que
los procesos cuya demanda se presentó después de la entrada en vigencia del CPACA incorporan
como norma que regula el pago de intereses, en caso de retardo en el pago de la sentencia por
parte del condenado, el art. 195 del CPACA (…)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 20 de octubre de 2014, Exp. 30725
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
Subsección B, Sentencia de 10 de octubre de 2019, Exp. 62424. Cita de la providencia.
1070 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 10 de marzo de 2020, Expediente
482
Esta obra se inclina por la última posición de la Sección Tercera del

Consejo de Estado, pues la norma procesal especial que rige la transición
entre el CCA y el CPACA, es el artículo 308 de este último estatuto y por
lo tanto, el régimen de intereses dispuestos en el CPACA, sólo resultan
aplicables a aquellos procesos, incluyendo los ejecutivos, que se inicien
después del 2 de julio de 2012 y no con anterioridad. Así que la discusión
queda resuelta en forma sencilla, pues no se puede aplicar un precepto
legal – art. 195 CPACA – que no puede disciplinar un proceso que se sujeta
a otras normas procesales – art. 177 CCA –.
Por otro lado, la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, a través de la
Circular Externa No. 10 de 18 de noviembre de 2014, acogió las conclusiones
de la posición de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y
un mes más tarde, dictó la Circular Externa No. 12 de 2014 – ante la existencia
de la postura de la Subsección “C” de la Sección Tercera ya citada –, en la
que insistió en la aplicación del Concepto 2.184 de 29 de abril de 2014 de la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pues la consideración
en torno a los intereses regidos bajo el CCA fueron pronunciadas como un
obiter dicta.
El Gobierno Nacional, por su parte, dictó el Decreto 2469 de 2015 –
norma reglamentaria vigente –, por el que reglamentó el procedimiento
de reconocimiento y pago de sentencias judiciales, laudos arbitrales y
conciliaciones aprobadas por la jurisdicción administrativa. El precitado
decreto, dispuso lo siguiente:
(i) Creó y fijó el trámite oficioso de reconocimiento y pago de la
obligación judicial – artículos 2.8.6.4.1. y 2.8.6.4.2. –.
(ii) Reguló el trámite de reconocimiento y pago a petición del
beneficiario del crédito judicial y los requisitos que se debe acreditar –
artículo 2.8.6.5.1. –.
(iii) Estableció que las obligaciones judiciales se liquidarían con base en
el DTF mensual vigente certificado por el Banco de la República, siempre
que el pago se produjera dentro de los diez (10) meses siguientes a la
ejecutoria de la providencia. Si precluye el término de los diez (10) meses
y no se realiza el pago, se debe liquidar la obligación con base en la tasa
comercial – artículo 2.8.6.6.1. –.
(iv) Dispuso que la liquidación de los reditos, se realizaría con la tasa de
interés moratorio y comercial establecido en el artículo 177 del Decreto 01
de 1984, cuando la sentencia judicial así lo señale en la ratio decidendi de
la parte considerativa o en el decisum de su parte resolutiva – parágrafo
artículo 2.8.6.6.1 –.
483
(v) Fijó la tasa de interés y la forma de cálculo de los intereses moratorios

– artículo 2.8.6.6.2. –.
De lo expuesto entonces, creemos que es totalmente acertada la
reglamentación expedida por el Gobierno Nacional, porque al final se
alinea con la tesis de la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo
de Estado, dado que en las sentencias, laudos y autos aprobatorios de
conciliaciones, el juez administrativo, está obligado a indicar cómo se
cumplirá la providencia judicial y por tanto, tratándose de procesos judiciales
o conciliaciones aprobadas bajo las reglas del CCA, será indispensable
sujetar el cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 177 del CCA. Por lo
tanto, con la nueva reglamentación, queda zanjada la controversia sobre el
particular, a la cual deberá ajustarse el Poder Judicial.
Por otro lado, el Consejo de Estado1071, aseguró que frente al
incumplimiento de obligaciones que constan en sentencias judiciales
proferidas por la propia jurisdicción, sí se generan intereses sobre intereses,
cuando se deban intereses con un (1) año de anterioridad y se presente
demanda judicial, de acuerdo con lo previsto en el artículo 886 del Código
de Comercio y el Decreto 1454 de 1989. Así razonó el máximo Tribunal:
“Respecto de la última pretensión, esto es, que se condene al pago de los intereses
que generen los intereses pendientes debidos con un año de anterioridad a la
presentación de la demanda, es necesario precisar que de conformidad con el
artículo 886 del Código de Comercio los intereses pendientes no producirán
intereses sino desde la fecha de la demanda judicial del acreedor siempre que se
trate de intereses debidos con un año de anterioridad.
En este orden de ideas, se entiende por intereses pendientes aquellos que son
exigibles, es decir, que no han sido pagados oportunamente, de conformidad
con la definición que sobre este tema trae el artículo 1º del Decreto 1454 de 1989
“por el cual se reglamentan disposiciones en materia de intereses” según la cual:
ARTÍCULO 1°. Para efectos de lo dispuesto en los artículos 886 del Código
de Comercio y 2235 del Código Civil, en concordancia con la regla cuarta del
artículo 1617 del mismo código, se entenderá por intereses pendientes o
atrasados aquellos que sean exigibles, es decir, los que no han sido pagados
oportunamente.
En consecuencia, no se encuentra prohibido el uso de sistemas de pago que
contemplen la capitalización de intereses, por medio de los cuales las partes en el
negocio determinan la cuantía, plazo y periodicidad en que deben cancelarse los
intereses de una obligación. Únicamente el retardo en el pago de las cuotas de
1071 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 13 de diciembre de 2007, Expediente 33.879, C.P.
Ruth Stella Correa Palacio.
484
intereses resultantes de la aplicación de dichos sistemas, respecto de obligaciones

civiles, está sujeto a la prohibición contemplada en la regla 4ª del artículo 1617
y en el artículo 2235 del Código Civil; tratándose de obligaciones mercantiles,
solamente el retardo en el pago de las cuotas de intereses resultantes da lugar a
la aplicación del artículo 886 del Código de Comercio.
Así las cosas, siempre que se trate de intereses pendientes existe una
prohibición legal de que produzcan intereses salvo que se presenten las
circunstancias contenidas en el artículo 886 del Código de Comercio que permiten
que se puedan capitalizar los intereses como excepción a esta prohibición.
Sobre este punto, la Superintendencia Financiera en Concepto 2006039425-
001 de 23 de agosto de 2006 señaló:
“En conclusión, los intereses que se han causado pero que aún no son
exigibles son susceptibles de capitalización. A su turno, los intereses que se han
causado y que se han hecho exigibles, pero que aún no se han pagado no se
pueden capitalizar salvo cuando confluyan las siguientes circunstancias:
“1. Que se trate de obligaciones surgidas bajo el imperio del Código de
Comercio;
“2. Que los intereses objeto de capitalización se deban por lo menos con un
año de anterioridad;
“3. Que se haya presentado demanda judicial o exista un acuerdo posterior
al vencimiento de los intereses”.
Así las cosas, en el sub lite se trata de unos intereses que se han causado
y que son exigibles pero que aún no se han pagado, toda vez que la sentencia
que impuso la condena y que constituye el título ejecutivo en este proceso se
encuentra ejecutoriada, fecha a partir de la cual, como no se efectuó el pago
de dicha condena se empezaron a causar intereses moratorios los cuales no
han sido pagados. Así las cosas, en principio estos intereses no son susceptibles
de producir intereses, pero, como quiera que se presentó la demanda judicial
y además estos intereses se adeudan con más de un año de anterioridad a la
presentación de la demanda, se cumple con las condiciones señaladas por el
artículo 886 ibídem y por tanto es procedente la capitalización de los mismos.
En este sentido se librará mandamiento de pago por los intereses que
generen los intereses comerciales moratorios pendientes desde la fecha de la
presentación de la demanda ejecutiva —11 de agosto de 2006— hasta que se
realice el pago” (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
Tomamos distancia de tal criterio jurisprudencial, no solo por los efectos
económicos adversos que ocasiona el reconocimiento de intereses sobre
intereses a cargo de la administración, sino porque esa figura solo está
prevista para las obligaciones que se originan en el marco de una relación
eminentemente comercial y obviamente regulada por el Código de Comercio
—como lo precisó el concepto de la Superintendencia Financiera citada
485
por el Consejo de Estado en la providencia trascrita—, es decir, respecto

de obligaciones comerciales1072 y no frente a obligaciones judiciales, como
son aquellas que se derivan de las providencias judiciales condenatorias.
Tampoco, se puede desconocer que la Corte Constitucional, sostuvo,
que dentro del plazo de los 18 meses que se otorga a la administración
para que cumpla con las sentencias judiciales, ésta debe reconocer
intereses comerciales (C-188/99). Pues bien, a nuestro juicio, la obligación
de las entidades públicas de reconocer y pagar intereses comerciales y
moratorios en el pago de obligaciones judiciales, es algo muy distinto a
imputar intereses sobre intereses y más aún cuando las obligaciones de
pago se originan en el marco de un proceso judicial y no en el entorno de
un negocio o relación comercial —para la cual sí está dispuesta la sanción
de los intereses sobre intereses y donde se justifica por la misma calidad
de las partes esa obligación—. La administración, únicamente debe estar
compelida a pagar intereses comerciales moratorios —como lo concluyó
la Corte Constitucional—, si se abstiene de atender una sentencia judicial.
Adicionalmente, existen razones presupuestales, que prácticamente
harían imposible que las entidades estatales pudieran cumplir los fallos
judiciales en un término inferior a doce (12) meses con lo que se impondría
el reclamo de intereses sobre intereses de cara al reciente pronunciamiento
del Consejo de Estado. Es frente a este último punto que se muestra el
desacuerdo con la desafortunada disminución en el término adoptada
por el CPACA, para el cumplimiento de las obligaciones que constan en
providencias judiciales condenatorias, pues se redujo de dieciocho (18)
meses a diez (10) lo que en verdad resulta ser complejo para las entidades
estatales por las limitaciones propias de orden presupuestal –aunque
podría pensarse que esa reducción obedece a la creación novedosa del
Fondo de Contingencias, por lo que los recursos económicos para atender
dichas obligaciones deberían estar reservados en esa cuenta lo cual no
afectaría ya el presupuesto de las entidades públicas–.
En este orden de ideas, para reforzar la posición en torno a que la
generación de intereses sobre intereses solo es aplicable a los créditos
comerciales1073 y no para aquellos que se derivan de providencias judiciales,
1072 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia del 5 de agosto de 2009,
Expediente 11001-3103-001-1999-01014-01, M.P. Dr. Arturo Solarte Rodríguez.
1073 En este punto la propia Superintendencia Financiera, aseguró por vía de concepto lo siguiente: “De
igual manera, como lo dispone el citado inciso 2 del artículo 1º del Decreto 1454 de 1989, tratándose
de obligaciones mercantiles solamente el retardo en el pago de las cuotas de intereses resultantes
del sistema de capitalización de aquellos da lugar a la aplicación del artículo 886 del Código de
Comercio. / Respecto de las obligaciones civiles, en cambio, el retardo en el pago de las cuotas
486
es preciso citar la siguiente posición del Tribunal Superior de Bogotá1074, en

la que se señaló:
“Pero, en todo caso, si lo que quiso expresar a través de sus medios de defensa y
del recurso de apelación la parte demandada, es que el acreedor debió proceder
a practicar la reliquidación del crédito cobrado, para dar cumplimiento a lo
preceptuado en la Ley 546 de 1999, no le asiste razón en tal planteamiento, por
cuanto ya se dejó explicado que el crédito de que se trata es uno de naturaleza
comercial, circunstancia que no resulta carente de trascendencia, por cuanto de
conformidad con lo normado por los artículos 886 del Código de Comercio, 121
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (D. 663/93) y 1º del Decreto 1454 de
1989, en este tipo de créditos es permitido incorporar sistemas de amortización
que contemplen capitalización de intereses, contrario a lo que acaece tratándose
de créditos a largo plazo para financiación de vivienda, donde tales sistemas se
encuentran prohibidos de conformidad con lo indicado en la Sentencia C-747 del 6
de octubre de 1999” (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
Por su parte, el Consejo de Estado1075, recientemente, se identificó
en cierta forma con nuestro criterio, pues negó la procedencia del
reconocimiento de intereses sobre intereses, tratándose del cobro de
obligaciones judiciales incluidas en un laudo arbitral y en tal sentido precisó
lo siguiente:
“Por otro lado, se tiene que el artículo 886 del Código de Comercio sí permite la
figura del anatocismo; sin embargo, es necesario señalar que: i) para su aplicación
(…)” se requiere pacto expreso entre las partes y ii) según algunas decisiones
de esta Corporación la misma resulta incompatible con la contratación estatal.
En el caso concreto, se resalta que no es posible calcular intereses sobre
intereses, por dos motivos, a saber: i) el laudo arbitral que se pretende ejecutar
decidió un conflicto referente a un contrato estatal en el que no se pactó la figura
del anatocismo y ii) según algunas decisiones de esta Corporación dicho cobro
resulta improcedente, de ahí que bajo cualquier perspectiva no sea posible su
cálculo. En consecuencia, no resulta acertado liquidar el crédito con base en la
suma reconocida por concepto de intereses en el laudo arbitral”.
de intereses resultantes de la aplicación de sistemas de capitalización de intereses, está sujeto a

la prohibición contemplada en el numeral 3 del artículo 1617 del Código Civil y en el artículo 2235
del Código Civil, es decir, que dichos intereses atrasados no se pueden capitalizar. /En síntesis, la
capitalización de intereses se puede pactar tanto en obligaciones civiles como en comerciales. Pero
en las primeras los intereses atrasados no producen intereses, por hallarse prohibidos conforme al
numeral 3 del artículo 1617 y al artículo 2235 del Código Civil, en concordancia con el artículo 1°
del Decreto 1454 de 1989, al paso que en las comerciales dichos intereses pendientes sí pueden
producir intereses, si se dan los supuestos señalados en el artículo 886 del Código de Comercio».
Concepto Nº 1998029184-2. Noviembre 24 de 1998.
1074 Sala Civil, Sentencia del 6 de octubre de 2008, Expediente 607, M.P. Ricardo Zopó Méndez.
1075 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 30 de octubre de 2020, Expediente 64.239, C.P. Ramiro
Pazos Guerrero.
487
Finalmente, en cuanto al tema de los intereses que se pueden reclamar

en el proceso ejecutivo administrativo, el Consejo de Estado, ha señalado
que la falta de pago de la cláusula penal en un contrato estatal, genera el
cobro de intereses moratorios. Al respecto, la corporación1076, aseveró:
“(…) Para la parte recurrente no es posible el cobro de interés moratorio sobre
el valor de la cláusula penal, en tanto que dada la naturaleza punitiva de dicho
pacto contractual, los intereses remuneratorios y moratorios se encuentran
incluidos en el valor de la misma.
Para la Sala, el argumento de censura esgrimido por el recurrente no tiene
asidero legal, con fundamento en las siguientes consideraciones:
- El pago de intereses moratorios, en este caso, tiene como propósito
sancionar la mora en el pago de la obligación exigible —contenida en la cláusula
penal—, de modo tal que el fundamento de los mismos es distinto del que se
sirve la cláusula penal pecuniaria.
- Contrario a lo afirmado por la apelante, los intereses moratorios que
genera la falta de pago de la cláusula penal —que no constituye la obligación
principal— pueden ser cobrados a la deudora, como quiera que estos buscan
sancionar la tardanza en el pago de una obligación insoluta, en este caso, el
monto correspondiente a la exigida cláusula penal.
- Los intereses que no pueden ser cobrados junto con la cláusula penal,
son aquellos que se pactan sobre la obligación principal, en tanto que, previa
estipulación realizada entre las partes, buscan compensar o retribuir —en
término de ganancia— al acreedor por el retardo o el incumplimiento del deudor
de una determinada prestación. Salvo lo dispuesto legalmente en sentido
contrario, esta clase de intereses podría considerarse incompatible con la
cláusula penal, en la medida en que la cláusula penal pretende el cumplimiento de
una determinada obligación, a través de la exigibilidad de una pena establecida
por las partes en el acto jurídico negocial y porque, de ser los moratorios, se
estaría sancionando dos veces el no pago de la obligación principal, la primera
mediante exigibilidad de la cláusula penal y, la segunda, acumulando con aquella
los intereses moratorios que generaría el mismo incumplimiento de la obligación
principal.
Bajo la consideración jurisprudencial anterior, con la que se está
totalmente de acuerdo, sigue siendo posible el reclamo de intereses
moratorios aun frente al cobro de cláusulas penales, pese a que son una
estimación anticipada de perjuicios, pero que una vez se hace exigible y no
se paga, genera una obligación adicional por el incumplimiento en el pago
de la prestación.
1076 Sección Tercera, Auto del 30 de noviembre de 2006, Expediente 31.941, C.P. Alier Hernández
Enríquez.
488
Por su parte, como ya se precisó, el Consejo de Estado, recientemente,

advirtió que las cláusulas penales en la contratación estatal, pueden tener
dos objetivos distintos esto es como cláusula anticipada de perjuicios –
indemnizatorios – o como sanción al incumplimiento del deudor – punitivo
– y en tal sentido, aseguró lo siguiente1077:
“Así, en principio, la sanción equivalente al 5% del valor del contrato, establecida
en la cláusula décima primera del acuerdo de voluntades –según lo referenció
el (…) en el acto acusado –, no se encaminó a la tasación anticipada de los
perjuicios derivados del eventual incumplimiento de la contratista, sino a fijarle
una sanción pecuniaria que tendría lugar si, con su conducta, daba lugar a la
declaratoria de caducidad del negocio jurídico.
En esa medida y, aun entendiendo como cláusula penal ese pacto de las
partes, siguiendo su tenor literal se establece que el pago allí previsto no se
estipuló como medida reparadora o resarcitoria de perjuicios, sino como
medida punitiva, lo cual se acompasa con el artículo 1594 del Código Civil, en
cuanto establece que no le está permitido al acreedor reclamar al mismo tiempo
la obligación principal y la pena, “a menos que aparezca haberse estipulado la
pena por el simple retardo” o a menos que se hubiera establecido que con el
pago de la pena “no se entienda extinguida la obligación principal”, lo cual
aconteció en el presente caso, al disponerse que la declaratoria de caducidad del
contrato daría lugar al pago del 5% del valor del contrato, “sin perjuicio de hacer
efectiva la garantía única” que, precisamente, amparaba al (…) por el eventual
incumplimiento contractual de la corporación CID.
Con respecto a la posibilidad de que la cláusula penal pueda tener una
naturaleza punitiva en lugar de ser resarcitoria -de suerte que su reclamación
pueda concurrir con la de la reparación de los perjuicios derivados del
incumplimiento-, esta Corporación ha señalado: (…)
Por consiguiente, toda vez que en el caso concreto las partes pactaron el
pago del 5% del valor del contrato a título de sanción y no de reparación por
la declaratoria de caducidad del negocio jurídico, mal puede advertirse que el
cobro efectuado por el (…) bajo tal concepto, excluía la posibilidad de hacer
efectiva la garantía de cumplimiento del contrato.
La doctrina ha explicado que la cláusula penal pactada como sanción o como
medida punitiva no excluye la indemnización de perjuicios sino que se acumula
con éstos, los cuales, por tanto, pueden ser reclamados de manera adicional,
previa comprobación de su monto”.
En este orden de ideas, resulta perfectamente procedente que en un
contrato estatal se pacte la cláusula penal tanto como estimación anticipada
1077 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 11 de abril de 2019, Expediente 36.128, C.P. María
Adriana Marín.
489
de perjuicios – indemnizatoria – como para sancionar el simple retardo

en el cumplimiento de la prestación a cargo del deudor – sancionatorio
y punitivo – y en ambos casos, se podrá constituir un título ejecutivo en
contra del contratista o del garante conforme a las reglas expuestas en
esta obra.
Por otra parte, es importante precisar que la cláusula penal no busca
conminar o apremiar al contratista para que cumpla determinada obligación
o prestación contractual. Su fin, se reitera se asocia a la indemnización
anticipada por los perjuicios derivados del incumplimiento o a la sanción
por el simple retardo en la satisfacción de la prestación.
Otro aspecto que también se deriva de las pretensiones ejecutivas,
concierne con la petición de condena en costas y agencias en derecho en
contra del ejecutado, dado que en esta materia, tal como lo ha precisado el
Consejo de Estado1078, resulta totalmente procedente que se acceda a esas
peticiones de acuerdo con las normas del CGP.
4. Los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a las
pretensiones, debidamente determinados, clasificados y numerados. La
redacción del nuevo numeral 3, exige determinar, clasificar y enumerar
los distintos hechos de la demanda. Es pertinente recalcar en este punto
acerca de la necesidad de que los profesionales del derecho sean lo más
breves y concisos al momento de relatar los hechos u omisiones. No debe
pasarse por alto que ante la alta congestión de los despachos judiciales los
abogados litigantes tienen que contribuir con la eficiencia y eficacia de la
labor judicial. Si se trata de la ejecución de un acta parcial de obra, los hechos
deben circunscribirse básicamente a la celebración, perfeccionamiento y
ejecución del contrato, lo mismo que las cláusulas contractuales relativas
al objeto del contrato y a la fecha para el pago de las actas parciales. No es
menester relatar todos los antecedentes del contrato sino lo esencial. La
omisión se edificará a partir del incumplimiento de la obligación pactada
en el contrato. Lo mismo se predicará sobre providencias judiciales
condenatorias –cuando deba presentarse demanda ejecutiva en los casos
de los laudos arbitrales o las conciliaciones arbitrales–, pues bastará
1078 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 10 de abril de 2019, Expediente 39.170, C.P. Martín
Bermúdez Muñoz; Subsección “A”, Sentencia de 23 de noviembre de 2017, Expediente 51.282,
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; Subsección “A”, Sentencia de 1º de febrero de 2018, Expediente
40.254, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Ver también Sentencia de 12 de marzo de 2015,
Expediente 32.799, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y Subsección “A”, Sentencia de 29 de
abril de 2015, Expediente 35.545, C.P. (E) Hernán Andrade Rincón. En estos casos, la Corporación,
acude a la tasación que en materia de agencias en derecho, consagra el Acuerdo 1887 de 2003,
Numeral 3.1, Parágrafo.
490
identificar el tipo de providencia, las obligaciones que en ella constan,

la fecha de ejecutoria y la acreditación de los documentos que integren
el título respectivo, sin que sea menester narrar los antecedentes del
proveído judicial.
5. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Atañen a la
fuente normativa de la obligación o pretensión. Así, en el caso del contrato
estatal, los fundamentos son esencialmente las disposiciones de la Ley
80 de 1993 y del CPACA, al igual que para las providencias judiciales, las
relativas al CPACA. En cuanto a las medidas cautelares que se soliciten y el
procedimiento a seguir, los constituirán los artículos pertinentes del CGP,
por remisión expresa del CPACA.
6. La petición de las pruebas que el demandante pretende hacer
valer. En todo caso, éste deberá aportar todas las documentales que se
encuentren en su poder. En el proceso ejecutivo, la solicitud de pruebas
solo está circunscrita para las excepciones que se propongan en contra del
mandamiento ejecutivo1079. El Consejo de Estado, ha avalado peticiones de
pruebas para demostrar la procedencia de una excepción en el trámite del
proceso ejecutivo1080. En el juicio ejecutivo, el demandante tiene el deber
de acreditar los documentos necesarios para que se libre mandamiento de
pago (art. 422 CGP) por cuanto no será a través del proceso que acreditará
los documentos que conformen la obligación que pretende ejecutar. Así, por
ejemplo, para la ejecución de sentencias laborales que ordenan reajustes,
será necesario adjuntar los documentos y comprobantes necesarios, junto
con los actos administrativos y demás pruebas. En ese sentido, el Consejo
de Estado1081, ha expresado:
“Así las cosas, los documentos aportados por la empresa demandante, resultan
insuficientes para dar por constituido el título ejecutivo, toda vez que, se reitera,
las copias simples allegadas no pueden ser valoradas por el juez.
De otro lado, en cuanto al trámite del proceso, es importante aclarar, que
el a quo al requerir a la entidad demandada para que enviara copias auténticas
de los términos de referencia o bases del remate de los vehículos y de las actas
de adjudicación, para constituir así el título ejecutivo que fue aportado en copia
simple, actuó equivocadamente, como quiera que lo procedente era realizar la
diligencia previa de que trata el artículo 489 del Código de Procedimiento Civil.
1079 Subsección “A”, Sentencia de 29 de abril de 2015, Expediente 35.545, C.P. (E) Hernán Andrade
Rincón.
1080 Sección Tercera, Auto del 3 de diciembre de 2008, Expediente 35.436, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
1081 Sección Tercera, Auto del 12 de diciembre de 2007, Expediente 34.109, C.P. Enrique Gil Botero.
491
Sobre el particular, se debe precisar que la obligación principal del ejecutante,

es demostrar su condición de acreedor con el título ejecutivo respectivo, por lo
tanto, no es deber del ejecutado aportarlo, ni del juez requerirlo, como quiera
que es el fundamento de la demanda ejecutiva. En el caso de necesitar verificar
la exigibilidad o autenticidad del título ejecutivo, el demandante debe solicitar
la diligencia previa del artículo 489 para corroborar tales condiciones1082”.
Es decir, la carga procesal de integrar el título ejecutivo corre
exclusivamente por cuenta del ejecutante, hasta el punto que si no aporta
todos los documentos necesarios para el efecto o el título no posee las
condiciones formales o sustanciales para el efecto, no procederá el
mandamiento ejecutivo1083 .
7. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para
determinar la competencia. En el proceso ejecutivo este requisito es
importante dado que de la estimación de la cuantía de las pretensiones
dependerá a quién le corresponde el conocimiento en primera y segunda
instancia1084. En este punto se remite al análisis efectuado en torno a las
reglas de distribución de competencia por razón de la cuantía tanto en el
CCA, como en el CPACA.
Por último, es precisamente el acreedor a quien le concierne estimar
la cuantía de las pretensiones ejecutivas sin perjuicio que el juez sólo
libre mandamiento por aquello que considere probado y legal. La nueva
redacción del artículo 299 del CPACA, modificado por el artículo 81 de la
Ley 2080 de 2021 así lo previó cuando dispuso: “Presentada la demanda
acompañada de documento que preste merito ejecutivo, el juez librará
mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la
forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal”. En ese
sentido, el Consejo de Estado, sostuvo:
“1. Así las cosas, la Sala observa que, en principio, la determinación de la cuantía
y, especialmente, el valor de lo pretendido —siempre que lo haga de manera
razonada—, es un asunto que corresponde a la órbita del demandante.
2. Ahora bien, lo anterior no significa que el juez encuentre una limitación
en las pretensiones de la demanda, en el sentido de tener que acceder a su
totalidad; por el contrario, es deber del juez proferir decisiones por los valores
1082 Las diligencias previas quedaron derogadas con el CGP.

Rojas Betancourth.
1084 Sobre el mecanismo para determinar la cuantía en el juicio ejecutivo contractual, puede consultarse
el Auto de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 31 de agosto de 2005, Expediente 30.777,
492
que encuentre acreditados —así sean menores a lo solicitado— o incluso que

niegan la totalidad de lo pretendido, sin que esas determinaciones tengan la
potencialidad de modificar la competencia.
3. En armonía con la anterior consideración, el artículo 430 del CGP, establece
que si el documento aportado con la demanda presta mérito ejecutivo, “el juez
librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la
forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal1085”.
8. El lugar y dirección donde las partes y el apoderado de quien
demanda recibirán las notificaciones personales. Para tal efecto, deberán
indicar también su dirección electrónica. La demanda debe indicar el
lugar y dirección de las partes y sus apoderados para efectos de recibir
las notificaciones personales respectivas. De la misma forma, el numeral
7 del artículo 162 del CPACA y el numeral 7 del artículo 175 del CPACA
modificados por los artículos 35 y 37 de la Ley 2080 de 2021, establecen
la obligación de indicar al canal digital para realizar las notificaciones a
las partes – demandantes y demandados –. De este modo, hoy en día, es
un imperativo el deber de aportar la dirección electrónica para recibir allí
las notificaciones. Este último punto resulta esencial a la hora de agilizar
el proceso de conocimiento de las decisiones judiciales y por ende ello
redunda en beneficio de la eficiencia de la administración de justicia y de los
sujetos procesales, con el fin de cumplir con un claro deber constitucional
dispuesto en el numeral 7 del artículo 95 de la Constitución Política de 1991,
que prescribe como deberes de las personas y los ciudadanos: “7. Colaborar
para el buen funcionamiento de la administración de la justicia”.
En esta edición hacemos un llamado a todos los colegas para que
cumplan con estos deberes procesales a efectos de realizar las notificaciones
de las providencias por vía electrónica, no sólo como un comportamiento
dirigido a facilitar el funcionamiento de la justicia sino con el fin de poner
su grano de arena hacía la obtención de una verdadera justicia digital. En
tal sentido, los artículos 197, 199, 201 y 203 del nuevo CPACA, en su orden y
el Decreto Legislativo 806 de 2020 establecen variadas obligaciones en ese
sentido.
Las normas procesales anteriores, regulan el alcance y utilidad de las
notificaciones por vía electrónica tanto para la admisión de la demanda
y otras providencias, como para el conocimiento de los estados y las
sentencias.
1085 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto 19 de junio de 2019, Expediente 57.387,
493
Por otro lado, el artículo 166 del CPACA, enumera los anexos a
acompañar con la demanda así: i) Copia de los actos administrativos que
integran el título ejecutivo, en caso de ser necesario, con las constancias
de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso.
Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si
la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación.
Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación
sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que
se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación
de la oficina donde se encuentre el original o el periódico, gaceta o boletín
en que se hubiere publicado de acuerdo con la ley, a fin de que se solicite
por el Juez o Magistrado Ponente antes de la admisión de la demanda.
Igualmente, se podrá indicar que el acto demandado se encuentra en
el sitio web de la respectiva entidad para todos los fines legales, ii) Los
documentos y pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se
encuentren en poder del demandante, así como los dictámenes periciales
necesarios para probar su derecho, iii) El documento idóneo que acredite
el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la
representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene
de haberlo otro transmitido a cualquier título, iv) La prueba de la existencia
y representación en el caso de las personas jurídicas de derecho privado.
Cuando se trate de personas de derecho público que intervengan en el
proceso, la prueba de su existencia y representación, salvo en relación
con la Nación, los departamentos y los municipios y las demás entidades
creadas por la Constitución y la ley, v) la copia magnética de la demanda y
de sus anexos para la notificación a las partes y al Ministerio Público.
En este orden de ideas, deben acompañarse con la demanda los
documentos que sirvan de título ejecutivo, esto es, las copias de los
contratos y sus adiciones, del acta de liquidación del contrato, la primera
copia de la providencia judicial condenatoria con sus constancias, etc.
Cuando se acompañen actos administrativos, tendrán que acompañarse las
constancias de su notificación, en fin, todos los documentos que integren
el título. Se reitera que el ejecutante tiene el deber de aportar todos los
documentos necesarios que acrediten la existencia de la obligación que
se pretende ejecutar, toda vez que al juez en el proceso ejecutivo le está
vedado ordenar la corrección de la demanda para que el demandante allegue
al expediente documentos para integrar el título. El juez en el proceso
ejecutivo en relación con la demanda ejecutiva tiene solo dos opciones,
494
como lo ha sostenido el Consejo de Estado1086: 1) librar el mandamiento de

pago cuando los documentos aportados con la demanda representan la
obligación clara, expresa y exigible, que se pretende ejecutar, y 2) negar
el mandamiento de pago cuando con la demanda no se aportó el título
ejecutivo, simple o complejo.
Así las cosas, frente a la falta de los documentos necesarios para librar el
mandamiento de pago, el juez administrativo no debe aplicar lo dispuesto en
el artículo 170 del CPACA, referente a decretar la inadmisión de la demanda
para que sea corregida, como erradamente lo han hecho algunos Juzgados y
Tribunales, sino que tiene que atenderse a lo preceptuado directamente por
el artículo 430 del CGP y el artículo 299 del CPACA, que no ofrece otra salida
procesal. Se advierte que es la misma ley, la que condiciona la decisión del
juez: librará mandamiento solo cuando con la demanda se acompañen
los documentos que presten mérito ejecutivo, es decir, la acreditación
del mérito ejecutivo de los documentos aportados con la demanda debe
encontrarse satisfecha al momento en que el juez entre a decidir sobre
la procedencia del mandamiento, no después. Además, la posibilidad de
corrección de la demanda resulta aplicable a los procesos ordinarios o de
conocimiento, no a los de ejecución.1087 Otro asunto es el regulado por el
numeral 3 del artículo 442 del CGP, cuando dispone que el juez, concederá
al ejecutante un término de cinco (5) días para subsanar los defectos o
presentar los documentos omitidos, so pena que se revoque la orden de
pago. Es de anotar que el término adicional se otorga solo cuando hay
mandamiento de pago y no en la oportunidad previa a decidir sobre el
mismo.
Por otro lado, ante las nuevas previsiones del Decreto Legislativo 806
de 2020, que instituyó la presentación de demandas en ejercicio del medio
de control ejecutivo por la vía electrónica, se tiene que los documentos
que integran el título ejecutivo se aportarán en medios electrónicos y no
en físico como venía ocurriendo y será entonces la parte ejecutante quien
tendrá la custodia de tales documentos en físico. En tal sentido, el numeral
12 del artículo 78 del CGP prevé como deber de las partes: “Adoptar las
medidas para conservar en su poder las pruebas y la información contenida
en mensajes de datos que tenga relación con el proceso y exhibirla cuando
1086 Sección Tercera, Autos del 12 de julio de 2001, Expediente 20.286, C. P. Dra. María Elena Giraldo
Gómez y del 12 de septiembre de 2002, Expediente 22.235, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
El criterio anterior fue reiterado por el Auto del 12 de diciembre de 2007, Expediente 34.109, C.P.
Enrique Gil Botero.
1087 En ese sentido puede consultarse el Auto del 12 de septiembre de 2002, Expediente 22.235, C.P.
495
sea exigida por el juez, de acuerdo con los procedimientos establecidos en

este código”. De este modo, el ejecutado o el juez podrán, de ser el caso,
solicitar la exhibición al ejecutante del documento físico. Sin dudas, estamos
en presencia de medidas para implementar la tan anhelada justicia digital.
8.1. Reforma de la demanda ejecutiva. El artículo 173 del CPACA, señala
que la demanda podrá ser adicionada, aclarada o modificada por una sola
vez bajo las siguientes pautas: i) La reforma podrá proponerse hasta el
vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la demanda. De
la admisión de la reforma se correrá traslado mediante notificación por
estado y por la mitad del término inicial. Sin embargo, si se llama a nuevas
personas al proceso, de la admisión de la demanda y de su reforma se les
notificará personalmente y se les correrá traslado por el término inicial, ii)
La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones,
los hechos en que éstas se fundamentan o a las pruebas, iii) No podrá
sustituirse la totalidad de las personas demandantes o demandadas ni
todas las pretensiones de la demanda. Frente a nuevas pretensiones
deberán cumplirse los requisitos de procedibilidad, iv) La reforma podrá
integrarse en un solo documento con la demanda inicial. Igualmente, el
juez podrá disponer que el demandante la integre en un solo documento
con la demanda inicial.
Las disposiciones anteriores son aplicables también a las demandas
ejecutivas que sean presentadas con posterioridad al 2 de julio de 2012,
sin embargo, la aplicación de dicho precepto genera ciertas dificultades
procesales frente a las oportunidades propias del juicio ejecutivo para
efectuar la reforma del libelo genitor. De esta forma, cuando el artículo 173
del CPACA, indica que la modificación de la demanda solo podrá proponerse
hasta el vencimiento de los diez (10) días siguientes al traslado de la
demanda, debe entenderse que ese traslado hace relación es al término
otorgado al ejecutado para proponer excepciones –pues en el ejecutivo no
hay como tal un traslado de la demanda–, es decir, que el demandante no
podrá variar su demanda inicial una vez transcurran los diez (10) días que el
procedimiento civil (art. 442 , CGP) le concede al ejecutado para que pueda
proponer excepciones.
Un ejemplo típico de reforma a la demanda sucede en materia de
contratos estatales, es cuando se pide el pago de una obligación con los
intereses previstos en la Ley 80 de 1993, pero se omite en la demanda
496
la solicitud de actualización del crédito1088. El Consejo de Estado, en esos

casos, ha indicado que es procedente admitir la reforma de la demanda para
reconocer la actualización del crédito1089. Igualmente, dicha corporación1090,
sobre el contenido de la reforma a la demanda ejecutiva, ha señalado:
“a) De conformidad con lo prescrito en el artículo 89 del Código de Procedimiento
Civil, modificado por el artículo 1º, numeral 40 del Decreto-Ley 2282 de 1989,
aplicable a este asunto en virtud de la remisión legal consagrada en el artículo 267
del Código Contencioso Administrativo, tanto en los procesos de conocimiento
como en los ejecutivos, es factible que la parte actora reforme la demanda, solo
que tal actuación es posible realizar luego de la notificación del auto admisorio
de la misma “a todos los demandados”, cuyo término se extiende, en el caso de
los procesos ejecutivos, hasta el tercer día siguiente al vencimiento del término
de que dispone el ejecutado para proponer excepciones, reforma que bien puede
consistir en un cambio parcial de los hechos, de las personas demandadas, de los
demandantes o de las pretensiones, o en petición de nuevas pruebas, según el
contenido de la norma en referencia”.
También, con posterioridad a la presentación de la demanda ejecutiva,
puede que sea necesario que el ejecutante allegue alguna prueba que
por error u omisión no se adjuntó con la demanda inicial, en cuyo caso,
creemos, será totalmente procedente reformar la demanda en el acápite
de pruebas.
Por otro lado, debemos precisar que por virtud de la reforma de la
demanda en el trámite del proceso ejecutivo no es posible modificar
aspectos relacionados con el título de recaudo después de emitido el
mandamiento de pago en los términos del artículo 430 del CGP, tal y como
lo precisó el Consejo de Estado1091.
Por último, llama la atención un reciente pronunciamiento jurisprudencial
en el que el Consejo de Estado reprochó que la ejecutante pidió establecer
con base en un acto administrativo que reconocía una prestación pensional
y antes que se librara mandamiento conoció que la precitada resolución,
había sido modificada y en ella se disminuyó el valor inicialmente concedido,
no obstante, se abstuvo de presentar recursos e incluso renunció a los
1088 La Ley 80 de 1993 permite que las sumas debidas se actualicen conforme a las fórmulas de
actualización empleadas por el Consejo de Estado y que sobre esa actualización se apliquen los
intereses del 12% anual, es decir, el doble del interés legal civil (art. 1617, C. C.).
1089 Sección Tercera, Auto del 14 de noviembre de 2002, Expediente 22.515, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
1090 Sección Tercera, Auto del 23 de noviembre de 2000, Expediente 14.601, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
1091 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 12 de marzo de 2019, Expediente 63.135, C.P. Marta
497
términos con lo cual pese a mostrar su conformidad con lo decidido optó

por guardar silencio y no reformó la demanda en el pedido. En ese sentido,
la Corporación, aseguró1092: “Además, la Sala comparte el calificativo dado
por el Tribunal de primera instancia al comportamiento de la ejecutante, al
sostener que ésta actuó de mala fe, comoquiera que conoció y se notificó de la
Resolución 0756 de 2010 antes de que el a quo hubiera librado el mandamiento
de pago. De allí que lo correcto era haber modificado la demanda ejecutiva y
cuestionar la validez del título contenido en la citada resolución aclaratoria”.
8.2. Retiro de la demanda ejecutiva. El artículo 174 del CPACA, dispone
que el demandante podrá retirar la demanda siempre que no se hubiere
notificado a ninguno de los demandados ni al Ministerio Público y no se
hubieren practicado medidas cautelares. El artículo 36 de la Ley 2080 de
2021 modificó el precitado artículo 174 para indicar, adicionalmente, que
se requiere de auto que lo autorice si se decretaron medidas y que, en ese
caso, se levantarán y se condenará en costas al demandante al pago de
perjuicios, salvo acuerdo de las partes. También, señaló que el trámite del
incidente de regulación de perjuicios se sujetará a lo previsto en el artículo
193 del CPACA, lo que no impedirá el retiro de la demanda.
8.3. Acumulación de pretensiones. Otra posibilidad que se le otorga
al titular de una obligación ejecutiva consiste en que puede acumular
pretensiones en una misma demanda cuando se dan los supuestos que
lo permitan. La doctrina1093, respecto de la utilidad de tal figura procesal,
ha apuntado: “Consiste la acumulación de pretensiones en formular varias
solicitudes a la vez para que sean resueltas en una sola sentencia, con lo cual
se busca, como dice la Corte ´disminuir el número de pleitos y evitar fallos
contradictorios en actuaciones idénticas, siendo un mismo derecho e iguales
las probanzas, pues ello redundaría en desprestigio de la administración
de justicia y causaría erogaciones innecesarias a los litigantes´ (…)”.
Concretamente, para el proceso ejecutivo resulta de común uso, siempre
que se satisfagan los requisitos previstos en el artículo 88 del CGP.
Por su parte, el Consejo de Estado, al estudiar la acumulación de
pretensiones de varios ejecutantes en el mismo proceso ejecutivo
administrativo, aseguró:
“A su vez, el inciso tercero de la norma en cita precisa que cuando sean varios
los demandantes, la acumulación de pretensiones resulta procedente, siempre
1093 López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit. pp. 463 y 464.
498
que aquellas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o

se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente
de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de los demandantes.
En el asunto bajo estudio, se encuentra que pretenden los actores el cobro
coactivo de las sumas que se les adeudan por razón de los contratos de prestación
de servicios profesionales celebrados entre el municipio de Sabanalarga y cada
uno de ellos por separado, esto es, que no se trata de un único contrato, lo que
equivale a decir que las pretensiones no provienen de la misma causa.
En efecto, examinados los documentos arrimados por la parte actora, se
encuentran que las acreencias reclamadas tienen origen en el desarrollo de
los contratos de prestación de servicios profesionales celebrados entre el
municipio de Sabanalarga y (…)como abogada externa del municipio (fls. 17 y
18 cdno. 2), (…) para asesoría técnica administrativa en la parte legal (fls. 57 y
58 cdno. 2), (…)de asesoría técnica administrativa de carácter contable (fl. 65
cdno. 2) y (…)como nutricionista dietista de la Secretaría de Salud municipal
(fl. 72 cdno. 2).
Como puede advertirse, cada contrato tiene un objeto distinto y es
independiente de los demás, así como resulta diferente la situación de cada uno
de los contratistas en relación con el municipio demandado, toda vez que no
puede predicarse ninguna relación de dependencia entre los contratistas, ahora
demandantes.
Por otra parte, tampoco tiene ocurrencia de identidad de las pruebas sobre
las cuales se edifican las pretensiones, toda vez que cada uno de los contratos es
diferente a los demás.
Ahora bien, resulta pertinente señalar que contrario a lo afirmado por la
parte recurrente, el inciso tercero del artículo 82 del Código de Procedimiento
Civil, sí resulta aplicable al caso concreto, toda vez que el inciso primero de
esta norma señala los eventos de acumulación de pretensiones de un mismo
demandante, en tanto que el inciso tercero de tal disposición resulta aplicable
a aquellos eventos como el presente, en el cual se está en presencia de varios
demandantes respecto de un solo demandado.
En el subjudice, de acuerdo con lo antes señalado, resulta evidente que
no se cumplen los requisitos exigidos en el inciso tercero del artículo 82 del
Código de Procedimiento Civil, para que resulte procedente la acumulación de
pretensiones.
Por último debe señalarse que el inciso cuarto del artículo 82 citado, prevé la
posibilidad de acumular los procesos ejecutivos cuando se persiguen los mismos
bienes del demandado “…con la limitación del numeral 1º del artículo 157…”,
de ese mismo código.
Al respecto, se encuentra que el numeral 1º del artículo 157 permite la
acumulación de procesos “Cuando las pretensiones formuladas habrían podido
acumularse en la misma demanda”.
499
Así las cosas, si como se vio, en el caso bajo estudio no resulta procedente la
acumulación de pretensiones, es claro entonces que en el asunto de la referencia
tiene ocurrencia la limitación establecida en la última de las disposiciones
procesales trascrita”.
Por su parte, el artículo 88 del CGP, dispone:
“ARTÍCULO 88. Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular
en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no
sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos:
1. Que el juez sea competente para conocer de todas, sin tener en cuenta la
cuantía.
2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como
principales y subsidiarias.
3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.
En la demanda sobre prestaciones periódicas podrá pedirse que se condene
al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquella y el
cumplimiento de la sentencia definitiva.
También podrán formularse en una demanda pretensiones de uno o varios
demandantes o contra uno o varios demandados, aunque sea diferente el
interés de unos y otros, en cualquiera de los siguientes casos:
a) Cuando provengan de la misma causa.
b) Cuando versen sobre el mismo objeto.
c) Cuando se hallen entre sí en relación de dependencia.
d) Cuando deban servirse de unas mismas pruebas.
En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias
personas que persigan, total o parcialmente, los mismos bienes del demandado.
En consecuencia, la acumulación de pretensiones en el proceso
ejecutivo administrativo, tiene plena aplicación, siempre que se cumplan
las condiciones procesales dispuestas en el artículo 88 del CGP. También,
el Consejo de Estado, ha precisado que la indebida acumulación de
pretensiones en el proceso ejecutivo, no es causal de rechazo de la
demanda o de negativa a librar mandamiento ejecutivo. En ese caso, el juez,
debe inadmitir la demanda ejecutiva. Así razonó la corporación1094: “En los
procesos ejecutivos, al igual que en los ordinarios, el juez debe verificar que
la demanda cumpla con los requisitos formales exigidos, entre otros, dentro
de los cuales está el de debida acumulación de pretensiones; y en caso de
que la demanda no reúna alguno de los requisitos formales, la ausencia no
se constituye en causal de rechazo, en el proceso ordinario, ni en causa de
negativa de mandamiento de pago, en el proceso ejecutivo; el defecto formal
1094 Sección Tercera, Auto del 31 de marzo de 2005, Expediente 28.563, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
500
da lugar a la inadmisión de la demanda, con el fin de que se corrija, dentro del

término de 5 días so pena de rechazo”.
Finalmente, no resulta aplicable a los procesos ejecutivos
administrativos las disposiciones del artículo 165 del CPACA, por cuanto la
acumulación en esos casos solo está autorizada para las pretensiones de
nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos
y de reparación directa y no para las demandas ejecutivas.
8.4. La demanda y los cambios introducidos por la reforma del CPACA
y del Decreto 806 de 2020.
La justicia digital es una realidad de nuestros tiempos y por cuenta de la
pandemia ocasionada por el COVID-19 fue necesario implementar medidas
tendientes a evitar la paralización de la justicia y a asegurar la tramitación
de los procesos judiciales con el uso de las TICS y los mecanismos virtuales.
El Gobierno Nacional dictó el Decreto Legislativo 806 de 2020 y meses más
tarde hizo lo propio el Congreso de la República con la Ley 2080 de 2021.
De este modo, tanto la petición de cumplimiento de la providencia
judicial que se hace ante el mismo juez que la profirió – factor de conexidad
–, como la presentación de la demanda ejecutiva – laudos arbitrales
y otras providencias –, se deben presentar por mensaje de datos1095 –
art. 5 Decreto 806 de 2020 y num. 8, art. 162 CPACA –. Igualmente, los
anexos deben presentarse de igual forma, incluso tratándose del título
ejecutivo. También, se deberán indicar los canales digitales para efectos
de las notificaciones judiciales. En el primer caso, la solicitud se eleva ante
el despacho competente, es decir, el juez que dictó la providencia que
integra el título y en el segundo, la demanda se radica virtualmente ante la
dependencia encargada de hacer los repartos.
Por otro lado, qué decir de la oportuna y extraordinaria decisión de
crear la figura del poder digital en la forma dispuesta en el artículo 5 del
Decreto 806 de 2020, lo que sin dudas ha facilitado los trámites, ahorrado
los costos notariales y ha vuelto más eficiente dichas tareas. Ahora, el
poder se otorga desde el correo electrónico de quien lo confiere.
Ahora bien, en el escrito de cumplimiento de la providencia o en la
demanda, los interesados, deben cumplir con los deberes procesales
1095 El literal a) del artículo 2 de la Ley 527 de 1999 dispone: “Mensaje de datos. La información generada,
enviada, recibida, almacenada o comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares, como
pudieran ser, entre otros, el Intercambio Electrónico de Datos (EDI), Internet, el correo electrónico,
el telegrama, el télex o el telefax”.
501
dispuestos en el artículo 3 del Decreto 806 de 2020, que en lo pertinente

prevén:
“Es deber de los sujetos procesales realizar sus actuaciones y asistir a las
audiencias y diligencias a través de medios tecnológicos. Para el efecto deberán
suministrar a la autoridad judicial competente, y a todos los demás sujetos
procesales, los canales digitales elegidos para los fines del proceso o trámite
y enviar a través de estos un ejemplar de todos los memoriales o actuaciones
que realicen, simultáneamente con copia incorporada al mensaje enviado a la
autoridad judicial.
Identificados los canales digitales elegidos, desde allí se originarán todas
las actuaciones y desde estos se surtirán todas las notificaciones, mientras no
se informe un nuevo canal. Es deber de los sujetos procesales, en desarrollo
de lo previsto en el artículo 78 numeral 5 del Código General del Proceso,
comunicar cualquier cambio de dirección o medio electrónico, so pena de que
las notificaciones se sigan surtiendo válidamente en la anterior.
Todos los sujetos procesales cumplirán los deberes constitucionales y
legales para colaborar solidariamente con la buena marcha del servicio público
de administración de justicia. La autoridad judicial competente adoptará las
medidas necesarias para garantizar su cumplimiento.
502
Capítulo II
1. Providencias judiciales en el proceso ejecutivo. Poderes

del juez
Las providencias judiciales que dicta el juez administrativo en el proceso
ejecutivo se regulan íntegramente por las disposiciones del CPC1096 y
CGP dado que el CCA y el CPACA, no contienen normas especiales sobre
el proceso ejecutivo – salvo aquellas previstas en la Ley 1437 de 2011 y la
Ley 2080 de 2021 – y, por remisión expresa de los artículos 267 del CCA y
los artículos 298, 299 y 306 del CPACA, se aplican las prescripciones del
procedimiento civil. El Consejo de Estado1097, sobre el particular, advirtió:
“Sea lo primero señalar que en el caso de los procesos ejecutivos que son
competencia es de esta Jurisdicción, no existe un procedimiento propio en el
Código Contencioso Administrativo, debiéndose acudir a aquel normado en el
Código de Procedimiento Civil, toda vez que de conformidad con el artículo 267
del CCA én los aspectos no contemplados en este código se seguirá el Código
de Procedimiento Civil´. Conclusión reforzada en lo preceptuado por el artículo
87 del Código Contencioso Administrativo que establece que en los procesos
ejecutivos derivados de condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor
cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”.
La primera gran reforma al CPACA contenida en la Ley 2080 de 2021,
avanzó en la regulación de ciertos aspectos del proceso ejecutivo tales como
el factor de conexidad, ajustes en las competencias y en las modificaciones
1096 Una afirmación similar se hizo en la Sentencia del 22 de abril de 2004, Expediente 11001-03-15-
000-2004-0151-01(AC), C.P. Camilo Arciniegas Andrade, Sección Primera, Consejo de Estado.
1097 Sección Tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 32.666, C.P. Ruth Stella
Correa Palacio.
503
a los artículos 298 y 299 del CPACA. De esta forma, como ya lo advertimos,
nuevamente se perdió una valiosa oportunidad de regular unas condiciones
especiales para ejecutar a las entidades estatales con ocasión al proyecto
de ley que fue presentado en el 2019 por el Consejo de Estado. Hubiese
sido muy afortunado que el estatuto procesal administrativo gozara de
un procedimiento propio para ejecutar a la administración, dado que si
bien es cierto que se avanzó en algunos asuntos en la precitada reforma,
las reglas procesales del mismo se sujetan a las normas generales para
ejecutar a los particulares. Interesante por ejemplo hubiese sido que se
determinará un trámite de cumplimiento de mandamientos de pago que
se ajustara a las necesidades particulares de las entidades públicas o que
se hubiese incluido un completo régimen de medidas cautelares contra la
administración, aunque se debe reconocer que el nuevo Código General
del Proceso, adelantó mucho en la materia. Esa esperanza no la perdemos.
Con el CPACA, existen dos tipos de procedimiento para ejecutar
obligaciones ejecutivas que son del conocimiento de la jurisdicción
contencioso administrativa. El primero, hace relación a los títulos judiciales
que provienen de la misma jurisdicción, los cuales se ejecutan ante ella
misma, bajo las reglas dispuestas en el numeral 9 del artículo 156 y el artículo
299 del CPACA y los artículos 206 y 307 del CGP – conexo –. El segundo, es
aquel que requiere de la presentación de una demanda ejecutiva ante el
juez competente, que se encuentra regido por el artículo 298 del CPACA1098
y el artículo 422 del CGP y siguientes frente a los títulos ejecutivos de
origen contractual, mecanismos alternativos de solución de conflictos y
conciliaciones y laudos dictados por la jurisdicción arbitral.
Concretamente, en lo que concierne con el trámite procesal del proceso
ejecutivo que se surte ante la jurisdicción administrativa, consideramos
importante citar una posición acertada de la Subsección B de la Sección
Segunda del Consejo de Estado1099, que incluso fue acogida más tarde por
la Subsección “A” de la Sección Tercera de la misma Corporación, que por
su pertinencia y aporte nos permitimos citar a continuación:
“ii) El proceso ejecutivo en vigencia de la Ley 1437 de 20111100.
“(…).
“De esta forma, para el Despacho resulta claro que se avanzó con la Ley 1437
de 2011, en la creación de normas especiales para el trámite de los procesos

1099 Auto de 18 de mayo de 2017, Expediente 150012333000201300870 02 (0577-2017), CP Sandra
Lissette Ibarra Vélez. Ver también, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 8 de agosto de 2017,
Expediente 680012333000 2016-01034 01 (1915 – 2017), C.P. Sandra Lissette Ibarra Vélez.
1100 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
504
ejecutivos administrativos, sin perjuicio, de la remisión normativa a las

previsiones del procedimiento civil en lo particular de dicho proceso.
“El artículo 299 del citado estatuto procesal, dispuso: ‘Salvo lo establecido
en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la
ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos
celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el
Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía’.
“Así y al seguir los preceptos del referido artículo 299, se tiene que los
procesos ejecutivos administrativos, hoy en día, se deben tramitar por las reglas
del proceso ejecutivo de que trata el artículo 422 y siguientes de la Ley 1564 de
20121101, contentivo del Código General del Proceso, dado que el nuevo estatuto
derogó las normas del procedimiento civil que se referían al proceso ejecutivo
de mayor cuantía.
“Adicionalmente, los trámites que se surtan al interior de todo proceso
de ejecución, incluyendo la presentación de excepciones1102, realización de
audiencias1103, sustentaciones y trámite de recursos1104, también se sujetarán
a las previsiones y formalidades del Código General del Proceso, pues el
proceso ejecutivo, se debe desarrollar con base en las disposiciones de este
último estatuto procesal y no del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, dado que en la normatividad procesal
administrativo, no existen normas o reglas especiales para este proceso especial
de cobro ejecutivo”.
Aunque se comparten las anteriores apreciaciones, en cuanto a la aplicación
del CGP., resulta útil precisar que los presupuestos procesales de jurisdicción,
competencia y caducidad, aplicables en este proceso, son los establecidos en
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
(CPACA.), dado que los mismos no están cobijados ni pueden ser modificados
por virtud de la integración normativa del artículo 299 del CPACA.
Lo anterior se observa teniendo en cuenta que el artículo 299 del CPACA.
indica la aplicación del CGP. específicamente para las reglas del proceso ejecutivo
contractual y la ejecución de sentencias y no tiene alcance sobre las disposiciones
generales que definen los asuntos sometidos al conocimiento de la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, su organización y los presupuestos de acceso
a la misma, los cuales se rigen por el CPACA1105”.
1101 Cita original de la sentencia: “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se
dictan otras disposiciones”.
1102 Cita original de la sentencia: “Ver artículo 442 de la Ley 1564 de 2012”.
1103 Cita original de la sentencia: “Ver artículos 372 y 373 CGP.”.
1104 Cita original de la sentencia: “Ver artículos 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 330 del
CGP.”.
1105 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 12 de marzo de 2019, Expediente 63.135, C.P. Marta
505
Por su parte, la Sección Cuarta de la misma Corporación, se refirió a las

normas aplicables al trámite del proceso ejecutivo administrativo y en tal
sentido concluyó lo siguiente:
“En relación con las razones expuestas por la autoridad judicial demandada, la
Sala destaca que, en efecto, la Ley 1437 de 2011 no estipuló un procedimiento para
adelantar los procesos ejecutivos. Si bien el artículo 298 se titula «procedimiento»,
lo cierto es que ese precepto normativo únicamente impone al juez el deber de
hacer cumplir las obligaciones contenidas en ciertos títulos ejecutivos (sentencias
y decisiones proferidas desarrollo de mecanismos alternativos de solución de
conflictos), mas no describe un procedimiento autónomo de ejecución, lo que
hace necesario remitirse a las normas procesales generales.
También es cierto que el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011 prevé que los
aspectos no regulados por ese Código se regirán por las disposiciones del CGP. Por
ende, ante la falta de procedimiento, los procesos ejecutivos que se adelantan
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, deben tramitarse conforme
con el procedimiento previsto en el CGP1106”.
También debemos referirnos a una tesis reciente de la Sala Plena de la
Sección Tercera del Consejo de Estado1107 en la que unificó jurisprudencia
para señalar que la procedencia o no de la apelación del auto que decreta
o niega una medida cautelar, dentro del trámite del proceso ejecutivo, se
debe sujetar a las reglas especiales del CPACA y no a las del CGP. Conforme
a esta tesis, el auto que decreta medidas cautelares, sí es susceptible de
dicho recurso a diferencia del que aquél que las niega, pues en ese caso, no
será apelable.
Por su parte, la posición anterior creemos que deberá revisarse
prontamente pues el parágrafo 2 del artículo 243 del CPACA, modificado por
el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, dispuso que, en los procesos ejecutivos,
la apelación procederá y se tramitará en la forma que lo prevean las normas
especiales, es decir, en el CGP. Creemos que la nueva ley acertó en disponer
dicha remisión al CGP. De este modo, en este aspecto, la reforma busca
privilegiar el trámite de dichos procesos conforme al régimen procesal civil,
que sí se ocupa en gran medida de este proceso especial del que conoce
también la jurisdicción administrativa.
Por otro lado, en el trámite de los procesos ejecutivos, hay varias
decisiones judiciales que por su importancia, se determinan en su orden,
así:
1106 Sección Cuarta, Sentencia de 4 de octubre de 2017, Expediente 27001-23-31-000-2017-00005-

01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
1107 Auto de 29 de enero de 2020, Expediente 63.931, C.P. Alberto Montaña Plata.
506
1. El mandamiento ejecutivo.
2. La inadmisión de la demanda ejecutiva.
3. Las medidas cautelares.
4. La sentencia ejecutiva.
5. La liquidación del crédito y el fraccionamiento de los títulos de depósito
judicial.
6. La suspensión del proceso.
7. La perención del proceso.
8. La terminación del proceso.
9. Suspensión del proceso ejecutivo.
9. Procesos ejecutivos en contra de entidades estatales sometidas a la
Ley 550 de 1999.
10. Procesos ejecutivos en contra de entidades públicas en liquidación.
No significa con lo anterior que no existan otras providencias, solo
que las aquí relacionadas son las más vitales en el proceso ejecutivo y de la
correcta conformación de la demanda o de los medios de defensa depende
el éxito de las pretensiones de los ejecutantes o de los ejecutados. Son
pues, respecto a dichas decisiones judiciales que se hará especial énfasis.
De otra parte, el análisis sobre las disposiciones del CPC y el nuevo CGP,
serán objeto de especial análisis en esta obra.
2. La inadmisión de la demanda ejecutiva

En las ediciones pasadas, aunque tocamos las causas que dan lugar a la
inadmisión de la demanda ejecutiva, no la habíamos incluido como tal
dentro del estudio particular de las providencias judiciales que se dictan al
interior del juicio ejecutivo estatal. De esta manera, debemos indicar, que
la demanda ejecutiva, debe cumplir con los requisitos y cargas procesales
dispuestas en los artículos 161 –requisitos procedibilidad como la
conciliación–, 162 –requisitos de la demanda–, 166 –anexos de la demanda–,
167 –normas de alcance no nacional– y 199 del CPACA, al igual que se debe
acreditar el agotamiento del requisito de la conciliación cuando se trate
de ejecuciones en contra de Municipios y Distritos –requisito este último
que quedó expreso en el inciso segundo del numeral 1 del artículo 161 del
CPACA, modificado a su vez por el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021–.
Por otro lado, el Decreto 806 de 2020 y el artículo 162 del CPACA
modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021, previeron otros
507
requisitos que debe contener la demanda, entre ellos, el que atañe con las
direcciones electrónicas o canales digitales para realizar las notificaciones
que si no se atienden podrán ser objeto de inadmisión.
El artículo 170 del CPACA, prevé: “Se inadmitirá la demanda que carezca
de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el
que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo
de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda”.
De esta forma, la inadmisión de la demanda ejecutiva, solo podrá
ocurrir porque carezca de los requisitos señalados en la ley, que no serán
otros que aquellos enlistados en los artículos 161, 162, 166, 167 y 199 del
CPACA o del Decreto 806 de 2020 y aquellos que en forma particular regule
el inciso tercero del artículo 90 del CGP1108.
Creemos que los jueces no pueden acudir a la inadmisión para requerir
documentos al ejecutante con el fin que integre correctamente el título
ejecutivo pues en ese sentido nos identificamos plenamente con la tesis
del Consejo de Estado1109 cuando esboza:
“De acuerdo con la norma transcrita, tratándose de títulos ejecutivos complejos,
la carga de acreditar la integración del título recae sobre el acreedor; al juez solo
le está dado librar mandamiento de pago cuando los documentos aportados
prestan mérito ejecutivo, de ahí que los requisitos formales del título sólo
puedan discutirse mediante el recurso de reposición.
En ese entendido, en el proceso de ejecución regulado por el CPC –al igual
que acontece en vigencia del CGP– no procede la inadmisión de la demanda
para que la parte interesada conforme en debida forma el título ejecutivo. Así
lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia,
cuando ha referido que la inadmisión de la demanda en el proceso ejecutivo solo
es viable para que se corrijan requisitos formales del escrito introductorio, más
no para que se complemente el título”.
1108 Prevé el inciso: “Mediante auto no susceptible de recursos el juez declarará inadmisible la demanda
solo en los siguientes casos:
1. Cuando no reúna los requisitos formales.
2. Cuando no se acompañen los anexos ordenados por la ley.
3. Cuando las pretensiones acumuladas no reúnan los requisitos legales.
4. Cuando el demandante sea incapaz y no actúe por conducto de su representante.
5. Cuando quien formule la demanda carezca de derecho de postulación para adelantar el
respectivo proceso.
6. Cuando no contenga el juramento estimatorio, siendo necesario.
7. Cuando no se acredite que se agotó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad.
En estos casos el juez señalará con precisión los defectos de que adolezca la demanda, para
que el demandante los subsane en el término de cinco (5) días, so pena de rechazo. Vencido el
término para subsanarla el juez decidirá si la admite o la rechaza”.
1109 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 14 de junio de 2019, Expediente 61.805, C.P. María
Adriana Marín y Subsección “B”, Auto de 24 de octubre de 2019, Expediente 64.026, C.P. Alberto
Montaña Plata.
508
En este orden de ideas, operaría en casos tales como ante la falta

de agotamiento de la conciliación1110 en los procesos ejecutivos que se
inicien contra municipios o la falta de estimación razonada de la cuantía
o el incumplimiento de los requisitos de presentación y contenido de la
demanda que prevé el Decreto 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 que
reforma el CPACA, son ejemplos típicos de defectos que deben originar la
inadmisión de la demanda ejecutiva.
El Consejo de Estado, por su parte, diferenció los requisitos de la
demanda frente a las cargas procesales, para señalar que el incumplimiento
de estas últimas, no genera el rechazo de la demanda, sino el desistimiento
tácito de que trata el artículo 178 del CPACA1111.
No se podrá inadmitir una demanda ejecutiva porque le falten los
documentos necesarios para integrar el título ejecutivo, pues en este caso,
el juez administrativo, deberá atender las prescripciones del artículo 430
del CGP, qué prevé: “Presentada la demanda acompañada de documento
que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al
demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente,
o en la que aquel considere legal”. Adicionalmente, los artículos 80 y 81 de la
Ley 2080 de 2021, que reformó el CPACA, establecieron un procedimiento
similar al dispuesto en el CGP frente a las opciones que tiene el juez al
momento de calificar la demanda ejecutiva.
De esta forma, creemos, que el primer examen que debe efectuar el juez
administrativo a una demanda ejecutiva que se somete a su conocimiento,
es determinar si la misma cumple o no con los requisitos generales del
CPACA y del CGP, pues si satisface todas las exigencias, seguirá el análisis
del mérito ejecutivo del título o si por el contrario, se identifica alguna
falencia o defecto, deberá inadmitirla para que sea enmendada por el
interesado en el término perentorio de diez (10) días. Así, el juez, cuando
Expediente 54.378, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. En esta providencia, se precisó, que la
falta de agotamiento del trámite conciliatorio, genera la inadmisión de la demanda ejecutiva.
1111 Artículo 178. Desistimiento tácito. Transcurrido un plazo de treinta (30) días sin que se hubiese
realizado el acto necesario para continuar el trámite de la demanda, del incidente o de cualquier otra
actuación que se promueva a instancia de parte, el Juez ordenará a la parte interesada mediante
auto que lo cumpla dentro de los quince (15) días siguientes. /Vencido este último término sin
que el demandante o quien promovió el trámite respectivo haya cumplido la carga o realizado el
acto ordenado, quedará sin efectos la demanda o la solicitud, según el caso, y el juez dispondrá
la terminación del proceso o de la actuación correspondiente, condenará en costas y perjuicios
siempre que como consecuencia de la aplicación de esta disposición haya lugar al levantamiento
de medidas cautelares. /El auto que ordena cumplir la carga o realizar el acto y el que tiene por
desistida la demanda o la actuación, se notificará por estado. /Decretado el desistimiento tácito, la
demanda podrá presentarse por segunda vez, siempre que no haya operado la caducidad.
509
le sea presentada una demanda que cumpla con todos los requisitos
procesales o cuando quede subsanada dentro del término otorgado para
el efecto, procederá a verificar si con la misma se aportan los documentos
necesarios para integrar o no un título de recaudo y solo si confirma que el
título tiene mérito ejecutivo, procederá a librar mandamiento de pago. En
caso contrario, no lo librará.
Por lo anterior, lo que le está absolutamente vedado al juez
administrativo a la luz del artículo 430 del CGP, es requerir a la parte
ejecutante para que aporte documentos o peor aún que complete el
título ejecutivo antes de librar mandamiento, al igual que tampoco le
está autorizado que inadmita la demanda para buscar ese mismo fin, es
decir, para que se integre debidamente un título de recaudo. Incluso, las
diligencias previas en el proceso ejecutivo, quedaron derogadas con el CGP
y por lo tanto, la actividad del juez de la ejecución es mucho más puntual al
momento de librar o no el mandamiento.
3. El mandamiento ejecutivo
Es una providencia que marca el inicio del proceso ejecutivo y en cierta
forma equivale al auto admisorio de la demanda que se dicta en un
proceso ordinario, pero con notables diferencias. El Consejo de Estado1112,
recientemente, lo describió como: “una orden judicial provisional1113 de
cumplir perentoriamente con una obligación que reúna las condiciones de
un título ejecutivo, esto es que sea expresa, clara, actualmente exigible y
que provenga del deudor”. El mandamiento ejecutivo, puede ordenarle al
ejecutado cumplir una obligación de pagar sumas de dinero (art. 431, CGP),
de dar especie, muebles o bienes de género distintos al dinero (art. y 432,
CGP); de hacer (art. 433, CGP), de suscribir documentos (art. y 434, CGP)
o de no hacer (art. 435, CGP). Es una providencia judicial en la cual el juez,
ante la certeza jurídica de la existencia de la obligación y por ende de su
exigibilidad, emite una orden perentoria de cumplimiento al deudor. Con
atino Hernán Fabio López Blanco1114 describe el mandamiento ejecutivo
así: “(…) Ya se dijo que en el proceso de ejecución con base en garantías
personales no hay auto admisorio de la demanda ni traslado de ella, pero sí
01034 01 (1915 – 2017), C.P. Sandra Lissette Ibarra Vélez.
1113 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 23 de abril de 2020, Expediente 11001-03-15-
000-2019-05062-01(AC), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
1114 López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit., p. 449.
510
una providencia que de proferirse implica que el juez encontró que la demanda
reunía los requisitos legales y que el título era ejecutivo”.
El convencimiento del juez sobre el mérito ejecutivo de un título,
depende de la correcta integración del mismo con los documentos
respectivos y por supuesto, con la efectiva acreditación de los requisitos
formales y sustanciales1115, sin los cuales, no podrá ordenarse el pago de la
obligación insatisfecha. Así, como se precisó, la ante sala del mandamiento,
es la conclusión que la demanda ejecutiva satisface con las normas generales
del CPACA, Decreto 806 de 2020 y del CGP y solo cuando ese examen se
surte, el operador, debe verificar si hay lugar o no a ordenar el pago.
También, puede suceder que el juez administrativo, encuentre que los
documentos que se adjuntan con el título de recaudo, no den cuenta de la
existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible, y por
ende, que carezca del grado de certeza necesaria para librar mandamiento,
tal y como suele ocurrir tratándose de controversias derivadas de contratos
estatales.
El juez administrativo, debe ser extremadamente cuidadoso a la hora
de calificar el mérito ejecutivo del título, pues se reitera, de ello dependerá
que su decisión se ajuste al ordenamiento jurídico y por tanto a las
normas procesales que rigen el trámite del proceso ejecutivo. De la misma
forma, deben revisar detalladamente las disposiciones que en materia
de jurisdicción y competencia, lo autorizan para conocer de ejecuciones
estatales.
La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia1116, juzgó y condenó a una
jueza laboral porque libró mandamiento de pago con base en un acta de
conciliación que no poseía las liquidaciones particulares y que su exigibilidad
estaba condicionada a la obtención de la disponibilidad presupuestal y
sobre este aspecto, aseguró:
“A cambio, el artículo 488 del CPC – que dijo obedecer la funcionaria- le impone la
obligación de determinar si el título aportado como base de la ejecución judicial
contiene una obligación clara, expresa y exigible, lo cual – en el presente caso –
resultaba imposible realizar ante la ausencia de las liquidaciones que integraban
el acta de conciliación. Tal omisión en la que incurrió la Juez procesada, produjo
el proferimiento de un mandamiento de pago pese a no existir una obligación
clara a cargo del pasivo de Puertos de Colombia.
1115 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 27 de agosto de 2015,
Expediente 2586-2013, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1116 Sentencia 4 de febrero de 2015, Expediente 42.508, M.P. Patricia Salazar Cuellar.
511
De otro lado, así la Juez se hubiera convencido de que el documento – acta

de conciliación – contenía una obligación clara y expresa, no había manera para
que a la misma conclusión arribara frente a la exigibilidad del pago, ya que el
contenido al que ella dice haberse limitado no dejaba duda acerca de que la
cancelación de la obligación estaba sujeta al cumplimiento de una condición, cual
era la preexistencia del certificado de disponibilidad presupuestal y autorización
de estos recursos para estos efectos a través del programa anual mensualizado
de caja PAC, que serían asignados por el CONFIS y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Es claro también que la doctora (XXX) sabía que una de las condiciones para
hacer efectivo el pago de la obligación contenida en el acta No. 008, consistía en
que existiera un certificado que acreditara la disponibilidad presupuestal y,
por tanto, le concernía la exigencia de ese documento sin el cual no era posible
intentar el proceso ejecutivo”.
Nótese, entonces, que resulta de altísima importancia para el
juez administrativo, que efectúe un análisis detallado de cada uno de
los documentos que integran el título de recaudo y de los requisitos
formales y sustanciales, pues solo de esa manera quedará resguardado de
investigaciones y sanciones.
Por otro lado, por regla general, las obligaciones que se ejecutan ante la
jurisdicción contencioso administrativa son de pagar sumas de dineros, no
obstante, se pueden presentar situaciones en que se pida el cumplimiento
de obligaciones de hacer o de dar bienes muebles distintos al dinero, tales
como de entregar bienes o suscribir documentos. La Ley 80 de 1993 se
caracteriza por entregarle una amplia facultad a las entidades estatales
para que celebren los contratos necesarios con el fin de llevar a cabo
las finalidades estatales y, en uso de esa facultad, pueden pactar en los
contratos estatales obligaciones de hacer o de dar bienes muebles distintos
al dinero. Igualmente, las providencias judiciales que profiere la justicia
administrativa, pueden condenar a pagar una suma de dinero o pueden
ordenar un reintegro (obligación de hacer). En todo caso, no es correcto
afirmar tajantemente que el proceso ejecutivo que se tramita ante el juez
administrativo solo puede provenir del incumplimiento de obligaciones de
pagar sumas de dinero, pues como se vio ante los títulos contractuales y
judiciales, muchas pueden ser las obligaciones que dimanen de los mismos.
Hoy en día y en vigencia de las nuevas previsiones del CPACA, se
considera que las obligaciones ejecutables ante la jurisdicción administrativa
no son aquellas que contienen una orden de pagar o devolver una suma
líquida de dinero, como podría extraerse de una lectura estricta del
inciso segundo del artículo 192 y el numeral 1 del artículo 297 de dicho
512
estatuto, pues esa duda queda rápidamente resuelta con lo prescrito en el

numeral 6 del artículo 104 del CPACA, cuando le atribuye competencia a la
jurisdicción para ejecutar todas las obligaciones que consten en los títulos
judiciales, arbitrales y contractuales, sin discriminar si se tratan de sumas
de dinero o no exclusivamente. Así, por ejemplo, si se sostuviera que el
juez administrativo solo ejecuta por sumas de dinero a la administración,
entonces ¿qué pasaría si en una sentencia o providencia además de
condenar al pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir, se ordenó
un reintegro laboral que no se cumple, más tarde, por una entidad pública?
Sería absurdo argumentar que dos jueces conocerían de ese cobro coactivo
judicial, esto es el administrativo del pago de la indemnización y el ordinario
de la orden de reintegro1117. Se insiste en que el numeral 6 del artículo 104
del mismo código asigna esa competencia a la jurisdicción administrativa
para ordenar el cumplimiento judicial de todas las obligaciones que se
deriven de títulos judiciales, arbitrales y contractuales. Por fortuna, la Ley
2080 de 2021, que reformó el CPACA, instituyó el factor de conexidad para
la ejecución de todas las providencias judiciales emitidas por la jurisdicción
administrativa, como ya se expuso en esta obra.
Por otro lado, ¿qué tipo de obligaciones que constan en títulos
ejecutivos se pueden ejecutar ante el juez administrativo? Ejemplos serían
los siguientes:
I. Obligación de pago de dineros. Típicos casos de tales obligaciones
dinerarias son aquellas que aparecen en un acta de liquidación del contrato
estatal o aquella que figura en un acto administrativo que declara y
cuantifica un siniestro. También, en las sentencias dictadas en cualquiera
de los medios de control regulados en el CPACA, o cuando se fijan
honorarios de auxiliares de la justicia1118, etc., siempre que la prestación sea
de una suma líquida de dinero, como lo precisa el artículo 192 del mismo
código. Así, el Consejo de Estado1119, definió la obligación de dar, como “una
obligación jurídica en la cual una de las partes la deudora transfiere el derecho
de dominio o la tenencia de una cosa o se constituye un derecho real sobre
ella, o se transfiere el uso o la tenencia de ella, o se restituye a su dueño, vale
decir, al acreedor”.
1117 El Consejo de Estado, avaló la ejecución en la jurisdicción administrativa de obligaciones de dar y de

hacer derivados de una sentencia dictada en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho de carácter laboral. Ver Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 27 de agosto
de 2015, Expediente 2586-2013, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1119 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 27 de agosto de 2015,
Expediente 2586-2013, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
513
II. Obligaciones de dar especie mueble o bienes de género distintos

a dinero. Podría ocurrir que en un contrato estatal, la administración,
se obligará a entregar algún bien mueble (un vehículo, una maquinaria,
elementos, implementos, predios, diseños, etc.) y no cumpliera con tal
prestación. A su vez, en una sentencia dictada en el trámite de una acción
popular, se puede ordenar la devolución de bienes de interés histórico o
cultural a un particular o incluso a una entidad pública.
III. Obligaciones de hacer. En contratos estatales, se ve ese caso, por
ejemplo, cuando la administración se compromete a gestionar alguna
licencia o permiso ante otra autoridad para poder de esa forma ejecutar
el contrato. También, cuando la entidad estatal, en el marco de un
contrato administrativo, se obliga a contratar o designar un profesional
o contar con determinada infraestructura para facilitar su terminación.
En las providencias judiciales, se observa la presencia de tal obligación en
aquellos casos donde se ordena un reintegro laboral a la administración.
La doctrina1120, sobre las obligaciones de hacer1121, anota: “La obligación
de hacer ha sido definida como aquella cuyo objeto consiste, por parte
del deudor, en realizar un acto o prestar un servicio que el acreedor puede
exigir1122”, y más adelante, el mismo autor, agrega: “Constituye, pues, una
obligación representativa de una actividad que debe ejecutar el deudor”.
Por su parte, el Consejo de Estado1123, se ha referido a la ejecución de
obligaciones de hacer en contra de la administración y en ese sentido, ha
expresado lo siguiente:
“(…) Y es lógico que así lo sea porque no existe razón alguna para reducir la
ejecución solo a las obligaciones de dar y menos a las de dar una suma de dinero,
ya que la norma legal no distingue y el título prestará mérito de ejecución siempre
que, de conformidad con el art. 488 del citado código procesal civil, contenga
1120 Velásquez, Juan Guillermo. Op. Cit., p. 235.

1121 El Consejo de Estado, ha estudiado procesos ejecutivos, donde ha calificado típicas obligaciones
de hacer en los contratos estatales. En efecto, ha señalado: “De conformidad con lo anterior, la
Sala considera que no es procedente la compensación de las obligaciones, como quiera que no
se verifican los presupuestos para ello. En efecto, la obligación asumida por el Invías, consiste en
pagar una suma dinero, y la del DIRECTORADO DE CARRETERAS DE DINAMARCA, no implica
una obligación de dar, sino que conlleva una prestación de hacer, esto es, de nombrar un ingeniero
experto, razón por la cual la obligación no es líquida porque su monto no se encuentra cuantificado,
y no implica la entrega de una cosa “fungible”, esto es que pueda ser cambiada por otra de igual
calidad o género”. Sección Tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 32.666,
C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
1122 Una definición similar del concepto de obligación de hacer, se incluyó por el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 27 de agosto de 2015, Expediente 2586-2013, C.P.
Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1123 Sección Tercera, Auto del 10 de julio de 1997, Expediente 12.267, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.
514
una obligación expresa, clara y exigible que conste en documento que provenga
del deudor o de su causante y constituya plena prueba contra él, o la que emane
de una sentencia de condena proferida por la jurisdicción administrativa, o de
otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley.
Aunque las obligaciones de dar una suma de dinero son, en la práctica, las
más comunes, nada impide que se le imponga al deudor una obligación de hacer
o de no hacer. Así, por ejemplo, es frecuente que la jurisdicción administrativa
le imponga a la administración la obligación de reintegrar a un funcionario
ilegalmente destituido; y los jueces ordinarios, a quienes les compete esta
ejecución, nunca se han abstenido a hacerlo pretextando que solo pueden
ejecutarse las obligaciones de dar. Tampoco son extrañas las ejecuciones que
le imponen a la administración la obligación de destruir lo hecho dentro de un
término prudencial, en la forma prevista en el art. 502 del CPC.
En el caso concreto, la sentencia de esta misma sala de 28 de septiembre
de 1993, confirmatoria de la de 30 de noviembre de 1990, le impuso a Emcali
una obligación específica de hacer: la de liquidar el contrato 6 - PE - 125 - 80
ALC celebrado con Coltubos, con sujeción a las pautas señaladas en dichas
providencias. Aunque en tales providencias no se fijó plazo para el efecto, sí se dio
a entender que la liquidación debería efectuarse tan pronto quedaran en firme
aquellas. Por esa razón la demanda ejecutiva formulada suple el requerimiento y
justifica el señalamiento del término prudencial de 60 días que se le dará a Emcali
para que cumpla la obligación impuesta; término este que encaja en la previsión
contemplada en la Ley 80 de 1993, en su art. 60. Obligación que presta mérito
ejecutivo al tenor del art. 488 del CPC, puesto que han transcurrido los dieciocho
meses señalados en la ley para el efecto (art 177, CCA) contados a partir de su
ejecutoria; la que para su ejecución se entiende “a partir del día siguiente al de la
notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior”, según las
voces del art. 334 del CPC en armonía con el 331 del mismo estatuto”.
Por otro lado, las sentencias judiciales también pueden ordenar
el cumplimiento de obligaciones de hacer, por ejemplo, en asuntos
relacionados con las garantías de no repetición que propiamente
no conllevan al pago de una suma de dinero, sino que establecen
verdaderas conductas de acción a cargo de ciertas autoridades, que si
más tarde no se satisfacen pueden ser reclamadas en virtud del medio
de control ejecutivo. Así ocurrió en un caso resuelto recientemente
por el Consejo de Estado1124, en el que se declaró la responsabilidad del
Estado por la muerte de los diputados del Valle del Cauca precedida
de su secuestro en el 2002.
1124 Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Revisión Número 9, Sentencia de 9 de septiembre
de 2020, Expediente 76001333100120080013401, C.P. Gabriel Valbuena Hernández.
515
Por último, el plazo que tiene la Administración, para darle cumplimiento

a una obligación de hacer que consta en una providencia judicial es de treinta
(30) días, como puede ocurrir, por ejemplo, en los casos del reintegro de
un ex servidor público o la condena al reconocimiento de una pensión de
jubilación a cargo de una entidad pública.
IV. Obligación de suscribir documentos. Es una modalidad de
obligación de hacer. Cubre la suscripción de documentos públicos y
privados. Obligaciones de esta clase pueden ser aquellas que se adquieran
para la celebración del contrato de compraventa por parte de una entidad
pública o cualquier otro documento público o privado que deba suscribir la
administración.
El Consejo de Estado1125, se pronunció respecto a la obligación de una
entidad estatal al celebrar el contrato de compraventa de un inmueble y al
respecto, aseguró:
“Por lo tanto, cuando uno de los promitentes incumple su obligación de suscribir
el contrato prometido, al otro contratante le surge la posibilidad de solicitar la
ejecución forzosa del mismo, esto es, la celebración del contrato prometido, o
solicitar la resolución de dicho negocio jurídico con los perjuicios causados.
4. En el presente proceso se encuentra que en virtud del Contrato de Promesa
de Compraventa No. 110 de 2008, la E.S.E. (…) prometió vender al GRUPO (…)
los inmuebles (…).
En dicho contrato se convino que la escritura pública de venta sería suscrita el
9 de octubre de 2008, a las 3 de la tarde, en la Notaría de San José de Cúcuta que
la oficina de reparto notarial respectiva asigne, y que el promitente comprador
efectuaría el pago de la siguiente manera:
En otras palabras, en el contrato de promesa de compraventa la firma (…),
no se obligó a pagar una suma líquida de dinero a favor de la E.S.E (…) sino a
suscribir el contrato de compraventa respecto de los bienes que conforman la
UNIDAD HOSPITALARIA PRIMERO DE MAYO”.
V. Obligación de no hacer. Tales obligaciones tienen su fuente legal en
el artículo 1612 del Código Civil y para el proceso ejecutivo administrativo,
tendrán efectos cuando la administración, ya sea por virtud de un contrato
estatal o de una providencia judicial, sea obligada a no hacer determinada
acción so pena de indemnizar perjuicios al acreedor de dicha prestación.
Bien puede acontecer que una entidad estatal se obligue con su contratista
a no contratar un servicio determinado con un tercero que le es otorgado
exclusivamente a aquel. Así, a título de ejemplo, un Municipio podría
1125 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto del 25 de mayo de 2011, Expediente 38.828, C.P. Jaime
516
contratar la prestación exclusiva del servicio público de aseo con una

empresa y adicionalmente, obligarse a no contratar esa misma actividad
con un tercero. De tal forma, que si en la ejecución del contrato, más tarde,
la entidad procede a contratar total o parcialmente el mismo servicio con
otra persona, será claro en ese caso, que el deudor estatal, deberá destruir
lo hecho o indemnizar perjuicios. Aquí, la doctrina1126, advierte: “Así, pues,
esta clase de ejecución puede tener como fin: o la destrucción de lo hecho, o la
indemnización de perjuicios causados con la contravención; o esta pretensión
como principal o con el carácter de subsidiaria en el evento de no poderse
destruir lo hecho”.
De otro lado, lo que sí está claro es que el mandamiento ejecutivo debe
ser motivado, es decir, no solo se satisface el requisito relacionando los
documentos aportados con la demanda, sino que es menester efectuar el
análisis respecto de la jurisdicción, de la competencia y del mérito ejecutivo
de las obligaciones que se dicen incumplidas (que sean claras, expresas,
actualmente exigibles y que provengan del deudor). También es importante
estudiar lo atinente a la validez probatoria de los documentos aportados,
de conformidad con las disposiciones generales en materia de pruebas que
contiene el CGP. En consecuencia, si el juez observa que la demanda no
cumple con los requisitos generales para dictar el mandamiento de pago,
no lo librará a excepción de que se identifique una indebida acumulación
de pretensiones, en cuyo caso, deberá inadmitir la demanda.
El mandamiento ejecutivo, cuando se trata de obligaciones dinerarias,
debe ordenarle al deudor que pague el capital insoluto más los intereses
causados desde que se hicieron exigibles hasta la cancelación de la
deuda, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal.
De la misma forma, se ordenará el traslado de la demanda ejecutiva y la
notificación personal al ejecutado, (art. 431 CGP) en la forma prevista en
los artículos 91, 290, numeral 1 y 291 del CGP1127 cuando se trate de ejecución
en contra de particulares. El artículo 8 del Decreto 806 de 2020 estableció
que la notificación personal a los particulares se puede hacer por medios
electrónicos. También, debe fijarse el valor de los gastos ordinarios del
proceso. Por su parte, el traslado de la demanda, se hará en la forma
prevista igualmente en los artículos 5 y 9 del Decreto 806 de 2020. Por el
contrario, cuando la notificación del mandamiento se deba hacer a una
entidad pública – procedimiento que está vigente en el CPACA –, deberá
1126 Velásquez Gómez, Luis Guillermo. Op. Cit., p. 261.

1127 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 13 de julio de 2015, Expediente
517
acudirse al procedimiento de notificación personal consagrado en el

artículo 199 del CPACA – modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de
2021– al buzón electrónico a que se refiere el artículo 197 del mismo código.
Otro aspecto que merece nuestra atención concierne especialmente
con uno de los efectos derivados de la notificación del mandamiento de
pago al ejecutado, pues a partir de que se surte dicho trámite quedará
constituido en mora, de conformidad con lo previsto en el artículo 1608
del Código Civil y el artículo 94 del CGP, como ocurre por ejemplo cuando
el deudor no efectúa las diligencias de cobro de que trata el artículo 192
del CPACA, abstención que genera la cesación del reconocimiento de los
intereses moratorios y en cuyo caso se volverán a causar desde la fecha en
que se produzca la referida notificación del mandamiento1128.
El mandamiento ejecutivo librado en contra de una entidad pública,
deberá disponer: (i) la orden de pago y el término otorgado para proceder en
tal sentido; (ii) la indicación precisa del momento en que se deben intereses y
la tasa aplicable; (iii) la orden de notificar a las partes, al Ministerio Público y a
la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, tratándose de entidades del orden
nacional, si se cumplen las condiciones del Decreto 1365 de 2013 – compilado
en el Decreto 1069 de 2015 –; (iv) la orden de notificación por estado al
ejecutante; (v) el traslado de la demanda a la entidad ejecutada, la Agencia
de Defensa Jurídica del Estado – si aplica si existen intereses litigiosos de la
Nación – y al Ministerio Público, para que presenten el recurso de reposición
o para que propongan excepciones de mérito si a bien lo tienen – art. 442
CGP – y (vi) la fijación de los gastos ordinarios del proceso.
Por otro lado, el término para cumplir el pago de sumas de dinero,
comenzará a contarse a partir de la notificación. Se advierte que el plazo de
los cinco (5) días se incluye dentro del término de diez (10) días, previsto en
el artículo 442 del CGP, para la proposición de excepciones, salvo cuando
se interponga el recurso de reposición, porque en ese caso el término para
presentar excepciones se contará desde la ejecutoria del auto que resuelve
el recurso (arts. 430 y 442 del CGP). El Consejo de Estado1129, hizo la misma
aclaración y al respecto, señaló: “En este sentido, el artículo 509 del Código
de Procedimiento Civil, modificado por la Ley 794 de 8 de enero de 2003,
dispone que las excepciones deben ser propuestas dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, providencia que a su
1128 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 30 de octubre de 2020, Expediente
Correa Palacio.
518
vez es susceptible del recurso de reposición, cuya interposición trae como

consecuencia que el término de que se dispone para proponer excepciones
de mérito solo empieza a contarse desde la notificación del auto que desata
la reposición, según se desprende del contenido del artículo 120 del Código de
Procedimiento Civil”.
La Ley 794 de 2003, en su momento, modificó el artículo 498 para
facilitarle al demandante la ejecución, cuando se trata de sumas de dinero
pactadas en moneda extranjera, comoquiera que hoy ya no es necesario
que la demanda contenga la conversión a moneda colombiana, de acuerdo
con la redacción del artículo, en cuanto el juez ahora librará el mandamiento
de pago por la divisa acordada. Pese a lo anterior, se presentan dificultades
cuando las partes no han acordado la tasa aplicable para realizar la conversión
en el contrato respectivo. Por su parte, el Consejo de Estado1130, anotó que
cuando las partes guardan silencio sobre la tasa representativa aplicable
para la conversión, se deben atender las previsiones del entonces artículo
498 del Código de Comercio y de las Resoluciones Externas del Banco de la
República1131, que fijan la tasa representativa del mercado con la cual se hará
la respectiva liquidación. En efecto, en ese caso, la corporación1132, señaló:
“(…) Entonces, según estos preceptos normativos, la obligación debe pagarse
con la tasa de cambio representativa del mercado en la fecha en que fue
contraída la obligación. En el caso concreto, la obligación se contrajo en el
momento en que adquirió firmeza la resolución mediante la cual se decretó
la caducidad del contrato, como quiera que, en ese momento, se cumplió la
condición suspensiva a la cual estaba sometido el nacimiento de la obligación
que se había pactado en la cláusula penal en el contrato número 0388 de 1997.
Ese es el momento en el cual la sociedad contratista contrajo la obligación de
pagarle, a la ejecutante, la mencionada cláusula penal.
Consecuencialmente con lo dicho, la tasa de cambio aplicable debe ser
la correspondiente a la representativa del mercado para el momento en que
quedó ejecutoriado el acto administrativo que definió, en sede gubernativa,
el incumplimiento contractual y el cobro de la cláusula penal —esto es, 28 de
noviembre de 2000—, previa certificación expedida por la Superintendencia
Financiera de Colombia, según lo dispuesto en el artículo 80 de la Resolución
Externa Nº 08 de 2000” (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
Enríquez.
1131 Tales actos administrativos propenden porque se liquiden las obligaciones a la tasa representativa
del mercado vigentes al momento de contraerse tales obligaciones, salvo que las partes hayan
acordado lo contrario en el contrato.
1132 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 30 de noviembre de 2006, Expediente 31.941, C.P.
Alier Hernández Enríquez.
519
Por su parte, la redacción del artículo 431 del CGP, advierte que cuando
se haya estipulado cláusula aceleratoria, el acreedor deberá determinar en
su demanda desde qué fecha hizo uso de ella.
De otra parte, el juez al librar el mandamiento de pago, lo hará por
el capital adeudado más los intereses generados. Aquí es importante que
los jueces señalen cuál será la tasa del interés aplicable1133 y lógicamente
deberá adecuar el cobro de los intereses a los límites legales, como se lo
ordena el artículo 430 del CGP. Así, puede acontecer perfectamente que
el ejecutante pida el reconocimiento de intereses pactados en el contrato
estatal que excedan los límites legales. En ese caso, el juez1134 reconocerá
solo los intereses previstos en la Ley 80 de 1993 que corresponden al 12%
anual, previamente actualizados (art. 2.2.1.1.2.4.2, D. 1082/2015). Para el caso
de las providencias judiciales, los intereses comerciales moratorios serán
aquellos certificados por la Superintendencia Financiera, en las condiciones
previstas en el artículo 884 del Código de Comercio, siempre que los créditos
judiciales no estén aprovisionados en el Fondo de Contingencias creado
por el nuevo CPACA, o que se hubiesen vencido los plazos otorgados por
los numerales 3 y 4 del artículo 195 del mismo código. Para el caso de los
títulos integrados por conciliaciones, será necesario atender la regulación
especial bilateral que conste en dichos acuerdos.
Otro asunto que puede acontecer en el trámite del juicio ejecutivo y al
momento de decidir sobre librar o no el mandamiento ejecutivo es cuando
existe una indebida acumulación de pretensiones ejecutivas o cuando se
incumple con alguno de los requisitos formales exigidos por los artículos
162 y 166 del CPACA, como se advirtió anteriormente. Se reitera, que, en
esos casos, el juez no deberá negar el mandamiento ejecutivo como tal,
pues ese defecto formal —indebida acumulación de pretensiones o el
incumplimiento de ciertos requisitos de la demanda— solo dará lugar a la
inadmisión de la demanda ejecutiva1135 conforme a lo dispuesto en el artículo
170 del CPACA, aplicable a los juicios ejecutivos administrativos, y no a la
1133 Sobre la definición y alcance de las distintas modalidades de intereses puede consultarse el
Concepto 1276 del 5 de julio de 2000, C.P. César Hoyos Salazar, Sala de Consulta y Servicio Civil
del Consejo de Estado.
1134 En materia de intereses moratorios en los contratos estatales puede consultarse el Concepto 1711
del 9 de febrero de 2006, de la Sala de Consulta y Servicios Civil del Consejo de Estado, con
ponencia de Gustavo Aponte Santos.
1135 El Consejo de Estado, acogiendo la posición de la doctrina, ha señalado que la demanda ejecutiva
puede ser objeto de inadmisión, pero solo para subsanar requisitos meramente formales, más no
para completar los documentos necesarios para integrar el título ejecutivo. Igualmente, ha reiterado,
que la acción del juez, en el juicio ejecutivo, está limitada a librar o no el mandamiento ejecutivo o a
ordenar la práctica de una diligencia previa, si es solicitada. Al respecto, se puede consultar el Auto
del 3 de agosto de 2006, Expediente 31.756, C.P. Alier Hernández Enríquez.
520
negativa de librar la intimación para el pago o el rechazo de la demanda

ejecutiva1136. En ese caso, tendrá que concederse al demandante un término
de diez (10) días para que subsane los defectos so pena de rechazo1137 (art.
170 ídem). Un ejemplo típico de una indebida acumulación de pretensiones
podría ser cuando se demanda el cumplimiento de una obligación respecto
a varios contratos ejecutados en distintas zonas del país. Es claro en ese
caso, que un Tribunal determinado no tendría competencia para conocer
de todas las ejecuciones.
El Consejo de Estado, ha sostenido que el juez administrativo, al
momento de decidir sobre el decreto del mandamiento ejecutivo,
únicamente puede argumentar razones de falta de claridad, expresividad
y/o exigibilidad de la obligación para negar la intimación para el pago. De
tal manera, que los motivos de ilegalidad de los actos administrativos o del
contrato estatal que son base del título recaudo no pueden ser razones
válidas para negar el mandamiento ejecutivo. Esas circunstancias, según
el máximo Tribunal, solo pueden ventilarse por el juez administrativo al
momento de dictar sentencia, siempre y cuando el ejecutado no las haya
propuesto como excepción, en los términos de los artículos 208 del CGP y
187 del CPACA. Sobre el particular sostuvo dicha corporación1138:
“(…) Y al momento de librar o no mandamiento el juez no puede estudiar si el
acto administrativo que integra título con otros documentos es jurídicamente
adecuado a la legalidad y la veracidad de los hechos pues la ley le ha otorgado
las presunciones de legalidad y de veracidad que se traducen jurídicamente en
apariencia de ĆERTEZA´, porque dicho estudio no es objeto de conocimiento del
juez en ese momento. Por consiguiente tratándose de un proceso de ejecución el
juez está obligado a librar mandamiento de pago si existe apariencia de certeza
del título ejecutivo, es decir porque se trajeron documentos que representan la
existencia de una óbligación clara, expresa y exigible´ (art. 488, CPC).
El juicio de ejecución se caracteriza porque quien ejecuta debe acreditar
su condición de acreedor, con apariencia de certeza o con certeza jurídica, en
este último caso cuando el título es judicial; el reproche jurídico frente al título
1136 El Consejo de Estado, ha diferenciado entre el estudio de forma y de fondo en los procesos ejecutivos
administrativos. A partir de la definición anterior, concluyó, que el incumplimiento de requisitos de
forma tales como los previstos en los artículos 75, 76, 77, 82 y 83 del CPC – hoy serían las normas
aplicables del CGP – , generan la inadmisión de la demanda ejecutiva a diferencia de los requisitos
de fondo relativos a la existencia como tal del título ejecutivo, que sí producen la negativa o no a
librar el mandamiento ejecutivo. Sección Tercera, Auto del 10 de diciembre de 2009, Expediente
Gómez.
1138 Sección Tercera, Auto del 19 de febrero de 2004, Expediente 22.771, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
521
ejecutivo, aparente o cierto, solo queda a manos del ejecutado por vía de las
excepciones de fondo o del juzgador al momento de dictar sentencia.
El juez en el proceso ejecutivo, no puede aducir razones ni hacer
elucubraciones para negar el mandamiento de pago relativas a la legalidad
del acto administrativo o del contrato al momento de examinar la demanda y
los documentos aportados con ella, salvo las atinentes a la falta de claridad,
expresividad y/o exigibilidad de la obligación. Por lo mismo el Juez de la
ejecución solo podrá hacer análisis oficioso sobre la realidad en los aspectos de
legalidad y de veracidad del acto administrativo o del contrato, según su caso, al
momento de dictar sentencia siempre y cuando el ejecutado no haya propuesto
la excepción respectiva, de acuerdo con lo preceptuado en el CPC (art. 306).
En tal sentido se pronunció la Sala en fallo dictado el día 13 de septiembre del
20011139” (mayúsculas y negrillas son del texto original).
Resulta adecuado el criterio judicial citado en la medida en que
salvaguarda el respeto a las reglas del proceso ejecutivo. En el CGP,
aparecen expresamente reguladas cada una de las etapas y oportunidades
para controvertir la legalidad y existencia de la obligación insertada en un
título ejecutivo. Se trata de la prevalencia del principio de preclusión propio
de la teoría general del proceso.
Otro asunto que llama nuestra atención se refiere a una decisión judicial
del Consejo de Estado, en la que se avaló la negativa a librar mandamiento
de pago frente a un título ejecutivo de origen contractual por el cual se
pretendían cobrar unas sumas de dinero que se adeudaban a un particular
contratista a quien se le había delegado la gestión de tributos de un
Municipio y sobre el particular, la Corporación1140, aseguró lo siguiente:
“Así las cosas, considerando que en diversas oportunidades esta Corporación se
ha pronunciado respecto de la licitud del objeto de los contratos relacionados con
la ejecución y cumplimiento de la función de recaudo de rentas, por su naturaleza
de indelegable y atendiendo el contrato celebrado entre la actora y el Municipio
de (…) y su liquidación, con fundamento en la que se reclama en la ejecución,
no es procedente acceder a lo pretendido dado que no resulta viable ordenar la
ejecución del acta que liquida un contrato sobre el que recaen serios reparos de
ilicitud. De donde habría que concluirse que la providencia impugnada deberá
confirmarse, sin perjuicio de advertirse que si bien la ejecución ha de negarse
ello no da lugar a adelantar la decisión sobre el objeto contractual; decisión que
habrá de tomarse en un proceso declarativo, con sujeción al debido proceso”.
1139 Sección Tercera. Expediente 17.952. Actor: Departamento del Casanare. Referencia: Acción
ejecutiva contra Jairo Guillermo Alarcón Africano y Latinoamericana de Seguros S.A.
1140 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 29 de enero de 2015, Expediente
52.731, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
522
Por otra parte, el juez administrativo, no puede abstenerse de librar

mandamiento de pago cuando el ejecutante afirma en la demanda
ejecutiva que se le hicieron pagos parciales y no adjunta la prueba de los
mismos, pues aunque el demandante reclame una suma inferior a aquella
que aparece insertada en el título ejecutivo, ese no será motivo válido para
negar el mandamiento. El Consejo de Estado1141, sobre este punto, aseguró:
“Ahora, el argumento esgrimido por el Tribunal de instancia en cuanto se
abstuvo de librar mandamiento de pago por no existir claridad de la obligación,
en el entendido que la suma pretendida por el ejecutante y frente a la cual
solicita se libre mandamiento de pago, resulta inferior al monto de la obligación
contenida en los títulos ejecutivos, para la Sala no es recibo, en la medida en que
el ejecutante, tanto en la demanda ejecutiva como en la sustentación del recurso
de apelación, sostiene que la deducción de la cifra corresponde por los pagos
por abonos parciales de la obligación efectuados por la entidad ejecutante, de lo
cual se infiere que en este caso medió el pago parcial de la obligación, por lo que
al juez no le es dable, al momento de examinar la existencia del título ejecutivo
con el objeto de librar o no el mandamiento, exigirle al ejecutante que pruebe la
existencia de dichos pagos, pues tal supuesto no es un elemento constitutivo del
título ejecutivo, sino que constituye un medio exceptivo necesario para enervar
la pretensión del mandamiento de pago.
Lo anterior conlleva a precisar que, cuando el ejecutante aduce que el
ejecutado pagó parcialmente el contenido de la obligación, dicha apreciación
contiene una afirmación indefinida que invierte la carga de la prueba, es decir,
quien deberá probar que se efectuó o no el pago de la obligación es el ejecutado
cuando lo proponga como exceptivo de la obligación”.
No hay duda que la posición judicial anterior, se ajusta al régimen del
juicio ejecutivo estatal, pero va más allá, pues en verdad resulta absurdo
castigar la lealtad procesal del acreedor de un título de recaudo, quien
si advierte que recibió pagos parciales y no los prueba, le será negada
la orden de pago. Creemos, por el contrario, que el juez administrativo,
debe librar mandamiento ejecutivo en las condiciones que se pidan en las
pretensiones de la demanda, lógicamente siempre que halle la presencia
de un título ejecutivo en las condiciones del artículo 422 del CGP.
Otro aspecto sobre el que se hace necesario reflexionar concierne
con la absoluta incompetencia del juez ejecutivo, para definir dentro del
juicio de ejecución, aspectos relacionados con la legalidad de los actos
administrativos o de los pactos contractuales que constituyen un título
1141 Sección Tercera, Auto de 19 de julio de 2010, Expediente 37.574, C.P. (E) Gladys Agudelo Ordóñez.
523
ejecutivo, pues como lo precisó el Consejo de Estado1142: “Ello es así porque

el proceso ejecutivo perdería su principal sustento en caso de que el juez del
proceso ejecutivo tuviese que analizar la legalidad de los actos administrativos
o contractuales en los cuales se fundamenta la ejecución, pues se estaría
arrogando competencias propias del juez ordinario”.
De otra parte, se trae a colación la llamada tesis de la “declaratoria de
insubsistencia” catalogada por la jurisprudencia del Consejo de Estado,
como aquel remedio procesal con el que cuenta el juez para subsanar
errores judiciales, siempre y cuando no exista otro mecanismo jurídico
para enmendar el error1143; dicha irregularidad tiene que ser ostensible. En
providencia del 13 de julio de 2000, Expediente 17.583, con ponencia de
María Elena Giraldo Gómez, se sostuvo:
“¿Se pregunta la Sala qué debe hacer el juzgador ante un error judicial
evidente, dentro del mismo proceso que se adelanta, cuando está contenido en
una providencia que no es el objeto de su revisión? (…).
La Sala es del criterio que los autos ejecutoriados que se enmarcan en la
evidente o palmaria ilegalidad, en este caso por ausencia de requisitos para
declarar la existencia de título ejecutivo, al no constituir ley del proceso en virtud
de que no hacen tránsito a cosa juzgada, por su propia naturaleza de autos y no
de sentencias, no deben mantenerse en el ordenamiento jurídico.
Y afirma de esa manera, porque con la entrada en vigencia de la Constitución
Política de 1991 la calificación de la República como un Estado de Derecho con
Justicia Social tiene implicaciones, entre otros, en la Administración de Justicia.
No es concebible que frente a un error judicial ostensible dentro de un
proceso, no constitutivo de causal de nulidad procesal ni alegado por las partes,
el juez del mismo proceso, a quo o su superior, no pueda enmendarlo de oficio.
Si en la actualidad, en primer término, los errores judiciales han sido
corregidos por tutela (art. 86, C.N.), cuando por una vía de hecho se quebrantó
un derecho constitucional fundamental, y en segundo término, han sido
indemnizados los perjuicios ocasionados por haberse causado un daño
antijurídico (art. 86, CCA), por el error judicial ¿por qué no corregir el error y
evitar otro juicio, si es que hay lugar a ello?
Recuérdese que la ley Estatutaria de Administración de Justicia define el error
judicial como él cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional,
en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una
providencia contraria a la ley´ (art. 65).
1142 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 9 de diciembre de 2013, Expediente
1143 El Consejo de Estado ha sostenido que no es aplicable la tesis de la declaratoria de insubsistencia
cuando existan mecanismos jurídicos para corregir el error judicial o cuando las partes lo aleguen
en los recursos. Auto del 14 de noviembre de 2002, Expediente 22.239, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
524
Por consiguiente el juez no debe permitir con sus conductas continuar el

estado del proceso, como venía, a sabiendas de una irregularidad procesal que
tiene entidad suficiente para variar, en absoluto, el destino o rumbo del juicio;
el juez no está vendado para ver retroactivamente el proceso, cuando la decisión
que ha de adoptar dependería de legalidad real, y no formal por la ejecutoria,
de otra anterior.
¿Cómo, entonces, pronunciarse en este caso, sobre si proceden o no unas
medidas cautelares, cuando la Sala tiene la íntima convicción de que no existe
título ejecutivo? Por consiguiente, como lo accesorio sigue la suerte de lo
principal, es claro que si no hay título no puede haber pronunciamiento sobre
esas medidas.
Tal circunstancia conduce al juzgador que tome medidas sobre la irregularidad
de lo actuado, en primer lugar, declarando el error advertido y, en consecuencia,
la insubsistencia de lo actuado y, en segundo lugar, negando el mandamiento de
pago” (negrillas del original).
La anterior posición jurisprudencial1144 se edificó al resolver un recurso
que se había interpuesto dentro del trámite de un proceso ejecutivo
administrativo, contra una providencia que había negado la práctica
de unas medidas cautelares. Allí, el Consejo de Estado encontró que los
documentos que se aportaron con la demanda para integrar el título de
recaudo no prestaban mérito ejecutivo y ante la falta de mecanismos
jurídicos para subsanar el error judicial del a quo y su no alegación por
las partes a través de los recursos, declaró la insubsistencia del proceso
ejecutivo.
Más tarde, la misma Sección Tercera, mediante providencia del 20 de
noviembre de 2003, Expediente 21.310, con ponencia de Ramiro Saavedra
Becerra, rectificó dicho criterio y al respecto consideró:
“(...) Después de concluido el proceso ejecutivo y aprobado el crédito a favor
del ejecutante, resultaría equivocado invalidar oficiosamente toda la actuación,
pues, el juez tenía la carga de examinar los requisitos del título complejo
previamente a librar el mandamiento de pago o a más tardar al proferir sentencia
ejecutiva; con posterioridad perdía competencia para hacerlo. Se llega a esta
conclusión porque los errores del juzgador no pueden trasladarse y afectar los
intereses de las partes en conflicto.
1144 Reiterada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, entre otras providencias, en los Autos del 2
de febrero de 2001, Expediente 18.341, C.P. Alier Hernández Enríquez; del 22 de febrero de 2001,
Expediente 18.603, C.P. Alier Hernández Enríquez; del 30 de agosto de 2001, Expediente 17.576,
C.P. Germán Rodríguez Villamizar; del 12 de septiembre de 2002, Expediente 22.235, C.P. Germán
Rodríguez Villamizar y, del 14 de noviembre de 2002, Expediente 22.239, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
525
El precepto constitucional según el cual ´Los jueces, en sus providencias,

solo están sometidos al imperio de la ley´ y que la jurisprudencia es un criterio
auxiliar de la actividad judicial, está siendo desconocido, porque en aras de
tomar una decisión acorde con una jurisprudencia reciente, se lanzó por el
camino del facilismo todo un proceso, en el cual ambas partes tenían fincadas
una expectativa: la ejecutante, el de recaudar su crédito y la ejecutada, el de no
pagarlo o pagarlo en condiciones favorables para ella”.
En relación con el mismo tema, la Sección Tercera, en otra providencia,
expresó:
“(...) En estas circunstancias, no puede el juez de segunda instancia, al resolver un
recurso de apelación de un auto que decretó medidas cautelares, pronunciarse
sobre la existencia del título ejecutivo; esa es labor del a quo quien debió hacerlo
al momento de librar mandamiento de pago o puede hacerlo al momento de
proferir sentencia ejecutiva, de acuerdo con las excepciones planteadas por el
demandado1145”.
La misma sección, ya en el 20041146, decidió retomar la tesis de la
declaratoria de la insubsistencia en el proceso ejecutivo administrativo1147 y
al respecto, aseguró:
“10) Con relación al saldo del anticipo, $113’621.133,oo, de los documentos
aportados no se concluye que la obligación sea clara, ya que, de una parte, se
afirma por el municipio que adeuda esa cantidad en el acta de suspensión del
contrato Nº 1 del 22 de mayo de 1998 (fl. 14) y, de otra, en la factura Nº 0138
del 20 de enero de 1999 se descontó ese valor como si el municipio ya hubiere
efectuado el pago (fl. 16).
De los documentos mencionados y de acuerdo con las estipulaciones
contractuales, la Sala encuentra que la liquidación del crédito debe realizarse
por las sumas que están debidamente acreditadas en el expediente: (...)”.
La decisión judicial anterior, no contó con el respaldo de dos integrantes
de la sección1148, pues ambos concordaron frente a la providencia, en que
por un lado, se desconocía la cosa juzgada y que por el otro lado, en que en
1145 Sección Tercera, Auto del 29 de enero de 2004, Expediente 24.861, C.P. Alier Hernández Enríquez.
1146 Sección Tercera, Auto del 24 de junio de 2004, Expediente 24.935, C.P. Ricardo Hoyos Duque. Con
salvamento de los doctores Ramiro Saavedra Becerra y Alier Hernández Enríquez y aclaración de
voto de María Elena Girado Gómez.
1147 Y la afirmación se sustenta en lo decidido por el Consejo de Estado, que al resolver una apelación
contra el auto que liquidó el crédito, asumió el estudio de fondo sobre las obligaciones cobradas
ejecutivamente, para modificar la sumas reconocidas en el mandamiento ejecutivo, pese a que ya
estaba en firme la respectiva sentencia que confirmó seguir adelante la ejecución ordenada por el
mandamiento.
1148 Doctores Ramiro Saavedra y Alier Hernández.
526
la liquidación del crédito, no era procedente revisar un capital que ya fue

verificado en el mandamiento de pago y en la sentencia ejecutiva.
Por otro lado, recientemente, la Corporación, se refirió a este mismo
tema frente al trámite ilegal que se le dio a un recurso de apelación
interpuesto en forma extemporánea y en tal sentido sostuvo lo siguiente:
“El Consejo de Estado, en reciente pronunciamiento, insistió en que “los autos
ejecutoriados, que se enmarcan en la evidente o palmaria ilegalidad, no se
constituyen en ley del proceso ni hacen tránsito a cosa juzgada”1149.
En este caso, el hecho de que se haya admitido un recurso de apelación
sustentado de forma extemporánea, no tiene la virtualidad de revivir un derecho
procesal que, por virtud de la ley, ya había precluido.
Como el recurso de apelación contra la sentencia de 1º de octubre de 2008,
no debió ser admitido, ni tramitado, lo pertinente era no decidirlo, dejando sin
efecto las providencias que impulsaron ilegalmente esa segunda instancia1150”.
El Consejo de Estado, por su parte, dentro del trámite de una acción de
tutela, accedió al amparo constitucional deprecado y dejó sin efectos un
auto del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la insubsistencia
de lo actuado en un proceso ejecutivo, pues encontró que hubo pago
parcial de la obligación económica contenida en la sentencia y pese a que
concluyó que no era posible adoptar tal determinación – pues el ejecutado
tuvo la oportunidad de controvertir el mandamiento de pago –, sí advirtió,
que el juez administrativo, al momento de revisar la liquidación del crédito,
está habilitado para decretar oficiosamente la excepción de pago parcial
de la obligación. En efecto, el máximo Tribunal1151, aseguró lo siguiente:
“En cuanto a la decisión de decretar la ńulidad´ de lo actuado, debe tenerse en
cuenta que a la parte ejecutante [sic] se le dio la oportunidad en su momento
de presentar excepciones previas y perentorias y presentar recursos contra
las decisiones proferidas por el Juez Administrativo, lo cual no impedía que
el Juez de segunda instancia decidiera lo concerniente frente a la liquidación
del crédito e incluso que en uso de sus facultades pudiera decretar de oficio la
excepción de pago parcial al evidenciar que a la parte ejecutada [sic] se le pagó
efectivamente el 14 de julio de 2006 la suma de $ (..) quedando por consiguiente
un saldo insoluto de $ (..) dando cumplimiento a la Resolución (…) sin que ello
implicara se decretara la insubsistencia referida y ordenar así que se reliquidara
la obligación a cargo de la entidad ejecutada”.
1149 Sección Quinta, sentencia de 5 de julio de 2018, radicación No. 05001-23-31-000-2006-01233-01.

1150 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 24 de enero de 2019, Expediente
1151 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de Tutela de 5 de abril de 2011,
Expediente 11001-03-15-000-2011-00192-00, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
527
El Consejo de Estado1152, en épocas más recientes amparado en las

facultades de saneamiento que le asisten al juez administrativo en virtud
de lo previsto en el artículo 42 del CGP y el artículo 207 del CPACA, sostuvo:
i) Si con posterioridad a librar el mandamiento de pago, el juez se percata
que aquél se profirió por mayor valor al que correspondía de conformidad con
la sentencia judicial cuyo cobro se pretendía, está facultado para subsanar la
inconsistencia advertida, pues los artículos 42 del Código General del Proceso
y 207 del CPACA le imponen el deber de realizar el control de legalidad de la
actuación procesal, una vez agotada cada etapa del proceso1153.
ii) En consonancia con lo anterior, en un caso en que se libró mandamiento
de pago con inclusión de prestaciones sociales que no fueron reconocidos
en la sentencia objeto de ejecución, esta Corporación sostuvo que «los autos
ilegales1154, como lo es aquel que libró el mandamiento por una suma superior a
la que correspondía, no atan al juez ni a las partes pues carecen de ejecutoria»1155,
por lo cual la autoridad judicial puede hacer un control de legalidad posterior y
subsanar las imprecisiones que evidencie.
Además, «el papel del juez ordinario en el Estado Social de Derecho es el del
funcionario activo, vigilante y garante de los derechos materiales que consulta
la realidad subyacente de cada caso para lograr la aplicación del derecho
sustancial, la búsqueda de la verdad y, por ende, la justicia material, por lo que
al advertir un error debe proceder a subsanarlo para no seguir incurriendo en el
mismo, más aún, cuando pueden estar comprometidos recursos públicos»1156.
En esta edición, reiteramos que compartimos la tesis jurisprudencial
esbozada por el Consejo de Estado en el 20031157, pese a que ya no sea la
1152 Sección Segunda, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 28 de noviembre de 2018, Expediente
23001-23-33-000-2013-00136-01(1509-16), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
1153 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, consejera ponente: Dra.
Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de 4 de octubre de 2017, expediente: 41001-23-33-000-
2017-00161-01(AC), actor: María Nayibe Gutiérrez Castro. En igual sentido puede consultarse la
sentencia de 15 de junio de 2018, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, Consejero
Ponente: Dr. Hernando Sánchez Sánchez, expediente: 11001-03-15-000-2017-03370-01(AC),
actor: Olinto Torres Vega.
1154 Ver al respecto, fallo de tutela del 30 de agosto de 2012, Exp. 11001-03-15-000-2012-00117-01,
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, en la que se reiteró: “En ese orden de ideas, se reitera lo dicho
por esta Corporación que ha sido del criterio de que los autos ejecutoriados, que se enmarcan en
la evidente o palmaria ilegalidad, no se constituyen en ley del proceso ni hacen tránsito a cosa
juzgada. En el sub lite, (…) es un auto ilegal que, no ata al juez ni a las partes ni tiene ejecutoria.
(…). Varias han sido las manifestaciones de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado
en el sentido de que, “el auto ilegal no vincula procesalmente al juez en cuanto es inexistente”; y en
consecuencia, “la actuación irregular del juez, en un proceso, no puede atarlo en el mismo para que
siga cometiendo errores”. Cita de la providencia.
1155 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente:
Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, sentencia de 4 de octubre de 2017, Expediente: 41001-23-33-
000-2017-00161-01(AC), actor: María Nayibe Gutiérrez Castro. Cita de la providencia.
1156 Ibídem.
1157 Sección Tercera, Auto del 20 de noviembre de 2003, Expediente 21.310, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra. Podría concluirse que esa tesis fue retomada por el Consejo de Estado, Sección Segunda,
528
mayoritaria y vigente, pues es acertada y consecuente con los principios

y valores constitucionales señalados en la Constitución Política. La
posición, representa un beneficio tanto para la administración como
para los particulares, cuando son demandantes o demandados, porque
salvaguarda el debido proceso y el principio de legalidad. Así se garantiza
el derecho fundamental para acceder a la administración de justicia de
manera pronta y eficaz. Las causales de invalidación de un proceso judicial
en curso deben estar expresamente determinadas en la ley. Además,
las reglas de procedimiento civil consagran mecanismos para obtener la
regularización de los trámites irregulares o ilegales. También la naturaleza
de orden público de las normas procesales impide crear facultades para
los jueces que no cuenten con un debido soporte normativo, para concluir
finalmente que se trata de un terreno vedado para la interpretación judicial.
El juicio ejecutivo contiene unas etapas muy concretas para examinar los
aspectos relativos a la legalidad de la ejecución y por ende del título que la
fundamenta.
De otra parte, el juez no es el llamado a preservar o defender a ultranza
los intereses de las partes en el proceso ejecutivo administrativo —así se
trate de la administración—, pues quien debe defenderse es directamente el
interesado. Ahora bien, lo anterior, no obsta para que el juez administrativo
cuando dicte sentencia en el juicio ejecutivo verifique la legalidad del título
y por ende la consistencia del crédito cobrado, como se verá más adelante,
sin perjuicio de la competencia oficiosa que le otorga al juez la Ley 2080
de 2021 para declarar la falta de requisitos formales del título ejecutivo. La
firmeza de una providencia judicial da certeza, seguridad y paz social. En
ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional1158, sobre tal punto,
señaló: “En su sentido más simple, y según lo plantean de manera concordante
la doctrina y la jurisprudencia, tanto locales como foráneas, la cosa juzgada
es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquellas
resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto
sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni
dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que
persiga igual objeto”. Con conclusiones aún más claras, el propio Consejo
de Estado1159, sobre la cosa juzgada, ha sostenido: “Con la cosa juzgada se
consigue que con respecto a determinado conflicto la voluntad del Estado se
Subsección “B”, Sentencia de Tutela de 5 de abril de 2011, Expediente 11001-03-15-000-2011-

00192-00, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
1158 Sentencia C-522 del 4 de agosto de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
1159 Sección Tercera, Sentencia del 9 de agosto de 1991, Expediente 5.934, C.P. Julio César Uribe
Acosta.
529
encuentra de una manera definitiva e inmutable en la sentencia. La calidad de

definitiva que la ley le asigne a determinadas sentencias le imprime certeza
y seguridad a la decisión en el sentido de que mediante la misma se define lo
relativo a las relaciones jurídicas sustanciales. El carácter de inmutable se da
en cuanto el juez no puede entrar a pronunciarse nuevamente sobre, el fondo
de la controversia”. Así, una vez la sentencia ejecutiva cobre ejecutoria, le
está vedado a las partes y a la autoridad judicial, entrar a debatir aspectos,
que fueron controvertidos y decididos al interior del respectivo proceso
ejecutivo.
El Tribunal Superior de Bogotá1160, también, ha sostenido la
improcedencia de variar las condiciones de la ejecución una vez ejecutoriada
la sentencia en el juicio ejecutivo y al respecto, con atino, ha expresado:
“A este respecto comporta indicar que dada la inmutabilidad de la sentencia,
puesto que ni el Juez ni las partes tienen la facultad de reformar o alterar tal
decisión, resulta evidente que la liquidación del crédito no “es el camino viable,
para de nuevo abrir la posibilidad de cambiar, ni la fuerza vinculante, ni el
claro entendimiento de la sentencia, y de paso, no solamente volver a discutir
la prestación debida, abriendo veladamente la posibilidad de retrotraer la
actuación que quedó sellada al precluir el término para promover excepciones,
sino más grave aún, pretendiendo modificar la sentencia” y el valor de la cosa
juzgada que le es inherente; razón por la cual el ataque “debe corresponder con
exclusividad a la concreción numérica que se realiza y no, ... a circunstancias que
debieron ser objeto de definición previa para que partiendo de ellas se obtenga
el resultado, pues es extemporáneo y por lo tanto legalmente inadmisible en
esta etapa procesal debatir puntos o temas que tuvieron la oportunidad de ser
previamente discutidos” (T.S. de Bogotá, auto del 28 de agosto de 1996)”.
Por otro lado, la Corte Constitucional, se pronunció sobre la posibilidad
que les asiste a los jueces para declarar la ilegalidad de sus providencias,
cuando son contrarias al ordenamiento jurídico. En efecto, en la Sentencia
T-1274 del 6 de diciembre de 2005, con ponencia de Rodrigo Escobar Gil, el
máximo Tribunal constitucional sostuvo:
“4. Revocatoria de autos ilegales. Presupuestos jurisprudenciales. Caso
concreto
-A partir de la interpretación del artículo 309 del CPC, la jurisprudencia de
esta corporación ha precisado que la revocatoria de los autos interlocutorios
ejecutoriados, de oficio o a petición de parte, no está prevista en el ordenamiento
jurídico como fórmula procesal válida para que los jueces procedan a reformar
1160 Sala Civil, Auto del 28 de marzo de 2008, Expediente 110013103026200101002-02, M.P. Luis
Roberto Suárez González.
530
lo decidido en estas providencias, ni siquiera en el término de ejecutoria de las

mismas, lo cual no obra en perjuicio de las modificaciones que sean el resultado
del trámite del ejercicio de los diferentes medios de impugnación. Al respecto
ha dicho que la facultad prevista en la norma mencionada, modificada por el
artículo 1º, numeral 139 del Decreto 2282 de 1989, solo permite la aclaración de
oficio de los autos en el término de ejecutoria, lo cual no lleva aparejado en modo
alguno la posibilidad de reformarlos en su contenido material básico. Sobre este
particular la Corte expresó: (…).
En consideración de estas disposiciones superiores y en lo que atañe al tema
sometido a examen, la Sala encuentra que el principio de legalidad se traduce
en la predeterminación de las reglas procesales1161 —lex previa y scripta— y la
estricta observancia de las mismas por las partes e intervinientes en el proceso
judicial y, preponderantemente, por la autoridad a cargo de la conducción del
mismo, que es la que ejerce el poder y cuya actuación no puede en modo alguno
apartarse de dichas reglas, pues son ellas presupuesto para la materialización
de otros derechos y valores fundamentales, como son las garantías del debido
proceso, entre ellas, el derecho de defensa y el principio de contradicción. (…).
En estas condiciones, es claro que la revocatoria de los autos no es una
alternativa o mecanismo para que la autoridad judicial proceda de oficio a
enmendar cualquier yerro en el que considere que pudo haber incurrido en
el trámite de un proceso; ni tampoco procede a solicitud de parte pues ello
comportaría el ejercicio extemporáneo del derecho de contradicción a través
de una vía equivocada, esto es, pretermitiendo los términos y los mecanismos
estatuidos para ello como es la interposición de los recursos respectivos1162. En
relación con el tema la jurisprudencia de esta Corte tuvo oportunidad de señalar:
´... se recuerda que un auto ejecutoriado no puede ser revocado por el juez,
ya que la ley procesal no establece la revocación ni de oficio ni a petición de parte
después de que se produzca la ejecutoria. Tampoco puede declararse la nulidad
de un acto después de ejecutoriado, ya que la parte lo consintió si no interpuso
recurso o este se resolvió, quedando ejecutoriado el proveído, y a menos que se
dé una causa de nulidad que no haya sido saneada´1163 (…).
De cualquier manera y si en gracia de discusión se acogiera por la Sala este
criterio, se tiene que la aplicación de una excepción de estas características
debe obedecer a criterios eminentemente restrictivos, pues de no ser así,
so pretexto de enmendar cualquier equivocación, el operador jurídico puede
resultar modificando situaciones jurídicas constituidas de buena fe respecto de
terceros con fundamento en las providencias judiciales y desconociendo con
ello normas de orden público, así como el principio de preclusión de las etapas
1161 Sentencia T-685 de 2003.

531
procesales1164. De manera que no cabe duda que de admitirse la aplicación de

esta excepción, la misma solo procede cuando en casos concretos se verifica sin
lugar a discusión que se está frente a una decisión manifiestamente ilegal que
represente una grave amenaza del orden jurídico y siempre que la rectificación
se lleve a cabo observando un término prudencial que permita establecer
una relación de inmediatez entre el supuesto auto ilegal y el que tiene como
propósito enmendarlo” (Subrayados son del texto original).
El criterio de la Corte Constitucional, acompasa perfectamente con el
ordenamiento jurídico actual. No puede validarse la potestad oficiosa del
juez para revocar una decisión que ya cobró ejecutoria, en contra de claros
derechos constitucionales y legales de las partes. Las normas procesales
prevén los procedimientos necesarios para adecuar los trámites irregulares
y si bien es cierto que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia,
ha avalado en ciertos casos concretos la declaratoria de ilegalidad de
las providencias judiciales, no por ello puede establecerse una regla de
carácter general en detrimento del derecho a acceder a la administración
de justicia. Resulta aún más grave aplicar el criterio sostenido actual por
el Consejo de Estado en los procesos ejecutivos administrativos pues,
en muchos casos, la decisión que se adopte sobre el particular dejará sin
acción al acreedor del crédito estatal, por cuanto el término de caducidad
de la acción ejecutiva administrativa estará corriendo. Piénsese por
ejemplo en el cobro de una obligación ejecutiva que se demandó al cuarto
de año de ser exigible. Si durante el trámite del juicio ejecutivo se declara
la ilegalidad del mandamiento ejecutivo, es muy probable y dada la alta
congestión de la jurisdicción contencioso administrativa, que el acreedor se
quede sin acción para obtener la satisfacción del crédito, pues ya le habrá
caducado. Finalmente, el derecho procesal, prevé mecanismos e instancias
para corregir los errores que ocurren en el trámite de cualquier proceso
e incluso son las partes las llamadas a vigilar y advertir oportunamente
cualquier situación que más tarde pueda dar al traste con cualquier proceso
judicial. Ello hace parte de un elemental principio de lealtad procesal. La
preclusión de las etapas procesales, además, elimina cualquier posibilidad
de retrotraer o revivir actuaciones irregularidades que no fueron corregidas
en el pasado.
Por último, llama la atención la reciente reforma incluida en la Ley 2080
de 2021 a los artículos 298 y 299 del CPACA, en la medida en que se habilita
expresamente a los jueces administrativos para decretar de oficio en la
1164 Cfr. Sentencia T-519 de 2005.
532
sentencia o en el auto que ordene seguir adelante con la ejecución, cualquier

defecto formal que contenga el título ejecutivo y por lo tanto ante ello pueda
poner fin al respectivo proceso. Se trata pues de una atribución otorgada a
la autoridad judicial y no al ejecutado, quien deberá oportunamente agotar
el recurso de reposición en contra del mandamiento de pago so pena de
quedar cerrada cualquier posterior discusión en tal sentido.
3.1. El mandamiento ejecutivo dictado por el juez administrativo

para ordenar el cumplimiento de la providencia judicial
expedida por él. Novedad en el CPACA.
Como se indicó en un capítulo anterior de esta obra, el nuevo CPACA
expedido en el 2011, le otorgó competencia a la jurisdicción administrativa
para conocer de la ejecución de las providencias judiciales condenatorias y
las aprobaciones de las conciliaciones efectuadas ante sus jueces, dentro del
mismo expediente del proceso ordinario de donde se originó el título judicial
y ante el mismo juez que la dictó, cuando no se da su cumplimiento dentro de
los plazos previstos en el mismo estatuto. En ese sentido, la redacción inicial
del inciso primero del artículo 298 del CPACA, modificó sustancialmente la
materia en los procesos ejecutivos administrativos, pues con anterioridad,
en todos los casos, era necesario proponer una demanda ejecutiva en contra
del deudor de la obligación – judicial, arbitral o contractual –.
Así, ante las nuevas pautas del CPACA, tenemos por un lado, el juicio
ejecutivo conexo para la ejecución de providencias judiciales condenatorias
dictadas por la propia jurisdicción administrativa – aspecto esencial que
reiteró la Ley 2080 de 2021 – y por el otro lado, el proceso ejecutivo para
el cobro de los títulos ejecutivos de carácter contractual, los que surjan de
los mecanismos alternativos de solución de conflictos y las conciliaciones y
laudos arbitrales que provengan de la justicia arbitral.
Hoy en día ese panorama cambió dado que los títulos judiciales que
provengan del juez administrativo –sentencias, autos y aprobaciones de
conciliaciones–, deberán ejecutarse ante él mismo, dentro del mismo
expediente y sin que sea necesario presentar una nueva demanda
ejecutiva, tal y como se precisó en esta obra1165. En esa línea, el artículo 80
63.931, C.P. Alberto Montaña Plata y Sala Plena de la Sección Segunda, Auto de 25 de julio de
2017, Expediente 11001-03-25-000-2014-01534-00(4935-14), M.P. William Hernández Gómez e
533
de la Ley 2080 de 2021 así lo previó expresamente. En los demás casos,

esto es, en los casos de títulos ejecutivos que se originen en decisiones
arbitrales –laudos y conciliaciones–, en providencias judiciales que
impongan condenas a personas distintas a la partes como tal (honorarios,
etc.) y los contractuales –contratos, actas de liquidación, arreglo directo,
transacción, conciliaciones y laudos arbitrales, actas parciales, etc. –, sí se
deberá presentar acción ejecutiva independiente tal y como se extrae de lo
dispuesto en los artículos 156, 298 y 299 del CPACA. Las reglas procesales
para ejecutar al deudor de una obligación judicial no aparecen reguladas en
el CPACA, por lo que es menester remitirse a las disposiciones del artículo
306 y 307 del CGP, según las prescripciones del artículo 299 y 306 del CPACA.
La reforma al CPACA que produjo la Ley 2080 de 2021, no sólo
reforzó la regla de conocimiento de la ejecución por parte del mismo juez
administrativo que profirió la providencia judicial que integra el título sino
que además, distribuyó con atino las competencias en las diversas instancias
que integran la jurisdicción contenciosa administrativa, con lo cual se
conserva esa atribución de forma privativa por regla general – conexidad-
y por excepción, cuando se trate de nuevas demandas para el cobro de
otros títulos ejecutivos como es el caso de los laudos y conciliaciones
arbitrales y los otros de naturaleza contractual. También, la reciente ley,
aclaró acertadamente el otrora trámite de cumplimiento de providencias
judiciales regulado en forma confusa en la redacción original del artículo
298 del CPACA. Sobre este punto volveremos más adelante.
De las normas trascritas resulta claro que quien sea el beneficiario de
una providencia judicial donde consten obligaciones, una vez se venza el
plazo legal para cumplirla tanto por las entidades estatales como por los
particulares, según quien sea el deudor, se podrá obtener su cumplimiento
forzado ante el mismo juez administrativo que la dictó y en el mismo
expediente. De la misma forma, el interesado deberá elevar una solicitud
–nunca demanda–, ante el juez que expidió el proveído para que éste
proceda a librar mandamiento ejecutivo. En este punto, es importante
precisar que el beneficiario del título junto con la solicitud de ejecución
deberá acreditar que cumplió con las cargas que le asigna el CPACA, para
el cobro de ese tipo de acreencias, al tenor de lo previsto en el artículo 192
del mismo estatuto.
El juez administrativo, al momento de analizar la viabilidad de librar o
no mandamiento ejecutivo, realizará el mismo examen sustancial y formal
en los términos desarrollados en el anterior numeral. En especial, deberá
asegurarse que: i) El título judicial contenga una obligación que reúna las
534
calidades de un título ejecutivo –claro, expreso y actualmente exigible–, ii)

Que el beneficiario inició y acreditó las actividades de cobro que estaban
a su cargo frente al deudor, iii) Que transcurrió el plazo legal para que
el deudor cumpliera con dichas obligaciones, iv) Debe determinar quién
es el deudor con absoluta claridad, y v) Debe verificar si hay lugar o no a
reconocer intereses moratorios y bajo qué tasas, según el carácter de la
obligación insatisfecha. Una vez evalúe las condiciones anteriores, librará
o no el mandamiento ejecutivo en contra del deudor.
Como se anotó, si bien es cierto que no se requiere de la presentación
de una nueva demanda para ejecutar las providencias judiciales ante el
mismo juez administrativo que las dictó bajo las reglas del inciso primero
del artículo 298 del CPACA, también es verdad que sí es necesario elevar
solicitud en ese sentido ante la autoridad judicial creadora del título de
recaudo. Esa petición, creemos, deberá contener una información mínima
relativa a: i) Los titulares del derecho contenido en la providencia base de la
ejecución, ii) La identificación del obligado, pues por diversas circunstancias
ha podido cambiar su denominación o conformación. Piénsese por ejemplo
en una entidad pública que es suprimida y sus obligaciones son asumidas
por una nueva. En este caso, deberá advertirse claramente esa situación
al juez competente. Lo propio puede predicarse de las personas jurídicas
cuando entran en procesos de fusión o transformación o cambian de
denominación social, etc., iii) Anexar los documentos que acrediten el cobro
del título ante la entidad pública competente, lo mismo que las pruebas
que sean pertinentes, iv) La indicación precisa del incumplimiento total o
parcial de la providencia por parte de la administración, pues de esta forma
el juez conocerá las circunstancias concretas del asunto. Así, por ejemplo,
si hubo pagos parciales o reconocimientos de algunos factores salariales
en materia pensional, será menester así manifestárselo al juez ejecutivo, v)
La indicación exacta del capital más los intereses causados –en caso de ser
aplicables– que constan en la providencia base del recaudo o de los factores
salariales o prestaciones y demás elementos que no se tuvieron en cuenta
a la hora de dar cumplimiento a la providencia judicial. En este punto, es
esencial que se oriente al juez acerca de los aspectos concretos en que
no se atendió su orden judicial previa. Adicionalmente, para la ejecución
de títulos judiciales ante el mismo juez, no será necesario acompañar la
copia de la providencia judicial condenatoria o del auto aprobatorio de la
conciliación – aunque resulta aconsejable más aún en la forma dispuesta en
el Decreto 806 de 2020 y el CPACA-, ni tampoco será exigible la entrega de
copias con constancia de ejecutoria de dichas decisiones en los términos del
numeral 2 del artículo 114 del CGP, pues tales documentos están integrados
535
en el correspondiente expediente judicial y son del conocimiento de la

autoridad judicial, sin perjuicio que se arrime una copia simple del título a
voluntad del ejecutante.
Es importante que los jueces administrativos tengan claro que el
mandamiento ejecutivo no podrá ordenar el cumplimiento de obligaciones
que no consten en el título judicial ejecutado, pues si así se procede se
estará modificando la parte resolutiva de la providencia condenatoria o
aprobatoria de la conciliación respectiva, salvo que deba interpretar el
título, tal como se precisará más adelante. Igualmente, cuando se ejecuten
obligaciones que consten en títulos judiciales, el juez, librará mandamiento
por el cumplimiento total de tales prestaciones, sin perjuicio que el deudor
por vía de excepción demuestre la atención total o parcial del mandato
judicial. Así, cuando una providencia ordena una reliquidación pensional
con unos factores concretos y más tarde su beneficiario alega que no fue
cumplida, el juez, ordenará atender esa obligación en los términos del
proveído base del recaudo y corresponderá entonces a la administración
probar que la atendió total o parcialmente o de una forma u otra. También,
le corresponde probar al deudor cualquier pago parcial de la prestación
que haya efectuado.
El mandamiento ejecutivo, cuando se pida dentro de los treinta (30) días
–siempre que la obligación no haya quedado sometida a su cumplimiento en
un plazo superior–, siguientes a la ejecutoria de la providencia condenatoria
y en contra de un particular, se notificará en la forma dispuesta en los
artículos 199 del CPACA y los artículos 290 y 291 del CGP –ese plazo no
aplica cuando el deudor es la administración–. Por el contrario, cuando
se libre mandamiento en contra de una entidad pública, siempre deberá
notificarse en forma personal en la manera dispuesta en el artículo 199 del
CPACA. Una vez se produzca la notificación del mandamiento ejecutivo, el
proceso se seguirá bajo las mismas reglas generales. Así la controversia del
mandamiento, recursos, excepciones, sentencia, entre otros, se sujetarán
a las previsiones del CGP.
Por su parte, el profesor Hernán Fabio López Blanco1166, respecto de
la ejecución de una sentencia a continuación de un juicio ordinario dentro
del mismo expediente, con base en las previsiones del procedimiento civil,
anota:
1166 Procedimiento Civil, Parte General, Tomo I. 8ª edición, Editorial Dupré Editores, Bogotá, 2002, pp.
663 y ss.
536
“El artículo 335 se refiere a la ejecución de las sentencias y se establece la

posibilidad de que, excepcionalmente, también se pueden hacer efectivas por
dicha vía condenas impuestas en autos (…).
En este tipo de actuación se presenta una clara excepción a las reglas sobre
competencia, porque la competencia del juez deriva del hecho de haber dictado
la sentencia condenatoria, sin considerar si hubiese podido conocer o no de ese
juicio ejecutivo, en el caso de no mediar la circunstancia anotada. (…).
Para poder adelantar la ejecución ante el mismo juez la demanda ejecutiva
debe presentarse en un término no mayor de sesenta (60) días, contados a
partir de la ejecutoria de la sentencia de primera instancia, si ésta no se apeló,
o, si fuere apelada, a partir del momento de la notificación del auto que ordenó
obedecer lo resuelto por el superior, y no a partir de su ejecutoria como hubiera
acontecido en caso de no existir expresa disposición al respecto, aspecto que
debe ser observado (…).
Si se aspira a poder ejecutar desde un primer momento por la condena
propiamente dicha más las costas, debe procurarse que la liquidación de costas
quede en firme antes del vencimiento del plazo de los sesenta días, si así no
ocurre y se desea ejecutar a continuación del mismo expediente, es menester
presentar la demanda prescindiendo por el momento de aquellas, sin perjuicio,
claro está, de seguir simultáneamente con el trámite de su señalamiento y, una
vez ejecutoriado el auto que aprueba esa liquidación, adicionar la demanda
ejecutiva, si aún es oportuno hacerlo, con el valor de las costas o, en un caso
extremo, si lo anterior ya no es posible, no quedaría alternativa distinta a
ejecutarlas por separado para determinar la posibilidad de pedir la acumulación
de las dos ejecuciones, pues no debe perderse de vista que dentro de las
eventualidades del proceso ejecutivo de que trata el artículo 335 caben todas las
viables para el tipo de actuación.
La posibilidad de presentar la demanda para obtener la ejecución dentro
del mismo proceso también se extiende, por permiso expreso del art. 335, a las
sumas que se hubieren liquidado dentro del proceso por razón de costas, multas
perjuicios, en fin, de cualquier condena anterior a la sentencia en favor de la
misma parte, que no hubieren sido cobradas antes. (…).
Cuando la ejecución de la sentencia no se solicita dentro del término de 60
días contados, según el caso, a partir del límite establecido por el código, ello
no quiere decir que no pueda hacerse efectivo el cumplimiento de la obligación
declarada en la sentencia, sino que será necesario acudir a un proceso ejecutivo
separado, en atención a que las sentencias que imponen obligaciones de pagar
o entregar constituyen título ejecutivo (…)”.
Varios comentarios se deben hacer a los anteriores aportes doctrinales
del profesor López Blanco, a saber: i) Las normas especiales del CPACA,
autorizan la ejecución de todas las providencias judiciales dictadas por
la jurisdicción contencioso administrativa –sentencias y autos–, ii) La
537
competencia para ejecutar la providencia judicial siempre será del juez que
la dictó – afirmación que refuerza la Ley 2080 de 2021 –, iii) El plazo para
ejecutar a las entidades estatales siempre será de treinta (30) días o de diez
(10) meses, según se trate o no del pago o devolución de sumas de dinero.
Así, si se trata de reintegrar a un ex servidor público, el plazo para cumplir la
decisión judicial, será de 30 días, como también ocurre cuando se condena
a una entidad a reconocer una pensión de jubilación. Para los particulares,
se seguirá la regla general del procedimiento civil o las normas especiales
de la Ley 678 de 2001 cuando se trate del medio de control de repetición,
iii) El nuevo CPACA, como novedad, autoriza la condena en costas, en los
procesos contenciosos, que deberán incluirse en las sentencias que profiera
la jurisdicción contencioso administrativa (art. 188), iv) Si el beneficiario no
pide la ejecución del título judicial ante su incumplimiento dentro de los 30
días o 10 meses siguientes a su ejecutoria, no pierde el derecho a pedir su
ejecución ante el mismo juez, pues esa consecuencia procesal no aparece
descrita en el inciso primero del artículo 298 del CPACA, por lo que siempre
la ejecución de la providencia se surtirá ante el mismo juez que la expidió o
aprobó, más aún ante las claras previsiones del artículo 80 de la Ley 2280
de 2021 que modificó el artículo 299 del CPACA.
Por otro lado, los títulos ejecutivos que no provengan de una providencia
judicial dictada por la jurisdicción contencioso administrativa –esto es en
los arbitrales y en los judiciales donde conste una obligación a cargo de
persona distintas a las partes y los contractuales–, deberán ejecutarse bajo
las reglas generales con la presentación de una demanda ejecutiva sujeta a
las normas de competencia previstas en el CPACA y el CGP.
Por último, de sumo interés resulta una posición del Consejo de Estado
en la que se refirió a los pasos que debe recorrer el juez administrativo para
librar o no mandamiento ejecutivo y en esa dirección precisó lo siguiente:
“A su turno, conforme al artículo 430 del Código General del Proceso1167, una
vez incoada la demanda ejecutiva, el primer momento procesal radicado en
cabeza del juez consiste en analizar si se cumplen los presupuestos para librar el
mandamiento de pago, para lo cual deberá verificar1168:
1167 Artículo 430. Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que
preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la
obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. […]. Cita de la
providencia.
1168 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias:
- Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A,
Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 1º de agosto de 2016, radicado: 44001
23 33 000 2013 00222 01 (4038-2014), actora: María Bernarda Arango Arango.
- Corte Constitucional, Sentencia T-747 de 2013. Cita de la providencia.
538
a) Si la demanda fue interpuesta ante el juez competente y dentro del término

legalmente establecido.
b) Si se cumplen los requisitos formales de la demanda, con la observancia de
haber aportado el título ejecutivo correspondiente.
c) Si el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y actualmente
exigible.
d) Si los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación
provienen del deudor, de su causante o atañen a una condena proferida por
una autoridad judicial; si dichos documentos constituyen plena prueba contra el
deudor y si contienen una prestación en beneficio de una persona determinada”.
3.2. La interpretación del título judicial al momento de librar el

mandamiento ejecutivo.
La existencia de un título ejecutivo no tendría porque generar la necesidad
de interpretarlo pues en principio el juez de la ejecución le está vedado
hacerlo, dado que no puede adoptar decisiones por fuera de los límites
fijados del propio contenido literal de la obligación clara, expresa y
actualmente exigible. Tal es el caso, por ejemplo, de una sentencia judicial
que no condene al pago de intereses u otros conceptos. Allí, la autoridad
judicial, no puede ordenar pagar lo que no consta y no concede el título1169.
Pese a lo anterior, se presentan situaciones en las que la redacción del título
ejecutivo, una nueva legislación o incluso un cambio de tesis jurisprudencial
pueden crear dificultades para la jurisdicción administrativa al momento de
decidir librar o no mandamiento.
En este orden de ideas, por regla general, el juez administrativo no
puede interpretar el título ejecutivo, salvo que esté en presencia de un
cambio normativo que se dé con posterioridad al surgimiento del título
o que se produzca un cambio jurisprudencial vinculante que mine total
o parcialmente el alcance de la obligación ejecutiva. Tal es el caso, por
ejemplo, de las indemnizaciones laborales que se deben reconocer y pagar
por las entidades estatales cuando se produce el retiro de servidores
nombrados en provisionalidad y luego resultan condenadas, pues la Corte
Constitucional1170 fijó unos parámetros reparatorios distintos a los del
Consejo de Estado para tales efectos. De este modo, el juez ejecutivo debe
1169 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 15 de noviembre de 2018, Expediente 23.406, C.P.
Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En esa providencia se negó el reconocimiento de intereses dentro
del trámite de un proceso ejecutivo pues no hubo condena en tal sentido en el título que sustentaba
la ejecución.
1170 Sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-054 de 2015.
539
entonces interpretar el título ejecutivo para ajustar el mandamiento a las

reglas judiciales dispuestas en varias sentencias de unificación del máximo
Tribunal constitucional. El Consejo de Estado1171, precisamente, se refirió a
este asunto problemático para precisar que:
“(…) 7.1. A juicio de la Sala, el Tribunal Administrativo de Antioquia no incurrió
en defecto orgánico, toda vez que, en realidad, no modificó la condena impuesta
al municipio de Guadalupe en la sentencia del 26 de abril de 2019. Fíjese que se
mantuvo la orden de restablecimiento del derecho, pues de ninguna manera se
modificaron las órdenes de reintegro y de pago de indemnización derivada de la
ilegalidad del acto de desvinculación.
7.2. Otra cosa es que, en ejercicio de las facultades propias del juez, el tribunal
demandado estimó que la liquidación del monto de la condena debía hacerse
conforme con lo previsto en las reglas de interpretación fijadas en la sentencia
SU-556 de 2014 para efectos del pago de indemnizaciones derivadas del acto de
retiro ilegal, precedente que, como se vio, resulta obligatorio.
7.2.1. La decisión cuestionada, en efecto, reconoce la obligatoriedad y
prevalencia de las sentencias de unificación dictadas por la Corte Constitucional
y, en ese sentido, adopta los límites previstos en la sentencia SU-556 de 2014,
esto es, limitar el monto a pagar en cuanto al tiempo de causación [6 a 24 meses]
y con descuento de lo devengado en otros trabajos desempeñados durante el
periodo de desvinculación.
7.3. La Sala estima que, en este caso, el juez de la ejecución podía analizar
el título en consonancia con las reglas fijadas para estos casos por la propia
Corte Constitucional, mediante sentencias de unificación. Liquidar el crédito y
realizar un control de legalidad sobre la proporcionalidad y legalidad del monto
del crédito derivado de la condena no se ve como una decisión irrazonable,
caprichosa, arbitraria o sin competencia. Con mayor razón si se tiene en cuenta
que quien lo hace es el mismo juez de la condena. Incluso, la autoridad judicial
demandada, al aplicar las reglas de la sentencia de unificación garantizó los
principios de igualdad y de seguridad jurídica, en cuanto afianzó la unidad en la
interpretación del derecho y la aplicación uniforme.
Finalmente, la labor interpretativa del título ejecutivo a cargo del
juez debe ser una tarea excepcional que debe cumplir con excesivo celo,
cautela y especial atención pues no es él quien en principio está llamado a
señalar cuál es la intención de las partes – título contractual – o qué decidió
reconocer una autoridad judicial – título judicial – o qué quiso determinar
una autoridad administrativa – título integrado por acto administrativo –.
1171 Sección Cuarta, Sentencia del 23 de abril de 2020, Expediente 11001-03-15-000-2019-05062-

01(AC), C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
540
4. Las medidas cautelares en el proceso ejecutivo administrativo

4.1. Bienes objeto de medidas ejecutivas.
Las medidas ejecutivas que se decretan en el proceso ejecutivo ante la
jurisdicción contencioso administrativa, guardan unas características muy
específicas frente a las generales reguladas en el procedimiento civil.
Cuando los bienes que van a ser objeto de las medidas son los del particular
(contratista —Ley 80 de 1993—, agente estatal —Ley 678 de 2001—) no
hay problema, por cuanto la situación se manejará de acuerdo con las
reglas generales previstas en el CGP. No sucede lo mismo, cuando se trata
de bienes de propiedad del Estado, en cuanto son bienes afectados para
una finalidad constitucional y legal concreta. Es entonces respecto a los
bienes de la administración, que se hará el estudio respectivo, comoquiera
que, en relación con los bienes del particular demandado1172, el tema está
prolijamente desarrollado por la doctrina nacional1173.
El Consejo de Estado1174, se ha referido a las medidas cautelares, para
afirmar que “buscan prevenir y precaver las contingencias que pudieren
sobrevenir sobre los bienes o las personas mientras se inicia o se adelanta
un proceso. En opinión de Carnelutti, estas medidas buscan evitar “aquellas
alteraciones en el equilibrio inicial de las partes que puedan derivar de la
duración del proceso”.
Ya el gran Piero Calamandrei1175, se refería a este tipo de decisiones
como: “las providencias que sirven para facilitar el resultado práctico de una
futura ejecución forzada, impidiendo la dispersión de los bienes que puedan
ser objeto de la misma”.
Por su parte, la Corte Constitucional1176, también se refirió a la finalidad
de las medidas cautelares y en tal sentido aseguró lo siguiente:
“La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la finalidad de las medidas
cautelares en los siguientes términos:
“[G]arantizar el ejercicio de un derecho objetivo, legal o convencionalmente
reconocido (por ejemplo el cobro ejecutivo de créditos), impedir que se
modifique una situación de hecho o de derecho (secuestro preventivo en
1172 La Corte Constitucional, a través de la Sentencia T-309 del 19 de abril de 2006, M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, estudió el embargo de que fue objeto un particular contratista del Estado.
1173 Véase López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit., pp. 617 a 691.
1174 Sección Tercera, Auto del 26 de marzo de 2009, Expediente 34.882, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.
1175 Introducción al estudio sistemático de las providencias cautelares. Librería El Foro. Buenos Aires.
1996, p. 56.
1176 Sentencia T-206 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos.
541
sucesiones) o asegurar los resultados de una decisión judicial o administrativa

futura, mientras se adelante y concluye la actuación respectiva, situaciones
que de otra forma quedarían desprotegidas ante la no improbable actividad o
conducta maliciosa del actual o eventual obligado”1177.
Con base en lo anterior, es pertinente recordar que las medidas cautelares
comportan las siguientes características, las cuales se deducen de su definición
y naturaleza1178:
Son actos procesales, toda vez que con ellas se busca asegurar el cumplimiento
de las decisiones del juez, lo cual es una de las funciones esenciales del proceso.
Son actuaciones de carácter judicial, propias de un proceso.
Son instrumentales, esto es, solo encuentran asidero cuando se dictan en
función de un proceso al cual acceden.
Son provisionales, y tienen como duración máxima el tiempo en el que
subsista el proceso al cual acceden, por lo que una vez culminado éste, la medida
necesariamente deja de tener efecto.
son taxativas, es decir, se encuentran consagradas en la ley, la cual señala el
proceso dentro del cual proceden1179”.
Para los efectos del estudio de las medidas cautelares en los procesos
ejecutivos administrativos se verán, en primer lugar, las normas que regulan
la materia especial para los bienes de propiedad de la administración y luego
se analizarán los casos concretos de medidas frente a los recursos propios
de las entidades nacionales y territoriales; los recibidos por transferencias
nacionales (sistema general de participaciones y regalías); los parafiscales;
los administrados por las fiduciarias y el procedimiento para el embargo de
remanentes. De la misma forma, se hará el estudio del régimen especial de
medidas cautelares creadas por la Ley 1551 de 2012 en favor de los distritos
y municipios.
En este orden de ideas, a continuación, se transcriben las disposiciones
constitucionales y legales relativas a los bienes estatales, su destinación
y su inembargabilidad – a título enunciativo –, para luego efectuar las
consideraciones respectivas de cara a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado.
I. Normas constitucionales.
“ARTÍCULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
1177 Ver sentencia C-054 de 1997

1178 LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Procedimiento Civil, Tomo I. Parte General. Novena Edición. 2007,
DUPRE editores.
1179 Reiterado en Sentencia T-172 de 2016.
542
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son

inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
“ARTÍCULO 72. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección
del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman
la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables
e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando
se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales
que pudieran tener los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza
arqueológica”.
ARTÍCULO 356. Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa
del Gobierno, fijará los servicios a cargo de la Nación y de los Departamentos,
Distritos, y Municipios. Para efecto de atender los servicios a cargo de éstos y
a proveer los recursos para financiar adecuadamente su prestación, se crea el
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios.
Los Distritos tendrán las mismas competencias que los municipios y
departamentos para efectos de la distribución del Sistema General de
Participaciones que establezca la ley.
Para estos efectos, serán beneficiarias las entidades territoriales indígenas,
una vez constituidas. Así mismo, la ley establecerá como beneficiarios a los
resguardos indígenas, siempre y cuando estos no se hayan constituido en
entidad territorial indígena.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los departamentos,
distritos y municipios se destinarán a la financiación de los servicios a su cargo,
dándoles prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar,
primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable
y saneamiento básico, garantizando la prestación y la ampliación de coberturas
con énfasis en la población pobre.
Teniendo en cuenta los principios de solidaridad, complementariedad y
subsidiariedad, la ley señalará los casos en los cuales la Nación podrá concurrir a
la financiación de los gastos en los servicios que sean señalados por la ley como
de competencia de los departamentos, distritos y municipios.
La ley reglamentará los criterios de distribución del Sistema General de
Participaciones de los Departamentos, Distritos, y Municipios, de acuerdo con
las competencias que le asigne a cada una de estas entidades; y contendrá
las disposiciones necesarias para poner en operación el Sistema General de
Participaciones de éstas, incorporando principios sobre distribución que tengan
en cuenta los siguientes criterios:
a) Para educación, salud y agua potable y saneamiento básico: población
atendida y por atender, reparto entre población urbana y rural, eficiencia
administrativa y fiscal, y equidad. En la distribución por entidad territorial de
cada uno de los componentes del Sistema General de Participaciones, se dará
prioridad a factores que favorezcan a la población pobre, en los términos que
establezca la ley.
543
b) Para otros sectores: población, reparto entre población y urbana y rural,

eficiencia administrativa y fiscal, y pobreza relativa.
No se podrá descentralizar competencias sin la previa asignación de los
recursos fiscales suficientes para atenderlas.
Los recursos del Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos, y Municipios se distribuirán por sectores que defina la ley.
El monto de recursos que se asigne para los sectores de salud y educación, no
podrá ser inferior al que se transfería a la expedición del presente acto legislativo
a cada uno de estos sectores.
Las ciudades de Buenaventura y Tumaco se organizan como Distritos
Especiales, Industriales, Portuarios, Biodiversos y Ecoturísticos. Su régimen
político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución y las leyes
especiales, que para el efecto se dicten, y en lo no dispuesto en ellas, las normas
vigentes para los municipios.
El Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y
control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos
del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento del metas
de cobertura y calidad. Esta estrategia deberá fortalecer los espacios para la
participación ciudadana en el control social y en los procesos de rendición de
cuentas.
Para dar aplicación y cumplimiento a lo dispuesto en el inciso anterior,
el Gobierno Nacional, en un término no mayor a seis (6) meses contados
a partir de la expedición del presente acto legislativo, regulará, entre
otros aspectos, lo pertinente para definir los eventos en los cuales está
en riesgo la prestación adecuada de los servicios a cargo de las entidades
territoriales, las medidas que puede adoptar para evitar tal situación y
la determinación efectiva de los correctivos necesarios a que haya lugar.
La ciudad de Barrancabermeja se organiza como Distrito Especial Portuario,
Biodiverso, Industrial y Turístico. Su régimen político, fiscal y administrativo
será el que determine la Constitución y las leyes especiales que para el efecto
se dicten, y en lo no dispuesto en ellas las normas vigentes para los municipios.
Parágrado Transitorio. El Gobierno deberá presentar el proyecto de ley que
regule la organización y funcionamiento del Sistema General de Participaciones
de los Departamentos, Distritos, y Municipios, a más tardar el primer mes de
sesiones del próximo período legislativo.
ARTÍCULO 357. El Sistema General de Participaciones de los Departamentos,
Distritos y Municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al
promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de
la Nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al
aforo del presupuesto en ejecución.
Para efectos del cálculo de la variación de los ingresos corrientes de la Nación
a que se refiere el inciso anterior, estarán excluidos los tributos que se arbitren
544
por medidas de estado de excepción salvo que el Congreso, durante el año

siguiente, les otorgue el carácter permanente.
El diecisiete por ciento (17%) de los recursos de Propósito General del Sistema
General de Participaciones, será distribuido entre los municipios con población
inferior a 25.000 habitantes. Estos recursos se destinarán exclusivamente para
inversión, conforme a las competencias asignadas por la ley. Estos recursos se
distribuirán con base en los mismos criterios de población y pobreza definidos
por la ley para la Participación de Propósito General.
Los municipios clasificados en las categorías cuarta, quinta y sexta, de
conformidad con las normas vigentes, podrán destinar libremente, para inversión
y otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal,
hasta un cuarenta y dos (42%) de los recursos que perciban por concepto del
Sistema General de Participaciones de Propósito General, exceptuando los
recursos que se distribuyan de acuerdo con el inciso anterior.
Cuando una entidad territorial alcance coberturas universales y cumpla con
los estándares de calidad establecidos por las autoridades competentes, en los
sectores de educación, salud y/o servicios públicos domiciliarios de agua potable
y saneamiento básico, previa certificación de la entidad nacional competente,
podrá destinar los recursos excedentes a inversión en otros sectores de su
competencia. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
Parágrafo Transitorio 1º. El monto del Sistema General de Participaciones, SGP,
de los Departamentos, Distritos y Municipios se incrementará tomando como
base el monto liquidado en la vigencia anterior. Durante los años 2008 y 2009
el SGP se incrementará en un porcentaje igual al de la tasa de inflación causada,
más una tasa de crecimiento real de 4%. Durante el año 2010 el incremento será
igual a la tasa de inflación causada, más una tasa de crecimiento real de 3.5%.
Entre el año 2011 y el año 2016 el incremento será igual a la tasa de inflación
causada, más una tasa de crecimiento real de 3%.
Parágrafo Transitorio 2º. Si la tasa de crecimiento real de la economía
(Producto Interno Bruto, PIB) certificada por el DANE para el año respectivo es
superior al 4%, el incremento del SGP será igual a la tasa de inflación causada, más
la tasa de crecimiento real señalada en el parágrafo transitorio 1º del presente
artículo, más los puntos porcentuales de diferencia resultantes de comparar la
tasa de crecimiento real de la economía certificada por el DANE y el 4%. Estos
recursos adicionales se destinarán a la atención integral de la primera infancia.
El aumento del SGP por mayor crecimiento económico, de que trata el presente
parágrafo, no generará base para la liquidación del SGP en años posteriores.
Parágrafo Transitorio 3º. El Sistema General de Participaciones, SGP, tendrá un
crecimiento adicional a lo establecido en los parágrafos transitorios anteriores
para el sector educación. La evolución de dicho crecimiento adicional será así: en
los años 2008 y 2009 de uno punto tres por ciento (1.3%), en el año 2010 de uno
punto seis por ciento (1.6%), y durante los años 2011 a 2016 de uno punto ocho
545
por ciento (1.8%). En cada uno de estos años, este aumento adicional del Sistema
no generará base para la liquidación del monto del SGP de la siguiente vigencia.
Estos recursos se destinarán para cobertura y calidad.
Parágrafo Transitorio 4º. El Gobierno Nacional definirá unos criterios y
transiciones en la aplicación de los resultados del último censo realizado, con
el propósito de evitar los efectos negativos derivados de las variaciones de
los datos censales en la distribución del Sistema General de Participaciones.
El Sistema orientará los recursos necesarios para que de ninguna manera, se
disminuyan, por razón de la población, los recursos que reciben las entidades
territoriales actualmente.
ARTÍCULO 360. La explotación de un recurso natural no renovable causará, a
favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio
de cualquier otro derecho o compensación que se pacte. La ley determinará
las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución,
objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la
destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales no renovables precisando las condiciones de participación de sus
beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos
y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.
ARTÍCULO 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al
financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de
las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones
físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación;
para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y
explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando
mejorar las condiciones sociales de la población.
Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios
y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en
las regalías y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.
Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de
Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo
Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.
Los ingresos del Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje
equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10%
para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y
Estabilización. Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente
al 20% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo,
y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional.
546
Del total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un
porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40%
para el Fondo de Desarrollo Regional.
De los ingresos del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje
del 2% para fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará
en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General de Regalías
distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas
por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien éste delegue.
La suma de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que
trata el inciso 2º del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo
Regional y del Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa
equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema
General de Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para
mitigar la disminución de los mencionados recursos, que se presente como
consecuencia de una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de
Regalías.
La diferencia entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías
y los recursos destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de
Compensación Regional, así como a los que se refiere el inciso 2º del presente
artículo se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional
tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre
las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.
Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la
financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las
entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de
Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad
en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de
Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir de la
entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior.
Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo
Regional.
Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos,
serán administrados por el Banco de la República en los términos que establezca
el Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos
recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios
que defina la ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior.
En caso de que los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y
Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales
del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá entre los demás
547
componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones que defina la

ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior.
Parágrafo 1º. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte
del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones.
El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se
regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2º del artículo
anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el
presupuesto del Sistema General de Regalías.
Parágrafo 2º. La ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones
directas de que trata el inciso 2º del presente artículo, así como de los recursos
de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y
de Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los proyectos prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán
definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de conformidad
con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el
caso de los departamentos a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo,
los órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por
dos (2) Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y
un número representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de
Regalías podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados
de administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a
los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2º del presente artículo,
los órganos colegiados de administración y decisión estarán conformados por
un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.
Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los
departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los recursos del
Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado
de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional,
representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante
del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo
Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología
e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador
por cada una de las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso
siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades
públicas y dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los
recursos de este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en
la misma proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de
los Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso
los recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.
Los proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos
que se financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación
548
Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos

colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros
o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los
gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.
La ley que regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter
consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con
participación de la sociedad civil.
En todo caso, la representación de las entidades territoriales en los
órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.
Parágrafo 3º. Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación
de las Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos
del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación
ciudadana y el Buen Gobierno.
La ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, definirá su
funcionamiento y el procedimiento para la imposición de medidas preventivas,
correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del
Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los
Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de
giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos.
La ley a la que se refiere el inciso 2º del artículo anterior definirá,
igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema General de
Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo,
Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje se
descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema
General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.
Parágrafo 4º. Cuando una entidad territorial que recibe recursos del Sistema
General de Regalías para el ahorro pensional territorial cubra sus pasivos
pensionales, destinará los recursos provenientes de esta fuente a la financiación
de proyectos de inversión. Durante los veinte (20) años siguientes a la entrada
en vigencia del presente acto legislativo, estos proyectos deberán tener como
objeto la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, incluyendo la financiación
de proyectos destinados a la reparación integral de víctimas. Estos proyectos
deberán ser definidos, por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión de
que trata el parágrafo 7 transitorio del artículo 2º del presente acto legislativo;
con posterioridad a los veinte (20) años, dichos proyectos deberán ser definidos
por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión Municipales y
Departamentales que trata el parágrafo 2 del presente artículo.
Las entidades territoriales que a la fecha de entrada en vigencia del presente
Acto Legislativo cuenten con recursos de ahorro pensional provenientes del
Sistema General de Regalías, que sobrepasen el cubrimiento requerido de sus
pasivos pensionales, los destinarán igualmente a la financiación de proyectos de
inversión en los términos señalados en el inciso anterior.
549
El Gobierno nacional, mediante decreto con fuerza de ley, que expedirá

dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, reglamentará la materia.
Para las entidades territoriales con una baja o nula incidencia del conflicto
armado, los proyectos deberán ser aprobados por los Órganos Colegiados de
Administración y decisión municipales y departamentales que trata el parágrafo
2 del presente artículo, y serán destinados prioritariamente para la reparación
integral a las víctimas o para el cierre de brechas.
Parágrafo 5º. Los programas o proyectos de inversión que se financiarán
con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, serán
definidos por el respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión,
a través de convocatorias públicas abiertas y competitivas, articuladas con
los correspondientes planes de desarrollo. Para la presentación y ejecución
de los proyectos la entidad deberá ser parte del Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación. Los programas o proyectos aprobados
serán ejecutados por las entidades que los presentaron en la convocatoria.
Lo establecido en el presente parágrafo regirá desde la entrada en vigencia de
la ley que lo reglamente.
Parágrafo 1º Transitorio. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías
a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el inciso 2º
del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y
definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no
comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en
vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a
la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación
ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.
Parágrafo 2º Transitorio. Respecto de los recursos que se destinarán a las
asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo y a los Fondos
de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los
tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje
equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del
presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la
misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al
35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje
equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.
En el evento en que durante el período comprendido entre los años 2012 y
2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2º del presente artículo,
sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de
las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años
2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años 2015 y 2020,
sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las
asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007
550
y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la

asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional,
hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento
en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.
Parágrafo 3º Transitorio. En el primer año de operación del Sistema General
de Regalías, se destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo
de Ahorro y Estabilización.
Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del
Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que
trata el inciso 2º del presente artículo.
Parágrafo 4º Transitorio. El Gobierno Nacional contará con un término de
tres (3) meses contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto
legislativo, para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la
que se refiere el inciso 2º del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías
al nuevo marco constitucional.
Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el
Congreso de la República contará con un término que no podrá exceder de nueve
(9) meses para su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley
por parte del Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República
para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.
Parágrafo 5º Transitorio. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1º de
enero de 2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el
inciso 2º del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del
Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más
tardar el 31 de diciembre de 2011.
Parágrafo 6º Transitorio. Para asegurar la ejecución de los recursos en la
vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General
de Regalías para la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.
Parágrafo 7º Transitorio. Durante los veinte (20) años siguientes a la entrada
en vigencia del presente acto legislativo, un 7% de los ingresos del Sistema
General de Regalías se destinarán a una asignación para la Paz que tendrá como
objeto financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, incluyendo la financiación de proyectos destinados a la reparación de
víctimas.
Igual destinación tendrá el 70% de los ingresos que por rendimientos
financieros genere el Sistema General de Regalías en estos años, con excepción
de los generados por las asignaciones directas de que trata el inciso segundo del
presente artículo. El 30% restante se destinará para incentivar la producción de
municipios, en cuyos territorios se exploten los recursos naturales no renovables
y a los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o derivados de los mismos.
551
Durante este período, la asignación para ahorro pensional territorial será

del 7% de los ingresos del Sistema General de Regalías. La diferencia entre el
total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados
al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación,
al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, a las
asignaciones directas a las que se refiere el inciso segundo del presente artículo
y a la Asignación para la Paz a la que se refiere el inciso 1º del presente parágrafo,
se destinará al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los recursos a los que se refieren los incisos 1º y 2º de este parágrafo, se
distribuirán priorizando las entidades territoriales más afectadas por la pobreza
rural, las economías ilegales, la debilidad institucional, el conflicto armado y los
municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales
no renovables y se orientarán a cerrar las brechas sociales, económicas e
institucionales en dichas entidades territoriales.
Los proyectos de inversión a ser financiados con los recursos a los que se
refieren los incisos 1º y 2º de este parágrafo, serán definidos por un Órgano
Colegiado de Administración y Decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno
nacional, representado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público o su
delegado, un (1) representante del organismo nacional de planeación, y un
(1) representante del Presidente de la República; el Gobierno departamental
representado por dos (2) Gobernadores y el Gobierno municipal, representado
por dos (2) alcaldes.
Asistirán a este Órgano Colegiado de Administración y Decisión, en calidad de
invitados permanentes con voz y sin voto, dos Senadores y dos Representantes
a la Cámara.
Para cumplir con lo dispuesto en el presente parágrafo transitorio, el Gobierno
nacional, dentro de los seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del
presente acto legislativo, expedirá los decretos con fuerza de ley necesarios
para ajustar el presupuesto del bienio 2017-2018 y para adoptar las medidas
requeridas para el funcionamiento de este Órgano Colegiado de Administración
y Decisión, y de la Asignación para la Paz.
Parágrafo 8º Transitorio. Con el propósito de financiar la infraestructura
de transporte requerida para la implementación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, el
Gobierno nacional trasladará el 60% de los saldos no aprobados en el Fondo de
Ciencia, Tecnología e Innovación a 31 de diciembre de 2016. El 50% de los recursos
objeto del traslado será destinado a la Asignación para la Paz, para ser definidos
por el Órgano Colegiado de Administración y Decisión de que trata el parágrafo
7º transitorio del presente artículo y el 50% restante al Fondo de Desarrollo
Regional.
El gobierno departamental podrá establecer que el porcentaje de recursos a
trasladar sea superior al 60%, en cuyo caso deberá informar al Gobierno Nacional
552
dentro de los cinco días siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto
Legislativo.
El Gobierno nacional realizará los ajustes presupuestales a los que haya
lugar mediante un decreto con fuerza de ley. Los recursos trasladados serán
apropiados al mismo departamento beneficiario de los saldos y se distribuirán
en partes iguales a la Asignación para la Paz y al Fondo de Desarrollo Regional.
Parágrafo 9º Transitorio. Los proyectos de inversión a financiarse con los
recursos del Sistema General de Regalías destinados a la implementación
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera, deberán guardar concordancia con el
régimen de planeación vigente, el componente específico para la Paz y
la implementación del Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional
de Desarrollo y de los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Parágrafo 10 Transitorio. Durante los veinte (20) años siguientes a la entrada
en vigencia del presente acto legislativo, las entidades beneficiarias cuya
apropiación bienal de inversión sea menor a 4.000 salarios mínimos mensuales
legales vigentes y que tengan un adecuado desempeño en la gestión de estos
recursos, definirán directamente los proyectos de inversión cuando estos tengan
como objeto la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en concordancia con
el decreto con fuerza de ley que para el efecto expida el Gobierno nacional en los
seis (6) meses siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo.
Los demás proyectos serán definidos por el Órgano Colegiado de Administración
y Decisión respectivo.
II. Decreto-Ley 028 de 2008.
“ARTÍCULO 21. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de
Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de
decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los
servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que
adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales,
se harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la
respectiva entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad
territorial presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el
respectivo crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales
subsiguientes1180.
1180 Los apartes resaltados fueron declarados exequibles condicionadamente por la Corte Constitucional,
en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe
efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la
misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de
la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá
acudirse a los recursos de destinación específica. Sentencia C-1154 del 26 de noviembre de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
553
Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en

el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de
destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes”.
III. Normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
“ARTÍCULO 19. Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas
en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los
órganos que lo conforman.
No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes
deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de
los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán
en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el
Capítulo 4 del Título XII de la Constitución Política.
Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo
cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala
conducta (L. 38/89, art. 16, L. 179/94, arts. 6°, 55, inc. 3°)”.
IV. Artículo 134 de la Ley 100 de 1993.
“ARTÍCULO. 134.-Inembargabilidad. Son inembargables:
1. Los recursos de los fondos de pensiones del régimen de ahorro individual
con solidaridad.
2. Los recursos de los fondos de reparto del régimen de prima media con
prestación definida y sus respectivas reservas.
3. Las sumas abonadas en las cuentas individuales de ahorro pensional del
régimen de ahorro individual con solidaridad, y sus respectivos rendimientos.
4. Las sumas destinadas a pagar los seguros de invalidez y de sobrevivientes
dentro del mismo régimen de ahorro individual con solidaridad.
5. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce esta ley, cualquiera que
sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o
créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales
vigentes sobre la materia.
6. Los bonos pensionales y los recursos para el pago de los bonos y cuotas
partes de bono de que trata la presente ley.
7. Los recursos del fondo de solidaridad pensional.
Parágrafo. No obstante lo dispuesto en el presente artículo, las cotizaciones
voluntarias y sus rendimientos financieros solo gozarán de los mismos
beneficios que la ley concede a las cuentas de ahorro en UPAC, en términos de
inembargabilidad.
V. Normas de la Ley 141 de 19941181.
“ARTÍCULO 14. Utilización por los departamentos de las participaciones
establecidas en esta ley:
1181 Modificada, en lo pertinente, por las leyes 756 de 2002 y 1283 de 2009.
554
Los recursos de regalías y compensaciones monetarias distribuidos a los

departamentos productores, tendrán la siguiente destinación:
a) El noventa por ciento (90%), a inversión en Proyectos prioritarios que estén
contemplados en el Plan General de Desarrollo del Departamento o en los planes
de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del cincuenta por ciento
(50%) para los Proyectos prioritarios que estén contemplados en los Planes de
Desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías
directas, de los cuales no podrán destinarse más del quince por ciento (15%) a
un mismo municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos
que beneficien a dos o más municipios. De este porcentaje, las entidades
beneficiarias deben destinar como mínimo el uno por ciento (1%) de estos
recursos a Proyectos de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para lo
cual suscribirán Convenios Interadministrativos con el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar – ICBF;
b) Hasta el diez por ciento (10%) para la interventoría técnica de los Proyectos
que se ejecuten con estos recursos.
Tratándose de recursos que no provengan de Proyectos de Hidrocarburos, se
destinará el 7.5% para la interventoría técnica de los Proyectos que se ejecuten
con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos de manejo y administración
que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de
recaudo y distribución de regalías y compensaciones.
Mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en
indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua
potable y alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá
asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalías para
estos propósitos. En el Presupuesto anual se separarán claramente los recursos
provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.
El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a cobertura mínima.
Parágrafo 1º. Para los efectos de este artículo, también se tendrá como
inversión las transferencias que hagan los departamentos de las participaciones
de regalías y compensaciones a favor de los Consejos Regionales de Planificación
Económica y Social, CORPES, o de la Entidad que los sustituya, y de los Fondos
de Inversión Regional, FIR.
Parágrafo 2º. Continuarán vigentes todas las cesiones de participaciones a
las entidades públicas que con arreglo a leyes, decretos y convenios anteriores,
hubieren efectuado los departamentos y municipios.
Parágrafo 3. Para todos los efectos, la Contraloría General de la República
ejercerá el control Fiscal sobre estos recursos.
ARTÍCULO. 15. Utilización por los municipios de las participaciones
establecidas en esta ley.
municipios productores y a los municipios portuarios, tendrán la siguiente
destinación:
555
a) El noventa por ciento (90%) a inversión en proyectos de desarrollo

Municipal y Distrital, contenidos en el Plan de Desarrollo, con prioridad para
aquellos dirigidos a la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la
red terciaria a cargo de las entidades territoriales, proyectos productivos,
saneamiento ambiental y para los destinados en inversiones en los servicios de
salud, educación básica, media y superior pública, electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de
lo establecido en el artículo 129 del Código de Minas (L. 685/2001). De este
porcentaje, las entidades beneficiarias deben destinar como mínimo el uno por
ciento (1%) de estos recursos a proyectos de inversión en nutrición y seguridad
alimentaria para lo cual suscribirán convenios interadministrativos con el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF;
b) Hasta el diez por ciento (10%) para la interventoría técnica de los proyectos
destinará el 7.5% para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten
con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos de manejo y administración que
tengan de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución
de regalías y compensaciones.
Mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los
sectores de salud, educación, agua potable, alcantarillado y mortalidad infantil,
asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus
participaciones para estos propósitos. En el presupuesto anual se separarán
claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los
anteriores fines.
Parágrafo. Para todos los efectos, la Contraloría General de la República
ejercerá el control fiscal de estos recursos.
VI. Normas de la Ley 2056 de 20201182.
Regalías son inembargables, así como las rentas incorporadas en el presupuesto
del Sistema.
Las decisiones de la autoridad judicial o administrativa que contravengan lo
dispuesto en la presente ley, harán incurrir al funcionario judicial que la profiera
en falta disciplinaria gravísima, sin perjuicio de la Responsabilidad Fiscal.
VII. Normas de la Ley 80 de 1993.
“ARTÍCULO 25. Del principio de economía. En virtud de este principio: (...)
6. Las entidades estatales abrirán licitaciones o concursos e iniciarán
procesos de suscripción de contratos, cuando existan las respectivas partidas o
disponibilidades presupuestales”.
1182 Ley que derogó con ciertas excepciones a la Ley 1530 de 2012.
556
VIII. Normas de la Ley 715 de 2001.

“ARTÍCULO 18. Administración de los recursos. Los departamentos, los
distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del Sistema
General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás
ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con
las demás rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector
educativo, no podrán ser objeto de embargo1183, pignoración, titularización o
cualquier otra clase de disposición financiera.
Parágrafo 1º. Las sumas correspondientes a los aportes patronales y del
afiliado, de seguridad social y parafiscales de las entidades territoriales por
concepto del personal docente de las instituciones educativas estatales, se
descontarán directamente de los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones. La Nación contará con un plazo no mayor de
dos años para perfeccionar el proceso de descuentos, con la información de las
entidades territoriales.
Parágrafo 2º. Los recursos que correspondan al Fondo de Prestaciones Sociales
del Magisterio, incluidos los del Fonpet, serán descontados directamente por
parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y girados al Fondo.
Parágrafo 3º. El porcentaje de la cesión del Impuesto a las Ventas asignado
a las cajas departamentales de previsión y al Fondo Nacional de Prestaciones
Sociales del Magisterio, con destino al pago definitivo de las cesantías y
pensiones del personal docente nacionalizado, en virtud de la Ley 43 de 1975 y
otras disposiciones, hace parte de la participación para educación del Sistema
General de Participaciones y conserva su destinación.
Parágrafo 4º. El valor del cálculo actuarial correspondiente a los docentes
que se pagaban con recursos propios de las entidades territoriales, financiados y
cofinanciados, así como de los establecimientos públicos que se hubieren afiliado
al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, representará el saldo
consolidado de la deuda de cada una de las entidades territoriales responsables.
Para establecer el valor del saldo consolidado de la deuda se tendrán en cuenta
los aportes y amortizaciones de deuda realizados por las entidades territoriales
hasta la fecha de consolidación.
El saldo consolidado de la deuda se pagará con los recursos que de
conformidad con la presente ley se trasladen al Fondo Nacional de Pensiones
de las Entidades Territoriales, Fonpet, para el pago del pasivo prestacional
del sector educación. Para estos efectos el Fonpet realizará la transferencia
correspondiente. En todo caso, una vez cancelado el saldo consolidado de la
deuda los recursos trasladados al Fonpet conservarán su destinación al pago de
obligaciones pensionales del sector educación”.
1183 Declarado exequible condicionadamente por la Corte Constitucional C-566 de 2003.
557
“ARTÍCULO 91. Prohibición de la unidad de caja. Los recursos del Sistema

General de Participaciones no harán unidad de caja con los demás recursos
del presupuesto y su administración deberá realizarse en cuentas separadas
de los recursos de la entidad y por sectores. Igualmente, por su destinación
social constitucional, estos recursos no pueden ser sujetos de embargo1184,
titularización u otra clase de disposición financiera.
Los rendimientos financieros de los recursos del sistema general de
participaciones que se generen una vez entregados a la entidad territorial, se
invertirán en el mismo sector para el cual fueron transferidos. En el caso de la
participación para educación se invertirán en mejoramiento de la calidad”.
IX. Normas del Código Contencioso Administrativo.
“ARTÍCULO 177. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial
o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se
enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para
ejercer las funciones del Ministerio Público frente a la entidad condenada.
El agente del Ministerio Público deberá tener una lista actual de tales
sentencias, y dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen
proyectos de presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan
partidas que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme
a las normas de la ley orgánica del presupuesto.
El Congreso, las Asambleas, los Concejos, el Contralor General de la República,
los Contralores Departamentales, Municipales y Distritales, el Consejo de Estado
y los tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades del caso
deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que no se hayan
incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender al pago de todas las
condenas que haya relacionado el Ministerio Público.
Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los
presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas
más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la
justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria.
Las cantidades líquidas reconocidas en tales sentencias devengarán intereses
comerciales.
<Inciso adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998>. Cumplidos
seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una
condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan
acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la
documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo
tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma.
<Inciso adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998>. En asuntos de
carácter laboral, cuando se condene a un reintegro y dentro del término de seis
1184 Declarado exequible condicionadamente por la Corte Constitucional C-566 de 2003.
558
meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo disponga, éste no

pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado, en adelante cesará
la causación de emolumentos de todo tipo”.
X. Normas del CPACA.
“ARTÍCULO 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte
de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no
implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a
quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados
desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o
devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez
(10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal
efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a
la entidad obligada.
Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden
una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios
a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto
en este código.
Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra
el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá
citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre
la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el
apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso.
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o
liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios
hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la
causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud.
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro del
término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia que así lo
disponga, éste no pudiere llevarse a cabo por causas imputables al interesado,
en adelante cesará la causación de emolumentos de todo tipo.
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones
relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos
acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que
haya lugar.
Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los
oficios correspondientes.
ARTÍCULO 194. Aportes al Fondo de Contingencias. Todas las entidades que
constituyan una sección del Presupuesto General de la Nación, deberán efectuar
una valoración de sus contingencias judiciales, en los términos que defina el
Gobierno Nacional, para todos los procesos judiciales que se adelanten en su
contra.
559
Con base en lo anterior, las mencionadas entidades deberán efectuar aportes

al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las normas que
la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes, cuantías
y plazos que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de
atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias
judiciales en firme.
Esta disposición también se aplicará a las entidades territoriales y
demás descentralizadas de todo orden obligadas al manejo presupuestal de
contingencias y sometidas a dicho régimen de conformidad con la Ley 448 de
1998 y las disposiciones que la reglamenten.
Parágrafo transitorio. La presente disposición no se aplica de manera
inmediata a los procesos judiciales que a la fecha de la vigencia del presente
código se adelantan en contra de las entidades públicas. La valoración de su
contingencia, el monto y las condiciones de los aportes al Fondo de Contingencias,
se hará teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos y de acuerdo con las
condiciones y gradualidad definidos en la reglamentación que para el efecto se
expida.
No obstante lo anterior, en la medida en que una contingencia se encuentre
debidamente provisionada en el Fondo de Contingencias, y se genere la obligación
de pago de la condena, éste se hará con base en el procedimiento descrito en
el artículo siguiente. Los procesos cuya condena quede ejecutoriada antes de
valorar la contingencia, se pagarán directamente con cargo al presupuesto de la
respectiva entidad, dentro de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de la
providencia, previa la correspondiente solicitud de pago.
Las entidades priorizarán, dentro del marco de gasto del sector
correspondiente, los recursos para atender las condenas y para aportar al Fondo
de Contingencias según la valoración que se haya efectuado.
ARTÍCULO 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite
de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas:
1. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe
una conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de
Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días,
requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago.
2. El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos
a la entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de
radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior.
3. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al
beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los recursos.
4. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden
una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios
a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido
560
el término de los diez (10) meses de que trata el inciso segundo del artículo 192
de este código o el de los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior,
lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago
efectivo del crédito judicialmente reconocido, las cantidades líquidas adeudadas
causarán un interés moratorio a la tasa comercial.
La ordenación del gasto y la verificación de requisitos de los beneficiarios,
radica exclusivamente en cada una de las entidades, sin que implique
responsabilidad alguna para las demás entidades que participan en el proceso
de pago de las sentencias o conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias. En
todo caso, las acciones de repetición a que haya lugar con ocasión de los pagos
que se realicen con cargo al Fondo de Contingencias, deberán ser adelantadas
por la entidad condenada.
Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional reglamentará el procedimiento necesario
con el fin de que se cumplan los términos para el pago efectivo a los beneficiarios.
El incumplimiento a las disposiciones relacionadas con el reconocimiento de
créditos judicialmente reconocidos y con el cumplimiento de la totalidad de los
requisitos acarreará las sanciones penales, disciplinarias y fiscales a que haya
lugar.
Parágrafo 2°. El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede
trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los
recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos
será falta disciplinaria.
XI. Normas del CPC.
“ARTÍCULO 684. Además de los bienes inembargables1185 de conformidad con
leyes especiales, no podrán embargarse:
1. Los de uso público.
2. Los destinados a un servicio público cuando éste se preste directamente
por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial,
un municipio o un establecimiento público, o por medio de concesionario de
estos; pero es embargable hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo
servicio, sin que el total de embargos que se decreten exceda de dicho
porcentaje.
1185 Sobre el embargo de dineros depositados en cuentas de ahorros en bancos y cajas de ahorros,
se tiene que la inembargabilidad señalada en el numeral 4 del artículo 126 del Estatuto Financiero
(D. 663/93), en cumplimiento del inciso cuarto del artículo 29 del Decreto 2349 de 1965, opera
igualmente para las entidades estatales. La suma actual que no se puede embargar depositada en
cuentas de ahorros es aquella que no supere la suma de Desde el 1° de octubre de 2020 hasta el
30 de septiembre de 2021, la suma inembargable será aquella que no supere la cantidad de sesenta
y tres millones seiscientos cincuenta y seis mil quinientos treinta pesos ($ 63.656.530) moneda
corriente (Carta Circular 67 del 8 de octubre de 2020). Conforme a los artículos 1° y 2° del Decreto
564 de 1996, los valores anteriores se reajustan anualmente con base en el índice anual promedio
de empleados suministrado por el DANE. Ver también numeral 2 del artículo 594 del CGP.
561
Cuando el servicio lo presten los particulares, podrán embargarse los

bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan, y el secuestro
se practicará como el de empresas industriales1186.
3. Las dos terceras partes de la renta bruta de los departamentos, las
intendencias, las comisarías, los distritos especiales y los municipios.
4. Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado
o deban anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de
ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate
de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios,
prestaciones e indemnizaciones sociales.
5. Los salarios y las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales o
particulares, en la proporción prevista en las leyes respectivas.
La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones legalmente
enajenados.
6. Las condecoraciones y pergaminos recibidos por actos meritorios.
7. Los uniformes y equipos de los militares.
8. Los lugares y edificaciones destinados a cementerios o enterramientos.
1186 Los apartes subrayados en negrillas fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional,
por la Sentencia C-1064 del 11 de noviembre de 2003, con ponencia de Alfredo Beltrán Sierra.
Sobre el particular, la Corte sostuvo lo siguiente: “Del contenido de esta norma se observa que el
legislador distinguió cada situación y determinó cuándo procedía el embargo y cuándo no, así: 1º.-
Son inembargables los bienes destinados a un servicio público “cuando éste se preste directamente
por un departamento, una intendencia, una comisaría, un distrito especial, un municipio o un
establecimiento público, o por medio de concesionario de estos”. Es decir, cuando el servicio se
presta a través de una entidad estatal. 2º.- Es embargable, para las entidades públicas que prestan
el servicio público “hasta la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de
embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje”. Es decir, aún para las entidades estatales
prestadoras del servicio público está previsto que se puede embargar hasta la tercera parte de
los ingresos del servicio. 3º.- Son embargables los bienes destinados al servicio público prestado
por particulares y la renta líquida que produzcan, en los siguientes términos: “el servicio lo presten
particulares, podrán embargarse los bienes destinados a él, así como la renta líquida que produzcan,
y el secuestro se practicará como el de empresas industriales”. Fácil es comprobar, entonces, que
legislador ejerció la facultad constitucional en esta materia en forma completa y rigurosa. Si bien el
criterio que adoptó para establecer o no la embargabilidad de los bienes destinados a un servicio
público se hizo atendiendo primordialmente a la naturaleza pública o privada del prestador del
servicio, criterio que tanto reprocha el actor, no obstante, también consagró la embargabilidad de
una parte de los ingresos del servicio público prestado por entidades públicas. Es además, evidente
la intención del legislador de respetar la regla general de la embargabilidad, que se manifiesta en
que los bienes del obligado son la garantía del acreedor y que, en tal virtud, puede perseguirlos para
lograr la satisfacción de sus acreencias. De allí que la Constitución y la ley hayan sido cuidadosas al
momento de fijar cuáles bienes pueden sustraerse de ser objeto de la medida cautelar de embargo.
Estas premisas conducen a concluir que en el caso bajo estudio no hay violación del artículo 63 de
la Carta, porque el legislador no extendió la inembargabilidad de los bienes destinados al servicio
público cuando es prestado por particulares, como lo acusa el actor. Por el contrario, para la Corte,
el legislador realizó las distinciones sobre cuáles bienes, ingresos y rentas son embargables y
cuáles no, dentro del marco constitucional. Atendió la naturaleza del prestador del servicio, público
o particular, para tal decisión, pero, es más, la sola naturaleza pública del prestador no fue obstáculo
para que el legislador permitiera el embargo de una parte de los ingresos del servicio, así el servicio
sea prestado por una entidad pública”.
562
9. Los bienes destinados al culto religioso.

10. Los utensilios de cocina y los muebles de alcoba que existan en la casa de
habitación de la persona contra quien se decretó el secuestro, y las ropas de la
familia que el juez considere indispensables, a menos que el crédito provenga
del precio del respectivo bien.
11. Los utensilios, enseres e instrumentos necesarios para el trabajo individual
de la persona contra quien se decretó el secuestro, a juicio del juez, con la
salvedad indicada en el numeral anterior.
12. Los artículos alimenticios y el combustible para el sostenimiento de la
persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un mes, a
criterio del juez.
13. Los objetos que posean fiduciariamente.
14. Los derechos personalísimos e intransferibles, como los de uso y
habitación”.
XII. Artículo 318 del Decreto 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental).
“ARTÍCULO 318. No son embargables por ninguna autoridad los recursos que
reciban las entidades descentralizadas a título de transferencia de la Nación o
del respectivo departamento o como producto de los contratos de empréstito
interno o externo que celebren. De sus recursos propios u ordinarios solo es
embargable hasta la tercera parte del valor total de los mismos.
XIII. Parágrafo 2 del artículo 275 de la Ley 1450 de 2011.
“Parágrafo 2°. Los recursos que la Nación y las Entidades Territoriales
destinen para financiar el régimen subsidiado en salud, son inembargables.
En consecuencia de conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política,
las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Subsidiado “EPS-s” con cargo
a dichos recursos cancelarán en forma prioritaria los valores adeudados por
la prestación del servicio a las IPS Públicas y Privadas. Los cobros que realicen
las IPS a las EPS-s requerirán estar soportadas en títulos valores o documentos
asimilables, de acuerdo con las normas especiales que reglamenten la prestación
del servicio en salud (negrillas por fuera del texto original)”.
XIV. Normas del CGP.
ARTÍCULO 594. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables
señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán
embargar:
1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general
de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de
participación, regalías y recursos de la seguridad social.
2. Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos de crédito, en
el monto señalado por la autoridad competente, salvo para el pago de créditos
alimentarios.
563
3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público cuando éste
se preste directamente por una entidad descentralizada de cualquier orden, o
por medio de concesionario de estas; pero es embargable hasta la tercera parte
de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que
se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse
los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzcan y el
secuestro se practicará como el de empresas industriales.
4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación,
salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en
desarrollo de las mismas.
5. Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan anticipado
o deben anticiparse por las entidades de derecho público a los contratistas de
ellas, mientras no hubiere concluido su construcción, excepto cuando se trate
de obligaciones en favor de los trabajadores de dichas obras, por salarios,
prestaciones sociales e indemnizaciones.
6. Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en las leyes
respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios y prestaciones
legalmente enajenados.
8. Los uniformes y equipos de los militares.
9. Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos.
10. Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o iglesia
que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional o convenio de
derecho público interno con el Estado colombiano.
11. El televisor, el radio, el computador personal o el equipo que haga sus veces,
y los elementos indispensables para la comunicación personal, los utensilios
de cocina, la nevera y los demás muebles necesarios para la subsistencia del
afectado y de su familia, o para el trabajo individual, salvo que se trate del cobro
del crédito otorgado para la adquisición del respectivo bien. Se exceptúan los
bienes suntuarios de alto valor.
12. El combustible y los artículos alimenticios para el sostenimiento de la
persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un (1) mes,
a criterio del juez.
13. Los derechos personalísimos e intransferibles.
14. Los derechos de uso y habitación.
15. Las mercancías incorporadas en un título-valor que las represente, a
menos que la medida comprenda la aprehensión del título.
16. Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades territoriales.
Parágrafo. Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de
decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en
que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de
564
inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal

para su procedencia.
Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza
inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia
de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de
cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable
de los recursos. En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá
informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el
hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan
la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá
pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío
de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de
inembargabilidad. Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe
oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar.
En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la
medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando
los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas
condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del
embargo. En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición
del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga
fin al proceso que así lo ordene”.
XV. Normas de la Ley 1551 de 2012.
ARTÍCULO 45. No procedibilidad de medidas cautelares. La medida cautelar
del embargo no aplicará sobre los recursos del sistema general de participaciones
ni sobre los del sistema general de regalías, ni de las rentas propias de destinación
específica para el gasto social de los Municipios en los procesos contenciosos
adelantados en su contra.
En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se
podrán decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir
adelante con la ejecución.
En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes
a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los
municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados
por el responsable tributario correspondiente.
Parágrafo. De todas formas, corresponde a los alcaldes asegurar el
cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio, para lo cual deberán
adoptar las medidas fiscales y presupuestales que se requieran para garantizar
los derechos de los acreedores y cumplir con el principio de finanzas sanas.
ARTÍCULO 46. El Gobierno Nacional, a través de la Agencia Nacional para la
Defensa Judicial, asesorará los procesos de defensa judicial de los Municipios
de 4ª, 5ª y 6ª categoría; para ello deberá expedir, en un término de (6) meses a
partir de la entrada en vigencia de la presente ley, la reglamentación que fije los
procedimientos que le permitan a los municipios acceder a dicha asesoría.
565
ARTÍCULO 47. La conciliación prejudicial. La conciliación prejudicial será

requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra
los municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los
requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.
El acreedor podrá actuar directamente sin hacerse representar por
un abogado. Dicha conciliación no requerirá de aprobación judicial, y su
incumplimiento solo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el
proceso ejecutivo correspondiente.
El delegado del Ministerio Público encargado de la conciliación acumulará
todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de
dinero a cargo del municipio y fijará una sola audiencia trimestral en la que el
representante legal del municipio propondrá una programación de pagos de
los créditos que acepte, la cual deberá respetar el orden de preferencia de las
acreencias previsto en la Ley 550 de 1999.
En la audiencia de conciliación se excluirán de la programación de pagos
aquellas obligaciones que el representante del municipio no acepte por ser
procedente, a su juicio, alguna de las excepciones de mérito que obran en
los procesos ejecutivos. Así mismo, se excluirán aquellas a las que no se haya
vencido el plazo previsto en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011.
Para proteger el patrimonio público, el representante legal del municipio,
la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y
la territorial con competencia en el municipio de que se trate, podrá objetar
créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de
la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la
deuda. Las acreencias objetadas serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el
objetante, o los demás intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de
los dos meses siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo
del patrimonio público en la que se decida la validez de la acreencia. En el
proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión
de la ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba
siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito.
Parágrafo 1°. Cuando se trate de actos administrativos expedidos por
autoridades municipales en los que conste la obligación de pagar una suma de
dinero solo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses después de
expedido dicho acto administrativo.
En cualquier etapa del proceso, aun después de la sentencia, será obligatorio
acumular los procesos ejecutivos que se sigan contra un municipio, cuando el
accionante sea la misma persona, la pretensión sea la obligación de dar una
suma de dinero, y deba adelantarse por el mismo procedimiento.
Parágrafo 2°. En los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría y para los efectos de
que tratan los artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación
lo conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne
566
la función de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del

presupuesto.
Parágrafo Transitorio. Los procesos ejecutivos actualmente en curso que se
sigan contra los municipios, en cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa
procesal en la que se encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una
audiencia de conciliación a la que se citarán todos los accionantes, con el fin de
promover un acuerdo de pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento
establecido en este artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la
audiencia, en lo referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación,
se continuará con el respectivo proceso ejecutivo.
Se autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras
de los municipios a rebajar los intereses pendientes o las sanciones a que haya
lugar, y a condonar el capital o convenir que sea reinvertido en programas
sociales del municipio que correspondan a las funciones de la entidad acreedora.
Si se trata de obligaciones tributarias o parafiscales, la entidad pública
acreedora podrá reducir hasta el noventa por ciento (90%) de los intereses y/o
las sanciones a que haya lugar, siempre y cuando el municipio se comprometa
a pagar el valor del capital correspondiente en un máximo de dos vigencias
fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de
municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá
pignorar recursos del Sistema General de Participaciones, propósito general, u
ofrecer una garantía equivalente.
No procederá el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes
de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe
que éstas se originaron por conductas de los funcionarios responsables,
en contradicción a la ley, que generaron detrimento al patrimonio público.
Si el detrimento ocurrió por una incorrecta gestión municipal, como por
deficiencias en el control debido por parte de las entidades del orden nacional
o departamental, las entidades públicas convendrán una estrategia para lograr,
a través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes,
determinar las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios
que hayan causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado
adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deberá
consignarse en el acta de liquidación correspondiente.
XVI. Normas del Decreto Ley 1421 de 1993.
“ARTÍCULO 138. Principios presupuestales. En la elaboración, aprobación y
ejecución del presupuesto distrital se observarán los siguientes principios:
(…) Inembargabilidad. Las rentas y los recursos incorporados en el
presupuesto distrital son inembargables”.
XVII. Normas de la Ley 1751 de 2015.
ARTÍCULO 25. Destinación e inembargabilidad de los recursos. Los recursos
públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica
567
y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y

legalmente.
XVIII. Normas de la Ley 1819 de 2016.
ARTÍCULO 357. Embargos. En ningún caso procederán embargos de sumas
de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza que se
hagan a favor de los departamentos, antes de que estos hayan sido formalmente
declarados y pagados por el sujeto pasivo correspondiente.
En el caso de las acreencias por concepto de cuotas partes pensionales, se
entenderá que la fuente de financiación inicial es el saldo disponible en la cuenta
del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet). Las
entidades acreedoras de este tipo de obligaciones, incluidas las sociedades
fiduciarias o cualquier otra entidad que administre cuotas partes pensionales en
nombre de entidades de orden nacional, deberán solicitar por escrito dirigido
ante al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la reserva de los recursos de la
cuenta del Fonpet de la entidad territorial.
Para efectos del inciso anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
ordenará la reserva de los recursos identificándolos de forma separada en el
estado de cuenta de la entidad territorial y estos no harán parte de la base
para el cálculo del saldo disponible para efectos del modelo financiero ni para
desahorros. Una vez esté constituida e identificada la reserva, la entidad
territorial podrá solicitar la compensación y/o pago de la obligación por concepto
de cuotas partes pensionales.
Parágrafo 1º. En ningún caso se podrá compensar y/o pagar con cargo a los
recursos del Fonpet cuotas partes prescritas, honorarios de abogados, cuotas
litis o gastos de cobranza de cualquier naturaleza o definición, o intereses
moratorios liquidados.
Parágrafo 2º. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá mediante
resolución diseñar el procedimiento que corresponda para la constitución de la
reserva, la identificación de las cuentas o el que sea necesario para efectos del
inciso anterior.
Parágrafo Transitorio. Las entidades acreedoras que actualmente tengan
procedimientos de cobro coactivo vigentes contra entidades territoriales por
concepto de cuotas partes pensionales, podrán solicitar el pago de la obligación
mediante el procedimiento previsto en esta disposición, siempre y cuando
certifiquen que no han expedido medidas cautelares para obtener el pago de la
obligación que solicita.
4.1.1. Embargo de bienes de la Nación

De acuerdo con las normas transcritas se observa, que la regla general, en
lo que atañe a los recursos de las entidades públicas del orden nacional,
es que son inembargables, sin embargo, la jurisprudencia ha estudiado
568
seriamente el tema para concluir que si bien la inembargabilidad es la regla

general, también lo es que la excepción es la embargabilidad de los bienes
del Estado. Aquí es total la identificación con el criterio expuesto por la
doctrina1187 cuando acierta en afirmar: “Al respecto considero, en primer
lugar, que si bien la regla se estableció como garantía a los bienes del Estado
con objeto de evitar que se vulneren sus arcas, no es posible jurídicamente
dentro de un Estado de derecho vulnerar las garantías civiles de los acreedores
del Estado (resaltado por fuera del texto original)”.
En el esquema legal colombiano existe una división en los recursos
económicos del Estado y están, de una parte, los recursos propios de las
entidades públicas nacionales, y de otra, los dineros que reciben esas
mismas entidades por concepto de transferencias1188 que les hace la Nación,
de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente y que se pagan con cargo
al Presupuesto General de la Nación.
Debe advertirse que el principio de inembargabilidad de las rentas
incorporadas al Presupuesto General de la Nación solo cubre a las
entidades y organismos que lo conforman1189 y, además, a los recursos que
la Nación (transferencias y regalías) le giran a las entidades territoriales por
disposición directa de la Constitución1190. En consecuencia, los órganos y
entidades que no hagan parte del Presupuesto General de la Nación, y los
dineros que no integren transferencias o regalías cedidas a las entidades
territoriales no estarán cubiertos por dicho principio, por regla general.
Tal es el caso de las entidades territoriales1191 y sus descentralizadas, salvo
1187 Herrera Robles, Aleksey. Hacienda Pública. Primera Edición, Ediciones Uninorte, Barranquilla,
1999, p. 215.
1188 Son descritas por la doctrina así: “Las transferencias hacen referencia a partidas presupuestales que
se trasladan de un ente estatal a otro. Dentro de ellas se incluyen los traslados presupuestales de
la Nación a departamentos y municipios o viceversa, originados para cumplir con el mandato de la
ley, o a favor de establecimientos públicos del mismo orden estatal. Constituye un ingreso para el
ente u organismo que se beneficia con la transferencia”. Gómez Ricardo, Jorge. Presupuesto público
colombiano. Editorial Universidad Externado de Colombia. Primera Edición, Bogotá, 1998, p. 129.
1189 La Rama Judicial y Legislativa, la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la
Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Registraduría
Nacional del Estado Civil y el Consejo Nacional Electoral, los Departamentos Administrativos, los
Establecimientos Públicos, la Policía Nacional. (D. 111/96).
1190 Leyes 141 de 1994, modificada por las leyes 756 de 2002, 1289 de 2009, 715 de 2001, 1530 de
2012 y 2056 de 2020 (Sistema General de Participaciones y Sistema General de Regalías).
1191 En ese mismo sentido, Jorge Gómez Ricardo advierte: “En la actualidad los recursos financieros
de los departamentos, municipios y distritos no se encuentran protegidos y cubiertos por el amparo
y facultad permitidos por el principio de inembargabilidad, puesto que sus estatutos presupuestales
y códigos fiscales son los mismos que se vienen aplicando históricamente, y no incorporan las
modificaciones impartidas por el novedoso Estatuto Orgánico del Presupuesto”. Ibídem. p. 273. A su
vez, el Consejo de Estado, comparte ese mismo criterio (Sección Tercera, Auto del 25 de marzo de
2004, Expediente 22.006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra).
569
cuando se trate del Distrito Capital1192, aunque como se verá la Ley 1551 de
2012 y el artículo 594 del CGP, el tema ha variado radicalmente.
Como se sostuvo en la edición anterior, el artículo 45 de la Ley 1551
de 2012, estableció nuevas pautas de inembargabilidad para los Distritos
y Municipios. En efecto, el citado artículo 45, prevé: i) No procederá
el embargo sobre los recursos del Sistema General de Participaciones,
ii) Ni sobre los del Sistema General de Regalías, y iii) Ni de las rentas
propias de destinación específica para el gasto social de los municipios
en los procesos contenciosos adelantados en su contra. De esta forma,
concretamente y solo para los municipios y distritos, el legislador, volvió
totalmente inembargables los recursos económicos administrados por
dichas entidades territoriales y que hagan parte de los Sistemas General
de Participaciones y de Regalías y los recursos propios de destinación para
el gasto social –salud, educación, alimentación, etc.–. Se debe también
precisar que esa inembargabilidad de la Ley 1551 de 2012, solo será
predicable para los distritos y municipios, como entidad fundamental de
la división política-administrativa del Estado, en los términos del artículo
311 de la Constitución Política de 1991 y no frente a otro tipo de entidades o
dependencias, aunque pertenezcan al mismo orden.
En efecto, la protección especial anterior otorgada por el artículo 45 de
la Ley 1551 de 2012, no puede extenderse a las otras entidades y organismos
que hagan parte del respectivo nivel territorial (establecimientos públicos
municipales, unidades administrativas, sociedades de economía mixta,
etc.), en primer lugar, porque la ley que concedió la referida excepción solo
la previó exclusivamente para dichas entidades territoriales y en segundo
lugar, porque las excepciones son de interpretación restrictiva y por ende
no pueden ser objeto de interpretaciones dirigidas a ampliarlas a otros
eventos no previstos en el precepto legal. El criterio anterior es compartido
por el Consejo de Estado1193, que en materia de interpretación de normas
que fijan inembargabilidad de bienes, precisó: ““Por consiguiente, ´las
rentas y recursos incorporados´ en el Presupuesto General de la Nación que,
1192 El artículo 138 del Decreto 1421 de 1993, dispone: “Inembargabilidad. Las rentas y los recursos
incorporados en el presupuesto distrital son inembargables”. Se aplicaría entonces dicha disposición
no solo al Distrito de Bogotá, sino a todas las entidades y organismos que estén incluidos dentro del
presupuesto distrital y que reciban transferencias de dicho ente territorial. Este es un caso especial
y por esa razón resultarán igualmente aplicables las consideraciones expuestas frente al principio
de inembargabilidad a nivel nacional, en tanto sí podrán embargarse recursos incorporados en el
presupuesto distrital, si se trata del cobro de obligaciones contractuales derivadas de contratos
celebrados para ejecutar las finalidades de las destinaciones específicas.
1193 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 333 del 19 de diciembre de 1989, C.P. Humberto Mora
Osejo.
570
de conformidad con el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, son inembargables,

no comprenden los bienes que los produzcan; la prohibición tiene carácter
excepcional y, por lo mismo, es de restrictiva interpretación (negrillas por
fuera del texto original)”.
Por otro lado, también resulta pertinente precisar que el régimen
especial de medidas cautelares y de ejecución contra los municipios y
distritos adoptado por el citado artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, que
está vigente resulta reforzado con el nuevo Código General del Proceso
(L.1564/2012).
Otro aspecto en el que vale la pena insistir en esta nueva edición
concierne con aquello que prevé el precitado artículo 45 de la Ley 1551 de
2012, en el sentido que los Municipios y Distritos no pueden ser objeto de
medidas cautelares hasta tanto no esté en firme la sentencia ejecutiva que
se dicte al interior del proceso de ejecución, en la medida en que los Distritos
también resultan favorecidos con esa misma previsión legal, pues a la luz
de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1617 de 2013, en lo no regulado de
forma especial – que no es del caso-, a los Distritos les resultan aplicables
las normas consagradas para los Municipios, entre ellas, esta regla a la que
nos hemos referido1194.
Por otro lado, el principio de inembargabilidad, también cubre aquellos
recursos que son administrados por entidades financieras públicas
nacionales (Findeter) y se nutren de ingresos del Presupuesto General de
la Nación y frente a los mismos, igualmente, se aplican las excepciones
revisadas más adelante.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en
Sentencia del 22 de julio de 1997, Expediente S 694, con ponencia de Carlos
Betancur Jaramillo, y atendiendo a la Sentencia C-354 de 19971195, proferida
por la Corte Constitucional, señaló frente al embargo contra entidades de
carácter nacional –que deberá recaer contra el rubro presupuestal de pago
de conciliaciones y sentencias judiciales–, que no obstante el principio de
inembargabilidad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de
1194 Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala Decisión Oral, Sección B, Auto de 20 de agosto de 2020,
Expediente 2019-00243, C.P. Óscar Wilches Donado.
1195 La parte resolutiva de la sentencia de constitucional, dispuso: “Declarar EXEQUIBLE el Artículo 19
del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el artículo 6° de la Ley 179 de 1994, bajo
el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en
otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma
acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar
ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de
sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las
entidades u órganos respectivos”.
571
la Nación está vigente, el mismo admite tres excepciones: 1) la primera

relacionada con el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la
jurisdicción administrativa vencido el término de los dieciocho1196 (18)
meses de que trata el artículo 177 del CCA, con medidas cautelares, 2) los
créditos que tienen origen en relaciones de carácter laboral, y 3) cuando
el título base del recaudo ejecutivo es un contrato estatal, en cuyo caso
no se aplicará la restricción prevista en el art. 177, sino que deberá estarse
a las condiciones de pago señaladas en los mismos1197. En el último caso, el
Consejo de Estado, sostuvo que no era necesario esperar el plazo de los
dieciocho (18) meses previstos en el CCA, por cuanto conforme a la Ley
80 de 1993 toda entidad estatal antes de abrir un proceso de licitación o
contratación debe contar con la disponibilidad presupuestal necesaria para
cubrir las obligaciones que se generen con ocasión del contrato estatal1198.
De otra parte, en esa misma sentencia, se expresó que el principio
de inembargabilidad no comprendía a las entidades territoriales y sus
organismos descentralizados. Al respecto se indicó: “(...) Se tiene entonces
que el principio legal de inembargabilidad que prevé el Estatuto Orgánico
del Presupuesto (D. 111/96, art. 19, inc. 1°) para ciertos bienes, derechos y
recursos de propiedad de los órganos que conforman el presupuesto general
de la Nación, no se extiende a las entidades territoriales y sus organismos
descentralizados”.
Así las cosas, frente a los órganos y entidades que conforman el
Presupuesto General de la Nación, es decir, frente a las entidades de
carácter nacional queda claro que rige el principio de inembargabilidad1199,
salvo cuando el crédito que se cobre judicialmente tenga como título
ejecutivo una providencia judicial condenatoria proferida por la jurisdicción
contencioso administrativa (conciliaciones y sentencias); un crédito laboral
o se derive de un contrato estatal1200. En los anteriores casos, no resulta
aplicable el mencionado principio y serán embargables los bienes, en los
mismos términos que para las entidades territoriales, con las excepciones
1196 En el nuevo CPACA., son de diez (10) meses.

1197 Así se reiteró por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto 1901
del 17 de julio de 2008, C.P. Gustavo Aponte Santos. Por su parte, la Corte Constitucional, llegó a la
misma conclusión en la Sentencia C-543 de 2013, M.P. Jorge Pretelt. Ver Sentencia C-313 de 2014,
M.P. Gabriel Mendoza Martelo.
1198 Consejo de Estado, Sección Tercera, Autos del 13 de agosto de 1998, Expediente 14.663, C.P.
Ricardo Hoyos Duque; del 22 de febrero de 2001, Expediente 18.844, C.P. Alier Hernández Enríquez
y del 7 de febrero de 2002, Expediente 20.869, C.P. Ricardo Hoyos.
1199 Así lo sostuvo el Consejo de Estado, incluso, frente a recursos administrados por Findeter. Sección
Tercera, Auto del 13 de marzo de 2006, Expediente 26.566, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
1200 Esas excepciones se incluyeron en el proyecto de ley del nuevo CGP, pero fueron eliminadas en la
Plenaria del Senado de la República en cuarto debate, como más adelante se explicará.
572
consagradas en el artículo 6841201 del CPC y 594 del CGP. También, el Consejo
de Estado1202, ha diferenciado muy bien respecto a qué bienes se aplica el
principio de inembargabilidad de los recursos incluidos en el Presupuesto
General de la Nación y al respecto, señaló:
“Por consiguiente, ´las rentas y recursos incorporados´ en el Presupuesto
General de la Nación que, de conformidad con el artículo 16 de la Ley 38 de 1989,
son inembargables, no comprenden los bienes que los produzcan; la prohibición
tiene carácter excepcional y, por lo mismo, es de restrictiva interpretación. De
donde la Sala concluye que los bienes de los establecimientos públicos nacionales
que sirvan para producir ´las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto
General de la Nación´, no están comprendidos en Ia prohibición prescrita por el
artículo 16 de la Ley 38 de 1989 y que, por el contrario, son embargables. El artículo
16 de la Ley 38 de 1989 clara e inequívocamente dispone que ´las rentas y recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables´, pero
no los bienes que los produzcan o sirvan para producirlos”.
Por lo tanto, se debe clarificar que la excepción está prevista respecto
de las rentas y recursos más no frente a los bienes que los produzcan o
sirvan para generarlos.
Por último, el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA, preceptúa: “El
monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar
a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos
del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será
falta disciplinaria”. La nueva disposición procesal le dio el carácter de
inembargables a los recursos económicos destinados para el pago de
sentencias y conciliaciones lo mismo que a los recursos que integran el
Fondo de Contingencias creado por el mismo código. De esta forma, todas
las entidades públicas de cualquier orden, tienen en sus presupuestos y en
el fondo de contingencias, recursos económicos que no podrán ser objeto
de medidas de embargo y si así se procede, tal conducta será constitutiva
de falta disciplinaria.
La inembargabilidad anterior se encuentra totalmente desafortunada,
por las siguientes razones: i) Desconoce la razón de ser del rubro para el
1201 Frente a los bienes que serían susceptibles de la medida cautelar de embargo, para el caso de las
entidades públicas, la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, por Auto S.694
del 22 de julio de 1997, sostuvo: “(…) Como es obvio, la norma [art. 684, CPC] tendrá efecto en
relación con los citados entes públicos, en lo que se refiere a los numerales 2, 3, 4 y 7. Los demás
se excluyen, porque: los de uso público por disposición de la Carta no son embargables; y los
referidos en los numerales 5, 6, 10, 11, 12, 13 y 14 son de propiedad de los particulares y no bienes
públicos”.
1202 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 333 del 19 de diciembre de 1989, C.P. Humberto Mora
Osejo.
573
pago de sentencias y conciliaciones, de tal forma que no tiene sentido ni

lógica que se vuelvan inembargables, precisamente, los dineros destinados
para cubrir las obligaciones judiciales, cuando la regla debería operar en
forma contraria, es decir, deberían ser embargables, pues su finalidad está
instituida para atender ese tipo de obligaciones, ii) Contraría la jurisprudencia
de la Corte Constitucional (C-354/97, C-563/2003 y C-1154/2008), por cuanto
el máximo Tribunal, encontró ajustado a la Carta Política, poder afectar
con medidas de embargo y luego de pasados los dieciocho (18) meses, el
rubro presupuestal para el pago de sentencias y conciliaciones, cuando no
se cumplieran obligaciones de esa misma naturaleza, iii) El Legislador, con
estas medidas finalmente termina desamparando los derechos legítimos de
los titulares de los derechos que constan en una providencia judicial, y iv) La
inembargabilidad ordenada en la ley en favor del Fondo de Contingencias,
igualmente, deja desprotegidos a los que finalmente serán los beneficiarios
de su misma existencia.
4.1.2. Embargo sobre bienes de las entidades territoriales. Recursos

propios y transferencias y cesiones del sector central
En el caso de las entidades territoriales, como sus recursos no están
cubiertos por el principio de inembargabilidad, salvo los que reciban
por concepto de transferencias del Sistema General de Participaciones,
regalías y las especiales sobre los recursos propios con destinación social
creadas en favor de los distritos y municipios de acuerdo con el artículo
45 de la Ley 1551 de 2012. Además, cuando se trate del Distrito Capital de
Bogotá,1203 estarán sometidas a las disposiciones generales del artículo
594 del CGP en materia de inembargabilidad1204. Adicionalmente, como
se explicó, el parágrafo 2 del artículo 195 del CPACA, le dio el carácter
de inembargables a los recursos económicos destinados para el pago de
sentencias y conciliaciones lo mismo que a los recursos que integran el
Fondo de Contingencias creado por el mismo código. De esta forma, todas
las entidades territoriales, tienen en sus presupuestos y en el fondo de
contingencias, recursos económicos que no podrán ser objeto de medidas
1203 Así lo prevé el artículo 138 del Decreto 1421 de 1993.

1204 Sobre el tema concreto, ha afirmado el Consejo de Estado: “(…) Norma que resulta aplicable a la
Nación y sus entidades descentralizadas, más no a las entidades territoriales, puesto que éstas
no conforman el Presupuesto General de la Nación, por lo cual en principio, los bienes de tales
entidades resultan embargables, con las excepciones vistas atrás; no obstante, es necesario tener
en cuenta lo relativo a los ingresos corrientes de la Nación que les son girados a los departamentos
y municipios y que sí hacen parte del Presupuesto General de la Nación”. Sección Tercera, Auto del
25 de marzo de 2004, Expediente 22.006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
574
de embargo y si así se procede, tal conducta será constitutiva de falta

disciplinaria.
¿Cuáles serán entonces los bienes embargables de las entidades
territoriales? Se podrán embargar los bienes muebles e inmuebles1205 que
no estén destinados a la prestación del servicio público y que sean de su
propiedad, incluyendo los vehículos; la tercera parte de la renta bruta de
la entidad territorial; certificados de depósitos a término fijo, las acciones,
dividendos o utilidades que tenga la entidad territorial en sociedades de
economía mixta o en las empresas industriales y comerciales o en empresas
de servicios públicos domiciliarios; los dineros que sean administrados por
una fiduciaria; los dineros1206 que reciban las entidades territoriales por el
pago de tributos1207 que sean de su propiedad o por cualquier tipo de rentas
contractuales1208. En el caso de los distritos y municipios, son embargables,
entre otros, los recursos que reciban por impuestos, como el de industria y
comercio y el de sobretasa a la gasolina, por cuanto el Consejo de Estado1209
ha considerado que esos recursos no están ni incluidos en el Presupuesto
General de la Nación, ni son inembargables de conformidad con el artículo
684 del CPC – hoy 594 del CGP –, aplicable a las entidades territoriales y
sus entidades descentralizadas, a excepción, como se indicó, del caso del
Distrito Capital de Bogotá.
1205 Tal fue el caso de un inmueble de propiedad del Municipio de Buenaventura que fue embargado. El
Consejo de Estado advirtió que no estaba probada la destinación para la prestación de un servicio
público de tal bien y, mucho menos, el carácter de bien de uso público. Sección Tercera, Auto del 22
de febrero de 2001, Expediente 18.503, C.P. Alier Hernández Enríquez.
1206 Sobre el embargo de dineros depositados en cuentas de ahorros en bancos y cajas de ahorros,
se tiene que la inembargabilidad señalada en el numeral 4 del artículo 126 del Estatuto Financiero
(D. 663/93), en cumplimiento del inciso cuarto del artículo 29 del Decreto 2349 de 1965, opera
igualmente para las entidades estatales. La suma actual que no se puede embargar depositada en
cuentas de ahorros es aquella que no supere la suma desde el 1° de octubre de 2020 hasta el 30
de septiembre de 2021, la suma inembargable será aquella que no supere la cantidad de sesenta
y tres millones seiscientos cincuenta y seis mil quinientos treinta pesos ($ 63.656.530) moneda
corriente (Carta Circular 67 del 8 de octubre de 2020). Conforme a los artículos 1° y 2° del Decreto
564 de 1996, los valores anteriores se reajustan anualmente con base en el índice anual promedio
de empleados suministrado por el DANE. Ver también numeral 2 del artículo 594 del CGP.
1207 En el concepto de tributos, se incluyen los impuestos, tasas y contribuciones. Así, serían los
impuestos predial; industria y comercio; circulación y tránsito; espectáculos públicos; degüello
de ganado menor, avisos y tableros, delineación urbana, extracción de materiales, sobretasa a la
gasolina, etc. Igualmente, para los municipios donde se encuentran ubicados rellenos sanitarios, la
Ley 1151 de 2007, creó un ingreso económico a su favor por cada tonelada que allí sea dispuesta.
En todo caso, cualquier ingreso por concepto de cualquier tributo territorial podrá ser objeto de
embargo.
1208 Ya sea como producto de cualquier pago que se haga a favor de la entidad estatal como consecuencia
de un contrato estatal.
1209 Sección Tercera, Auto del 31 de agosto de 2000, Expediente 17.241, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
575
Por su parte, el inciso tercero del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012,

dispuso que en los procesos ejecutivos seguidos en contra de los
municipios y distritos: “En ningún caso procederán embargos de sumas
de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra naturaleza
que hagan particulares a favor de los municipios, antes de que estos hayan
sido formalmente declarados y pagados por el responsable tributario
correspondiente”. De forma similar, el artículo 357 de la Ley 1819 de 2016
consagra ese mismo beneficio a favor de los departamentos. Varios
comentarios merece lo dispuesto en el inciso tercero del citado artículo
45 y el artículo 357, a saber: i) No se establece la inembargabilidad de los
tributos municipales o distritales o departamentales –pueden ser objeto
de medidas– sino que se prohíbe embargarlos antes de que los recursos
económicos hayan sido declarados y pagados, ii) No es posible el embargo
en la fuente de los tributos municipales, distritales o departamentales,
pues antes de la Ley 1551 de 2012 y de la Ley 1819 de 2016, se podían aplicar
medidas directamente ante los responsables directos del pago de los
impuestos municipales o departamentales quienes los ponían a disposición
del despacho judicial respectivo, y iii) La medida solo opera en favor de los
municipios, distritos y de departamentos y no frente a otras entidades u
organismos del mismo orden que administren y sean titulares de tributos
de cualquier naturaleza, los cuales sí podrán ser embargados en la fuente.
Esta vez, hay que referirse a la posibilidad de decretar medidas
cautelares en contra de las entidades territoriales – municipios, distritos
y departamentos –, de acuerdo con las previsiones del numeral 16 del
artículo 594 del CGP, relacionada con el embargo de “las dos terceras
partes de las rentas brutas de las entidades territoriales”. En primer lugar,
es de aclarar que la regla de inembargabilidad del citado numeral 16, solo
está consagrada para las entidades territoriales y no para la Nación y sus
distintas entidades. Entonces, ¿qué debe entenderse por renta bruta de
una entidad territorial? El Consejo de Estado1210, la ha definido como aquella
que “está constituida entonces por todos los ingresos obtenidos a cualquier
título que hayan ingresado a las Tesorerías, deducidos los costos imputables a
dichos ingresos”. De acuerdo con lo previsto en el Decreto 3040 de 19821211,
la renta bruta debe ser fijada anualmente por las secretarías de Hacienda de
los departamentos, municipios y distritos, dentro de los 30 días siguientes
a la expiración de la vigencia fiscal, para así determinar cuál será la renta
1210 Sección Primera, Sentencia del 10 de julio de 1992, Expediente 1.763, C.P. Yesid Rojas Serrano.
1211 Ver cita del artículo 5° del Decreto 3040 de 1982, en la Sentencia T-327 de 1994, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, Corte Constitucional.
576
embargable de cada vigencia fiscal. El Consejo de Estado1212, respecto

a la inembargabilidad de las rentas brutas de las entidades territoriales,
aseveró:
“en lo atinente con la petición de embargo ´de los ingresos o rentas brutas que
percibe el demandado hasta la tercera parte por concepto de los diferentes
servicios, tal como lo consagra y permite el artículo 684 numeral 2º del CPC
(…)´, la Sala explicará lo siguiente: El artículo 684 del Código de Procedimiento
Civil es disposición que versa sobre los bienes que son inembargables, a más
de los señalados por leyes especiales; por lo tanto todos sus numerales deben
entenderse con la frase inicial de son inembargables, y proseguirse con el
siguiente contenido normativo para deducir en qué eventos son parcialmente
embargables y en qué porcentajes. En tal sentido el numeral 2º, que invoca
el ejecutante, refiere a la inembargabilidad de los ´destinados a un municipio
cuanto éste se preste directamente por un departamento, una intendencia, una
comisaría, un distrito especial, un municipio o un establecimiento público, o por
medio de concesionario de estos; pero es embargable hasta la tercera parte de
los ingresos del respectivo servicio, sin que el total de embargos que se decreten
exceda de dicho porcentaje´. Como se puede ver este aparte de la norma no alude
a la posibilidad de embargo de la ´renta bruta´, a diferencia de lo que afirma el
recurrente, la cual es inembargable hasta las dos terceras partes, de acuerdo
con lo previsto en el numeral 3º (resaltado por fuera del texto original)”.
Entonces, los recursos económicos de las entidades territoriales que
estén en la tesorería del respectivo organismo, solo serán embargables
hasta las dos terceras partes en la respectiva vigencia, hasta el tope
fijado por la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda del
caso, tal y como lo aclaró el Consejo de Estado, en la providencia citada.
Así, entonces, los dineros que excedan de las dos terceras partes en la
anualidad, serán inembargables. La regla anterior se debe aplicar aún si
los embargos llegan al máximo permitido por el numeral 16 del artículo 594
del CGP. Los departamentos, también, según el artículo 318 del Código de
Régimen Departamental, pueden ser embargados en sus recursos propios
u ordinarios hasta la tercera parte del valor total de los mismos, lo cual, en
todo caso, resulta aclarado con lo dispuesto en el numeral 16 del precitado
Una reflexión que resulta importante hacer en esta edición es frente
a la inembargabilidad general de las rentas incorporadas en el numeral
1 del artículo 594 del CGP: esa regla tiene una excepción, esto es, que
1212 Sección Tercera, Auto del 23 de septiembre de 2004, Expediente 26.563, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
577
serán inembargables esas rentas, pero sólo las dos terceras partes pues la
tercera parte sí lo será. Sin perjuicio de lo anterior, que quede claro que las
dos terceras partes, podrán ser afectadas de medidas cautelares cuando
se trate del cobro en cualquiera de las tres excepciones señaladas por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y últimamente por la del Consejo
de Estado.
Por otro lado, el juez debe decretar la medida cautelar en contra de
la precitada renta bruta y será la entidad territorial ejecutada a la que le
corresponderá demostrar con la certificación respectiva que ese porcentaje
ya se halla afectado por otras medidas. En este punto no podemos olvidar
que el artículo 5 del Decreto 3040 de 1982 es claro en señalar a cargo de
quién y en qué plazo se debe expedir dicha certificación, por lo cual no
puede asignarse esa carga al ejecutante.
Por último un ejemplo lo ilustraría mejor. El Municipio de Sabanalarga,
fijó para el año 2020, la tercera parte de la renta bruta embargable1213 en la
suma de cien millones de pesos ($100.000.000). Durante el 2020, se piden
embargos a las rentas propias del municipio en varios procesos ejecutivos
por un valor total de $110.000.000. Pues bien, las rentas propias del
Municipio de Sabanalarga —entiéndase por tales las que estén disponibles
en la Tesorería del Municipio—, solo podrán ser cubiertas por embargos
hasta por la suma de $100.000.000, valor que corresponde al total de
la tercera parte de la renta bruta municipal. La administración, deberá
demostrar ante el juez administrativo, con documentos públicos, que el
total de la renta bruta embargable ya se topó en la actual vigencia y que
por lo tanto, los demás dineros de la entidad pública para la respectiva
vigencia son inembargables, sin perjuicios que se trate de cualquiera de
las excepciones señaladas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional
y del Consejo de Estado. No sucede lo mismo, si las medidas recaen sobre
recursos al inicio de una vigencia fiscal nueva, pues la inembargabilidad
de la renta bruta, es temporal (1 año) y no es acumulable por los años
anteriores. Adicionalmente, la inembargabilidad de la renta bruta, no
operará frente a los recursos de transferencias que reciban los municipios
y distritos según lo prevé el numeral 4 del artículo 594 del CGP, por lo que
tales entidades no podrán incluir dentro del límite de inembargabilidad
de la renta bruta los recursos recibidos por tales conceptos, dado que esa
excepción o restricción no aparece descrito en el citado numeral 4.
1213 Teniendo en cuenta el procedimiento determinado en el artículo 4° del Decreto 3040 de 1982.
578
En todo caso, se sugiere a los jueces cuando se decreten los embargos

que limiten las medidas a la tercera parte de la renta bruta señalada para
la vigencia en que se hace efectiva. Adicionalmente, llama la atención el
hecho de que los secretarios de hacienda de las entidades territoriales,
en principio, carecen de competencia temporal para modificar con
posterioridad y en la respectiva vigencia fiscal el valor concreto de las dos
terceras partes de la renta bruta embargable de la entidad pública del
caso. También, el numeral 5 del artículo 594 del CGP, dispone el carácter
de inembargable de “Las sumas que para la construcción de obras públicas
se hayan anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público
a los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción,
excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores de
dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones”. Por lo
tanto, cualquier entidad pública que resulte afectada con el embargo de
recursos económicos y más tarde demuestre que la medida recayó sobre
dineros que estaban destinados para la cancelación de anticipos o pagos
anticipados en contratos de construcción1214 de obras públicas, deberá ser
beneficiada con el levantamiento del embargo para los recursos dispuestos
exclusivamente para esos fines. La prueba de la inembargabilidad estará
constituida por el original del contrato o su copia auténtica, junto con los
documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos de ejecución
del contrato, acompañada de la certificación expedida por la oficina
de presupuesto de la entidad donde se haga constar que: i) el rubro
presupuestal que se afectó con el respectivo contrato, ii) la suma concreta
pactada como anticipo o pago anticipado con su correspondiente registro
presupuestal, iii) que se trata de un contrato de construcción de obra
pública, y iv) que los dineros embargados por las medidas del juez estaban
destinados para cubrir la cancelación del anticipo o pago anticipado. El juez,
a su vez, deberá verificar los anteriores supuestos y entonces, dispondrá
liberar, únicamente, aquellos dineros reservados para atender el pago de
los anticipos pactados. Lógicamente, la inembargabilidad, no procederá en
aquellos casos donde los ejecutantes sean los trabajadores de dichas obras
públicas y cuyo título ejecutivo esté integrado por obligaciones laborales,
1214 La inembargabilidad solo cubre los dineros para la cancelación de anticipos o pagos anticipados
en contratos de construcción de obras públicas y no en otros contratos estatales. Por lo tanto, los
recursos deben estar destinados exclusivamente para los contratos que expresamente tengan por
objeto la construcción de una obra pública y no el diseño, reparación, mantenimiento o reforma de
obras públicas u otros objetos contractuales.
579
como lo aclara el citado numeral 5 del artículo 594 del CGP. El Tribunal
Superior de Bogotá1215, sobre ese aspecto, sostuvo:
“De la revisión de las copias remitidas para resolver la apelación se observa que
en auto de 25 de enero de 2006 la juez a-quo decretó “el embargo del crédito que
por cualquier causa se le adeude al demandado (…) con cédula de ciudadanía
número (…) por parte del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS INVÍAS dentro del
consorcio (…)”, limitándose la medida en la suma de $550’000.000 (fl. 8 c.1).
Dicha medida fue acatada por el Invías, que remitió al Juzgado copia de
las consignaciones de los depósitos judiciales por la suma de $550’000.000
(fls. 53 a 59 ib) y, además, informó que aplicó “el embargo sobre las facturas
presentadas por el Consorcio sobre el contrato 2748 de 2004”, precisando que
la participación que el demandado tiene en dicho Consorcio es del 75%, y que
“revisadas cada una de las facturas correspondientes a los pagos efectuados
al contratista (…), en ejecución del contrato 2748 de 2004, éste discrimina en
cada una un AIU (administración, imprevistos y utilidad) del 30% y dentro de
este porcentaje discrimina un 5% de utilidad” (fl. 63), de donde surge que tales
dineros están destinados, en su gran mayoría, para la construcción de la obra
pública que se encuentra en ejecución, tal y como lo determinó el fallo proferido
por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción
de tutela instaurada por el Consorcio (…) y la Sociedad (…), en contra del
Juzgado del conocimiento.
Además, las afirmaciones que hace la censura, en punto a que tales dineros
fueron consignados en la cuenta personal del contratista, carecen de respaldo
probatorio y se contraponen a la evidencia que muestra el expediente.
En virtud de lo anterior se tiene que los dineros girados por el Invías no pueden
ser objeto de embargo por ser su destinación la ejecución de una obra pública
(num. 4º, art. 684, CPC), respecto de la cual no se ha acreditado su finalización”
(resaltado por fuera del texto original).
Cuando se trata de dineros recibidos por las entidades territoriales
por concepto de transferencias nacionales cabe preguntarse: ¿son
embargables o no dichos recursos? Inicialmente, el Consejo de Estado1216
señaló que tanto los recursos percibidos por las entidades territoriales
a título de transferencias y de regalías, como los rendimientos que
produjeran esos dineros eran inembargables. La anterior decisión, se
sustentó en lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto
Orgánico del Presupuesto) que en lo relacionado con las transferencias y
1215 Sala Civil, Auto del 14 de marzo de 2008, Expediente 1100 1310 3021 2004 00321 01, M.P. Germán
Valenzuela Valbuena.
1216 Sección Tercera, Auto del 3 de septiembre de 1998, Expediente 15.155, C.P. Daniel Suárez
Hernández.
580
regalías que reciben las entidades territoriales, los cubre con el principio de
inembargabilidad.
La anterior posición jurisprudencial se mantuvo uniforme hasta el 22
de febrero de 20011217 cuando, mediante providencia judicial de esa fecha,
con ponencia de Alier Hernández Enríquez, el Consejo de Estado, aclaró
que si bien es cierto que los dineros que transfiere la Nación a las entidades
territoriales tienen una finalidad constitucional determinada y por regla
general son inembargables –consideraciones aplicables tanto para los
recursos del Sistema General de Participaciones como el de Regalías–,
también lo es que las obligaciones a cargo de las entidades territoriales,
derivadas de los correspondientes contratos estatales que las entidades
celebraron para cumplir con la atención de los propósitos constitucionales
dispuestos en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, deben
cumplirse con los recursos transferidos a la entidad territorial con ese fin
y, que si la entidad incumple con dichas obligaciones contractuales1218, será
procedente el cobro a través del proceso ejecutivo administrativo y sin
necesidad de tener que esperar dieciocho (18) meses, como lo consagra el
artículo 177 del CCA. En efecto, se expresó:
“(...) En otras palabras, si la cesión o transferencia al ente territorial para que
atienda necesidades específicas de la comunidad, y el Departamento, Municipio
o Distrito a quien se transfieren esos recursos celebra un contrato estatal
con ese fin, la obligación de pagar al contratista que cumplió con el objeto
contratado debe hacerse, precisamente, con los dineros transferidos con esa
destinación. Razón por la cual, ante el incumplimiento de la administración, el
contratista puede acudir al proceso ejecutivo y obtener el embargo de tales
recursos”.
De otra parte, en la misma providencia se precisó que la carga de la
prueba de demostrar que los dineros que posee la respectiva entidad
territorial son inembargables está en manos de la entidad. Para llegar
a tal acierto, se citaron varias providencias judiciales de la Sala Plena
1217 Reiterada, entre otras providencias, en Autos del 7 de marzo de 2002, Expediente 19.405, C.P.
Jesús María Carrillo Ballesteros; del 7 de marzo de 2002, Expediente 20.875, C.P. Alier Hernández
Enríquez; del 30 de enero de 2003, Expediente 19.137, C.P. María Elena Giraldo Gómez; del 25
de marzo de 2004, Expediente 22.006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; del 20 de mayo de 2004,
Expediente 23.252, C.P. Ricardo Hoyos Duque; del 23 de septiembre de 2004, Expediente 26.563,
C.P. María Elena Giraldo Gómez y del 13 de marzo de 2006, Expediente 26.566, C.P. Ramiro
Saavedra Becerra.
1218 Así, cuando los recursos para financiar el contrato los suministra una entidad nacional, como por
ejemplo Findeter, el juez debe revisar con el respectivo convenio interadministrativo celebrado entre
las entidades estatales, para establecer cuál es la destinación de los dineros entregados por la
Nación.
581
Contencioso y de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Al respecto,

dicha corporación1219 señaló:
“(…) Es claro entonces, que en principio los recursos constituidos por las
transferencias de los ingresos corrientes de la Nación a favor de las entidades
territoriales son inembargables, pero que existen excepciones a esa regla
general; así por ejemplo, en la medida en que se trate del cobro ejecutivo de
obligaciones contractuales contraídas por la entidad territorial para atender
servicios de salud, de educación o para áreas específicas de inversión social, no
existirá limitación alguna para proceder al embargo y secuestro de los recursos
transferidos por la Nación a aquella, para esos mismos efectos; contrario sensu,
si se trata de obligaciones contractuales que no tienen relación con lo que es
materia de esa destinación específica, subsistirá la nota de inembargabilidad de
tales recursos.
En esa medida, resulta por lo tanto necesario que la entidad territorial
demandada ejecutivamente, cuyos recursos han sido embargados y que
pretenda el levantamiento de esta medida, pruebe dentro del proceso que
aquellos son de la clase de los inembargables, a la luz de lo que se dejó establecido
en la anterior providencia, puesto que siendo ella la interesada, le corresponde
la carga de la prueba”.
De acuerdo con lo explicado, el principio de inembargabilidad que cubre
a las transferencias y regalías que reciben las entidades territoriales no
puede interpretarse rígidamente, porque dichos recursos por regla general
serán embargables, salvo que la propia entidad pruebe1220, que es distinto a
afirmar que esos dineros son inembargables1221. Sin embargo, en la tercera
edición, se citó un caso resuelto por el Consejo de Estado1222, en donde el
máximo Tribunal, invirtió la carga de la prueba para el decreto de medidas
cautelares de embargo sobre cuentas que manejan recursos económicos
de transferencias en las entidades territoriales y señaló lo siguiente:
“(…) Pero particularmente se observa que si bien el Municipio de Puerto
Wilches percibe el dinero de la transferencia realizada por la Nación, el mismo
tiene destinación específica a la inversión social, por la Ley 715 de 2001, resulta
1219 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 25 de marzo de 2004, Expediente 22.006, C.P.
Ramiro Saavedra Becerra. Criterio reiterado por la misma Sección, por Autos del 20 de mayo de
2004, Expediente 23.252, C.P. Ricardo Hoyos Duque y del 23 de septiembre de 2004, Expediente
1220 La prueba consiste en la certificación pública sobre el carácter de dineros incluidos en el
Presupuesto General de la Nación. Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 13 de marzo de
2006, Expediente 26.566, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
1221 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 25 de marzo de 2004, Expediente 23.623, C.P. Alier
Hernández Enríquez.
Gómez.
582
entonces que la acreencia que se pide ejecutar que deriva de un contrato de

obra pública no con objeto de inversión social sino de construcción de ´dique
muralla en el corregimiento de Carpintero´ no da lugar a que dichos dineros
sean embargables, porque el objeto del contrato no coincide con el objeto de
la destinación específica de las transferencias. Basta ver la cláusula VIGÉSIMA
SEGUNDA del contrato en la cual se acordó que el Municipio de Puerto Wilches
imputaría el pago del contrato con cargo al Acuerdo 002/2001 – DPTO. OBRAS
PÚBLICAS – CÓDIGO 0310702010511 —no de inversión social—. Y como ante
la ley especial los bienes sobre los cuales se pide que recaiga la medida son
inembargables habrá lugar a negarse esta por improcedente (dineros del IVA
consignados en la cuenta 18415778 - 2 en Bucaramanga, del Banco de Bogotá).
2. Dineros del fondo local de salud: Esos recursos provienen exclusivamente
del Sistema General de Participaciones y tienen destinación específica de acuerdo
también con lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 715 de 2001: (…)
Dichos recursos, provenientes del Sistema General de Participación, son
administrados por el Municipio por intermedio del Alcalde, a través del Fondo
Municipal o Local de Salud que es manejado como una cuenta especial del
presupuesto de la entidad territorial que se diferencia de las demás rentas, toda
vez que los recursos destinados a la salud no pueden hacer unidad de caja con
las demás rentas. En efecto, la Ley 715 de 2001 dispone: (…)
Particularmente los dineros depositados en la cuenta sobre la cual el
ejecutante pretende que recaiga la medida cautelar contiene dineros del Fondo
Local de Salud que son de destinación específica y por lo tanto, al igual que
sucede con la anterior cuenta del IVA que se analizó, es improcedente la medida
cautelar porque el objeto del contrato, del cual deriva la ejecución (de obra
pública de construcción de un Dique) no coincide con la destinación específica de
los dineros del Fondo Local de Salud (salud) y por lo tanto resulta inembargable.
Ahora, en lo que respecta a las otras dos cuentas (3 a 17) enlistadas antes,
sí se decretará el embargo, toda vez que en principio no pesa sobre ellas la
limitante de inembargabilidad” (negrillas y subrayado son del texto original).
El Consejo de Estado, en la citada providencia1223, cambió una
regla probatoria jurisprudencial fijada por él mismo, en oportunidades
anteriores, para establecer ahora en cabeza del juez administrativo, el
deber de analizar en cada caso concreto sobre la procedencia del embargo
frente a recursos económicos de una entidad territorial. De tal manera
que el juez deberá verificar, al momento de decidir sobre el decreto de la
medida cautelar de embargo de dineros, no solo que la fuente jurídica de
la obligación insatisfecha —salud, educación, agua potable y saneamiento,
1223 Criterio reiterado en el Auto del 13 de marzo de 2006, Expediente 26.566, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra.
583
inversión social— fue atendida con recursos del sistema general de

participaciones o de cesión de regalías y para los fines específicos, sino
que además tendrá que determinar cuáles cuentas de ahorros o corrientes
del ejecutado podrán ser susceptibles de la medida, precisamente por
administrar dineros de cualquiera de las destinaciones previstas por las
leyes respectivas1224. Se evita de esa forma, que se embarguen dineros
pertenecientes a participaciones o destinaciones distintas a aquella que
se afectó con la celebración del contrato estatal, cuya obligación no se
ha satisfecho1225. El asunto se resuelve al momento de decretar la medida
cautelar, pues bastará que el juez especifique la participación o la naturaleza
del recurso que deberá quedar afectada con el embargo y de esa forma, se
evitará tocar recursos de otra participación o fuente de ingresos.
La anterior posición jurisprudencial del Consejo de Estado se mostraba
plausible en la medida en que protege finalmente la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos a cargo de la administración. Aquí,
debe existir una verdadera limitación al ejercicio desmedido de las medidas
cautelares en el proceso ejecutivo administrativo, pues si bien es cierto que
a los acreedores estatales les asiste todo el derecho de lograr por la vía
ejecutiva el cumplimiento de las obligaciones pactadas a su favor, también
lo es que el interés particular no puede primar sobre el general. No en
muy pocos casos la petición indiscriminada de embargos sobre cuentas
territoriales genera un verdadero caos administrativo e incluso de orden
público, que va en detrimento de la prestación de los servicios generales a
la colectividad. Piénsese, por ejemplo, en el embargo de dineros destinados
por un municipio para el pago de la nómina de los docentes, cuando la
fuente del crédito cobrado ejecutivamente lo constituyó la construcción de
una carretera. Es claro, en el ejemplo, que los recursos para atender ambas
obligaciones tienen rubros presupuestales distintos. La nueva postura del
máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, se dirige a evitar la
ocurrencia de ese tipo de situaciones.
Por su parte, el Consejo de Estado1226, en el 2006, precisó que la naturaleza
de inembargabilidad de los recursos económicos incorporados en el
Presupuesto General de la Nación y por ende, cubiertos por el principio de
inembargabilidad1227, debe aparecer acreditada en la actuación judicial con
1224 Sección Tercera, Autos del 5 de mayo de 2005, Expediente 28.361, C.P. Alier Hernández Enríquez
y del 26 de mayo de 2005, Expediente 25.556, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
1225 Ese criterio fue sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-566 del 15 de julio de 2003,
M. P. Álvaro Tafur Galvis.
1226 Sección Tercera, Auto del 13 de marzo de 2006, Expediente 26.566, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
1227 El artículo 21 del Decreto 028 de 2008, dispone que los recursos del Sistema General de
Participaciones, son inembargables.
584
la certificación pública de la entidad administradora de las regalías o por la

Dirección General del Presupuesto y no por certificaciones expedidas por
las entidades bancarias1228. Igualmente, la máxima corporación, advirtió,
que si no aparece probada la falta de certeza sobre la inembargabilidad de
los recursos, procederá la medida cautelar1229. También se determina, del
análisis de dicha posición jurisprudencial, que se reiteró la postura inicial
del Consejo de Estado, consistente en que el juez decreta el embargo y
es a la administración, a quien le concierne probar la inembargabilidad de
los recursos de la Nación, con lo que se cambió el criterio sostenido en
el 20041230. Por lo tanto, la jurisprudencia del Consejo de Estado, concluye
que es a la administración a quien le concierne probar la inembargabilidad
de ciertos recursos y no al ejecutante. Lo anterior, obviamente, sin
perjuicio de que obre la prueba de tal situación, pues en esos casos, el
juez administrativo, podrá aún de oficio, disponer el levantamiento de las
medidas cautelares decretadas y practicadas sobre bienes inembargables,
como lo ha advertido la Corte Suprema de Justicia1231.
Pese a la claridad de la línea jurisprudencial tendida por el Consejo
de Estado en torno a la posibilidad de afectar con medidas cautelares los
dineros que integran el Sistema General de Participaciones, hoy en día,
ese panorama cambió con ocasión a las disposiciones del artículo 21 del
Decreto 28 de 2008 y el artículo 594 del CGP, pues por un lado, con el
artículo 21 del Decreto 28 de 2008, se dio el carácter de inembargables a
todos los recursos económicos que integran el sistema (Salud, Educación,
Agua Potable y Propósito General). Incluso, la inembargabilidad de dichos
activos fue respaldada por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1154 de
2008 y C-539 de 2010 y también, recientemente, por la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura.
1228 Así razonó el máximo Tribunal: “Por otro lado, se advierte que no se encuentra acreditado que
la cuenta No. 302-96125-5 del Banco Ganadero perteneciente al ÁREA METROPOLITANA DE
BARRANQUILLA maneja recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, de transferencias
hechas por la Nación pues si bien es cierto, el Subgerente de la Gestión Operativa del Banco
Ganadero en ese sentido lo certificó, para la Sala tal certificación no constituye una prueba idónea
para tener certeza de la naturaleza de los recursos que alimentan esa cuenta, pues realmente quien
está llamado a dar fe del origen de los dineros depositados en dichas cuentas es el Fondo Nacional
de Regalías o el Director General de Presupuesto y no la entidad bancaria tal y como sucedió en
este caso (resaltado por fuera del texto original)”. Sección Tercera, Auto del 13 de marzo de 2006,
1229 Teniendo presente la previsión del artículo 21 del Decreto 028 de 2008.
Gómez.
1231 Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia de Tutela del 14 de octubre de 2004, Expediente 13001
22 13 000 2004 00128 01, M.P. Pedro Octavio Munar Cadena.
585
En la primera sentencia de constitucionalidad (C-1154/2008, M.P. Clara

Inés Vargas Hernández), la Corte, decidió: “Declarar EXEQUIBLE, en lo
acusado, el artículo 21 del Decreto 28 de 2008, en el entendido de que el pago
de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse
en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria
de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes
de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes
para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de
destinación específica”. En esta providencia, se reiteró la inembargabilidad
de dichos activos, sin embargo, se declaró su exequibilidad condicionada
para autorizar finalmente el embargo de los recursos del sistema, para pagar
obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia, una vez vencido el
plazo de dieciocho (18) meses y solo si los dineros de libre destinación de
la respectiva entidad no son suficientes para cubrir dichas obligaciones de
carácter judicial.
En la segunda sentencia (C-539/20101232, M.P. Jorge Pretelt Chaljub), la
Corte, pese a que se estuvo a lo resuelto en la sentencia anterior y declararse
inhibida frente a los otros cargos, optó por considerar lo siguiente:
“Así pues, para la Corte es claro que sobre la regla general de inembargabilidad
de los recursos del SGP contenida en el artículo 21 del Decreto 028 de 2008, regla
general que también cobija a las obligaciones contractuales contraídas por las
entidades territoriales para la prestación de los servicios que se financian con
los recursos del SGP, la Corte ya se pronunció declarando su constitucionalidad,
pues el condicionamiento introducido solo se refirió al pago de “obligaciones
laborales reconocidas mediante sentencia”.
5.4.3. Concretamente, para el caso del cobro judicial de las obligaciones
contractuales contraídas por las entidades territoriales para la prestación de los
servicios que se financian con los recursos del SGP, que es el supuesto respecto
del cual el aquí demandante estima que debe proceder una excepción a la regla
general de inembargabilidad de los recursos del SGP, la Sala observa que la
Sentencia C-1154 de 2008 de manera expresa analizó la doctrina sentada por esta
Corporación antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 4 de 2007,
en donde se había deducido por vía jurisprudencial la excepción a la regla general
de inembargabilidad de los recursos del SGP, respecto del cobro de obligaciones
adquiridas para el cumplimiento de los propósitos de dicho sistema; en efecto,
el fallo citó de manera especial la Sentencia C-793 de 2002, donde se analizó el
artículo 18 de la Ley 715 de 2001, relativo a la inembargabilidad de los recursos del
SGP destinados a la educación, norma que fue declarada exequible, condicionada
1232 Actor: Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo.
586
a que se entendiera que debía proceder el embargo en casos excepcionales. Así

mismo citó la Sentencia C-566 de 2003, donde la Corte examinó el artículo 91 de
la Ley 715 de 2001, según el cual los recursos del SGP no harían unidad de caja
con los demás recursos del presupuesto y serían inembargables, norma que fue
declarada exequible, condicionada a que se entendiera que cabía el embargo
excepcional para garantizar obligaciones derivadas de actividades relacionadas
con la destinación de los recursos del SGP (salud, educación, saneamiento básico
y agua potable). No obstante, excluyó tal condición para el embargo de recursos
de propósito general.
No obstante lo anterior, es decir, a pesar de haber recordado expresamente
lo decidido por la Corte en esas dos ocasiones anteriores, la Sentencia C-1154
de 2008 no condicionó la exequibilidad del artículo 21 del Decreto 028 de
2008 a que en relación con las obligaciones contractuales adquiridas por las
entidades territoriales para el cumplimiento de los propósitos del SGP no se
aplicará el principio de inembargabilidad de los recursos del mismo sistema.
Pues el condicionamiento introducido, según se vio, se refiere únicamente a las
“obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia”. Conclusión a la que
llegó, según también se vio, a partir de la consideración según la cual el Acto
Legislativo No. 4 de 2007 revelaba una mayor preocupación del constituyente
por garantizar la inversión social de los recursos del SGP, por lo cual se hacía
necesario estudiar el alcance de la regla general de inembargabilidad “desde
una óptica diferente”.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte estima que
respecto de los cargos de la demanda, relativos a la inexequibilidad del artículo
21 del Decreto 028 de 2008 por la presunta violación de los artículos 2°, 13 y 229 de
la Carta, ha operado el fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional. En
tal virtud, respecto de dichas acusaciones, en la parte resolutiva de la presente
decisión ordenará estarse a lo resuelto en la Sentencia C-1154 de 2008”.
De esta forma, la Corte, finalmente, aseguró que la inembargabilidad
predicable de los recursos del Sistema General de Participaciones, era
aplicable en todos los casos a excepción del supuesto consagrado en la
Sentencia C-1154 de 2008, es decir, cuando se trate del pago de sentencias
judiciales que reconozcan obligaciones laborales, una vez vencido el plazo
de dieciocho (18) meses y solo si los dineros de libre destinación de la
respectiva entidad no son suficientes para cubrir dichas obligaciones de
carácter judicial.
Las decisiones constitucionales merecen acatamiento, aunque no las
compartimos porque somos cercanos al criterio judicial del Consejo de
Estado, pero los efectos de esas sentencias son vinculantes para todos.
Por otro lado, la inembargabilidad de los dineros del Sistema General
de Participaciones, también fue proclamada por la Sala Disciplinaria del
587
Consejo Superior de la Judicatura, mediante Sentencia del pasado 18 de

octubre de 20121233, con ponencia de Henry Villarraga Oliveros, en la que se
concluyó claramente lo siguiente: “En este orden de ideas, para las entidades
nacionales, rige el principio de inembargabilidad de sus rentas incorporadas
en el Presupuesto General de la Nación e igualmente, esa misma protección
fue extendida a aquellos recursos nacionales que integran el Sistema General
de Participaciones y el nuevo Sistema General de Regalías”.
Aunque esta vez se debe lamentar la conducta cada vez más recurrente
del Legislador de querer volver inembargables todos los recursos públicos,
no por ello hay que desconocer los efectos propios de la ley y por ende,
queda replanteada absolutamente la posibilidad de decretar medidas
cautelares en contra de los dineros que integran el Sistema General de
Participaciones. Como se indicó, el inciso primero del artículo 45 de la
Ley 1551 de 2012, prohíbe afectar con medidas esos recursos cuando son
administrados por los municipios o distritos. No es buen mensaje para la
ciudadanía y mucho menos para los servidores públicos que la ley ampare
a la administración para que quede librada de honrar sus compromisos
judiciales, administrativos o contractuales, pues la inembargabilidad si
bien es cierto en muchos casos se justifica, su generalización puede llegar
a ser una arma peligrosa de doble filo contra el mismo Estado. La inversión
extranjera e incluso la nacional, resultará desestimulada y prevenida a la
hora de hacer negocios con el sector público o peor aún, hará negocios
estatales pero cargando en los costos transaccionales esos riesgos de
recuperación de una eventual acreencia que no sea pagada oportunamente.
Las consideraciones anteriores sobre la imposibilidad de afectar
con medidas cautelares los recursos que integran el Sistema General
de Participaciones, plantean un serio conflicto frente a la aplicación del
artículo 594 del CGP, pues el numeral 4 de dicho precepto, sí autorizó
afectar con embargos tales activos, cuando dispuso: “Los recursos
municipales originados en transferencias de la Nación, salvo para el cobro
de obligaciones derivadas de los contratos celebrados en desarrollo de las
mismas”. Nótese, que la nueva ley procesal, permite afectar con embargos
los recursos municipales originados en transferencias de la Nación –Sistema
General de Participaciones, Regalías, Seguridad Social, etc.– siempre que
se produzcan en un proceso ejecutivo que tenga como base de ejecución
un título ejecutivo de carácter contractual que surja de un negocio
jurídico dirigido a atender cualquiera de las finalidades previstas para ser
1233 Expediente 70001102000200800234 01.
588
financiadas con tales transferencias nacionales. Tampoco, la ley, diferencia

sobre qué tipo de transferencia opera la inembargabilidad, pues basta que
sean giradas a los municipios y distritos por parte de la Nación, para que
sea procedente el embargo sobre tales recursos con destinación especial.
No sucederá lo mismo con las mismas transferencias que realice la Nación
a los departamentos, pues frente a éstos se conserva su inembargabilidad
conforme lo prevén las normas vigentes antes vistas.
Pese a lo anterior, el Consejo de Estado1234, concluyó todo lo contrario
y respecto del contenido del artículo 594 del CGP, aseveró:
“Esta Corporación había concluido, que en aquellos eventos en que se pretendía
el cobro ejecutivo y que se decretaran medidas cautelares, solo era posible
evitar el embargo cuando se demostrara que el título ejecutivo no había tenido
origen en alguno de los objetos previstos para las cesiones y participaciones,
debido a su destinación específica. Sin embargo, cuando se demostrara que el
contrato estatal que constituía el título ejecutivo había tenido como fin alguno
de los objetos que tenían destinación específica, estos serían embargables.
No obstante lo anterior, en desarrollo de los principios Constitucionales, el
Decreto 28 de 2008 y el artículo 594.1 del Código General del Proceso se concluye
que los recursos de la seguridad social no se pueden embargar.
(…)
4. Caso concreto.
Así las cosas, el decreto de medidas cautelares solicitados sobre los recursos
del sistema general de participaciones en salud, no es procedente ya que son
dineros de destinación específica que por mandato legal son inembargables, sin
que resulte relevante el hecho de que el título ejecutivo lo constituyan contratos
que tienen por objeto la administración de recursos del régimen subsidiado en
salud, como pasa en este caso.
En efecto, la norma aplicable al caso concreto es el artículo 594 del Código
General del Proceso pero en su numeral 1, y no en el numeral 4 como alega el
recurrente, pues dicha norma de manera inequívoca estipula que: (...)”.
Esa obra toma distancia de la conclusión anterior del Consejo de
Estado, pues la providencia transcrita no define o sustenta por qué el
operador judicial debe optar por aplicar el numeral 1 frente al numeral 4
del artículo 594 del CGP, es decir, por qué concluye la inembargabilidad
general de los recursos que provienen de transferencias de la Nación
a título de recursos del sector salud frente a la regla del numeral 4, que
Orlando Santofimio Gamboa. En igual sentido ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección
“C”, Auto de 21 de noviembre de 2011, Expediente 41.521, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
589
reiteramos, textualmente, prevé: “Los recursos municipales originados en

transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de
los contratos celebrados en desarrollo de las mismas”.
La citada norma – art. 594.4 – no diferencia, pues solo se refiere a
que las transferencias de la Nación que no serán embargables, salvo para
el cobro de obligaciones contractuales surgidas para desarrollar dichas
transferencias. Así las cosas, el concepto de transferencias de la Nación,
en nuestro criterio, cubre a todos los giros de dineros que por cuenta de
participaciones, tributos o cesiones deba trasladarle el poder central a los
Municipios. Y si no es así ¿cuál es el sentido del numeral 4 del artículo 594?
¿Por qué el Legislador incluyó la regla en el numeral 4 del artículo 594 del
CGP? ¿el efecto útil de las normas no indica que debe preferirse aquella
interpretación que le dé sentido a un precepto legal?
Otro asunto que no se puede pasar por alto, es la conducta
abiertamente ilegal que algunas entidades financieras adoptan a la hora
de darle cumplimiento a las órdenes judiciales de embargo decretadas por
los jueces de la República. En ese sentido, tal y como lo puso de presente
el Consejo de Estado1235, las entidades financieras tienen la obligación de
cumplir con las medidas de embargo y por ende, no están legitimadas para
oponerse a tales medidas. Incluso, el máximo Tribunal, citó la Circular Básica
Jurídica 007 de 1996 de la Superintendencia Financiera, que textualmente,
concluye:
“1.7 Embargos sobre depósitos de rentas y recursos pertenecientes al
presupuesto general de la Nación.
En aplicación de la jurisprudencia constitucional contenida en la Sentencia
T-025/95 del 1º de febrero de 1995, Expediente T-46448, emanada de la Corte
Constitucional, este despacho se permite impartir las siguientes instrucciones
sobre el procedimiento que debe adoptarse por las entidades, en aquellos
eventos en los cuales reciban órdenes de embargo sobre depósitos de rentas y
recursos del presupuesto nacional.
En adelante todas las órdenes de embargo que afecten o recaigan sobre las
rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, emanadas
de juez competente, serán de inmediata ejecución o cumplimiento por parte de
los establecimientos de crédito.
Decretada debidamente una medida de embargo, los establecimientos de
crédito no son competentes para establecer si la respectiva decisión judicial
recae sobre rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la
Nación para, con base en ello, abstenerse de darle cumplimiento en atención
1235 Ibídem.
590
a su carácter de inembargables, pues no siendo esas instituciones parte en el

proceso, no tienen posibilidad, y aún menos obligación, de oponerse a tales
órdenes de embargo. Su actuación no puede ir más allá que la de mero ejecutor
de la orden judicial en lo concerniente con la existencia de los recursos, su
cuantía y la identificación del titular, aspecto cuya verificación se encuentra
implícita en la ejecución de la orden de embargo” (negrilla es del texto original).
Se pretende tocar ese asunto especial, pues es de común ocurrencia
que los gerentes de las entidades financieras, remitan certificaciones sobre
la inembargabilidad de dineros y dilaten el cumplimiento de las órdenes
de embargo. El tema no es nuevo. De hecho, el propio Consejo de Estado,
se ha visto en la necesidad de abrir procesos sancionatorios en contra de
los representantes de los bancos, por esos motivos. Así razonó el Tribunal
Supremo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa1236:
“El embargo fue comunicado a la entidad financiera el 14 de septiembre de 1998,
mediante oficio Nº 1344, recibido por el Banco de Bogotá el 15 del mismo mes y
año.
Al momento de la comunicación de la medida cautelar la cuenta corriente Nº
530-04473-4, tenía un saldo por valor de $ 987.083.535. No obstante, la entidad
bancaria se abstuvo de practicar la medida, por estimar que dicho monto
provenía de las transferencias hechas por la Nación y por lo tanto era de carácter
inembargable.
En primer término, la Sala llama la atención a la conducta asumida por la entidad
financiera, puesto que dicha entidad en su condición de órgano ejecutor de la
decisión judicial debió dar cumplimiento a la orden impartida por el juez y registrar
la medida cautelar, otra cosa es que a continuación deba informar inmediatamente
a la Contraloría General de la República para que inicie un juicio fiscal contra el
funcionario judicial que ordenó el embargo y en igual sentido1237, comunique
al juez de la ejecución que la medida afecta rentas y recursos pertenecientes al
presupuesto general de la Nación, para que proceda de conformidad.
Además, las actuaciones de dichas entidades son eminentemente
administrativas o desarrollan funciones propias del giro ordinario de sus
negocios relacionadas con actividades financiera, bursátil o aseguradora y en
ningún caso desempeñan funciones jurisdiccionales, de tal forma que pudiera
calificar en el curso de un proceso si procede o no una medida cautelar. En
conclusión, les está impedido invadir la órbita que por constitución y por ley le
corresponde en primer orden a la rama jurisdiccional.
1236 Sección Tercera, Auto del 7 de diciembre de 2000, Expediente 16.244, C.P. Jesús María Carrillo
Ballesteros.
1237 La Contraloría General de la República, ha conceptuado que ese ente ya no promueve juicios
fiscales según las normas de la Ley 610 de 2000. Concepto 80112-EE-40688 del 23 de julio de
2009, Oficina Jurídica Contraloría General de la República.
591
No obstante, esta precisión se observa que la sanción impuesta por el

juez en el curso de un proceso en cumplimiento del artículo 39 del CPC …que
prevé “Sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus
empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa
causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o
demoren su ejecución”, no es de naturaleza jurisdiccional sino administrativa;
bien porque de esta manera hace uso de los poderes disciplinarios permitidos
por la ley y sanciona a un tercero que no es parte en la controversia.
Si la decisión que adopta el juez en cumplimiento del artículo 39 del CPC, no
es jurisdiccional, esta no debe ser decidida en la misma actuación, mediante una
providencia que abra la posibilidad de ser recurrida ante el superior, pues se
trata de un acto administrativo que debe proferirse en actuación separada el
cual en principio estaría sujeto a los recursos en la vía gubernativa.
Esta salvedad, permite concluir que los funcionarios judiciales en ejercicio
de la función jurisdiccional eventualmente están facultados para proferir
decisiones administrativas y en estos casos en particular pueden ejercer los
poderes disciplinarios, con independencia del proceso judicial que se encuentre
en curso” (resaltado por fuera del texto original).
Las consideraciones jurisprudenciales anteriores, son igualmente
predicables de las entidades públicas que deban atender órdenes de embargo
tales como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
Nacional de Planeación y cualquier otra entidad u organismo que administre
dineros de las entidades territoriales, pues con imperiosa certeza carecen
por absoluto de competencia para exigir a los jueces de la República,
informaciones o la certificación de la realización de ciertos trámites para
acceder a los embargos en la fuente. Los mandatos judiciales deben ser
atendidos a la brevedad, pues todas las autoridades administrativas están
obligadas a proceder en ese sentido. De esa forma, se reprocha, que las
entidades nacionales quieran ejercer la defensa sobre la inembargabilidad
de ciertos recursos, cuando eso le concierne es a las entidades territoriales.
Lo que sí pueden hacer es darle cumplimiento a la medida cautelar y remitir
la certificación pública sobre el origen de tales dineros para que el juez
competente adopte las medidas judiciales que sean pertinentes.
A su vez, el numeral 1º del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, como deber
de todos los servidores públicos, establece: “Cumplir y hacer que se cumplan
(…) las decisiones judiciales”. También, el numeral 7º del artículo 95 de la
Constitución Política de 1991, consagra el deber de todas las personas de
“colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia”. Con
base en las normas constitucionales y legales anteriores, se observa que
todos los servidores públicos están obligados a cumplir con las órdenes
592
judiciales de embargo y por lo tanto, si no se acata tal mandato, el juez,

deberá requerir nuevamente al funcionario competente para que atienda
la medida, advirtiéndole además, que en caso de persistir en su renuencia,
se compulsarán copias de la actuación a la autoridad disciplinaria y penal
competente para que se efectúen las investigaciones del caso.
Muy a pesar de lo anterior, la Superintendencia Financiera, emitió
la Circular Externa 019 del 10 de mayo de 2012 -modificada a su vez por
la Circular No. 032 de 6 de agosto de 2012, 029 de 2014 y 0391238 de 5 de
noviembre de 2015-, en la que instruyó lo siguiente:
“Señores
REPRESENTANTES LEGALES DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE
CRÉDITO Y DEL BANCO DE LA REPÚBLICA
Referencia: Cumplimiento de órdenes de embargo que recaigan sobre
recursos inembargables
Apreciados Señores:
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 63 de la Constitución
Política, 134 y 182 de la Ley 100 de 1993, 19 del Decreto Extraordinario 111
de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), 91 de la Ley 715 de 2001, 8 del
Decreto 050 de 2003, son inembargables los recursos de: el Sistema de Seguridad
Social, las rentas incorporadas al Presupuesto General de la Nación, el Sistema
General de Participaciones -SGP-, regalías y los demás recursos a los que la ley
le otorgue la condición de inembargables.
Por lo anterior, esta Superintendencia en uso de sus facultades legales, en
particular las consignadas en el numeral 9 del artículo 11.2.1.4.2 del Decreto 2555
de 2010, se permite impartir instrucciones relacionadas con el procedimiento
a seguir en caso de que las entidades reciban órdenes de embargo sobre los
recursos anteriormente señalados.
En tal virtud, a partir de la fecha, en el evento que el Banco de la República o
los establecimientos de crédito reciban dichas órdenes, deberán: (i) inmovilizar
los recursos para impedir su disposición por parte de sus titulares; (ii) informar
dicha situación a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría
General de la República; y (iii) abstenerse de constituir el respectivo depósito
judicial en el Banco Agrario hasta que tales organismos de control emitan un
pronunciamiento sobre el particular.
Para tal fin se modifica al subnumeral 1.7 del Capítulo Cuarto del Título
Segundo de la Circular Básica Jurídica.
La presente circular rige a partir de la fecha de su expedición”.
1238 Adicionar un párrafo al subnumeral 5.1.6. del Capítulo I del Título IV de la Parte I, relacionado con el
cumplimiento de órdenes de embargo sobre recursos inembargables, atendiendo el procedimiento
establecido en el parágrafo del artículo 594 del Código General de Proceso, en aquellos casos en
los cuales haya entrado en vigencia.
593
La presunta ilegalidad de esa circular aquí salta a la vista y así se planteó

por el autor en sede del medio de control de simple nulidad ante la Sección
Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de la expresión “(iii)
abstenerse de constituir el respectivo depósito judicial en el Banco Agrario
hasta que tales organismos de control emitan un pronunciamiento sobre el
particular” contenida en la Circular Externa No. 019 del 10 de mayo de 2012,
expedida por el Superintendente Financiero1239. No cabe duda que modificó
por completo el procedimiento legal de cumplimiento de embargos de
sumas de dinero depositadas en cuentas de ahorros y corriente de las
entidades públicas que aparece claramente delimitado en el numeral 11 del
artículo 681 del CPC, que prescribe: “El de sumas de dinero depositadas en
establecimientos bancarios y similares, se comunicará a la correspondiente
entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4, debiéndose señalar
la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito
y las costas, más un cincuenta por ciento. Aquellos deberán consignar las
sumas retenidas en la cuenta de depósitos judiciales, dentro de los tres días
siguientes al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda
consumado el embargo”.
La claridad del numeral 11 del artículo 684 del CPC, no ofrece duda alguna,
por lo que mal hace la Superintendencia Financiera, a nuestro criterio, por
vía de Circular, cuando trata de modificar el procedimiento fijado en la ley
para aplicar medidas cautelares sobre recursos económicos inembargables
y peor asignando competencias que no tiene a la Procuraduría General de
la Nación y a la Contraloría General de la República. El Consejo de Estado1240,
corroboró la ilegalidad de un aparte de dicha Circular 019 de 20121241 y al
respecto, sostuvo lo siguiente:
“De esta manera, según la instrucción impartida, cuando se reciba una orden
de embargo sobre recursos inembargables y respecto de los mismos se
presente una solicitud preventiva o de advertencia por parte de la Procuraduría
General de la Nación o de la Contraloría General de la República, las entidades
financieras deberán “inmovilizar los recursos para impedir su disposición por
parte de los titulares”.
1239 Sentencia de 8 de junio de 2016, Actor: Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo Vs Superintendencia
Financiera de Colombia, Expediente 2012-00035, C.P. Martha Teresa Briceño.
1240 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 8 de mayo de 2014, Expediente 19.717, C.P. Jorge
1241 El Consejo de Estado, recientemente, negó la petición de suspensión provisional que se elevó en
contra de la Circular PSAC12-24 de 9 de julio de 2012 emitida por la Sala Administrativa del Consejo
Superior de la Judicatura, que da a conocer e invita a acoger a todos los jueces y magistrados
del país, la Circular No. 019 de 2012 de la Superintendencia Financiera. Sección Primera, Sala
Unitaria, Auto de 13 de noviembre de 2015, Expediente 2012-00358-00, C.P. María Elizabeth García
González.
594
Con esta orden de inmovilización de los recursos que se pretenden embargar,

no se deja a las personas acreedoras en estado de indefensión, pues no los
priva de la posibilidad de perseguir la ejecución forzosa de sus acreencias. La
consecuencia de esta inmovilización, lejos de desconocer el derecho, conlleva
a que los deudores no puedan disponer de dichos recursos, mientras se decide
su naturaleza; actuación que es válida porque garantiza la realización de los
principios propios de la función administrativa (art. 209 C.P.).
No obstante lo anterior, el Despacho encuentra reparo en la instrucción
impartida en la Circular No. 019 de 2012 en la que se indica que los establecimientos
de crédito deben “abstenerse de constituir el respectivo depósito judicial en el
Banco Agrario hasta que tales organismos de control emitan un pronunciamiento
sobre el particular” porque desconoce lo previsto en el numeral 11 del artículo
681 del Código de Procedimiento Civil.
Según esta norma, para efectuar los embargos de sumas de dinero depositadas
en establecimientos bancarios y similares “se comunicará a la correspondiente
entidad como lo dispone el inciso primero del numeral 4º, debiéndose señalar
la cuantía máxima de la medida, que no podrá exceder del valor del crédito y
las costas, más un cincuenta por ciento. Aquellos deberán consignar las sumas
retenidas en la cuenta de depósitos judiciales, dentro de los tres días siguientes
al recibo de la comunicación; con la recepción del oficio queda consumado el
embargo”.
Es decir, con el solo recibo del oficio de comunicación del embargo queda
consumada la medida cautelar, motivo por el cual, no se encuentra razón
válida para que la Superintendencia demandada desconozca la norma en cita
y mediante circular imparta la instrucción a los establecimientos de crédito
de abstenerse, pese a existir orden de embargo, de constituir el respectivo
depósito judicial en el Banco Agrario hasta tanto los órganos de control emitan
un pronunciamiento sobre la solicitud preventiva o de advertencia.
Esa “instrucción”, sí excede la órbita de competencia de la Superintendencia
Financiera, toda vez que invade las atribuciones propias del legislador,
manifestadas en la norma procesal civil que se cita”.
Ya con la entrada en vigencia del CGP, el artículo 594, prevé un
procedimiento especial para hacer efectivos los embargos decretados
en contra de las entidades públicas. Por su parte, la Superintendencia
Financiera, dictó la Circular No. 039 de 2015, por la cual, ordenó sujetar el
procedimiento para los embargos bajo las reglas del precitado artículo 594
del CGP.
Lo expuesto hasta aquí, lógicamente, solo resulta predicable a la petición
de embargos de dineros administrados en cuentas de ahorros o corrientes
de las entidades territoriales que perciban transferencias nacionales.
De tal manera que si tales cuentas tienen dineros producto de recursos
595
propios de tales entidades, no estarán sometidas a las restricciones fijadas

por la jurisprudencia del Consejo de Estado, por cuanto en estos casos se
aplicará la regla general del artículo 2488 del Código Civil que dispone:
“Toda obligación personal da al acreedor el derecho de perseguir su ejecución
sobre todos los bienes raíces o muebles del deudor, sean presentes o futuros,
exceptuándose solamente los no embargables designados en el artículo
1677”. En este punto, vale la pena citar la limitación de embargos sobre
dineros públicos manejados en cuentas de ahorro, conforme a la regla
prevista en el numeral 4º del artículo 126 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto
Orgánico Financiero). De la misma forma, para los municipios y distritos,
aplican las reglas de inembargabilidad de las rentas propias destinadas por
tales entidades territoriales para cubrir obligaciones de gasto social, como
lo dispuso el inciso primero del artículo 45 de la Ley 1551 de 2012.
En el caso especial, del Distrito Capital de Bogotá, el artículo 138 del
Decreto 1421 de 1993 dispuso que todas las rentas y recursos incorporados
en el presupuesto distrital son inembargables. Se trata de una previsión
similar a la insertada en el artículo 19 del Decreto 111 de 1996.
Llama la atención un pronunciamiento del Consejo de Estado1242 en
el que se abstuvo de ordenar el embargo de dineros de propiedad de un
municipio que se habían destinado para el saneamiento fiscal y financiero
de la entidad territorial en los términos del artículo 12 de la Ley 617 de 2000.
En efecto, dicha corporación señaló:
“(…) Adicionalmente se observa que en el contrato de encargo fiduciario,
al determinar los recursos que constituyen su objeto, se estableció que los
mismos serían ´rentas de libre destinación y de destinación específica que de
conformidad con el artículo 12 de la Ley 617 de 2000 se reorientan para el
programa de ajuste´; en relación con las rentas de libre destinación no se precisa
aclaración alguna; sin embargo, frente a las rentas de destinación específica, se
debe tener en cuenta que la norma mencionada dispone lo siguiente:
ÁRTÍCULO 12. Facilidades a Entidades Territoriales. Cuando las entidades
territoriales adelanten programas de saneamiento fiscal y financiero, las rentas
de destinación específica sobre las que no recaigan compromisos adquiridos
de las entidades territoriales se aplicarán para dichos programas quedando
suspendida la destinación de los recursos, establecida en la ley, ordenanzas y
acuerdos, con excepción de las determinadas en la Constitución Política, la Ley
60 de 1993 y las demás normas que modifiquen o adicionen, hasta tanto queden
saneadas sus finanzas´.
596
En desarrollo de programas de saneamiento fiscal y financiero las entidades

territoriales podrán entregar bienes a título de dación en pago, en condiciones
de mercado.
Así las cosas, la norma establece que los dineros de destinación específica,
sobre los que no recaigan compromisos adquiridos, se pueden aplicar a los
programas de saneamiento fiscal y financiero; se debe precisar, entonces que,
por el hecho de tratarse de recursos que, en principio, tenían una destinación
específica, los mismos no son inembargables, cuando el cobro de las obligaciones
tiene por objeto el cumplimiento de la destinación específica. En efecto, sobre el
tema, la jurisprudencia ha señalado:
Én primer lugar, los recursos provenientes de contribuciones parafiscales no
son rentas que se hallen incorporadas en el Presupuesto General de la Nación; En
segundo lugar, por disposición legal los recursos provenientes de contribuciones
parafiscales tienen una destinación específica determinada en la misma ley; y, en
tercer lugar, las cotizaciones que recauden las Entidades Promotoras de Salud
pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud (no a la entidad que
los administra).
Entonces, se concluye, dichos recursos no son inembargables por no estar
incluidos en el Presupuesto Nacional pero, por tener destinación específica, solo
pueden ser pasibles de medidas cautelares en procesos que se adelanten para
el cobro de obligaciones derivadas de fuentes jurídicas que tengan por objeto
el desarrollo de esa destinación específica, esto es, la prestación de servicios de
salud”.
No obra en el expediente, prueba que demuestre cuál era la destinación
específica de los recursos utilizados; en estas circunstancias, no es posible
establecer si el cobro ejecutivo tiene por objeto el desarrollo de esa destinación
específica.
La carga de demostrar la inembargabilidad de los recursos se encuentra
en cabeza de la entidad administrativa por lo que, en este caso, era su
responsabilidad demostrar la existencia de dicha improcedibilidad. No obstante,
la Sala considera que, en orden a garantizar la destinación de los recursos
otorgada por el legislador, se debe ordenar a las entidades financieras que el
embargo se cumpla con los recursos del encargo financiero, correspondientes
a las rentas de libre destinación y no a las de destinación específica” (negrillas
Se trata de una decisión aislada que no resulta coherente con la posición
sostenida por ese mismo Tribunal de manera pacífica, comoquiera que, por
una parte, reconoce que legalmente no está prevista la inembargabilidad
de los recursos destinados para el saneamiento fiscal y financiero de las
entidades territoriales y, por otra, advierte que las entidades territoriales
no están cubiertas por el principio de inembargabilidad. La conclusión del
Consejo de Estado sobre el deber de garantizar la destinación específica
597
de unos recursos económicos no encuentra soporte expreso en la ley. Es

más, si ese hubiese sido el criterio del Legislador, bien lo hubiera podido
ordenar en el artículo 12 de la Ley 617 de 2000, pero no lo hizo. Entonces,
como tales recursos no están protegidos legalmente por el principio de
inembargabilidad, se considera que es perfectamente procedente ordenar
el embargo de los mismos, con base en las reglas dispuestas en el artículo
594 del CGP.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-543 de 20131243,
con ponencia del Magistrado Jorge Pretelt, decidió a la demanda de
inconstitucionalidad que presentamos ante ese Tribunal respecto de las
normas de inembargabilidad del CPACA y del CGP y sobre el particular,
concluyó lo siguiente1244:
“El artículo 63 de la Constitución dispone que “Los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
A la luz del anterior precepto debe entenderse que además de los bienes
señalados expresamente en éste, el Constituyente le otorgó al legislador
la facultad para determinar, entre otros, los bienes que tienen naturaleza
de inembargables, del cual también se deriva el sustento constitucional del
principio de inembargabilidad presupuestal.
Por su parte, la Corte Constitucional, al fijar el contenido y alcance del artículo
63 sobre el tema en discusión, ha sostenido que el principio de inembargabilidad
es una garantía que se hace necesario preservar y defender, con el fin de proteger
los recursos financieros del Estado, en particular, los destinados a cubrir las
necesidades esenciales de la población. Esto, por cuanto si se permitiera el
embargo de todos los recursos y bienes públicos (i) el Estado se expondría a
una parálisis financiera para realizar el cometido de sus fines esenciales, y (ii) se
desconocería el principio de la prevalencia del interés general frente al particular,
el artículo 1 y el preámbulo de la Carta Superior1245.
Sin embargo, contempló excepciones a la regla general para armonizar el
principio de inembargabilidad de recursos públicos con otros principios, valores
y derechos constitucionales, entre los que se encuentran, la dignidad humana, la
vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo. Estas son:
1243 Ver también Sentencia C-313 de 2014, M.P. Gabriel Mendoza Martelo.
1244 El Consejo de Estado, recientemente, acudió a esa sentencia, pese a que la Corte Constitucional
se declaró inhibida para acoger las consideraciones sobre las excepciones a la inembargabilidad
que allí se esbozaron. Ver Sección Cuarta, Sentencia de 17 de septiembre de 2020, Expediente
11001031500020200051001, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
1245 Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1992. Magistrados Ponentes: Ciro Angarita Barón y
Alejandro Martínez Caballero.
598
(i) Satisfacción de créditos u obligaciones de origen laboral con el fin de hacer

efectivo el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas1246.
(ii) Pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y la
realización de los derechos en ellas contenidos1247.
(iii) Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa
y exigible1248.
(iv) Las anteriores excepciones son aplicables respecto de los recursos del
SGP, siempre y cuando las obligaciones reclamadas tuvieran como fuente alguna
de las actividades a las cuales estaban destinados dichos recursos (educación,
salud, agua potable y saneamiento básico)1249.
Esta posición ha sido reiterada por la Corporación, sin que haya declarado
la inexequibilidad de las normas referentes a la inembargabilidad de bienes y
recursos públicos1250, como lo pretende el actor.
Por todo lo anterior, el demandante se encontraba obligado a explicar, bajo
la óptica de la interpretación del principio de inembargabilidad, porqué en
estos eventos no son aplicables las excepciones al mismo cuando se encuentran
cobijados por los pronunciamientos abstractos de constitucionalidad sobre
la materia y que deben guiar la interpretación de los operadores jurídicos al
resolver los casos concretos en relación con este principio”.
Por último, la Sección Cuarta del Consejo de Estado1251, también se
refirió al tema de la inembargabilidad de rentas del Estado, para reiterar la
tesis de la Corte Constitucional y precisó lo siguiente:
“2.5 El principio de inembargabilidad de recursos públicos
La Corte ha sostenido que este principio tiene sustento constitucional (art. 63)
en la protección de los recursos y bienes del Estado y la facultad de administración
1246 C-546 de 1992.

1247 En la Sentencia C-354 de 1997 (Antonio Barrera Carbonell), se expuso que aunque el principio
general de inembargabilidad que consagraba la norma acusada resultaba ajustada a la Constitución.
Precisó que tratándose de los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias
o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica
la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible
adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al
pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de
las entidades u órganos respectivos.
1248 La Sentencia C-103 de 1994 (Jorge Arango Mejía), se estableció una segunda excepción a la
inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, así: para hacer efectiva una obligación
que conste en un acto administrativo que preste mérito ejecutivo, esto es, que sea expresa, clara y
exigible, procederá la ejecución después de los diez y ocho (18) meses.
1249 C-793 de 2002. M.P. Jaime Córdoba Triviño
1250 La línea jurisprudencial que desarrolla lo atinente al principio de inembargabilidad de los bienes
y recursos públicos como sus excepciones está compuesta, principalmente, por las siguientes
sentencias: C-546 de 1992, C-013, C-017, C-107, C-337, C-555 de 1993, C-103 y C-263 de 1994,
C-354 y C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-427 de 2002, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566,
C-871 y C-1064 de 2003, C-192 de 2005, C-1154 de 2008 y C-539 de 2010.
1251 Auto de 8 de mayo de 2014, Expediente 19.717, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
599
y manejo que a éste compete, que permite asegurar la consecución de los fines
de interés general que conlleva la necesidad de hacer efectivos materialmente
los derechos fundamentales y, en general, el cumplimiento de los diferentes
cometidos estatales.
No obstante, este principio no puede ser considerado absoluto, pues la
aplicación del mismo debe entenderse de acuerdo a los parámetros fijados por
la jurisprudencia constitucional.
Es por esto que la Corte en reiteradas oportunidades ha sostenido que el
citado principio respecto del presupuesto de las entidades y órganos del Estado
encuentra algunas excepciones cuando se trate de:
i) la satisfacción de créditos u obligaciones de origen laborales, necesaria
para realizar el principio de dignidad humana y efectivizar el derecho al trabajo
en condiciones dignas y justas;
ii) sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de
los derechos reconocidas en dichas decisiones; y
iii) títulos que provengan del Estado que reconozcan una obligación clara,
expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en
una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas
de actuación administrativa que regula la ley.
Tratándose de los recursos del Sistema General de Participaciones, la Corte
Constitucional ha dicho que el artículo 21 del Decreto 28 de 2008[, teniendo
en cuenta la regulación vigente a partir del Acto Legislativo No. 4 de 2007, se
ajusta a la Constitución, en la medida en que se consagra la inembargabilidad
de los recursos del SGP a la vez que autoriza el embargo de otros recursos del
presupuesto de las entidades territoriales, de modo que garantiza la destinación
social constitucional del SGP sin desconocer los demás principios y valores
reconocidos en la Carta Política, particularmente en cuanto a la efectividad de
las obligaciones de orden laboral.
Por lo anterior, se declaró la exequibilidad de esta norma, en el entendido
que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia
debe efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir
de la ejecutoria de la misma, y de que si los recursos correspondientes a los
ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial no
son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los
recursos de destinación específica. Interpretación que es compatible con la
Constitución Política en tanto asegura la efectividad de los derechos y ofrece
certeza sobre el pago de acreencias laborales”.
600
4.1.3. Embargos sobre recursos del sistema general de participaciones.

Ley 715 de 20011252. La Ley 715 de 20011253 reguló todo lo concerniente al
Sistema General de Participaciones y dispuso que estaba compuesto por
los recursos que la Nación debe transferir por disposición de los artículos
356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales para la
financiación de determinados servicios.
Por su parte, el artículo 3º ídem, modificado por el artículo 1° de la
Ley 1176 de 2007, señala que el Sistema General de Participaciones está
conformado por: 1) una participación con destinación específica para el
sector educativo, llamada participación para educación; 2) otra participación
con destinación específica para el sector salud, denominada participación
para salud; 3) una participación específica para el sector de agua potable
y saneamiento básico, que se llama participación para agua potable y
saneamiento básico1254, y 4) una participación de propósito general, que se
define como participación para propósito general. Igualmente, la Ley 1176
de 2007, creó unas asignaciones especiales para las entidades territoriales
con el fin de realizar programas de alimentación escolar1255 y para los
Municipios ribereños del Río Magdalena1256.
La Ley 715 de 2001 desarrolló los artículos 356 y 357 superiores y
estableció las funciones que deben cumplir las entidades territoriales en
cada uno de estos sectores y para los cuales se le transfieren los recursos por
parte de la Nación. Así, los artículos 6º y 7º ibídem establecen competencias
en el sector educación1257 para los departamentos, distritos y municipios;
1252 Modificada por la Ley 1176 de 2007.

1253 Para la fecha de actualización de esta edición estaban vigentes algunas modificaciones normativas
introducidas a la Ley 715 de 2001 por virtud de los Decretos Legislativos 417 y 637 de 2020. El texto
no incluye esas modificaciones en atención a las variaciones que se pueden dar.
1254 Esa nueva participación fue creada por la Ley 1176 de 2007.
1255 “ARTÍCULO 16. El programa de alimentación escolar se financiará con recursos de diferentes
fuentes. Para el efecto, las entidades territoriales seguirán y aplicarán, en primer término los
lineamientos técnico-administrativos básicos respecto de la complementación alimentaria, los
estándares de alimentación, de planta física, de equipo y menaje y de recurso humano, y las
condiciones para la prestación del servicio, que establezca el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar (ICBF) para el desarrollo del programa. Adicionalmente, considerarán los lineamientos
previstos en sus planes de desarrollo”.
1256 “ARTÍCULO 20. Destinación de los recursos. Los recursos de la asignación especial del Sistema
General de Participaciones para municipios ribereños del río Magdalena serán destinados a financiar,
promover y ejecutar proyectos relacionados con la reforestación que incluye la revegetalización,
reforestación protectora y el control de erosión; el tratamiento de aguas residuales; y el manejo
artificial de caudales que incluye recuperación de la navegabilidad del río, hidrología, manejo
de inundaciones, canal navegable y estiaje; compra de tierras para protección de microcuencas
asociadas al río Magdalena”.
1257 “ARTÍCULO 15. Destinación. Los recursos de la participación para educación del Sistema General
de Participaciones se destinarán a financiar la prestación del servicio educativo atendiendo los
estándares técnicos y administrativos, en las siguientes actividades:
601
los artículos 43, 44 y 45, igualmente fijan competencias en materia de

salud1258 y los artículos 74, 75 y 76 lo hacen respecto de la participación
de propósito general1259. Por su parte, los artículos 10 y 11 de la Ley 1176
de 2007, determinan los asuntos que se deben atender por parte de los
15.1. Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las
contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
15.2. Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y
funcionamiento de las instituciones educativas.
15.3. Provisión de la canasta educativa.
15.4. Las destinadas a mantener, evaluar y promover la calidad educativa.
Parágrafo 1°. También se podrán destinar estos recursos a la contratación del servicio educativo
de conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la presente ley.
Parágrafo 2°. Una vez cubiertos los costos de la prestación del servicio educativo, los
departamentos, distritos y municipios destinarán recursos de la participación en educación al pago
de transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso y la
permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres.
Parágrafo 3°. Transitorio. Con cargo a los recursos de la participación para educación del
Sistema General de Participaciones, se financiará por una sola vez el faltante establecido para
el cubrimiento de los costos de nómina de los docentes de los departamentos y de los convenios
de cobertura educativa a diciembre 31 de 2001, siempre y cuando los recursos propios de los
respectivos departamentos hayan sido insuficientes para cumplir con estas obligaciones. Para ello
deberán someterse a planes de racionalización educativa y presentar, para validación del Ministerio
de Educación, información sobre el déficit a financiar. El giro de los recursos se hará inmediatamente
se haya recibido la información respectiva”.
1258 “ARTÍCULO 47. Destino de los recursos del Sistema General de Participaciones para Salud.
Los recursos del Sistema General en Participaciones en salud se destinarán a financiar los gastos
de salud, en los siguientes componentes:
47.1. Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de manera progresiva hasta
lograr y sostener la cobertura total.
47.2. Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la
demanda.
47.3. Acciones de salud pública, definidos como prioritarios para el país por el Ministerio de
Salud”.
1259 El artículo 78 de la Ley 715 de 2001, modificado por el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007,
dispone: Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente,
para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta
un cuarenta y dos por ciento (42%) de los recursos que perciban por la Participación de Propósito
General. Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada a cada
distrito o municipio una vez descontada la destinación establecida para inversión u otros gastos
inherentes al funcionamiento de la administración municipal de que trata el inciso anterior y la
asignación correspondiente a los municipios menores de 25.000 habitantes, definida en el inciso
3° del artículo 4° del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el cuatro por
ciento (4%) para deporte y recreación, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento
(10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet. Los recursos
restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las competencias asignadas por
la ley. Parágrafo 1°. Con los recursos de la participación de propósito general podrá cubrirse el
servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión física, adquirida
en desarrollo de las competencias de los municipios. Para el desarrollo de los mencionados
proyectos se podrán pignorar los recursos de la participación de propósito general. Parágrafo 2°.
Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación de propósito general y en desarrollo
de la competencia de atención a grupos vulnerables de que trata el numeral 11 del artículo 76 de
la Ley 715 de 2001, los distritos y municipios podrán cofinanciar los gastos que se requieran para
realizar el acompañamiento directo a las familias en el marco de los programas diseñados por el
Gobierno Nacional para la superación de la pobreza extrema”.
602
departamentos, distritos y municipios, con cargo a la participación de agua

potable y saneamiento básico.
Ahora bien, los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001 dispusieron,
respectivamente, que los recursos del Sistema General de Participaciones
son inembargables por la destinación social para lo cual se crearon.
Por su parte, la nueva redacción del artículo 78 de la Ley 715 de 2001,
preceptúa:
“ARTÍCULO 78. Destino de los recursos de la Participación de Propósito
General. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar
libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
administración municipal, hasta un cuarenta y dos por ciento (42%) de los
recursos que perciban por la Participación de Propósito General.
Del total de los recursos de la participación de propósito general asignada
a cada distrito o municipio una vez descontada la destinación establecida para
inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración
municipal de que trata el inciso anterior y la asignación correspondiente a los
municipios menores de 25.000 habitantes, definida en el inciso 3° del artículo
4° del Acto Legislativo 04 de 2007, cada distrito y municipio destinará el cuatro
por ciento (4%) para deporte y recreación, el tres por ciento (3%) para cultura
y el diez por ciento (10%) para el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, Fonpet.
Los recursos restantes deben ser destinados a inversión, en desarrollo de las
competencias asignadas por la ley.
Parágrafo 1°. Con los recursos de la participación de propósito general podrá
cubrirse el servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de
inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios.
Para el desarrollo de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos
de la participación de propósito general.
Parágrafo 2°. Con cargo a los recursos de libre inversión de la participación
de propósito general y en desarrollo de la competencia de atención a grupos
vulnerables de que trata el numeral 11 del artículo 76 de la Ley 715 de 2001, los
distritos y municipios podrán cofinanciar los gastos que se requieran para
realizar el acompañamiento directo a las familias en el marco de los programas
diseñados por el Gobierno Nacional para la superación de la pobreza extrema”.
La nueva redacción del artículo 78 citado, amplía el porcentaje de
libre destinación para inversión o gastos de funcionamiento hasta en un
cuarenta y dos por ciento (42%)1260 de la participación de propósito general,
1260 La redacción inicial del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, solo la permitía hasta el 28%.
603
para los municipios clasificados en las categorías1261 4ª, 5ª y 6ª. De lo anterior,

entonces, surge una pregunta: ¿los ingresos de libre destinación para
inversiones o gastos de funcionamiento de los municipios de las categorías
4ª, 5ª y 6ª provenientes de la participación de propósito general, son rentas
propias no cubiertas por el principio de inembargabilidad? La respuesta es
negativa. Esos recursos de libre destinación se nutren de la participación
de propósito general, los cuales por virtud del artículo 21 del Decreto-Ley
028 de 2008, son inembargables. Aquí lo importante es identificar la fuente
del recurso y si está o no incluido en el Presupuesto General de la Nación.
Más adelante, se hará el estudio del Decreto 28 de 2008.
Por su parte los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001, fueron
demandados ante la Corte Constitucional por inconstitucionales y la
Corte, luego de reiterar las consideraciones efectuadas en las sentencias
C-546 de 1992, C-354 de 1997, respecto de la inembargabilidad de los
recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación y las cesiones
y transferencias previstas por la Constitución a favor de las entidades
territoriales, mediante las sentencias C-793 de 2002 y C-566 de 2003,1262
declaró constitucionales dichos artículos condicionando su exequibilidad
a la interpretación que hizo en las respectivas providencias judiciales. La
parte resolutiva de la sentencia C-566 del 15 de julio de 2003, en la cual se
reiteraron los argumentos expuestos por la misma Corte, en la Sentencia
C-793 de 2002, dispuso:
“Declarar EXEQUIBLE, por los cargos formulados, la expresión éstos recursos
no pueden ser sujetos de embargo´ contenida en el primer inciso del artículo
91 de Ley 715 de 2001, en el entendido que los créditos a cargo de las entidades
territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que
se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo,
salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros
1261 “ARTÍCULO 6º. Categorización de los distritos y municipios. <Artículo modificado por el artículo
2° de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: Los distritos y municipios se clasificarán
atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación, así: (...).
Cuarta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre veinte
mil uno (20.001) y treinta mil (30.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales sean superiores a veinticinco mil (25.000) y de hasta de treinta mil (30.000) salarios mínimos
legales mensuales.
Quinta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población comprendida entre diez
mil uno (10.001) y veinte mil (20.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación
anuales sean superiores a quince mil (15.000) y hasta veinticinco mil (25.000) salarios mínimos
legales mensuales.
Sexta categoría. Todos aquellos distritos o municipios con población igual o inferior a diez mil
(10.000) habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince
mil (15.000) salarios mínimos legales mensuales”.
1262 Corte Constitucional, Sentencia C-566 del 15 de julio de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
604
títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y

actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante
el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos
sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de
los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones,
cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los
recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse afectados con
embargo los recursos de las demás participaciones.
Así mismo en el entendido que en el caso de los recursos de la Participación
de Propósito General que, de acuerdo con el primer inciso del artículo 78 de la
Ley 715 de 2001, los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª destinen
al financiamiento de la infraestructura de agua potable y saneamiento básico
y mientras mantengan esa destinación, los créditos que se asuman por los
municipios respecto de dichos recursos estarán sometidos a las mismas reglas
señaladas en el párrafo anterior, sin que puedan verse afectados con embargo
los demás recursos de la participación de propósito general cuya destinación
está fijada por el Legislador, ni de las participaciones en educación y salud”.
Varias precisiones ameritan hacerse respecto del pronunciamiento de
la Corte Constitucional1263, de la siguiente forma:
1. Para la Corte Constitucional, el principio de inembargabilidad no
resulta aplicable cuando se trate de títulos ejecutivos que se deriven de
créditos laborales, sentencias judiciales y contratos estatales, los cuales
son perfectamente ejecutables, una vez transcurridos dieciocho (18) meses
a partir del momento en que la obligación se hizo exigible, conforme al
artículo 177 del CCA, es decir, en todos los casos para la Corte habrá que
esperar que transcurra dicho término para poder ejecutar judicialmente y,
por ende, pedir la práctica de medidas cautelares1264.
2. Los recursos del Sistema General de Participaciones, según la
Corte, serán embargables, siempre y cuando la medida cautelar se pida
para amparar obligaciones que se deduzcan de actividades para las cuales
la Ley 715 de 2001 fijó como destino dicha participación. Igualmente, solo
serán embargables los recursos de la participación específica (educación,
salud, propósito general y agua potable y saneamiento básico) y no los
de otra. La Corte1265, acogió el criterio sostenido por el Consejo de Estado
en la providencia del 22 de febrero de 20011266, en cuanto señaló que los
1263 Ver también Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2013, M.P. Jorge Pretelt Chaljub.
1264 Esa misma posición sostuvo la misma Corte Constitucional en las Sentencias C-354 de 1997,
C-1154 de 2008 y C-543 de 2013.
1265 Corte Constitucional, Sentencia T-1194 del 29 de noviembre de 2004, M.P. Jaime Araújo Rentería.
1266 Criterio reiterado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto
1901 del 17 de julio de 2008, C.P. Gustavo Aponte Santos.
605
recursos del Sistema General de Participaciones son embargables cuando

se trate de obligaciones que se adquirieron para cumplir con las finalidades
indicadas en la respectiva participación, como por ejemplo, el pago de
salarios a un educador, debe hacerse con cargo a la participación específica
de educación.
3. Ante el incumplimiento de las obligaciones que consten en títulos
legalmente válidos (créditos laborales, sentencias, contratos estatales),
las entidades territoriales podrán ser ejecutadas pasados los dieciocho
(18) meses desde que la obligación se hizo exigible, en primer lugar,
con cargo al presupuesto para el pago de sentencias y conciliaciones
judiciales y si se trata de títulos judiciales, y si no fueren suficientes, con
cargo a la participación respectiva sin que se puedan involucrar las demás
participaciones.
4. Cuando los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª
decidan invertir el veintiocho por ciento (28%)1267 de los recursos que reciben
por concepto de participación para propósito general en infraestructura
de agua potable y saneamiento básico, se aplicarán las mismas reglas
anteriores, previstas para los artículos 18 y 91 de la Ley 715 de 2001. Por
el contrario, si dichos municipios invierten los recursos en gastos de
funcionamiento no le serán aplicables las excepciones propias del principio
de inembargabilidad.
Luego de efectuar las anteriores precisiones, se considera que la
Sentencia C-566 del 15 de julio de 2003, proferida por la Corte Constitucional,
representa sin duda un gran avance y despeja varios obstáculos que se
han presentado y los cuales han sido superados con atino por el Consejo
de Estado. En lo único que hay desacuerdo, es lo referente al plazo de los
dieciocho (18) meses para ejecutar a las entidades públicas y sobre todo,
cuando se trata de títulos ejecutivos derivados de contratos estatales, en
cuanto tal y como lo ha puesto de presente la jurisprudencia del Consejo
de Estado1268 el caso de los contratos estatales es distinto si se tiene en
cuenta que conforme al numeral 6º del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, las
entidades estatales solo podrán abrir licitaciones o contrataciones, cuando
existan las respectivas disponibilidades presupuestales y el contrato solo
1267 El asunto varió con la nueva redacción de la participación de propósito general según lo previsto
en el artículo 21 de la Ley 1176 de 2007. La participación de agua potable y saneamiento básico es
independiente (art. 3º, L.1176/2007).
1268 Consejo de Estado, Sección Tercera, Autos del 13 de agosto de 1998, Expediente 14.663; del 22
de febrero de 2001, Expediente 18.844, C.P. Alier Hernández Enríquez; del 7 de febrero de 2002,
Expediente 20.869, C.P. Ricardo Hoyos y del 6 de agosto de 2003, Expediente 24.763, C.P. Ricardo
Hoyos Duque.
606
comenzará a ejecutarse cuando exista el registro presupuestal (art. 41,

L.80/93).
Entonces, a nivel jurisprudencial, tanto la Corte Constitucional en la
posición que sostuvo hasta el 2003, como el Consejo de Estado guardan un
criterio uniforme de interpretación frente a la procedencia de embargos
sobre recursos económicos incorporados al Presupuesto General de la
Nación (Sistema General de Participaciones), siempre y cuando la obligación
insatisfecha cobrada por la vía del juicio ejecutivo contractual provenga
de la ejecución de la destinación específica incluida en la participación
respectiva, como se explicó. Las entidades estatales, en muchos casos,
limitan su oposición al embargo con la certificación del carácter de los
dineros objeto de la medida, pero no se dirigen a desvirtuar cuál es la
fuente final de la obligación.
Pese a la claridad del panorama jurisprudencial estudiado, el tema
de la inembargabilidad cambió radicalmente respecto de los recursos
incorporados en el Presupuesto General de la Nación, pues el Decreto-Ley
028 de 2008, en el artículo 21, dispuso:
Participaciones son inembargables. Para evitar situaciones derivadas de
decisiones judiciales que afecten la continuidad, cobertura y calidad de los
servicios financiados con cargo a estos recursos, las medidas cautelares que
adopten las autoridades judiciales relacionadas con obligaciones laborales, se
harán efectivas sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva
entidad territorial. Para cumplir con la decisión judicial, la entidad territorial
presupuestará el monto del recurso a comprometer y cancelará el respectivo
crédito judicial en el transcurso de la vigencia o vigencias fiscales subsiguientes1269.
La vigencia de esta nueva disposición de orden legal, cambió nuevamente
el tratamiento jurisprudencial que se le venía dando a la embargabilidad de
recursos que hacen parte del Sistema General de Participaciones. Sea lo
1269 Los apartes resaltados fueron declarados exequibles condicionadamente por la Corte Constitucional,
en el entendido de que el pago de las obligaciones laborales reconocidas mediante sentencia debe
efectuarse en el plazo máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la
misma, y de que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes de libre destinación de
la respectiva entidad territorial no son suficientes para el pago de las citadas obligaciones, deberá
acudirse a los recursos de destinación específica. Sentencia C-1154 del 26 de noviembre de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
607
primero aclarar que la Corte Constitucional1270, declaró exequible los apartes

de la norma trascrita, pero condicionada a que el pago de las obligaciones
laborales reconocidas mediante sentencia debe efectuarse en el plazo
máximo de dieciocho (18) meses, contados a partir de la ejecutoria de la
misma, y que si los recursos correspondientes a los ingresos corrientes
de libre destinación de la respectiva entidad territorial no son suficientes
para el pago de las citadas obligaciones, deberá acudirse a los recursos de
destinación específica. De entrada, con esa providencia, el máximo Tribunal
Constitucional, reitera la postura de la Sentencia C-566 de 2003. A su vez, se
plantea una primera excepción a la regla general de inembargabilidad sobre
los recursos del Sistema General de Participaciones prevista por el decreto
ley, que consiste en que al tratarse de sentencias judiciales que reconozcan
pagos de obligaciones laborales, procederá el embargo una vez vencido el
plazo de los dieciocho (18) meses desde su ejecutoria, primero, contra los
dineros de libre destinación de la entidad estatal y si estos son insuficientes,
procederá el embargo contra los recursos de la destinación específica
(educación, salud, propósito general o agua potable y saneamiento
básico). De esa forma, de una primera lectura de la providencia, podría
concluirse que la jurisprudencia constitucional considera contrario a la
Carta Política, admitir, por regla general, la inembargabilidad de los dineros
del Sistema General de Participaciones, cuando se está frente a sentencias
judiciales que reconocen derechos laborales. Ahora, con el fallo citado, el
juez constitucional, admite que las distintas participaciones del sistema
sí pueden ser cobijados por medidas cautelares de embargo, cuando los
dineros de libre destinación de las entidades territoriales sean precarias
para cumplir órdenes judiciales en materia laboral.
Por otro lado, como se indicó, la misma Corte Constitucional mediante
la Sentencia C-539 de 2010, estableció la inembargabilidad de todos los
recursos que integran el Sistema General de Participaciones a excepción
del caso concreto que fue objeto de declaratoria de exequibilidad
condicionada del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, esto es frente a las
sentencias que reconozcan derechos laborales. Para la Corte, entonces, no
es procedente embargar esos dineros salvo en lo que fue resuelto en la
Sentencia C-1154 de 20081271. También, como se advirtió, la Sala Disciplinaria
del Consejo Superior de la Judicatura, acogió la jurisprudencia anterior del
máximo Tribunal constitucional.
1270 Sentencia C-1154 del 26 de noviembre de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
1271 Tesis que reiteró recientemente el Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 17 de
septiembre de 2020, Expediente 11001031500020200051001, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
608
Finalmente, cabe abordar el estudio de la figura de la pignoración de los

recursos del Sistema General de Participaciones. El tema tuvo regulación
legal expresa en el parágrafo 1º del artículo 78 de la Ley 715 de 2001, así:
“Parágrafo 1°. Con los recursos de la participación de propósito general podrá
cubrirse el servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos de
inversión física, adquirida en desarrollo de las competencias de los municipios.
Para el desarrollo de los mencionados proyectos se podrán pignorar los recursos
de la Participación de propósito general”.
El contenido del parágrafo, a nuestro entender, consagra las siguientes
previsiones: i) con los dineros de la participación de propósito general, los
municipios pueden cubrir el servicio de la deuda derivado del financiamiento
de proyectos de inversión física, ii) los proyectos de inversión física pueden
ser para atender destinaciones de cualquiera de las tres participaciones
reguladas en la Ley 715 de 2001 (propósito general, salud, educación y agua
potable) para ejercer cualquiera de las competencias que le correspondan
a los municipios, y iii) los municipios pueden pignorar dineros para el efecto
únicamente sobre la participación de propósito general1272.
Es de considerar, que la pignoración de rentas o ingresos del Sistema
General de Participaciones por parte de los municipios, únicamente puede
resultar procedente para financiar proyectos de inversión física (construir
obras, escuelas, acueductos, hospitales). No sería posible pignorar dineros
del sistema para pagar salarios o primas para empleados o para ejecutar
actividades distintas a aquellas que impliquen una inversión física. Será en
cada caso concreto que se deberá establecer cuál ha de ser la inversión
física a desarrollar y si es posible pignorar dineros de propósito general
para el efecto. La Ley 715 de 2001, instituyó una figura de garantía de pago a
favor de las entidades internacionales y nacionales que suministran dineros
a los municipios. La ley fue clara al señalar que los dineros se pueden
destinar para cubrir el servicio de la deuda. Se tiene que desde el punto de
vista presupuestal, la figura del servicio de la deuda es descrita por Jorge
Gómez Ricardo1273, así:
1272 La Subdirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha advertido que
las rentas de participación de salud pueden pignorarse a favor de la Nación cuando el Gobierno
otorgue préstamos condonables a las entidades territoriales con el fin de adelantar el programa de
organización y modernización de redes, los cuales eran considerados como gastos de inversión.
Concepto 4392-02 del 4 de septiembre de 2002, Dirección General de Apoyo Fiscal. Nótese que la
pignoración de recursos de la participación de salud solo es posible frente a la Nación y no frente a
otro tipo de entidades o personas.
1273 Gómez Ricardo, Jorge. Op. Cit. pp. 169 y 170.
609
“Corresponde a la cuantía total de erogaciones que se causan durante la

respectiva vigencia fiscal. Cubre tanto amortizaciones (cancelación de capital),
como costo de la deuda o repago (intereses, comisiones, etc.) del crédito público
interno y externo.
a. Servicio de la deuda externa.
Son los pagos a acreedores del exterior por concepto de servicio de la deuda
(amortizaciones, intereses y comisiones) y cancelados en moneda extranjera,
durante la vigencia fiscal respectiva. La dirección general del presupuesto público
los suele clasificar en: banca comercial, banca de fomento, banca multilateral,
gobierno, proveedores y gastos e imprevistos.
b. Servicio de la deuda interna.
Son las partidas canceladas a acreedores nacionales por concepto de servicio
de la deuda (amortizaciones, intereses y comisiones) y cancelados en moneda
local (pesos colombianos), durante la vigencia fiscal respectiva. La dirección
general del presupuesto público suele clasificarlo en: Banco de la República,
sector financiero y otros y gastos e imprevistos”.
Entonces, la pignoración únicamente la pueden acordar los municipios,
con acreedores internacionales o nacionales (bancos, gobiernos, sector
financiero) para pagar capital, intereses y comisiones derivadas de
contratos celebrados para obtener la financiación necesaria para realizar
exclusivamente proyectos de inversión física1274.
La Ley 715 de 2001, restringió inicialmente1275, por una parte, la
participación que se puede afectar con la pignoración1276 pues solo la
1274 Ese mismo criterio lo ha sostenido la Subdirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (Concepto 2701-02), cuando ha expresado:
“Los recursos de la Participación de Propósito General de los municipios, dentro de los que se
encuentra el sector agua potable y saneamiento básico, se podrán pignorar y en consecuencia
cubrirse el servicio de la deuda originada en el financiamiento de proyectos de inversión física,
adquirida en desarrollo sus competencias; por lo tanto, las rentas en mención pueden considerarse
fuente de apalancamiento de operaciones de crédito público”.
1275 El literal b) del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, también autorizó la pignoración para la participación
de agua potable y saneamiento básico.
1276 Según la Subdirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Concepto
4392-02 del 4 de septiembre de 2002), la figura de la pignoración sobre los recursos del Sistema
General de Participaciones, solo es aplicable en los siguientes eventos:
• No podrán ser objeto de embargo, pignoración, titularización u otra clase de disposición financiera
los recursos del Sistema General de Participaciones asignados para Educación y Salud. Sin
embargo, las rentas de la Participación para Salud podrán ser pignoradas a la Nación,
cuando el Gobierno Nacional otorgue préstamos condonables a las entidades territoriales
con el fin de adelantar el programa de organización y modernización de redes, los cuales
serán considerados como gastos de inversión del sector.
• · Los recursos de la Participación de Propósito General de los municipios se podrán
pignorar y en consecuencia cubrirse el servicio de la deuda originada en el financiamiento
de proyectos de inversión física, adquirida en desarrollo de sus competencias.
• Las operaciones conexas a los contratos de empréstitos, como es el caso de las garantías pueden
ser ejecutadas directamente por el Alcalde. (Negrillas por fuera del texto original).
610
autorizó para la de propósito general y, por otra, la destinación de los

dineros obtenidos por la financiación (proyectos de inversión física). Bien
puede ocurrir que un municipio contrate un empréstito con un banco y
garantice el pago, pignorando dineros de la participación de propósito
general. Entonces, no es posible pignorar recursos de una participación
distinta a la de propósito general y que pertenezca al Sistema General de
Participaciones para garantizar el servicio de la deuda (salud o educación).
Tampoco es procedente pignorar dineros de la participación de propósito
general, para respaldar obligaciones derivadas de contratos que tengan un
objeto diferente a ejecutar proyectos de inversión física.
Aunque en la anterior edición se aseguró que sería procedente decretar
el embargo de dineros de la participación de propósito general que se
pignoraron para atender el servicio de la deuda derivada de la construcción
de una escuela, a pesar de que tal servicio debería cubrirse con recursos de
la participación de educación o con la construcción de un hospital, hoy hay
que replantear la posición ante el cambio jurisprudencial adoptado por la
Corte Constitucional, por lo que no será procedente afectar con medidas
cautelares ninguna participación, incluyendo la de propósito general aún en
el caso que se haya pignorado para garantizar recursos para los proyectos
descritos.
De otra parte, vale la pena señalar que por el hecho de que el parágrafo
1º esté incluido en el artículo 78 de la Ley 715 de 2001, que regula la destinación
de participación de propósito general, en nada cambia el panorama sobre
las anteriores restricciones, pues esta es la única disposición que regula
el tema especial de la pignoración de dineros sobre recursos del Sistema
General de Participaciones. Igualmente, cuando no se trate de recursos del
Sistema General de Participaciones no operarán las restricciones citadas1277.
A su vez, el literal b) del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, respecto a la
participación de agua potable y saneamiento básico, dispuso: “Pago del
1277 Tal es el caso de la sobretasa a la gasolina. Sobre el particular, la Subdirección de Apoyo Fiscal
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Concepto 4392-02 del 4 de septiembre de 2002) ha
señalado: “(…) La sobretasa a la gasolina constituye una fuente endógena de financiación de las
entidades territoriales, por lo tanto y por tratarse de una renta endógena, las entidades territoriales
tienen en principio, la facultad para definir su destinación. En consecuencia, las entidades
territoriales podrán pignorar esta renta como respaldo de una operación de crédito público,
sin que exista restricción en cuanto al tiempo de su duración, el cual puede ser superior al
período del alcalde. Ahora bien, si la sobretasa a la gasolina tiene destinación específica mediante
acto administrativo expedido por el respectivo ente territorial, estas solamente podrán pignorar
la renta en mención, cuando el crédito que se garantice mediante la pignoración tenga como
único objetivo financiar la inversión para la provisión de los mismos servicios, actividades o
sectores a los cuales deban asignarse la renta correspondiente” (Negrillas por fuera del texto
original).
611
servicio de la deuda originado en el financiamiento de proyectos del sector de

agua potable y saneamiento básico, mediante la pignoración de los recursos
asignados y demás operaciones financieras autorizadas por la ley”. Con la
misma lógica anterior, hoy en día, la Ley 715 de 2001 modificada por la Ley
1176 de 2007, autoriza la pignoración de recursos para atender el pago
del servicio de la deuda causada por el financiamiento de proyectos de:
i) proyectos de inversión física en desarrollo de las competencias de los
municipios, y ii) proyectos del sector de agua potable y saneamiento básico.
Por último, lo dispuesto en el artículo 594 del CGP y las interpretaciones
que sobre tal precepto ha efectuado el Consejo de Estado1278, plantean la
regla contraria, es decir, la inembargabilidad de los recursos del Sistema
General de Participaciones1279, según lo prevé el numeral 1 del precitado
artículo 594 del CGP, aspecto que como veremos más adelante desde el
2017 se modificó para acatar el criterio judicial de la Corte Constitucional.
4.1.4. Embargos sobre recursos por concepto de regalías. Ley 141 de

1994
En primer lugar, se hará referencia al Acto Legislativo 05 de 2011, que reformó
el régimen constitucional de las regalías dispuesto en los artículos 360 y 361
de la Carta Política de 1991. De la misma forma, es necesario referirse a la
Ley 2056 de 2020, que contiene las normas que disciplinan el proceso de
destinación, administración y pago de los recursos que integran el nuevo
Sistema General de Regalías. Por lo tanto, aunque muchas previsiones de
la Ley 141 de 1994, permanecen vigentes, otras nuevas están en la Ley 2056
de 2020, que sea de paso, indican cuál es la destinación constitucional de
los dineros del nuevo Sistema General de Regalías.
El nuevo artículo 361 del Texto Superior –modificado por el Acto
Legislativo 5 de 2019–, advierte que los ingresos del Sistema General
de Regalías se destinarán para el financiamiento de proyectos para el
desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al
ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación,
para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de
ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los
yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para
1279 Con excepción de los créditos laborales, esa misma tesis la sostiene la Sección Cuarta del Consejo
de Estado, Auto de 8 de mayo de 2014, Expediente 19.717, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
612
aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las

condiciones sociales de la población. De la misma forma, deja a salvo el
derecho que tienen los departamentos, distritos y municipios donde se
adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como
los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, quienes
tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a
ejecutar directamente estos recursos.
Por otro lado, la Ley 1289 de 2009, modificó los artículos 13 y 14 de la
Ley 141 de 1994, que indicaban cuál era la destinación que las entidades
territoriales debían darle a los recursos que percibieran a través de las
regalías. Esos artículos preceptúan respectivamente lo siguiente:
“ARTÍCULO 14. Utilización por los departamentos de las participaciones
establecidas en esta ley:
departamentos productores, tendrán la siguiente destinación:
a) El noventa por ciento (90%), a inversión en Proyectos prioritarios que estén
contemplados en el Plan General de Desarrollo del Departamento o en los planes
de desarrollo de sus municipios, y de estos, no menos del cincuenta por ciento
(50%) para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los Planes de
Desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías
directas, de los cuales no podrán destinarse más del quince por ciento (15%) a
un mismo municipio. En cualquier caso, tendrán prioridad aquellos proyectos
que beneficien a dos o más municipios. De este porcentaje, las entidades
beneficiarias deben destinar como mínimo el uno por ciento (1%) de estos
recursos a Proyectos de inversión en nutrición y seguridad alimentaria para lo
cual suscribirán Convenios Interadministrativos con el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar – ICBF;
con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos de manejo y administración
que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de
recaudo y distribución de regalías y compensaciones.
Mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en
indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua
potable y alcantarillado, la entidad departamental correspondiente deberá
asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de sus regalías para
estos propósitos. En el Presupuesto anual se separarán claramente los recursos
provenientes de las regalías que se destinen a los sectores aquí señalados.
613

Parágrafo 1. Para los efectos de este artículo, también se tendrá como
inversión las transferencias que hagan los departamentos de las participaciones
de regalías y compensaciones a favor de los Consejos Regionales de Planificación
Económica y Social, CORPES, o de la Entidad que los sustituya, y de los Fondos
de Inversión Regional, FIR.
Parágrafo 2. Continuarán vigentes todas las cesiones de participaciones a
las entidades públicas que con arreglo a leyes, decretos y convenios anteriores,
hubieren efectuado los departamentos y municipios.
Parágrafo 3. Para todos los efectos, la Contraloría General de la República
ejercerá el control Fiscal sobre estos recursos.
ARTÍCULO 15. Utilización por los municipios de las participaciones establecidas
en esta ley.
municipios productores y a los municipios portuarios, tendrán la siguiente
destinación:
a) El noventa por ciento (90%) a inversión en proyectos de desarrollo
Municipal y Distrital, contenidos en el Plan de desarrollo, con prioridad para
aquellos dirigidos a la construcción, mantenimiento y mejoramiento de la
red terciaria a cargo de las entidades territoriales, proyectos productivos,
saneamiento ambiental y para los destinados en inversiones en los servicios de
salud, educación básica, media y superior pública, electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales, sin perjuicio de
lo establecido en el artículo 129 del Código de Minas (L. 685/2001). De este
porcentaje, las entidades beneficiarias deben destinar como mínimo el uno por
ciento (1%) de estos recursos a Proyectos de inversión en nutrición y seguridad
alimentaria para lo cual suscribirán convenios interadministrativos con el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF;
con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos de manejo y administración que
tengan de orden nacional a cuyo cargo esté la función de recaudo y distribución
de regalías y compensaciones.
Mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los
sectores de salud, educación, agua potable, alcantarillado y mortalidad infantil,
asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus
participaciones para estos propósitos. En el Presupuesto anual se separarán
claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen para los
anteriores fines.
614
Parágrafo. Para todos los efectos, la Contraloría General de la República

ejercerá el control fiscal de estos recursos”.
Respecto de dichos recursos, por regla general, opera el principio
de inembargabilidad previsto en el artículo 133 de la Ley 2056 de 2020,
dado que no hacen parte además del Presupuesto General de la Nación,
por disposición expresa del parágrafo 1 del artículo 361 de la Constitución
Política de 1991. Incluso, es más agresivo este nuevo precepto, en cuanto
vuelve responsable fiscal al juez que decrete medidas cautelares contra
dichos recursos que integran el Sistema General de Regalías, lo que deja
bastantes dudas sobre la constitucionalidad de dicho artículo. Una vez
más el Legislador decide proteger los recursos públicos en detrimento de
los derechos de los acreedores para obtener el pago de un crédito donde
funge como deudor el propio Estado.
En este orden de ideas, hasta tanto no sea declarado inexequible
o declarado exequible condicionadamente el referido artículo 133 de la
Ley 2056 de 2020, dichos recursos son inembargables, aunque existe la
posibilidad de que puedan ser afectados con medidas cautelares, siempre
que se pruebe que la obligación que se reclama en sede del proceso
ejecutivo proviene directamente del cobro de obligaciones que se deriven
de alguna de las finalidades constitucionales o legales. Así, por ejemplo, si
una entidad territorial contrata inversiones en educación –autorizadas por
el artículo 361 de la Constitución de 1991 y la Ley 2056 de 2020– con cargo a
los dineros que recibe del Sistema General de Regalías, más tarde ante una
eventual falta de pago, el acreedor, si se dan las condiciones para ejecutar,
se considera, podrá pedir el embargo de dichos recursos. En este caso, a
diferencia de los supuestos del Sistema General de Participaciones, no hay
una sentencia de constitucionalidad que sostenga lo contrario, sin embargo,
conforme a la última tesis de la Sección Tercera del Consejo de Estado1280,
no sería procedente decretar el embargo sobre tales recursos. Este último
Tribunal, frente a las regalías que perciben las entidades territoriales, antes
de la reforma de la Ley 1530 de 2012 y la Ley 2056 de 2020 y el CGP, señaló:
“(...) De acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto por esta Sala, tanto
los bienes como las rentas de las entidades territoriales son embargables en los
términos del artículo 684 del CPC. En el caso sub judice el demandante solicita
el embargo de recursos provenientes de regalías y compensaciones monetarias
a que tiene derecho el municipio demandado frente a ECOPETROL, los cuales
615
de conformidad con el artículo 15 de la Ley 141 de 1994, tienen una destinación

específica del “ciento por ciento (100%) a inversión en proyectos de desarrollo
municipal contenidas en plan de desarrollo con prioridad para aquellas dirigidas
al saneamiento ambiental y para las destinadas a la construcción y ampliación
de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales” (Subrayas de la
Sala).
Sin embargo, dicha circunstancia no es obstáculo para acceder a la medida
cautelar solicitada, toda vez que el objeto del contrato que sirvió como título
ejecutivo es la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud;
por lo tanto, como la obligación que se cobra tuvo su origen en la prestación de
los servicios de salud a las personas identificadas por el municipio demandado
como beneficiarias del régimen subsidiado, la medida cautelar es procedente, ya
que dicho crédito hace parte de la destinación específica de recursos señalado
por el artículo 15 de la Ley 141 de 1994”1281.
Ahora bien, tal y como se aclaró en su momento, las disposiciones del
artículo 21 del Decreto-Ley 028 de 2008, no resultan aplicables a los recursos
transferidos a las entidades territoriales por concepto de regalías, sin
embargo, el numeral 1 del artículo 594 del CGP y la reciente interpretación
del Consejo de Estado, podrían llevarnos a concluir la inembargabilidad
de tales recursos. Adicionalmente, mediante Sentencia del pasado 18
de octubre de 20121282, con ponencia de Henry Villarraga Oliveros, la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, aunque sí se refirió a
la inembargabilidad de los dineros que integran el nuevo Sistema General
de Regalías –obiter dicta–, no desarrolló concretamente este nuevo punto
al momento de enjuiciar la conducta disciplinaria de un juez ordinario que
embargó recursos del Sistema General de Participaciones –ratio decidendi–
y no de regalías.
En este orden de ideas, creemos que es viable embargar dineros del
nuevo Sistema General de Regalías, en las condiciones autorizadas por
la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado, tratándose solo de los
Municipios y Distritos, aún en presencia de las previsiones del artículo
133 de la Ley 2056 de 2020, sin embargo, la tesis del Consejo de Estado,
concluye todo lo contrario, es decir, que no son embargables en virtud del
numeral 1 del artículo 594 del CGP1283. La tesis anterior varió a partir del 2017
1281 Auto del 6 de agosto de 2003, Expediente 24.763, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
1282 Expediente 70001102000200800234 01.
616
como lo veremos en el siguiente numeral que sintetiza las distintas fases

de los criterios jurisprudenciales que ha sostenido la máxima Corporación
sobre dicha temática.
4.1.5. Etapas de la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de

inembargabilidad de bienes del Estado y su relación actual
Una vez identificadas las líneas trazadas por la jurisprudencia en materia de
medidas cautelares al interior de los procesos ejecutivos administrativos,
en esta edición, incluimos un nuevo numeral para referirnos a las distintas
fases que se han dado en el Consejo de Estado de cara a las diferentes
normas procesales expedidas en tales asuntos en los últimos años y al
alcance de su aplicación por el máximo Tribunal, pudiendo entonces
encontrar tres grandes fases a saber: i) La primera, en la que el Estado
atiende regularmente sus obligaciones a tal punto que si no lo hace, las
medidas cautelares proferidas por la jurisdicción facilitan su cumplimiento.
Este lapso ocurre entre 1992 y 2007; ii) La segunda, en la que el Estado
se ve revestido de un ropaje jurídico que lo vuelve inmune a las medidas
cautelares. El periodo va desde 2008 hasta el 2016; y iii) La tercera, en la que
el juez administrativo privilegia la aplicación directa de la Constitución de
1991 para preservar las tres excepciones al principio de inembargabilidad
con el fin de decretar y hacer efectivas medidas cautelares en contra de
los bienes del Estado deudor. Inicia en el 2017 hasta nuestros días. Veamos:
4.1.5.1. La fase 1 de la construcción y fortalecimiento de las medidas cautelares
en contra de los bienes del Estado. En esta fase, el Estado cumple
con las obligaciones a su cargo, impulsado en gran medida, muchas
veces, por los embargos decretados por la jurisdicción contencioso
administrativa. Periodo de 1992 a 2007
Durante este lapso, las normas procesales que regulan las medidas
cautelares en contra del Estado, podrían decirse que son pocas y provienen
de aquellas dictadas incluso antes de la Constitución de 1991 –Tal es el
caso del CPC y los Código que contienen los regímenes departamental
y municipal–. El artículo 63 de la Constitución de 1991, el artículo 684
del Código de Procedimiento Civil –en adelante CPC– y otras normas del
Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996– y de la Ley 60 de
1993 y luego de la Ley 715 de 2001, se constituyen en el marco normativo
procesal del régimen de inembargabilidad de bienes del Estado.
No podemos olvidar que las medidas cautelares, dentro del proceso
ejecutivo administrativo, cumplen una función compulsoria y de apremio
617
al deudor público, para que ya ante la justicia – por su incumplimiento –,

honre coactivamente las obligaciones que adquirió en forma: (i) voluntaria
– contrato o título valor –, (ii) por la vía judicial – sentencia, auto – o (iii) por
la Administración – acto administrativo o sanción –. No podemos entonces
perder de vista esta especial función de apremio.
En este orden de ideas, el primer desafió que encontró el juez
administrativo luego de comenzar a conocer de procesos ejecutivos,
consistió precisamente en resolver las peticiones de decretos de embargos
sobre los bienes del Estado. Aquí tenemos la otra gran tarea que con
dedicación y supremo cuidado construyó la jurisprudencia constitucional1284
y la del Consejo de Estado, que se ocupó precisamente de fijar el contenido
y alcance del régimen de inembargabilidad de bienes estatales1285.
De este modo, la tesis judicial construida por el Consejo de Estado y por
la Corte Constitucional, entre los años de 1992 y 2007, permitió establecer
las siguientes reglas en torno a la inembargabilidad de los bienes del Estado:
• Señaló frente al embargo contra entidades de carácter nacional –que
deberá recaer contra el rubro presupuestal de pago de conciliaciones y
sentencias judiciales–, que no obstante el principio de inembargabilidad
de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación está
vigente, el mismo admite tres excepciones: 1) la primera relacionada
con el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción
administrativa vencido el término de los dieciocho1286 (18) meses de que
trata el artículo 177 del CCA, con medidas cautelares, 2) los créditos que
tienen origen en relaciones de carácter laboral, y 3) cuando el título
base del recaudo ejecutivo es un contrato estatal, en cuyo caso no se
aplicará la restricción prevista en el art. 177, sino que deberá estarse a
las condiciones de pago señaladas en los mismos1287. En el último caso,
1284 Sentencias C-546 de 1992, C-013, C-017, C-107, C-337, C-555 de 1993, C-103 y C-263 de 1994,
C-354 y C-402 de 1997, T-531 de 1999, C-427 de 2002, T-539 de 2002, C-793 de 2002, C-566,
C-871 y C-1064 de 2003, C-192 de 2005.
1285 Sala Plena del Consejo de Estado, Sentencia 22 de septiembre de 1997, Expediente S694, M.P.
Carlos Betancur Jaramillo; Sección Tercera, Auto del 3 de septiembre de 1998, Expediente 15.155,
C.P. Daniel Suárez Hernández; Reiterada, entre otras providencias, en Autos del 7 de marzo de
2002, Expediente 19.405, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; del 7 de marzo de 2002, Expediente
20.875, C.P. Alier Hernández Enríquez; del 30 de enero de 2003, Expediente 19.137, C.P. María
Elena Giraldo Gómez; del 25 de marzo de 2004, Expediente 22.006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra;
del 20 de mayo de 2004, Expediente 23.252, C.P. Ricardo Hoyos Duque; del 23 de septiembre de
2004, Expediente 26.563, C.P. María Elena Giraldo Gómez y del 13 de marzo de 2006, Expediente
26.566, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
1286 En el nuevo CPACA., son de diez (10) meses.
1287 Así se reiteró por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto 1901
del 17 de julio de 2008, C.P. Gustavo Aponte Santos. Por su parte, la Corte Constitucional, llegó a la
618
el Consejo de Estado, sostuvo que no era necesario esperar el plazo

de los dieciocho (18) meses previstos en el CCA, por cuanto conforme
a la Ley 80 de 1993 toda entidad estatal antes de abrir un proceso de
licitación o contratación debe contar con la disponibilidad presupuestal
necesaria para cubrir las obligaciones que se generen con ocasión del
contrato estatal1288.
• De otra parte, en esa misma sentencia, se expresó que el principio
de inembargabilidad no comprendía a las entidades territoriales
y sus organismos descentralizados. Al respecto se indicó: “(...) Se
tiene entonces que el principio legal de inembargabilidad que prevé
el Estatuto Orgánico del Presupuesto (D. 111/96, art. 19, inc. 1°) para
ciertos bienes, derechos y recursos de propiedad de los órganos que
conforman el presupuesto general de la Nación, no se extiende a las
entidades territoriales y sus organismos descentralizados”.
• Así las cosas, frente a los órganos y entidades que conforman el
Presupuesto General de la Nación, es decir, frente a las entidades de
carácter nacional queda claro que rige el principio de inembargabilidad1289,
salvo cuando el crédito que se cobre judicialmente tenga como título
ejecutivo una providencia judicial condenatoria proferida por la
jurisdicción contencioso administrativa (conciliaciones y sentencias); un
crédito laboral o se derive de un contrato estatal1290. En los anteriores
casos, no resulta aplicable el mencionado principio y serán embargables
los bienes, en los mismos términos que para las entidades territoriales,
con las excepciones consagradas en el artículo 6841291 del CPC.
• Tratándose del embargo de transferencias nacionales que recibían las
entidades territoriales y descentralizadas por concepto de regalías o del
sistema general de participaciones – antes situado fiscal –, el embargo
misma conclusión en la Sentencia C-543 de 2013, M.P. Jorge Pretelt.

1288 Consejo de Estado, Sección Tercera, Autos del 13 de agosto de 1998, Expediente 14.663, C.P.
Ricardo Hoyos Duque; del 22 de febrero de 2001, Expediente 18.844, C.P. Alier Hernández Enríquez
y del 7 de febrero de 2002, Expediente 20.869, C.P. Ricardo Hoyos.
1289 Así lo sostuvo el Consejo de Estado, incluso, frente a recursos administrados por Findeter. Sección
Tercera, Auto del 13 de marzo de 2006, Expediente 26.566, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
1290 Esas excepciones se incluyeron en el proyecto de ley del nuevo CGP, pero fueron eliminadas en la
Plenaria del Senado de la República en cuarto debate, como más adelante se explicará.
1291 Frente a los bienes que serían susceptibles de la medida cautelar de embargo, para el caso de las
entidades públicas, la Sala Plena Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, por Auto S.694
del 22 de julio de 1997, sostuvo: “(…) Como es obvio, la norma [art. 684, CPC] tendrá efecto en
relación con los citados entes públicos, en lo que se refiere a los numerales 2, 3, 4 y 7. Los demás
se excluyen, porque: los de uso público por disposición de la Carta no son embargables; y los
referidos en los numerales 5, 6, 10, 11, 12, 13 y 14 son de propiedad de los particulares y no bienes
públicos”.
619
sería procedente, sólo si el ejecutante demostraba que su crédito

tenía como fuente el cumplimiento de una de las finalidades para las
cuales estaban dispuestos tales recursos o transferencias a favor de las
entidades territoriales.
En este orden de ideas, se observa que en el periodo comprendido
entre 1992 y 2007, la jurisprudencia administrativa y constitucional, fue
clara y pacífica en sostener que los bienes del Estado eran embargables al
interior del proceso ejecutivo administrativo, siempre que se cumplieran
las reglas citadas. Puede decirse entonces que durante este tiempo el
cumplimiento de las obligaciones insatisfechas a cargo de entidades
públicas, sí que podían cobrarse efectivamente por la vía del ejecutivo,
con altas probabilidades de recaudo para el acreedor, en punto a que se
decretaban y hacían efectivas medidas cautelares en contra del Estado
deudor, que lo compelían a pagar lo que debía.
Debe destacarse entonces que en este periodo, la labor judicial de la
jurisdicción administrativa, fue muy activa y ajustada a los valores, principios,
garantías y derechos consagrados en la Carta de 1991, lo que sin dudas resultó
fundamental para aplicar acertadamente las normas procesales reguladoras
del régimen de inembargabilidad de los bienes del Estado, que aunque en
principio se veían restringidas, tal premisa resultaba rápidamente disipada
por la tarea interpretativa de la jurisdicción constitucional y administrativa.
Un punto en el que llamamos la atención está precisamente en el
carácter superlativo de la Constitución de 1991, pues las excepciones
construidas por el Tribunal Constitucional frente a la aplicación del principio
de inembargabilidad de los bienes del Estado, se halla cimentado en ella. Las
normas procesales que prevén la inembargabilidad estatal deben ser leídas
e interpretadas dentro del marco normativo fijado por la Constitución y no
por fuera de él.
Es gracias a esa lectura constitucional a la que hemos hecho referencia
la que permitió que los jueces pudieran edificar una línea jurisprudencial
sólida, pacífica, reiterada y vigente, que permite afectar con cautelas
los bienes del Estado. De otro modo, entonces, ¿cómo se garantiza el
cumplimiento de los derechos laborales reconocidos en una sentencia
judicial si luego el Estado se muestra renuente a cumplirla aún durante
el trámite de un proceso ejecutivo? ¿Cómo se asegura el acceso a la
administración de justicia, si el ciudadano impotente no tiene cómo obligar
al Estado a pagarle una condena impuesta por un juez? ¿Cómo se respetan
los derechos de los ciudadanos si un crédito derivado de un contrato no se
atiende cumplidamente por una entidad estatal?
620
Las normas procesales vigentes en esta primera fase acompañadas

de un acertado y juicioso criterio judicial emanado tanto de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado, sin dudas, mostraban una realidad
que era la efectividad en la aplicación y procedencia de las medidas
cautelares al interior del proceso ejecutivo administrativo en contra del
Estado deudor. Todo cambia radicalmente en la segunda fase.
4.1.5.2. La fase 2: El retroceso y debilitamiento de las medidas cautelares en
contra de los bienes del Estado. En esta etapa, el Estado mediante
leyes consagra y robustece privilegio general de inembargabilidad
a su favor que no sólo desconoce la jurisprudencia constitucional
y administrativa en materia de excepciones, sino que además trae
consigo sanciones a los jueces que desatiendan la prohibición de
decretar medidas cautelares en contra de las entidades estatales. Va
desde el 2008 hasta el 2016.
Se presenta un cambio radical a nivel legislativo que se inicia con la
expedición del Decreto 028 de 2008. El Ejecutivo, amparado en las
facultades otorgadas por el Acto Legislativo 4 de 2007, reglamenta
aspectos concernientes con el Sistema General de Participaciones y en el
artículo 21, dispone lo siguiente:
Participaciones son inembargables.
Para evitar situaciones derivadas de decisiones judiciales que afecten
la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargo a
estos recursos, las medidas cautelares que adopten las autoridades judiciales
relacionadas con obligaciones laborales, se harán efectivas sobre ingresos
corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial. Para cumplir
con la decisión judicial, la entidad territorial presupuestará el monto del recurso
a comprometer y cancelará el respectivo crédito judicial en el transcurso de la
vigencia o vigencias fiscales subsiguientes.
El nuevo precepto legal, por un lado, no sólo consagra una
inembargabilidad general para todos los recursos que integran el Sistema
General de Participaciones, - pues para las obligaciones laborales, las
medidas cautelares sólo podrán recaer sobre rentas de libre destinación de
la respectiva entidad territorial -, sino que por otro lado, también expone al
juez que contraríe con esa prohibición, es decir, que afecte con embargos
621
a dichos recursos, con la sanción disciplinaria de destitución del cargo.

Aquí se pone la primera piedra para amedrantar a los jueces que ejecuten
obligaciones en contra del Estado deudor, si deciden, amparados en el
Derecho, decretar cautelas.
Luego, entran en vigencia un paquete de leyes que mantienen esa
misma línea general de inembargabilidad de los bienes del Estado, sin
incluir las excepciones fijadas por la precitada jurisprudencia, que son las
leyes 1530 de 2012 –art. 70–, 1551 de 2012 –art. 45–, 1564 de 2012 –art. 594–,
1721 de 2015 –art. 25– ,1819 de 2016 –art. 357– y 2056 de 2020 –art. 133–.
Incluso, el citado artículo 133 de la Ley 2056 de 2020, va hasta el punto de
indicar que el juez que decrete el embargo de los recursos que integran el
Sistema General de Regalías, podrá ser responsable fiscal. Otra piedra más
que se coloca por el Legislador, esta vez, para volver gestor y responsable
fiscal al operador judicial si accede a decretar medidas sobre los bienes del
Estado deudor.
Por otro lado, es importante precisar que el proyecto de ley que más
tarde se convirtió en el Código General del Proceso - que elaboró con
supremo cuidado y especial dedicación la Comisión integrada para el
efecto por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal -, fue respetuoso
de la línea jurisprudencial fijada tanto por la Corte Constitucional como
por el Consejo de Estado, a tal punto que el numeral 1 del artículo que hoy
corresponde al 594 del CGP, en efecto, acogió e incluyó las tres excepciones
a la inembargabilidad de bienes del Estado, a las que hicimos referencia
especial al estudiar la fase anterior.
En este orden de ideas, el privilegio de la inembargabilidad que varias
leyes instituyeron a favor del Estado durante el periodo comprendido
entre el año 2008 y el año 2016, cierran en la práctica el decreto de medidas
cautelares sobre los bienes del Estado deudor, pues si bien es cierto que el
artículo 594 del CGP, contiene algunos bienes que sí son susceptibles de
cautelas, no resultan suficientes –como la tercera parte de la renta bruta
de las entidades territoriales o los bienes fiscales u otros recursos o bienes
propios– y en algunos casos inexistentes –falta de bienes distintos a los
recursos económicos– o al final resultan todos afectados a un servicio
público –inembargables–, que impiden hacer efectivas dichas medidas.
Por su parte, la jurisprudencia constitucional, durante este periodo,
podría decirse, se inclinó un poco a reconocer que el cambio legislativo había
tenido una fuerte incidencia en la procedencia de las medidas cautelares
contra los bienes estatales, pero en todo caso, reiteró que en las sentencias
C-539 de 2010, C-543 de 2013 y C-313 de 2014, que las tres excepciones en
622
materia embargabilidad de bienes del Estado, se mantenían vigentes. Ahora

bien, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-1154 de 2008, fue aún más
clara en reclamar la vigencia y aplicación de la excepción de embargos contra
recursos del Sistema General de Participaciones, para lograr el pago de
obligaciones laborales. En consecuencia, creemos que aún durante esta fase,
la jurisprudencia constitucional, se mantuvo pacífica, uniforme y vigente.
Ya a nivel de la jurisprudencia del Consejo de Estado, del estudio y
las providencias que hemos identificado, encontramos dos antecedentes
puntuales. Uno de la Sección Cuarta1292 y otro un poco más reciente de la
Sección Tercera de dicho Tribunal. En el primero, se reiteran los criterios
que habilitan las tres excepciones para la procedencia de embargos sobre
bienes del Estado –en la misma línea de la Corte Constitucional–, aunque
precisa que frente a los recursos que integran el Sistema General de
Participaciones, salvo si el crédito es de origen laboral, los mismos resultan
inembargables. A su vez, en el segundo, la Sección Tercera1293, aplica tal
y cual el artículo 594 del CGP y con ello, prácticamente, se concluye que
todo recurso que esté incorporado en el Presupuesto, incluyendo las
transferencias nacionales que reciben las entidades territoriales para la
atención de diversos servicios, entre ellos el de salud, resulta inembargable.
En dicho proveído, lastimosamente, la Sala Unitaria, aplicó integralmente
el numeral 1 del precitado artículo 594, sin detenerse a analizar lo dispuesto
en el numeral 4 del mismo precepto que sí avala el embargo sobre
transferencias nacionales en determinados casos.
En esta segunda fase entonces, se dictan normas procesales para
incrementar el privilegio de la inembargabilidad del Estado y aunque la
Corte Constitucional, mantiene vigente su criterio sobre las excepciones
que le resultan aplicables en la materia, la jurisprudencia del Consejo de
Estado, debe lidiar con los cambios normativos procesales que limitan la
procedencia de medidas cautelares –por lo menos a la luz de las providencias
identificadas por el autor–.
La realidad descrita, propia de esta fase tristemente regresiva que le da
la espalda al marco constitucional vigente, ha generado un sin número de
dificultades procesales a tal punto que hoy la jurisdicción administrativa está
congestionada con varios procesos ejecutivos administrativos pendientes
de pago por parte del Estado deudor.
1292 Sentencia de 8 de mayo de 2014, Expediente 11001-03-27-000-2012-00044-00 (19.717), C.P. Jorge

1293 Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 3 de noviembre de 2015, Expediente 53.603, C.P. Jaime
623
Por otro lado, un obstáculo adicional e importante que se añade a la

temática atañe con la procedencia de embargos en contra de los bienes del
Estado, pues el parágrafo del artículo 594 del CGP, exige que el juez motive
e identifique el fundamento legal de la embargabilidad de tales bienes, con
lo cual el operador se queda con pocas herramientas para acceder a las
medidas, dado que precisamente las normas procesales vigentes no se lo
permiten, es decir, según el Legislador, la jurisprudencia no es fuente, ni
mucho menos soporte para el decreto de una medida cautelar en contra de
un bien definido como inembargable por la ley.
Para solucionar la dificultad que contiene el parágrafo del artículo 594
del CGP, proponemos dos fórmulas jurídicas así: (i) la aplicación por parte del
juez administrativo de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 594
del CGP a efectos de privilegiar la aplicación directa de la Constitución de 1991
amparado en el artículo 4 del Texto Superior y así viabilizar la procedencia
de la medida cautelar en contra de los bienes del Estado o (ii) que el juez
administrativo cite directamente como fundamento legal, para insistir en las
medidas cautelares, las normas constitucionales que se citan por la Corte
Constitucional como aquellas que habilitan la procedencia de cautelas en
contra de los bienes estatales para cumplir coactivamente las sentencias
judiciales, los créditos laborales y los otros títulos legalmente válidos.
4.1.5.3. La fase del resurgimiento: Ante la existencia de normas procesales
que prohíben el embargo de los bienes del Estado, surge una reacción
producto de una labor judicial activa y vigorosa de la jurisdicción
administrativa para superar los obstáculos formales propios de la
ley procesal, para ubicarse en el escenario constitucional y aplicar
directamente la Constitución de 1991 y la línea jurisprudencial de
la Corte Constitucional, que prevé excepciones para el embargo de
bienes del Estado.
El Consejo de Estado, durante esta fase que se inicia en el 2017 hasta nuestros
días, opta por acudir directamente al Texto Superior y a la jurisprudencia de
la Corte Constitucional. Podría decirse entonces que reconoce la existencia
de las nuevas disposiciones procesales, pero va más allá para sostener
que la inembargabilidad tiene excepciones, es decir, cuando se trata: (i)
del cobro de sentencias y providencias judiciales; (ii) de los títulos que
reconocen obligaciones laborales y (iii) de otro tipo de títulos ejecutivos
legalmente válidos.
El Consejo de Estado, aborda la problemática desde un escenario
procesal y constitucional. El primer antecedente jurisprudencial, surge al
624
interior de un proceso ejecutivo administrativo de carácter laboral, que es

el Auto de 21 de julio de 20171294, cuando la Corporación, decide revocar una
providencia que negó el decreto de medidas cautelares, para sostener que
sí resultan procedentes para el cumplimiento de sentencias judiciales que
reconocen derechos laborales, con lo que el máximo juez administrativo
privilegia la aplicación de las normas constitucionales condensadas en la
línea mantenida por la Corte Constitucional, durante la primera fase de
esta temática que ya abordamos.
Más adelante, durante ese mismo año, es decir, en el 2017, la Sección
Tercera del Consejo de Estado, se alinea con la tesis de la Sección Segunda
y es entonces cuando se dicta el Auto de 23 de noviembre de 20171295, en
la que también se revoca una decisión que negaba el decreto de medidas
cautelares de embargo para el cobro de una sentencia judicial dictada
al interior de una acción de reparación directa por privación injusta de
la libertad y concluye que sí se pueden embargar recursos de la Fiscalía
General de la Nación. Ya casi al finalizar el 2017, otra decisión de tutela1296,
reitera las providencias anteriores de ese mismo año.
Luego, en el 2018, el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo,
en varias decisiones de tutela1297 y en una que se dictó al interior de un
proceso ejecutivo administrativo1298, mantiene la misma tesis en torno a la
procedencia de embargos cuando se trata de lograr el cumplimiento de
sentencias judiciales, de acuerdo con la línea jurisprudencial de la Corte
Constitucional.
Ya durante el 2019, el Consejo de Estado, en varias providencias1299
dictadas al interior de procesos ejecutivos administrativos y también en
1294 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 21 de julio de 2017,
Expediente 08001-23-31-000-2007-00112-02 (3679-2014), C.P. Carmelo Perdomo Cueter.
1295 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 23 de noviembre de 2017, Expediente
88001-23-31-000-2001-00028-01(58870), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
1296 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 15 de diciembre de 2017, Expediente 05001-23-
33-000-2017-01532-01, C.P. María Elizabeth García González.
1297 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 3 de mayo de 2018, Expediente 11001-03-15-
000-2017-02007-01, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; Sección Primera, Sentencia de 21 de junio
de 2018, Expediente 17001-23-33-000-2018-00163-01, C.P. María Elizabeth García González;
Sección Cuarta, Sentencia 1º de agosto de 2018, Expediente 11001-03-15-000-2018-00958-00,
C.P. Stella Jeannete Carvajal Basto.
1298 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 10 de mayo de 2018, Expediente
20001-23-39-000-2010-00102-01 (57740), C.P. Stela Conto Díaz del Castillo.
1299 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 14 de marzo de 2019,
Expediente 59.802, C.P. María Adriana Marín; Auto de 9 de abril de 2019, Expediente 60.616, C.P.
María Adriana Marín y Auto de 3 de julio de 2019, Expediente 63.790, C.P. Marta Nubia Velásquez
Rico, Auto 6 de noviembre de 2019, Expediente 62.541, C.P. María Adriana Marín, Auto 6 de
noviembre de 2019, Expediente 62.544, C.P. María Adriana Marín; Subsección “B”, Autos de 24 de
octubre de 2019, Expediente 63.267 y 62.828 y Subsección “B”, Auto de 4 de diciembre de 2019,
Expediente 64.135, , C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
625
decisiones de tutela1300, mantiene y robustece la tesis de la embargabilidad

de los bienes del Estado, amparado en la jurisprudencia de la Corte
Constitucional y aplicando directamente la Constitución Política de 1991, en
los mismos tres casos precitados. También, se conoció una providencia1301
reciente de 2020 que así lo reitera.
El Consejo de Estado1302, reiteró a finales de 2019, la tesis de que opera
el decreto de embargos en contra de una entidad del orden nacional por el
pago de sentencias y en tal sentido sostuvo lo siguiente:
“La Sala confirmará la decisión del Tribunal por las siguientes razones:
9.- La Corte Constitucional, al estudiar una demanda contra el artículo 19 del
Decreto 111 de 1996 que consagra el principio de inembargabilidad de los recursos
públicos, precisó que éste no era absoluto y estaba sujeto a determinadas
excepciones. Al respecto, dispuso: (…) 10.- Esta misma posición fue adoptada
por la Sala Plena de esta Corporación, la cual reconoció que el principio de
inembargabilidad de los recursos públicos encontraba una excepción cuando se
solicitaran medidas cautelares dentro de un proceso ejecutivo iniciado con base
en una sentencia proferida por la jurisdicción contencioso administrativa. 11.- Sin
embargo, esta excepción no cobija todos los recursos de las entidades públicas
que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. De conformidad con el
parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA, los rubros asignados para el pago
de sentencias y conciliaciones, así como los recursos del Fondo de Contingencias,
son inembargables”.
Por otro lado, la tesis de la Sección Cuarta del Consejo de Estado
va por el mismo camino, es decir, que sí proceden embargos para el
cumplimiento de sentencias judiciales al amparo de la jurisprudencia de la
Corte Constitucional1303.
Incluso, recientemente se dio a conocer una importantísima providencia
de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado1304, en la cual
se decidió unificar jurisprudencia respecto del análisis del principio de
inembargabilidad que protege los recursos y bienes públicos en el marco
1300 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de 11 de marzo de 2019,
Expediente 110010315000201900569-00, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter y Sección Tercera,
Subsección “B”, Sentencia de 10 de mayo de 2019, Expediente 11001031500020190130300, C.P.
Ramiro Pazos Guerrero.
1301 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 17 de septiembre de 2020, Expediente
1302 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 4 de diciembre de 2019, Expediente 64.135, C.P. Martín
Bermúdez Muñoz.
1303 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 17 de septiembre de 2020, Expediente
1304 Auto de 25 de abril de 2019, Expediente 080012333000201300565 02 (128-19). Para la fecha de
cierre de esta edición no se conocía providencia unificatoria en tal sentido.
626
de los artículos 594 y 597 numeral 11 del Código General del Proceso y el
parágrafo 2 del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 y otras normas que lo
consagran.
En este orden de ideas, no hay dudas que por cuenta de la labor del
Consejo de Estado que privilegia la aplicación directa de la Constitución
de 1991 y por tanto de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, ya el
embargo de bienes del Estado, dentro del proceso ejecutivo administrativo,
es una realidad que poco a poco está superando incluso los obstáculos de
las nuevas normas procesales creadas por el Legislador. La tarea sigue.
4.1.6 Embargos sobre recursos parafiscales

Maurice Duverger define la parafiscalidad así: “Es una institución intermedia
entre la tasa administrativa y el impuesto”. Y añade que: “Aparentemente
las exacciones parafiscales son análogas a las tasas administrativas puesto
que presentan las dos características principales de estas (...) Pero hay una
diferencia fundamental entre las tasas administrativas y las parafiscales, en
cuanto a la naturaleza de los servicios públicos en beneficio de los cuales son
percibidas. Las primeras son pagadas a servicios públicos administrativos; las
segundas son percibidas en favor de organismos públicos o privados, pero no
de servicios administrativos propiamente dichos: se trata de organismos de
carácter económico, social o profesional1305.
Ahora bien, en la actualidad la definición del concepto de contribución
parafiscal tiene consagración legal en el artículo 29 del Decreto 111 de
1996, contentivo del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que al respecto
dispone:
“Son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con carácter
obligatorio por la ley, que afectan a determinado y único grupo social o económico y
se utilizan para el beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución
de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los
crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella. Lo mismo que los rendimientos
y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio contable”.
Sobre los distintos sistemas de administración de contribuciones
parafiscales, el Consejo de Estado, ha sostenido:
“(...) Las contribuciones parafiscales vigentes en Colombia son administradas de
manera diferente. En efecto, pueden distinguirse tres sistemas de administración:
1305 Duverger, Maurice. Hacienda Pública. 5ª edición, Casa Editorial Bosch, Barcelona, 1968, pp. 85 y 86.
627
a) Por entidades públicas, entre ellas el Instituto de Seguros Sociales,

ISS, Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA y la Promotora de Vacaciones y
Recreación Social, Prosocial.
b) Por entidades privadas sin celebración de contrato con el Estado, como es el
caso de las Cajas de Compensación Familiar que para tal efecto y de conformidad
con el artículo 3º del Decreto 1521 de 1957, deben “ser organizadas en forma de
corporaciones, y obtener personería jurídica”, y las Empresas Promotoras de
Salud, que administran el régimen contributivo.
c) Por entidades privadas que celebran un contrato especial con el Estado
para administrarlas mediante una cuenta especial o fondo sin personería
jurídica, como ocurre con las asociaciones gremiales agropecuarias (Federación
Nacional de Cafeteros, Federación Nacional de Arroceros, Federación Nacional
de Cerealistas, Federación Nacional de Cacaoteros, Federación Nacional de
Algodoneros, entre otras), y en un caso por una cooperativa, como lo es
la Agropecuaria de Ginebra Limitada, Coagro, a la cual le corresponde la
administración de la cuota correspondiente al fríjol soya”1306.
De tal manera que los recursos parafiscales, como quedó definido, tienen
una finalidad específica que consiste en beneficiar al grupo de personas
que pagan las contribuciones, pero los recursos parafiscales administrados
por entidades estatales ¿pueden ser objeto de medidas cautelares en el
trámite del proceso ejecutivo administrativo? La respuesta era que sí. Se
afirmó que dichos recursos no se encuentran comprendidos dentro del
principio de inembargabilidad consagrada en el artículo 19 del Decreto 111
de 1996, porque no son rentas que se incluyan en el presupuesto.
De otra parte, podrán ser objeto de medidas cautelares los recursos
parafiscales que administren las entidades estatales, cuando los créditos
de los cuales se pretenden derivar las medidas ejecutivas provienen de
contratos estatales suscritos para cumplir con las finalidades específicas
para la cual se crearon. Aquí se aplica la misma lógica que se seguía para
el embargo de los recursos del Sistema General de Participaciones y las
del nuevo Sistema General de Regalías. La anterior afirmación tiene pleno
respaldo en lo expuesto por el Consejo de Estado1307 sobre el particular,
al estudiar un caso sobre la procedencia de medidas cautelares respecto
de los recursos parafiscales manejados por una entidad estatal. Pese a lo
anterior, la regla del artículo 594 del CGP, impide embargar tales recursos,
como ocurre en algunos casos, como pasa tratándose de los recursos de la
seguridad social –numeral 1–.
1306 Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1103 del 18 de junio de 1998, C.P. César Hoyos Salazar.
1307 Sección Tercera, Autos del 13 de julio de 2000, Expediente 17.788, C.P. María Elena Giraldo Gómez;
29 de enero de 2004, Expediente 24.861, C.P. Alier Hernández Enríquez y del 25 de marzo de 2004,
Expediente 23.623, C.P. Alier Hernández Enríquez.
628
También, resulta apropiado citar una providencia del Consejo de

Estado1308 que negó la petición de levantamiento de embargo propuesta
por un municipio que argumentaba que estaba pasando por una difícil
situación presupuestal. En efecto, advirtió el máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo lo siguiente:
“(…) De acuerdo con el criterio jurisprudencial expuesto por esta Sala, tanto
los bienes como las rentas de las entidades territoriales son embargables en los
términos del CPC. Por lo tanto, los bienes que fueron objeto de la medida cautelar
en el caso sub judice, no son de aquellos que tienen la categoría de inembargables
de conformidad con el artículo 684 del CPC, lo cual resulta suficiente para no
acceder a la solicitud de desembargo formulada por la entidad demandada.
La difícil situación presupuestal que aduce la entidad ejecutada no puede
servir de excusa para buscar el levantamiento de la medida cautelar decretada,
toda vez que el pago de las obligaciones contractuales que originaron este
proceso debía tener un respaldo en el presupuesto del municipio deudor como
lo establece el artículo 25 numeral 6º de la Ley 80 de 1993. En tales condiciones,
el auto apelado habrá de confirmarse”.
Finalmente, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se
ocupó de resolver una consulta elevada por el Gobierno Nacional, respecto
del carácter de inembargables de los recursos del Sistema General de
Participaciones destinados al pago de aportes patronales para el sector
salud. En ese sentido, la corporación1309, sostuvo:
“Ahora bien, en el caso objeto de análisis es preciso ratificar que al ingresar
los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a los Aportes
Patronales en el Sector Salud, a las cuentas maestras que maneja al efecto el
Ministerio de la Protección Social, tales dineros se constituyen automáticamente
en recursos parafiscales del Sistema de Seguridad Social Integral y por ende,
pertenecen al Sistema de manera exclusiva, no son del Ministerio ni del Estado,
de manera que no se presenta la discusión de saber si son inembargables o se
encuentran dentro de los casos de excepción determinados por la jurisprudencia,
dado que no son de dominio estatal.
Concretamente, al absolver una de las preguntas de la consulta, el
máximo Tribunal, aseguró:
“1. No resulta ajustada a la Constitución ni a la ley la práctica de medidas
cautelares por ejecución de obligaciones del Estado, sobre los recursos del
Sistema General de Participaciones–Aportes Patronales en el Sector Salud,
1309 Concepto 1901 del 17 de julio de 2008, C.P. Gustavo Aponte Santos.
629
que son de naturaleza parafiscal y pertenecen al Sistema de Seguridad Social

Integral, y cuya destinación es el pago de dichos aportes por cuenta de las
entidades territoriales, a las entidades administradoras de este último Sistema.
En caso de que existan eventuales saldos de excedentes de aportes patronales
destinados al pago de servicios de salud a la población no cubierta con subsidios
a la demanda, se precisa que ellos no tienen naturaleza de recursos parafiscales
y que al ingresar a los presupuestos de las entidades territoriales, si bien son
inembargables en principio, eventualmente pueden ser embargados en los
casos de excepción establecidos por la jurisprudencia”.
Entonces, la consulta diferenció entre los recursos que se apropian
del Sistema General de Participaciones para el pago de aportes patronales
para el sector salud y los excedentes de tales aportes, pues respecto de
los primeros, predicó la improcedencia de medidas cautelares sobre
tales dineros y frente a los segundos, concluyó su embargabilidad, en los
casos determinados por la jurisprudencia. Como se indicó, de cara a las
restricciones del artículo 21 del Decreto 028 de 2008, todos los recursos que
integran el Sistema General de Participaciones son inembargables. Distinto
ocurrirá si se trata de recursos parafiscales pertenecientes al Sistema de
Seguridad Social, los que sí son embargables, como lo precisó el Consejo
de Estado1310, al aseverar:
“Así mismo, vale la pena señalar que ninguna de las disposiciones citadas por
el recurrente establece la inembargabilidad de los recursos pertenecientes al
sistema de seguridad social; cosa diferente es que, como se dijo, los mismos
tengan una destinación específica que debe ser respetada.
En conclusión, los recursos pertenecientes al sistema de seguridad social en
salud son recursos parafiscales que pueden ser embargados siempre y cuando
la obligación cuyo pago se persigue tenga por objeto la prestación del servicio
de salud.
Teniendo en cuenta que, en el caso concreto, el título ejecutivo está
conformado por el contrato de prestación de servicios de escanografía y
medios diagnósticos para los pacientes del Hospital, y algunas facturas sobre
la prestación de dicho servicio, la fuente de la obligación es la prestación del
servicio de salud y, en esa medida, resultan procedentes las medidas cautelares
en el proceso ejecutivo adelantado contra el Hospital Santa Clara”.
De esta forma, se debe diferenciar si se trata de recursos del Sistema
General de Participaciones con aquellos del Sistema de Seguridad Social,
pues estos últimos sí son embargables de acuerdo con la jurisprudencia
anterior del Consejo de Estado, sin embargo, el panorama cambió con
1310 Sección Tercera, Auto del 29 de enero de 2004, Expediente 24.861, C.P. Alier Hernández Enríquez.
630
la regla dispuesta en el numeral 1 del artículo 594 del CGP y la reciente

posición del Consejo de Estado1311, que concluye todo lo contrario, es decir,
que no son embargables.
Pese a la afirmación anterior, el numeral 1 del artículo 594 del nuevo
CGP, expresamente les dio el carácter de inembargables a los recursos
económicos que integran el Sistema de Seguridad Social, esto es, los de
salud, pensiones y riesgos profesionales. El referido numeral 1, prescribe:
“1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general
de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general
de participación, regalías y recursos de la seguridad social”. Nótese que
el precepto cubrió todos los recursos de la seguridad social, por lo que
una primera interpretación podría asegurar que en ningún caso serán
embargables dichos activos. Por el contrario, una segunda interpretación
que se comparte y acompasa con la posición del Consejo de Estado, es
que tales recursos serán inembargables, salvo cuando se trate del cobro
de obligaciones que provenga de compromisos que surjan para cumplir
con las finalidades específicas para la cual se crearon tales contribuciones
parafiscales, sin embargo, se reitera, la tesis reciente concluye lo contrario,
es decir, que no son embargables1312.
De esta manera, si una institución prestadora de servicios de salud
brinda atención médica y farmacéutica a pacientes o una empresa social
del Estado hace lo mismo y más tarde no le pagan por tales prestaciones,
podrán pedir el embargo de los recursos del Sistema de Seguridad Social,
dado que el contrato del cual surge la obligación insatisfecha guarda
identidad con la finalidad para la cual se instituyó la conformación de ese
sistema (atender los distintos riesgos sociales cubiertos por dicho sistema).
Lo propio puede predicarse frente a la ejecución de prestaciones sociales
que deba pagar el sistema en materia pensional o de riesgos profesionales.
Aquí se insiste nuevamente sobre la total inconveniencia de generalizar la
inembargabilidad de los recursos estatales y menos aun cuando estos se
nutren con el pago de un gran número de grupos sociales (parafiscales).
No se va en la vía correcta pues la solución a los problemas de solvencia de
la administración, no se resuelven necesariamente con la protección de ella
ante eventuales medidas cautelares.
631
4.1.7. Embargos sobre recursos de propiedad de entidades públicas

administrados por fiduciarias
La Ley 80 de 1993 facultó a las entidades estatales para celebrar contratos
de fiducia pública y de encargo fiduciario para la administración de recursos
económicos de su propiedad. En efecto, el numeral 5º del artículo 32
dispuso:
“ARTÍCULO 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los
actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se
refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones
especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los
que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…)
5. Encargos Fiduciarios y Fiducia Pública.
Las entidades estatales solo podrán celebrar contratos de fiducia pública,
cuando así lo autorice la ley, la Asamblea Departamental o el Concejo Municipal,
según el caso.
Los encargos fiduciarios que celebren las entidades estatales con las
sociedades fiduciarias autorizadas por la Superintendencia Bancaria, tendrán
por objeto la administración o el manejo de los recursos vinculados a los
contratos que tales entidades celebren. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto
en el numeral 20 del artículo 25 de esta ley.
Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia pública solo podrán
celebrarse por las entidades estatales con estricta sujeción a lo dispuesto en
el presente estatuto, únicamente para objetos y con plazos precisamente
determinados. En ningún caso las entidades públicas fideicomitentes podrán
delegar en las sociedades fiduciarias la adjudicación de los contratos que
se celebren en desarrollo del encargo o de la fiducia pública, ni pactar su
remuneración con cargo a los rendimientos del fideicomiso, salvo que estos se
encuentren presupuestados.
Los encargos fiduciarios y los contratos de fiducia mercantil que a la fecha
de promulgación de esta ley hayan sido suscritos por las entidades estatales,
continuarán vigentes en los términos convenidos con las sociedades fiduciarias.
La selección de la sociedad fiduciaria a contratar, sea pública o privada, se
hará con rigurosa observancia del procedimiento de licitación1313 o concurso
previsto en esta ley.
1313 La Ley 1150 de 2007, permite la contratación directa de encargos fiduciarios para la atención de
los acuerdos de reestructuración de las entidades públicas, siempre que se contrate con entidades
financieras estatales (lit. f), num. 4º, art. 2º, Ley 1150/2007). Igualmente, el artículo 25 de la misma
ley, permite que los excedentes de tesorería de las entidades estatales, se inviertan directamente
en fondos comunes ordinarios administrados por sociedades fiduciarias sin necesidad de acudir a
un proceso de licitación pública.
632
Los actos y contratos que se realicen en desarrollo de un contrato de fiducia

pública o encargo fiduciario cumplirán estrictamente con las normas previstas
en este estatuto, así como con las disposiciones fiscales, presupuestales, de
interventoría y de control a las cuales esté sujeta la entidad estatal fideicomitente.
Sin perjuicio de la inspección y vigilancia que sobre las sociedades fiduciarias
corresponde ejercer a la Superintendencia Bancaria y del control posterior
que deben realizar la Contraloría General de la República y las Contralorías
Departamentales, Distritales y Municipales sobre la administración de los
recursos públicos por tales sociedades, las entidades estatales ejercerán un
control sobre la actuación de la sociedad fiduciaria en desarrollo de los encargos
fiduciarios o contratos de fiducia, de acuerdo con la Constitución Política y las
normas vigentes sobre la materia.
La fiducia que se autoriza para el sector público en esta ley, nunca implicará
transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales, ni constituirá
patrimonio autónomo del propio de la respectiva entidad oficial, sin perjuicio
de las responsabilidades propias del ordenador del gasto. A la fiducia pública le
serán aplicables las normas del Código de Comercio sobre fiducia mercantil, en
cuanto sean compatibles con lo dispuesto en esta ley.
So pena de nulidad no podrán celebrarse contratos de fiducia o subcontratos
en contravención del artículo 355 de la Constitución Política. Si tal evento se
diese, la entidad fideicomitente deberá repetir contra la persona, natural o
jurídica, adjudicataria del respectivo contrato. Numeral modificado por la Ley
281 de 1996, art. 10.
Parágrafo 1°. Sin perjuicio de lo dispuesto en esta ley sobre fiducia y encargo
fiduciario, los contratos que celebren los establecimientos de crédito, las
compañías de seguros y las demás entidades financieras de carácter estatal, que
correspondan al giro ordinario de las actividades propias de su objeto social,
no estarán sujetos a las disposiciones del presente estatuto y se regirán por las
disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.
Parágrafo 2°. Las personas interesadas en celebrar contratos de concesión
para la construcción de una obra pública podrán presentar oferta en tal sentido
a la respectiva entidad estatal en la que se incluirá, como mínimo, la descripción
de la obra, su prefactibilidad técnica y financiera y la evaluación de su impacto
ambiental. Presentada la oferta, la entidad estatal destinataria de la misma, la
estudiará en el término máximo de tres (3) meses y si encuentra que el proyecto
no es viable así se lo comunicará por escrito al interesado. En caso contrario,
expedirá una resolución mediante la cual ordenará la apertura de la licitación,
previo cumplimiento de lo previsto en los numerales 2º y 3º del artículo 30 de
esta ley.
Cuando además de la propuesta del oferente inicial se presente como
mínimo una propuesta alternativa, la entidad estatal dará cumplimiento al
procedimiento de selección objetiva previsto en el citado artículo 30.
633
Si dentro del plazo de la licitación no se presenta otra propuesta, la entidad

estatal adjudicará el contrato al oferente inicial en el término señalado en el
respectivo pliego, siempre que cumpla plenamente con los requisitos exigidos
en el mismo.
Los proponentes podrán presentar diversas posibilidades de asociación
con otra u otras personas naturales o jurídicas cuyo concurso consideren
indispensable para la cabal ejecución del contrato de concesión en sus diferentes
aspectos. Para el efecto, indicarán con precisión si pretenden organizarse
como consorcio, unión temporal, sociedad o bajo cualquier otra modalidad
de asociación que consideren conveniente. En estos casos deberán adjuntar
a la propuesta un documento en el que los interesados expresen claramente
su intención de formar parte de la asociación propuesta. Así mismo deberán
presentar los documentos que acrediten los requisitos exigidos por la entidad
estatal en el pliego de condiciones.
Cuando se proponga constituir sociedades para los fines indicados en este
parágrafo, el documento de intención consistirá en una promesa de contrato de
sociedad cuyo perfeccionamiento se sujetará a la condición de que el contrato
se le adjudique. Una vez expedida la resolución de adjudicación y constituida en
legal forma la sociedad de que se trate, el contrato de concesión se celebrará
con su representante legal” (negrillas por fuera del texto original).
La ley reglamentó tanto la figura de la fiducia pública como la del
encargo fiduciario, con la advertencia de que en ningún caso habrá
transferencia de dominio y que tampoco se constituirá un patrimonio
autónomo con tales recursos – lo que los diferencia del contrato de fiducia
mercantil –, sin embargo, el inciso segundo del parágrafo 2º del artículo
411314 prevé tal posibilidad, es decir, que se pueden constituir patrimonios
autónomos cuando se desarrollen procesos de titularización de activos1315
e inversiones.
1314 Parágrafo 2°. Operaciones de crédito público. Sin perjuicio de lo previsto en leyes especiales,
para efectos de la presente ley se consideran operaciones de crédito público las que tienen
por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran
la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de bonos y títulos valores,
los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo
de las entidades estatales. Así mismo, las entidades estatales podrán celebrar las operaciones
propias para el manejo de la deuda, tales como la refinanciación, reestructuración, renegociación,
reordenamiento, conversión, sustitución, compra y venta de deuda pública, acuerdos de pago,
cobertura de riesgos, las que tengan por objeto reducir el valor de la deuda o mejorar su perfil, así
como las de capitalización con ventas de activos, titularización y aquellas operaciones de similar
naturaleza que en el futuro se desarrollen. Para efectos del desarrollo de procesos de titularización
de activos e inversiones se podrán constituir patrimonios autónomos con entidades sometidas
a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, lo mismo que cuando estén destinados al pago de
pasivos laborales (Negrillas por fuera del texto original).
1315 Sobre la titularización de activos puede consultarse la Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente
14.039, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, Sección Tercera, Consejo de Estado.
634
De otro lado, la Ley 1176 de 2007, permite la constitución de patrimonios

autónomos para garantizar proyectos de inversión de mediano y largo plazo.
En efecto, el artículo 12, prevé: “Los departamentos, distritos y municipios
podrán, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones
con destinación al Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico, constituir
patrimonios autónomos con el fin de garantizar proyectos de inversión de
mediano y largo plazo dirigidos a asegurar la prestación eficiente de los servicios
públicos de acueducto, alcantarillado y/o aseo a sus habitantes, en los eventos
en los que les corresponda asegurar su prestación”. De esa forma, se advierte
que para tales finalidades, sí es posible constituir patrimonios autónomos
para respaldar proyectos de inversión en los servicios de acueducto,
alcantarillado y aseo. No cabe duda que la constitución de patrimonios
autónomos, sí que representa un beneficio para la administración, pues
se aplicará, frente a esos recursos integrados en dicho patrimonio, la
existencia de un patrimonio independiente inembargable en virtud de los
artículos 1227 y 1238 del Código de Comercio1316. Precisamente, el Consejo
de Estado1317, recientemente, frente a esa temática aseguró lo siguiente:
“Ahora bien, debe tenerse claro que “los bienes objeto de la fiducia no forman
parte de la garantía general de los acreedores del fiduciario y sólo garantizan
las obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida”1318
y que, además, “para todos los efectos legales, los bienes fideicomitidos
deberán mantenerse separados del resto del activo del fiduciario y de los que
correspondan a otros negocios fiduciarios, y forman un patrimonio autónomo
afecto a la finalidad contemplada en el acto constitutivo”1319, aspecto al cual se
suma que por disposición específica de la ley “será ineficaz toda estipulación
que disponga que el fiduciario adquirirá definitivamente, por causa del negocio
fiduciario, el dominio de los bienes fideicomitidos”1320.
En esa medida, si bien por definición expresa del legislador, la fiducia
mercantil supone una transferencia de bienes por parte de un constituyente para
que con estos se cumpla una finalidad específica y previamente determinada,
“ese conjunto de bienes transferidos a una fiduciaria es lo que conforma o se
denomina patrimonio autónomo, pues los bienes i) salen real y jurídicamente
del patrimonio del fideicomitente –titular del dominio-, ii) no forman parte de
la garantía general de los acreedores del fiduciario, sino que sólo garantizan las
obligaciones contraídas en el cumplimiento de la finalidad perseguida y, iii) están
1316 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2.222 de 13 de mayo de 2015, C.P.
Camilo Namén Vargas.
1317 Sección Cuarta, Sentencia 3 de septiembre de 2020, Expediente 20.611, C.P. Milton Chaves García.
1318 Artículo 1227 del Código de Comercio. Cita providencia.
635
afectos al cumplimiento de las finalidades señaladas en el acto constitutivo, tal

como lo disponen los artículos 1226 a 1244 del Código de Comercio”.
A su vez, el Consejo de Estado1321 ha estudiado la figura de la fiducia
pública y el encargo fiduciario y al respecto ha señalado lo siguiente:
“La fiducia mercantil es un contrato, por medio del cual un sujeto llamado
fiduciante o fideicomitente, transfiere bienes o derechos a otro, llamada
fiduciario, quien se obliga a administrarlos o enajenarlos para cumplir una
finalidad determinada por el constituyente, en provecho de éste o de un tercero
llamado beneficiario o fideicomisario (art. 1226, C. de Co).
Recae sobre todos los bienes y derechos que estén en el comercio, tales
como los bienes corporales muebles (dinero, títulos valores) e inmuebles,
y sobre bienes incorporales, como las patentes, modelos de utilidad, diseños
industriales, marcas y demás signos distintivos y los derechos de autor.
Es un contrato distinto del mandato, toda vez que el fiduciario compromete
los bienes afectados, sin que sus actos se puedan entender como realizados por
cuenta de otro. Por esta razón el fiduciario no contrata a nombre del fiduciante,
sino en nombre y por cuenta del patrimonio autónomo del cual es titular.
Difiere del encargo fiduciario porque comporta la transferencia de la
propiedad de los bienes fideicomitidos, en tanto que el encargo no, pues ´solo
existe la mera entrega de los bienes´.
El contrato de fiducia mercantil no es solemne cuando comporta la
transferencia de la propiedad de bienes muebles, siempre que estos no se
encuentren sujetos a registro. En tanto que, si recae sobre bienes inmuebles, se
requiere la correspondiente escritura pública, para que el contrato se entienda
perfeccionado. (Ley 35/93, art. 16, codificado en el artículo 146 del estatuto del
sistema financiero, Decreto 663/93).
Los bienes o derechos fideicomitidos salen del patrimonio del fiduciario,
forman un patrimonio autónomo afecto a la finalidad contemplada en el acto
constitutivo, se mantienen separados del resto del activo del sujeto fiduciario
y de los que correspondan a otros negocios fiduciarios (art. 1233, C. de Co), no
pueden ser embargados por los acreedores posteriores a la constitución (art.
1238, C. de Co.), no son susceptibles de libre disposición por su parte (art. 1234
(4), 1236, ib), y solo garantizan las obligaciones contraídas en el cumplimiento
de la finalidad perseguida (art. 1227, C. de Co.).
De la misma forma, la Sección Tercera1322, respecto a la fiducia pública y
el encargo fiduciario ha agregado lo siguiente:
Becerra.
1322 Auto del 25 de marzo de 2004, Expediente 23.623, C.P. Alier Hernández Enríquez.
636
“(…) Para determinar si, en este caso, es aplicable la norma citada, la Sala
establecerá cuál es la finalidad de la misma y si, en consecuencia, la fiducia
pública queda sujeta a tal precepto.
La norma mencionada tiene una clara aplicación frente a los bienes objeto
de fiducia mercantil, pues, de acuerdo con el art. 1238 del C. Co., ´los bienes
objeto del negocio fiduciario no podrán ser perseguidos por los acreedores
del fiduciante´; en similar sentido, el art. 1227 del mismo código señala que
dichos bienes no forman parte de la garantía general de los acreedores del
fiduciario y solo garantizan el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el
cumplimiento de la finalidad perseguida.
Así, los bienes sometidos a fiducia mercantil integran un patrimonio
autónomo y, en consecuencia, no forman parte de la garantía general de los
acreedores del fiduciante ni del fiduciario..
Ahora bien, en relación con la fiducia pública, la situación es diferente. En
efecto, el art. 32, numeral 5°, de la Ley 80 regula la celebración de encargos
fiduciarios y fiducias públicas, estableciendo que, en ningún caso, dichos
contratos implican la transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales,
ni la constitución de patrimonios autónomos del propio de la respectiva entidad
oficial. Sobre este tipo de contratos, la Sala de Consulta y Servicio Civil, manifestó
lo siguiente:
Én efecto, por regla general la llamada fiducia pública no implica transferencia
de dominio sobre los bienes o recursos estatales, ni constituye tampoco un
patrimonio autónomo, distinto del propio de la entidad estatal (art 32-5º, inc.
8º). De manera excepcional, la misma Ley 80 prevé en el artículo 41 parágrafo
2º inciso 2º la constitución de patrimonios autónomos, con entidades sometidas
a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, para desarrollar procesos de
titularización de activos e inversiones y para el pago de pasivos laborales.
Además, hay dos particularidades que contiene la Ley 80, que son aplicables
tanto al encargo fiduciario como a la llamada fiducia pública, y consisten en que
la adjudicación de los contratos que se celebren en desarrollo del encargo o
de la fiducia pública, tienen como sujeto contratante a las entidades estatales
fideicomitentes, de manera que no se pueden delegar a las sociedades fiduciarias
y que la remuneración o comisión de la fiduciaria no se puede pactar con cargo a
los rendimientos del fideicomiso, salvo que estos se encuentren presupuestados
(art. 32-5º, inc. 3º).
La misma norma precisa en el inciso sexto, que los contratos que se realicen
en desarrollo de un contrato de fiducia pública deben sujetarse a las normas de
la Ley 80, lo cual significa que si por la cuantía o por el hecho de no encontrarse
uno de esos contratos en las previsiones de contratación directa del artículo 24,
este requiere de licitación pública, la sociedad fiduciaria, sea estatal o privada,
debe realizar tal procedimiento, aunque, como se indicó, la adjudicación la debe
efectuar la entidad estatal fideicomitente. A la excepción prevista en el artículo
637
antes indicado se agregan la consignada en el artículo 41 parágrafo 2º inciso 9º de

la misma ley para las operaciones de crédito público y las conexas con estas, que
se contratarán en forma directa, y las demás que en forma expresa establezca el
estatuto de contratación o leyes posteriores.
En conclusión, la fiducia pública o el encargo fiduciario, de carácter estatal,
son contratos en los que, al contrario de lo que ocurre en la fiducia mercantil, no
se transfiere el derecho de dominio sobre los bienes fideicomitidos, los cuales
continúan en cabeza de la entidad estatal, y tampoco se genera, con ellos, un
patrimonio autónomo.
Si, como se dijo, la norma transcrita del CPC, encuentra su razón de ser en el
hecho de que, en la fiducia mercantil, se transfiere el derecho de dominio sobre
los bienes objeto del contrato y estos crean un patrimonio autónomo diferente
al del fiduciario, es claro que la misma no tiene aplicación en los contratos
regulados por el art. 32, numeral 5º de la Ley 80, en los que no se transfiere
dominio ni se crea un patrimonio autónomo”.
Ambos contratos estatales, llevan implícita la obligación de
administración a cargo de la sociedad fiduciaria y la aplicabilidad práctica
de uno u otro, depende de la finalidad o el objeto de cada uno de los
tipos contractuales. Así y cuando se trata de la fiducia pública, se tendrán
los mismos elementos y obligaciones del contrato de fiducia mercantil
regulado en el Código de Comercio, con las adecuaciones especiales de la
Ley 80 de 1993 y se dirigirá básicamente a la administración o enajenación
de bienes para cumplir con una finalidad fijada en el respectivo contrato,
con la limitación de que no habrá transferencia de dominio y constitución
de un patrimonio autónomo. En el segundo caso, es decir, en el encargo
fiduciario, se observa que el mismo se utiliza en la administración de
recursos financieros para atender el pago de obligaciones contractuales.
Sobre el objeto de dicho contrato, el Consejo de Estado1323 ha expresado lo
siguiente:
“(…) De acuerdo con lo anterior, se tiene entonces que el contrato de encargo
fiduciario que se origina en la Ley 80 de 1993, artículo 25 numeral 20 y artículo
32, numeral 5º, tiene como objeto la administración o el manejo de los recursos
vinculados a los contratos que tales entidades celebren, del cual pueden
destacarse las siguientes características:
1. Consiste su objeto en la entrega de bienes, por parte de la entidad pública
fideicomitente a la entidad fiduciaria, con el propósito de que esta última los
maneje o administre, para obtener un fin determinado, bienes y administración
sobre los cuales deberá rendir las cuentas pertinentes a la entidad fideicomitente.
1323 Sección Tercera, Sentencia del 23 de junio de 2005, Expediente 12.846, C.P. Germán Rodríguez
Villamizar.
638
2. La selección del fiduciario debe hacerse con observancia de los

procedimientos de licitación o concurso previstos en el estatuto contractual.
3. La entidad fideicomitente entrega los bienes objeto del contrato a la
fiduciaria, a título no traslativo de dominio, lo cual implica que estos no salen de
su patrimonio, ni constituyen un patrimonio autónomo.
4. Por virtud del contrato, la gestión de la entidad fiduciaria está limitada por
las estipulaciones de la Ley 80 de 1993, lo cual implica que no está facultada para
adjudicar contratos en desarrollo de la administración de los recursos, aunque
una vez adjudicados, sí puede celebrarlos para cumplir su gestión, cuando la
entidad fideicomitente la faculte expresamente para ello y obviamente con el
adjudicatario que ésta designe.
5. En desarrollo de lo anterior, la forma de selección y la suscripción de los
contratos que se celebren en desarrollo del negocio fiduciario, deberán sujetarse
en un todo la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
6. La remuneración del fiduciario, no puede pactarse con cargo a los
rendimientos de los bienes fideicomitidos, salvo que dichos rendimientos se
encuentren presupuestados, esto es, que hayan sido incluidos como parte del
presupuesto de ingresos y gastos de la entidad, pues de lo contrario se eludiría
su contabilización.
7. Las sociedades fiduciarias estarán sujetas a inspección y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, y las Contralorías competentes gozan de plenas
facultades para ejercer el control respectivo sobre el manejo de los recursos, los
cuales siguen siendo públicos.
8. Así mismo, el fiduciante o fideicomitente (entidad estatal), ejercerá
el control sobre el desarrollo del contrato, conforme a las disposiciones
constitucionales y legales aplicables, así como a las convenidas por las partes”
(Subrayados son del texto original).
Es decir, se trata de un contrato para administrar y manejar unos
recursos que son de propiedad de la entidad estatal, pero que se destinan
para atender las obligaciones generadas por los contratos estatales
celebrados por ellas mismas. Como lo ha advertido el Consejo de Estado1324
con el encargo fiduciario, hay una mera entrega de unos dineros de
propiedad de la entidad pública para realizar unos pagos concretos
producto de obligaciones de tipo contractual. La administración, en muchos
casos, contrata encargos fiduciarios para administrar recursos económicos
destinados a cumplir con las obligaciones adquiridas por otros contratos.
El Consejo de Estado, al decidir un recurso de apelación interpuesto
contra una decisión de un Tribunal Administrativo, que negó el decreto
Becerra.
639
del embargo de unos dineros públicos de propiedad de un municipio,

administrados por una fiduciaria en virtud de un contrato de encargo
fiduciario, señaló:
“(…) Como se dijo, el Tribunal levantó el embargo que había decretado en
relación con las cuentas corrientes Nº 801-072429-11 y 484-21315-2 de los Bancos
de Colombia y Bogotá, respectivamente, pues, a su juicio, figuraban a nombre
del CONSORCIO FIDUCOLOMBIA-FIDUCOMERCIO MUNICIPIO DE CALI y son objetos
que se poseen fiduciariamente, lo cual, por disposición del art. 684 numeral 13
del CPC, las hace inembargables. La norma mencionada establece lo siguiente:
ÁRTÍCULO 684. Bienes inembargables. Además de los bienes inembargables
de conformidad con leyes especiales, no podrán embargarse:
(...).
13. Los objetos que se posean fiduciariamente. (...)´.
Para determinar si, en este caso, es aplicable la norma citada, la Sala
establecerá cuál es la finalidad de la misma y si, en consecuencia, la fiducia
pública queda sujeta a tal precepto.
La norma mencionada tiene una clara aplicación frente a los bienes objeto
de fiducia mercantil, pues, de acuerdo con el art. 1238 del C. de Co., ´los bienes
objeto del negocio fiduciario no podrán ser perseguidos por los acreedores
del fiduciante´; en similar sentido, el art. 1227 del mismo código señala que
dichos bienes no forman parte de la garantía general de los acreedores del
fiduciario y solo garantizan el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el
cumplimiento de la finalidad perseguida.
Así, los bienes sometidos a fiducia mercantil integran un patrimonio
autónomo y, en consecuencia, no forman parte de la garantía general de los
acreedores del fiduciante ni del fiduciario..
Ahora bien, en relación con la fiducia pública, la situación es diferente. En
efecto, el art. 32, numeral 5°, de la Ley 80 regula la celebración de encargos
fiduciarios y fiducias públicas, estableciendo que, en ningún caso, dichos
contratos implican la transferencia de dominio sobre bienes o recursos estatales,
ni la constitución de patrimonios autónomos del propio de la respectiva entidad
oficial. Sobre este tipo de contratos, la Sala de Consulta y Servicio Civil, manifestó
lo siguiente:
Én efecto, por regla general la llamada fiducia pública no implica transferencia
de dominio sobre los bienes o recursos estatales, ni constituye tampoco un
patrimonio autónomo, distinto del propio de la entidad estatal (art 32-5º, inc.
8º). De manera excepcional, la misma Ley 80 prevé en el artículo 41 parágrafo
2º inciso 2º la constitución de patrimonios autónomos, con entidades sometidas
a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria, para desarrollar procesos de
titularización de activos e inversiones y para el pago de pasivos laborales.
Además, hay dos particularidades que contiene la Ley 80 que son aplicables
tanto al encargo fiduciario como a la llamada fiducia pública, y consisten en que
640
la adjudicación de los contratos que se celebren en desarrollo del encargo o

de la fiducia pública, tienen como sujeto contratante a las entidades estatales
fideicomitentes, de manera que no se pueden delegar a las sociedades fiduciarias
y que la remuneración o comisión de la fiduciaria no se puede pactar con cargo a
los rendimientos del fideicomiso, salvo que éstos se encuentren presupuestados
(art. 32-5º, inc. 3º).
La misma norma precisa en el inciso sexto, que los contratos que se realicen
en desarrollo de un contrato de fiducia pública deben sujetarse a las normas de
la Ley 80, lo cual significa que si por la cuantía o por el hecho de no encontrarse
uno de esos contratos en las previsiones de contratación directa del artículo 24,
éste requiere de licitación pública, la sociedad fiduciaria, sea estatal o privada,
debe realizar tal procedimiento, aunque, como se indicó, la adjudicación la debe
efectuar la entidad estatal fideicomitente. A la excepción prevista en el artículo
antes indicado se agregan la consignada en el artículo 41 parágrafo 2º inciso 9º de
la misma ley para las operaciones de crédito público y las conexas con estas, que
se contratarán en forma directa, y las demás que en forma expresa establezca el
estatuto de contratación o leyes posteriores´.
En conclusión, la fiducia pública o el encargo fiduciario, de carácter estatal,
son contratos en los que, al contrario de lo que ocurre en la fiducia mercantil, no
se transfiere el derecho de dominio sobre los bienes fideicomitidos, los cuales
continúan en cabeza de la entidad estatal, y tampoco se genera, con ellos, un
patrimonio autónomo.
Si, como se dijo, la norma transcrita del CPC, encuentra su razón de ser en el
hecho de que, en la fiducia mercantil, se transfiere el derecho de dominio sobre
los bienes objeto del contrato y estos crean un patrimonio autónomo diferente
al del fiduciario, es claro que la misma no tiene aplicación en los contratos
regulados por el art. 32, numeral 5º de la Ley 80, en los que no se transfiere
dominio ni se crea un patrimonio autónomo.
Adicionalmente, se debe precisar que el CPC se refiere a los bienes que ´se
posean fiduciariamente´ y no a los que hacen parte de un encargo fiduciario
pues, en este último caso, tampoco se transfiere el derecho de dominio.
No sobra señalar que el CPC no podía hacer alusión a la situación comentada
por cuanto, a tiempo de su expedición, no existían la fiducia pública y el encargo
fiduciario público, tipos contractuales que surgen solo en 1993 con la Ley 80.
Caso concreto.
En este caso, el Tribunal levantó el embargo de las cuentas corrientes por ser,
las mismas, de propiedad del consorcio Fiducolombia-Fiducomercio municipio
de Cali; no obstante, conforme a lo expuesto, dichas cuentas son embargables,
pues, a pesar de que su apertura responde a la celebración del contrato de
encargo fiduciario celebrado entre las partes, siguen en cabeza de la entidad
territorial.
Así las cosas, no asiste la razón al a quo cuando afirma que dichos bienes no
son embargables porque son poseídos fiduciariamente; sin embargo, como ésta
641
no es la única razón que determina la inembargabilidad de los bienes del Estado,

la Sala analizará si los embargados no se encuentran incluidos en otras de las
excepciones establecidas por la ley” (negrillas por fuera del texto original).
En este orden de ideas, por regla general todos los dineros
administrados por sociedades fiduciarias de propiedad de las entidades
estatales (nacionales o territoriales) bajo la figura de la fiducia pública o
del encargo fiduciario, son susceptibles de ser objeto de la medida cautelar
de embargo, salvo que se trate de patrimonios autónomos constituidos
producto de procesos de titularización de activos o de inversiones o en los
casos especiales del artículo 12 de la Ley 1176 de 2007 o que sean creados
por leyes especiales1325, pues si con recursos públicos se constituye un
patrimonio autónomo, tales bienes no podrán ser cobijados por medidas
cautelares hasta la entrada en vigencia del artículo 594 del nuevo CGP, que
eliminó esa protección de inembargabilidad.
Finalmente, el inciso tercero del artículo 54 del CGP, prevé que en el
caso de los patrimonios autónomos constituidos a través de sociedades
fiduciarias, comparecerán al proceso por medio del representante legal
o apoderado de la respectiva sociedad fiduciaria, quien actuará como su
vocera. El Consejo de Estado1326, sobre ese mismo punto, con anterioridad,
sostuvo:
“Por lo tanto como la demanda ejecutiva se interpuso, exclusivamente, contra la
FIDUCIARIA DEL ESTADO S.A. – en su condición de representante del patrimonio
autónomo – es claro, como lo sostuvo el Tribunal, que no puede aceptarse el
desistimiento que hace el ejecutante respecto de dicha fiduciaria pero con la
intención de que el proceso ejecutivo se continúe con los bienes fideicomitidos,
por dos razones:
“En primer lugar, porque este proceso solo tiene un demandado y por
tanto, desde ese punto de vista, el “desistimiento” del ejecutante frente a
la Fiduciaria conduciría en principio a la terminación del proceso; y se dice
en principio porque el ejecutante afirmó que su desistimiento implica la
continuación del juicio con “el patrimonio autónomo”. La Sala observa que el
desistimiento que hace el ejecutante lo efectúa como si se tratase respecto “de
uno de sus demandados”, pero ello no es así, porque demandó a la Fiduciaria
en su condición de representante del patrimonio autónomo y porque, además
los bienes fideicomitidos no constituyen sujeto de derecho, pues no son una
1325 Así ocurre por ejemplo en los casos del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Ley 91
de 1989-, los recursos para el pago de las pensiones de la Universidades Estatales – Ley 1371 de
2009 – o el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo – Decreto 1547 de 1984 y Ley 1523 de 2012 –.
Gómez.
642
persona jurídica; es un bien, resultado de la formación del negocio jurídico de

fiducia, que se destina al cumplimiento de la finalidad señalada en el acto de
constitución. A ello se debe que desde el punto de vista sustancial el patrimonio
autónomo se mira solo desde su conformación como un bien económico y
hasta su finalidad con la afectación objeto que se determinó en el acto de su
constitución; pero no así desde el punto de vista adjetivo o procesal porque
al ser simplemente un bien tiene que estar representado a través de su titular
administrador (fiduciario).
En segundo lugar porque los bienes fideicomitidos al no ser, desde el punto
de vista sustancial, una persona jurídica, sino un bien, no pueden jamás tener
la condición de demandante o demandado, toda vez que ante el ordenamiento
jurídico y por tener la calidad de bien económico, su administración, enajenación
y defensa jurídica está en manos de un sujeto jurídico con personalidad
jurídica, que maneja dicho patrimonio en forma separada al suyo. Para que el
patrimonio autónomo perdiese esa calidad, tendría que ocurrir una de varias
situaciones, entre otras: la revocatoria de la fiducia por el fiduciante “cuando
se hubiese reservado esa facultad en el acto constitutivo” (num 2 art. 1236 C.
de Co); la devolución de los bienes al extinguirse el negocio fiduciario “cosa
distinta no se hubiere previsto en el acto de su constitución (num 3 ibídem); y
por la impugnación por parte de los interesados de la validez negocio jurídico
de la fiducia celebrado en fraude de terceros (inc. 2º art. 1238 ibídem) y por la
extinción del negocio fiduciario (art. 1.240 ibídem) (Negrillas y resaltado por
Por lo tanto, para el máximo Tribunal de la justicia administrativa, la
representación judicial en el proceso ejecutivo respecto de un patrimonio
autónomo, es ejercida, precisamente por el representante legal de la
Fiduciaria. Ahora bien, como novedad, el inciso segundo del artículo 53 del
CGP, le otorgó capacidad para ser parte a los patrimonios autónomos.
4.1.8. Embargo de remanentes

Dentro de las distintas medidas cautelares que pueden solicitarse en el
trámite de los juicios ejecutivos contractuales, está la del embargo de
remanentes de los bienes que se llegasen a desembargar y del remanente
del producto de los embargos. El artículo 466 del CGP, aplicable a los
procesos ejecutivos administrativos, regula el embargo de remanentes. De
esta forma, capturar remanentes es una garantía adicional para el acreedor
del crédito estatal, prevista con el fin de asegurar esa prenda general
del deudor, con su patrimonio y en los casos en que existan embargos
decretados en otros procesos judiciales sobre los bienes de éste. Entonces,
los requisitos que deberá contener la petición de embargo del remanente,
643
son los generales para todas las medidas cautelares. Igualmente, será
necesario señalar en qué despacho judicial y bajo qué radicación se
encuentran embargados recursos económicos del ejecutado, al igual que
las partes que hacen parte del proceso.
El juez administrativo, cuando recibe la petición de embargo de
remanentes, luego de verificar que la solicitud cumpla con los requisitos
necesarios para el efecto, deberá limitar claramente la cuantía del embargo
y a su vez, disponer que se oficie la medida al despacho judicial pertinente.
La decisión que decreta el embargo del remanente, se cumplirá en los
términos dispuestos en el numeral 5 del artículo 593 del CGP. Igualmente,
no creemos procedente que el juez destinatario de la orden de embargo,
tenga la competencia para examinar nuevamente si los recursos objeto de
la cautela son o no embargables, pues tal discusión deberá ser resuelta
privativamente por la autoridad judicial que decreta la medida y no por
quien debe cumplirla.
A su vez, la jurisprudencia, ha precisado que la medida de embargo
de remanentes en un proceso ejecutivo, se puede hacer efectiva, incluso,
hasta antes de que cobre ejecutoria la providencia judicial que decreta
la terminación del proceso ejecutivo. En efecto, el Tribunal Superior de
Bogotá1327, sobre ese aspecto puntual, sostuvo:
“Establece el artículo 543 del CPC, que “Quien pretenda perseguir ejecutivamente
en un proceso civil bienes embargados en otro proceso y no quiera o no pueda
promover la acumulación de ellos, podrá pedir el embargo de los que por
cualquier causa se llegaren a desembargar y el del remanente del producto de
los embargados”.
El inciso tercero señala que “la orden de embargo se comunicará por oficio
al juez que conoce del primer proceso, cuyo secretario dejará testimonio del día
y la hora en que reciba, momento desde el cual se considerará consumado el
embargo a menos de que exista otro anterior, y así lo hará saber el juez que libró
el oficio” (subraya fuera de texto).
En el presente asunto, cuando se allegó el oficio emanado del Juzgado Décimo
Civil Municipal -25 de agosto de 2003- mediante el cual se decretó el embargo de
remanentes, el proceso que cursaba en el Juzgado Tercero Civil del Circuito, si
bien se había declarado terminado en decisión de 24 de julio de 2003, ésta no se
encontraba ejecutoriada, pues se notificó por estado el 20 de agosto de 2003 y
la firmeza se adquiría hasta el 25 de agosto de 2003, luego cuando se consumó
el embargo decretado, la providencia que había ordenado la terminación del
proceso no había alcanzado el sello de su ejecutoria.
1327 Sala Civil, Auto del 16 de enero de 2004, Expediente 02-583, M.P. Édgar Carlos Sanabria Melo.
644
Es cierto que la forma normal de terminar los procesos ejecutivos es el pago

conforme lo reglado en el artículo 537 del CPC, que determina que “si antes de
rematarse el bien, se presentare escrito auténtico proveniente del ejecutante o
de su apoderado con facultad para recibir, que acredite el pago de la obligación
demandada y las costas, el juez declarará terminado el proceso y dispondrá
la cancelación de los embargos y secuestros, si no estuviere embargado el
remanente”; pero también lo es que el artículo 331 ibídem establece que
“las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de
notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse
interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada
la providencia que resuelva los interpuestos (...)”, lo que implica que el embargo
de los remanentes y de los bienes que se llegaran a desembargar se deberán
tener en cuenta hasta cuando quede ejecutoriado el proveído mediante el cual
se ordena su cancelación”.
Finalmente, si en un mismo proceso ejecutivo se reciben varios
embargos de remanentes, los mismos deberán atenderse en el mismo
orden cronológico de recibo. El Tribunal Superior de Bogotá1328, sobre el
particular, ha manifestado:
“En el asunto que se somete a la consideración de esta instancia, la providencia
que se revisa por vía de impugnación, tuvo en cuenta el embargo de remanentes
comunicado por el Juzgado Treinta Civil del Circuito de la ciudad, en el cuarto
turno de llegada, decisión que sin hesitación alguna estaría ajustada a derecho,
toda vez que efectivamente por haber sido radicada en el expediente en fecha
posterior a la de los otros tres embargos de remanentes tenidos en cuenta,
debe guardar el turno para su consumación de manera cronológica, pues de
lo contrario, se estarían desconociendo las cautelas recibidas con anterioridad
y acogidas dentro del expediente, máxime si se tiene en cuenta que como
acertadamente lo sostuvo el a quo, no se está en presencia de una acumulación
de procesos, sino de demandas, motivo por el cual no puede prescindirse en
la demanda primigenia de los embargos de remanentes comunicados por los
distintos juzgados, toda vez que el proceso civil donde se persiguen los bienes
que se lleguen a desembargar o el remanente de los embargados, es uno solo
que se tramita bajo la misma cuerda procesal y por ende, debe tener en cuenta
todos los embargos decretados”.
La Corte Constitucional1329, por su parte, frente al embargo de
remanentes, apuntó lo siguiente:
1328 Sala Civil, Auto del 28 de noviembre de 2008, Expediente 1999-00612-02, M.P. Ariel Salazar
Ramírez.
1329 Sentencia T-111 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
645
“Según la norma expuesta y en relación concreta con el asunto de la referencia,

se tiene que el ejecutante de un proceso está facultado para solicitar el embargo
de los bienes que se llegaren a desembargar en otro proceso contra el mismo
deudor, al igual que el embargo del remanente del producto de los embargados.
La orden de embargo, en los términos citados, se comunica por oficio dirigido por
el juez requirente al funcionario judicial que tramita el proceso en que se desea
efectuar el embargo de remanentes. El secretario del juzgado requerido deberá
“… dejar testimonio del día y la hora en que reciba, momento desde el cual se
considerará consumado el embargo a menos que exista otro anterior, y así lo
hará saber el juez que libró el oficio”. Adicionalmente, la norma ofrece una regla
particular aplicable cuando ha finalizado el proceso, según la cual practicado el
remate y cancelado el crédito y las costas, se remitirán los remanentes al juez
solicitante. Regla similar es aplicable en los eventos en que el proceso termina por
desistimiento o transacción, casos en que los bienes embargados sobrantes se
considerarán a su vez embargados por el funcionario requirente”.
4.2. Aspectos procesales de las medidas cautelares.

La medida cautelar para Hernán Fabio López Blanco, “por su carácter
eminentemente accesorio e instrumental, solo busca reafirmar el
cumplimiento del derecho solicitado por el demandante e impedir para él
más males de los que por sí le ha ocasionado el demandado al constreñirlo
a acudir a la administración de justicia”1330. Se considera aquí, que las
medidas cautelares pretenden asegurar el cumplimiento de la obligación
insatisfecha, teniendo un doble efecto, a saber: 1) compele al deudor a
pagar, y 2) asegura el patrimonio con el cual se respalda el cumplimiento
de la obligación, que será la prenda general de garantía del acreedor1331.
Como comentamos atrás, lamentablemente, por la decisión cada día más
recurrente del Legislador, ese segundo efecto muy poco se podrá lograr
por la constante legislativa de dar el carácter de inembargables a los bienes
estatales, sin embargo, debemos resaltar que el Consejo de Estado, desde
el 2017 está consolidando nuevamente una interpretación judicial que
reclama la aplicación de medidas cauterales en cada una de las excepciones
descritas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Las medidas ejecutivas (especie de las medidas cautelares) propias
del proceso ejecutivo son el embargo y secuestro de bienes del deudor.
1330 Procedimiento Civil, Parte General, Tomo I. 8ª edición, Editorial Dupré Editores, Bogotá, 2002, p.
1073.
1331 Al respecto, el artículo 2488 del Código Civil preceptúa: “Toda obligación personal da al acreedor
el derecho de perseguir su ejecución sobre todos los bienes raíces o muebles del deudor, sean
presentes o futuros, exceptuándose solamente los no embargables designados en el artículo 1677”.
646
El embargo como medida ejecutiva resulta aplicable a todos los bienes

del deudor (muebles, inmuebles, derechos) y tiene la virtud de sacarlos
del comercio jurídico, es decir, sobre ellos no se puede hacer negociación
alguna. Por su parte, el secuestro está definido en el artículo 2273 del Código
Civil como el depósito de una cosa que se disputan dos o más individuos,
en manos de otro que debe restituirla al que obtenga una decisión a su
favor. Adicionalmente el artículo 2276 ídem señala que el secuestro judicial
se constituye por decreto del juez.
Por su parte, el artículo 599 del CGP, contiene el nuevo régimen de
medidas cautelares en el que se abandona la división entre previas y
definitivas, para autorizar su pedido y decreto desde la presentación
de la demanda ejecutiva. De la misma forma, como novedad, el citado
artículo 599, por un lado, elimina la obligación de prestar caución para
pedir el embargo antes de la ejecutoria del mandamiento de pago y por
otro lado, habilita al ejecutado que proponga excepciones de mérito o al
tercero afectado con dichas medidas, para que puedan solicitarle al juez la
constitución de una caución equivalente al diez por ciento (10%) del valor
actual de la ejecución para responder por los posibles perjuicios que se
causen so pena de levantamiento. La caución deberá prestarse dentro de
los quince (15) días siguientes a la notificación del auto que la ordene. Contra
la providencia anterior, no procede recurso de apelación. Para establecer
el monto de la caución, el juez deberá tener en cuenta la clase de bienes
sobre los que recae la medida cautelar practicada y la apariencia de buen
derecho de las excepciones de mérito. Adicionalmente, no procederá la
exigencia de caución el ejecutante sea una entidad financiera o vigilada
por la Superintendencia Financiera de Colombia o una entidad de derecho
público. Igualmente, ya no se requiere tramitar las medidas cautelares en
cuaderno separado y por ende en cuaderno especial.
Por otro lado, según el parágrafo del citado artículo 599 del CGP, el
ejecutado podrá solicitar que de la relación de bienes de su propiedad e
ingresos, el juez ordene el embargo y secuestro de los que señale con el
fin de evitar que se embarguen otros, salvo cuando el embargo se funde
en garantía real. El juez, previo traslado al ejecutante por dos (2) días,
accederá a la solicitud siempre que sean suficientes, con sujeción a los
criterios establecidos en los incisos sexto y séptimo del mismo artículo.
En el nuevo CGP, se eliminó esa obligación procesal de llevar las
medidas en cuaderno separado aunque algunos abogados así lo hacen
por costumbre y en gran parte para facilitar la consulta del expediente
respectivo. Es importante que los abogados que representen tanto a la
647
administración como a los particulares indiquen con toda claridad cuáles

bienes se pretende que sean objeto de la medida, así, cuando se pidan sobre
acciones, es indispensable la identificación de la sociedad; cuando se trate
de vehículos, la indicación de las placas y a quién pertenecen. Ahora bien,
cuando se pida el embargo de dineros públicos de las entidades estatales no
será necesario probar que son pasibles de esa medida cautelar, por cuanto
el Consejo de Estado1332 ha expresado que la carga de demostrar que los
recursos públicos son inembargables pesa sobre las respectivas entidades
públicas. Por lo general se pide el embargo de los dineros públicos, pero
ello no es óbice para que se soliciten otro tipo de medidas ejecutivas. En
todo caso, no puede perderse de vista, que el ejecutante cuando solicita
el decreto de una medida cautelar, debe cumplir con la carga procesal
prevista en el artículo 83 del CGP, pues al respecto el Consejo de Estado1333,
ha señalado:
“En relación con el requisito de que trata el inciso cuarto del artículo 76 debe
advertirse que la expresión referente a la determinación de los bienes implica,
no solo para este caso sino siempre que se pidan medidas cautelares, que se den
los datos más precisos posibles para poder identificar los bienes respecto de los
cuales van a recaer las medidas, pero sin que pueda extremarse la exégesis para
señalar que si no aparece esa determinación con todo detalle no cabe el derecho
de aquellas, pues son numerosos los eventos en los cuales es menester realizar
la petición en un sentido general y esperar a la práctica de la cautela respectiva
para comprobar su completa identificación. Así, por ejemplo, si se trata de
embargar y secuestrar los muebles que se encuentren en el interior de una casa
o local, basta enunciar el propósito de hacerlo pero sin que se le pueda exigir con
detalle al solicitante su completa determinación, al igual de como sucedería si lo
que se persiguen son saldos bancarios, para citar otro de los muchos ejemplos
que ilustran la explicación”.
El Consejo de Estado1334 puntualizó que no es necesario que el
ejecutante indique en la solicitud de las medidas ejecutivas, cuando
se trate de embargo de dineros públicos depositados en bancos, los
números exactos de las cuentas corrientes o de ahorros que pretenda
embargar, puesto que ese requisito no lo exige la ley y aclaró que bastará
simplemente con que el Juez o Tribunal competente oficie a las distintas
entidades financieras señaladas por el ejecutante, para que cumplan la
1332 Ibídem.
Enríquez.
648
medida, claro está, siempre y cuando aparezca que la entidad estatal

demandada tiene dineros allí depositados, hecho del cual se informará
al juez que haya dispuesto la medida. El Consejo de Estado1335, sobre el
particular, aseveró:
“El tribunal negó el embargo solicitado por el ejecutante “de los dineros que
el ISS tenga en cuenta corriente de los bancos de la ciudad de Bogotá”, por
considerar, que no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 513 del
CPC, al “no enunciar cuales eran los establecimientos bancarios, las agencias
o sucursales y los números de cuentas donde se encuentran depositados los
dineros de la ejecutada”.
Advierte la Sala que las normas antes citadas sobre embargo de sumas de
dinero depositadas en establecimientos bancarios y similares, no establecen
que para la procedencia de la medida cautelar, el solicitante deba suministrar la
información que el a quo señala, razón por la cual no fue acertada su decisión.
Para la Sala, nada impide que para dar cumplimiento a la medida cautelar
que se solicite en ese sentido, el a quo oficie a las diferentes entidades bancarias
con el fin de que cada una de ellas proceda al embargo, si el ejecutado posee allí
cuentas bancarias, o comunicarle al tribunal la imposibilidad de practicarlo, por
inexistencia de la cuenta, ya que resulta “imposible pretender que el solicitante
tenga un conocimiento preciso y detallado de las cuentas en que están
depositados los dineros del ejecutado, así como su identificación numérica.
De acuerdo con lo anterior, la solicitud de embargo y secuestro de los dineros
pertenecientes al Instituto de los Seguros Sociales presentada por la parte
ejecutante se ajustó a las disposiciones legales y en consecuencia, se revocará
la providencia impugnada y se decretará la medida cautelar solicitada por el
ejecutante, teniendo en cuenta los establecimientos bancarios enunciados por
el recurrente en el memorial del recurso”.
La postura anterior se ratificó recientemente por la misma Corporación
cuando aseguró:
“Pues bien, para resolver lo que aquí se discute, resulta oportuno definir si la
(…) S.A. estaba obligada o no a identificar las cuentas bancarias del Invías cuyo
embargo y retención pretende. De entrada se advierte, tal como lo dijo la parte
ejecutante en su recurso de apelación, que el CGP no exige que en la solicitud
de medida cautelar se especifiquen concretamente los números de las cuentas
bancarias a embargar, situación que ha avalado y ratificado la jurisprudencia de
la Sección Tercera de esta Corporación en los siguientes términos: (…)
“Se precisa que, aunque el referido lineamiento jurisprudencial se basó en las
disposiciones del CPC, de todas formas resulta aplicable en este asunto, toda vez
1335 Sección Tercera, Auto del 17 de junio de 2004, Expediente 25.809, C.P. Ricardo Hoyos Duque.
649
que el CGP, al igual que el CPC, tampoco previó una regla que obligara a la parte
ejecutante a señalar las cuentas bancarias que se pretenden embargar1336.
De otro lado, el Consejo de Estado1337, ha avalado el decreto de
medidas cautelares que recaen sobre derechos o bienes en el exterior
tal y como lo confirmó en el año 2009, al resolver sobre una petición de
medidas deprecada por una Empresa de Transporte Masivo del Valle de
Aburrá contra una compañía extranjera respecto a unos derechos litigiosos
derivados de un Tribunal de Arbitramento por fuera del país. El análisis se
hizo con base en tratados internacionales suscritos por Colombia.
Otra forma válida de hacer efectivas las medidas de embargo de dineros
públicos, en los casos de recursos del Sistema General de Regalías o de
la Seguridad Social o de transferencias entre entidades públicas, consiste
en oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público o al organismo o
entidad que administra los dineros por concepto de regalías o realiza las
transferencias respectivas, para que pongan los recursos económicos a
disposición del juez administrativo, conocido comúnmente como embargo
en la fuente, sin embargo, como lo precisaron las leyes 1551 de 2012, 1819
de 2016 y el CGP, restringen la aplicación de medidas cautelares en las
condiciones vistas en esta obra. Otro supuesto de embargo en la fuente
ocurre cuando se capturan los dineros directamente ante el deudor
o responsable de realizar pagos a las entidades públicas que resultan
ejecutadas en un juicio ejecutivo, ya sea para cumplir con una obligación
tributaria o para efectuar un pago contractual. Es decir, se produce el
embargo de los dineros directamente en la fuente y con ello se evita que los
recursos ingresen a las cuentas de las entidades estatales. Tal procedimiento
ha sido empleado incluso por el Consejo de Estado1338. El artículo 45 de la
1336 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria Auto de 3 de julio de 2019,
1338 Véase Auto del 20 de mayo de 2004, Expediente 23.252, C.P. Ricardo Hoyos Duque, la Sección
Tercera, resolvió:
“1. DECRÉTASE el embargo y secuestro de los dineros que corresponden al MUNICIPIO
DE SAN BENITO ABAD por trasferencias, por concepto de ingresos corrientes de la Nación. En
consecuencia, ofíciese a:
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Las sucursales de los bancos POPULAR, AGRARIO, GANADERO, OCCIDENTE y BOGOTÁ
de la ciudad de Sincelejo y a la sucursal del Banco AGRARIO, en el Municipio de San Benito Abad
(Sucre).
2. LIMÍTESE la medida cautelar a la suma de cincuenta y nueve millones de pesos ($59.000.000).
3. Por la secretaría de esta sección líbrense los anteriores oficios, con la advertencia de que las
respuestas deben enviarse al Tribunal Administrativo de Sucre.
Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase al tribunal de origen para lo de su cargo”
(Negrillas por fuera del texto original).
650
Ley 1551 de 2012, prohibió embargar en la fuente los tributos que deban ser
pagados a los municipios o distritos, dado que exigió su declaración y pago
directamente ante tales entidades o ante los particulares encargados del
recaudo de dichos ingresos. En similar sentido, esa misma regla opera para
los departamentos, según el artículo 357 de la Ley 1819 de 2016.
El juez administrativo, igualmente, debe ser cuidadoso a la hora de
decretar el embargo de dineros públicos, pues debe advertirle a los bancos
o entidades financieras que manejen cuentas de ahorros de los contratistas,
aseguradoras o entidades estatales, que será aplicable a la práctica de la
medida la restricción de inembargabilidad prevista por el numeral 4º1339 del
artículo 126 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Financiero) y desarrollada
en los decretos 2349 de 1965 y 564 de 1996, al igual que la dispuesta en
el artículo 21 del Decreto 028 de 2008 y el artículo 594 del CGP, con las
advertencias efectuadas en esta obra. Esa cifra se actualiza anualmente con
base en el índice anual promedio de precios para empleados suministrado
por el DANE.1340 Finalmente, también resulta apropiado aclarar que la
inembargabilidad antes señalada únicamente opera frente a la suma
fijada y solo respecto de cuentas de ahorro, es decir, no es aplicable a
cuentas corrientes, CDT, fondos, depósitos, inversiones, acciones, etc.
La protección solo se consagró para los dineros depositados en cuentas
de ahorro. Adicionalmente, el numeral 2 del artículo 594 del nuevo CGP,
incluyó expresamente como inembargables “2. Los depósitos de ahorro
constituidos en los establecimientos de crédito, en el monto señalado por
la autoridad competente, salvo para el pago de créditos alimentarios”. La
autoridad competente, sin dudas, será la Superintendencia Financiera.
Una pregunta que surge sobre la inembargabilidad para las cuentas de
ahorros es ¿todas las cuentas de ahorros que tenga una misma persona son
inembargables en los montos fijados por la Superintendencia Financiera
o solo serán los depósitos guardados en una sola cuenta? Esa regla de
inembargabilidad opera frente a una sola cuenta y en el monto máximo
fijado por la Superintendencia Financiera1341. Sostener lo contrario, además
1339 “ARTÍCULO 126.- Normas sobre secciones de ahorros. (…) 4. Inembargabilidad. Las sumas
depositadas en la sección de ahorros no serán embargables hasta la cantidad que se determine de
conformidad con lo ordenado en el artículo 29 del Decreto 2349 de 1965”.
1340 Concepto 8201 de la Superintendencia Financiera.
1341 Según el numeral 4º del artículo 126 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto Financiero) son inembargables
las sumas de dineros depositadas en cuentas de ahorros de propiedad de los particulares y las
entidades estatales, en la cuantía señalada en los decretos 2349 de 1965 y 564 de 1996. Desde el
1° de octubre de 2020 hasta el 30 de septiembre de 2021, la suma inembargable será aquella que
no supere la cantidad de sesenta y tres millones seiscientos cincuenta y seis mil quinientos treinta
pesos ($ 63.656.530) moneda corriente (Carta Circular 67 del 8 de octubre de 2020).
651
de no contar con respaldo legal, implicaría que una misma persona pudiera
abrir sendas cuentas de ahorros y con el simple depósito de sumas hasta
los montos máximos autorizados podría quedar protegido en contra
de embargos y por ende haría ilusoria la prenda general de pago a sus
acreedores.
Hoy en día, se puede afirmar que existen tres regímenes procesales que
regulan la competencia para decretar las medidas cautelares en el juicio
ejecutivo que se mantienen vigentes dadas las prescripciones del artículo
1641342 de la Ley 446 de 1998, que en lo pertinente dispone: “Vigencia
en materia contencioso administrativa. En los procesos iniciados ante la
jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica
de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo,
se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las
pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a
surtirse la notificación”.
Un primer marco procesal era el vigente hasta antes de la Ley 1395 de
2010, en el que las medidas cautelares, debían ser decretadas por el juez
administrativo o por la Sala1343 de la cual hace parte el Magistrado Ponente.
Un segundo régimen procesal, está contenido en el artículo 61 de
la Ley 1395 de 20101344, que varió la competencia para dictar las medidas
en el juicio ejecutivo, pues para el caso de los jueces colegiados, dicha
atribución le corresponde solo al Magistrado Ponente y no a la Sala. En
efecto, el Consejo de Estado1345, con ocasión a la entrada en vigencia de la
citada ley, aseguró lo siguiente: “En la nueva norma, conforme se dispone
perentoriamente en ella, solo son colegiados las siguientes decisiones
proferidas en primera o segunda instancia por los tribunales administrativos
y el Consejo de Estado: (i) el auto que rechaza la demanda, (ii) el que resuelve
sobre la suspensión provisional, y (iii) el que pone fin al proceso; mientras que
los demás autos interlocutorios, proferidos por los jueces colegiados, serán
de competencia del ponente, entre ellos, el que decide sobre la intervención
de terceros (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”. Igualmente,
1342 El artículo 309 del CPACA., derogó expresamente el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, a partir de
la entrada en vigencia del nuevo CPACA., que lo fue desde el 2 de julio de 2012.
1343 Tal criterio lo sostuvo el Consejo de Estado (Sala Unitaria de la Sección Tercera, Auto del 22 de
enero de 2010, Expediente 37.764, C.P. Mauricio Fajardo Gómez).
1344 Precepto que estuvo vigente hasta el 2 de julio de 2012.
1345 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto del 10 de marzo de 2011, Expediente 39.007, C.P. Ruth
Stella Correa Palacio. También, de la misma Subsección, Auto del 10 de marzo de 2011, Expediente
38.248, C.P. Stella Conto de Díaz del Castillo.
652
el conocimiento y decisión de las apelaciones contra los autos dictados

en el proceso ejecutivo y concretamente frente aquellos que definen lo
respectivo a las medidas cautelares que se hayan interpuesto en vigencia
de la Ley 1395 de 2010, la competencia en segunda instancia, igualmente,
será del Magistrado Ponente, como también lo precisó el Consejo de
Estado1346, cuando expuso lo siguiente: “ (…) lo cual lleva a la conclusión
de que la decisión de la apelación de los autos que se profieren en el proceso
ejecutivo que se tramita ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
corresponde al ponente, con excepción del que niega el mandamiento de
pago, equivalente al rechazo de la demanda, en tanto impide el acceso a
la jurisdicción al inhibir el trámite del proceso y el que termina el proceso,
los cuales serán de competencia de la Sala, Sección o Subsección, según
corresponda (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
Finalmente, hay un tercer grupo de normas procesales que está
contenido en el nuevo CPACA, que en los artículos 1251347 y 2431348, indican
quién tiene la competencia en los Tribunales Administrativos y en el
Consejo de Estado, para dictar providencias en el proceso ejecutivo –autos
y sentencias– y en especial, en materia de medidas cautelares.
En este orden de ideas, en los procesos ejecutivos, de conformidad
con las reformas introducidas por la Ley 2080 de 2021 al CPACA, la regla
general consiste en que en las corporaciones judiciales, los autos serán
dictados siempre por el Magistrado Ponente, salvo que el proveído sea: i)
Los que resuelven impedimentos y recusaciones, ii) el que niegue total o
parcialmente el mandamiento ejecutivo; iii) el que le ponga fin al proceso;
iv) el que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales; v)
el que niegue la intervención de terceros; vi) el que resuelva la apelación
del auto que decreta, deniega o la modifica, aunque en primera instancia
dicha decisión será de ponente. Las sentencias, deberán ser resueltas por
las respectivas salas, secciones o subsecciones. Adicionalmente, el numeral
3 del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080
de 2021 – dispone que las demás decisiones serán de Ponente en cualquier
instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja.
Así y en cuanto a los autos que deciden sobre las medidas cautelares
en los procesos ejecutivos, es decir, aquellos que las niegan, decretan o
modifican, tratándose de las corporaciones judiciales, se tiene que son de
1346 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto del 10 de marzo de 2011, Expediente 38.248, C.P. Stella
Conto de Díaz del Castillo.
653
competencia del Magistrado Ponente en primera instancia, pues tratándose

de la apelación, su conocimiento sí será de la Sala, Sección o Subsección. En
ese sentido, el Consejo de Estado1349, señaló:
“1. El auto que decreta una medida cautelar debe ser proferido por el magistrado
ponente en el caso de los jueces colegiados, de acuerdo con los artículos 299
y siguientes del CPACA, y es apelable según lo dispuesto en el numeral 2 del
artículo 243 del CPACA.
2. El auto que niega una medida cautelar es de competencia del magistrado
ponente -como lo profirió el juzgador de primera instancia en la decisión
impugnada- y no es apelable, toda vez que no se encuentra enlistado en los
autos susceptibles de este recurso en el CPACA”.
Por otro lado, se hace necesario aclarar qué sucede con aquellos autos
dictados en el proceso ejecutivo que son apelables y cuya regulación
especial no se encuentra reglamentada en el CPACA, y que por el contrario,
se hallan en el CGP. El Consejo de Estado1350, en este punto, expuso una
interpretación para asegurar lo siguiente:
“1. El artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el
artículo 57 de la Ley 446 de 1998 establece en relación con los autos apelables, y
usando el criterio de taxatividad, que:
Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales de
los Jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos
organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o
por los Jueces Administrativos:
(…).
En conformidad con ese artículo, dentro de los procesos contencioso
administrativos, entendiendo por tales aquellos previstos en ese código, solo
son apelables los autos allí enlistados de manera taxativa, conclusión que no
se opone a que se encuentren en otros códigos otros autos susceptibles de
apelación, cuando se acude a tales normativas en virtud de la remisión que
hace el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, para cuando el
tema no está expresamente regulado en ese código.
La conclusión anterior no se opone a la taxatividad como criterio dominante
en la consagración del recurso de apelación frente a los autos por cuanto
además de aquellos que expresamente son apelables de conformidad con el
artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, solo serán pasibles de este
medio de impugnación aquellos que reúnan concretamente dos condiciones, a
1349 Sala Plena de la Sección Tercera, Auto de Unificación de 29 de enero de 2020, Expediente 63.391,
1350 Sección Tercera, Auto del 7 de noviembre de 2008, Expediente 35.858, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
654
saber: i) que conforme al Código de Procedimiento Civil, sean apelables; ii) que
haya debido acudirse al Código de Procedimiento Civil, porque el tema no está
regulado en el Código Contencioso Administrativo.
2. La providencia que se recurre tiene como fundamento que la decisión
adoptada en la providencia apelada no está incluida dentro de la lista que trae el
artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, de los autos susceptibles de
ser recurridos vía apelación, por cuanto la enumeración transcrita es taxativa.
Si bien es cierto que la providencia apelada, esto es, el auto que ordena
remitir el expediente a la oficina de origen para lo de su cargo, no se encuentra
dentro de la enumeración de autos apelables prevista en el Código Contencioso
Administrativo, no lo es menos que el proceso ejecutivo, no tiene un trámite
propio en este código, sino que para el efecto se remite frente al Código de
Procedimiento Civil.
En cuanto a la apelación de autos el artículo 351 del Código de Procedimiento
Civil establece la siguiente lista de autos susceptibles de este recurso:
(…).
En relación con la procedibilidad del recurso de apelación frente a la
providencia que ordena remitir el proceso al competente, se encuentra que
revisadas las normas citadas el auto recurrido no es susceptible de apelación.
En este orden de ideas, dado que esta corporación carece de competencia
funcional para conocer del recurso propuesto, se procederá en los términos de
los artículos 140-2 y 145 del Código de Procedimiento Civil a declarar la nulidad
de todo lo actuado a partir de la providencia de 12 de septiembre de 2008,
mediante la cual se admitió la apelación (negrillas y resaltado por fuera del
texto original).
Por otro lado, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de
Estado1351, unificó su criterio en torno a la improcedencia del recurso de
apelación contra el auto que niega el decreto de medidas cautelares1352
dado que priorizó la aplicación de las normas especiales del CPACA1353.
Por el contrario, con profundo respeto, nos apartamos de dicho criterio
judicial en la medida en que también deben aplicarse las normas procesales
especiales que regulan el trámite del proceso ejecutivo que no son otras
1351 Sala Plena de la Sección Tercera, Auto de Unificación de 29 de enero de 2020, Expediente 63.391,
1352 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 4 de mayo de 2020, Expediente
1353 En ese sentido ver Sección Tercera del Consejo de Estado i) Subsección B, auto del 6 de febrero de
2020, radicado 15001-33-33-005-2014-00516-01 (61300), M.P. Martín Bermúdez Muñoz; ii) Consejo
de Estado, Sección Tercera, Subsección A, auto del 9 de diciembre de 2019, radicado 20001-23-31-
000-1999-00565-02 (62180), M.P. María Adriana Marín; y iii) Consejo de Estado, Sección Tercera,
Subsección A, auto del 5 de diciembre de 2019, radicado 05001-23-33-000-2019-01147-01 (64405),
M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
655
que aquellas que reposan en el CGP1354. En este punto, creemos aplicable y

nos inclinamos por la tesis de la Subsección “B” de la Sección Segunda de la
misma Corporación1355, que en lo pertinente sostuvo lo siguiente:
“El artículo 299 del citado estatuto procesal, dispuso: «Salvo lo establecido
Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía».
Así y al seguir los preceptos del referido artículo 299, se tiene que los
de mayor cuantía.
Adicionalmente, los trámites que se surtan al interior de todo proceso
audiencias1358, sustentaciones y trámite de recursos1359, también se sujetarán a
las previsiones y formalidades del Código General del Proceso, pues el proceso
ejecutivo, se debe desarrollar con base en las disposiciones de este último estatuto
procesal y no del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, dado que en la normatividad procesal administrativo, no existen
normas o reglas especiales para este proceso especial de cobro ejecutivo.
Por otro lado, también podrían surgir eventualmente dudas sobre el alcance
del parágrafo del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en lo que atañe con el trámite
de las apelaciones en los procesos ejecutivos, pues tal precepto, dispone: “La
apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código,
incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”.
Entonces, se debe tramitar con base en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la apelación de un auto o
de una sentencia proferida al interior de un proceso ejecutivo administrativo?
1354 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 10 de julio de 2019, Expediente
63.949, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. En esa oportunidad, allí se concluyó lo siguiente: “Como se
puede advertir, en el presente caso resultaba aplicable el procedimiento sobre medidas cautelares
previsto en la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso– por dos motivos, a saber: i) porque
en materia de procesos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas existe
una remisión expresa a la codificación procesal civil –art. 299, Ley 1437 de 2011–, y ii) debido a que
la regulación especial sobre medidas cautelares prevista en la Ley 1437 de 2011 únicamente se
refiere a la procedencia de estas en procesos de naturaleza declarativa”.
1355 Auto de 8 de agosto de 2017, Expediente 680012333000 2016-01034 01 (1915 – 2017), C.P. Sandra
Lisset Ibarra Vélez.
1356 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
1357 Ver artículo 442 de la Ley 1564 de 2012.
1358 Ver artículos 372 y 373 CGP.
1359 Ver artículos 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 330 del CGP.
656
Para el Despacho, el correcto entendimiento del anterior precepto, no puede

ser otro que aquél que surge del contenido literal del parágrafo del artículo 243
del prenotado estatuto procesal, esto es, que la apelación sólo se surta bajo las
reglas de la Ley 1437 de 2011, si el recurso se deriva de decisiones que surjan en el
trámite de procesos contenciosos administrativos, puesto que, de lo contrario,
si la decisión controvertida nace del discurrir propio de procesos especiales que
consten o que estén regulados en otros estatutos procesales, como es el caso de
los procesos ejecutivos, la apelación necesariamente deberá desatarse bajo las
disposiciones del Código General del Proceso, porque de no ser así, tendríamos
que en un mismo proceso ejecutivo, en la primera instancia se surte bajo las
cuerdas de la Ley 1564 de 2012 y la segunda se tramitaría con base en la Ley 1437
de 2011, lo cual carece de toda justificación.
La interpretación anterior se muestra más que plausible, en la medida que
no puede existir una separación absoluta en la aplicación de los estatutos
procesales civiles y administrativos, para el trámite de las apelaciones en los
procesos ejecutivos, más aun tratándose de un proceso cuya reglamentación
integral se encuentra previstamente solamente en el procedimiento civil y no en
el contencioso administrativo.
En ese sentido, el profesor Carlos Betancur Jaramillo1360, reflexiona sobre esa
misma temática para advertir que no es procedente dicha división como podría
entenderse de una lectura del parágrafo del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011,
al indicar lo siguiente:
“En cuarto lugar, porque el querer deslindar la apelación del código de
procedimiento civil en forma absoluta, en su parágrafo llega al extremo de
afirmar que el recurso se manejará sólo con lo que dispone el nuevo código,
incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por aquel estatuto.
Afirmación que permite, de entrada, sus reparos, ya que en este campo el nuevo
código no regula íntegramente la materia y de paso desconoce que existen
incidentes que son compatibles con el proceso administrativo, que tienen su
propia y completa reglamentación en el c. de p.c. (…)”.
En este orden de ideas, dado que el trámite del proceso ejecutivo está
regulado única e integralmente por el Código General del Proceso y que por
ello, su impulso y desarrollo nace bajo la égida de dicho estatuto, será entonces
bajo sus preceptos que deberá desarrollarse hasta su finalización, incluyendo
como es lógico la definición del mismo en ambas instancias, salvo claro está,
cuando se trate de aplicar una regla prevalente y especial contenida en el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se
ocupe exclusivamente de un tema propio del proceso ejecutivo administrativo
(notificaciones a las partes, providencias que prestan mérito ejecutivo, plazos
para el pago de sentencias., etc.).
1360 Derecho Procesal Administrativo, Página 551, Octava Edición, Señal Editora, 2013.
657
Las reflexiones jurisprudenciales anteriores ante las prescripciones

del CPACA, muestran por un lado que las reglas del proceso ejecutivo
se remiten al CGP. Por lo tanto, serán apelables en el juicio ejecutivo, no
solo las providencias enlistadas en el artículo 243 del CPACA, sino también
aquellas que en forma especial sean recurribles en el CGP1361, como lo
advirtió el Consejo de Estado, en la decisión trascrita1362. El Consejo de
Estado1363, en vigencia de las normas del CPACA, se refirió al tema para
asegurar lo siguiente: “En este orden de ideas, la decisión del Tribunal no
fue debidamente razonada, por el contrario se apartó de las reglas de
interpretación judicial, en la medida en que si existe remisión a las normas del
código de procedimiento civil para el trámite del proceso ejecutivo, se debe
aplicar la norma sobre la apelación de providencias propias de tal proceso, de
lo contrario se vulnera el debido proceso judicial”. La Ley 2080 de 2021 que
reformó el CPACA, como lo explicamos, varió el tema pues la apelación de
las providencias que resuelven sobre las medidas cautelares, se tramitarán
conforme al CGP y serán decididas por la Sala, Sección o Subsección.
Por otro lado, el juez ejecutivo, debe guardar el cuidado necesario
para limitar el embargo al doble del valor del crédito, los intereses1364 y las
costas1365 prudencialmente calculadas, de conformidad con lo dispuesto
por el inciso tercero del artículo 599 del CGP, que además de reiterar la
limitación del embargo en los mismos términos del anterior CPC, establece
que esa determinación anterior opera salvo que se trate de un solo bien o
de bienes afectados por hipoteca o prenda que garanticen aquel crédito, o
cuando la división disminuya su valor o su venalidad. Es al final un mecanismo
1362 El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 6 de agosto de 2015, Expediente
13001-2331-000-200800609-02, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. En dicha providencia y ya en
vigencia del CPACA, se remitió a las normas especiales del CGP, para resolver la apelación contra
la negativa a librar mandamiento de pago.
1363 Sección Cuarta, Sentencia de Tutela de 15 de enero de 2014, Expediente 11001-03-15-000-2013-
02318-00, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
1364 Teniendo en cuenta los que resulten aplicables, ya sean contractuales de Ley 80 o especiales del
Código de Comercio o los judiciales, según se trate de obligaciones judiciales aprovisionadas o no
en el Fondo de Contingencias.
1365 El Consejo de Estado, fija las costas, dependiendo de la instancia en que se encuentre el proceso
ejecutivo y al respecto, acoge los porcentajes determinados en los numerales 3.1.2 y 3.1.3 del
artículo 6° del Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, dictado por el Consejo Superior de la
Judicatura, que oscila entre el 5 y el 15%, según se trate. Sección Tercera, Auto del 26 de marzo de
2009, Expediente 34.882, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. De la misma forma, el Consejo de Estado,
ha sostenido que la condena en costas en el proceso ejecutivo opera en forma automática y según
lo dispuesto en el CPC. Ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto del 23 de
junio de 2011, Expediente 39.333, C.P. Hernán Andrade y del 25 de agosto de 2011, Expediente
658
para evitar el abuso de las cautelas para lo cual, el juez, deberá calcular
el crédito, intereses y las costas. El Consejo de Estado, recientemente, en
tal sentido, aseguró1366: “Así las cosas, comoquiera que el crédito cobrado es
de $1’743.027.050,78 y que la medida cautelar de embargo fue limitada a la
suma de $2’614.540.576,7 (correspondiente al valor ejecutado más un 50% del
mismo), fuerza concluir que dicho monto no excede el límite previsto en la ley
(doble del crédito cobrado) y, por ende, no se presenta la desproporcionalidad
alegada en el recurso de apelación”.
A su vez, como ya lo precisamos, el numeral 8 del artículo 321 del CGP,
dispone que son apelables los autos que resuelvan sobre las medidas
cautelares. Este precepto entonces, creemos, debe ser entendido en
forma amplia, de tal forma que todo aquello que sea resuelto en torno a
las medidas cautelares dentro del juicio ejecutivo será apelable – decreto o
negativa a librarlas o el levantamiento total o parcial –.
El nuevo CGP, también prevé la opción para cualquiera de las partes en
el juicio ejecutivo administrativo, para impedir la práctica de las medidas
ejecutivas, cuando no se hayan practicado, o pedir su levantamiento,
constituyendo caución judicial. Así, el artículo 602 del CGP, consagra: “El
ejecutado podrá evitar que se practiquen embargos y secuestros solicitados
por el ejecutante o solicitar el levantamiento de los practicados, si presta
caución por el valor actual de la ejecución aumentada en un cincuenta por ciento
(50%). Cuando existiere embargo de remanente o los bienes desembargados
fueren perseguidos en otro proceso, deberán ponerse a disposición de éste
o del proceso en que se decretó aquel”. A su vez, según el numeral 8 del
artículo 321 del mismo código, es apelable el auto que fija la caución para
impedir o levantar el embargo decretado por el juez. La impugnación de la
anterior providencia se concederá en el efecto devolutivo (inciso cuarto,
artículo 323, CGP).
La práctica de las medidas cautelares de embargo y secuestro se
realizarán de conformidad con los artículos 593 y siguientes del CGP.
Igualmente, la oposición a las medidas, se tramitará bajo las reglas generales
del mismo código –CGP–.
También, debemos referirnos al incidente de desembargo, de mucha
utilización en el trámite del proceso ejecutivo administrativo. Ese incidente
pretende el levantamiento parcial o total de embargos y se estructura
a partir de la naturaleza de los bienes como sería los inembargables.
659
Así, la administración, siempre propone el incidente sobre la base de

la inembargabilidad de las transferencias de la Nación o de otro orden.
Respecto de la oportunidad procesal para proponer el incidente de
desembargo en el proceso ejecutivo y el contenido de esa figura procesal,
la Corte Suprema de Justicia1367, precisó:
“El juez accionado profirió la resolución censurada como respuesta a las reiteradas
solicitudes de desembargo presentadas por el municipio ejecutado, en la que
alega que los dineros embargados corresponden a los recursos transferidos del
Presupuesto General de la Nación con una destinación específica, de acuerdo
con las pruebas que aportó.
El juzgador para negar el levantamiento de la cautela consideró que se
trataba de un incidente promovido extemporáneamente, pues a su juicio debió
incoarse dentro del término que tenía la parte ejecutada para excepcionar, es
decir dentro del término previsto en el artículo 509 del Estatuto Procesal Civil,
o, haber recurrido el auto que decretó la medida.
Por regla general, todos los bienes del ejecutado son embargables. Este
principio está contenido en los artículos 2488 y 2492 del Código Civil que consagran
la denominada “prenda general de los acreedores”, la cual se caracteriza porque
el acreedor o acreedores pueden exigir, mediante la ejecución forzada, la venta
de todos los bienes del deudor para el cumplimiento o pago de sus obligaciones.
Como excepción al referido principio está instituida la inembargabilidad de
los bienes que taxativamente señala el ordenamiento jurídico, lo que significa
que ellos no pueden ser objeto de cautela alguna, de ahí que el juez debe
abstenerse de decretar la medida o de practicarla cuando advierte que recae
sobre bienes de esa naturaleza (art. 682, num.11, CPC).
Ahora, si la cautela se llevare a cabo sobre un bien inembargable procede
ordenar su levantamiento, ya de oficio o a petición de parte, claro está siempre
que esté acreditada esa calidad, sin que la realización de ese acto procesal esté
sujeta a una determinada oportunidad, ya que el Estatuto Procesal Civil no la
consagra.
Puestas así las cosas, resulta palmario que la decisión censurada es arbitraria
y caprichosa, pues de un lado fue sustentada en una norma indiscutiblemente
inaplicable al caso en concreto, por cuanto el término allí previsto es para la
realización de una actuación distinta al desembargo, como lo es la proposición
de excepciones de mérito, y de otra parte, por cuanto conforme a lo dicho el
desembargo de los dineros de que aquí se trata no tenía porque demandarse en
una determinada oportunidad, en virtud de que la ley procesal no la estatuye.
Por otra parte, la exigencia de que la solicitud de levantamiento del embargo
y retención de los dineros de que da cuenta la actuación ejecutiva cuestionada
1367 Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia de Tutela del 14 de octubre de 2004, Expediente 13001
22 13 000 2004 00128 01, M.P. Pedro Octavio Munar Cadena.
660
se efectuare mediante la formulación de incidente tampoco encuentra respaldo

jurídico en la normatividad procesal, en razón a que tal como lo dispone el artículo
135 ejusdem solo se tramitan como incidente las cuestiones accesorias que la ley
expresamente señale, las demás se resolverán de plano, como acontece en este
evento en que ningún precepto legal establece que el desembargo en cuestión
esté sujeto a dicho trámite”.
Varias conclusiones se pueden extraer del criterio judicial de la Corte
Suprema de Justicia, en la providencia citada, a saber: i) Procede el
levantamiento de medidas cautelares sobre bienes inembargables de oficio
o a solicitud de parte, siempre que aparezca acreditada esa condición, ii)
El desembargo de bienes se puede proponer en cualquier momento del
trámite del proceso ejecutivo, y iii) El CGP no exige que la petición de
desembargo se tramite como incidente y por ende, puede definirse de
plano, por cuanto el artículo 127 del Estatuto Procesal no requiere que se
tramite como incidente. Efectivamente y según las previsiones del CGP,
no es exigible proponer y tramitar un incidente de desembargo en el
proceso ejecutivo, pues conforme a los artículos 127 y 128 del CGP, solo se
tramitarán como incidente los asuntos que la ley señale. Incluso, el CGP,
conceptualmente solo se refiere al tema para señalar genéricamente que
se trata de peticiones sobre levantamiento de embargos1368.
Por otra parte, los artículos 209 y 210 del CPACA, contienen el régimen
procesal de los incidentes, así:
El artículo 208 citado, advierte que solo se tramitarán como incidentes,
los siguientes asuntos: i) Las nulidades del proceso, ii) La tacha de falsedad
de documentos en el proceso ejecutivo sin formulación de excepciones y
las demás situaciones previstas en el Código de Procedimiento Civil para
ese proceso, iii) La regulación de honorarios de abogado, del apoderado o
sustituto al que se le revocó el poder o la sustitución, iv) La liquidación de
condenas en abstracto, v) La adición de la sentencia en concreto cuando
entre la fecha definitiva y la entrega de los bienes se hayan causado frutos
o perjuicios reconocidos en la sentencia, en los términos del artículo 308
1368 “ARTÍCULO 448. Señalamiento de fecha para remate. Ejecutoriada la providencia que ordene
seguir adelante la ejecución, el ejecutante podrá pedir que se señale fecha para el remate de los
bienes que lo permitan, siempre que se hayan embargado, secuestrado y avaluado, aun cuando no
esté en firme la liquidación del crédito. En firme ésta, cualquiera de las partes podrá pedir el remate
de dichos bienes. / Cuando estuvieren sin resolver peticiones sobre levantamiento de embargos
o secuestros, o recursos contra autos que hayan decidido sobre desembargos o declarado que un
bien es inembargable o decretado la reducción del embargo, no se fijará fecha para el remate de los
bienes comprendidos en ellos, sino una vez sean resueltos. Tampoco se señalará dicha fecha si no
se hubiere citado a los terceros acreedores hipotecarios o prendarios”.
661
del Código de Procedimiento Civil, vi) La liquidación o fijación del valor

de las mejoras en caso de reconocimiento del derecho de retención, vii)
La oposición a la restitución del bien por el tercero poseedor, viii) Los
consagrados en el capítulo de medidas cautelares en el CPACA; ix) Los
incidentes previstos en normas especiales que establezcan procesos que
conozca la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Por su lado, el artículo 210 del mismo código, señala el procedimiento
para proponer y tramitar incidentes, para indicar que el suceso deberá
proponerse verbalmente o por escrito durante las audiencias o una
vez dictada la sentencia, según el caso, con base en todos los motivos
existentes al tiempo de su iniciación, y no se admitirá luego incidente
similar, a menos que se trate de hechos ocurridos con posterioridad. La
solicitud y trámite se someterá a las siguientes reglas: i) Quien promueva
un incidente deberá expresar lo que pide, los hechos en que se funda y
las pruebas que pretenda hacer valer, ii) Del incidente promovido por una
parte en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra para que
se pronuncie y en seguida se decretarán y practicarán las pruebas en caso
de ser necesarias, iii) Los incidentes no suspenderán el curso del proceso
y serán resueltos en la audiencia siguiente a su formulación, salvo que
propuestos en audiencia sea posible su decisión en la misma, iv) Cuando
los incidentes sean de aquellos que se promueven después de proferida la
sentencia o de la providencia con la cual se termine el proceso, el juez lo
resolverá previa la práctica de las pruebas que estime necesarias. En estos
casos podrá citar a una audiencia especial para resolverlo, si lo considera
procedente. Adicionalmente, cuando la cuestión accesoria planteada no
deba tramitarse como incidente, el juez la decidirá de plano, a menos que
el Código de Procedimiento Civil establezca un procedimiento especial o
que hubiere hechos que probar, caso en el cual a la petición se acompañará
prueba siquiera sumaria de ellos, sin perjuicio de que el juez pueda ordenar
la práctica de pruebas.
En este orden de ideas, ni en el CGP, ni en el CPACA, existe un trámite
especial para resolver la solicitud de desembargo que proponga el ejecutado
en un proceso ejecutivo, de tal forma, que el juez desatará de plano el
incidente salvo que considere necesario decretar pruebas, que es lo más
aconsejable en estos casos. Así, por ejemplo, si a un juez se le plantea la
inembargabilidad de unos dineros que estaban depositados en una entidad
bancaria y que son propiedad de una entidad pública, será necesario
probatoriamente establecer esa circunstancia con las certificaciones
públicas que den cuenta del origen y naturaleza de dichos recursos. Lo
662
anterior, sin perjuicio de la presentación del escrito de oposición que pueda

presentar el interesado en que no se acceda a esa petición de desembargo.
Es importante, que el juez conserve la competencia para ordenar
de oficio desembargos, cuando se acredite en el expediente la
inembargabilidad de ciertos bienes, como podría ser en aquellos casos
donde se remite al despacho, la certificación de tal carácter y no se ha
solicitado el levantamiento de la medida por los interesados o las pruebas
que lo demuestren. En todo caso, el uso de dicha potestad, exige prudencia y
mesura de parte del operador judicial porque cualquier análisis apresurado
del asunto, podría dejar sin garantía de pago al ejecutado. Igualmente, la
solicitud de desembargo, no será susceptible de estudio judicial de fondo, si
no hay bienes efectivamente aprendidos por las medidas cautelares, pese
a que se hayan decretado y comunicado, por la sencilla razón de que no se
tiene noticia en el proceso de la naturaleza de los mismos, precisamente,
porque no están afectados como tal.
Por último, puede darse el caso que se presenta la demanda ejecutiva
con petición de medidas cautelares y el juez administrativo niega el
mandamiento de pago. Como veremos más adelante, si se niega la orden
de pago, tal providencia será apelable y puede suceder entonces que la
segunda instancia revoque la providencia y disponga librar mandamiento.
Entonces surge la pregunta ¿si la segunda instancia revoca la negativa a
librar, también deberá resolver sobre la solicitud de medidas cautelares? La
respuesta es no. El superior, debe resolver únicamente lo que atañe con el
mandamiento y disponer que el inferior despache la petición de cautelas,
pues esa es la única forma de garantizar la doble instancia frente a esta
última decisión judicial. El Consejo de Estado1369, sobre el particular, señaló:
No obstante, si ello fuera así y se resolviera la procedencia de las medidas
cautelares en esta misma providencia , la decisión que en ese sentido se adopte
quedaría sin recurso alguno, pues, lo cierto es que la competencia de la Sala se
circunscribe a desatar en segunda instancia, el recurso de apelación formulado
contra la decisión del Tribunal en cuanto se abstuvo de librar el mandamiento
ejecutivo deprecado por el ejecutante, de modo que al proferirse decisión sobre
las medidas cautelares, la misma se sujetaría a la decisión contenida en el auto
que resuelve en segunda instancia el objeto de la apelación, lo cual conllevaría
a que la decisión sobre medidas cautelares no podría ser objeto de recurso
alguno, vulnerándose de tal forma, el principio de la doble instancia y del debido
proceso, máxime si se tiene en cuenta que el inciso final del artículo 513 citado,
1369 Sección Tercera, Auto de 19 de julio de 2010, Expediente 37.574, C.P. (E) Gladys Agudelo Ordóñez.
663
prevé que contra la providencia que resuelva las medidas cautelares, bien
porque se decrete o se niegue, procederá el recurso de apelación en el efecto
devolutivo”.
4.2.1. La solicitud de levantamiento de embargos por qué produce

insostenibilidad fiscal o presupuestal
Como se indicó en edición anterior, resulta novedoso el contenido
del numeral 11 del artículo 597 del CGP, que dispone: “ARTÍCULO 597.
Levantamiento del embargo y secuestro. Se levantarán el embargo y
secuestro en los siguientes casos: (…) “11. Cuando el embargo recaiga contra
uno de los recursos públicos señalados en el artículo 594, y éste produzca
insostenibilidad fiscal o presupuestal del ente demandado, el Procurador
General de la Nación, el Ministro del respectivo ramo, el Alcalde, el Gobernador
o el Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, podrán
solicitar su levantamiento”. El numeral anterior consagra una opción
que será utilizada en todos los casos por la administración para evitar la
práctica de embargos en su contra, por lo que se deben hacer las siguientes
reflexiones:
I) La autorización para levantar embargos solo operará frente a
los recursos públicos enlistados en el artículo 594 del mismo código, es
decir, exclusivamente frente a aquellos bienes que tengan el carácter de
inembargables, por lo que no procederá el levantamiento a contrario sensu
respecto de bienes que no estén cubiertos por esa prohibición o que se
encuentren en alguna excepción –cuando recaiga sobre transferencias
nacionales para cubrir obligaciones derivadas de contratos celebrados por
las entidades territoriales para cumplir con dichas finalidades, por ejemplo–;
II) No basta solamente que el embargo recaiga sobre bienes
inembargables, pues además el interesado se deberá demostrar –que
no es afirmar–, que esa medida cautelar produce insostenibilidad fiscal o
presupuestal para la entidad estatal afectada con la medida. Este punto
tan sensible requiere de una sana ponderación judicial pues es evidente
que una medida cautelar afecta a quien la padece. Tal vez por eso, la ley,
exigió que el embargo debería producir un resultado: insostenibilidad fiscal
o presupuestal. Lo insostenible según el Diccionario de la Real Academia
Española1370 es aquello que no se puede sostener y esta última palabra
significa según el mismo diccionario1371 “Mantener, proseguir”. De esta
1370 Vigésima Segunda Edición, 2001, p. 124.

1371 Ibídem, p. 2096.
664
forma, el levantamiento procederá cuando la medida genere una verdadera

situación que imposibilite el funcionamiento de la respectiva entidad
pública, es decir, cuando haya una verdadera y grave afectación económica
que amenace o pueda paralizar a la administración. Debe tratarse de una
circunstancia que le impida al Estado cumplir con sus funciones esenciales.
Por otro lado, no puede pasarse por alto lo que dispone el último inciso
del artículo 334 de la Constitución Política de 1991, modificado por el Acto
Legislativo 3 de 2011, por cuanto en ningún caso el denominado incidente
de impacto fiscal – Ley 1695 de 2013 – podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales y resulta que el cumplimiento de providencias
judiciales ha sido considerado por el Consejo de Estado1372, como un derecho
fundamental que es parte esencial del derecho al debido proceso.
III) El juez deberá valorar las anteriores circunstancias para decidir la
petición de levantamiento de medidas cautelares, aunque el precepto es
claro en disponer que se levantará el embargo y secuestro en ese caso –
art. 597–. Obviamente, el levantamiento está llamado a prosperar siempre
que esté en presencia de bienes calificados de inembargables, pues si la
medida recae sobre bienes de distinta naturaleza, por mucha afectación
que le ocasione a una entidad, no será procedente acceder a la solicitud de
levantamiento del embargo y secuestro decretado.
4.2.2. El nuevo régimen de medidas cautelares para los municipios y

distritos en los procesos ejecutivos según las reglas de la Ley
1551 de 2012
La Ley 1551 de 2012, modificó el régimen legal de los municipios y distritos,
y entre las distintas medidas que adoptó, fue dotar a dichas entidades
territoriales de un régimen especial para el decreto y práctica de medidas
cautelares en el artículo 45. En la pasada edición, advertimos que el régimen
especial de medidas cautelares y de ejecución contra los municipios
y distritos fijado por el citado artículo 45 de la Ley 1551 de 2012, resultó
modificado por el nuevo Código General del Proceso a tal punto que una
vez entrara en vigencia este último sistema procesal, incluyendo todo lo
relativo al trámite de solicitud, decreto, practica y oposición de medidas
cautelares en las que hagan parte tales entidades territoriales, se sujetaría
únicamente al trámite general prescrito en el CGP y por ende, quedaría
derogado el citado artículo 45 de la Ley 1551 de 2012.
1372 Sección Quinta, Sentencia del 28 de enero de 2010, Expediente 25000-23-15-000-2009-01590-

01(AC), C.P. Susana Buitrago Valencia.
665
La Corte Constitucional, por su parte, en la Sentencia C-830 de 20131373,

M.P. Mauricio González, concluyó que las normas procesales de la Ley 1551
de 2012, primaban respecto de las normas del CGP, a la luz de lo previsto
en el artículo 1° de este último estatuto, y por tanto, aseguró, resultaban
vigentes para el trámite de juicios ejecutivos en contra de los Municipios y
Distritos, motivo por el cual, esas disposiciones deben ser atendidas en la
actualidad por los jueces administrativos, aun estando en vigor las normas
del CGP.
En este orden de ideas, para los municipios y distritos, en materia de
medidas cautelares, se aplicarán las siguientes previsiones:
“ARTÍCULO 45. No procedibilidad de medidas cautelares. La medida cautelar del
embargo no aplicará sobre los recursos del sistema general de participaciones ni
sobre los del sistema general de regalías, ni de las rentas propias de destinación
específica para el gasto social de los municipios en los procesos contenciosos
adelantados en su contra.
En los procesos ejecutivos en que sea parte demandada un municipio solo se
podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir
adelante con la ejecución.
En ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes
a recaudos tributarios o de otra naturaleza que hagan particulares a favor de los
municipios, antes de que estos hayan sido formalmente declarados y pagados
por el responsable tributario correspondiente”.
El citado precepto, no solo prevé la inembargabilidad de varios recursos
económicos de los municipios que ya se han analizado en esta obra, sino
que además modifica la estructura general del juicio ejecutivo, en tanto
las medidas cautelares solo procederán cuando quede ejecutoriada
la sentencia que ordena seguir adelante la ejecución, es decir, que el
ejecutante solo podrá capturar bienes de los municipios y distritos luego de
que se haya surtido toda la controversia sobre la existencia y exigibilidad
de la respectiva obligación insertada en el correspondiente título ejecutivo.
Por último, las ventajas procesales otorgadas por el artículo 45 de la
Ley 1551 de 2012, solo resultan aplicables a los municipios y distritos y no
1373 La Corte Constitucional, sobre la vigencia de la exigencia de la conciliación, para los procesos
ejecutivos en contra de los Municipios, sostuvo: ““el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley
1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan solo aparente. El artículo 47
de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay razón para
considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los
procesos ejecutivos que se promueven en contra de los municipios, y siendo una norma que regula
expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1º de la Ley
1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferiblemente a dicho proceso, sin
que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó”.
666
a otro tipo de entidades y dependencias del mismo orden, las cuales se

sujetan a las normas generales del CGP, como se precisó.
4.3. Los bienes inembargables en el nuevo CGP.

En primer lugar, como antecedentes legislativos, se debe indicar que
conforme a lo dispuesto inicialmente en el proyecto de ley presentado por el
Gobierno Nacional para que el Congreso de la República, expidiera el nuevo
Código General del Proceso, se establecían excepciones a la inembargabilidad
general de los recursos incorporados en el Presupuesto de la Nación y de
las entidades territoriales. En efecto, en el proyecto, expresamente, en el
numeral 1 del artículo 548 del proyecto1374, se dispuso: “ARTÍCULO 548. Además
de los bienes inembargables señalados en la Constitución o en leyes especiales,
no podrán embargarse: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el
presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, salvo para el
cobro compulsivo de sentencias o laudos arbitrales ejecutoriados, de créditos
laborales reconocidos en actos administrativos, de créditos provenientes
de contratos estatales o reconocidos mediante conciliación o transacción
(negrillas por fuera del texto original)”. Por lo tanto, con la excepción a la
regla de inembargabilidad, el proyecto acogía la jurisprudencia de la Corte
Constitucional vigente a la fecha (C-546/92, C-103/94, C-354/2007, C-566/2003).
El texto anterior fue aprobado de esa forma con algunos ajustes en primer y
segundo debate en Cámara y en primer debate en Senado.
Más tarde, en cuarto debate y esta vez ante la plenaria del Senado de
la República1375, en el pliego de modificaciones, frente al citado numeral
del artículo 594, se propuso lo siguiente: “El primer numeral se simplificó
en su redacción y se escindió en dos partes, una relativa a los bienes de las
entidades del orden nacional que tienen la calidad de inembargables y otro
relativo a los bienes de esta clase que pertenecen a las entidades territoriales”.
Finalmente, en el punto anterior, la propuesta terminó eliminada muy a
pesar que así fue aprobada en la Comisión Primera del Senado –relativo a
la posibilidad de embargar en los casos del cobro compulsivo de sentencias
o laudos arbitrales ejecutoriados, de créditos laborales reconocidos en
actos administrativos, de créditos provenientes de contratos estatales
o reconocidos mediante conciliación o transacción aprobados por la
autoridad respectiva1376–.
1374 Gaceta del Congreso de la República 119 del 29 de marzo de 2011, p. 119.
1375 Gaceta del Congreso de la República 261 del 23 de mayo de 2012, p. 39.
1376 Ibídem, pp. 170 y 171.
667
En este orden de ideas, el texto fue aprobado por la plenaria del Senado,
como quedó finalmente el numeral 1 del artículo 594 del CGP, es decir, con
la regla impuesta de la inembargabilidad general de los bienes, las rentas
y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las
entidades territoriales. Acudiremos entonces ante la Corte Constitucional
para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada de dicho
numeral, precisamente, para lograr el respeto del precedente de la misma
corporación que ha instituido unas excepciones a esa inembargabilidad,
esto es cuando se trate de títulos ejecutivos judiciales, créditos laborales
reconocidos en actos administrativos y otros títulos legalmente válidos (C-
546/94, C-103/94, C-354/97, C-566/2003 y C-1154/2008).
Por otro lado, el artículo 594 del nuevo CGP, describe cuáles son los
bienes inembargables y bajo qué condiciones particulares. De esta forma,
se comentará cada uno de esos bienes sobre los cuales no pueda recaer
medida cautelar alguna.
1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto
general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema
general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. Por
un lado, se reitera la regla de inembargabilidad que estaba consagrado
inicialmente en el artículo 681 del CPC y en el artículo 19 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto, por lo que las rentas y recursos que integran
el Presupuesto General de la Nación, son inembargables. La novedad
consiste en que se extiende esa protección a todos los presupuestos de las
entidades territoriales, por la inclusión misma de una conjunción copulativa
(o). Esta última modificación tiene grandes implicaciones en el proceso
ejecutivo pues prácticamente hará imposible cobrar deudas en contra de
las entidades territoriales, dado que se reitera, basta que estén incluidas en
su presupuesto para que se vuelvan inembargables. Se extiende entonces la
garantía otorgada inicialmente a la Nación a todas las entidades territoriales
(departamento, distritos, municipios y las otras de ellas que autorice o cree
la ley). De la misma forma, es pertinente advertir que esa protección está
consagrada única y exclusivamente para las entidades territoriales y no
para las otras personas jurídicas públicas, dependencias u organismos que
la integran tales como establecimientos públicos, empresas comerciales,
sociedades de economía, etc.
Por otro lado, el Legislador va más allá y también les da el carácter
de inembargables a todos los recursos y transferencias que reciben
las entidades territoriales por concepto de los Sistemas Generales de
Participaciones y de Regalías y además sobre los recursos de la Seguridad
668
Social1377. Precisamente, muchos municipios de nuestro país financian sus

principales actividades con cargo a esos ingresos que reciben de la Nación,
que adquieren con el nuevo CGP una naturaleza de inembargables.
En este orden de ideas, muy poco quedará para embargar a las
entidades territoriales, quienes sea de paso no han dado el mejor
ejemplo en el cumplimiento de obligaciones de todo tipo, sin embargo,
afortunadamente, como ya lo explicamos, la jurisprudencia actual del
Consejo de Estado – tercera fase – mantiene la línea de que sí se mantienen
vigentes las excepciones para embargar dichos bienes estatales1378.
El derecho constitucional a la tutela judicial efectiva se pone
seriamente en juego ante la conducta recurrente del Legislador de tornar
en inembargables todos los bienes de las entidades estatales, dado que
finalmente son el instrumento para lograr el cumplimiento efectivo de una
providencia judicial. En este punto, se traen a colación los valiosos aportes
doctrinales1379, que sobre el particular, comentan:
“Desde los primeros pronunciamientos constitucionales, se ha reiterado
que el derecho a la tutela judicial efectiva comprende el derecho a la ejecución
de las sentencias; lo contrario sería convertir las decisiones judiciales y el
reconocimiento de los derechos que ellas comportan en meras declaraciones de
intenciones.
La ejecución, por tanto, supone acomodar lo declarado en la sentencia a la
realidad; se tiene que lograr la satisfacción de la tutela judicial que el demandante
reclama y que le han otorgado los tribunales. Al recurrente vencedor no le
resulta suficiente con un pronunciamiento jurisdiccional de condena, sino que
espera que la sentencia se cumpla de modo efectivo, bien de manera voluntaria
o, en caso contrario, a través de la ejecución forzosa”.
Como se explicó, la inembargabilidad de los recursos incorporados
en el Presupuesto de la Nación y de las entidades territoriales, tenía en el
proyecto de ley inicial varias excepciones, entre ellas, cuando se trataba del
cobro forzado de sentencias judiciales ejecutoriadas, al seguir la doctrina
constitucional de la Corte. Pese a lo anterior, el numeral 1 del citado artículo
1377 Una inembargabilidad similar se fijó para los recursos destinados por las entidades territoriales para
el pago del régimen subsidiado en salud en el artículo 275 de la Ley 1450 de 2011.
Rico, Subsección “B”, Autos de 24 de octubre de 2019, Expediente 63.267 y 62.828 y Subsección
“B”, Auto de 4 de diciembre de 2019, Expediente 64.135, , C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
1379 Escudero Herrera, María Concepción. Los obstáculos a la efectividad de las sentencias en el
contencioso-administrativo, y sus soluciones. Primera Edición, Editorial Dykinson, Madrid, 2005, pp.
17 y 18.
669
594, finalmente no incluyó esas excepciones, aunque la jurisprudencia

actual del Consejo de Estado, afortunadamente, ya superó ese obstáculo
incluido en el precitado numeral1380.
2. Los depósitos de ahorro constituidos en los establecimientos
de crédito, en el monto señalado por la autoridad competente, salvo
para el pago de créditos alimentarios. El legislador, integró al CGP, una
inembargabilidad que estaba ya prevista para depósitos en cuentas de
ahorro en el numeral 4º1381 del artículo 126 del Decreto 663 de 1993 (Estatuto
Financiero) y desarrollada en los decretos 2349 de 1965 y 564 de 1996.
Adicionalmente, el mismo numeral, es claro en disponer que no operará
esa protección cuando se trate del pago de créditos alimentarios.
3. Los bienes de uso público y los destinados a un servicio público
cuando éste se preste directamente por una entidad descentralizada de
cualquier orden, o por medio de concesionario de estas; pero es embargable
hasta la tercera parte de los ingresos brutos del respectivo servicio, sin
que el total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Cuando el servicio público lo presten particulares, podrán embargarse los
bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se produzcan y
el secuestro se practicará como el de empresas industriales. El numeral
agrupa las causales 1 y 2 del artículo 684 del CPC respecto de los bienes de
uso público, resulta claro que no son embargables por disposición directa
del artículo 63 de la Constitución Política de 1991. El Consejo de Estado1382,
frente a los bienes fiscales y los de uso público, aseguró:
“Los bienes fiscales son aquellos respecto de los cuales el Estado detenta el
derecho de dominio como si se tratase de un bien de propiedad particular; son
bienes que están dentro del comercio y que son destinados, por regla general, al
funcionamiento del ente estatal al cual pertenecen a la prestación de un servicio;
de esta categoría de bienes de dominio público es preciso destacar, como rasgos
que les distinguen, el carácter de embargables y de enajenables, toda vez que
su régimen jurídico resulta similar al que el ordenamiento jurídico dispensa a la
propiedad privada o particular, como en otras ocasiones lo ha sostenido la Sala:
“B”, Auto de 4 de diciembre de 2019, Expediente 64.135, , C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
1381 “ARTÍCULO 126.-Normas sobre secciones de ahorros. (…) 4. Inembargabilidad. Las sumas
depositadas en la sección de ahorros no serán embargables hasta la cantidad que se determine de
conformidad con lo ordenado en el artículo 29 del Decreto 2349 de 1965”.
1382 Sección Tercera, Sentencia del 18 de marzo de 2010, Expediente 14.390, C.P. Mauricio Fajardo
Gómez.
670
´Los bienes patrimoniales o fiscales o bienes propiamente estatales, son

aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público de cualquier
naturaleza y que, por lo general, están destinados a la prestación de las funciones
públicas o de los servicios públicos; también pueden constituir una reserva
patrimonial para fines de utilidad común. La disposición del estatuto civil antes
citado los define como aquellos cuyo dominio corresponde a la República, pero
ćuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes”. El Estado los posee y los
administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de
su propiedad´.
Así pues, una caracterización de los bienes fiscales o patrimoniales del Estado
pasaría por afirmar que se trata de bienes que (i) pertenecen a una persona
jurídica de derecho público; (ii) están destinados a servir como instrumentos
materiales para el ejercicio de funciones públicas o para la prestación de servicios
a cargo de las entidades estatales; (iii) el Estado los administra de conformidad
con el régimen jurídico que al tipo de bien del cual se trate proporciona el
derecho común, y (iv) son embargables, enajenables e imprescriptibles. Tales
características permiten diferenciarlos con claridad de los bienes de uso público,
tal como igualmente lo han hecho en otras ocasiones tanto esta Sala como la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según se desprende de los
siguientes pronunciamientos: (…).
La referida comparación conduce a realizar una sucinta alusión al régimen
jurídico propio de los bienes de uso público, asunto del cual se ha ocupado en
diversas ocasiones esta Sala para señalar, con carácter general, que los aludidos
bienes son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado ─o, en estricto sentido,
a la Nación, según se verá─ y cuya afectación o destino está orientado al uso
de todos los habitantes de un territorio, propósito este en virtud del cual las
entidades responsables de su manejo ejercen unas potestades de regulación,
administración, control y vigilancia que lejos de permitir la asimilación entre
la propiedad privada y la titularidad que ostentan respecto de dichos bienes,
apunta, exclusivamente, a propender porque se respete y se garantice el
destino ─natural o jurídico─ de los mismos, que no es otro que el de servir a
su utilización, en las condiciones que se correspondan con la naturaleza del
bien y con la razonable y proporcionada reglamentación que su adecuado uso
determinen, por parte de la colectividad, que es su verdadera titular, a través de
la Nación, como expresamente lo establece, actualmente, la Carta Política, de lo
cual ha tomado atenta nota la jurisprudencia: (...).
En consonancia con cuanto se viene exponiendo, la Constitución Política de
1991, con el fin de proteger los bienes de uso público y de dotar a los encargados
de su administración y manejo de fundamentos jurídicos en los cuales sustentar
su gestión encaminada a procurar que se alcance el destino constitucionalmente
asignado a dichos bienes─su uso por parte de la comunidad─, decidió revestirlos
de las características de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad,
671
de conformidad con lo preceptuado en el artículo 63 superior; por intermedio

de las referidas tres garantías o condiciones inherentes a este tipo de bienes se
pretende que los mismos queden por fuera del comercio (inalienabilidad); que
no puedan constituirse en objeto material de medidas cautelares adoptadas en
procesos judiciales (inembargabilidad) y que no sean susceptibles de adquirir
por usucapión (imprescriptibilidad). Así lo ha indicado, igualmente, tanto la
jurisprudencia constitucional como la contencioso-administrativa, al definir los
rasgos característicos de tales clases de bienes:
á) Inalienables: significa que no se pueden negociar, esto es, vender, donar,
permutar, etc.
b) Inembargables: esta característica se desprende de la anterior, pues los
bienes de las entidades administrativas no pueden ser objeto de gravámenes
hipotecarios, embargos o apremios.
c) Imprescriptibles: la defensa de la integridad del dominio público frente a
usurpaciones de los particulares, que, aplicándoles el régimen común, terminarían
por imponerse por el transcurso del tiempo, se ha intentado encontrar, en todas
las épocas, con la formulación del dogma de la imprescriptibilidad de tales
bienes. Es contrario a la lógica que bienes que están destinados al uso público
de los habitantes puedan ser asiento de derechos privados, es decir, que al lado
del uso público pueda prosperar la propiedad particular de alguno o algunos de
los asociados”.
A las anotadas tres fundamentales garantías jurídicas constitucionalmente
instituidas en relación con los bienes de uso público ─y, como no podría ser de
otro modo, en beneficio de la titular de los mismos, vale decir, de la colectividad
entera representada en la Nación─ debe añadirse la igualmente importante,
aunque de estirpe legal, consagrada en el artículo 6° de la Ley 9ª de 1989, por
virtud de la cual el destino de los bienes de uso público solo puede ser variado
por los concejos municipales y distritales, a iniciativa de los respectivos alcaldes,
bajo la condición de que sean canjeados por otros bienes de características
similares; consecuentemente con el referido postulado, esta Sala ha remarcado
la importancia de precisar que los negocios que llegaren a realizar las entidades
públicas responsables del manejo de los bienes de uso público ─y que solamente
en consideración a dicha responsabilidad los incluyen en su patrimonio─, no varían
la naturaleza de los mismos, pues solo los entes mencionados se encuentran
normativamente autorizados para mutar la naturaleza de tales bienes, previa
observancia de las exigencias tanto sustanciales como procedimentales
establecidas en la ley para tal efecto: (negrillas y resaltado por fuera del texto
original).
En este orden de ideas, solo los bienes de uso público, serán inembargables
en todos los casos a diferencia de los fiscales, que sí pueden quedar afectados
con medidas cautelares.
672
Otra restricción que se impone es frente a aquellos bienes que no siendo

inembargables –vehículos, inmuebles, dinero, etc.–, están destinados a la
prestación de un servicio público cuando se preste directamente por una
entidad descentralizada de cualquier orden, o por medio de concesionario
de estas. Son pues requisitos para que opere esa inembargabilidad que
se pruebe lo siguiente: i) Que es una entidad descentralizada de cualquier
orden –nacional, departamental, distrital o municipal–, la que utiliza
bienes destinados para prestar un servicio público o lo hace a través de
un concesionario –lo que supone siempre la celebración de un contrato de
concesión–, y ii) Que se trate de bienes destinados directamente para ese
propósito, esto es, prestar servicios públicos –domiciliarios o no–. Pese a lo
anterior, el mismo numeral, advierte que será embargable hasta la tercera
parte de los ingresos brutos del respectivo servicio –dinero–, sin que el
total de embargos que se decreten exceda de dicho porcentaje.
Por otro lado, cuando el servicio público lo presten particulares, es
decir no entidades descentralizadas o particular concesionario, podrán
embargarse los bienes destinados a él, así como los ingresos brutos que se
produzca y el secuestro se practicará como el de empresas industriales. Es
decir, en el supuesto anterior, la protección se prodiga porque el servicio
es suministrado directamente por el Estado o bajo su vigilancia y control.
4. Los recursos municipales originados en transferencias de la Nación,
salvo para el cobro de obligaciones derivadas de los contratos celebrados
en desarrollo de las mismas. Es un nuevo numeral que le otorga el carácter
de inembargables a todos los recursos municipales que tengan su fuente
en transferencias de la Nación. En primer lugar, es necesario señalar que
la ley procesal no indica de cuáles recursos o transferencias se trata, pues
muy por el contrario, se refiere genéricamente al término transferencia. De
esta forma, cualquier transferencia que efectúe la Nación a los municipios
y distritos, para financiar distintas actividades o proyectos adquiere la
condición de inembargable (Sistema General de Participaciones, Regalías
y recursos de la Seguridad Social). También, se establece una excepción a
esa regla general: no operará cuando las medidas cautelares se pidan sobre
dichas transferencias, cuando se trata del cobro de obligaciones derivadas
de los contratos que celebren las entidades estatales para desarrollar la
finalidad constitucional o legal de las mismas. En este punto, no hay duda,
el Legislador, acogió el criterio uniforme del Consejo de Estado, sentado en
el Auto del 22 de febrero de 20011383 cuando, mediante providencia judicial
1383 Reiterada, entre otras providencias, en Autos del 7 de marzo de 2002, Expediente 19.405, C.P.
Jesús María Carrillo Ballesteros; del 7 de marzo de 2002, Expediente 20.875, C.P. Alier Hernández
673
de esa fecha, con ponencia de Alier Hernández Enríquez, el Consejo de

Estado, aclaró que si bien es cierto que los dineros que transfiere la Nación
a las entidades territoriales tienen una finalidad constitucional determinada
y por regla general son inembargables, también lo es que las obligaciones
a cargo de las entidades territoriales derivadas de los correspondientes
contratos estatales que celebraron para cumplir con la atención de los
propósitos constitucionales, deben cumplirse con los recursos transferidos
a la entidad territorial con ese fin y, que si la entidad incumple con dichas
obligaciones contractuales1384, será procedente el cobro a través del
proceso ejecutivo administrativo y sin necesidad de tener que esperar
dieciocho (18) meses, como lo consagra el artículo 177 del CCA –hoy artículo
192 CPACA–.
En este punto, por lo menos, hay que resaltar un interesante avance
en la materia, de tal forma que se acoge la jurisprudencia del Consejo de
Estado, respecto de las excepciones del principio de inembargabilidad.
De la misma forma, también, podrán afectarse con medidas cautelares
cualquier tipo de transferencia nacional que administren las entidades
territoriales (Sistema General de Participaciones, Regalías, Seguridad
Social, Convenio interadministrativo de apoyo y financiamiento, etc.), sin
que pueda predicarse su inembargabilidad.
Pese a lo anterior, otro es el criterio que en su momento esbozó la
Sección Tercera del Consejo de Estado1385, en el que concluyó todo lo
contrario, y respecto del contenido del artículo 594 del CGP, aseveró:
“Esta Corporación había concluido, que en aquellos eventos en que se pretendía
el cobro ejecutivo y que se decretaran medidas cautelares, solo era posible
evitar el embargo cuando se demostrara que el título ejecutivo no había tenido
origen en alguno de los objetos previstos para las cesiones y participaciones,
debido a su destinación específica. Sin embargo, cuando se demostrara que el
contrato estatal que constituía el título ejecutivo había tenido como fin alguno
de los objetos que tenían destinación específica, estos serían embargables.
Enríquez; del 30 de enero de 2003, Expediente 19.137, C.P. María Elena Giraldo Gómez; del 25
de marzo de 2004, Expediente 22.006, C.P. Ramiro Saavedra Becerra; del 20 de mayo de 2004,
Expediente 23.252, C.P. Ricardo Hoyos Duque; del 23 de septiembre de 2004, Expediente 26.563,
C.P. María Elena Giraldo Gómez y del 13 de marzo de 2006, Expediente 26.566, C.P. Ramiro
Saavedra Becerra.
1384 Así, cuando los recursos para financiar el contrato los suministra una entidad nacional, como por
ejemplo Findeter, el juez debe revisar con el respectivo convenio interadministrativo celebrado entre
las entidades estatales, para establecer cuál es la destinación de los dineros entregados por la
Nación.
674
No obstante lo anterior, en desarrollo de los principios Constitucionales, el

Decreto 28 de 2008 y el artículo 594.1 del Código General del Proceso se concluye
que los recursos de la seguridad social no se pueden embargar.
(…)
4. Caso concreto.
Así las cosas, el decreto de medidas cautelares solicitados sobre los recursos
del sistema general de participaciones en salud, no es procedente ya que son
dineros de destinación específica que por mandato legal son inembargables, sin
que resulte relevante el hecho de que el título ejecutivo lo constituyan contratos
que tienen por objeto la administración de recursos del régimen subsidiado en
salud, como pasa en este caso.
En efecto, la norma aplicable al caso concreto es el artículo 594 del Código
General del Proceso pero en su numeral 1, y no en el numeral 4 como alega el
recurrente, pues dicha norma de manera inequívoca estipula que: (...)”.
Esta obra toma distancia de la conclusión anterior del Consejo de
Estado, pues la providencia transcrita no define o sustenta por qué el
operador judicial debe optar por aplicar el numeral 1 frente al numeral 4
del artículo 594 del CGP, es decir, por qué concluye la inembargabilidad
general de los recursos que provienen de transferencias de la Nación
a título de recursos del sector salud frente a la regla del numeral 4, que
reiteramos, textualmente, prevé: “Los recursos municipales originados en
transferencias de la Nación, salvo para el cobro de obligaciones derivadas de
los contratos celebrados en desarrollo de las mismas”.
La citada norma – art. 594.4 – no diferencia, pues solo se refiere a
que las transferencias de la Nación que no serán embargables, salvo para
el cobro de obligaciones contractuales surgidas para desarrollar dichas
transferencias. Así las cosas, el concepto de transferencias de la Nación,
en nuestro criterio, cubre a todos los giros de dineros que por cuenta de
participaciones, tributos o cesiones deba trasladarle el poder central a los
Municipios. Y si no es así ¿cuál es el sentido del numeral 4 del artículo 594?
¿Por qué el Legislador incluyó la regla en el numeral 4 del artículo 594 del
CGP? ¿el efecto útil de las normas no indica que debe preferirse aquella
interpretación que le dé sentido a un precepto legal?
Finalmente, la tesis reciente y vigente del Consejo de Estado1386, sostiene
que sí son embargables los recursos insertados dentro del Presupuesto
“B”, Auto de 4 de diciembre de 2019, Expediente 64.135, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
675
General de la Nación, siempre que se trate del cobro de títulos que estén
dentro de las excepciones desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
5. Las sumas que para la construcción de obras públicas se hayan
anticipado o deben anticiparse por las entidades de derecho público a
los contratistas de ellas, mientras no hubiere concluido su construcción,
excepto cuando se trate de obligaciones en favor de los trabajadores
de dichas obras, por salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones.
Conserva en esencia la misma redacción del numeral 4 del CPC.
6. Los salarios y las prestaciones sociales en la proporción prevista en
las leyes respectivas. La inembargabilidad no se extiende a los salarios
y prestaciones legalmente enajenados. El numeral conserva la redacción
inicial del numeral 5 del CPC, aunque en el nuevo numeral 6 del artículo 594
del CGP, se elimina la referencia a los salarios y prestaciones sociales de
trabajadores oficiales y particular.
Mantiene la misma redacción del artículo 684 del CPC.
8. Los uniformes y equipos de los militares. Mantiene la misma
redacción del CPC.
9. Los terrenos o lugares utilizados como cementerios o enterramientos.
Precisa la inembargabilidad de los terrenos destinados con esos efectos y
por supuesto de los lugares utilizados para dichos fines.
10. Los bienes destinados al culto religioso de cualquier confesión o
iglesia que haya suscrito concordato o tratado de derecho internacional
o convenio de derecho público interno con el Estado colombiano. Se
mantiene la inembargabilidad de los bienes destinados al culto y se amplía
la protección para cualquier confesión religiosa o iglesia que haya suscrito
concordato o tratado público internacional o convenio de derecho público
con el Estado colombiano. Así, en la Iglesia Católica, los templos, casas
curales, vasos sagrados, muebles y enseres de las iglesias, ornamentos
sacerdotales, libros sagrados, etc., son totalmente inembargables.
11. El televisor, el radio, el computador personal o el equipo que haga
sus veces, y los elementos indispensables para la comunicación personal,
los utensilios de cocina, la nevera y los demás muebles necesarios para
la subsistencia del afectado y de su familia, o para el trabajo individual,
salvo que se trate del cobro del crédito otorgado para la adquisición
del respectivo bien. Se exceptúan los bienes suntuarios de alto valor.
Actualiza nuevos bienes esenciales para el uso de las personas y establece
676
excepciones en los que sí es procedente el embargo de los mismos. Ya

tenía antecedente en el numeral 10 del artículo 684 del CPC.
12. El combustible y los artículos alimenticios para el sostenimiento de
la persona contra quien se decretó el secuestro y de su familia durante un
(1) mes, a criterio del juez. No es nuevo y tiene antecedentes en el numeral
12 del artículo 684 del CPC.
13. Los derechos personalísimos e intransferibles. Se mantiene la
misma redacción.
14. Los derechos de uso y habitación. Se separa en numeral
independiente, pues en el numeral 14 del artículo 684 del CPC, estaba junto
con el anterior.
15. Las mercancías incorporadas en un título-valor que las represente,
a menos que la medida comprenda la aprehensión del título. Es una nueva
excepción. No tenía antecedentes en el artículo 684 del CPC.
16. Las dos terceras partes de las rentas brutas de las entidades
territoriales. Se mantiene la inembargabilidad de las dos terceras partes de
las rentas brutas de las entidades territoriales (departamentos, municipios
y distritos), en las condiciones vistas en esta obra.
Por otro lado, se elimina la inembargabilidad de los objetos que se
poseen fiduciariamente, como estaba consagrado en el numeral 13 del
artículo 684 del CPC.
4.3.1. Trámite especial del artículo 594 del CGP, para hacer efectivos
embargos contra bienes inembargables
Por último, el parágrafo del artículo 594 del CGP, regula cómo es el
procedimiento de embargo de bienes que no pueden ser objeto de dicha
medida cautelar y en ese sentido, dispone que los funcionarios judiciales
o administrativos (cobro coactivo) se abstendrán de decretar órdenes de
embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere
procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable,
deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su
procedencia.
Adicionalmente, recibida una orden de embargo que afecte recursos
de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento
legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de
embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa,
dada la naturaleza de inembargable de los recursos. En tal evento, la
entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la
677
autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la

medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables.
La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres
(3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de
si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad. Si pasados
tres (3) días hábiles el destinatario no recibe oficio alguno, se entenderá
revocada la medida cautelar.
En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en
la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero
congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses
en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce
el débito por cuenta del embargo. En todo caso, las sumas retenidas
solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria
la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.
En este orden de ideas, el nuevo procedimiento enseña que si la entidad
destinataria insiste en que los recursos son inembargables a pesar que la
autoridad judicial le ha dado instrucciones en sentido contrario, deberá
cumplir el embargo pero congelando los recursos en una cuenta especial.
De esta manera, la entidad obligada a cumplir la medida no podrá poner a
disposición del ejecutado tales bienes objeto del embargo, sino que deberá
capturarlos y tenerlos estáticos hasta tanto cobre ejecutoria la sentencia
ejecutiva y en ese caso, pondrá los bienes a disposición del Juzgado o
Tribunal respectivo. Aunque es de criticar la nueva regulación en cuanto
deja en manos de los particulares y servidores públicos el cumplimiento
de una decisión judicial, por lo menos hay que reconocer que los bienes
quedan finalmente secuestrados a la espera de la firmeza del proveído que
ordene seguir adelante con la ejecución, lo que al final salvaguarda en parte
las expectativas de satisfacción del crédito a favor del acreedor.
Por último, el inciso tercero del parágrafo del artículo 594 del CGP, es
contundente en ordenar: “En todo caso, las sumas retenidas solamente se
pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la
providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene”. Por lo tanto, una
vez cobre ejecutoria la sentencia ejecutiva – ya sea que se propongan o
no excepciones en contra del mandamiento ejecutivo – o se disponga la
terminación del proceso – conciliación, desistimiento o transacción, etc. –,
el destinatario de la orden judicial de embargo, debe poner a disposición
del juez ejecutivo de las sumas retenidas sin que le sea posible dilatar o
diferir el cumplimiento de dicho mandato legal so pena de incurrir en las
sanciones legales. De esta forma, los profesionales del Derecho e incluso
678
los jueces, tienen el deber de asegurar el recaudo de las sumas embargadas

cuando se presenten los eventos citados en la ley y por tanto, deberán
oficiar a los bancos o establecimientos financieros para que procedan en
tal sentido.
5. La sentencia ejecutiva
La sentencia dictada en el proceso ejecutivo tiene unas características
especialísimas respecto de las otras. Así, cuando no se plantean excepciones
contra el mandamiento, el juez dicta un auto y no una sentencia. El Consejo
de Estado1387, por su parte, la describió así: “La orden de seguir adelante con la
ejecución, ya sea que se adopte por auto o por sentencia, según se propongan
o no mecanismos de defensa por el ejecutado, se constituye en una orden
judicial definitiva”. En ese sentido, el artículo 443 del CGP, regula lo atinente
con el cumplimiento de la obligación, orden de ejecución y condena en
costas. De esta forma, cuando el ejecutado no propone excepciones de
mérito, el juez dictará un auto que se notificará por estado y contra él no
procederá ningún recurso. Igualmente, en la providencia, ordenará: i) El
remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente
se embarguen o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las
obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, ii) Practicar la
liquidación del crédito, y iii) Condenar en costas al ejecutado.
Por el contrario, si el ejecutado, propone excepciones de mérito, pueden
resultar probadas o no total o parcialmente. Así, si no resultan probadas
totalmente o sí parcialmente, el juez, dictará sentencia en la que ordenará
seguir adelante la ejecución en la forma que corresponda. Si alguna de
las excepciones prospera, el juez, dispondrá: i) Poner fin al proceso, ii)
Desembargar los bienes perseguidos, iii) Condenar al demandante al pago
de costas y los perjuicios ocasionados por las medidas cautelares y el
proceso.
De otro lado, se advierte, como se explicará más adelante, que en
una primera posición jurisprudencial del Consejo de Estado1388, se advirtió
que dentro del proceso ejecutivo administrativo era factible proponer
las excepciones de fondo de nulidad de los actos administrativos
contractuales y del contrato estatal. Por lo tanto, en la sentencia ejecutiva
1387 Sección Segunda, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 31 de julio de 2019, Expediente 25000-23-
42-000-2015-06054-02(0626-19), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1388 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de septiembre de 2001, Expediente 17.952,
679
se podía decidir, en esos casos, sobre la legalidad de actos administrativos

y del contrato estatal, es decir, el trámite de las excepciones convertirá el
proceso ejecutivo en un proceso de conocimiento y por lo tanto, el juez
administrativo estaría facultado para declarar nulidades. Esa posición fue
variada por la misma corporación1389, para concluir que no es procedente
proponer y tramitar la excepción de nulidad de actos administrativos en el
juicio ejecutivo contractual.
Hoy, creemos nuevamente, que esa teoría judicial de la improcedencia
de la excepción de nulidad de actos administrativos dentro del juicio
ejecutivo estatal, debe ser reexaminada por el Consejo de Estado, dado
que la redacción del numeral 2 del artículo 442 del CGP, en nuestro criterio,
solo restringe la proposición de excepciones cuando el título está integrado
exclusivamente por una providencia, conciliación o transacción aprobada
por quien ejerza función jurisdiccional, es decir, que no puede sostenerse
válidamente por los actos administrativos, así gocen de la presunción de
legalidad, se asimilan a una providencia que provenga de la jurisdicción
y no de la propia Administración. El numeral 2 del precitado artículo 442
del CGP, por un lado, se refiere a la providencia, conciliación o transacción
como títulos ejecutivos y por otro lado, dispone que tales proveídos
deben ser avalados por quien ejerza función jurisdiccional y resulta que
la Administración, cuando profiere actos administrativos, no emplea una
competencia de carácter judicial sino de estirpe administrativa.
En este orden de ideas, vemos serias dificultades del orden normativo
para que en vigencia del CGP, se pueda sostener válidamente que el numeral
2 del artículo 442 de dicho estatuto, restringe la procedencia de excepciones
cuando los títulos ejecutivos estén integrados por actos administrativos,
puesto que no pueden ser asimilados en ningún caso a una providencia
judicial – que sea de paso el precepto señala que debe ser dictada por quien
ejerce función jurisdiccional –. En la línea de corroborar nuestra conclusión
anterior, llama la atención una interesante posición de la Sección Tercera
del Consejo de Estado1390, que al analizar esta problemática, sobre este
1389 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente 23.565, C.P.
Ruth Stella Correa Palacio. Criterio reiterado por la misma Sección, en el Auto del 30 de enero de
2008, Expediente 30.240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Subsección “C”, en la Sentencia del 7 de
febrero de 2011, Expediente 35.822, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa y Subsección “A”,
Sentencia de 21 de agosto de 2013, Expediente 31.099, C.P. Mauricio Fajardo Gómez ; Subsección
“B”, Sentencia de 12 de septiembre de 2019, Expediente 51.986, C.P. Ramiro Pazos Guerrero y
Subsección “C”, Auto de 2 de octubre de 2020, Expediente 63.586, C.P. Jaime Enrique Rodríguez
Navas.
1390 Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 15 de octubre de 2015, Expediente 48.520,
C.P. Hernán Andrade Rincón.
680
punto, aseveró lo siguiente: “De la interpretación del artículo transcrito se

tiene que cuando el título ejecutivo corresponda a una providencia judicial
únicamente se podrán proponer las excepciones de pago, compensación,
confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, mientras que
cuando sea complejo se admitirán otras excepciones de mérito, como quiera
que en ese caso no se encuentran limitadas por la ley”.
Las precisiones anteriores, tampoco nos permiten concluir que resulta
entonces procedente cuestionar la legalidad de los actos administrativos
por vía de la excepción dentro del juicio ejecutivo estatal, pues creemos que
procesalmente esa opción no está prevista en el ordenamiento jurídico, sin
embargo, serán otros los argumentos a los que deberá acudir el Consejo
de Estado, para sustentar la referida improcedencia de la excepción de
nulidad, como podría ser por una parte, la inexistencia de disposiciones
normativas que la autoricen y fijen su trámite y por otra parte, la presunción
de legalidad de los actos administrativos, que de suyo, le impide al juez de
la ejecución, desatar la controversia sobre la juridicidad o no de la decisión
estatal que integra el título ejecutivo en el juicio ejecutivo. Incluso, las
disposiciones del artículo 161 del CGP sobre la suspensión de los procesos
ejecutivos, cuando se debate la legalidad del título en proceso contencioso
ordinario, podría ser otro argumento para soportar la tesis jurisprudencial.
Desde otra óptica, resulta ilustrativo señalar que el Consejo de
Estado1391 conoció de un caso en el cual en la sentencia ejecutiva se dispuso,
por parte de un Tribunal Administrativo, el rechazo de las excepciones
propuestas. No es en la sentencia en donde se debe disponer el rechazo
de las excepciones, ya sea porque se presentaron extemporáneamente o
por incumplir con los requisitos procesales para su proposición, por cuanto
tiene que ser a través de auto que será susceptible del recurso de apelación
(numeral 4 art. 321 CGP).
En otro asunto que se surtió al interior de un proceso ejecutivo,
un Tribunal Administrativo rechazó de plano excepciones de mérito
relacionadas con la ilegalidad del acto administrativo que conformaba
el título ejecutivo propuestas por el ejecutado, por considerar que dicha
excepción no resultaba procedente y así lo dispuso mediante auto. El
Consejo de Estado1392, por su parte, tuteló los derechos de la parte ejecutada:
1391 Sección Tercera, Sentencia del 27 de marzo de 2003, Expediente 23.332, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
1392 Sección Quinta, Sentencia de 11 de octubre de 2017, Expediente 11001031500020170160401, C.P.
Alberto Yepes Barreiro.
681
ordenó estudiar y decidir la excepción porque había sido presentada

oportunamente conforme lo prevé el CGP.
En cuanto al examen de legalidad sobre la validez del título ejecutivo al
momento de dictar sentencia en el juicio ejecutivo contractual, se tiene que
tanto la jurisprudencia como la doctrina coinciden en permitir el examen
oficioso respectivo. Así, y para el Consejo de Estado, es en el momento de
librar de mandamiento o de dictar sentencia cuando el juez debe revisar la
legalidad del título de recaudo. Sobre el particular, el Consejo de Estado1393
ha señalado:
“(...) Después de concluido el proceso ejecutivo y aprobado el crédito a favor
del ejecutante, resultaría equivocado invalidar oficiosamente toda la actuación,
pues, el juez tenía la carga de examinar los requisitos del título complejo
previamente a librar el mandamiento de pago o a más tardar al proferir
sentencia ejecutiva; con posterioridad perdía competencia para hacerlo. Se
llega a esta conclusión porque los errores del juzgador no pueden trasladarse y
afectar los intereses de las partes en conflicto.
El precepto constitucional según el cual ´Los jueces, en sus providencias,
solo están sometidos al imperio de la ley´ y que la jurisprudencia es un criterio
auxiliar de la actividad judicial está siendo desconocido, porque en aras de
tomar una decisión acorde con una jurisprudencia reciente, se lanzó por el
camino del facilismo todo un proceso, en el cual ambas partes tenían fincadas
una expectativa: la ejecutante, el de recaudar su crédito y la ejecutada, el de no
pagarlo o pagarlo en condiciones favorables para ella” (negrillas por fuera del
texto original).
Por su parte, la doctrina1394 anota sobre el mismo punto:
“La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia había considerado antes de
la expedición del Decreto 2282 de 1989, pero que conserva valor, que aunque
el mandamiento ejecutivo no hubiese sido recurrido, ni se hubiere formulado
excepción alguna, el juez al momento de dictar sentencia deberá examinar
oficiosamente la validez del título ejecutivo. Al respecto expresó que < La orden
de impulsar la ejecución, objeto de las sentencias que se profieran en los procesos
ejecutivos, implica el previo y necesario análisis de las condiciones que le den
eficacia al título ejecutivo, sin que en tal caso se encuentre el fallado limitado
por el mandato de pago proferido al comienzo de la actuación> (Sentencia de
marzo 7 de 1998).
1393 Sección Tercera, Auto del 20 de noviembre de 2003, Expediente 21.310, C.P. Ramiro Saavedra
Becerra. Reiterado por Auto del 29 de enero de 2004, Expediente 24.861, C.P. Alier Hernández
Enríquez.
1394 Velásquez Gómez, Luis Guillermo. Op Cit. pp. 129 y 130.
682
En consecuencia, el juez examinará el mérito del título ejecutivo al momento

de proferir sentencia, independientemente de la actuación de las partes.
Y si encuentra que el documento invocado como tal no reúne los requisitos
exigidos por el artículo 488 del CPC, se abstendrá de dictar sentencia y, en su
lugar, ordenará la cesación de la ejecución, dejando sin valor el auto que libró
el mandamiento de pago. Es evidente que esta providencia será apelable por el
ejecutante pues equivaldrá al rechazo de la demanda de ejecución que sin duda
admite apelación” (negrillas por fuera del texto original).
El Consejo de Estado1395, aseguró que el juez ejecutivo no tiene
competencia para declarar probadas excepciones de oficio en el juicio
de ejecución1396, aunque reconoció que pueden existir casos en donde al
momento de decidir si ordena seguir adelante pueda encontrar casos sobre
la inexistencia o insuficiencia del título de recaudo y en esos supuestos,
puede pronunciarse de oficio1397. En efecto, la corporación1398, precisó:
“1. Las normas del proceso ejecutivo regulado en el Código de Procedimiento
Civil son aplicables a las ejecuciones adelantadas ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, como se deduce de lo previsto en el artículo 267 de CCA.
La oportunidad para excepcionar en un proceso ejecutivo, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 509 del CPC, es dentro de los diez días siguientes a la
notificación del mandamiento de pago, de donde se deduce, contrario sensu,
que vencido este término el ejecutado no puede proponer excepciones.
En los procesos ejecutivos, por regla general y a diferencia de lo que ocurre
en los procesos de conocimiento, el juez de oficio no puede declarar probadas
las excepciones de fondo.
1395 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente 23. 886, C.P.
1396 Tesis reiterada recientemente por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”,
Sentencia de 15 de octubre de 2015, Expediente 47.764, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
En la providencia, se precisó sobre el punto lo siguiente: “(…) En los procesos ejecutivos, por regla
general y a diferencia de lo que ocurre en los procesos de conocimiento, el juez de oficio no puede
declarar probadas las excepciones de fondo. /En efecto, si bien el artículo 164 del CCA le ordena
al juez que reconozca de oficio las excepciones de mérito, lo cierto es que en los procesos de
ejecución tal potestad no opera porque en esta clase de asuntos se parte, de un lado, de la certeza
del derecho consignada en el título ejecutivo, y, de otro, del mandato contenido en el artículo 507
que le impone al juez el deber de ordenar proseguir con la ejecución si no se presentan excepciones,
de donde se infiere entonces que el ejecutado debe proponerlas”.
1397 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 21 de agosto de 2013, Expediente
31.099, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En dicha providencia, se indicó: “Si bien la inexistencia del
título ejecutivo no puede ser alegada a través de excepción cuando el título está constituido por una
providencia que conlleve ejecución, uno de los requisitos cuyo cumplimiento debe observar el juez
al momento de dictar la sentencia que ordena seguir adelante la ejecución, lo es la existencia del
título base del recaudo ejecutivo. De observar que no existe tal título no es viable dictar sentencia
en tal sentido, y en cambio debe ordenarse la terminación del proceso, como se hará en este caso
en relación con la compañía aseguradora”.
1398 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente
23. 886, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
683
En efecto, si bien el artículo 164 del CCA le ordena al juez que reconozca de
oficio las excepciones de mérito, lo cierto es que en los procesos de ejecución
tal potestad no opera porque en esta clase de asuntos se parte, de un lado, de
la certeza del derecho consignada en el título ejecutivo, y, de otro, del mandato
contenido en el artículo 507 que le impone al juez el deber de ordenar proseguir
con la ejecución si no se presentan excepciones, de donde se infiere entonces
que el ejecutado debe proponerlas.
Ahora, lo que se acaba de expresar no es óbice para que el juez se pronuncie,
ex officio, sobre el título ejecutivo si al momento de decidir sobre la continuidad
de la ejecución hay inquietud sobre su existencia o se percata de la inexistencia
o insuficiencia de él (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
Incluso en épocas más recientes, la misma Corporación1399, de forma
categórica aseguró:
“Así, pues, la Sala ha considerado que el juez de ejecución debe analizar, al
momento de dictar sentencia, la existencia de dos tipos de derechos: i) en el
evento de proposición de excepciones, el juez estudia la existencia y titularidad
del derecho que se pretende ejecutar y ii) aún en la ausencia de un ataque
directo al derecho que se pretende ejecutar, el juez de la ejecución debe tener
certeza sobre los requisitos de existencia del título, de tal manera que no exista
equívoco acerca de que se trate de una obligación clara, expresa y exigible, que
permita el cumplimiento del derecho mediante la coacción del Estado1400.
Ahora, es de anotar que no existe en el ordenamiento procesal norma alguna
que impida la declaratoria oficiosa de excepciones en un proceso ejecutivo o que
el hacerlo implique una violación al principio de congruencia.
Al respecto, (…)
La lectura de las normas transcritas permite a la Sala concluir que no se
desconoce el principio general de congruencia cuando el juez declara probadas
de oficio las excepciones que se funden en hechos debidamente acreditados en
el proceso, al margen de que hubieran sido alegados por el ejecutado, salvo los
casos en los que el mismo ordenamiento jurídico exige que la parte demandada
alegue las excepciones expresamente.
(…)
En consecuencia, si en el debate del proceso ejecutivo se llega a demostrar un
hecho que afecte el derecho que se pretende o que indique la falta de los requisitos
de existencia y validez del título de recaudo ejecutivo, como aquí acontece,
la declaratoria de dicha situación opera, aún de oficio, sin que se desconozca
el principio de congruencia exigido en las providencias judiciales, porque el
1399 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 1º de febrero de 2018,
1400 Sentencia del 12 de agosto de 2004, citada en precedencia.
684
fundamento de la declaratoria es el resultado de los hechos demostrados en el

debate procesal, situación que le da al juez la certeza necesaria para proferir un
fallo que obedezca a la realidad probatoria”.
Y la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
también reiteró el criterio anterior para señalar que:
“1. Si bien la inexistencia del título ejecutivo no puede ser alegada a través de
excepción cuando el título está constituido por una providencia que conlleve
ejecución –como los actos administrativos–, uno de los requisitos cuyo
cumplimiento debe observar el juez oficiosamente al dictar sentencia, es la
existencia del título base del recaudo ejecutivo. De observar que no existe tal
título es inviable dictar sentencia que ordene seguir adelante con la ejecución, y
en cambio debe ordenarse la terminación del proceso1401”.
Se tiene, entonces, que al juez administrativo dentro del proceso
ejecutivo administrativo le asiste la obligación de verificar la legalidad del
título ejecutivo, no solo al momento de librar la intimación para el pago, sino
al dictar sentencia ejecutiva, sin importar que las partes hayan alegado o no
sobre la validez del título de recaudo. El juez, así hubiese ordenado el pago al
inicio del juicio ejecutivo, bien podrá cambiar de posición cuando encuentre
razonablemente que faltan uno o varios de los requisitos necesarios para
continuar con la ejecución –insuficiencia– o que no existe como tal un título
ejecutivo –inexistencia–. En los procesos ejecutivos administrativos, por
ejemplo, si al momento de dictar sentencia el juez concluye por un lado
que no hubo registro presupuestal y por el otro, que era necesario dicho
registro porque se trata de un contrato que implicaba erogación para la
administración, a pesar de que ya hubiese librado mandamiento de pago,
deberá ordenar cesar la ejecución y proceder de la forma prevista en el CGP.
Lo mismo ocurrirá cuando no se encuentren demostradas las condiciones del
artículo 422 del CGP, que permitan concluir la existencia de una obligación
clara, expresa y actualmente exigible, como sería por ejemplo cuando se
anulan los actos administrativos que integran el título ejecutivo1402.
La Corte Suprema de Justicia1403, recientemente, señaló que el juez
tiene el deber oficioso de verificar la existencia del título ejecutivo no solo
en el mandamiento de pago sino en la sentencia ejecutiva y en tal sentido,
Expediente 51.986, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
1402 Ibídem.
1403 Sala de Casación Civil, Sentencia de 14 de marzo de 2019, Expediente T 2500022130002019-
00018-01, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona.
685
“En conclusión, la hermenéutica que ha de dársele al canon 430 del Código General
del Proceso no excluye la «potestad-deber» que tienen los operadores judiciales de
revisar «de oficio» el «título ejecutivo» a la hora de dictar sentencia, ya sea esta de
única, primera o segunda instancia (…), dado que, como se precisó en CSJ STC 8
nov. 2012, rad. 2012-02414-00, «en los procesos ejecutivos es deber del juez revisar
los términos interlocutorios del mandamiento de pago, en orden a verificar que a
pesar de haberse proferido, realmente se estructura el título ejecutivo (…) Sobre
esta temática, la Sala ha indicado que “la orden de impulsar la ejecución, objeto
de las sentencias que se profieran en los procesos ejecutivos, implica el previo y
necesario análisis de las condiciones que le dan eficacia al título ejecutivo, sin que
en tal caso se encuentre el fallador limitado por el mandamiento de pago proferido
al comienzo de la actuación procesal (…)”.
“De modo que la revisión del título ejecutivo por parte del juez, para que
tal se ajuste al canon 422 del Código General del Proceso, debe ser preliminar al
emitirse la orden de apremio y también en la sentencia que, con posterioridad,
decida sobre la litis, inclusive de forma oficiosa (…)”.
“Y es que, valga precisarlo, el legislador lo que contempló en el inciso segundo
del artículo 430 del Código General del Proceso fue que la parte ejecutada no podía
promover defensa respecto del título ejecutivo sino por la vía de la reposición
contra el mandamiento de pago, cerrándole a ésta puertas a cualquier intento
ulterior de que ello se ventile a través de excepciones de fondo, en aras de
propender por la economía procesal, entendido tal que lejos está de erigirse en
la prohibición que incorrectamente vislumbró el tribunal constitucional a quo,
de que el juzgador natural no podía, motu proprio y con base en las facultades de
dirección del proceso de que está dotado, volver a revisar, según le atañe, aquel
a la hora de dictar el fallo de instancia; otro entendido de ese precepto sería
colegir inadmisiblemente que el creador de la ley lo que adoptó fue la ilógica
regla de que de haberse dado el caso de librarse orden de apremio con alguna
incorrección, ello no podía ser enmendado en manera alguna, razonamiento
que es atentatorio de la primacía del derecho sustancial sobre las ritualidades
que es postulado constitucional y que, por ende, no encuentra ubicación en la
estructura del ordenamiento jurídico al efecto constituido (…)”».
Otro aspecto que debe quedar claro también consiste en que la posibilidad
para el juez administrativo de declarar probada una excepción de oficio sólo
estará autorizada para aquellos casos en que se propongan excepciones de
mérito, pues en caso contrario, como lo ordena el artículo 440 del CGP, se
debe dictar auto que ordene seguir adelante, lo que le impedirá entonces
pronunciarse de oficio. Adicionalmente, el inciso primero del artículo 282
del CGP restringe la posibilidad de decretar probadas excepciones de oficio
de prescripción, compensación y nulidad relativa sino fueron debidamente
alegadas como excepciones por la parte ejecutada.
686
Por otro lado, resulta pertinente precisar que por el solo hecho que el
juez administrativo libre la orden de pago no por ello queda ineludiblemente
obligado a mantener la ejecución en contra del deudor hasta el final,
pues bien puede llegar a una conclusión distinta al momento de proferir
sentencia, es decir, que puede encontrar que no se dan los supuestos
necesarios para continuar con la ejecución, sin que con ello falte a norma
alguna. El mandamiento ejecutivo, es pues una orden provisional de
pago1404 que más tarde puede reconsiderarse a la luz de la discusión propia
con la defensa del ejecutivo e incluso con la nueva valoración que efectúe
el operador judicial sobre el título ejecutivo.
En este punto, surge como interesante la posición de la doctrina1405, que
sobre el particular, anota: “Ahora bien, el hecho de que el juzgador profiera
mandamiento ejecutivo no significa que por esa sola circunstancia vaya a
quedar fatalmente atado al mismo, pues, al ser este proveído simplemente
interlocutorio, es posible que al dictar sentencia desestime las pretensiones
debido a que el título no ´sirve de abrevadero a las obligaciones reclamadas´
en el juicio”. Por su parte, la Corte Suprema Justicia1406, sobre este mismo
tema, sostuvo lo siguiente:
“En ese orden, es claro que el Tribunal Superior de Bogotá transgredió el
derecho al debido proceso de la tutelante, pues continuó con la ejecución de la
totalidad del crédito sin que se reunieran los requisitos indispensables para que
la deuda fuera exigible, de conformidad con la ley y la jurisprudencia, a pesar
de que como lo ha referido esta Corte, el Juez tiene el deber de volver sobre
los presupuestos procesales, al momento de dictar sentencia, para examinar si
los requisitos exigidos para que se librara el respectivo mandamiento de pago
se encontraban presentes -art. 497 del Código de Procedimiento Civil-, y así
verificar si existen las condiciones que le dan eficacia al título base del recaudo,
sin que en tal caso se encuentre el fallador restringido por la orden de apremio
proferida al comienzo de la actuación procesal, para optar por no continuar con
la misma, si fuera el caso. (CSJ STC 8 ago. 2012, Rad. 00134-01)”.
1404 Sección Segunda, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 31 de julio de 2019, Expediente 25000-23-
42-000-2015-06054-02(0626-19), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1405 Gabriel Hernández Villarreal, en el artículo la sentencia ejecutiva, en igual sentido, advierte: “Lo
primero que hay que recordar en torno a este tema es que, a menos que estemos en presencia del
proveído que resuelve - acogiéndolas íntegramente - las excepciones alegadas por el demandado,
la sentencia que se profiere en el transcurso de un proceso ejecutivo no tiene la virtualidad de
ponerle fin al mismo, pues en esta clase de asuntos la actuación solo termina como consecuencia
del pago efectivo de la obligación”. Ver http://hernandezvillarreal.com/wp-content/uploads/2015/03/
ARTICULO-SENTENCIA-EN-EL-PROCESO-EJECUTIVO-2005-gabriel-hernandez-villarreal.pdf
1406 Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia de Tutela de 9 de septiembre de 2015, Expediente
11001-02-03-000-2015-01973-00, M.P. Ariel Salazar Ramírez.
687
Ahora bien, cuando se dispone el remate y avalúo de los bienes

embargados si los hubiese y los que se embarguen posteriormente, se
está haciendo referencia a aquellos bienes distintos a la especie de dinero
que estén embargados en cuentas de ahorros o corrientes o fondos de
capitalización, etc. Específicamente se refiere a los vehículos, muebles e
inmuebles de propiedad del contratista o de la administración (ejecutado),
según se trate. El procedimiento para el avalúo de los bienes y el remate,
está descrito en los artículos 444, 448, 449, 450, 451 y siguientes del CGP.
La condena en costas se tramitará bajo los supuestos de los artículos 365 y
366 del CGP. Respecto de la condena en costas1407 en el proceso ejecutivo
administrativo, el Consejo de Estado1408, conforme a las normas del CPC,
sostuvo:
“Por esta razón, cualquier aspecto relacionado con la condena en costas y
perjuicios en el proceso ejecutivo también deberá resolverse con fundamento
en las normas del Código de Procedimiento Civil que regulan la materia.
La institución de las costas procesales fue consagrada por el legislador con
el fin de sancionar a la parte que resulta vencida en el litigio, que consiste en
el reconocimiento a favor de la parte vencedora de aquellos gastos en que
incurrió para impulsar el proceso, y lo que debió sufragar en honorarios de
abogado (agencias en derecho), indispensables para su actuación dentro del
mismo.
El Código de Procedimiento Civil consagró en materia de procesos ejecutivos
un sistema objetivo en relación con la procedencia de la condena en costas,
es decir, que no será necesario que la parte solicite expresamente dicha
condena sino que simplemente por el hecho de encontrarse probado alguno
de los supuestos consagrados en la ley operará por su ministerio, y deberá ser
declarada por el juez.
(…) Encuentra la Sala que en este caso se están demostrados los supuestos
de hecho consagrados en el artículo 510 literal “d” del Código de Procedimiento
Civil, para que opere de pleno derecho la condena en costas al ejecutante por lo
que la decisión tomada por el a quo fue acertada al condenarlo”.
1407 El Consejo de Estado, fija las costas, dependiendo de la instancia en que se encuentre el proceso
ejecutivo y al respecto, acoge los porcentajes determinados en los numerales 3.1.2 y 3.1.3 del
artículo 6° del Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, dictado por el Consejo Superior de la
Judicatura, que oscila entre el 5 y el 15%, según se trate. Sección Tercera, Auto del 26 de marzo
de 2009, Expediente 34.882, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y Sección Tercera, Subsección “A”,
Sentencia de 12 de marzo de 2015, Expediente 32.799, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y
Sentencia de 29 de abril de 2015, Expediente 35.545, C.P. Hernán Andrade Rincón.
1408 Sección Tercera, Sentencia del 28 de abril de 2005, Expediente 26.410, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
688
Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado1409, a efectos de

fijar las agencias en derecho dentro del trámite de un proceso ejecutivo,
también, aseveró lo siguiente:
“(…) Se condenará en costas, en partes iguales, a (…), integrantes del consorcio
(…), tal como lo dispone el artículo 510 (literal c) del C. de P.C., norma aplicable
a los procesos ejecutivos que se tramitan en esta jurisdicción al amparo de
la legislación anterior al Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
Las agencias en derecho se fijarán con sujeción a lo dispuesto por el parágrafo
del numeral 3.1. del Acuerdo 1887 de 2003, proferido por la Sala Administrativa
del Consejo Superior de la Judicatura.
Por otro lado, ya en vigencia del CPACA y el CGP, algunas Secciones1410
del Consejo de Estado, han tenido otra visión de la aplicación de la condena
en costas en el proceso ejecutivo para sostener que no opera de forma
automática. En uno de esos pronunciamientos, la Subsección “B” de la
Sección Segunda, anotó:
“Ahora, si bien es cierto la Ley 1437 de 2011, en su artículo 188 contempla
para el juez la facultad de condenar en costas a la parte vencida en un juicio
adelantado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en el cual no
se ventile un interés público, también lo es que dicha condena debe obedecer a
las circunstancias que prevé el artículo 365 del Código General del Proceso y a
lo que ha señalado la jurisprudencia, esto es, que las costas se hayan causado y
encuentren su comprobación dentro del proceso respectivo.
Lo anterior significa que la condena en costas no es automática frente
a quien ha sido perdedor en un proceso, ya que ella debe ser el resultado de
observar una serie de factores que deben aparecer demostrados en el proceso
como la temeridad, la mala fe y la existencia de prueba sobre la causación de
gastos y costos, lo cual debe ser ponderado por el juez para adoptar la decisión
de imponerlas o abstenerse de hacerlo.
En este punto de estudio de la Sala, se debe precisar, una vez más, que la
condena en costas no se puede imponer por el solo hecho de que una parte
resulte vencida en el trámite de un proceso judicial ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo por cuanto, para imponerla, el juez debe establecer
y comprobar que están causadas o que la parte vencida realizó conductas
temerarias o de mala fe.
1409 Subsección “A”, Sentencia de 12 de marzo de 2015, Expediente 32.799, C.P. Carlos Alberto
Zambrano Barrera.
1410 Tal es el caso de la Sección Cuarta. Ver Sentencia 23 de julio de 2020, Expediente 23.237, C.P.
Stella Jeannette Carvajal Basto. Ver también Sección Cuarta, Sentencia de 23 de julio de 2020,
Expediente 23.489, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez y Sentencia del 3 de septiembre de 2020,
Expediente 20.611, C.P. Milton Chaves García.
689
Pues bien, de acuerdo con la normativa y la jurisprudencia referida en

precedencia, en el punto relacionado con las costas procesales, la Sala ha
analizado la situación fáctica y jurídica y encontrado que en el expediente no
obra prueba alguna que indique que la parte ejecutante hizo incurrir en gastos
a la parte ejecutada, pues, el mandamiento de pago solicitado se negó por las
razones que expuso el A quo y que mediante esta decisión se confirma1411”.
Pese a lo anterior, nos inclinamos por la tesis que defiende la procedencia
de la condena en costas dentro del proceso ejecutivo en contra de quien
resultó vencido en el proceso o a quien se le resolvió de forma desfavorable
la apelación, pues esa es la lectura que se ajusta al contenido del numeral
1 del artículo 365 y del numeral 3 del artículo 443 del CGP y además porque
así también lo ha entendido la Sección Tercera del Consejo de Estado, al
indicar que1412:
“32.-De conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 365 del CGP1413,
se condenará en costas al Instituto Nacional de Vías- INVÍAS- por haber resultado
vencido dentro del proceso.
33.-Asimismo, se fijarán como agencias en derecho a cargo de la misma, la
suma correspondiente a 3 SMMLV conforme con lo previsto en el numeral 4 del
artículo 5 del acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016”.
Incluso, la misma Subsección1414, en otro proceso ejecutivo, señaló:
“4. La condena en costas
El numeral 4 del artículo 365 del Código General del Proceso prevé que cuando
la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte
vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. El a quo deberá
efectuar la correspondiente liquidación de manera concentrada, en los términos
del artículo 366 ejusdem.
En dicha liquidación deberá incluir, conforme al numeral 3 del artículo 366
ibídem, las agencias en derecho aquí dispuestas. Así las cosas, la Sala fija las
agencias en derecho en el 0,5% del valor revocado, esto es, en diez millones
trescientos setenta y dos mil quinientos noventa y nueve pesos ($10.372.599). Lo
1411 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 11 de mayo de 2017, Expediente
050012333000 2016-00043 01 (4495 – 2016), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Ese mismo criterio lo
comparte la Sección Cuarta, Sentencia 14 de mayo de 2020, Expediente 25.047, C.P. Milton Chaves
García.
1412 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia 2 de agosto de 2019, Expediente
1413 “Artículo 365. Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos
en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: /4. Cuando la
sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada
a pagar las costas de ambas instancias. (…)”
690
anterior, en atención a la cuantía de las pretensiones, la gestión de la ejecutada-

quien promovió la apelación y alegó de conclusión en la segunda instancia– y a
lo previsto en el numeral 1.81415 del artículo 6 del acuerdo n.° 1887 de 2003 de la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura1416, que prevé que las
agencias en derecho pueden ser de hasta del 5% del valor revocado”.
Por todo lo anterior, de conformidad con el criterio judicial anterior,
en la sentencia ejecutiva que resulta desfavorable al ejecutado, se le
condenará en costas y en ese caso el juez, tendrá que liquidar e incluir la
suma económica específica que por concepto de agencias en derecho se
reconoce a favor de la parte ejecutante. Recientemente también el Consejo
de Estado1417 falló un asunto en el que exoneró de condenar en costas a un
ejecutante a quien se le declaró en su contra una excepción oficiosa de
inexistencia de título ejecutivo, lo cual nos parece una medida razonable
y justa, pues sería absurdo que además de resultar sorprendido con la
pérdida del crédito reclamado por la decisión oficiosa tuviera además que
asumir la condena en costas derivada de tal determinación judicial. Ahora
bien, la ejecución de la condena en costas y de las agencias en derecho, se
ejecutarán ante la misma jurisdicción administrativa, por la vía del ejecutivo
conexo.
Finalmente, dentro del trámite del proceso ejecutivo administrativo
resulta plenamente aplicable la figura de la sentencia anticipada que se
implementó inicialmente con el Decreto 806 de 2020 y también en la Ley
2080 de 2021 que modificó el CPACA. De este modo, si el juez encuentra
procedente prescindir de la audiencia prevista en el CGP – prevista para
resolver las excepciones propuestas por el ejecutado –, bajo alguna de las
causales legales, podrá dictar sentencia anticipada, como puede ocurrir
cuando no se propongan excepciones u otros mecanismos de defensa. No
dudamos en las bondades que representa esta nueva figura procesal en el
régimen de derecho procesal contencioso administrativo, lo que sin dudas
redunda en beneficio de la eficiencia, cumplida y pronta administración de
justicia.
1415 “Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…) 1.8. Procesos ejecutivo (…)
Segunda instancia. Hasta el cinco por ciento (5%) del valor del pago confirmado o revocado total o
parcialmente en la respectiva providencia; si, además, la ejecución ordena o niega el cumplimiento
de obligaciones de hacer, se incrementará en un porcentaje igual al que fije el juez”.
1416 La Sala advierte que el Acuerdo n.° PSAA16-10554 de 2016, conforme a su artículo 7, solo aplica
para los procesos iniciados después del 5 de agosto de 2016 -el presente inició el 21 de julio de
2009–.
1417 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 28 de octubre de 2019, Expediente 50.483, C.P.
Martín Bermúdez Muñoz.
691
5.1. Trámite de las excepciones de fondo en el CGP.

La excepción de fondo se edifica a partir de la proposición judicial de hechos
impeditivos y extintivos dirigidos a excluir los efectos jurídicos del derecho
reclamado. Los primeros, consisten en desvirtuar el nacimiento de los
derechos reclamados en juicio, porque no se han cumplido los requisitos
necesarios para su existencia o nacimiento y los segundos, si bien es
cierto que el derecho pudo existir o más bien nacer, este se extinguió o
desapareció. El Profesor Morales Molina1418, describe los hechos impeditivos
y extintivos así:
“(…) Para que pueda aplicarse una norma, es decir, para que pueda operar la
consecuencia jurídica de una ley que está dirigida contra un particular y puesta a
disposición de otro, se requiere que suceda un caso igual al hecho jurídico previsto
en la norma. Los hechos jurídicos con frecuencia están constituidos por diversos
elementos, todos los cuales deben ocurrir en la práctica para que pueda decirse
que el caso concreto es igual a él, y se efectúe la aplicación de la norma. Si el caso
concreto no reúne todos los requisitos enunciados en el hecho jurídico previsto
en la norma, no podrá considerársele igual a tal hecho jurídico. Por lo tanto, si
el demandado demuestra al juez que el caso presentado por el actor carece de
algunos de esos requisitos, éste no podrá aplicar la norma cuya consecuencia se
suponía estaba dirigida contra el demandado y puesta a la disposición del actor.
Subjetivamente esto equivale a decir que el derecho del actor no habrá nacido,
por haber impedido la ausencia del mencionado requisito. Por este motivo, a
los hechos en que consisten tales requisitos se les llama ´hechos impeditivos´
cuando faltan.
Y una vez acaecido un caso igual al hecho jurídico previsto en una norma legal,
el sujeto activo de la relación jurídica tendrá a su disposición la consecuencia
jurídica de la norma, o sea que habrá nacido su derecho a la prestación
correspondiente y el correlativo deber a cargo del sujeto pasivo. Pero ese
derecho puede desaparecer, extinguirse, y esto sucederá cuando tenga lugar
un caso igual al hecho jurídico previsto en una norma que así lo disponga, al cual
caso, por esta razón, se le llama ´hecho extintivo´.
Los hechos impeditivos llevan a que se desconozca la existencia de una
obligación, impiden el nacimiento del derecho y por consiguiente del deber
correlativo; los hechos extintivos llevan a declarar extinguido un derecho que
tuvo existencia y, por tanto a declarar extinguido el deber correlativo. En otros
términos: los hechos constitutivos son los que dan nacimiento a una relación
jurídica; los impeditivos aquellos que no obstante de existir uno constitutivo
implican un obstáculo al nacimiento de una relación jurídica; los hechos extintivos
1418 Op. Cit. p. 146.
692
son los que ponen fin a la relación jurídica. De esta manera, todo derecho nace,
se transforma o se extingue.
En sentido estricto, pues, la excepción no consiste en la simple negación del
derecho afirmado por el actor, sino en la contraposición de un hecho impeditivo
o extintivo que excluye sus efectos jurídicos y por lo mismo la pretensión”.
En consecuencia, se está frente a una excepción como tal, cuando se
aleguen por el demandado hechos impeditivos o extintivos en contra de
los derechos afirmados por el demandante. En este sentido, la posición de
López Blanco es acertada, en tanto para él solo son excepciones, aquellos
hechos que se dirijan a atacar las pretensiones del demandante1419. El término
para proponer excepciones se cuenta dentro de los diez (10) días siguientes
a la notificación del mandamiento ejecutivo, con la indicación de los hechos
en que se funden, la petición de pruebas y los documentos que tenga en
su poder para sustentarlas salvo que se haya recurrido el mandamiento, en
cuyo caso, el término para excepcionar se contará a partir de la notificación
de la providencia que resuelve el recurso. El Consejo de Estado1420, hizo la
precisión anterior al señalar: “En este sentido, el artículo 509 del Código
de Procedimiento Civil, modificado por la Ley 794 de 8 de enero de 2003,
dispone que las excepciones deben ser propuestas dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo, providencia que a su
vez es susceptible del recurso de reposición, cuya interposición trae como
consecuencia que el término de que se dispone para proponer excepciones
de mérito solo empieza a contarse desde la notificación del auto que desata
la reposición, según se desprende del contenido del artículo 120 del Código de
Procedimiento Civil”.
Por su parte, el Consejo de Estado1421, en vigencia del CPACA, definió
cómo se cuenta el término para proponer las excepciones de mérito al
interior del proceso ejecutivo y en tal sentido, aseguró:
“De las pruebas que obran en el expediente se advierte que el envío de las
notificaciones se realizó el 3 de noviembre de 2015, fecha a partir de la cual debió
quedar a disposición de los notificados, las copias de la demanda y sus anexos
por el término común de 25 días.
Al vencimiento de ese término, empezaba a correr el traslado para presentar
excepciones de mérito.
1419 Procedimiento Civil, Parte General, Tomo I, Editorial Dupré, Novena Edición, Bogotá, 2005, p. 551.
Correa Palacio.
1421 Sección Cuarta, Sentencia de 20 de febrero de 2017, Expediente 11001-03-15-000-2016-02081-01,
C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
693
Para el caso concreto, ese término común inició el 4 de noviembre de 2015, el

cual, por ser en días, se entienden hábiles y se vencía el 10 de diciembre de 2015.
A partir del 11 de diciembre de 2015 empezaba a contar el término de traslado
para presentar excepciones dispuesto en el artículo 442 del CGP que dice:
(…)
En principio, el término debía vencerse contados 10 días hábiles desde el 11 de
diciembre de 2015, es decir, el 24 de diciembre de 2015.
Sin embargo, en el año 2015 la rama judicial entró en vacancia el viernes 18 de
diciembre y reanudó funciones el 11 de enero de 2016, luego durante ese periodo
estuvo suspendido el término.
Finalmente el término debía vencerse el martes 17 de enero de 2016,
fecha límite para interponer las excepciones que, como se mencionó, fueron
radicadas por el 11 de diciembre de 2015, es decir, en la oportunidad procesal
correspondiente.
La Sala resalta que esos dos términos no son excluyentes, sino
complementarios, esto es, al vencimiento del primero, que es común a las
partes, empieza a correr el segundo. Se repite entonces que, contados los 25
días comunes, empezaba a contar el término del traslado de 10 días”.
Por su parte, el artículo 199 del CPACA recientemente modificado por
el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021 eliminó el término de los 25 días – para
el envío de la copia física de la demanda y sus anexos – por lo cual, a partir
del 25 de enero de 2021, el plazo para presentar excepciones al interior del
proceso ejecutivo se inicia a partir del tercer día hábil siguiente al envío del
mensaje que hace la notificación personal del auto que libra mandamiento
de pago, tal y como lo prevé el precitado artículo 199 del CPACA.
El Consejo de Estado1422, por su parte, se ocupó de estudiar cuáles son
las excepciones de fondo que proceden en el trámite del proceso ejecutivo
administrativo y al respecto, manifestó:
“Ahora bien, el mecanismo fundamental que se encuentra al alcance del
ejecutado, para ejercer su derecho de defensa en el trámite del proceso ejecutivo,
es la interposición de excepciones de mérito, con la finalidad de enervar la
pretensión, esto es, con el propósito de dejar sin fundamento la obligación
contenida en el documento correspondiente que sirve como título ejecutivo y,
por consiguiente, su carácter de clara, expresa o exigible. En otras palabras, se
trata de medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el
título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial.
Sin embargo, la procedencia de estas excepciones se encuentra limitada
por lo dispuesto en el numeral 2º del artículo 509 del Código de Procedimiento
1422 Ibídem.
694
Civil, según el cual “cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o

laudo de condena, o en otra providencia que conlleven ejecución, solo podrán
alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión,
prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la
respectiva providencia”.
Disposición que la jurisprudencia de esta Sala ha considerado aplicable a los
procesos ejecutivos cuyo conocimiento corresponde a esta Sala, cuando el título
ejecutivo base del recaudo, se encuentra integrado por un acto administrativo.
Ahora bien, se pregunta la Sala qué sucede en los casos en los cuales, el título
ejecutivo no está integrado por una “providencia judicial”, sino que proviene de
un negocio jurídico o de un documento en el que el deudor reconoce expresamente
una obligación, como sucede, en materia de los contratos estatales, en los casos
en los cuales se procede de común acuerdo a su liquidación.
A este respecto, se considera que en estos eventos de conformación de un
título ejecutivo complejo, la procedencia de las excepciones de mérito no tienen
el límite anotado a efectos de enervar la procedencia del cobro de la obligación
en él contenida, toda vez que resulta aplicable el numeral primero del artículo
509 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “dentro de los diez (10) días
siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo el demandando podrá
proponer excepciones de mérito, expresando los hechos en que se funden”,
disposición que no limita la procedencia de las mismas a unas específicas y
determinadas, como ocurre en el evento previsto en el numeral 2º de dicha
disposición, al cual ya se hizo referencia.
(…) De lo dicho concluye la Sala, que a diferencia de lo que sucede cuando
el título ejecutivo está constituido por un acto administrativo, es procedente
analizar todo el espectro de excepciones de mérito encaminadas a enervar o
aplazar el cobro de la obligación y no solo las de pago, compensación, confusión,
novación, remisión, prescripción o transacción, cuando tenga por fundamento
hechos acaecidos con posterioridad a la providencia que libró mandamiento de
pago.
Es por lo anterior que en estos eventos, es viable el estudio de excepciones
de carácter dilatorio, tales como la falta de exigibilidad de la obligación por
no haber llegado la fecha del vencimiento para efectos de su cumplimiento o
acaecido la condición a la cual se encontraba supeditada; extintivas encaminadas
a desconocer el acto de donde proviene la obligación y, por contera, la existencia
de la misma; o en fin impeditivas las cuales sin desconocer el acto respectivo
suponen circunstancias para la extinción de la obligación.
En estos eventos en los cuales se proponen excepciones perentorias o de
mérito, el proceso ejecutivo deja de consistir en un mecanismo exclusivo para
el cobro de una obligación clara expresa y exigible, en el cual se discutirán
aspectos propios de un proceso de conocimiento, toda vez que “el oponente
adquiere la posición de actor y a él le incumbe la carga de la prueba de los hechos
695
modificativos o extintivos del crédito ‘porque el acreedor acciona (o quiere

accionar) in executivis’ de ahí que el tratamiento y decisión de las excepciones
perentorias tienen el mismo alcance que el proceso de cognición, máxime en un
sistema como el colombiano que en el juicio ejecutivo admite proponer todas las
excepciones posibles”.
En consecuencia y de cara a la jurisprudencia vigente del Consejo
de Estado, dentro del proceso ejecutivo que se surte ante la jurisdicción
contencioso administrativa, se pueden presentar dos tipos de excepciones,
así: 1) las excepciones previstas exclusivamente cuando el título ejecutivo
se deriva de una providencia judicial, y 2) las demás excepciones generales
de fondo.
En este orden de ideas, hay que referirse concretamente al
procedimiento para decidir las excepciones de mérito, si se proponen por
el ejecutado, en el curso del juicio ejecutivo.
El procedimiento para decidir las excepciones de fondo en el juicio
ejecutivo estatal, es el descrito en los artículos 442 y 443 del CGP, que serán:
i) Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del mandamiento
ejecutivo el demandado podrá proponer excepciones de mérito – Ver art.
199 CPACA –. Deberá expresar los hechos en que se funden las excepciones
propuestas y acompañar las pruebas relacionadas con ellas, ii) Cuando se
trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia, conciliación
o transacción aprobada por quien ejerza función jurisdiccional, solo
podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión,
novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en
hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida
representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de
la cosa debida, iii) El beneficio de excusión y los hechos que configuren
excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el
mandamiento de pago. De prosperar alguna que no implique terminación
del proceso el juez adoptará las medidas respectivas para que el proceso
continúe o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un término de cinco (5)
días para subsanar los defectos o presentar los documentos omitidos, so
pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo condena en costas
y perjuicios.
En esta edición queremos llamar la atención en la carga especial de
carácter procesal que tiene el ejecutado al momento de proponer las
excepciones de mérito, pues le corresponde indicar con claridad cuáles
son los hechos que las sustentan, de modo que el ejecutante pueda
tener la posibilidad de ejercer su derecho de defensa. De esta manera, no
696
resultaría válido proponer excepciones de fondo huérfanas de motivos

o razones para su procedencia o con simples referencias genéricas que
impidan concretar un análisis, por lo menos razonable, de aquellos hechos
o circunstancias que edifican el ataque a la pretensión ejecutiva. Así que
aquel que desatienda esa carga procesal, se expone a que le sea rechazado
de plano el escrito de excepciones, decisión que será susceptible de los
recursos de reposición y apelación conforme al numeral 4 del artículo 321
del CGP.
Por otro lado, las excepciones propuestas, se tramitarán así: i) De las
excepciones de mérito propuestas por el ejecutado se correrá traslado al
ejecutante por diez (10) días, mediante auto, para que se pronuncie sobre
ellas, y adjunte o pida las pruebas que pretende hacer valer, trámite que
se surte de forma escritural; ii) Surtido el traslado de las excepciones el
juez citará a la audiencia inicial y, de ser necesario, para la de instrucción y
juzgamiento, como lo disponen los artículos 372 y 373 in fine, que ya marca
el inicio de una fase oral, y iii) Cuando se advierta que la práctica de pruebas
es posible y conveniente en la audiencia inicial, el juez de oficio o a petición
de parte, decretará las pruebas en el auto que fija fecha y hora para ella,
con el fin de agotar también el objeto de la audiencia de instrucción y
juzgamiento de que trata el artículo 373 in fine. En este evento, en esa única
audiencia se proferirá la sentencia, de conformidad con las reglas previstas
en el numeral 5 del referido artículo 373.
Es importante advertir que durante el trámite de esta audiencia, no
será posible citar a interrogatorio al representante de la entidad estatal
respectiva, de acuerdo con las normas del procedimiento contencioso
administrativa y general. También, es necesario tener presente que la
entidad estatal ejecutante o ejecutada, deberá asistir a la audiencia con
el acta del respectivo Comité de Conciliación y Defensa Judicial. En lo que
concierne con la validez probatoria de los documentos que sustentan el
título ejecutivo, también, será necesario respetar las reglas de autenticidad
de tales probanzas, conforme a los criterios de la Sección Tercera del
Consejo de Estado.
En lo que concierne con el desarrollo de esa fase oral, es muy importante
que los jueces planeen debidamente su formación en la medida en que en
ella se determinará: (i) la fijación de la controversia planteada en el escrito
de excepciones; (ii) la relación de los hechos y pruebas relevantes; (iii)
los problemas a resolver; (iv) la fase conciliatoria; (v) las pruebas que se
decretarán incluyendo aquellas de oficio que sean necesarias para verificar
la existencia del título y su controversia en la misma diligencia.
697
Por otro lado, es posible que en la misma audiencia inicial se dicte

sentencia, previo traslado para alegar presentar sus alegaciones, obviamente
sobre la base de que no existan otras pruebas por practicar o que no se
requiera la segunda audiencia de instrucción y juzgamiento en la forma
prevista en el numeral 2 del artículo 443 del CGP. Ahora bien, la posibilidad
de unir las dos audiencias de que tratan los artículos 372 y 373 del CGP, para
en una sola diligencia judicial tramitar las excepciones de fondo en el proceso
ejecutivo administrativo, resulta procedente como se indicó a la luz de lo
dispuesto en el numeral 2 del artículo 443 del CGP que dispone:
“2. Surtido el traslado de las excepciones el juez citará a la audiencia prevista
en el artículo 392, cuando se trate de procesos ejecutivos de mínima cuantía, o
para audiencia inicial y, de ser necesario, para la de instrucción y juzgamiento,
como lo disponen los artículos 372 y 373, cuando se trate de procesos ejecutivos
de menor y mayor cuantía.
Cuando se advierta que la práctica de pruebas es posible y conveniente en
la audiencia inicial, el juez de oficio o a petición de parte, decretará las pruebas
en el auto que fija fecha y hora para ella, con el fin de agotar también el objeto
de la audiencia de instrucción y juzgamiento de que trata el artículo 373. En este
evento, en esa única audiencia se proferirá la sentencia, de conformidad con las
reglas previstas en el numeral 5 del referido artículo 373.
La previsión normativa anterior, tiene plena aplicación en el proceso
ejecutivo, más aun tratándose de asuntos de derecho administrativos en
los que las discusiones en torno a los títulos ejecutivos están básicamente
fundadas en medios probatorios documentales y eventualmente en
testimoniales, constituyéndose la audiencia única – integrada por la inicial,
instrucción y juzgamiento – en la regla general para la ejecución de los títulos
ejecutivos estatales. Agotada la diligencia, se levantará el acta respectiva
en la que el juez debe guardar especial cuidado de los aspectos esenciales
de ella incluyendo con claridad aquello que integra la parte resolutiva.
Por su parte, la sentencia de excepciones totalmente favorable al
demandado pone fin al proceso; en ella se ordenará el desembargo de los
bienes perseguidos y se condenará al ejecutante a pagar las costas, si se
dan los supuestos para ello – no procede de forma automática y tampoco
cuando se declara oficiosamente la inexistencia del título ejecutivo1423–, y
los perjuicios que aquel haya sufrido con ocasión de las medidas cautelares
y del proceso. Si las excepciones no prosperan o prosperan parcialmente,
en la sentencia se ordenará seguir adelante la ejecución en la forma que
1423 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 28 de octubre de 2019,
Expediente 50.483, C.P. Martín Bermúdez Muñoz.
698
corresponda. La sentencia que resuelva las excepciones hace tránsito

a cosa juzgada, excepto en el caso del numeral 3 del artículo 304. Y si
prospera la excepción de beneficio de inventario, la sentencia limitará la
responsabilidad del ejecutado al valor de los bienes que le hubieren sido
adjudicados en el proceso de sucesión.
Otra novedad procesal es aquella que consagran los artículos 80 y 81
de la Ley 2080 de 2021 que atañen con la atribución que le otorgan al juez
administrativo para declarar de oficio cualquier defecto formal del título
ejecutivo al momento de dictar la sentencia ejecutiva.
Por último, el artículo 442 del CGP, precisa que cuando la ejecución verse
sobre el cobro de obligaciones que tengan su fuente en una providencia,
conciliación o transacción aprobada por quien ejerza función judicial,
solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión,
novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en
hechos posteriores a la respectiva providencia, la de nulidad por indebida
representación o falta de notificación o emplazamiento y la de pérdida de
la cosa debida.
Por lo tanto y de cara a lo expuesto en el párrafo anterior, conforme
a esta nueva disposición legal, no será posible, como se indicó en esta
obra, que el Consejo de Estado, pueda seguir sosteniendo que los actos
administrativos que constituyen un título ejecutivo contractual son
conceptualmente lo mismo que la providencia que conlleva ejecución,
dado que el numeral 2 del artículo 442 del CGP, es específico en restringir
las excepciones a proponer solo cuando se trate, se reitera, de providencia,
conciliaciones o transacciones aprobada por quien ejerza la función judicial
y no cuando el título se derive de actos administrativos.
6. La liquidación del crédito

Una vez se encuentre ejecutoriado el auto o la sentencia ejecutiva
dictada dentro del proceso ejecutivo –dependiendo de si proponen o no
excepciones de mérito–, de una parte, deberá practicarse la liquidación
del crédito, y por la otra, la liquidación de las costas1424, con la advertencia
1424 El Consejo Superior de la Judicatura, expidió el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003, mediante
el cual y en uso de las atribuciones que le confirió el artículo 43 de la Ley 794 de 2003, reguló todo
lo relativo a las tarifas de las agencias en derecho. La Sección Tercera del Consejo de Estado
aplica tales cuantías para la fijación de las agencias. Véase Auto del 27 de septiembre de 2005,
Expediente 20.190, C.P. María Elena Giraldo Gómez. En dicha providencia, la corporación, analiza
todas las gestiones judiciales efectuadas por el beneficiario de la condena para establecer el monto.
699
que en la providencia que condena en costas – si resulta procedente –, se

deberán fijar las agencias en derecho1425.
El Consejo de Estado1426, se refirió al contenido de la liquidación del
crédito1427 para señalar que es “un acto procesal encaminado a precisar y
concretar el valor de la ejecución, con la previa realización de las operaciones
matemáticas que se requieran e incluyendo los distintos ítems y componentes
por los cuales se libró el mandamiento y luego se ordenó seguir adelante con
la ejecución – capital, intereses, costas, etc.-“.
El artículo 446 del CGP, señala el procedimiento para efectuar la
liquidación del crédito, así: i) Ejecutoriado el auto o notificada la sentencia
que resuelva sobre las excepciones siempre que no sea totalmente favorable
al ejecutado, cualquiera de las partes podrá presentar la liquidación del
crédito con especificación del capital y de los intereses causados hasta
la fecha de su presentación, y si fuere el caso de la conversión a moneda
nacional de aquel y de estos, de acuerdo con lo dispuesto en el mandamiento
de pago, adjuntando los documentos que la sustenten si fueren necesarios,
ii) De la liquidación presentada se dará traslado a la otra parte, en la forma
dispuesta en el artículo 111 del CGP, por el término de tres (3) días, dentro
del cual podrá formular objeciones relativas al estado de cuenta, para
cuyo trámite necesariamente deberá acompañar, so pena de rechazo, una
liquidación alternativa en la que se precisen los errores puntuales que le
atribuye a la liquidación objetada, iii) Vencido el traslado, el juez decidirá si
aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando
resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva1428. El recurso
32.799, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera y Sentencia de 29 de abril de 2015, Expediente
1426 Sección Segunda, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 18 de mayo de 2017, Expediente
150012333000201300870-02 (0577-2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1427 El Consejo de Estado, recientemente, aseguró sobre la liquidación del crédito lo siguiente: “es la
operación mediante la cual el interesado presenta el balance de la deuda en los términos ordenados
por el mandamiento de pago”. Sección Tercera, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 10 de marzo
de 2020, Expediente 64.781, C.P. Alberto Montaña Plata.
1428 El Tribunal Superior de Bogotá, se refirió a la procedencia del recurso de apelación contra el auto
que aprueba la liquidación del crédito y al respecto, precisó lo siguiente: “1. Si se miran bien las
cosas, dos son las decisiones apeladas: una, la que no tuvo en cuenta la objeción a la liquidación
del crédito, y otra, la que le impartió aprobación (numerales 9 y 10 del auto de 6 de febrero de
2015; fls. 24 y 25). /En cuanto a la primera, es claro que se trata de un pronunciamiento inapelable,
puesto que ninguna norma especial (CPC, art. 521-2), ni general (art. 351 ib), le abrió paso a ese
medio de impugnación, estructurado, como se sabe, bajo el principio de taxatividad, por lo que no
puede el intérprete hacerlo extensivo a otras determinaciones distintas de las previstas en la ley. /
En lo que respecta a la segunda, tampoco era posible conceder la alzada, toda vez que por expresa
disposición del numeral 3º del artículo 521 del CPC, sólo será apelable el auto que resuelva una
objeción o altere de oficio la cuenta respectiva”. Sala Civil, Auto de 30 de abril de 2015, Expediente
2012-0317, M.P. Marco Antonio Álvarez Gómez.
700
que se tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de

bienes, ni la entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto
de apelación, iv) De la misma manera se procederá cuando se trate de
actualizar la liquidación, para lo cual se tomará como base la liquidación
que esté en firme.
Por otra parte, el Maestro López Blanco1429 comenta frente a la
liquidación del crédito, lo siguiente:
“La liquidación del crédito y de las costas implica recordar que se trata de dos
operaciones diversas, porque mientras la primera determina con exactitud el
valor actual de la obligación sumando capital, intereses y otros accesorios por
los que se haya decretado la ejecución, o fijar ese monto con relación a la tasa de
cambio si se trata de obligaciones en moneda foránea, incluso actualizar con la
devaluación de la moneda en el excepcional caso de que se trate de ejecutar una
sentencia de condena donde se impuso esa obligación, la liquidación de costas
conlleva la fijación de los gastos del proceso que debe pagar el ejecutado y,
previo el señalamiento de las agencias en derecho que hace el juez, es una labor
exclusiva del secretario, mientras que la liquidación del crédito solo de manera
subsidiaria, y a falta de que la hagan las partes, la puede efectuar éste(…)”.
La liquidación del crédito1430 es un acto procesal que tiene por
objeto, una vez exista plena certeza sobre el contenido de la obligación
y su exigibilidad, la de concretar el valor económico de la obligación, es
decir, determinar en concreto cuál es la suma que debe pagarse, con la
inclusión específica de los intereses1431 que se adeuden y las actualizaciones
aplicables. De la misma forma, la liquidación, debe reconocer cualquier
pago que se haya efectuado después de librado el respectivo mandamiento
de pago1432. La aprobación de la liquidación del crédito, se hace a través de
auto contra el cual procede el recurso de apelación en el efecto diferido
1429 López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit. p. 504.

1430 El Tribunal Superior de Bogotá, se refirió al objeto de la liquidación del crédito, para señalar lo
siguiente: “Por sabido se tiene que la liquidación del crédito se contrae en estrictez a establecer
por medio de la correspondiente operación aritmética, la suma adeudada por el demandado en
cuanto a los distintos componentes que en el pronunciamiento se hubieren reconocido, que son
el resultado de lo ya definido en el litigio; y, su objeción debe corresponder con exclusividad a la
concreción numérica que se realiza y no a circunstancias que debieron ser objeto de definición
previa para que partiendo de ellas se obtenga el resultado, pues es extemporáneo y por lo tanto
legalmente inadmisible en esta etapa procesal debatir puntos o temas que tuvieron la oportunidad
de ser discutidos”. Sala Civil, Auto de 27 de marzo de 2015, Expediente 1100131030182009 00574
06, M.P. Clara Inés Márquez Bulla.
1431 Los intereses serán distintos dependiendo de si son derivados de títulos ejecutivos contractuales o
judiciales. Véanse Autos de la Sección Tercera, del 3 de agosto de 2000, Expediente 18.404. y del
18 de marzo de 2004, Expediente 22.351, M.P. María Elena Giraldo Gómez.
1432 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 8 de septiembre de 2008, Expediente 29.686, C.P.
Ruth Stella Correa Palacio.
701
en las condiciones vistas. Dicha providencia judicial, viene a constituirse

en el examen de legalidad que hace el juez respecto de la liquidación, las
actualizaciones, los intereses aplicados en la misma y los pagos efectuados
por el deudor (art. 446, CGP). Sobre el contenido del auto aprobatorio de
la liquidación del crédito, el Consejo de Estado1433 ha expresado:
“(…) Mediante esta providencia el juez de la ejecución asiente la concreción
material del crédito u obligación, que fue realizada por las partes, una de ellas o
por el secretario del juzgado o tribunal en su defecto. La liquidación del crédito
determina exactamente el monto actual de la obligación por los cuales se
decretó la ejecución en el mandamiento de pago, y resuelve las objeciones a la
liquidación cuando hayan sido propuestas oportunamente (art. 521, CPC).
También contiene el pronunciamiento judicial sobre las objeciones que el
deudor planteó durante el trámite liquidatorio.
El juez aprobará la liquidación del crédito cuando verifique su correspondencia
exacta con el mandamiento de pago, pues la liquidación no es más que la
concreción de la obligación a cargo del deudor, que se acreditó con el título
ejecutivo y que se conminó a su satisfacción mediante el mandamiento de pago.
De todo lo anterior se infiere que la existencia o razón de ser del proceso
ejecutivo se halla en el título ejecutivo pues con fundamento en él se profiere
la primera providencia dentro de este proceso —mandamiento de pago— y en
ausencia de excepciones o propuestas se dicta la sentencia que ordena seguir
adelante con la ejecución en la cual se resuelven las excepciones y se prosigue
con el trámite procesal para la satisfacción de las obligaciones claras, expresas y
exigibles contenidas en el título ejecutivo y a cargo del ejecutado”.
De otra parte, al momento de efectuar la liquidación del crédito, el
juez, debe sujetarse a los criterios fijados en el mandamiento de pago tal y
como lo reiteró recientemente el Consejo de Estado1434, cuando señaló lo
siguiente:
“La ley es clara al disponer que la liquidación del crédito debe realizarse con
base en el mandamiento de pago, pues dicho acto procesal tiene por objeto
concretar el valor económico de la obligación, una vez exista certeza sobre su
contenido y exigibilidad, la cual únicamente se obtiene del mandamiento de
pago y de la sentencia que ordena seguir con la ejecución. Entonces, los intereses
aplicables a la liquidación del crédito serán los mismos que se dispusieron en el
mandamiento de pago.
“Al respecto, la doctrina se ha pronunciado sobre la forma en que se debe
hacer la liquidación de crédito y coincide en que ésta debe realizarse según lo
1433 Sección Tercera, Auto del 14 de octubre de 1999, Expediente 16.868, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
1434 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 10 de marzo de 2020, Expediente 64.781, C.P. Alberto
Montaña Plata.
702
dispuesto en el mandamiento ejecutivo; además resalta la labor del juez con el

fin de verificar la liquidación, ya sea la presentada por las partes o la elaborada
por el secretario, pues es su deber asegurarse que corresponda con la realidad,
esto es, con los lineamientos previamente fijados en el mandamiento de pago y
ratificados en la sentencia ejecutiva.
“Particularmente, el ejecutante debió recurrir el auto mediante el cual el
Tribunal libró mandamiento de pago, pues si no estaba de acuerdo con la tasa
de interés fijada en dicha providencia, pudo haberla impugnado, con el fin de
que se atendiera su solicitud de aplicar otros intereses, como son los previstos
en el contrato; pero como no lo hizo, esa omisión no puede alegarse en este
estado del proceso, cuando ya se dictó sentencia que ordenó seguir adelante
con la ejecución y practicar la liquidación del crédito en la forma prevista en la
orden de intimación al pago”1435.
Lo anterior indica, además, que el ejecutante no puede aprovechar el
acto procesal de la liquidación del crédito para adicionar nuevos conceptos
a título de intereses u otros ítems que no fueron oportunamente
reconocidos en el mandamiento de pago, ya sea por la omisión del juez o
por la negligencia del acreedor en pedir la adición, aclaración o corrección
del auto que conmina al pago, pues la liquidación es el resultado que
concreta aquello que se ordenó pagar en el mandamiento en sus estrictos
términos. El Consejo de Estado1436, en tal sentido, aseguró:
“La parte actora presentó la liquidación del crédito con especificación del capital
y los intereses causados hasta la fecha de presentación de la misma el cual fue
objetado por la parte demandada alegando que el apoderado de la ejecutante
incurrió en error al introducir en la misma, conceptos por los cuales no se libró
Considera el Despacho, que para el cumplimiento de las órdenes de ejecución,
las normas previstas por el ordenamiento jurídico son claras, y es el mandamiento
de pago el que contiene la obligación clara, expresa y exigible en favor de la
ejecutante. Dicha decisión, en el presente caso, se encuentra contenida en el
auto de 11 de mayo de 2004 que reconoció solamente el capital adeudado.
Esta etapa procesal no es la pertinente entonces, para entrar a controvertir
el mandamiento ejecutivo, así que no le asiste razón a la parte ejecutante para
discutir sobre el monto o el reconocimiento de los intereses moratorios que
no fueron ordenados en su oportunidad, puesto que, existen oportunidades
expresamente en la ley para que las partes puedan refutar el mandamiento de
pago. Momentos procesales que ya han precluído en el sub lite.
1435 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 2 de agosto de 2006, Exp.
28994.
1436 Sección Tercera, Subsección “C”, Sala Unitaria, Auto de 20 de abril de 2015, Expediente 51.885,
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
703
4.- Puesto que el mandamiento de pago no ha sido objeto de controversia

y el mismo se libró únicamente por concepto de capital, sin indexación ni
reconocimiento de intereses de mora, este Despacho confirma el auto de 26 de
noviembre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima”.
En el proceso ejecutivo que se surte ante la jurisdicción contencioso
administrativa es necesario tener presente cuáles son los intereses y
actualizaciones a reconocer, según se trate de títulos ejecutivos que
deriven de contratos estatales o providencias judiciales condenatorias.
En los casos de títulos ejecutivos que dimanen de contratos estatales,
los intereses que se reconocerán en la liquidación del crédito serán los
dispuestos en el mandamiento ejecutivo, dependiendo de la existencia
del pacto de los intereses o de los legales ante la falta de acuerdo, o por
exceder los límites de ley. Distinto sucederá en el caso de las providencias
judiciales condenatorias, por cuanto se aplicarán los intereses comerciales
moratorios dependiendo que estén o no aprovisionadas en el nuevo Fondo
de Contingencias. En ese sentido, el Consejo de Estado1437, recientemente
sostuvo: “Los intereses moratorios previstos en la Ley 80 de 1993 no son
aplicables a la ejecución de sentencias originadas en una controversia
contractual. Lo anterior habida consideración de que los primeros rigen el
retardo en el cumplimiento de las obligaciones en la ejecución contractual,
al tiempo que la sentencia es un título autónomo que se encuentra desligado
del contrato, por lo que en dichos casos deberá acudirse a las normas para la
ejecución de condenas”.
Cuando se ha practicado la medida cautelar de embargo de dineros
y por ende existen depósitos judiciales a disposición del despacho
respectivo, dentro del trámite de aprobación judicial de la liquidación del
crédito, incluyendo la apelación del auto que la aprueba o modifica, es
perfectamente posible que el juez administrativo pueda ordenar, de oficio
o a petición de parte, la entrega de los dineros embargados al ejecutante,
en aquello que no es objeto de la apelación. En efecto, el numeral 3º del
artículo 446 del CGP, dispone: “3. Vencido el traslado, el juez decidirá si
aprueba o modifica la liquidación por auto que solo será apelable cuando
resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva. El recurso que se
tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de bienes, ni la
entrega de dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación”.
1437 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 10 de marzo de 2020, Expediente 64.781, C.P. Alberto
Montaña Plata.
704
Debe ser de esa forma, por cuanto en el trámite de aprobación o

modificación de la liquidación del crédito, no se está atacando la existencia
de la obligación, sino únicamente la determinación concreta de la suma a
deber. Las razones de inconformidad del ejecutante contra la liquidación,
podrán ser réplicas de carácter numérico o aritmético frente a la cantidad
concreta liquidada y los conceptos aplicados (capital, actualizaciones,
intereses, abonos). No podrán plantearse como objeciones, solicitudes para
modificar las bases para realizar la liquidación, fijadas en el mandamiento
o en la sentencia ejecutiva1438. Igualmente, como objeción a la liquidación
del crédito, el ejecutado puede solicitarle al juez que tenga en cuenta
los pagos que efectuó en el trámite del proceso ejecutivo, pues según
el Consejo de Estado1439, lo contrario sería permitir un enriquecimiento
sin causa del ejecutante. El juez, deberá verificar los pagos realizados y
reconocerlos como tal en el auto aprobatorio de la liquidación del crédito.
El Consejo de Estado, dentro del trámite de una acción de tutela, accedió
al amparo constitucional deprecado y dejó sin efectos un auto del Tribunal
Administrativo del Atlántico, que declaró la insubsistencia de lo actuado
en un proceso ejecutivo, pues encontró que hubo pago parcial de la
obligación económica contenida en la sentencia y pese a que concluyó
que no era posible adoptar tal determinación – pues el ejecutado tuvo la
oportunidad de controvertir el mandamiento de pago –, sí advirtió, que el
juez administrativo, al momento de revisar la liquidación del crédito, está
habilitado para decretar oficiosamente la excepción de pago parcial de la
obligación. En efecto, el máximo Tribunal1440, aseguró lo siguiente:
“En cuanto a la decisión de decretar la ńulidad´ de lo actuado, debe tenerse en
cuenta que a la parte ejecutante [sic] se le dio la oportunidad en su momento
de presentar excepciones previas y perentorias y presentar recursos contra
las decisiones proferidas por el Juez Administrativo, lo cual no impedía que
el Juez de segunda instancia decidiera lo concerniente frente a la liquidación
del crédito e incluso que en uso de sus facultades pudiera decretar de oficio la
excepción de pago parcial al evidenciar que a la parte ejecutada [sic] se le pagó
efectivamente el 14 de julio de 2006 la suma de $ (..) quedando por consiguiente
un saldo insoluto de $ (..) dando cumplimiento a la Resolución (…) sin que ello
implicara se decretara la insubsistencia referida y ordenar así que se reliquidara
la obligación a cargo de la entidad ejecutada”.
1438 Así lo advirtió la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el Auto del 8 de septiembre de 2008,
1439 Ibídem.
1440 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia de Tutela de 5 de abril de 2011,
Expediente 11001-03-15-000-2011-00192-00, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
705
Creemos, entonces, que el criterio judicial citado, se ajusta plenamente

a la competencia legal que le asiste a los jueces administrativos, para que
reconozcan finalmente el pago de aquello que realmente debe el deudor
y de paso, se evita con ello, que se produzca un incremento patrimonial
injustificado a favor del acreedor y más aún, tratándose de recursos
públicos, cuando el deudor sea una entidad estatal.
También, el juez administrativo, está habilitado por el numeral 31441 del
artículo 446 del CGP, para ejercer un control integral de la liquidación del
crédito hasta el punto que puede modificar de oficio la cuenta respectiva.
Nótese, que el precepto se refiere a la alteración de oficio, lo que
implícitamente autoriza al operador judicial para reconocer cualquier pago
u otra circunstancia que afecte la cuantificación exacta de la acreencia, con
el fin de reconocer aquello que se adeuda exactamente.
Por otro lado, a través de la liquidación no se define un aspecto
sustancial de la ejecución y por ese motivo la ley procesal civil permite la
entrega de los dineros aún en el caso de que se haya apelado la aprobación
o la modificación a la liquidación del crédito. Entonces, cuando se proponga
el recurso de apelación, se podrán entregar los dineros en aquella cantidad
que no sea objeto de controversia. Así por ejemplo, si dentro del trámite de
la liquidación del crédito en un juicio ejecutivo, ésta arroja un saldo a deber
de $10.000.000 y resulta que el ejecutante apela bajo el argumento de
que se adeudan solo $8.000.000, el juez podrá ordenar la entrega de esta
última cantidad de dinero ($8.000.000) y el resto lo entregará una vez se
haya decidido la apelación1442. En este caso, para la entrega de los dineros,
el juez tendrá que fraccionar los títulos de depósito judicial y proceder a
su entrega. Sobra recordarlo, pero la entrega de los títulos al ejecutante
deberá constar en un acta debidamente suscrita por el secretario del
Juzgado o de la corporación respectiva.
Por las anteriores razones, en las ediciones anteriores, no se compartió
la posición que venía sosteniendo el Consejo de Estado1443 cuando afirmó:
1441 “Artículo 446. Liquidación del crédito y las costas. Para la liquidación del crédito y las costas, se
observarán las siguientes reglas: (…)
3. Vencido el traslado, el juez decidirá si aprueba o modifica la liquidación por auto que solo
será apelable cuando resuelva una objeción o altere de oficio la cuenta respectiva. El recurso,
que se tramitará en el efecto diferido, no impedirá efectuar el remate de bienes, ni la entrega de
dineros al ejecutante en la parte que no es objeto de apelación (negrillas por fuera del texto original)”.
1442 Esta posición es respaldada por la doctrina cuando afirma: “(…) Aunque el auto que apruebe la
liquidación hubiese sido apelado, también se dispondrá la entrega del dinero embargado en
la parte que no es objeto de dicho recurso (negrillas por fuera del texto original)”. Velásquez
Gómez, Luis Guillermo. Op. Cit. pp. 57 y 58.
Germán Rodríguez Villamizar. En ese mismo sentido, la misma Sección Tercera, por Auto del 18
706
“(…) el artículo 522 del CPC fue debidamente observado en este caso, habida
cuenta que como lo embargado era dinero, lo procedente era que una vez
ejecutoriado el auto que aprobara la liquidación del crédito y las costas,
se ordenará de oficio o a solicitud de parte su entrega al acreedor hasta la
concurrencia del valor liquidado, como en efecto sucedió”. Como se expuso,
tanto el numeral 3º del artículo 521 del CPC, como en el mismo numeral
del artículo 446 del CGP, como la doctrina, concuerdan al señalar que no
es necesaria la firmeza de la aprobación de la liquidación del crédito para
entregar sumas de dinero embargadas, por cuanto aquello que no es
objeto del recurso de apelación contra la providencia de aprobación de la
liquidación, válidamente podrá ser entregado al ejecutante directamente
por el juez. Se reitera este criterio en el sentido de que no es necesario
que el auto aprobatorio de la liquidación del crédito esté ejecutoriado
para proceder a la entrega de sumas de dineros embargadas, pues habrá
restricción en la entrega solo respecto a las sumas objeto de controversia.
Por su parte, el Consejo de Estado, varió su posición inicial para concluir
que el juez administrativo sí puede ordenar la entrega de dineros, en
aquello que no se controvierta frente al auto aprobatorio de la liquidación
del crédito. En efecto, el máximo Tribunal1444, sobre el asunto, expresó:
“La liquidación del crédito tiene por objeto concretar el valor económico
de la obligación y está sujeto a la revisión del juez, quien puede aprobarla o
modificarla, decisión contra la cual procede el recurso de apelación en el efecto
diferido, circunstancia que permite que el juez ordene la entrega a favor del
ejecutante, de los dineros embargados que no sean objeto de la apelación,
como se desprende de la ley (…)”. La nueva postura jurisprudencial, es
acertada de cara al contenido del artículo 446 del CGP e incluso, a los
planteamientos doctrinales en la materia.
Por otro lado, se insiste en que en el auto aprobatorio de la liquidación
del crédito, no es posible definir aspectos sobre la existencia y exigibilidad
de la obligación ejecutada, salvo que se trate de reconocer pagos parciales
o totales de la prestación con posterioridad al mandamiento ejecutivo,
pues esa oportunidad, como se advirtió en esta obra, desaparece una vez
de marzo de 2004, Expediente 22.351, C.P. María Elena Giraldo Gómez, señaló: “Como quedó
detallado al inicio de las consideraciones, el 12 de junio de 2001, el ejecutante recibió cinco (5)
títulos por un valor total de $372’385.419,69, que el Tribunal le entregó a pesar de que su auto de
liquidación no estaba en firme. Por tanto del valor de la liquidación a esa fecha deben restarse
las sumas efectivas que recibió el ejecutante, imputándola primero, como exige el Código Civil en
el artículo 1653, a intereses y luego al saldo por capital. Y sobre el saldo por capital, se continuará
efectuando la liquidación de los intereses” (negrillas y subrayado son del texto original).
1444 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 3 de diciembre de 2008, Expediente 34.175, C.P.
707
se dicta sentencia ejecutiva que ordena seguir adelante con la ejecución.

Adicionalmente, el Consejo de Estado1445, se ha dado a la tarea de describir
cuál es la finalidad de la liquidación del crédito y al respecto, ha expresado
lo siguiente:
“1.2. La liquidación del crédito supone la determinación con exactitud del valor
actual de la obligación, adicionada con los intereses y otros conceptos por los
cuales se haya dispuesto la orden de pago, e incluso corresponde la fijación de
su valor de acuerdo con la tasa de cambio, cuando se haya pactado en moneda
extranjera, así como la actualización por la pérdida de poder adquisitivo de la
moneda.
El control de legalidad de la liquidación está siempre en cabeza del juez
quién deberá analizar aquella presentada por el ejecutante y la objeción del
ejecutado, en caso de que se presente, dicha potestad establecida para el juez,
se insiste, no implica la posibilidad de modificar o revocar el mandamiento de
pago, como quiera que se trata de una providencia judicial que se encuentra
en firme, lo que no obsta para que el total de la obligación pueda ser variado,
no como consecuencia de la alteración de los parámetros establecidos en dicho
auto, sino como resultado de: i) la verificación de los pagos realizados por el
ejecutado, en virtud de la orden proferida en el mandamiento de pago, ii) la
liquidación de los intereses de la deuda, como quiera que al inicio del proceso,
el juez no tiene los elementos necesarios para determinar el monto exacto que
debe pagar el ejecutado por este concepto, el cual solo se concreta al momento
de la liquidación del crédito”.
Igualmente, la misma corporación1446, precisó que no es posible que
las partes, en la controversia de la liquidación del crédito, pretendan
modificar las bases adoptadas en el mandamiento de pago o en la sentencia
ejecutiva. En efecto, se aclaró: “Situación distinta a la señalada, es aquella
que se presenta cuando con ocasión de la liquidación, se pretende por
parte del ejecutante o por el ejecutado, que se modifiquen los parámetros
fijados en el mandamiento de pago o en la sentencia que decidió las
excepciones oportunamente propuestas, situación que carece de asidero en
el ordenamiento procesal”.
Ya frente al tema concreto de cómo se hace la liquidación del crédito,
el sistema aplicable dependerá de los intereses a liquidar —los cuales se
fijan en el mandamiento de pago—, a saber: i) intereses de Ley 80 de 1993,
y ii) intereses comerciales moratorios –Código de Comercio o DTF CPACA–.
1445 Sección Tercera, Auto del 8 de septiembre de 2008, Expediente 29.686, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
1446 Ibídem.
708
He aquí un ejemplo para practicar una liquidación de los créditos derivados

de los contratos estatales. A su vez, el Consejo de Estado1447, para liquidar
créditos de obligaciones derivadas de contratos estatales, con base en los
intereses moratorios de Ley 80 de 1993, utiliza el siguiente cuadro:
Varia-
Nº Fecha Fecha Fecha Capital
Valor ción Intereses
Fact.
Exigible Liquidación Desde Hasta IPC Actualización Actualizado
Junio de
1020 208.855 28/08/2008 Junio/2000 Junio/2001 8.75% 18.274,81 227.129,81 27.255,58
2000
Junio/2001 Junio/2002 7.65% 17.375,43 244.505,24 29.340,63
Junio/2002 Junio/2003 6.99% 17.090,92 261.596,16 31.391,54
Junio/2003 Junio/2004 6.49% 16.977,59 278.573,75 33.428,85
Junio/2004 Junio/2005 5.50% 15.321,56 293.895,31 35.267,44
Junio/2005 Junio/2006 4.85% 14.253,92 308.149,23 36.977,91
Junio/2006 Junio/2007 4.48% 13.805,09 321.954,31 38.634,52
Junio/2007 Junio/2008 5.69% 18.319,20 340.273,52 40.832,82
Junio/2008 Agosto/2008 5.69% 4.840,00 345.113,52 10.123,34
Los supuestos para la liquidación son: i) Obligación: Factura 1020, ii)

Fecha de exigibilidad: Junio de 2001; iii) Valor de la obligación: $208.855,
y iv) Fecha en que se aprueba la liquidación: Junio 2001. La operación de
liquidación del crédito es así: i) Multiplico el capital a actualizar por el
IPC/ anual (sino es por el año entonces divido el IPC entre 360 días y así
encuentro el IPC proporcional) y el resultado lo divido entre 100, ii) Una
vez tengo el valor del capital actualizado, lo multiplico por los intereses
(al interés moratorio multiplicando el capital actualizado por el 12% si es
por un año o el promedio si no es anual —divido 12/360 y el resultado lo
multiplico por el número de días a liquidar—) y lo que resulte lo divido entre
100. Si debo actualizar un mismo capital varios años, se efectúa el mismo
procedimiento pero no sobre el capital a actualizar sino por el actualizado
en el año anterior y así sucesivamente. En el ejemplo citado en el cuadro,
el capital a actualizar es la suma de $208.855 y este valor lo multiplico por
la variación del IPC del año 2000, que es 8.75% y lo divido entre 100. El
resultado del capital actualizado es la suma de doscientos veintisiete mil
ciento veintinueve pesos ($227.129), que es igual al capital a actualizar + el
valor de la actualización. Los intereses, en la misma operación, consisten
en multiplicar el capital actualizado, en el ejemplo, la suma de $227.129
x 12% (interés anual de Ley 80) y luego lo divido entre 100, arroja una
1447 Sección Tercera, Auto del 8 de septiembre de 2008, Expediente 29.686, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
709
cifra de $27.255. Entonces, un capital histórico de $208.855, junto con la

actualización y con la liquidación de los intereses, asciende a un valor de
$254.384.
Igualmente, para liquidación de créditos, con intereses comerciales
moratorios del Código de Comercio, se aplica el cuadro siguiente:
MES T. créditos libre asignación Tasa máx. permitida (1.5

Resultado
(# de días a liquidar) (anual) veces tasa anterior)
Dic. 9/1999 (23 días) 22.80% 34.20% $6’347.810,04
Enero 2000 (31 días) 21.16% 31.89% $7’977.856,00
Feb. 2000 (29 días) 17.39% 26.08% $6’103.452.44
Marzo 2000 (31 días) 17.67% 26.50% $6’629.450.73
Abril 2000 (30 días) 17.61% 26.41% $6’488.226,89
Mayo 2000 (31 días) 18.08% 27.12% $6’784.554,86
Junio 2000 (30 días) 19.20% 28.65% $6’936.108,22
Julio 2000 (31 días) 19.84% 29.76% $7’444.998,26
Ago. 2000 (31 días) 20.64% 30.96% $7’745.199,80
Sep. 2000 (30 días) 22.62% 33.93% $8’214.385,76
Octubre (31 días) 23.76% 35.64% $8’915.985,82
Noviembre (30 días) 24.50% 36.75% $8’897.102,17
Diciembre (31 días) 24.58% 36.87% $9’223.692,40
Enero 2001 (31 días) 25.06% 37.59% $9’403.813,32
Feb. 2001 (28 días) 25.52% 38.28% $8’649.678,00
Marzo 2001 (31 días) 25.50% 38.25% $9’568.924,17
Abril 2001 (30 días) 25.57% 38.35% $9’593.940,97
Mayo 2001 (31 días) 25.49% 38.23% $9’563’920,81
Junio 1-12/01(12 días) 25.38% 38.07% $3’686.668,62
$148’757.769,28
En el ejemplo, la operación parte de la liquidación de intereses sobre un

valor para liquidar de $290.517.622,11. Entonces, los pasos son los siguientes:
La liquidación se hace mes a mes y por fracciones si es del caso.
Entonces, se toma el capital (no se actualiza por que el interés comercial
lleva implícita la corrección monetaria) y se divide la tasa de interés vigente
por 360 días. En el ejemplo, al liquidar diciembre de 1999, se liquidan 23
días de intereses, así: La tasa de interés bancario corriente vigente para
diciembre de 1999, según la certificación de la Superfinanciera es de 22.80
(verificado en certificación de la Superifinanciera). Al aplicar el interés
moratorio se aplica una y medio veces del interés bancario corriente.
Entonces, se divide 22.80 % en 2 y eso da 11.40 y ese 11.4 se suma al 22.80 y
da como resultado 34.20 (este es el interés moratorio = una y media veces
710
el interés bancario corriente)1448. Ese interés moratorio comercial que

corresponde al 34.20, se divide entre 360. Luego el resultado, se multiplica
por el número de días a liquidar, en este caso, 23 y eso da 2.185. Luego, el
capital lo multiplico por 2.185 y lo divido por 100 dando como resultado
6.347.810,04. De tal manera, que los intereses por 290.517.622 por 23 días
del mes de diciembre de 1999, equivalen a 6.347.810,04. En seguida, se
toma el mes siguiente o fracción y se hace el mismo procedimiento. De esta
forma, es que se debe liquidar el incumplimiento de obligaciones derivadas
de providencias judiciales condenatorias1449 que impongan el pago de una
suma líquida de dinero.
También, se advierte, que cuando lo embargado fuere dinero y el juez
competente, una vez esté en firme la liquidación del crédito y de las costas
disponga la entrega de los títulos hasta la concurrencia del valor liquidado,
ya sea oficiosamente o a petición de parte, si se produce un retardo en
la entrega no imputable a la parte ejecutada, este hecho de por sí no
generará la reliquidación del crédito1450. El Consejo de Estado1451, en cuanto
a la reliquidación del crédito, anotó:
“La reliquidación del crédito procede cuando dentro del proceso ejecutivo
ya se hubiere liquidado el crédito, pero haya transcurrido el tiempo desde la
liquidación del crédito, puede suceder que en el transcurso de tiempo desde
la liquidación y la entrega de los dineros al ejecutante en la parte que no es
objeto de la apelación, se generen intereses y gastos procesales que conlleven
1448 Artículo 884 del Código de Comercio.

1449 Para los títulos judiciales se aplica el interés comercial moratorio (una y medio del bancario corriente)
a partir del día siguiente al momento en que se hizo exigible la obligación, pues es a partir de la
fecha en que se venció el plazo que se cuenta y se aplican tales intereses. En palabras del Consejo
de Estado,“(…) Se reitera que, normativamente, los intereses legales a aplicar son los previstos en
las disposiciones que refieren a los títulos ejecutivos de origen judicial, entre ellos los complejos
contenidos en las actas de conciliación prejudiciales y en la providencia judicial de aprobación,
regulados en el artículo 72 de la Ley 446 de 1998. En esta norma, que fue declarada parcialmente
inexequible, se dispuso de manera expresa qué intereses generarían los acuerdos conciliatorios
prejudiciales aprobados judicialmente. La Corte Constitucional en el fallo C-188 del 24 de marzo de
1999 se pronunció sobre la constitucionalidad del inciso ibídem de la Ley 446 de 1998 y sobre el
artículo 177 del CCA y declaró la inexequibilidad de los apartes “durante los seis meses siguientes
al plazo acordado para su pago” y “después de este último”, lo que implicó que los intereses que se
deben aplicar son los comerciales moratorios después de incurrirse en mora y hasta su cancelación,
tanto para las providencias aprobatorias de conciliaciones pre y judiciales, como para las sentencias
de condena, en estas por regla general. Visto lo anterior y para el caso particular la revisión de la
liquidación debe efectuarse con fundamento en dicha norma especial y no como la hizo el Tribunal,
con base en la Ley 80 de 1993”. Sección Tercera, Auto del 8 de agosto de 2002, Expediente 22.351,
M.P. María Elena Giraldo Gómez.
Becerra.
711
a la actualización de la liquidación, con el fin de garantizar el pago total de la

obligación conforme a lo dispuesto en el artículo 537 del CPC, a menos que el
retardo en la entrega del dinero no sea imputable a la parte ejecutada, evento
en el cual, no procederá la reliquidación. Así lo consideró la Sala en providencia
del 13 de noviembre de 2003, al negar la liquidación adicional del crédito, en
consideración a que los intereses generados por el retardo en el pago no eran
imputables a la parte ejecutada:
“Para ese efecto, resultan atendibles las razones expuestas por el a quo, en
el sentido de que lo dispuesto en el artículo 522 del Código de Procedimiento
Civil fue debidamente observado en este caso, habida cuenta que como lo
embargado era dinero, lo procedente era que una vez ejecutoriado el auto que
aprobara la liquidación del crédito y las costas, se ordenará de oficio o a solicitud
de parte su entrega al acreedor hasta la concurrencia del valor liquidado, como
en efecto sucedió. En consecuencia, el hecho de que la solicitud de entrega del
título de depósito judicial se hubiera elevado por parte del ejecutante el 10 de
diciembre de 2001 y su entrega se hubiere ordenado hasta el 22 de enero de
2002, no debe generar intereses adicionales a favor de la parte actora, porque la
causa que dio lugar a que entre la fecha de ejecutoria de dichos autos y aquella
en que se ordenó la entrega al ejecutante de la suma a su favor, cuyas fechas ya
fueron referenciadas, no fue otra que la ausencia del título en el expediente,
falencia esta que por no ser imputable a la parte ejecutada, no puede dar lugar
a la reliquidación del crédito solicitada1452.
Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que la liquidación adicional
del crédito tiene por objeto actualizar el crédito, a partir de la primera
liquidación aprobada y en firme, cuando exista retardo en la entrega de la
suma de dinero en ella contenida, que genere intereses de mora, siempre
que no sea imputable al ejecutado” (negrillas y resaltado por fuera del texto
original).
Por lo tanto, reitera la jurisprudencia administrativa, que la reliquidación
del crédito en el proceso ejecutivo administrativo tiene por objeto actualizar
el crédito y los gastos procesales, solo cuando a partir de la liquidación inicial
aprobada y en firme, se produce un retardo en la entrega del dinero que genera
intereses moratorios y lógicamente, siempre que lo anterior sea imputable
al ejecutado. En consecuencia, cuando se proponga una reliquidación del
crédito ante el juez, éste deberá verificar la ocurrencia de los siguientes
supuestos: i) Que la liquidación del crédito inicial haya quedado en firme, ii)
Que se presente un retardo en la entrega de los dineros al ejecutante pese
a que se ordenó proceder en ese sentido, y iii) Que el retraso en la entrega
1452 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 13 de noviembre de 2003. Expediente 22.962. C.P.
712
de los recursos sea imputable al ejecutado. De tal forma, que si acredita que
el retraso en la entrega obedeció a eventos no imputables al ejecutado, será
improcedente la reliquidación del crédito (art. 446 num. 4).
Un típico y usual caso donde sí se genera la reliquidación del crédito
en contra del ejecutado, es cuando no existe dinero suficiente para
cubrir la deuda contenida en la liquidación inicial en firma. El Consejo de
Estado1453, sobre el particular, ha expresado: “Teniendo en cuenta que la
reliquidación del crédito procede cuando no existe dinero suficiente para
cubrir la deuda contenida en la liquidación y como en este caso, los títulos
judiciales constituidos antes de la liquidación resultaban insuficientes para
la satisfacción del crédito, es evidente que hay lugar a la actualización de la
liquidación por cuanto, en este caso, la mora en el pago de la obligación es
imputable al deudor”.
Por último, sobre la figura de la liquidación adicional del crédito, anota
la doctrina1454:
“Aunque ni el artículo 521 del CPC, ni otro cualquiera, señale cuándo hay lugar
a que se efectúe liquidación adicional del crédito, es lógico que esta pueda
practicarse en la misma oportunidad que consagraba el segundo inciso del
artículo 521 antes de la reforma contenida en el Decreto 2282 de 1989, que se
omitió sin razón aparente, de acuerdo con el cual efectuado el remate y antes
de hacer entrega del remanente al deudor (es decir, del dinero sobrante del
precio pagado por el rematante), se hará una liquidación adicional del crédito y
las costas, sin perjuicio de que se satisfaga al acreedor hasta la concurrencia del
valor de la liquidación inicial.
Tampoco existe razón para que la liquidación adicional no pueda realizarse
en cualquier estado del proceso, sin que por esta causa se suspenda su trámite,
y siempre que se justifique un interés serio en ello.
Lo que no es admisible es que so pretexto de una liquidación adicional, el
ejecutado presente una reliquidación del crédito incorporar constancias o
pruebas de abono o pagos que debió alegar en la oportunidad para proponer
excepciones. Esto, por cuanto la liquidación adicional es para actualizar el
crédito, a partir de la primera liquidación que se hizo, que se supone aprobada y
se encuentra en firme, y no para ser cuestionada por el ejecutado mediante una
reliquidación posterior”.
Otro aspecto que se debe tratar es el concierne con la determinación
de las fechas a tomar en cuenta para reliquidar el crédito frente a los
Becerra.
1454 Velásquez Gómez, Luis Guillermo, Op. Cit., pp. 151 y 152.
713
abonos parciales a la deuda en el curso del proceso ejecutivo. Pues bien,

cuando se hacen abonos parciales, los intereses moratorios se deben
liquidar hasta la fecha en que se efectúa el pago parcial o la consignación
en la cuenta de depósitos judiciales y no hasta la fecha en que se retira el
correspondiente título judicial por el acreedor. En ese sentido, el Tribunal
Superior de Bogotá1455, anotó:
“El punto de discusión en el presente asunto está centrado en la fecha en que
debe entenderse efectuado el correspondiente pago, pues hasta ese momento
han de liquidarse los intereses de mora; de donde habiéndose en el presente
asunto realizado la correspondiente consignación en la cuenta de depósitos
judiciales el día 15 de marzo de 2002, esto es, con posterioridad a que la
liquidación del crédito inicial quedara en firme, en dicha fecha ha de entenderse
realizado el pago y por lo tanto hasta allí han de liquidarse los correspondientes
intereses de mora. Nótese que no puede tenerse como fecha para liquidar los
correspondientes intereses de mora el día en que se retiró el correspondiente
título judicial por parte del demandante, pues aceptar tal hipótesis como lo hizo
el Juzgado, es tanto como dejar a disposición del acreedor el cobro de intereses
de mora, e imponerle de esta forma una carga mayor al deudor, pues tendría
que pagar intereses hasta que aquel decidiera retirar el correspondiente título
judicial”.
Por otra parte, en la reliquidación del crédito no resulta procedente
incluir nuevos intereses pues la operación debe hacerse respecto del
capital actualizado a la fecha en que quedó en firme la providencia que
liquidó inicialmente. El Consejo de Estado1456, en ese sentido, aseguró:
“Ahora, la liquidación de crédito debe reflejar el estado actual de la obligación
demandada ejecutivamente. Para el efecto de la actualización, es menester traer
a colación el artículo 521 del Código de Procedimiento Civil, el cual establece “(…)
[d]e la misma manera se procederá cuando se trate de actualizar la liquidación,
para lo cual se tomará como base la liquidación que esté en firme”. Así la Sala
no encuentra procedente realizar el cobro de intereses sobre lo solicitado por
la recurrente, estaría generando el cobro de intereses posteriores sobre los ya
liquidados. En consecuencia, la actualización se calculará con base en el capital
actualizado a la fecha de la providencia en firme, que aprobó la liquidación de
crédito”.
Otro asunto de interés es no olvidar que tanto al momento de
aprobar la liquidación del crédito o su posterior reliquidación, en caso de
1455 Sala Civil, Auto del 27 de mayo de 2005, Expediente 2607, M.P. Ricardo Zopó Méndez.
1456 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 30 de julio de 2015, Expediente 53.319, C.P. Stella Conto
Díaz del Castillo.
714
que ocurran los supuestos para ello, el juez, cuando tenga a disposición
títulos de depósito judicial que exceden el valor total del crédito y las
costas, deberá: i) ordenar a la oficina judicial respectiva el fraccionamiento
de los títulos1457 para cubrir el pago total de la obligación, ii) Disponer la
entrega de los títulos de depósito judicial restantes al ejecutante, salvo
que se haya embargado el remanente, como lo prevé el artículo 446 del
CGP, al preceptuar: “Practicado el remate de todos los bienes y cancelado el
crédito y las costas, el juez remitirá el remanente al funcionario que decretó
el embargo de éste”. Si con la reliquidación del crédito, se cubre la totalidad
de la obligación, se dispondrá la terminación del proceso ejecutivo y el
levantamiento de las medidas cautelares decretadas.
6.1. Cómo opera la regla de abono a capital dispuesta en el artículo

1653 del Código Civil.
Un asunto de especial importancia en estos días, se refiere al estudio de
las reglas aplicables a los abonos parciales a una deuda de carácter estatal
pues la determinación de si un pago parcial se imputa al capital o los
intereses, es un aspecto realmente problemático al interior del trámite de
los procesos ejecutivos a tal punto que la Sala Plena de la Sección Segunda
del Consejo de Estado1458, decidió unificar jurisprudencia sobre ese sensible
tema, sin embargo, a la fecha de actualización de la presente obra no se ha
conocido providencia en tal sentido.
La tesis de esta obra se inclina por aplicar de forma plena la previsión
del artículo 1653 del Código Civil, fundado en dos argumentos a saber: (i) no
hay disposición legal en el régimen de derecho administrativo que prevea
lo contrario, y (ii) así lo ha entendido la jurisprudencia de la Sección Tercera
del Consejo de Estado. Veamos:
(i) No hay disposición legal en el régimen de derecho administrativo
que prevea una regla distinta a la del artículo 1653 del Código Civil para el
pago de obligaciones.
El punto clave que debemos estudiar consiste en establecer si existe o
no una disposición legal que señale cómo se imputan los pagos parciales
que un deudor realiza en el marco de la extinción de una obligación en
la que interviene como acreedor o deudor el Estado, pues tratándose de
aquellas que surgen entre los particulares se cuenta con lo dispuesto en el
Becerra.
1458 Auto de 6 de junio de 2019, Expediente 11001-33-42-048-2016-00009-01.
715
artículo 1653 del Código Civil – imputación del pago –, que prescribe: “Si se
deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses,
salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital.
Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se
presumen éstos pagados”.
Para el caso de las obligaciones susceptibles de cobrarse por la vía de
los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción administrativa se
tiene que son aquellas que provienen de providencias judiciales – autos,
sentencias y laudos arbitrales – y otras de naturaleza contractual incluyendo
los actos administrativos derivados de dicha actividad que reúnen las
calidades de título ejecutivo, sin embargo, no existe ni en el CPACA ni en el
CGP, una norma procesal que prevea cómo opera la imputación de pagos
parciales frente a esas obligaciones en las que interviene como sujeto de
ellas una entidad estatal. Tampoco identificamos una norma de carácter
sustancial que prevea un método especial para imputar los abonos que
haga un deudor en el marco de una acreencia estatal, provenga de títulos
judiciales o contractuales.
En este orden de ideas, es la Ley 153 de 1887 y el Código Civil, quienes
suplen ese vacío pues no existe una regla propia del derecho administrativo
que prevea una disposición especial a aquella que contiene el precitado
artículo 1653. Así, por un lado, el artículo 8 de la Ley 153 dispone: “Cuando
no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las
leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina
constitucional y las reglas generales de derecho” y por el otro, el artículo
1653 del Código Civil, sí regula un caso semejante.
Así las cosas, creemos que cuando el juez administrativo conoce de
una ejecución en la que el deudor efectúa o prueba pagos parciales a la
obligación estatal, no puede aplicar una regla diferente a la prevista en el
artículo 1653 del Código Civil, como sería por ejemplo aquella que enseña
que todo pago parcial se imputa primero a capital, porque sencillamente
no existe. El asunto, en estos momentos, se somete al régimen general de
las obligaciones, salvo claro está que el Legislador decidiese intervenir para
establecer un criterio distinto.
Por otro lado, aquellas consideraciones jurídicas que recaen sobre
la protección al patrimonio público que debe proveer el juez con la
consecuente inaplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil en estos
casos, exigirían entonces identificar y aplicar una norma legal concreta que
reemplace aquella antiquísima que reposa en el precitado código o incluso
entonces creando una regla judicial.
716
(ii) Así lo ha entendido la jurisprudencia de la Sección Tercera del

Consejo de Estado.
La aplicación del artículo 1653 del Código Civil cuando se acreditan
abonos parciales a una acreencia estatal en el trámite de los procesos
ejecutivos que se definen en la jurisdicción administrativa ha tenido eco en
la Sección Tercera del Consejo de Estado, que en diferentes oportunidades
así lo ha hecho. En efecto, en una de varias decisiones, concluyó1459:
“En el presente caso, el tribunal se equivocó al aplicar únicamente a capital la
suma abonada en el pago por consignación, sin tomar en cuenta los intereses
moratorios reconocidos, dado que el artículo 1653 del Código Civil dispone que
el pago debe imputarse primero a intereses y luego a capital.
En efecto, de la suma de $97.809.941.50, debió descontarse los intereses
moratorios debidos desde el seis de noviembre de 2001 hasta el 27 de agosto de
2003, y el saldo aplicarlo a capital. Así mismo, del capital que faltara por pagar,
debían contabilizarse los intereses moratorios hasta la fecha de la sentencia,
12 de diciembre de 2003, lo que permitiría establecer el valor por el cual debía
continuarse la ejecución. De acuerdo con lo determinado en el mandamiento
de pago, los intereses moratorios se calcularán a la tasa del 12 % anual, que se
aplicará sobre valor histórico actualizado (negrillas y resaltado por fuera del
texto original)”.
Y la misma Corporación1460, en épocas más recientes, adujo: “Sobre este
aspecto, se advierte que de conformidad con los artículos 1626, 1634 y 1649
del C.C., el pago consiste en la prestación de lo debido de donde es claro que
el acreedor, salvo pacto o ley en contrario, no está obligado a recibir pagos
parciales. Es de anotar que, en todo caso, el abono habrá de computarse a
intereses -artículo 1653 ibídem-“.
Por otro lado, en otro pronunciamiento el Consejo de Estado, se refirió
al alcance del artículo 1653 del Código Civil para imputar pagos efectuados
en el marco de una obligación que constaba en un Laudo Arbitral y en ese
sentido, sostuvo1461:
“(…) Como se observa, el artículo en cuestión [1653] contempla dos reglas. La
primera alude a la imputación del pago a los intereses por pauta general y, por
excepción, a capital siempre que exista una manifestación expresa del acreedor
dirigida a que se impute a este último.
1459 Sección Tercera, Auto de 5 de mayo de 2005, Expediente 26.948, C.P. Alier Hernández Enríquez.
1460 Sección Tercera, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 8 de agosto de 2018, Expediente 59.739,
C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.
717
La segunda hace referencia al otorgamiento de carta de pago, aspecto en

relación con el cual existe una presunción de pago de los intereses si al suscribir
un documento en el que conste el paz y salvo del deudor no se hace mención a
los mismos.
Es en relación con este tópico sobre el cual recae la censura, en tanto que
para el recurrente la correspondencia cruzada entre las partes antes de que se
produjera el desembolso de los títulos de tesorería, lo cual ocurrió el 28 de mayo
de 2008, en manera alguna constituyó una carta de pago.
Al respecto, la Sala considera que le asiste la razón al recurrente en cuanto
sostiene que en el caso no se produjo la presunción de pago de intereses, por no
haberlos mencionado en una carta de pago.
No existe en el plenario documento alguno suscrito por el acreedor de
conformidad con el cual, luego de efectuarse el desembolso, se hubiera realizado
una declaratoria de paz y salvo por el acreedor respecto de la consignación
electrónica de los títulos de tesorería sin hacer mención a los intereses o se
hubiera declarado extinta la obligación.
Por el contrario, la primera manifestación elevada por la sociedad
Constructora Andrade Gutiérrez S.A, tras el recibo de los TES, si bien se produjo
más de un mes después del pago, lo cierto es que se orientó a reclamar los
intereses.
De ello da cuenta la comunicación GAF-1091/08 del 16 de julio de 2008, a
través de la cual el apoderado suplente de la Constructora Andrade Gutiérrez S.
A. formuló solicitud de pago del saldo insoluto de las obligaciones derivadas de
la condena impuesta al Instituto Nacional de Vías en el Laudo Arbitral proferido
el 26 de septiembre de 2007.
Debe tenerse en consideración que el supuesto normativo del artículo 1653
del Código Civil, según su sentido lógico y su interpretación sistemática con las
demás disposiciones del título XIV, en el cual se regula el pago como modo de
extinguir las obligaciones, apunta a que para aplicar la presunción que opera
frente al otorgamiento de la carta de pago, necesariamente el mismo debe
haberse efectuado previamente o de manera concomitante al diligenciamiento
de ese documento, pues no de otra forma sería materialmente posible declararlo
a paz y salvo si aún existen rubros por reconocer.
Con fundamento en lo advertido, no resultaba jurídicamente acertado
calificar como cartas de pago las comunicaciones suscritas por la constructora
el 10 y el 15 de abril, el 21 y el 23 de mayo de 2008, toda vez que, por un lado, en
todas hizo expresa mención a los intereses y, de otro, se otorgaron antes de
haberse hecho la entrega y el desembolso electrónico de los TES.
En ese orden, la Sala se aparta de la consideración del a quo según la cual
en el subexamine operó la presunción prevista en el artículo 1653 del Código
Civil, en relación con el pago de intereses, debido a que no se reunió el supuesto
fáctico que diera lugar a su configuración”.
718
Y finalmente, la misma Corporación, en un asunto en el que se produjo

un pago parcial a la obligación que se reclamaba en un proceso ejecutivo,
señaló1462:
“Para los efectos de este recurso, no se comparte el monto de la base propuesta
por el apelante para liquidar las agencias en derecho, toda vez que en el cálculo
del total de la obligación no tuvo en cuenta el artículo 1653 del Código Civil,
contentivo de la regla de imputación del pago.
Se puntualiza que el (…) relacionó como recibido del “FIDEICOMISO (…)”,
una recuperación de importancia, ajena al proceso, por la suma de $1.250’183.456,
la cual debió aplicarse en la fecha del pago, primero a los intereses y luego al
capital; sin embargo, en la liquidación del IDEA el pago se deduce del valor de
la obligación más intereses calculado a septiembre de 2018, procedimiento que
puede arrojar un valor más alto que el que se liquidaría con la observancia del
artículo 1653 del Código Civil (negrillas y resaltado por fuera del texto original)”.
Y en otra providencia de la Subsección “B”, con total claridad, aseguró
lo siguiente:
29.-Así las cosas, esta Sala revocará la sentencia proferida en primera instancia
y, en su lugar, ordenará seguir adelante con la ejecución por la suma de ciento
sesenta millones cuatrocientos sesenta y cinco mil ciento setenta y siete pesos
con ochenta y dos centavos ($160.465.177,82), correspondiente al capital
insatisfecho por cuenta del pago parcial efectuado por INVÍAS; suma que
devengará intereses moratorios desde la fecha de ejecutoria de la sentencia del
19 de octubre de 2011 hasta su pago. Lo anterior, en tanto el pago efectuado por
el INVIAS fue parcial y, en consecuencia, son aplicables las reglas de imputación
del pago previstas en el artículo 1653 del Código Civil1463”.
En este orden de ideas, creemos acertada la tesis que propende
por la aplicación del artículo 1653 del Código Civil dentro del trámite de
los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción contenciosa
administrativa.
7. La suspensión del proceso ejecutivo

El Consejo de Estado1464, estudió la figura de la suspensión del proceso
ejecutivo y al respecto anotó lo siguiente. “La prejudicialidad trae consigo
1462 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 19 de marzo de 2019, Expediente
1463 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 2 de agosto de 2019, Expediente
1464 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 18 de septiembre de 2014, Expediente 50.084, C.P. Stella
Conto Díaz del Castillo.
719
la suspensión temporal de la competencia del juez en un caso concreto, hasta

tanto se decida otro proceso cuya determinación tenga marcada incidencia
en el que se suspende, con el propósito de evitar decisiones antagónicas o al
menos contradictoria”.
Por otro lado, el Consejo de Estado1465, recientemente, sobre la
suspensión, precisó lo siguiente: “(…), la prejudicialidad se produce cuando
“la decisión que ha de dictarse en un proceso queda en suspenso mientras en
el otro se resuelve el punto que tiene directa incidencia sobre el fallo que se
debe proferir”. También ha expresado que la repercusión de una providencia
sobre otra debe ser de tal magnitud que prácticamente “condicione total o
parcialmente el sentido del fallo que deba proferirse”, y que ello puede ocurrir
en los procesos ejecutivos tramitados ante esta jurisdicción, particularmente
en los casos en “que en un proceso contencioso administrativo distinto,
se demande la legalidad del acto administrativo constitutivo del título de
recaudo con base en el cual se promueve el respectivo proceso ejecutivo”.
De esta forma, la suspensión judicial de los procesos civiles resulta
aplicable al proceso ejecutivo que se surte ante la jurisdicción contencioso
administrativa1466, por virtud de los artículos 306 del CPACA y 161 y siguientes
del CGP. Así, el artículo 161 del CGP, señala las siguientes causales de
suspensión de los procesos:
“El juez decretará la suspensión del proceso:
1. Cuando iniciado un proceso penal, el fallo que corresponda dictar en él
haya de influir necesariamente en la decisión del civil, a juicio del juez que conoce
de éste.
2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo
que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea
procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance
particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso
administrativo, salvo lo dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en
cualquiera otra ley.
No obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá por que exista un
proceso ordinario iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez
o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos
hechos como excepción.
3. Cuando las partes la pidan de común acuerdo, por tiempo determinado,
verbalmente en audiencia o diligencia, o por escrito autenticado por todas ellas
1465 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 2 de octubre de 2020, Expediente 63.586, C.P. Jaime
Enrique Rodríguez Navas.
63.586, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
720
como se dispone para la demanda.

Si la suspensión recae solamente sobre uno de los procesos acumulados,
aquel será excluido de la acumulación, para continuar el trámite de los demás.
También se suspenderá el trámite principal del proceso en los casos previstos
en este Código, sin necesidad de decreto del juez.
En materia de procesos ejecutivos, según el CGP, dichas causales
tendrían aplicabilidad, por ejemplo, cuando se investigue por parte de la
jurisdicción penal sobre la falsedad de un documento que se presentó ante
la jurisdicción contencioso administrativa para constituir título ejecutivo
(contrato estatal)1467 o, cuando las partes, ejecutante y ejecutada, le piden
al juez administrativo que suspenda el proceso ejecutivo por un tiempo
determinado, porque están haciendo conversaciones para transar las
pretensiones. Por su lado, el artículo 162 del CGP dispone que el proceso,
solo se suspenderá cuando se alegue la causal 1º del artículo 161, siempre
y cuando se pruebe la existencia del otro proceso que está pendiente de
dictar sentencia. En el caso de la solicitud de suspensión de común acuerdo,
bastará que las partes así lo manifiesten verbalmente en audiencia o
diligencia pública, o por escrito debidamente autenticado por ellas. Los
efectos de la suspensión serán los mismos que los de la interrupción del
proceso y el auto que la decrete es apelable en el efecto suspensivo y el
que la niegue, en el devolutivo.
De otra parte, el proceso suspendido por prejudicialidad se reanudará
cuando se allegue la copia de la providencia ejecutoriada que puso fin al
proceso que le dio origen y, si dicha prueba no se aduce dentro de los dos
(2) años siguientes a la fecha en que empezó la suspensión, el juez de oficio
o a petición de parte decretará la reanudación del proceso1468. En el caso de
1467 El Consejo de Estado ha señalado que la procedencia de la suspensión del proceso ejecutivo
administrativo por la iniciación o trámite de un proceso penal, solo resulta aplicable cuando la
investigación penal gira en torno a uno o varios documentos que se adjuntan con la demanda para
integrar el título ejecutivo contractual. Sobre el particular, dicha corporación, expresó: “(…) Por otra
parte, la alegación de existencia de PREJUDICIALIDAD PENAL COMO EXCEPCIÓN DE MÉRITO,
que en este caso se hace consistir en la denuncia penal que formuló el señor Weinstein ante la
Fiscalía 212, por la pérdida del equipo, jamás constituye hecho exceptivo de mérito; de existir la
prejudicialidad, a lo sumo se tornaría en causal de suspensión del proceso, como así lo prevé el
numeral 1 del artículo 170 del CPC., la cual tampoco se configura en el caso, porque la denuncia
penal no versó sobre la falsedad de las resoluciones que integran el título de recaudo. Desde
otro punto de vista de existir la prejudicialidad penal, ella no daría lugar a declararla como excepción
de mérito, como lo pidió el contratista ejecutado, debido a que, por la naturaleza del hecho de
prejudicialidad, solo ocasionaría la suspensión del proceso y no un fallo provisional” (Negrillas por
fuera del texto original). Sección Tercera, Sentencia del 27 de octubre de 2005, Expediente 28.749,
1468 El Consejo de Estado, sobre el punto, afirmó: “Particularmente, la suspensión del proceso se decretó
por auto del 11 de julio de 2000, el cual quedó en firme el 28 de julio siguiente. En consecuencia,
es evidente que transcurrieron más de tres años desde la suspensión del proceso hasta que el
721
suspensión por solicitud de las partes, se reanudará cuando se cumpla el

término acordado.
El término de dos años de que trata el artículo 163 del CGP, parece
ilusorio, como están las cosas hoy en día, por cuanto es casi imposible, que
un proceso se tramite y decida en menos de tres años. Tal es el caso de
la justicia administrativa que, debido a la altísima congestión judicial que
padece, no puede imprimirle el trámite correspondiente a los procesos de
los cuales conoce en un plazo inferior a tres años.
Por su parte, el artículo 161 del CGP, dispone por un lado que a solicitud
de parte, el juez decretará la suspensión, siempre que se proponga antes
de dictar sentencia y por otro lado, que la petición de común acuerdo
efectuadas por las partes, genera la suspensión inmediata del proceso,
salvo que ellas hubiesen convenido otra cosa.
Por último, el Consejo de Estado1469, se refirió a la figura de la suspensión
del proceso ejecutivo y en ese sentido sostuvo lo siguiente:
“Por lo anterior, conforme al artículo 161 del CGP, es factible la suspensión de
los procesos en dos eventos: i) cuando la sentencia que deba dictarse dependa
necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre
cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante
demanda de reconvención, y/o ii) cuando lo solicitan de común acuerdo las
partes.
En este punto resulta pertinente señalar que, al consultar el sistema de gestión
sobre la existencia del proceso bajo radicado No. (….) al que hace mención la
parte ejecutada, efectivamente se encuentra en el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca- Sección Tercera de Oralidad para fallo de primera instancia.
Sin embargo, respecto al primer evento, el artículo 162 del CGP establece su
procedencia en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 162. Decreto de la suspensión y sus efectos. Corresponderá al juez
que conoce del proceso resolver sobre la procedencia de la suspensión.
La suspensión a que se refiere el numeral 1º del artículo precedente solo se
decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina y
una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre en estado de dictar
sentencia de segunda o de única instancia (…)” (se destaca).
Tribunal resolvió reanudarlo, esto es el 20 de noviembre de 2003. Por lo tanto, la Sala encuentra
que se cumplió con el supuesto legal consagrado en el artículo 172 del CPC para la reanudación
del proceso, cual es el transcurso de 3 años sin que se haya proferido sentencia definitiva dentro del
proceso ordinario contractual”. Sección Tercera, Auto del 12 de octubre de 2006, Expediente 30.053,
C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
1469 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 6 de noviembre de 2018, Expediente 59.742, C.P. Marta
722
Así las cosas, el despacho advierte que la solicitud de suspensión del proceso
elevada por la parte ejecutada, no es procedente, por cuanto el asunto de la
referencia aún no se encuentra en etapa de fallo, por consiguiente se negará tal
petición”.
8. El caso especial de las entidades territoriales sometidas a

los acuerdos de reestructuración de que trata la Ley 550
de 1999
Mucha controversia causa la discusión en torno a la posibilidad o no de iniciar
y tramitar procesos ejecutivos en contra de entidades estatales sometidas
a la negociación y posterior ejecución de un acuerdo de reestructuración
de pasivos bajo la Ley 550 de 1999.
El artículo 5º de la Ley 550 de 19991470 define los acuerdos de
reestructuración como: “La convención que, en los términos de la presente
ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de corregir
deficiencias que se presenten en su capacidad de operación y para atender
obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse
dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo”. Por
su parte, el numeral 13 del artículo 58 preceptúa:
“ARTÍCULO 58. Acuerdos de reestructuración aplicables a las entidades
territoriales. Las disposiciones sobre acuerdos de reestructuración e
instrumentos de intervención a que hace referencia esta ley serán igualmente
aplicables a las entidades territoriales, tanto en su sector central como
descentralizado, con el fin de asegurar la prestación de los servicios a cargo de
las mismas y el desarrollo de las regiones, teniendo en cuenta la naturaleza y
las características de tales entidades, de conformidad con las siguientes reglas
especiales (...):
131471. Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración,
se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones
respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la
iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la
1470 El inciso 4° del artículo 1° de la Ley 550 de 1999, fue adicionado por el artículo 2° de la Ley 922 del
29 de diciembre de 2004, para que la misma ley se aplicara a las universidades estatales del orden
nacional y territorial.
1471 La Corte Constitucional, recientemente, sobre dicho numeral, sostuvo: “Por el contrario, lo que se
observa es que la Corte tuvo en cuenta que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999
prohíbe adelantar cualquier proceso de ejecución o embargo, sin importar que un crédito haya
nacido con anterioridad o con posterioridad a la negociación, celebración o desarrollo del acuerdo”.
Sentencia C-061 del 3 de febrero de 2010, Expediente 7818, Actor. Mauricio Fernando Rodríguez
Tamayo, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
723
entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de

pleno derecho (...)1472”.
Como lo pregonan las normas transcritas, las disposiciones legales
sobre los acuerdos de reestructuración1473 de la Ley 550 de 1999, le son
aplicables a las entidades territoriales. Es sabido que la finalidad de dichos
acuerdos consiste en corregir el manejo de las operaciones de las empresas
en los aspectos administrativos y económicos, para hacerlas sostenibles y
rentables. Esos objetivos de la Ley 550 de 19991474, también cubren a las
entidades territoriales, las cuales atraviesan en la actualidad por una grave
crisis económica, debido en gran parte al manejo irresponsable que en
muchas ocasiones se le han dado a los recursos públicos.
En la tercera edición, se advirtió, que sí era procedente la ejecución
en contra de entidades estatales sujetas a la Ley 550 de 1999, cuando
se trataba del cobro judicial de obligaciones que se hacían exigibles con
posterioridad a la fecha de iniciación y posterior ejecución del respectivo
acuerdo de reestructuración, incluyendo, obviamente, los títulos judiciales
–sentencias y conciliaciones, sin embargo, en la pasada edición, se precisó
que el panorama cambió, pues en primer lugar, el Consejo de Estado, a
partir del 20071475, comenzó a construir una posición jurisprudencial en torno
1472 Numeral declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-493 del 26 de junio
de 2002, con ponencia de Jaime Córdoba Triviño. Sostuvo la Corte: “(…) En síntesis, la decisión
adoptada en el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 hace parte del principio de libertad de
configuración legislativa en materia económica, contiene medidas razonables y proporcionadas
de dirección económica del Estado y apunta en la misma dirección en que fue concebida la ley
de la cual hace parte: lograr la reactivación económica; proteger la función social de la empresa;
facilitar la prestación de los servicios y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades
territoriales, y propender por el desarrollo armónico de las regiones. Por lo tanto, la Corte estima que
los cargos formulados contra la norma acusada no están llamados a prosperar y, en consecuencia,
declarará su exequibilidad”.
1473 “ARTÍCULO 5º, Ley 550 de 1999. Acuerdo de reestructuración. Se denomina acuerdo de
reestructuración la convención que, en los términos de la presente ley, se celebre a favor de una o
varias empresas con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación
y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro
del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo. El acuerdo de reestructuración
deberá constar por escrito, tendrá el plazo que se estipule para su ejecución, sin perjuicio de los
plazos especiales que se señalen para la atención de determinadas acreencias, y del que llegue
a pactarse en los convenios temporales de concertación laboral previstos en esta ley. Para la
solicitud, promoción, negociación y celebración de un acuerdo de reestructuración, el empresario y
sus acreedores podrán actuar directamente o por medio de cualquier clase de apoderados, sin que
se requiera la intervención a través de abogados. Un solo apoderado podrá serlo simultáneamente
de varios acreedores”.
1474 Modificada por la Ley 922 de 2004, que amplió la aplicación de la Ley 550 a las universidades
estatales nacionales y territoriales.
1475 Sección Tercera, Auto del 24 de enero de 2007, Expediente 29.965, C.P. Ruth Stella Correa Palacio
y Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 9 de abril de 2015, Expediente 50.091, C.P. (E) Olga
Mélida Valle de De La Hoz.
724
a la inejecutabilidad general de las entidades cubiertas por negociaciones

y acuerdos de reestructuración en los términos de la citada ley, que
estaba sustentada en la consideración de que la Ley 550 no diferenciaba
entre obligaciones surgidas con anterioridad o posterioridad al inicio del
referido proceso de intervención especial, y por lo tanto, no era posible
iniciar procesos ejecutivos en contra de las administraciones sometidas
a ese marco normativo de la Ley 550 de 1999. Más tarde, en el 2009, el
máximo Tribunal de la justicia administrativa1476, reafirma la tesis anterior
que se centra en predicar la inejecutabilidad de tales entidades, pues el
Legislador no diferenció entre las obligaciones surgidas con anterioridad o
posterioridad a la celebración del acuerdo de reestructuración de pasivos.
En efecto, la corporación1477, aseguró:
“(…) La anterior normativa legal es clara al señalar que los procesos de
ejecución en curso deben suspenderse y no se pueden iniciar nuevos procesos
ejecutivos contra la entidad territorial, sin que tal disposición hubiese señalado
expresamente que la prohibición de continuar con el proceso ejecutivo o
iniciar alguno se limitare exclusivamente a las acreencias que existieren con
anterioridad a la celebración del acuerdo de reestructuración.
Al respecto, cabe reiterar lo expuesto por la Sala en un caso similar, en el
cual se abstuvo de iniciar un proceso ejecutivo adelantado contra una entidad
territorial que se encontraba adelantando el proceso de reestructuración
de pasivos y en el cual se pretendía el cobro de un crédito que surgió con
posterioridad a la celebración del Acuerdo de Reestructuración:
(…) Teniendo en cuenta que el Departamento de Bolívar se encuentra en
el proceso de reestructuración de pasivos, es evidente que no se puede iniciar
el proceso ejecutivo, razón por la cual se modificará la providencia apelada”
(negrillas y resaltado son del texto original).
En cuanto al argumento de que el título está integrado por obligaciones
surgidas con posterioridad al inicio de la negociación y posterior ejecución
del acuerdo de reestructuración, en la misma providencia, se adujo:
“Cabe precisar que no le asiste razón al recurrente en cuanto afirma que a pesar
de que la entidad territorial demandada se encuentra adelantando el proceso de
reestructuración de pasivos el presente proceso ejecutivo resultaría procedente
en consideración a que las acreencias que pretende cobrar son posteriores a la
celebración del mismo, comoquiera que de conformidad con lo previsto en la ley,
ningún tipo de crédito puede cobrarse ejecutivamente durante dicho trámite”.
1476 Sección Tercera, Auto del 10 de diciembre de 2009, Expediente 30.769, C.P. Mauricio Fajardo
Gómez.
1477 Ibídem.
725
Ahora bien, con total claridad, la Corte Constitucional1478, sobre ese

mismo punto, aseguró: “Visto lo anterior no es cierto que, como lo sugiere
el demandante, la Corte haya realizado un análisis de constitucionalidad
centrado exclusivamente en las obligaciones surgidas antes de la firma de un
acuerdo de reestructuración. Por el contrario, lo que se observa es que la Corte
tuvo en cuenta que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 prohíbe
adelantar cualquier proceso de ejecución o embargo, sin importar que un
crédito haya nacido con anterioridad o con posterioridad a la negociación,
celebración o desarrollo del acuerdo (negrillas por fuera del texto original).
En este orden de ideas, ante la claridad y contundencia del fallo
constitucional1479 y los efectos que de él se derivan –erga omnes–,
considero, que en la actualidad, en la quinta edición señalamos que no era
procedente iniciar procesos ejecutivos en contra de las entidades estatales
que se encuentren, ya sea en proceso de negociación ora en ejecución
de un acuerdo de reestructuración de pasivos, por obligaciones surgidas
con posterioridad a la etapa de negociación del acuerdo, puesto que así lo
concluyó el máximo Tribunal de la justicia constitucional1480, muy a pesar de
que en principio, solo resolvió estarse a lo resuelto en la Sentencia C-493 de
2002, por hallar probada la cosa juzgada constitucional, pues en la misma
providencia, sí se ocupó de precisar el alcance del numeral 13 del artículo
58 de la Ley 550 de 1999, para asegurar que: “(…) el numeral 13 del artículo
58 de la Ley 550 de 1999 prohíbe adelantar cualquier proceso de ejecución
o embargo, sin importar que un crédito haya nacido con anterioridad o
con posterioridad a la negociación, celebración o desarrollo del acuerdo”.
Incluso, en la misma sentencia, la Corte, anotó: “De otro lado, la Sentencia
C-493 de 2002 partió de la base que la norma prohíbe iniciar o continuar
procesos de ejecución y embargos durante la negociación y desarrollo de un
acuerdo de reestructuración, independientemente de si la obligación surgió
con anterioridad o con posterioridad a la celebración del acuerdo, pues el
numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 no hizo diferenciación alguna
en este sentido”.
De esta forma, se tiene, que tanto la jurisprudencia de la Corte
Constitucional como la del Consejo de Estado, es uniforme en sostener
la improcedencia general de iniciar procesos ejecutivos y embargos en
contra de las entidades públicas que estén sujetas a la Ley 550 de 1999,
1478 Sentencia C-061 del 3 de febrero de 2010, Expediente 7818, Actor: Mauricio Fernando Rodríguez
Tamayo, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
1479 Ibídem.
1480 También, así lo concluyó recientemente el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”,
Auto de 9 de abril de 2015, Expediente 50.091, C.P. (E) Olga Mélida Valle de De La Hoz.
726
ya sea en las etapas de negociación o de ejecución del respectivo acuerdo

de reestructuración de pasivos. La Corte Suprema de Justicia1481, a su vez,
sostiene la misma línea incluso tratándose del cobro ejecutivo de derechos
laborales en contra de entidades estatales sujetas a la Ley 550 de 1999.
Pese a lo anterior, en esta edición, advertimos que el Consejo de Estado,
mediante una decisión de Ponente de la Subsección “A” y otra de la Sala
que integra la Subsección “B”, ambas recientes de la Sección Tercera,
plantean un escenario interesante sobre el alcance de la prohibición de
iniciar procesos ejecutivos en contra de entidades estatales sujetas a la Ley
550 de 1999. Veamos:
La primera providencia que data de 2018 concluyó que la regla general
de inejecutabilidad en contra de tales entidades sometidas a la Ley 550 de
1999, tiene una excepción que describió en los siguientes términos:
“En conclusión, a partir de una lectura armónica e integral de la Ley 550 de 1999,
se puede colegir sin hesitación que no es posible iniciar procesos de ejecución
contra una entidad territorial que se encuentra en negociación o en ejecución de
un acuerdo de reestructuración, cuando lo pretendido sea el cobro coactivo de
los créditos que fueron objeto de este último, como lo establecen los artículos
14 y 58, numeral 13, de esa ley y como lo ha considerado la Corte Constitucional
(sentencias C- 493 de 2002 y C- 061 de 2010).
Sin embargo, no es posible extender dicha prohibición a las acreencias que
se hayan causado como consecuencia del proceso de reestructuración-verbi
gratia la remuneración de promotores y los honorarios de peritos– o las que
se hayan contraído, posterior a la negociación para evitar la parálisis de los
servicios públicos o para impedir la afectación de derechos fundamentales y, por
tanto, se pueden iniciar procesos ejecutivos y solicitar embargos respecto de
ellas, siempre y cuando el titular de ellas no haya recibido pago alguno dentro de
los tres meses siguientes al incumplimiento, el deudor no haya propuesto una
fórmula de pago o, si habiéndolo hecho, el acreedor no la haya aceptado, pues,
en este escenario, se estaría concretando la causal 3 del artículo 35 de la Ley 550
de 1999, que genera la terminación del acuerdo de reestructuración que aquél
está ejecutando y, en tal sentido, se levanta la prohibición del cobro ejecutivo de
la obligación1482”.
Y en otra providencia de la Subsección “B” de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, en este preciso punto, se indicó:
1481 Sala de Casación Penal, Sentencia de 11 de junio de 2019, Expediente 104828, M.P. Eugenio
Fernández Carlier.
727
1. EXCEPCIÓN FUNDADA EN EL ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN DE PASIVOS.

ARTÍCULO 58 NUMERAL 13 LEY 550 DE 1999
Cuando se inician las gestiones dirigidas a celebrar un acuerdo de
restructuración de pasivos, es obligación de todos los acreedores concurrir al
mismo y dicho acuerdo es obligatorio para todos, sin importar si participaron o
lo aprobaron. El carácter universal de este tipo de convenios implica que todos
los acreedores se sometan a las reglas que aprueba la mayoría.
Por el contrario el acuerdo, no es obligatorio frente a ACREEDORES que
adquieran tal condición con posterioridad a su suscripción. Si la entidad DEUDORA
celebra contratos y contrae obligaciones con posterioridad al acuerdo -que es lo
que ocurrió en este caso- esas obligaciones serán tratadas como gastos propios
del giro de sus negocios, deberán ser pagadas preferentemente y los acreedores
podrán concurrir a la jurisdicción a demandar su pago, que fue lo que se hizo
en este asunto.
Lo anterior tiene sustento en el numeral noveno del artículo 34 de la Ley 550
de 1999, que dispone:
<<ARTÍCULO 34. Efectos del acuerdo de reestructuración. Como consecuencia
de la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados
en los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento
para el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores
internos y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado
en la negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en
él, y tendrán los siguientes efectos legales: …
<<9. Los créditos causados con posterioridad a la fecha de iniciación de
la negociación, al igual que la remuneración de los promotores y peritos
causada durante la negociación, serán pagados de preferencia, en el orden que
corresponda de conformidad con la prelación de créditos del Código Civil y demás
normas concordantes, y no estarán sujetos al orden de pago que se establezca
en el acuerdo. El incumplimiento en el pago de tales acreencias permitirá a los
acreedores respectivos exigir coactivamente su cobro, y podrá dar lugar a la
terminación de la negociación del acuerdo o del acuerdo mismo, a menos que
el respectivo acreedor acepte una fórmula de pago según lo dispuesto en el
numeral 5 del artículo 35 de la presente ley. >>
La lógica que recoge la normativa anterior radica en que si bien todos los
acreedores deben acogerse a un acuerdo que se aprueba por la mayoría, ese
acuerdo solo puede cobijar a quienes tenían tal condición antes de su celebración.
Ni el acuerdo ni las modificaciones posteriores que se surtan frente al mismo,
que solo son oponibles a los acreedores que lo suscribieron y a los que las partes
en el mismo decidan incluir, puede tener efectos frente a quienes no tenían la
condición de acreedores cuando se celebró el acuerdo inicial.
En este caso, el acuerdo de restructuración de pasivos fue suscrito con los
acreedores del departamento de Bolívar el 13 de diciembre de 2001-folio 105 del
cuaderno de pruebas n.° 4-. Luego de lo anterior, fue modificado y ampliado el
728
10 de octubre de 2005-folio 134 del cuaderno de pruebas n.° 4-y adicionado el 11

de diciembre de 2008.
La modificación al Acuerdo de reestructuración de pasivos suscrita el 10 de
octubre de 2005-folio 134 del cuaderno n.° 4-, tuvo como objeto incluir acreencias
laborales. Y, la segunda modificación del acuerdo de reestructuración de pasivos,
se suscribió el 11 de diciembre de 2008.
Y la obligación objeto del proceso ejecutivo no fue incorporada en ninguna
de sus modificaciones.
Por el contrario, la acción ejecutiva fue ejercida el 6 de junio de 2008, por lo
que la obligación se encuentra en discusión desde entonces, y también la entidad
puso en conocimiento de los órganos de control el estado de la situación.
Siendo así no queda sino concluir que las sumas reclamadas en el sublite,
corresponden a obligaciones contraídas por el Departamento con posterioridad
a la celebración del acuerdo, razón por la cual es claro que su acreedor no podía
haber participado en el mismo, no estaba obligado a hacerlo cuando se surtió
la publicación para que participaran los acreedores y tampoco fue incorporado
por voluntad de las partes en el mismo con posterioridad, razón por la cual esta
excepción debe rechazarse (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
En este orden de ideas y de conformidad con los antecedentes
jurisprudenciales descritos se concluye que la inejecutabilidad opera
sólo frente a aquellas acreencias que hacen parte de la negociación o del
acuerdo de reestructuración en los términos de la Ley 550 de 1999, mientras
que para aquellas que surjan con posterioridad o que no hicieron parte de
aquel, resulta que sí pueden reclamarse ante los jueces administrativos
ante el incumplimiento y la exigibilidad de la obligación ejecutiva. Es esta
tesis la que sostuvimos en pasadas ediciones y que intentamos que fuera
acogida por la Corte Constitucional en la Sentencia C-061 de 2010.
Respetamos, por supuesto, la tesis anterior, pues de hecho
corresponde a los argumentos que propusimos en su momento ante
la Corte Constitucional, pero tomamos distancia de ella en la medida en
que creemos que el pronunciamiento de constitucionalidad vertido en la
Sentencia C-061 de 20101483 señaló una regla general de inejecutabilidad
–vinculante para todas las autoridades públicas–, pues incluso fue
contundente en advertir lo siguiente:
“Por el contrario, lo que se observa es que la Corte tuvo en cuenta que el numeral
13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 prohíbe adelantar cualquier proceso de
ejecución o embargo, sin importar que un crédito haya nacido con anterioridad
o con posterioridad a la negociación, celebración o desarrollo del acuerdo”.
1483 Corte Constitucional, M.P. Jorge Iván Palacio.
729
La Corte, precisamente, encontró que el numeral 13 del artículo 58 de la

Ley 550 de 1999, se ajustaba a la Constitución Política de 1991.
Creemos, además, que este es uno de aquellos asuntos en los que bien
valdría la pena que el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado
unificara jurisprudencia, pues existen pronunciamientos anteriores a 2018
que mantenían la regla de inejecutabilidad cuando esa Sala se integraba
sólo por cinco miembros y no como ahora que está compuesta por tres
subsecciones.
Por otro lado, las consideraciones anteriores no eliminan la opción,
tal y como lo advirtió la Corte Constitucional1484, para que se aplique la
consecuencia instituida en el numeral 5 del artículo 35 de la Ley 550 de 1999,
que prevé la terminación del acuerdo de reestructuración de pasivos de
pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial, cuando se presente
el incumplimiento en el pago de una acreencia causada con posterioridad
a la fecha de iniciación de la negociación y el acreedor no reciba el pago
dentro de los tres (3) meses siguientes a su incumplimiento o no acepte
la fórmula de pago que le sea ofrecida luego de la reunión de acreedores.
En efecto, la Corte1485, en ese aspecto puntual, advirtió: “(…) y por último,
el artículo 35 de la ley señala que la transgresión de dichas obligaciones será
causal de terminación del acuerdo, “de pleno derecho y sin necesidad de
declaración judicial”. Por su parte, el Consejo de Estado1486, también abordó
este mismo asunto a la luz de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 35 de
la precitada ley con lo que quedaría habilitado el acreedor para acudir ante
la jurisdicción por la vía del proceso ejecutivo.
Entonces surge una gran duda: ¿qué puede hacer el acreedor de una
entidad estatal sujeta a la Ley 550 de 1999, si se presenta el incumplimiento
de una obligación surgida con posterioridad al inicio de la negociación
por más de tres (3) meses? Sostengo que el acreedor deberá solicitar
directamente ante el Promotor designado por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público1487, la terminación del acuerdo por la existencia de la
causal del numeral 5 del artículo 35 de la Ley 550 de 1999, anexando los
documentos que acrediten tal circunstancia, para que este a su vez, evacúe
el trámite de que trata el parágrafo 1 del mismo artículo. Lo anterior,
1484 C-061 de 2010, Op. Cit.

1485 Ibídem.
1487 https://sedeelectronica.minhacienda.gov.co/SedeElectronica/#no-back-button
730
sin perjuicio de la competencia que le asiste a la Superintendencia de

Sociedades1488, de acuerdo con el artículo 37 de la misma ley. En todo caso,
recuérdese que la terminación del acuerdo opera de pleno derecho y sin
necesidad de declaración judicial. De tal forma, que si no hay pago de la
obligación o el acreedor no acepta la oferta que le realicen, se producirá
la terminación ineludible del acuerdo de reestructuración y por ende, se
reanudarán los procesos ejecutivos suspendidos y se podrán iniciar nuevas
ejecuciones y embargos en contra de la respectiva entidad pública, por
disposición expresa del artículo 36 de la Ley 550 de 1999, sin que sea
aplicable la restricción contenida en el numeral 13 del artículo 58 de esta
norma. La doctrina de la Superintendencia de Sociedades1489, ha expresado
en ese sentido, lo siguiente:
“Cuando se incumpla en el pago de una acreencia causada con posterioridad a la
fecha de iniciación de la negociación, y el acreedor no reciba el pago dentro de
los tres meses siguientes al incumplimiento, o no acepte la fórmula de pago que
le sea ofrecida, de conformidad con lo dispuesto en una reunión de acreedores”.
Lo anterior exige distinguir si el acuerdo de reestructuración ya se celebró, o
si por el contrario, la negociación aún se encuentra en curso.
En el primer evento, el citado numeral 5 del artículo 35, es claro al establecer
el procedimiento a seguir, de suerte que en el evento de verificarse el referido
incumplimiento y de transcurrir los tres meses a que se refiere la norma en
cuestión, el promotor debe convocar a una reunión de acreedores externos
e internos en la forma prevista por el artículo 29 para reformar el acuerdo, a
fin de que en ella se presente una fórmula de arreglo al acreedor incumplido
y éste decida si la acepta o la rechaza. De rechazarla, se configurarían los
supuestos para que opere de pleno derecho la terminación del acuerdo de
reestructuración, motivo por el cual, el promotor o quien haga sus veces,
deberá dar cumplimiento a lo establecido por el artículo 36 de la ley de
intervención económica e inscribir una constancia de la terminación en el
registro mercantil de la cámara de comercio correspondiente, la cual será
oponible a terceros a partir de ese momento; de igual manera, deberá dar
traslado inmediatamente a la autoridad competente para que inicie de oficio
el proceso concursal de liquidación obligatoria o el procedimiento especial de
intervención o liquidación que corresponda”.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia, recientemente, precisó que
para que se produzca la terminación de pleno derecho del acuerdo por el
incumplimiento citado, resulta imperioso agotar previamente la reunión
1488 Ver http://www.comunidadcontable.com/BancoMedios/Documentos%20PDF/cpto-220-61877-13.

pdf
1489 Concepto 155-054234 del 27 de diciembre de 2001.
731
exigida en el parágrafo 1 del artículo 35 de la Ley 550 de 1999, sin que el

juez de la ejecución pueda proceder en sentido contrario. En efecto, así fue
el razonamiento de la Corte1490:
“En relación con esto último, debe precisarse que, si bien, el artículo 35 de la ley
en cita señala en su numeral 5º que, será causal de terminación del acuerdo «de
pleno derecho y sin necesidad de declaración judicial» el incumplimiento de las
obligaciones posteriores al acuerdo en mención, también lo es que, el parágrafo
1° prevé que «se debe convocar a una reunión de acreedores internos y externos
en la forma prevista en esta ley para reformar el acuerdo, […] En dicha reunión,
salvo en el caso del numeral 6 de este artículo, se decidirá con el voto favorable
de los acreedores externos e internos requeridos para celebrar el acuerdo, de
conformidad con lo dispuesto en esta ley […]».
En ese orden, en el asunto que ocupa la atención de la Sala, el Juez
Primero Civil del Circuito de Montería en providencia del 24 de enero de 2019,
estimó procedente continuar la ejecución, únicamente con fundamento en el
incumplimiento a que alude el canon normativo descrito en precedencia y, por
ende, entendió terminado el Acuerdo de Reestructuración, lo que habilitaría la
ejecución de las obligaciones pretendidas en el proceso ejecutivo que inició la
Clínica (…) contra el Departamento de Córdoba, pero sin considerar que no se
demostró el agotamiento de la reunión prevista en el parágrafo 1º en cita.
De ahí, que no sea procedente terminar de manera automática el Acuerdo
de Reestructuración para dar cabida a la acción ejecutiva, sin verificar que en
efecto, se haya sometido a una reforma el acuerdo con la intervención de todos
los implicados o interesados, acreedores internos o externos, promotor y los
miembros del comité de vigilancia.
Con tal disposición, el legislador buscó la recuperación institucional de las
entidades territoriales, que son las obligadas a garantizar la atención de las
necesidades básicas de la población, para lo cual se hace necesario recuperar su
capacidad de gestión administrativa y financiera, para que así pueda cumplir con
sus obligaciones, equilibrando los derechos que comprenden el interés general
de la comunidad y el particular de los acreedores.
4. Con fundamento lo esbozado, se concluye que no era viable continuar
con la ejecución y, por ende, con el trámite de medidas cautelares en contra del
Departamento de Córdoba, en los términos ordenados por el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Montería, razón suficiente para confirmar el fallo censurado”.
Incluso, no será descabellado plantear eventualmente una acción de
cumplimiento para dar lugar al cumplimiento de los mandatos de la Ley
550 de 1999. En la cuarta edición, se advirtió que había una excepción a
1490 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de 20 de agosto de 2019, Expediente
23001-22-14-000-2019-00082-01, M.P. Ariel Salazar Ramírez.
732
la aplicación de la previsión del numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550

de 1999 y era cuando se trataba del cobro de obligaciones derivadas de
contratos de servicios de salud celebrados por tales entidades, pues
en esos casos, para el máximo Tribunal, los recursos para financiar tales
servicios son administrados por tales entidades y no hacen unidad de caja
con sus recursos propios al igual que tienen destinación específica1491,
sin embargo, esa excepción queda desvanecida hoy en día con las
disposiciones del artículo 21 del Decreto 28 de 2008, el artículo 45 de la
Ley 1551 de 2012 y las disposiciones del CGP e incluso con la jurisprudencia
del Consejo de Estado1492 y de acuerdo con las condiciones efectuadas en
capítulos anteriores de esta obra. De esta forma, no será procedente iniciar
procesos ejecutivos en contra de entidades territoriales sujetas a la Ley
550 de 19991493 salvo en aquellos casos recientes anotados en esta nueva
edición que datan de 2018 y 2019.
Por otro lado, en el caso de las obligaciones contingentes que se
derivan de litigios en curso, es importante que se surta el procedimiento
previsto en la Ley 550 de 1999. En efecto, el inciso tercero del artículo 25,
preceptúa: “Mientras la controversia en cuestión se decide por la justicia
ordinaria, tales créditos se considerarán litigiosos; en consecuencia, y al igual
que los otros créditos en litigio y las acreencias condicionales, quedarán
sujetos a los términos previstos en el acuerdo y a las resultas correspondientes
al cumplimiento de la condición o de la sentencia o laudo respectivo. En el
entretanto, se constituirá una reserva o provisión de los fondos necesarios
para atender su pago mediante un encargo fiduciario cuyos rendimientos
pertenecerán al empresario, y cuya cuantía será establecida por el promotor
con la participación de los peritos que fueren del caso”.
En cuanto al pago de providencias judiciales condenatorias,
conciliaciones judiciales y decisiones arbitrales, se considera, igualmente,
que por regla general, será improcedente el inicio de procesos ejecutivos
y embargos en contra de entidades estatales sujetas a la Ley 550 de 1999.
En todo caso, si cualquier administración que esté sometida a la Ley 550
de 1999, deja transcurrir más de noventa (90) días después de la fecha
cierta de exigibilidad de la respectiva obligación surgida con posterioridad
al inicio de la negociación del acuerdo, sin que atienda y cumpla dicha
prestación, se someterá a las consecuencias previstas en los artículos 35 y
1492 Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 9 de abril de 2015, Expediente 50.091, C.P. (E) Olga
Mélida Valle de De La Hoz.
1493 Corte Constitucional, Sentencia T-202 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto.
733
36 de la misma ley, que no son otras que: i) La terminación del acuerdo, y

ii) La cesación de la protección jurídica de inejecutabilidad consagrada por
la misma ley a su favor.
De otra parte, si durante el trámite de un proceso ejecutivo seguido en
contra de una entidad territorial ésta se somete a la negociación y luego
celebra y comienza a ejecutar el acuerdo de reestructuración de pasivos
en los términos de la Ley 550 de 1999, con la demostración de alguna
de esas circunstancias por parte de la administración, se suspenderá de
pleno derecho el proceso ejecutivo que esté en curso y por ende deberán
suspenderse las medidas ejecutivas que se hubiesen practicado. Nótese
que la ley no ordena el levantamiento de los embargos, sino únicamente
la suspensión de tales medidas1494 –tal vez previendo el fracaso de la
negociación o el incumplimiento del acuerdo–. Lo anterior, en consecuencia,
niega cualquier posibilidad de disponer el levantamiento de tales medidas
que se hubiesen decretado1495. La anterior conclusión se ve reforzada por la
tesis del Consejo de Estado1496, que sobre la materia, advirtió:
“De la disposición citada se derivan las siguientes conclusiones:
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración se
suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones a
favor de los acreedores de la entidad.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración no hay
lugar a iniciar procesos ejecutivos, ni embargos de los activos y recursos de la
entidad territorial.
Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración se
suspenden, de pleno derecho, los procesos ejecutivos en curso.
Así las cosas, no le asiste razón al recurrente al señalar que la ley ocasiona “la
extinción de las obligaciones de los acreedores” en cuanto, a su juicio, no señala
la suspensión de los términos de prescripción y caducidad.
No obstante lo anterior, la norma citada, al ser una norma especial, es de
aplicación preferente frente al art. 34 mencionado anteriormente.
1494 El Consejo de Estado sobre el particular ha sostenido: “(…) Desde otro punto de vista, el Legislador
no prevé que la suspensión del proceso acarree el levantamiento de medidas cautelares; basta leer
el artículo 171 del CPC”. Sección Tercera, Auto del 31 de agosto de 2005, Expediente 28.851, C.P.
María Elena Giraldo Gómez. Si bien es cierto que el pronunciamiento de dicho Tribunal giró en torno
a los efectos de la suspensión de los procesos señalada en el artículo 171 del CPC, también lo es,
que el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 tampoco dispuso el levantamiento de las
medidas cautelares, solo previó la suspensión de las mismas.
1495 El anterior criterio, concuerda con la posición vigente del Tribunal Administrativo del Magdalena, que
sobre la materia, sostuvo: “Por lo tanto, no le asiste la menor duda a esta corporación, en cuanto a
la improcedencia de la petición de la parte ejecutada, de levantar las medidas cautelares decretadas
por haberse acogido a la Ley 550 de 1999, pues la norma no le otorga una consecuencia jurídica
diferente”. Auto del 19 de febrero de 2010, Expediente 2000-00139, M.P. María Victoria Quiñones
Triana.
1496 Sección Tercera, Auto del 5 de mayo de 2005, Expediente 28.995, C.P. Alier Hernández Enríquez.
734
En efecto, si el art. 58 establece las normas especiales que deben seguir las
entidades territoriales y dicha disposición señala que los procesos ejecutivos
iniciados se deben suspender durante la negociación y ejecución del acuerdo
de reestructuración resulta contradictorio, y por ende inaplicable, el numeral
2° del art. 34 según el cual se deben dar por terminados los procesos ejecutivos
iniciados por los acreedores de la empresa.
En conclusión, la Ley 550 establece una disposición especial relacionada con
los procesos ejecutivos de las entidades territoriales, que se encuentren en curso
cuando se celebre un acuerdo de reestructuración, según la cual los mismos
deben ser suspendidos, de pleno derecho, durante su celebración y ejecución.
Por último, la Sala considera pertinente señalar que no tiene, para el
sub judice, importancia que el Consejo de Estado, en un caso diferente, haya
ordenado al Tribunal la aplicación del art. 34 de la Ley 550. Ello, por cuanto las
sentencias de tutela, de acuerdo con el art. 27 del Decreto 2591 de 1991, solo
tienen efectos interpartes.
Por lo anterior, la Sala revocará el auto de primera instancia y, en su lugar,
ordenará la suspensión del proceso ejecutivo iniciado por la Sociedad Almacén
Solo Frenos en contra de las empresas municipales de Buenaventura, hasta
tanto se ejecute el acuerdo de reestructuración celebrado por el municipio”.
La providencia judicial anterior, permite concluir, por un lado, que no
se puede ordenar la terminación del proceso ejecutivo sino su suspensión
hasta tanto se ejecute o termine por cualquier causa el acuerdo de
reestructuración y por otro lado, que el numeral 2º del artículo 34 de la Ley
550 de 1999, no resulta aplicable a las entidades estatales que suscriben un
acuerdo de ese tipo. En efecto, el citado numeral 2º del artículo 34, dispone:
“2. El levantamiento de las medidas cautelares vigentes, con excepción de las
practicadas por la DIAN, salvo que ésta consienta en su levantamiento, y la
terminación de los procesos ejecutivos en curso iniciados por los acreedores
contra el empresario. Durante la vigencia del acuerdo, el acreedor que cuente
con garantías constituidas por terceros y haya optado por ser parte del
acuerdo, no podrá iniciar ni continuar procesos de cobro contra los codeudores
del empresario, a menos que su exigibilidad sea prevista en el acuerdo sin el
voto del acreedor garantizado. Esta restricción es aplicable solo al cobro de
acreencias que están contempladas en el acuerdo y que se relacionen con la
empresa (resaltado por fuera del texto original)”.
Pese a lo anterior, el Consejo de Estado1497, recogió la tesis expuesta
y señaló, que aunque el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999,
ordena solamente la suspensión de los procesos y los embargos, cuando
1497 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 9 de diciembre de 2014, Expediente 49.911, C.P. Hernán
Andrade Rincón.
735
se suscribe el acuerdo de reestructuración, tal disposición debe aplicarse

en conjunto con el numeral 2 del artículo 34 de la misma ley, y por lo tanto,
el juez administrativo, debe decretar el levantamiento de las medidas
cautelares y también la terminación de los procesos ejecutivos. También, la
misma Corporación, en la misma providencia, advirtió que es indispensable
atenerse a las estipulaciones del acuerdo de reestructuración, en las que
por lo general, se pacta que la entidad territorial solicitará el levantamiento
de las medidas y la terminación del juicio ejecutivo con la firma del citado
negocio. Y el contenido del mencionado numeral 2 del artículo 34 de la Ley
550 de 1999, es el siguiente:
“ARTÍCULO 34. Efectos del acuerdo de reestructuración. Como consecuencia de
la función social de la empresa los acuerdos de reestructuración celebrados en
los términos previstos en la presente ley serán de obligatorio cumplimiento para
el empresario o empresarios respectivos y para todos los acreedores internos
y externos de la empresa, incluyendo a quienes no hayan participado en la
negociación del acuerdo o que, habiéndolo hecho, no hayan consentido en él, y
tendrán los siguientes efectos legales:
(…)
2. El levantamiento de las medidas cautelares vigentes, con excepción de
las practicadas por la DIAN, salvo que ésta consienta en su levantamiento, y la
terminación de los procesos ejecutivos en curso iniciados por los acreedores
contra el empresario. Durante la vigencia del acuerdo, el acreedor que cuente
con garantías constituidas por terceros y haya optado por ser parte del acuerdo,
no podrá iniciar ni continuar procesos de cobro contra los codeudores del
empresario, a menos que su exigibilidad sea prevista en el acuerdo sin el voto del
acreedor garantizado. Esta restricción es aplicable solo al cobro de acreencias
que están contempladas en el acuerdo y que se relacionen con la empresa.
De esta forma, el Consejo de Estado1498, precisó lo siguiente:
“Por lo cual se concluye, que si bien el numeral 13 del artículo 58 solo hace
mención a la suspensión de pleno derecho de los procesos y embargos que se
encuentren en curso al momento de negociación y ejecución del acuerdo de
reestructuración, dicha norma debe aplicarse en conjunto con el artículo 34, el
cual establece los efectos de la celebración de dicho acuerdo, entre los cuales
se encuentra el levantamiento de las medidas cautelares y la terminación de los
procesos ejecutivos en curso iniciados por los acreedores.
(…)
Así las cosas, al realizar una interpretación de las normas de la Ley 550 de
1999 de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia y lo acordado
1498 Ibídem.
736
por el Municipio ejecutado y sus acreedores en el acuerdo de reestructuración

firmado, es dable concluir que es procedente levantar las medidas cautelares
decretadas por el Tribunal Administrativo del Cesar, dar por terminado el proceso
y enviar el proceso al Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos del Municipio de Valledupar, para así garantizar con el objeto de la ley de
reestructuración que no es otro que proporcionarle a las entidades territoriales
la posibilidad de que tomen las medidas necesarias para su recuperación y
viabilidad institucional y así permitir el cumplimiento del pago de la acreencia
del Ministerio de (…)”.
Una nueva lectura integral de la Ley 550 de 1999 y el análisis de los
argumentos del Consejo de Estado y por supuesto al consultar las finalidades
que persigue dicha normatividad, nos llevan a rectificar nuestro criterio
anterior sobre el punto, es decir, que ante la celebración del acuerdo de
reestructuración de pasivos, solo hay lugar a la suspensión del proceso y
de las medidas cautelares decretadas, dado que el artículo 34 de la citada
ley, necesariamente debe tener una aplicación práctica, pues se trata
de un precepto que en forma especial regula los efectos derivados de la
suscripción del acuerdo, los cuales resultan aplicables a todos los acuerdos
de reestructuración de pasivos, mientras que el artículo 58, complementa
esa misma reglamentación, pero con algunas pautas particulares tratándose
de la ejecución en contra de entidades estatales.
En la misma línea anterior, se tiene que los artículos 34 y 58 de la Ley 550
de 1999, están contenidos dentro de la misma ley, siendo que el primero
señala cuáles son los efectos que surgen luego de suscrito el acuerdo,
mientras que el segundo, determina unas reglas especiales para las
entidades públicas. Adicionalmente, encontramos que riñe con el principal
objetivo de la propia ley, retener los dineros o bienes embargados -como
parecería ordenarlo el numeral 13 del artículo 58 de la citada normatividad-,
por cuanto los mismos, creemos, deben entrar a conformar el grupo de
ingresos o de activos con los cuales se cubrirán los créditos que integran
el acuerdo en las condiciones negociadas en el respectivo documento
contractual.
En consecuencia, la celebración de un acuerdo de reestructuración
de pasivos por una entidad pública, generará la terminación del proceso
ejecutivo y el consecuente levantamiento de las medidas cautelares. Lo
anterior, entonces, no implica la devolución de dineros embargados a la
administración ni tampoco, se reitera, el levantamiento de las medidas
decretadas en su contra. Entonces nos preguntamos ¿qué pasa si con
anterioridad al inicio de la negociación del acuerdo de reestructuración se
737
han embargado unos dineros de la entidad territorial? ¿Deberán levantarse

los embargos y entregarse los dineros a la entidad territorial, a pesar de
que la medida se practicó con anterioridad? Como se sostuvo en la anterior
edición, si existen unos dineros embargados de una entidad territorial, con
anterioridad al inicio de la negociación, celebración y ejecución del acuerdo
de reestructuración, hay que analizar dos situaciones concretas, para dar
respuesta a cada uno de los interrogantes, a saber:
1. Si el proceso ejecutivo está en curso, pero no se ha dictado sentencia
y por lo tanto, no se ha liquidado el crédito y las costas, luego de suscrito el
acuerdo de reestructuración, por un lado, se dispondrá la terminación del
proceso ejecutivo y por el otro lado, se decretará el levantamiento de las
medidas cautelares.
2. Si el proceso ejecutivo está en curso, pero ya se dictó sentencia
y tanto las providencias de liquidación del crédito y de las costas están
ejecutoriadas, luego de suscrito el acuerdo de reestructuración, se considera
también que sí será procedente ordenar la entrega de las sumas de dinero
embargadas al ejecutante, puesto que, por un lado, existirá plena certeza
de la existencia de la obligación y de la garantía de pago (la sentencia está
ejecutoriada) y, por otro, se conoce con plena exactitud el valor concreto
de la obligación insatisfecha que debe pagarse. Además, la entrega de los
títulos es una operación material de ejecución o de cumplimiento y no de
impulso procesal. En ella no hay como tal una actuación judicial para tramitar
propiamente el proceso. Si existen saldos pendientes, necesariamente, el
proceso deberá terminarse y disponer además, el levantamiento de las
medidas cautelares decretadas, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2
del artículo 34 de la Ley 550 de 1999.
No es ajustado al espíritu de la Ley 550 de 1999, que después de tramitado
el proceso y una vez determinada la existencia de la obligación incumplida
y quedando solamente pendiente la entrega de los dineros al acreedor que
ya satisfacen el crédito en su integridad, se someta al ejecutante a esperar
por un largo tiempo las resultas de un proceso tan complejo como lo es
el atinente al acuerdo de reestructuración. Además, desde el punto de
vista legal y procesal, no hay obstáculos para que se ordene la entrega de
unos dineros, cuando previamente están ejecutoriadas las providencias
referidas. Si quedan pendientes saldos, entonces se deberá terminar el
proceso ejecutivo y disponer además, el levantamiento de las medidas
cautelares decretadas, en virtud de lo dispuesto en el numeral 2 del artículo
34 de la Ley 550 de 1999.
738
El Consejo de Estado1499, avaló la opción expuesta —propuesta en

la segunda edición—, respecto de la entrega de dineros embargados al
ejecutante cuando está en firme la liquidación del crédito y hay recursos
para pagar la totalidad de la obligación, pese a que la entidad ejecutada
esté sujeta a la Ley 550 de 1999, al aseverar: “En este caso, el hecho de que
existiera sentencia ejecutiva y se hubiera realizado la liquidación del crédito
no es motivo para incumplir lo dispuesto por la ley; caso diferente sería que la
suma del saldo que se debe estuviera embargada y lo único que faltara fuera
la entrega del título judicial al acreedor; pero como este no es el caso, ante
la iniciación de un proceso de reestructuración, el ejecutante tendría que
esperar la reiniciación del juicio ejecutivo para reclamar el saldo faltante”
(resaltado por fuera del texto original).
De otra parte, si se prueba que el acuerdo de reestructuración no
pudo llevarse a cabo, la parte interesada podrá iniciar nuevamente el
proceso ejecutivo, lógicamente, demostrando con documento público la
ocurrencia de esa situación. No bastará la simple afirmación, sino que será
necesario acreditarle al juez el fracaso de la negociación y celebración del
acuerdo respectivo. Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado,
ha señalado que el juez puede dar por probada la iniciación o ejecución
de un acuerdo de reestructuración de una entidad territorial, con base
en la publicación en la página web del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público1500. A su vez, el juez, decretará la reactivación del proceso ejecutivo
si aparece acreditado el fracaso de la negociación o la terminación1501 del
1499 Sección Tercera, Auto del 18 de julio de 2007, Expediente 30.706, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
1500 Sección Tercera, Auto del 10 de diciembre de 2009, Expediente 30.769, C.P. Mauricio Fajardo
Gómez y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 9 de diciembre de 2014, Expediente 49.911,
C.P. Hernán Andrade Rincón.
1501 Según el artículo 35 de la Ley 550 de 1999, un acuerdo de reestructuración, se puede terminar
por las siguientes causales: 1. Al cumplirse el plazo estipulado para su duración. 2. Cuando en los
términos pactados en el acuerdo, las partes lo declaren terminado por haberse cumplido en forma
anticipada. 3. Por la ocurrencia de un evento de incumplimiento en forma que no pueda remediarse
de conformidad con lo previsto en el acuerdo. 4. Cuando el comité de vigilancia verifique la ocurrencia
sobreviniente e imprevista de circunstancias que no se hayan previsto en el acuerdo y que no
permitan su ejecución, y los acreedores externos e internos decidan su terminación anticipada,
en una reunión de acreedores. 5. Cuando se incumpla el pago de una acreencia causada con
posterioridad a la fecha de iniciación de la negociación, y el acreedor no reciba el pago dentro de
los tres meses siguientes al incumplimiento, o no acepte la fórmula de pago que le sea ofrecida,
de conformidad con lo dispuesto en una reunión de acreedores. 6. Cuando el incumplimiento del
acuerdo tenga su causa en el incumplimiento grave del código de conducta empresarial, o en el
incumplimiento grave del empresario en la celebración o ejecución de actos previstos en el acuerdo
y que dependan del funcionamiento y decisión o autorización favorable de sus órganos internos. Se
entenderán como graves los incumplimientos previstos como tales en forma expresa en el acuerdo
de reestructuración.
739
acuerdo. En efecto, el Consejo de Estado1502, concuerda con la posición

anterior, al expresar:
“2. No obstante lo anterior, la Sala observa que la promoción del acuerdo de
reestructuración no se llevó a cabo y, por lo tanto, ante el fracaso del acuerdo, el
proceso ejecutivo suspendido debe reanudarse.
En efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público aportó copia autenticada
de la inscripción del registro de que trata el artículo 58, numeral 16 de la Ley 550
de 1999, por la cual se declaró el fracaso del acuerdo.
Al respecto, el artículo 28 ibídem, sobre el fracaso de la negociación, dispone:
(…)
Teniendo en cuenta que el municipio de Sabanalarga es una entidad territorial
y que, por lo tanto, no es objeto de procesos de liquidación obligatoria, el
efecto del fracaso de la negociación es dejar las cosas en el estado en que se
encontraban antes de la aceptación de la solicitud de la promoción.
En consecuencia, ante el fracaso de la negociación, los procesos ejecutivos y
las medidas cautelares suspendidas se deben reanudar”.
Frente a la prescripción o caducidad de la acción ejecutiva que se derive
de los créditos a cargo de la entidad territorial que se encuentra sometida
a dichos acuerdos, los términos se suspenden, por disposición de la misma
Ley 550 de 1999.
Ahora bien, la suspensión de los términos de la caducidad del medio
de control ejecutivo prevista en el artículo 58 de dicha ley, no puede
entenderse como una autorización de la ley para que todo aquel que tiene
una acreencia cierta e indiscutible a su favor y en contra de una entidad
pública que se acoge a la citada ley, tenga libertad para decidir si presenta
su crédito dentro del proceso de negociación y posterior suscripción del
acuerdo de reestructuración o cuando este último termine, pues tal y como
lo precisó, recientemente, el Consejo de Estado, si la deuda no está incluida
dentro del acuerdo porque el acreedor no concurrió oportunamente a la
citación previa de acreedores para hacer valer su título ejecutivo, dentro
de la etapa de negociación, más tarde no podrá alegar que la caducidad
del medio de control está suspendida por virtud de la Ley 550 de 1999. En
efecto, la Corporación1503, sostuvo lo siguiente:
“De manera que el acogimiento a esta Ley por parte del ente territorial por sí
misma no constituye una especie de cláusula general para todas las obligaciones,
créditos o acreencias que tenga en este caso concreto el Municipio, sino que
1502 Sección Tercera, Auto del 18 de julio de 2007, Expediente 30.706, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
1503 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Auto de 28 de mayo de 2015, Expediente
740
se requiere que conste por escrito el acuerdo en el que se especificarán las

condiciones en las que deberán cumplir sus obligaciones las partes. No resulta
probado en el expediente, la existencia de dicho acuerdo en relación con el
adicional 1 del contrato 274, por el contrario de la respuesta de la oficina jurídica
de la dirección financiera del Municipio de Buenaventura a un derecho de
petición relacionado con el no pago del anticipo de dicho contrato adicional, la
administración municipal respondió que:_(…)
Por lo anterior, a juicio de la Sala, la acción ejecutiva instauraba por el actor
en contra del Municipio de Buenaventura, se encuentra caducada, tal y como
lo reconoció el a quo, puesto que en efecto la obligación del ente territorial de
pagar la suma de $(…) en favor de la sociedad (…), se hizo exigible desde el
cumplimiento del plazo pactado para la ejecución de las obras adicionales, que
fueron entregadas a entera satisfacción de las partes desde el mes de marzo de
2006 y no cuando el municipio dejó de cobijarse por la Ley 550 de 1999, puesto que
como se afirmó y resulta probado, este contrato adicional no estaría regulado
por dicha ley al no haberse involucrado en ningún acuerdo de reestructuración.
Así las cosas, el término de caducidad para el presente caso, debe computarse
desde el 16 de marzo de 2006 fecha en la que se verificó el incumplimiento por
parte del Municipio.
Por lo tanto se tiene que el término de caducidad de la acción ejecutiva
contractual transcurrió entre el 17 de marzo de 2006 y el 17 de marzo de 2011 y
como la demanda fue presentada el 21 de noviembre de 2014 (…) su presentación
se efectuó de manera extemporánea , cuando evidentemente, ya había operado
el término de caducidad”.
De esta forma, la providencia transcrita, nos permite concluir lo
siguiente: (i) la suspensión de los términos de caducidad del medio de
control ejecutivo, solo opera frente a aquellas acreencias ciertas –títulos
ejecutivos– que se incluyan oportunamente dentro del acuerdo de
reestructuración por solicitud de sus beneficiarios; (ii) si el acreedor no
incluye su crédito –título ejecutivo– dentro de la etapa pertinente de
negociación del acuerdo, tiene el riesgo que quede afectado con la caducidad
del medio de control, pues el solo sometimiento de una entidad territorial
a la Ley 550 de 1999, no incluye automáticamente dentro del acuerdo de
reestructuración, todos los créditos u obligaciones que sean exigibles para
tal momento y en este caso, la caducidad se inicia a partir del momento
en que se puede reclamar el cobro coactivo de la obligación frente a los
créditos que resultaban exigibles y por tanto, no puede sostenerse que la
caducidad quedará suspendida por virtud de la Ley 550 de 1999, frente a
todas las acreencias, sino se reitera, solo cubrirá los créditos que se hagan
parte dentro del proceso de saneamiento dispuesto por la precitada ley.
741
En lo atinente a la imposibilidad de iniciar procesos ejecutivos contra

las entidades territoriales que se encuentren en etapa de negociación o de
ejecución de acuerdos de reestructuración, el Consejo de Estado1504 afirmó
que cuando se presenta demanda ejecutiva contra una entidad territorial
que se halle en alguna de las anteriores circunstancias y el juez administrativo
observe que el título de recaudo no presta mérito ejecutivo, éste deberá
negar el mandamiento ejecutivo inmediatamente y, por lo tanto, no tendrá
que diferir la adopción de la decisión judicial a la culminación de la etapa de
negociación y ejecución del acuerdo.|
Por otro lado, aquellos acreedores estatales cuyos créditos estén
sustentados en obligaciones surgidas con anterioridad a la iniciación de la
negociación del acuerdo de reestructuración que pese a que los reclamaron
en la etapa pertinente no pudieron sustentar debidamente la acreencia
ante el Promotor y por ello no lograron hacer efectivo sus derechos en la
etapa respectiva, tendrán que atenerse a las prescripciones del parágrafo
2º del artículo 23 de la Ley 550 de 1999, que dispone:
“Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 21 de esta ley, los titulares de créditos
no relacionados en el inventario exigido en el artículo 20 de esta ley y que no
hayan aportado oportunamente al promotor los documentos y elementos de
prueba que permitan su inclusión en la determinación de los derechos de voto
y de las acreencias, no podrán participar en el acuerdo. Tales créditos, de ser
exigibles, solo podrán hacerse efectivos persiguiendo los bienes del empresario
que queden una vez cumplido el acuerdo, o cuando éste se incumpla, salvo que
sean expresamente admitidos con el voto requerido para la celebración del
mismo”.
La norma anterior, debe ser leída e interpretada cuidadosamente,
pues ella no establece un beneficio general para todos los acreedores de
la entidad pública que se somete a la Ley 550 de 1999, dado que la opción
de perseguir los bienes del deudor estatal cuando se cumpla el acuerdo o
cuando éste se incumpla – sino se incluyó dentro del acuerdo –, solo está
prevista para aquellos acreedores que: (i) tienen un crédito que no fue
relacionado en el inventario de que trata el artículo 20 de la citada ley, y
(ii) que no hayan aportado oportunamente al Promotor los documentos
probatorios que muestren su acreencia.
Así las cosas, quien teniendo una acreencia a su favor y en contra
de una entidad pública que se somete a la Ley 550 de 1999, deberá
concurrir oportunamente ante el Promotor, para hacer valer su crédito
1504 Sección Tercera, auto del 31 de julio de 2003, Expediente 24.283, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
742
hasta el punto que si así no procede, la caducidad del medio de control

ejecutivo no quedará suspendida en el tiempo ni tampoco, además, podrá
reservarse el derecho de ejecutar al deudor estatal una vez el acuerdo de
reestructuración se cumpla o se incumpla, pues esta última opción, como
se indicó, solo resultará aplicable a aquellos titulares de créditos que pese a
concurrir oportunamente al proceso de saneamiento dispuesto en la citada
ley, no logran probar su acreencia debidamente.
De otra parte, llama la atención una posición del Consejo de Estado, en
la cual se advirtió que cuando una entidad pública se somete a la Ley 550
de 1999, no por ello, por regla general, quedará liberada de la obligación
de reconocer y pagar la sanción moratoria para el pago de las obligaciones
laborales1505.
Otra precisión que consideramos necesario efectuar atañe con los
procesos ejecutivos que se pretendan iniciar en contra de las personerías,
contralorías, concejos y asambleas en el orden territorial, cuando la
respectiva persona jurídica de la cual dependen, esto es, el Distrito, Municipio
o Departamento, están sometidos a las reglas de la Ley 550 de 1999.
Entonces nos preguntamos ¿será procedente ejecutar a esas dependencias
que no cuentan con personería jurídica y que se nutren presupuestalmente
de los ingresos de la entidad territorial que está sujeta a la negociación
o al acuerdo de reestructuración? La respuesta es negativa. Si el deudor
es una dependencia de la entidad territorial – personería, contraloría,
concejo, asamblea –, no será procedente iniciar el cobro ejecutivo porque,
igualmente, estarán cubiertas por las disposiciones de la Ley 550 de 1999,
que impiden tramitar procesos ejecutivos en su contra. Y creemos, que
están amparadas por dicha ley, entre otras razones, porque además de
integrarse a la persona jurídica sujeta a esa norma, también, derivan su
funcionamiento de las transferencias que le efectúen del presupuesto del
respectivo Municipio, Distrito o Departamento, motivo por el cual, también,
contarán a su favor con los beneficios dispuestos por la Ley 550 de 1999.
Lo anterior, se sostiene, sin perjuicio de la posición de la Sección Primera
del Consejo de Estado1506, en la que se indicó que ya no es necesario dirigir
la demanda en contra del Municipio, Distrito o Departamento, cuando
se requiera demandar a una personería, contraloría, concejo o asamblea
departamental, pues conforme al régimen procesal, tales dependencias
1505 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia de 20 de octubre de 2014,
Expediente 70001-23-33-000-2012-00085-01 (2901-13), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
1506 Sentencia de 22 de octubre de 2015, Expediente 63001-23-31-000-2008-00156-01, C.P. Guillermo
Vargas Ayala.
743
pese a que no cuentan con personería jurídica, sí cuentan con capacidad

para ser representadas en juicio por conducto de su representante, esto es,
el contralor, personero, etc., de acuerdo con las normas del procedimiento
contencioso administrativo.
También, es importante referirnos a la Sentencia T-310 de 2012 con
ponencia de Jorge Iván Palacio Palacio, en la que se ordenó el pago de una
acreencia a un anciano de 83 años que padecía cáncer muy a pesar que el
municipio deudor estaba sometida a la Ley 550 de 1999. En esa providencia,
la Corte Constitucional, sostuvo:
“Por las razones anteriores y atendiendo precedentes similares de esta
corporación, citados ut supra, considera la Corte que el municipio de Fundación,
Magdalena, está en el deber de hacer que el Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos suscrito con sus acreedores haga realidad la igualdad prevista en la
Carta Política, lo que comporta que al interior del Acuerdo se consideren muy
especialmente las necesidades del señor (…) relacionadas con su discapacidad y
el padecimiento del cáncer que vive actualmente; se disponga el pago anticipado
de las acreencias a favor de aquel, respecto a necesidades insatisfechas de menor
jerarquía constitucional de otros acreedores, previa depuración de las mismas,
sin perjuicio del orden establecido en el Acuerdo, como tampoco del monto,
ni la antigüedad de las obligaciones, en consideración a las previsiones de los
artículos 13, 47 y 95 de la Carta Política”.
Por último, la Corte Constitucional, en la Sentencia T-283 de 2013, M.P.
Jorge Pretelt, estudió el régimen de la Ley 550 de 1999 en relación con los
derechos pensionales y la protección que la Constitución Política de 1991,
dispensa a favor de los pensionados y le ordenó a una autoridad judicial,
que dentro del trámite del juicio ejecutivo, disponga y reconozca una
pensión de jubilación y el correspondiente retroactivo pensional a favor de
los demandantes dentro del proceso constitucional de tutela.
9. Procesos ejecutivos en contra de entidades públicas en

liquidación o en intervención
Otro punto que merece atención concierne con la posibilidad de iniciar
procesos ejecutivos en contra de entidades públicas sujetas a un proceso
de liquidación. Se piensa que el estado de liquidación de un organismo
público impide la iniciación de ejecuciones judiciales en su contra. Para el
análisis del caso, es menester recurrir a las normas legales que reglamentan
la liquidación de las entidades públicas. Ese régimen está contenido en el
Decreto-Ley 254 de 2000, la Ley 1105 de 2006 y el Decreto 2555 de 2010.
744
El artículo 1º de la Ley 1105 de 2006, fija el campo de aplicación de esa

normatividad, así:
“ARTÍCULO 1°. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades
públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya
ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas,
las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por
ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se
sujetarán a esta ley.
Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan.
Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación,
contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución
realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas.
Parágrafo 1°. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando
decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se
regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la
organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que
ordene la liquidación.
Parágrafo 2°. Las entidades de orden territorial que se encuentren en proceso
de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en
lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley.
En consecuencia, la Ley 1105 de 2006, se aplica tanto a las entidades
nacionales como las territoriales. Igualmente, ante los vacíos de dicha ley,
para efectos de la liquidación, se debe acudir a las previsiones del Estatuto
Orgánico Financiero1507 y las normas que la desarrollen1508.
Para el caso de los procesos ejecutivos en contra de las entidades
estatales en liquidación, el literal d) del artículo 6º de la Ley 1105 de
2006, como función del liquidador, dispone: “Dar aviso a los jueces de la
República del inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen
los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben
acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna
otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente
al liquidador”. Entonces, todos los procesos ejecutivos que se estén
tramitando ante la jurisdicción contencioso administrativa, para el
momento en que se decrete u ordene la liquidación de una entidad
1507 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de junio de 2014, Expediente
34.899, C.P. (E) Hernán Andrade Rincón.
1508 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 21 de septiembre de 2017,
Expediente 68001-23-31-000-2000-00507-01 (1007-2015), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter.
745
pública, se deben terminar1509 con todas las implicaciones que ello trae,
incluyendo el levantamiento de las medidas cautelares que se hubiesen
decretado y practicado en contra del ejecutado público. Igualmente,
esas acreencias deben hacerse efectivas ante el liquidador, tal y como lo
preceptúa el citado literal d) del artículo 6º. El Consejo de Estado1510, por
su parte, aclaró a partir de qué momento procesal es procedente solicitar
la terminación de un proceso ejecutivo ante la liquidación de una entidad
pública y al respecto, sostuvo:
D. Finalmente, el señor Abogado que interpuso la demanda solicitó que se
remita el expediente al liquidador de CAJANAL EPS. Esta solicitud no puede ser
atendida, con fundamento en el Decreto 254 de 2000, porque ni existe proceso
ejecutivo ni el liquidador de la entidad demandada pidió la terminación del
proceso ejecutivo, como pasa a explicarse. Cuando dicho decreto alude a que los
procesos ejecutivos deben terminarse cuando una entidad esté en liquidación
y el liquidador de aviso a las autoridades judiciales del inicio del proceso de
liquidación, se requeriría que en caso concreto existiese un juicio ejecutivo, que
supone la manda judicial y la notificación al ejecutado, y que el liquidador haya
dado aviso a la justicia para la terminación del mismo” (resaltado y negrillas por
En este orden de ideas, una vez el juez administrativo es informado de
la orden de liquidación de una entidad estatal que figura como ejecutada
en un juicio ejecutivo de su conocimiento, independientemente del estado
en que se encuentre —obviamente para ese momento ya ha debido estar
notificado el mandamiento de pago al ejecutado—, deberá disponer la
terminación del proceso ejecutivo1511 y el consecuente levantamiento de las
medidas cautelares. Igualmente, para garantizar el derecho del ejecutado a
su pago, deberá dictaminar que los créditos objeto del respectivo proceso
ejecutivo se acumularán al trámite de liquidación de la entidad respectiva.
Las consideraciones anteriores son aplicables a las obligaciones surgidas
con anterioridad al decreto de liquidación del organismo y que se estén
1509 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 14 de junio de 2019, Expediente
Gómez.
1511 Así lo aseguró el Consejo de Estado, al sostener: “La inteligencia de las normas transcritas en el
numeral 1° y que regulan el tema de la disolución y liquidación de CAJANAL EPS, determinan que
se les debía comunicar esta circunstancia a los jueces de la República, para que terminaran los
procesos de ejecución que se encontraran en curso con el fin de que se acumularan al proceso
de liquidación, y para que notificaran personalmente al liquidador de la existencia de cualquier otra
clase de proceso”. Sección Tercera, Auto del 13 de diciembre de 2007. Expediente 33.879. C.P. Ruth
Stella Correa Palacio. Ver también Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 14 de junio de 2019,
746
cobrando ejecutivamente ante los jueces de la República1512. El Consejo de

Estado1513, sobre este punto, aseguró lo siguiente:
“Acreencias anteriores a la orden de liquidación forzosa.
En relación con los procesos en curso, el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, estableció las siguientes reglas de competencia, i) los procesos de
ejecución se deben suspender y remitir a la Superintendencia, para efectos
que la demanda sea tramitada bajo las reglas del procedimiento de liquidación
forzosa administrativa, dentro del cual se tendrá en cuenta que la presentación
de la demanda hace las veces de reclamación dentro del procedimiento de
liquidación; ii) los demás procesos en curso – de naturaleza diferente a los de
ejecución – continuarán su trámite en la jurisdicción competente, supuesto en
el cual, presentada la reclamación contingente o acreditado el proceso en curso,
corresponde al liquidador constituir una reserva, para efectos de atender la
obligación, en caso de fallo favorable al demandante”.
No pasa lo mismo con las obligaciones que se hacen exigibles con
posterioridad a la orden de liquidación de la entidad pública, pues en estos
casos, la ejecución sí procede1514 conforme con lo previsto en el literal d)
del numeral 1º del artículo 9.1.1.1.1. del Decreto 2555 de 20101515 —aplicable
a los procesos de liquidación de entidades públicas por virtud de lo
preceptuado en el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 1105 de 20061516.
Prestarán mérito ejecutivo ante la jurisdicción administrativa, tanto los
títulos ejecutivos derivados de contratos estatales (como podría ser por el
suministro de papelería a la entidad en liquidación) como de providencias
judiciales condenatorias y arbitrales, siempre que se hubiesen hecho
exigibles con posterioridad a la fecha en que se dispuso la liquidación del
respectivo organismo estatal.
El Consejo de Estado1517, se refirió a esta temática procesal tratándose
de la ejecución en contra de las entidades estatales sujetas a un proceso de
liquidación y al respecto señaló lo siguiente:
080012333000 2013-00341 01 (4957 – 2016), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1513 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de junio de 2014, Expediente 34.899, C.P. (E)
1514 Tesis que acogió el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 18 de mayo de
2017, Expediente 080012333000 2013-00341 01 (4957 – 2016), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
1515 Por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del
mercado de valores y se dictan otras disposiciones.
1516 Reza el inciso segundo del citado artículo 1°: Los vacíos del presente régimen de liquidación se
llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan.
080012333000 2013-00341 01 (4957 – 2016), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
747
“Ahora bien, la Sala considera oportuno y pertinente en este caso hacer alusión
a lo que la doctrina ha dicho frente al caso de los procesos ejecutivos para el
cobro de sentencias judiciales, cuando se ha ordenado la liquidación de la
entidad pública.
En efecto, el tratadista Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo, en su obra
“La Acción Ejecutiva ante la Jurisdicción Administrativa”, 5ª edición1518, con
fundamento en lo que al respecto ha señalado el Consejo de Estado, dice lo
siguiente:
“…No pasa lo mismo con las obligaciones que se hacen exigibles con
posterioridad a la orden de liquidación de la entidad pública, pues en estos
casos, la ejecución sí procede conforme a lo previsto en el literal d) del numeral
1º del artículo 9.1.1.1.1. del Decreto 2555 de 20101519. Prestarán mérito ejecutivo
ante la jurisdicción administrativa, tanto los títulos ejecutivos derivados de
contratos estatales (como podría ser el suministro de papelería a la entidad en
liquidación) como de providencias judiciales condenatorias y arbitrales, siempre
que se hubiesen hecho exigibles con posterioridad a la fecha en que se dispuso
la liquidación del respectivo organismo estatal”.
Conforme a la cita que se ha transcrito, se observa en ella, que para efectos
de presentar procesos ejecutivos contra entidades que están en proceso de
liquidación, como es el caso de la entidad aquí ejecutada, existen dos momentos
bien definidos: uno cuando el proceso ejecutivo se inicia antes de la orden de
liquidar la entidad, y otro, cuando la misma ya está en ese proceso. En el primer
caso, no es procedente la presentación de la demanda ejecutiva, en tanto
que en segundo, sí lo es. Es decir, si la obligación contenida en título que es la
sentencia, se hace exigible con posterioridad a la declaratoria de liquidación
de la entidad, se puede presentar la demanda para cobrarla, mientras que si
ocurre lo contrario, esto es, que la obligación se hizo exigible antes de la fecha
de decretar la liquidación del ente estatal, no es procedente la iniciación del
proceso ejecutivo”.
Por su parte, el Consejo de Estado1520, se refirió a la ejecución judicial en
contra de una entidad pública en liquidación, cuyo título ejecutivo estaba
integrado por una sentencia judicial condenatoria que cobró ejecutoria
con posterioridad al inicio del proceso de liquidación. Así razonó el máximo
Tribunal:
1518 2016. p. 666.

1519 “Por el cual se recogen y se expiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del
mercado de valores y se dictan otras disposiciones”
1520 Sección Tercera, Auto del 13 de diciembre de 2007, Expediente 33.879, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio.
748
“A más de lo anterior, por vía de la remisión que hace el Decreto 254 de 2000
al Decreto 2211 de 20041521, expresamente se establece la imposibilidad de admitir
nuevos procesos ejecutivos en contra de la entidad objeto de toma de posesión
con ocasión de obligaciones anteriores a dicha medida.
De esta manera, es necesario determinar si la obligación que aquí se reclama
es anterior al proceso de liquidación, por lo cual, la Sala encuentra necesario
establecer el momento en el que se tomó la medida de liquidación forzosa
administrativa de CAJANAL EPS. S.A.
(…) Una vez determinada la fecha en que se inició el proceso de liquidación
de CAJANAL EPS. S.A., esto es el 30 de diciembre de 2004, se debe establecer si
la obligación que aquí se reclama es anterior al proceso de liquidación, para así,
dar aplicación al aparte d) del artículo 1° del Decreto 2211 de 2004, que establece
la imposibilidad de admitir nuevos procesos de ejecución en contra de la entidad
objeto de toma de posesión con ocasión de obligaciones anteriores a dicha
medida. Para el efecto, la Sala examinará los documentos que se presentaron
como título de recaudo ejecutivo.
Como título de recaudo ejecutivo la parte actora presentó: (…)
De estos documentos, la Sala concluye que si bien es cierto que la sentencia
que impuso la condena que se reclama en este proceso fue proferida el 1° de julio
de 2004 por el Tribunal Administrativo de Bolívar y se notificó por edicto el 2 de
agosto siguiente, no es menos cierto que, la parte actora solo tuvo la oportunidad
de reclamar su acreencia, cuando el Consejo de Estado se pronunció sobre el
recurso de apelación que contra la mencionada sentencia había interpuesto la
parte demandada, esto es, con la providencia de 3 de diciembre de 2004 que
negó darle trámite a la segunda instancia, la cual se notificó por estado el 18 de
enero de 2005 y quedó ejecutoriada el 21 de enero siguiente (según consta en la
certificación expedida por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Bolívar,
visible a folio 572 del expediente).
Es decir que, a pesar de que la sentencia que constituye el título ejecutivo se
profirió el 1° de julio de 2004, y por tanto, podría entenderse que la obligación
nació a la vida jurídica con anterioridad a que se dispusiera la disolución y
liquidación de CAJANAL EPS. S.A., debe tenerse en cuenta que la parte actora no
pudo comparecer al proceso liquidatorio a reclamar su acreencia, por cuanto,
para la fecha en que se inició la liquidación de esta entidad —30 de diciembre de
2004—, el proceso dentro del cual se profirió la sentencia, se encontraba en esta
corporación en trámite del recurso de apelación propuesto por el demandado.
En este sentido, toda vez que de conformidad con las normas transcritas, la
imposibilidad de admitir nuevos procesos ejecutivos en contra de una entidad
objeto de toma de posesión recae sobre aquellas obligaciones que son anteriores
a la medida, y como en el sub lite, la acreencia solo pudo reclamarse, cuando el
1521 Derogado expresamente por el Decreto 2555 de 2010.
749
Consejo de Estado resolvió no darle trámite a la segunda instancia, esto es, a

partir del 21 de enero de 2005, se concluye que la obligación es posterior a la
toma de la medida de liquidación forzosa, y por tanto es procedente admitir el
proceso ejecutivo en contra de CAJANAL EPS. S.A. en liquidación (negrillas por
Así las cosas, la ejecución en contra de entidades públicas en
liquidación, solo procederá respecto a las obligaciones que se hagan
exigibles con posterioridad al inicio del proceso de liquidación. Aquí, se
incluyen las providencias judiciales condenatorias que cobren ejecutoria
en tales condiciones lo mismo que los títulos ejecutivos derivados de
contratos estatales. Por el contrario, si se trata de obligaciones judiciales
que se hicieron exigibles durante el proceso de liquidación de la entidad, no
resultará procedente para su cumplimiento tramitar un proceso ejecutivo,
pues esa acreencia debe llevarse ante la liquidación. El Consejo de Estado,
en ese sentido, aseguró1522:
“En el caso de la referencia, la obligación que se pretende ejecutar es la condena
impuesta por esta jurisdicción al Instituto de Seguros Sociales, consistente
en pagar $1.429’680.259,26 a favor de (…) S.A. liquidada (sentencia del 19 de
agosto de 2005, confirmada por esta corporación mediante fallo del 28 de
enero de 2015). Dicho crédito fue reconocido, graduado como quirografario
de quinta categoría y admitido con cargo a la masa de liquidación por parte
del liquidador, a través de la resolución 10079 de 2015, lo que quiere decir que
(…) S.A. liquidada se vinculó al trámite de liquidación, sometió su crédito a las
reglas de graduación que dispone la ley y, en este sentido, quedó obligado al
orden de prelación dispuesto por el liquidador y a la disponibilidad de recursos
para el pago; por tanto, no le asiste razón al ejecutante en su recurso de
apelación cuando dice que la aceptación y graduación de su crédito no afecta la
exigibilidad del mismo, pues es evidente que sí la afecta, dado que esta última
se encuentra supeditada a las parámetros fijados en el proceso liquidatorio
universal y al respeto del principio de igualdad de acreedores que lo gobierna
(“par conditio creditorum”), de ahí que dicha obligación no sea susceptible de
ejecución judicial, como se puso de presente atrás.
Distinta consecuencia jurídica se desprendería si, para el momento en que
nació la obligación (en este caso una condena judicial), la entidad pública a
cargo ya no existe debido a que su liquidación ya finalizó, pues es claro que, en
tal evento, el crédito no hubiera podido ser graduado, su titular no se hubiera
podido constituir como parte de la universalidad de acreedores en el respectivo
proceso liquidatorio y, por tanto, el pago del mismo podría exigirse mediante
1522 Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 14 de junio de 2019, Expediente 63.857, C.P. Carlos
750
la acción ejecutiva y le correspondería, entonces, a la entidad pública que se

subrogó en los derechos y las obligaciones de aquella liquidada.
No obstante, tal hipótesis no se concreta en este caso, pues basta para
constatarlo con observar que la sentencia de segunda instancia, confirmatoria
de la condena impuesta al ISS, quedó ejecutoriada el 12 de febrero de 2015, que el
proceso de liquidación finalizó el 31 de marzo de ese año (artículo 1° del Decreto
2714 de 2014) y que el crédito derivado del fallo expedido fue reconocido,
aceptado y graduado como quirografario de quinta categoría mediante
Resolución 10079 del 30 de marzo de 2015 (fls. 34 a 46 C. 2)”.
Por último, el Consejo de Estado1523, concluyó que a la luz del artículo
52 de la Ley 489 de 1998, las autoridades públicas, tienen la obligación de
reglamentar y determinar cuál será la entidad estatal que se subrogará en
las obligaciones que debía atender una entidad pública que se liquidó y
sobre el particular, juiciosamente, aseguró lo siguiente:
“Para resolver el problema jurídico planteado y referido a ¿si hay lugar a ordenar
a las autoridades accionadas, el cumplimiento del parágrafo 1º del artículo 52 de
la Ley 489 de 1998, en el sentido de que indiquen qué entidad es la subrogataria
de las obligaciones del ISS liquidado, en materia de condena de sentencias
contractuales y extracontractuales, toda vez que en el Decreto 2013 de 2012, no
se dijo nada al respecto? debemos establecer si el actor podía o puede ejercer
otro instrumento judicial para lograr el efectivo acatamiento del deber jurídico
o administrativo omitido.
El actor pretende el cumplimiento del parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley
489 de 1998, que dispone: (…)
Parágrafo 1º.- El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación,
dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o
entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas,
los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de
conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores
públicos”.
Analizadas las razones jurídicas de la decisión y la norma invocada se advierte
lo siguiente:
El actor afirma que en virtud de la norma en cita se expidió el Decreto 2013
de 2012, por medio del cual se suprimió y liquidó el Instituto de Seguros Sociales,
sin embargo, en dicho acto no se hizo manifestación alguna respecto a quien
correspondía la subrogación de las obligaciones del ISS derivadas de fallos
condenatorios en materia contractual y extracontractual.
Con fundamento en lo anterior, es evidente que el Gobierno Nacional,
conformado por el Presidente de la República, el Ministro de Salud y Protección
1523 Sección Quinta, Sentencia de 15 de diciembre de 2015, Expediente 76001-23-33-000-2015-01089-

01 – Acción de Cumplimiento-, C.P. Rocio Aráujo Oñate.
751
Social; Ministro de Hacienda y Crédito Público; Ministro de Trabajo y el

Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, no han dado
cumplimiento al parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, toda vez que
en el acto administrativo que se ordenó la supresión, disolución y liquidación
del Instituto de Seguros Sociales, esto es el Decreto 2013 de 2012, no se dispuso
sobre la subrogación de obligaciones del ISS liquidado, en materia de condena
de sentencias contractuales y extracontractuales.
Así se advierte que no hay prueba en el expediente de que el Gobierno
Nacional haya adelantado gestión o actividad alguna tendiente al cumplimiento
del deber contenido en la norma invocada.
En este orden de ideas, y transcurrido más de tres años desde la publicación
del Decreto 2013 de 2012, sin que el Gobierno Nacional haya dado cumplimiento
a lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, es evidente
la mora para que se disponga sobre la subrogación de las obligaciones
del ISS liquidado, en materia de condena de sentencias contractuales y
extracontractuales, obligación que es imperativa e inobjetable y, por tanto,
de obligatorio acatamiento, sin que pueda presumirse que la mora en su
incumplimiento esté justificada.
Con fundamento en lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera
instancia que dispuso declarar la improcedencia de la acción constitucional, para
en su lugar ordenar al Gobierno Nacional conformado en esta oportunidad por el
Presidente de la República y los Ministros de Salud y Protección Social; Hacienda
y Crédito Público; Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública el cumplimiento del parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de
1998, en el sentido de que se disponga sobre la subrogación de las obligaciones
del ISS liquidado, en materia de condena de sentencias contractuales y
extracontractuales, dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de
esta sentencia, teniendo en cuenta la complejidad del tema”.
Así las cosas, de conformidad con la Ley 489 de 1998, en el mismo acto
en el que se dispone la supresión o liquidación de una entidad estatal, se
debe proveer sobre cuál será la otra dependencia pública que asumirá
las obligaciones que contrajo aquella que ahora desaparecerá, pues lo
contrario, se constituiría en patente de corso para defraudar a todos los
acreedores del Estado, quien a la luz del artículo 58 de la Constitución de
1991, está obligado a garantizar la propiedad privada.
De otro lado, en lo que concierne con las entidades estatales que quedan
sujetas a la intervención de que trata el Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero, opera una regla similar para la tramitación de juicios ejecutivos
en contra de entidades públicas en liquidación, pues si la acreencia surge
con anterioridad a la intervención no se podrá seguir o iniciar un nuevo
proceso ejecutivo. Por el contrario, si el crédito se hace exigible con
752
posterioridad a la intervención, sí será procedente la ejecución en contra

de la entidad estatal intervenida. En efecto, la Sección Primera del Consejo
de Estado1524, aseguró sobre la ejecutabilidad de las entidades estatales
por obligaciones surgidas con posterioridad a la orden de liquidación, lo
siguiente: “La prohibición de iniciar nuevos procesos ejecutivos en entidades
intervenidas se aplica únicamente a las acreencias anteriores a la toma
de posesión. Ello, por cuanto la recuperación de la entidad depende de su
capacidad de realizar operaciones económicas y esta capacidad desaparecería
si los posibles contratistas de la entidad se dieran cuenta que ella es invencible
ante cualquier demanda dirigida a obtener el pago de sus cuentas”.
En la misma dirección, el Consejo de Estado1525, recientemente, se refirió
al trámite de los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción
administrativa y surge la intervención de entidades estatales que son parte
ejecutada y allí aseguró:
“47. El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero consagra, dentro de los efectos
de la toma de posesión, la suspensión de los procesos de ejecución en curso,
la imposibilidad de admitir nuevos procesos y la cancelación de los embargos
decretados con anterioridad a la toma de posesión. En similar sentido la Ley
1116 de 2006, en su artículo 20, consagra la imposibilidad de admitir o continuar
procesos de ejecución, así como la obligación del juez de declarar de oficio
la nulidad de las actuaciones que contravengan la señalada imposibilidad.
Asimismo, el Decreto 2555 de 2010, que recoge las normas del sector financiero,
asegurador y del mercado de valores, establece, dentro de las medidas
preventivas obligatorias del resultado de la toma de posesión, la suspensión de
los procesos de ejecución”.
Por último, también, es importante hacer relación a una providencia
reciente del Consejo de Estado1526, en la que precisó que el pago de las
sentencias condenatorias dictadas en contra del Instituto de Seguros
Sociales – ISS – están a cargo del Ministerio de Salud en virtud de lo
dispuesto en el Decreto 546 de 2016, que se constituye en una excepción
a la regla de universalidad que rige los procesos de liquidación de las
entidades estatales.
1524 Sentencia de 21 de noviembre de 2003, Expediente 2002-00356 (8358), C.P. Olga Inés Navarrete
Barrero. Criterio reiterado por la Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 25 de junio de 2014,
Expediente 34.899, C.P. (E) Hernán Andrade Rincón. En el mismo sentido ver Corte Constitucional,
Sentencia T-196 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
1525 Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 4 de marzo de 2019, Expediente 28.920, C.P. Alberto
Montaña Plata.
1526 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto de 24 de octubre de 2019, Expediente 62.484, C.P. Martín
Bermúdez Muñoz.
753
10. La terminación del proceso ejecutivo

El proceso ejecutivo se inicia con el objeto de obtener el cumplimiento
de una obligación y es entonces con la satisfacción de la misma, que
deviene la terminación del proceso. A diferencia de lo que ocurre en
los demás procesos, en los cuales el conflicto culmina con la sentencia
judicial debidamente ejecutoriada, no sucede lo mismo en el trámite del
juicio ejecutivo1527, comoquiera que el proceso como tal, finaliza con el
cumplimiento total y definitivo de la obligación. De ahí surgen los efectos
de la sentencia ejecutiva, que por regla general no origina la finalización del
proceso, salvo que en ella se declaren probadas totalmente las excepciones
de mérito, porque en ese caso, con la ejecutoria de dicha decisión, sí se
pondrá fin al mismo1528. La Corte Suprema de Justicia1529, se ha pronunciado
sobre el alcance del cumplimiento en la obligación en el proceso ejecutivo,
como motivo para su terminación, así:
“(…) Ello, desde luego, se explica por el hecho de que los juicios ejecutivos no
fenecen cuando es dictada la sentencia que ordena seguir adelante el recaudo
forzoso, sino que el fin de tal actuación sobreviene normalmente cuando se
satisface de manera íntegra la obligación sometida a cobro. Por ende, es de
entender que solo cuando ocurre ese acto jurídico se agotan las instancias y, por
lo mismo, en el entretanto sigue viva la posibilidad de acudir al juez natural que
conoce de la causa para que sea él quien decida acerca de las irregularidades que
pueden afectar el proceso” (resaltado por fuera del texto original).
Por su parte, el artículo 461 del CGP prevé que el juez dispondrá la
terminación del proceso ejecutivo por pago en dos hipótesis: 1) cuando
antes de rematarse los bienes embargados, se acredite con documentos
que provengan de la parte ejecutante o de su apoderado, con facultad
para recibir,1530 que se pagó la obligación demandada y el valor de las
1527 El profesor Gabriel Hernández, en el artículo la sentencia ejecutiva, en igual sentido, advierte: “Lo
primero que hay que recordar en torno a este tema es que, a menos que estemos en presencia del
proveído que resuelve - acogiéndolas íntegramente- las excepciones alegadas por el demandado,
la sentencia que se profiere en el transcurso de un proceso ejecutivo no tiene la virtualidad de
ponerle fin al mismo, pues en esta clase de asuntos la actuación solo termina como consecuencia
del pago efectivo de la obligación”. Ver http://hernandezvillarreal.com/wp-content/uploads/2015/03/
ARTICULO-SENTENCIA-EN-EL-PROCESO-EJECUTIVO-2005-gabriel-hernandez-villarreal.pdf
1528 El artículo 512 del CPC preceptúa: “La sentencia que resuelva las excepciones de mérito hace
tránsito a cosa juzgada, excepto en el caso previsto en los numerales 3º y 4º del artículo 333”.
1529 Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia del 28 de abril de 2009, Expediente 11001-02-03-000-
2004-00885-00, M.P. Edgardo Villamil Portilla.
1530 La frase “con facultad para recibir” contenida en el artículo 537 del CPC fue declarada exequible
por la Corte Constitucional, en la Sentencia C-383 del 12 de abril de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
A este respecto la Corte, señaló: “(…) En ese sentido y para el caso que se analiza, es solo al
754
costas, el juez declarará terminado el proceso y dispondrá la cancelación

de los embargos y secuestros si el remanente no estuviese embargado,
y 2) cuando, existiendo liquidaciones del crédito y de las costas en firme,
el ejecutado pruebe que consignó dichos valores a órdenes del juzgado
y el ejecutado presenta la liquidación adicional a que hubiere lugar,
acompañada del título de consignación de dichos valores a órdenes del
juzgado, el juez declarará terminado el proceso una vez sea aprobada
aquella, y dispondrá la cancelación de los embargos y secuestros, si no
estuviere embargado el remanente. De la misma forma, la ley permite que
ante la falta de liquidaciones del crédito y de costas, el ejecutado las pueda
presentar con la prueba de que hizo el pago a órdenes del juzgado y por lo
tanto, la terminación del proceso estará supeditada a su aprobación judicial
de acuerdo al trámite previsto para el efecto.
Lo anterior, muestra, que las causas para terminar un proceso ejecutivo
por el pago efectivo de la obligación están expresamente reguladas en el
precitado artículo 461 del CGP y por tanto, solo en esos términos, el juez,
podrá disponer la terminación del proceso. Obviamente, existen otros
casos que podrán servir de fuente para la conclusión anticipada del juicio
ejecutivo estatal, como lo será la eventual conciliación a la que lleguen las
partes dentro del proceso ordinario donde se cuestiona la legalidad de
los actos administrativos que sirven de fundamento al título de recaudo o
cuando se da la figura de la oferta de revocatoria directa o cualquier otro
arreglo al que lleguen la partes. En estos eventos distintos a la acreditación
del pago de la obligación ejecutada, será menester recurrir a las normas
del CGP que regulan el desistimiento de las pretensiones – artículo 314 –,
siempre que se cumpla con las condiciones fijadas en tal precepto.
El Consejo de Estado1531, recientemente, se refirió a las causales para
decretar la terminación de un proceso ejecutivo por pago y al respecto
apuntó:
“Puede entonces concluirse que se deben cumplir dos presupuestos para
terminar un proceso por el pago total de la obligación, a saber: (i) que la parte
ejecutante o su apoderado, siempre que tenga la facultad para ‘recibir’, pruebe
el pago efectivo de la deuda que originó el proceso ejecutivo y (ii) que la solicitud
de terminación se presente antes de iniciada la audiencia de remate”.
ejecutante a quien corresponde decidir si acepta el pago o no y en ese orden de ideas no puede
entenderse atribuida al apoderado una facultad para el efecto sin contar con la aceptación expresa
del poderdante pues es una decisión que solamente corresponde a aquel”.
1531 Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 19 de febrero de 2019, Expediente 62.115,
755
Una vez presentada la solicitud de terminación del proceso conforme a

lo preceptuado por la ley procesal civil, el juez declarará la terminación del
proceso ejecutivo. En la providencia que decrete la terminación del proceso
ejecutivo, el juez, deberá ordenar: i) Declarar terminado el ejecutivo por el
pago total de la obligación, ii) Levantar las medidas cautelares decretadas,
iii) en caso de existir embargos vigentes sobre remanentes, poner los bienes
a disposición de quien las comunicó, sin que debe examinar si tales bienes
son o no embargables, pues esa valoración le corresponde efectuarla a la
otra autoridad judicial que ordenó el remanente.
En los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción contencioso
administrativa, cuando la parte ejecutada es la administración, en la
mayoría de los casos se embargan los dineros que las entidades públicas
tienen en las distintas entidades bancarias y financieras, y en esos casos,
ante la firmeza de las providencias que liquiden el crédito o las costas, el
juez deberá ordenar la entrega de los valores adeudados al acreedor hasta
la concurrencia del crédito liquidado y, ante la falta de la orden judicial de
entrega, el ejecutante podrá solicitarla al juez. Sin duda, con el pago de la
obligación terminará el proceso ejecutivo.
Otra modalidad de terminación del proceso ejecutivo se presenta
cuando: i) las partes concilian ya sea en el marco del juicio mismo si se
proponen excepciones de fondo, y ii) las partes, en el marco de un proceso
ordinario, concilian la diferencia y se revoca el acto administrativo que
integra el título ejecutivo. Precisamente, sobre el último caso, el Consejo
de Estado1532, ha señalado:
“C. Esa situación, ocurrida en el proceso ordinario y con posterioridad a haberse
propuesto la demanda ejecutiva y previo a proferir sentencia ejecutiva,
constituye sin duda alguna, causa de terminación anormal del proceso como
consecuencia del acuerdo conciliatorio de las partes y aprobado por el Consejo
de Estado, se reitera, en el juicio ordinario contractual. Lo anterior es claro, si se
observa que las partes del proceso ejecutivo, en otro juicio y ordinario conciliaron
y recibieron la aprobatoria judicial del acuerdo frente al acto administrativo que
a su vez era constitutivo del título ejecutivo en otro proceso, y expresamente
manifestaron su intención de dar por terminado el proceso ejecutivo, al pactar
lo siguiente:
“ (…) las partes radicarán ante (…) corporación la que está conociendo del
proceso ejecutivo, un escrito en el que solicitarán que, en virtud de la citada
conciliación judicial, se dé por terminado el proceso ejecutivo que se adelanta
1532 Sección Tercera, Auto del 26 de abril de 2006, Expediente 29.743, C.P. María Elena Giraldo Gómez.
756
con el número de expediente 2000816, dado que la conciliación tiene como

consecuencia necesaria la revocatoria del acto administrativo con base en el
cual se adelanta dicho proceso ejecutivo, conforme lo dispone el artículo 81 de
la Ley 446 de 1998”.
Se destaca que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 prevé que el juez
administrativo es el competente para conocer de las controversias derivadas
de los contratos estatales y de los procesos de ejecución; que por su parte, el
parágrafo 1º del artículo 70 de la Ley 446 de 1998 enseña que en los procesos
ejecutivos de que trata el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la conciliación procederá
siempre que en ellos se hayan propuesto excepciones de mérito, como sucede
en este caso; y que el artículo 105 de la citada Ley 446 de 1998, dispone que “la
conciliación aprobada, producirá la terminación del proceso en lo conciliado por
las partes que la acepten”; y aunque en el proceso ejecutivo no existió un acta
formal de conciliación, fue voluntad de las partes tomar como tal la conciliación
sobre el acto administrativo del proceso ordinario (título ejecutivo del proceso
ejecutivo), el cual incluso dieron por revocado, lo que implica una acuerdo
TOTAL sobre las pretensiones.
Frente a esa situación, SE ACCEDERÁ a lo solicitado por las partes; en
consecuencia, hay lugar a declarar terminado anormalmente el proceso
ejecutivo por ese hecho”.
Por otro lado, no se puede confundir la terminación del proceso por
pago a la misma terminación, pero sí por desistimiento del ejecutante, pues
tal y como lo advierte la doctrina1533, la terminación por pago no depende
de la voluntad del ejecutante, sino de la prueba de haberse realizado el
pago directamente a éste o por consignación del dinero por el ejecutado
a órdenes del juzgado y debidamente aceptado por el juez. También y
como se explicó, el juez administrativo, deberá decretar la terminación
del proceso ejecutivo cuando se surta en contra de una entidad estatal
respecto de la cual se haya decretado su liquidación y previo el recibo de
la comunicación donde se certifique y pruebe tal situación por parte del
liquidador designado para tales fines (lit. d) art. 6º, L.1105/2006).
Finalmente, la terminación del proceso ejecutivo puede ocurrir, con
posterioridad a la firmeza del auto o de la sentencia que ordena seguir
adelante con la ejecución, pero ello está condicionado al agotamiento de la
actuación procesal de la liquidación del crédito tal y como recientemente
lo precisó el Consejo de Estado1534, cuando aseguró:
1533 Velásquez Gómez, Luis Guillermo. Op. Cit. p. 200.

1534 Sección Tercera, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 26 de abril de 2019, Expediente 57.439,
757
“La ejecutada requirió la terminación por pago total de la obligación, sin

embargo, en el plenario no existe liquidación en firme del crédito, pues aún no
se ha aprobado la liquidación efectuada por el INVÍAS y allegada al plenario por
la aseguradora. La solicitud de la aseguradora está condicionada a que exista
una liquidación del crédito debidamente aprobada, trámite que está reservado
a la primera instancia.
8. Lo anterior, se explica a partir del artículo 446 de la Ley 1564 de 2012 que
exige la ejecutoria del auto o sentencia que ordene seguir adelante con la
ejecución, como condición previa y necesaria para la liquidación del crédito. Una
vez se surte la contradicción frente a la liquidación del crédito, ésta debe ser
aprobada por el juez, a través de providencia susceptible de apelación cuando
resuelva alguna objeción o altere de oficio la cuenta respectiva”.
758
Capítulo III
1. Mandamiento ejecutivo. Recursos

El análisis se hará a partir de las previsiones iniciales del CPC, más tarde
reformadas por la Ley 794 de 2003 modificó el artículo 505 de dicho
estatuto en lo atinente a suprimir, de una parte, la entrega de la copia de
la demanda y sus anexos al ejecutado —muy a pesar de que el Consejo
de Estado, lo viene ordenando— y, de otra, la procedencia del recurso de
apelación contra la providencia judicial que libra el mandamiento ejecutivo.
Frente al que lo niegue total o parcialmente y al que lo revoque por la vía de
la reposición, sí procederá la apelación. El Consejo de Estado1535, respecto
a la improcedencia del recurso de apelación en contra del auto que libra
mandamiento con ocasión de la reforma de la Ley 794 de 2003, sostuvo:
“La citada norma no fue objeto de modificación por la Ley 794 de 2003; por
consiguiente, pese a que la regla en ella establecida se refiere específicamente a
la entrada en vigencia del CPC de 1971, resulta aplicable a las modificaciones de
las normas de dicho código. Siendo ello así, los recursos de apelación contra el
mandamiento de pago interpuestos con posterioridad a la entrada en vigencia
de la Ley 794 de 2003, esto es el 8 de abril del mismo año, serán improcedentes,
pues el auto que libra el mandamiento ejecutivo perdió el carácter de apelable
como consecuencia de la referida reforma (resaltado por fuera del texto
original)”.
En esa dirección, el auto que libra el mandamiento ejecutivo solo es
pasible del recurso de reposición. El ejecutado, entonces, puede reponer el
mandamiento de pago por dos razones: i) Cuando se discutan los requisitos
formales del título ejecutivo, y ii) Para proponer excepciones previas y el
beneficio de excusión.
1535 Sección Tercera, Auto del 19 de febrero de 2004, Expediente 25.935, C.P. Alier Hernández Enríquez.
759
En el primer caso, el artículo 29 de la Ley 1395 de 2010 que adicionó

el segundo inciso al artículo 497 del CPC, dispuso: “Los requisitos formales
del título ejecutivo solo podrán discutirse mediante recurso de reposición
contra el mandamiento de pago. Con posterioridad, no se admitirá ninguna
controversia sobre los requisitos del título, sin perjuicio del control oficioso
de legalidad”. En efecto, el artículo 497 del CPC, con la reforma, se adiciona
para disponer en el nuevo inciso que la falta de requisitos formales del
título ejecutivo, solo podrá discutirse, por el ejecutado a través del recurso
de reposición en contra del mandamiento ejecutivo. La misma norma
prevé, que con posterioridad, la falta de esos requisitos no podrá discutirse
a petición de parte, salvo el control oficioso de legalidad que le atañe al
juez. Entonces, ¿cuáles serán los requisitos formales del título ejecutivo? En
los antecedentes de discusión del proyecto de Ley 197 de 2008 Senado1536,
sobre el particular, quedó insertada la siguiente consideración: “24. Con el
propósito de no tener que acudir al dispendioso trámite de las excepciones
de mérito para cuestionar aspectos formales del título ejecutivo, se dispone
que tales cuestionamientos formales, que de por sí no requieren actividad
probatoria, se formulen por vía del recurso de reposición; quedando a salvo,
desde luego, el control, oficios que el juez deba hacer en la respectiva sentencia
(negrillas y resaltado por fuera del texto original)”. En este orden de ideas,
la reposición contra el mandamiento ejecutivo por la falta de requisitos
formales del título de recaudo, solo procederá y por ende, estará llamado
a prosperar, únicamente cuando esa situación jurídica se pueda probar
solo con los documentos acompañados con la demanda ejecutiva, sin que
sea posible decretar y practicar pruebas en el trámite de la reposición. En
pocas palabras: se debe desatar de plano y con los documentos obrantes
en el proceso. Tal sería el caso, por ejemplo, cuando no se acompaña la
copia auténtica del registro presupuestal con la demanda ejecutiva o la
copia del acto administrativo que aprueba las garantías con las constancias
respectivas o también, cuando no se acompaña copia del contrato estatal.
El examen sobre la carencia de requisitos formales del título no puede
llevar el despliegue de una actividad probatoria adicional, pues si así ocurre
el recurso deberá negarse.
En el segundo caso, esto es, para oponer excepciones previas, al
respecto, el numeral 2 del artículo 509 del CPC preceptuaba:
“ARTÍCULO 509. Excepciones que pueden proponerse. En el proceso ejecutivo
pueden proponerse las siguientes excepciones: (…)
1536 Gaceta del Congreso 481 del 10 de junio de 2009. Ponencia para primer debate en Senado, p. 9.
760
2. Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de

condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse
las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión,
prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la
respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales
7º y 9º del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida. En este evento no
podrán proponerse excepciones previas ni aún por la vía de reposición.
Los hechos que configuren excepciones previas deberán alegarse mediante
reposición contra el mandamiento de pago1537. De prosperar alguna que no
implique terminación del proceso, el juez adoptará las medidas respectivas para
que el proceso pueda continuar; o, si fuere el caso, concederá al ejecutante un
término de cinco (5) días, para subsanar los defectos o presentar los documentos
omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo condena en
costas y perjuicios. El auto que revoque el mandamiento ejecutivo es apelable en
el efecto diferido, salvo en el caso de haberse declarado la excepción de falta de
competencia, que no es apelable” (Negrillas por fuera del texto original).
Así y con la supresión del recurso de apelación contra el auto que libra
mandamiento ejecutivo, en vigencia del anterior CPC, el ejecutado podrá
interponer el recurso de reposición para debatir dos tipos de situaciones,
a saber: 1) que no se integró debidamente el título por falta de requisitos
formales (art. 29, L.1395/2010), y 2) que hay lugar a revocar el mandamiento
porque se presentan alguna o varias de las circunstancias que configuran
excepciones previas. Nótese, que con la nueva redacción del artículo 442
del CGP, ya no es posible proponer excepciones previas o dilatorias, sino
solamente de mérito o de fondo, dado que las previas deberán alegarse
a través del recurso de reposición. Entonces, cuando se propongan
argumentos dirigidos a atacar o desconocer la existencia o legalidad de
una obligación insertada en un título ejecutivo, estos deberán plantearse
a título de excepción de fondo y no por la vía del recurso de reposición
contra el mandamiento ejecutivo. Por lo anterior, el Consejo de Estado1538
con atino señaló lo siguiente:
“(…) Como FERROVÍAS alega el pago de la acreencia reclamada por el contratista
consultor, ese argumento, según el artículo 509 citado al comienzo de estas
consideraciones, conforma una de las excepciones a proponer ´Dentro de los
1537 La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1193 del 22 de noviembre de 2005, con ponencia
de Alfredo Beltrán Sierra, resolvió: “Segundo: Declarar exequible la expresión “Los hechos que
configuren excepciones previas deberán alegarse mediante reposición contra el mandamiento de
pago”. Contenida en el artículo 50 de la Ley 794 de 2003 que modificó el anterior artículo 509 del
CPC”.
761
diez días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo o a la del auto

que resuelva sobre su reposición, confirmándolo o reformándolo,...´, (ord. 1º
art. 509 CPC), habida cuenta de que con esa razón se enerva directamente la
pretensión de cobro del ejecutante.
Por tratarse, entonces, de la formulación de una excepción, la ley dispone un
trámite distinto del presente para su declaración por parte del juez competente
(art. 510, CPC).
De acuerdo a lo anterior, se confirmará la decisión apelada por no ser este
el escenario propicio para adelantar el estudio jurídico del argumento que
sustenta el recurso presentado por FERROVÍAS contra el mandamiento de pago,
librado el 15 de noviembre de 2001”.
La anterior modificación fue sumamente importante, porque le
imprimió celeridad al proceso, en tanto que, mediante un auto, se
resuelven los aspectos meramente de procedimiento y así se evita dilatar
el proceso, por ende, ya no es menester esperar la sentencia para decidir
sobre dichas cuestiones, sin embargo, la excepción previa de caducidad o
de prescripción al proponerse se trasmuta en una excepción de fondo que
ataca directamente las pretensiones de la demanda ejecutiva y que puede
dar lugar a la extinción definitiva de la obligación, por lo menos, ante la
jurisdicción contencioso administrativa porque, como se sabe, el término
de caducidad o de prescripción del medio de control ejecutivo, según el
caso, es mayor al plazo de caducidad de la acción ordinaria, por lo que no
podría intentarse la acción in rem verso, en el caso de que fuera procedente.
Otra de las reformas que sufrió en su momento el artículo 509 del
CPC – hoy artículo 442 del CGP-radicó en la obligación que tiene el juez
de adoptar las medidas pertinentes para que el proceso continúe, cuando
se trate de excepciones que no impliquen la terminación del proceso,
teniendo que conceder, si es necesario, al ejecutante un plazo de cinco (5)
días para que subsane los defectos presentados o aporte los documentos
omitidos. Hecho justo y razonable por cuanto debe garantizarse ante
todo el derecho fundamental a acceder a la administración de justicia y a
obtener una pronta resolución de los conflictos por parte de los jueces de
la República.
Hoy en día, los artículos 298 y 299 del CPACA y 430 y 442 del CGP,
contienen el régimen de controversia procesal del mandamiento ejecutivo.
Si se cuestionan los requisitos formales del título1539, el procedimiento
1539 La doctrina sobre este punto advierte: “Tercera. ¿A qué requisitos formales del título ejecutivo se
refiere el inciso 2° del artículo 430 del Código General del Proceso? La respuesta apunta a las
exigencias establecidas en el artículo 422 para que un documento preste mérito ejecutivo: que
762
se sujetará a las siguientes reglas: i) Los requisitos formales del título

ejecutivo1540 solo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra
el mandamiento ejecutivo. No se admitirá ninguna controversia sobre
los requisitos del título que no haya sido planteada por medio de dicho
recurso. En consecuencia, los defectos formales del título ejecutivo no
podrán reconocerse o declararse por el juez en la sentencia o en el auto que
ordene seguir adelante la ejecución a solicitud del ejecutado, según fuere
el caso, salvo en el supuesto que trae la nueva redacción de los artículos
298 y 299 del CPACA, que autorizan al juez a reconocer tales defectos de
oficio, ya sea en la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante con
la ejecución y, ii) Cuando como consecuencia del recurso de reposición el
juez revoque el mandamiento de pago por ausencia de los requisitos del
título ejecutivo, el demandante, dentro de los cinco (5) días siguientes a
la ejecutoria del auto, podrá presentar demanda ante el juez para que se
adelante proceso declarativo dentro del mismo expediente, sin que haya
lugar a nuevo reparto. El juez se pronunciará sobre la demanda declarativa
y, si la admite, ordenará notificar por estado a quien ya estuviese vinculado
en el proceso ejecutivo. Vencido el plazo anterior, la demanda podrá
formularse en proceso separado. De presentarse en tiempo la demanda
declarativa, en el nuevo proceso seguirá teniendo vigencia la interrupción
de la prescripción y la inoperancia de la caducidad generados en el proceso
ejecutivo. El trámite de la demanda declarativa no impedirá formular y
tramitar el incidente de liquidación de perjuicios en contra del demandante,
si a ello hubiere lugar.
Otro aspecto novedoso por demás, que le corresponderá a los
ejecutados atañe con la controversia en torno a la autenticidad de los
documentos electrónicos que integren el respectivo título ejecutivo, pues
contarán con el recurso de reposición para atacar la falta de autenticidad
de tales documentos, ya sea a través de la tacha de falsedad o con el
desconocimiento del o de los documentos respectivos en los términos
dispuestos en los artículos 269 y 272 del CGP.
provenga del deudor o su causante; que haga plena prueba contra él y que en él consten obligaciones
claras, expresas y exigibles. / Pero la norma también se aplica a otros casos. Por ejemplo, las
copias de las providencias que se pretendan utilizar como título ejecutivo requieren constancia de
ejecutoria (C.G.P., art. 114-2); si carecen de ella, la protesta correspondiente debe canalizarla el
demandado mediante el recurso de reposición contra el mandamiento de pago (…)”. Ensayos sobre
el Código General del Proceso, Volumen II, Marco Antonio Álvarez Gómez, Colección Debates,
Editorial Temis, 2014, p. 18.
1540 Sobre tales requisitos consultar en Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia
de 2 de marzo de 2020, Expediente 55.560, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
763
Por otro lado, si el ejecutado quiere proponer el beneficio de excusión

o una excepción previa, debe reponer el mandamiento de pago. De
prosperar alguna que no implique terminación del proceso el juez adoptará
las medidas respectivas para que el proceso continúe o, si fuere el caso,
concederá al ejecutante un término de cinco (5) días para subsanar los
defectos o presentar los documentos omitidos, so pena de que se revoque
la orden de pago, imponiendo condena en costas y perjuicios.
El Consejo de Estado1541, precisó a partir de qué momento se cuentan
los términos para reponer el mandamiento de pago en vigencia del nuevo
CPACA y sobre el particular, aseguró lo siguiente:
“No obstante, el término para recurrir una providencia está dado por la ley, y
tratándose del recurso de reposición en el trámite de los procesos ventilados
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se remite1542 al Código
General del Proceso (Ley 1564 de 2012, artículo 318) que a la postre indica que
el recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten,
en forma verbal: inmediatamente se pronuncie el auto, o cuando el auto se
pronuncie fuera de audiencia: dentro de los tres (3) días siguientes al de la
notificación del auto.
Como consecuencia del anterior análisis, se encuentra que la decisión que
determina que es a partir de la notificación personal del auto que se empieza a
contar el término para interponer el recurso de reposición, corresponde a una
interpretación ajustada al contenido de la ley.
Reafirma lo expuesto el contenido del artículo 120 del CPC., que invoca el
tutelante, a partir del cual todo término comenzará a correr desde el día siguiente
al de la notificación de la providencia que la conceda; y según el inciso segundo
de la norma, cuando se pida la reposición del auto que concede un término o a
partir del cual se deba correr un término desde su notificación por ministerio de
la ley, éste comenzará a correr desde el día siguiente a la notificación del auto
que resuelva el recurso.
En tal virtud, para la Sala la interpretación de la entidad desborda el contenido
normativo que se aplica, pues la notificación del auto, aún en el evento del
inciso 5º del artículo 199, no se cuenta a partir del vencimiento de los veinticinco
días, sino cuando el iniciador recepcione el acuse de recibo o se constate el
acceso del destinatario al mensaje, cosa distinta es algunos términos, como
los que expresamente conceda el auto, inicien su decurso una vez vencidos los
veinticinco días que consagra la norma.
Como consecuencia de todo lo anterior, se concluye que la decisión que se
censura no incurre en la actuación judicial de hecho que se ventila, de manera
1541 Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia de Tutela de 11 de febrero de 2014, Expediente
20001-23-33-000-2013-00267-01, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
1542 Artículo 242 del CPACA – cita de la providencia –.
764
que la interpretación realizada por el Juzgado, como lo indicó el a quo, se

encuentra comprendida en los límites de la sana crítica e independencia judicial,
apegándose al mandato legal y no lesiona ningún derecho iusfundamental.
Por consiguiente, se confirmará la decisión de primera instancia que denegó el
amparo de tutela solicitado”.
1.1. Recurso de reposición por falta de integración del título

ejecutivo.
Cuando el título ejecutivo que se aporta con la demanda no se conforma
debidamente, ya sea porque no se acompañaron todos los documentos
necesarios para hacerlo claro, expreso y actualmente exigible o porque no
se notificaron debidamente los actos administrativos contractuales que
lo componen, el ejecutado debe alegar esa circunstancia por medio del
recurso de reposición so pena de que precluya la oportunidad para alegar
con posterioridad a ese momento dicha falencia a su favor – inciso segundo
del artículo 430 CGP –.
No debe perderse de vista que el recurso de reposición se interpone con
la finalidad de atacar los aspectos formales del título ejecutivo, por cuanto
si lo que se quiere es atacar el fondo de las pretensiones, lo procedente
será proponer excepciones de mérito, como se explicó.
En ese orden, cuando falten documentos o se requiera subsanar
ciertos defectos alegados en vía de reposición, el juez deberá concederle al
ejecutante un término de cinco (5) días para que los acompañe, o los corrija.
De tal manera, que si el ejecutante no acude a aportar los documentos o
a subsanar los defectos señalados, se someterá a que el mandamiento de
pago se revoque y en consecuencia, se le condene en costas y al pago de
perjuicios (art. 442 del CGP).
Un ejemplo de documentos que no permiten integrar debidamente
el título ejecutivo contractual y que sería susceptible de alegarse por la
vía del recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo sería que,
para hacer efectivas las pólizas de cumplimiento, se requiere acompañar
con la demanda, la póliza junto con los anexos de la misma, siempre y
cuando se haya modificado el término de vigencia o el amparo de riesgos
o cuando se adjunta con el título ejecutivo, el acto administrativo que
aprueba la garantía. También, es sabido que ante ciertas circunstancias
que pueden presentarse en el curso de la ejecución del contrato se hace
indispensable ampliar la vigencia de la garantía única de cumplimiento,
ya sea por suspensiones en las obras o por el pacto de prórrogas en los
contratos estatales. Pues bien, si, por ejemplo, una entidad pública accede
765
a prorrogar un contrato de obra pública, porque fue necesario aumentar

las cantidades de concreto ciclópeo y eso retrasó las obras o porque la
situación de orden público lo exigía, el contratista estará en la obligación
de ampliar la vigencia de las garantías. Si en el término de esa ampliación en
el plazo de ejecución del contrato, la administración declara la caducidad
del contrato y pretende hacer efectivas las obligaciones a su favor que
dimanen del acta de liquidación del respectivo contrato, estará en el deber
de acompañar con la póliza los anexos que la modificaron. El anterior ha
sido el razonamiento que ha esbozado el Consejo de Estado1543 sobre el
particular.
En la cuarta edición, se indicó que el Consejo de Estado1544, aseguró
que si el mandamiento de pago se niega porque faltan uno o varios de los
documentos requeridos para integrar correctamente el título ejecutivo, el
ejecutante en el trámite del recurso de apelación podrá acompañarlos y por
tanto, se impondrá la revocatoria de la negativa a librar el mandamiento,
siempre y cuando se conforme correctamente el título complejo. El anterior
pronunciamiento se fundó en los artículos 97, numeral 6º; 99, numerales
4º, 5º, y el derogado artículo 545 inciso 2º, del CPC, antes de la entrada en
vigencia de la Ley 794 de 2003. Así, el máximo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, se adelantó a las prescripciones de la última ley citada,
en lo atinente a permitir la aportación de documentos para integrar
debidamente el título ejecutivo en el trámite del recurso de apelación.
Pese a lo anterior, la misma corporación, cambió de postura jurisprudencial
para señalar lo contrario, es decir, que la única oportunidad que tiene el
ejecutante para integrar el título ejecutivo es con la presentación de la
demanda ejecutiva1545. En efecto, el máximo Tribunal1546, adujo:
“En relación con la oportunidad para constituir el título de ejecución, esta
Sala1547 indicó que ésta corresponde a la de presentación de la demanda y que
resulta inadmisible que se pretenda, a lo largo del proceso, mejorar o completar
1543 Sección Tercera, sentencia del 12 de septiembre de 2002, Expediente 16.871, C.P. Germán
Rodríguez Villamizar. En esa providencia se sostuvo: “(...) no es necesario que se anexen con la
póliza de cumplimiento los documentos que la modifiquen, salvo que las modificaciones posteriores
tengan la capacidad suficiente de alterar sustancialmente las condiciones del contrato, como sería,
por ejemplo, la reducción o variación de los riesgos amparados o, la disminución de los valores
asegurados”.
Con anterioridad, la misma sección, había sostenido un criterio similar por Auto del 14 de noviembre
1547 Sentencia de 17 de agosto de 2006, Expediente 27.022.
766
la documentación que lo conforma, por cuanto no es en cualquier momento de

su tramitación ni cuando el demandante lo desee que se deben aportar tales
documentos, sino que la existencia del título ejecutivo, simple o complejo, debe
advertirse desde el mismo momento en que se estudia el libelo introductorio,
para decidir si se libra o no el mandamiento de pago.
Así las cosas, si para el Tribunal los documentos aportados con la demanda
no constituían prueba suficiente sobre la existencia de la obligación reclamada,
sencillamente debió abstenerse de librar mandamiento ejecutivo, pero en
ningún caso conceder plazo al ejecutante para que la conformara en debida
forma”.
En este orden de ideas, conforme a la posición judicial vigente del
Consejo de Estado1548, no es posible aportar documentos para integrar el
título ejecutivo en el trámite del recurso de reposición, pues esa oportunidad
solo es predicable al momento de presentar la demanda ejecutiva1549 y hasta
antes que se defina si se libra o no mandamiento y no con posterioridad a
lo largo del proceso judicial1550. La Corporación1551, reiteró el criterio anterior
y apuntó lo siguiente:
“(…) luego que los documentos que acreditan la existencia de una obligación
pueden aportarse en copia auténtica, e incluso pueden aportarse después de
presentada la demanda:
´Si bien los documentos aportados con la demanda están en copia simple,
lo cierto es que el ejecutante antes de la expedición del auto que negó el
mandamiento de pago, de fecha 30 de octubre de 2003, aportó en copia
autenticada, el 20 de octubre de 2003, los documentos que integran el título
complejo como son el contrato del cual se deriva la ejecución y el acta de
liquidación del contrato. Para la Sala las pruebas allegadas por el ejecutante, en
fotocopia autenticada, después de la presentación de la demanda son de recibo,
porque él le demostró al Tribunal con la presentación de la solicitud de ejecución
1549 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 14 de junio de 2019, Expediente
61.805, C.P. María Adriana Marín. En la providencia se concluyó: “De acuerdo con el análisis
efectuado en párrafos anteriores, la tesis que propone el recurrente no tiene cabida en el presente
asunto, por cuanto la inobservancia en que se incurrió en la demanda de ejecución versa sobre los
requisitos de fondo del título ejecutivo, en tanto no se allegaron los documentos requeridos para
establecer su exigibilidad al tratarse de títulos complejos, aspecto que no daba lugar a la inadmisión
de la demanda sino a negar el mandamiento de pago”.
1550 Dicho criterio, se reiteró, recientemente, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto del 10 de
diciembre de 2009, Expediente 37.660, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
1551 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 14 de mayo de 2014, Expediente 33.586, C.P.
Enrique Gil Botero. Ver también más reciente Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”,
Auto de 14 de junio de 2019, Expediente 61.805, C.P. María Adriana Marín y Subsección “B”, Auto
de 24 de octubre de 2019, Expediente 64.026, C.P. Alberto Montaña Plata.
767
de su imposibilidad de allegarlas porque el ejecutado aunque fue requerido por

él se ha rehusado a expedirlas. Pero además en el evento hipotético de que el
ejecutante hubiese allegado copias simples con la demanda, si luego las aporta
dentro del término anterior a la ocurrencia hipotética de prescripción de la
acción ejecutiva, también serían de recibo1552”.
Por último, ¿qué pasa si el ejecutado no interpone reposición contra
el mandamiento de pago y luego propone como excepción de mérito la
falta de un documento que era necesario para integrar el título ejecutivo?
La excepción no estará llamada a prosperar pues al ejecutado le precluyó
la oportunidad para alegarlo, dado que a la luz de las normas procesales
la falta de integración del título, solo puede plantearse en el recurso de
reposición contra el mandamiento ejecutivo. Incluso, el inciso segundo
del artículo 430 del CGP, así lo prevé expresamente al señalar que no
podrá proponerse controversia sobre los requisitos formales del título
–integración por ejemplo– sino por la vía de la reposición. De hecho, el
inciso cuarto del artículo 298 del CPACA modificado por el artículo 80 de
la Ley 2080 de 2021, expresamente dispuso que los requisitos formales
sólo podrán discutirse mediante el recurso de reposición en contra del
mandamiento ejecutivo. De esta manera, se comparte la posición sostenida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca1553, que ahora cuenta con
una norma procesal expresa que la prevé –art 299 CPACA–, cuando al
definir la improcedencia de una excepción por la falta de integración del
título ejecutivo base del recaudo, con atino, sostuvo lo siguiente:
“2.4.2. La excepción de ausencia de mérito ejecutivo
El otro argumento del recurrente se refiere a la falta de conformación del
título ejecutivo complejo, determinado por que en el expediente no obran las
constancias de ejecutoria de las Resoluciones 5630 del 19 de diciembre del 2001
mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales declaró la caducidad de los
contratos 429 del 2000 y 0018 del 2001, ni la de la Resolución 3062 del 16 de julio
del 1992 que confirmó la anterior.
Sin embargo, la Sala desestimará esta excepción ya que el momento
procesal para formularla precluyó sin que la parte ejecutada hiciera uso de él.
En efecto, a partir de la modificación al artículo 509 del Código de Procedimiento
Civil introducida por el artículo 50 de la Ley 794 del 2003, si la parte ejecutada
considera que el título ejecutivo que se aporta con la demanda no se conformó
debidamente, ya sea porque no se acompañaron todos los documentos que tienen
1552 Auto del 23 de septiembre de 2003 -Exp. 26.563-. Esta tesis se reiteró en la sentencia del 14 de
noviembre de 2002, Exp. 22.485.
1553 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia del 22 de septiembre de 2011, Expediente 110013331032
2006-00055, M.P. Bertha Lucía Ceballos Posada.
768
la virtualidad de hacerlo claro, expreso y exigible, o porque no se notificaron en

debida forma los actos administrativos de los que surge la obligación ejecutada,
esta circunstancia debe ser alegada mediante la interposición de recurso de
reposición contra el auto que libró mandamiento de pago.
ARTÍCULO 509. (…). Los hechos que configuren excepciones previas deberán
alegarse mediante reposición contra el mandamiento de pago. De prosperar
alguna que no implique terminación del proceso, el juez adoptará las medidas
respectivas para que el proceso pueda continuar; o, si fuere el caso, concederá al
ejecutante un término de cinco (5) días, para subsanar los defectos o presentar los
documentos omitidos, so pena de que se revoque la orden de pago, imponiendo
condena en costas y perjuicios. El auto que revoque el mandamiento ejecutivo es
apelable en el efecto diferido, salvo en el caso de haberse declarado la excepción
de falta de competencia, que no es apelable.
En el presente caso el mandamiento de pago se libró el 16 de enero del 2007 y
se notificó a la apelante de ello el 15 de mayo del 2010, es decir cuando la Ley 794
del 2003 estaba vigente y le era aplicable.
Por lo tanto, como en el caso concreto la parte ejecutada una vez fue
notificada no recurrió el auto que libró el mandamiento de pago, se advierte
que ya precluyó su oportunidad para alegar esta circunstancia, por lo cual y el
argumento será desestimado como excepción de mérito (negrillas y resaltado
La precisión anterior lógicamente resultará aplicable dentro del
proceso ejecutivo, sin perjuicio de la potestad oficiosa que reside en el
juez al momento de dictar sentencia, pues en ese caso debe verificar que
concurran los requisitos de existencia del título ejecutivo, lo cual incluso
puede ser solicitado por la parte ejecutada o por el Ministerio Público en la
audiencia respectiva para que sea estudiado.
1.2. Recurso de reposición por hechos que configuran excepciones

previas.
Otro de los motivos que pueden alegarse con la interposición del recurso de
reposición para obtener la revocatoria del auto que libra el mandamiento
ejecutivo estriba en los hechos que constituyan excepciones1554 previas. En
esa dirección, el artículo 100 del CGP prevé:
ARTÍCULO 100. Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el
demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del
término de traslado de la demanda:
1554 Sobre las excepciones, contenido y límites del juez al decidirlas, se puede consultar Corte Suprema
de Justicia, Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia del 15 de enero de 2010, Sala de Casación
Civil y Agraria, Expediente 68001 3103 001 1998 00181 01, M.P. Pedro Octavio Munar Cadena.
769
1. Falta de jurisdicción o de competencia.

2. Compromiso o cláusula compromisoria.
3. Inexistencia del demandante o del demandado.
4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del
demandado.
5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por
indebida acumulación de pretensiones.
6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o
compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad,
albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al
demandado, cuando a ello hubiere lugar.
7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que
corresponde.
8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.
9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.
10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone
citar.
11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta
de la que fue demandada”.
A continuación se explicará en qué consisten las excepciones más
relevantes respecto del proceso ejecutivo que se surte ante la jurisdicción
contencioso administrativa.
1. Falta de jurisdicción. Se estructura cuando el juez que dicta el
mandamiento ejecutivo carece de jurisdicción, véase el capítulo pertinente
de esta obra. Si el juez halla probada la falta de jurisdicción deberá remitir el
expediente al juez competente en aplicación de lo dispuesto en el CPACA.
2. Falta de competencia. Aquí debe revisarse la competencia tanto por
el factor territorial como por el factor objetivo véanse las consideraciones
expuestas en el capítulo pertinente de esta obra.
3. Compromiso o cláusula compromisoria1555. La posibilidad de
someter a la decisión de los Tribunales de Arbitramento los procesos
1555 Hernán Fabio López Blanco, respecto de la excepción de cláusula compromisoria o compromiso,
asegura: “En el proceso ejecutivo pueden proponerse todas las causales que el art. 97 tipifica
como circunstancias que generan excepción previa, con excepción de la prevista en su num. 3.
denominada compromiso o cláusula compromisoria.
En verdad, en un proceso ejecutivo, luego de la reforma de la Ley 446 de 1998 al estatuto
arbitral y, en especial por la del artículo 2º del mismo, no puede alegarse excepción de compromiso
o cláusula compromisoria, debido a que si en un contrato se ha pactado una cláusula compromisoria
y existe motivo que permite acudir a la justicia civil a través de un proceso de ejecución, esa
cláusula compromisoria es ineficaz de la misma manera que lo sería el compromiso, porque de
conformidad con el artículo 115 de la Ley 446 de 1998, el cual expresa: ´Por medio del pacto arbitral,
770
someter a la decisión de los Tribunales de Arbitramento los procesos

ejecutivos que se deriven de los contratos estatales, en la actualidad ya no
es permitida conforme a la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado y
la Ley 1563 de 2012.
4. Inexistencia del demandante o demandado. Esa circunstancia hace
alusión a la capacidad para ser parte dentro del proceso y por lo tanto para
ser sujeto de obligaciones sustanciales y procesales. Un ejemplo típico
podría ser cuando la administración inicia proceso ejecutivo en contra de
una sociedad contratista por el cobro de una obligación derivada de un
contrato estatal y no acompaña con la demanda el certificado de existencia
y representación de dicha persona jurídica1556.
5. Incapacidad o indebida representación. La primera se refiere a la
falta de aptitud legal para poder demandar a una persona natural, v gr.,
cuando la administración dirige la demanda ejecutiva frente al contratista
que fue declarado incapaz. La segunda se aplica en los casos en que quien
demanda no está facultado para hacerlo, por ejemplo, la administración
inicia proceso ejecutivo en contra de un contratista, pero resulta que la
persona que otorgó el poder para demandar no era el representante legal
de la entidad, o la persona habilitada para hacerlo.
6. No haberse presentado la prueba de la calidad de heredero,
cónyuge, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en
general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado.
En el proceso ejecutivo puede suceder, de una parte, que quien demande
no aporte la calidad de acreedor y, de otra, que el demandado no tenga tal
calidad. En el primer supuesto podría suceder, por ejemplo en el caso de
la cesión de créditos, que no se hubiera notificado la cesión y el titular del
derecho personal inicia el proceso ejecutivo. Bajo ese supuesto, el hecho
exceptivo prosperaría en cuanto el ejecutante no probó la calidad de
acreedor, se repite, por la falta de notificación de la cesión. En el segundo
caso, atinente a la falta de calidad del demandado, un ejemplo sería cuando
un contratista demanda ejecutivamente a una entidad estatal para que
que comprende la cláusula compromisoria y el compromiso, las partes se obligan a someter sus
diferencias a la decisión de un Tribunal Arbitral, renunciando a hacer valer sus pretensiones ante
los jueces´, aspecto que contempla solo el litigio que hubiera dado lugar a un proceso declarativo,
pues los árbitros carecen de facultad para adelantar procesos ejecutivos, incluso el necesario para
cumplir lo decidido en su laudo, en virtud de que una vez proferido el laudo cesan sus funciones, de
ahí que todo lo que toque con ejecuciones es competencia exclusiva de la justicia ordinaria”. López
Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit. pp. 435 y 436.
1556 Esta disposición estuvo vigente hasta el 1° de enero de 2014, según lo dispuesto en el artículo 627
del CGP, pues a partir de esa fecha, la prueba de esa existencia se regirá por lo preceptuado en el
771
se le pague el valor de un acta parcial de obra, pero resulta que dicha

acta tenía que ser suscrita por el representante legal de la entidad para
que prestara mérito ejecutivo, de acuerdo con lo pactado en el contrato,
empero, fue firmada por el interventor. No se prueba en ese ejemplo la
calidad de deudor del demandado.
7. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o
por indebida acumulación de pretensiones. Aquí la disposición trata
dos asuntos distintos: la falta de los requisitos formales y la indebida
acumulación de pretensiones. Así, la falta de los requisitos formales se
regirá por lo dispuesto en las normas pertinentes del CPACA y del CGP,
aspectos ya vistos, y la indebida acumulación de pretensiones, por lo
previsto en las mismas normas procesales.
8. Cosa juzgada. Si bien es cierto que la cosa juzgada da al traste
con las pretensiones de toda demanda, siempre y cuando se prueben los
supuestos de ley, también lo es que en el trámite del proceso ejecutivo
puede proponerse como motivos del recurso de reposición contra el auto
que libra el mandamiento ejecutivo y si prospera se producirá la terminación
del proceso.
Por su parte, el Consejo de Estado1557 ha considerado que la procedencia
de la excepción de cosa juzgada en el proceso ejecutivo, está supeditada
a que se satisfagan los mencionados supuestos, ya sea que la decisión
judicial anterior respecto de la cual se sustente la excepción provenga o
de un laudo arbitral o de una sentencia judicial. Frente a la prueba de la
providencia judicial será necesaria traerla al proceso, en este caso, como
anexo del recurso de reposición para poder efectuar la comparación
respectiva. Ahora bien, la decisión judicial que se alega como anterior a los
hechos nuevos de la demanda ejecutiva, tendrá que haber sido dictada en
un proceso ejecutivo y no en un proceso ordinario, porque de lo contrario
no habrá identidad en la causa jurídica.
Piénsese, por ejemplo, en un laudo arbitral que decidió sobre las
condiciones de validez del contrato para declararlo ajustado a derecho1558
y más tarde una de las partes inicia el correspondiente juicio ejecutivo
para cobrar obligaciones derivadas de ese contrato. Entonces ¿será que la
parte ejecutada podrá alegar, al reponer el auto que libró el mandamiento
1557 Sección Tercera, Auto del 27 de febrero de 2003, Expediente 22.521, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
1558 El Consejo de Estado, indicó que los árbitros son competentes para conocer sobre las condiciones
de validez de un contrato estatal. Sección Tercera, Auto del 14 de agosto de 2003, Expediente
24.344, C.P. Alier Hernández Enríquez.
772
de pago, la existencia de cosa juzgada? La respuesta a todas luces es

negativa. Los procesos no tienen identidad en la causa jurídica respecto a
los hechos alegados en una y otra demanda. En consecuencia, la excepción
sí prosperaría, por ejemplo, si al decidir sobre las excepciones de fondo en
el trámite de un proceso ejecutivo, éstas se declaran probadas y se dispone
la terminación del proceso y, más adelante, nuevamente, se inicia otro
proceso ejecutivo por los mismos hechos y pruebas.
1.3. Recurso de apelación contra los autos que niegan total o

parcialmente el mandamiento ejecutivo o el que revoca el
mandamiento por la vía del recurso de reposición.
El artículo 430 del CGP, señala que procede la apelación contra los autos
que nieguen total o parcialmente el mandamiento ejecutivo o el que
revoca el mandamiento por la vía de la reposición. Aquí, se considera de
vital importancia, precisar cuál es la competencia del juez de segunda
instancia al resolver una apelación interpuesta. Por su parte, el numeral 1
del artículo 243 del CPACA1559, también lo prevé así en forma especial frente
al auto que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. La Corte
Suprema de Justicia, se ocupó de identificar cuáles son los límites que tiene
el fallador de la alzada al momento de despachar el recurso. Al respecto, la
Corte1560, señaló:
“Frente a los medios de impugnación, el aludido principio dispositivo reserva a
la parte afectada con una decisión judicial, la facultad de interponer el recurso,
lo cual exige a la luz de la legislación vigente como ya quedó reseñado, exponer
los argumentos que soportan su inconformidad, así, son ellas las encargadas
de fijar el alcance de tales recursos, de manera que el acto de impugnación
constituye una conducta procesal que traza al juzgador ad quem los contornos
del malestar y su propia competencia y a la contraparte los márgenes definidos
sobre los cuales discurrirá el debate en segunda instancia.
(…) Como corolario de todo lo dicho, queda la afirmación de que el juez de
segundo grado no es libre en la definición de los contornos de su competencia,
ni puede concretar sin ataduras ´que es lo desfavorable al apelante´ para atraer
una competencia de la que carece o desdeñar una que nítidamente le ha sido
atribuida, no solo por la ley sino por el acto procesal de parte que le trasmite la
desazón del litigante frente al fallo”.

1560 Sala de Casación Civil y Agraria, Sentencia del 8 de septiembre de 2009, Expediente 11001-3103-
035-2001-00585-01, M.P. Edgardo Villamil Portilla.
773
Por lo tanto, la segunda instancia, al desatar la apelación, deberá

moverse entre los límites fijados por el recurrente en el texto del recurso
correspondiente. El Consejo de Estado1561, aplica el criterio anterior, pues
sobre el particular, ha afirmado: “En relación con lo anterior conviene
precisar, en primer lugar, que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
357 del Código de Procedimiento Civil, el ad quem no puede enmendar la
providencia en aquello que no hubiere sido cuestionado por el apelante, por
manera que la Sala resolverá el asunto únicamente en cuanto al objeto del
recurso de apelación referido a la caducidad de la acción y a la pérdida de
fuerza ejecutoria del acto administrativo”.
Ahora bien, pueden acontecer varias situaciones que den lugar a
recurrir la negativa de librar mandamiento ejecutivo, a saber: o porque no
se integró debidamente el título, o porque los documentos acompañados
para estructurarlo no cumplen con las formalidades legales. De acuerdo con
la postura vigente del Consejo de Estado1562, en el trámite de la apelación, el
ejecutante ya no puede aportar los documentos necesarios para integrar
el título ejecutivo.
En el régimen original del CCA, es decir, antes de la modificación de la
Ley 1395 de 2010, la apelación era resuelta por la sección competente1563 del
Consejo de Estado o por la Sala respectiva del Tribunal Administrativo1564.
Ya en vigencia de la Ley 1395 de 2010, el conocimiento y decisión de las
apelaciones contra los autos dictados en el proceso ejecutivo, será del
Magistrado Ponente, como también lo precisó el Consejo de Estado1565,
cuando expuso lo siguiente: “ (…) lo cual lleva a la conclusión de que la decisión
de la apelación de los autos que se profieren en el proceso ejecutivo que se
Gómez.
Criterio reiterado por la misma sección, mediante el Auto del 10 de diciembre de 2009, Expediente
37.660, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y Subsección “A”, Auto de 14 de junio de 2019, Expediente
1563 Para el caso, la Sección Tercera, conocerá de la ejecución derivada de títulos ejecutivos
contractuales y de las providencias judiciales condenatorias dictadas en las acciones de reparación
directa, controversias contractuales, repetición, etc., del conocimiento de esa sección. Las demás
secciones, asumirán el conocimiento de las providencias judiciales condenatorias en las acciones
que ellas conozcan (laborales, impuestos, etc.).
1564 Para el caso del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conocerá la Sección Tercera, incluyendo
sus subsecciones, de la ejecución de títulos ejecutivos contractuales y de las providencias judiciales
condenatorias dictadas en las acciones de reparación directa, controversias contractuales,
repetición, etc., del conocimiento de esa sección. Las demás secciones, asumirán el conocimiento
de las providencias judiciales condenatorias en las acciones que ellas conozcan (laborales,
impuestos, etc.,).
1565 Sección Tercera, Subsección “B”, Auto del 10 de marzo de 2011, Expediente 38.248, C.P. Stella
Conto de Díaz del Castillo.
774
tramita ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, corresponde al

ponente, con excepción del que niega el mandamiento de pago, equivalente
al rechazo de la demanda, en tanto impide el acceso a la jurisdicción al
inhibir el trámite del proceso y el que termina el proceso, los cuales serán de
competencia de la sala, sección o subsección, según corresponda (negrillas y
Finalmente, los artículos 125 y 243, numeral 3 del CPACA, indican quien
tiene la competencia en los Tribunales Administrativos y en el Consejo de
Estado, para resolver las apelaciones contra las providencias en el proceso
ejecutivo –autos y sentencias–, que estarán radicadas en la Sala, Sección o
Subsección y en los casos especiales en el Magistrado Ponente.
En este orden de ideas, en los procesos ejecutivos, de conformidad
con las reformas introducidas por la Ley 2080 de 2021 al CPACA, la regla
general consiste en que en las corporaciones judiciales, los autos serán
dictados siempre por el Magistrado Ponente, salvo que el proveído sea: i)
Los que resuelven impedimentos y recusaciones, ii) el que niegue total o
parcialmente el mandamiento ejecutivo; iii) el que le ponga fin al proceso;
iv) el que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales; v)
el que niegue la intervención de terceros; vi) el que resuelva la apelación
del auto que decreta, deniega o modifica, aunque en primera instancia
dicha decisión será de ponente. Las sentencias, deberán ser resueltas por
las respectivas salas, secciones o subsecciones. Adicionalmente, el numeral
3 del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080
de 2021– dispone que las demás decisiones serán de Ponente en cualquier
instancia, incluida el que resuelva el recurso de queja.
Así y en cuanto a los autos que deciden sobre las medidas cautelares
en los procesos ejecutivos, es decir, aquellos que las niegan, decretan o
modifican, tratándose de las corporaciones judiciales, se tiene que son de
competencia del Magistrado Ponente en primera instancia, pues tratándose
de la apelación, su conocimiento sí será de la Sala, Sección o Subsección.
De esta forma, en vigencia del CPACA, la segunda instancia, que conoce
del recurso de apelación contra la negativa de librar mandamiento total
o parcialmente o del auto que le niegue por la vía de la reposición, será
resuelto por el pleno de la Sala, Sección o Subsección respectiva1566.
50.351, C.P. Enrique Gil Botero; y Subsección “B”, Auto de 29 de enero de 2015, Expediente
52.731, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo y Sección Segunda, Subsección “B”, Auto de 6 de agosto
de 2015, Expediente 13001233100020080066902 (0663-2014), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez
y Sección Tercera, Subsección “A”, Auto de 19 de julio de 2017, Expediente 58.341, C.P. Marta
775
En esta nueva edición debemos rectificar el criterio que sostuvimos

frente al trámite que debe dársele a los recursos que se presenten en
contra de los autos y sentencias que se dicten al interior del proceso
ejecutivo. Así, indicamos en el pasado que ello se sujetaba al CPACA. Hoy,
por el contrario, creemos que la integración normativa que se construye
con el CGP, tratándose además de un proceso especial regulado por dicho
estatuto, exige acudir a las normas procesales del procedimiento civil que
disciplinan dichos trámites.
Los fundamentos para optar por esta nueva línea en la obra que se
inclina por acudir por entero a las reglas del CGP para el trámite de los
recursos dentro del trámite de los procesos ejecutivos aparecen vertidos
en una importante e interesante decisión del Consejo de Estado1567, que en
lo pertinente, sostuvo lo siguiente:
“De esta forma, para el Despacho resulta claro que se avanzó con la Ley 1437
de 2011, en la creación de normas especiales para el trámite de los procesos
ejecutivos administrativos, sin perjuicio, de la remisión normativa a las
previsiones del procedimiento civil en lo particular de dicho proceso.
El artículo 299 del citado estatuto procesal, dispuso: «Salvo lo establecido
Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía».
Así y al seguir los preceptos del referido artículo 299, se tiene que los
de mayor cuantía.
Adicionalmente, los trámites que se surtan al interior de todo proceso
Nubia Velásquez Rico; Subsección “A”, Auto de 14 de junio de 2019, Expediente 61.805, C.P. María
Adriana Marín y Subsección “C”, Auto de 28 de octubre de 2019, Expediente 62.946, C.P. Jaime
Rodríguez Navas.
01034 01 (1915 – 2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. La tesis anterior fue compartida por
Sección Tercera, Subsección “A”, Sala Unitaria, Auto de 12 de marzo de 2019, Expediente 63.135,
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico y Sección Segunda, Subsección “B”, Sala Unitaria, Auto de 31
de julio de 2019, Expediente 25000-23-42-000-2015-06054-02(0626-19), C.P. Sandra Lisset Ibarra
Vélez.
1568 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
1569 Ver artículo 442 de la Ley 1564 de 2012.
776
audiencias1570, sustentaciones y trámite de recursos1571, también se sujetarán

a las previsiones y formalidades del Código General del Proceso, pues el
proceso ejecutivo, se debe desarrollar con base en las disposiciones de este
último estatuto procesal y no del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, dado que en la normatividad procesal
administrativo, no existen normas o reglas especiales para este proceso especial
de cobro ejecutivo.
Por otro lado, también podrían surgir eventualmente dudas sobre el alcance
del parágrafo del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, en lo que atañe con el trámite
de las apelaciones en los procesos ejecutivos, pues tal precepto, dispone: “La
apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código,
incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil”.
Entonces, se debe tramitar con base en el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la apelación de un auto o
de una sentencia proferida al interior de un proceso ejecutivo administrativo?
Para el Despacho, el correcto entendimiento del anterior precepto, no puede
ser otro que aquél que surge del contenido literal del parágrafo del artículo 243
del prenotado estatuto procesal, esto es, que la apelación sólo se surta bajo las
reglas de la Ley 1437 de 2011, si el recurso se deriva de decisiones que surjan en el
trámite de procesos contenciosos administrativos, puesto que, de lo contrario,
si la decisión controvertida nace del discurrir propio de procesos especiales que
consten o que estén regulados en otros estatutos procesales, como es el caso de
los procesos ejecutivos, la apelación necesariamente deberá desatarse bajo las
disposiciones del Código General del Proceso, porque de no ser así, tendríamos
que en un mismo proceso ejecutivo, en la primera instancia se surte bajo las
cuerdas de la Ley 1564 de 2012 y la segunda se tramitaría con base en la Ley 1437
de 2011, lo cual carece de toda justificación.
La interpretación anterior se muestra más que plausible, en la medida que
no puede existir una separación absoluta en la aplicación de los estatutos
procesales civiles y administrativos, para el trámite de las apelaciones en los
procesos ejecutivos, más aun tratándose de un proceso cuya reglamentación
integral se encuentra previstamente solamente en el procedimiento civil y no en
el contencioso administrativo.
En ese sentido, el profesor Carlos Betancur Jaramillo1572, reflexiona sobre esa
misma temática para advertir que no es procedente dicha división como podría
entenderse de una lectura del parágrafo del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011,
al indicar lo siguiente:
“En cuarto lugar, porque el querer deslindar la apelación del código de
procedimiento civil en forma absoluta, en su parágrafo llega al extremo de
1570 Ver artículos 372 y 373 CGP.

1571 Ver artículos 321, 322, 323, 324, 325, 326, 327, 328, 329 y 330 del CGP.
1572 Derecho Procesal Administrativo, Octava Edición, Señal Editora, 2013, p. 551.
777
afirmar que el recurso se manejará sólo con lo que dispone el nuevo código,
incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por aquel estatuto.
Afirmación que permite, de entrada, sus reparos, ya que en este campo el nuevo
código no regula íntegramente la materia y de paso desconoce que existen
incidentes que son compatibles con el proceso administrativo, que tienen su
propia y completa reglamentación en el CPC. (…)”.
En este orden de ideas, dado que el trámite del proceso ejecutivo está
regulado única e integralmente por el Código General del Proceso y que por
ello, su impulso y desarrollo nace bajo la égida de dicho estatuto, será entonces
bajo sus preceptos que deberá desarrollarse hasta su finalización, incluyendo
como es lógico la definición del mismo en ambas instancias, salvo claro está,
cuando se trate de aplicar una regla prevalente y especial contenida en el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que se
ocupe exclusivamente de un tema propio del proceso ejecutivo administrativo
(notificaciones a las partes, providencias que prestan mérito ejecutivo, plazos
para el pago de sentencias., etc.)”.
En este orden de ideas, las reglas para tramitar los diferentes recursos
que se interpongan al interior del proceso ejecutivo que se surte ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, serán las dispuestas en el CGP y no
en el CPACA, tal y como lo expuso la tesis jurisprudencial citada a cuyos
fundamentos nos remitimos.
Aunado a las razones anteriores, la nueva redacción del artículo 243 del
CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, en el parágrafo
2, en este punto específico, dispuso: “En los procesos e incidentes regulados
por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación
procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan.
En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera
instancia dentro del término previsto para recurrir”. De este modo, hoy en
día, el asunto fue definido directamente por el Legislador y la remisión a las
reglas del CGP para tales efectos ya es una realidad jurídica.
Por otro lado, el numeral 4 del artículo 321 del CGP, norma especial,
señala que es apelable el auto que niegue total o parcialmente el
mandamiento de pago. En este punto reiteramos la aplicación prevalente
del CGP para determinar aquellas providencias que son susceptibles de
apelaciones frente a aquellas que reposan en el CPACA.
1.4. Recurso de queja.

El CPACA en el artículo 245 modificado por el artículo 65 de la Ley 2080 de
2021, establece:
778
ARTÍCULO 245. Queja. Este recurso se interpondrá ante el superior cuando no se

conceda, se rechace o se declare desierta la apelación, para que ésta se conceda,
de ser procedente.
Asimismo, cuando el recurso de apelación se conceda en un efecto diferente
al señalado en la ley y cuando no se concedan los recursos extraordinarios de
revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este código.
Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 353 del
Código General del Proceso.
Entonces, el recurso de queja procede básicamente cuando no se
conceda, se rechace o se declare desierta la apelación para que se tramite
de ser procedente o cuando al concederse el recurso de alzada, se hace
en un efecto distinto al previsto en la ley y cuando no se concedan los
recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia.
En el proceso ejecutivo administrativo, entre otras decisiones, el auto
que niega librar el mandamiento ejecutivo es susceptible del recurso de
apelación (art. 243 CPACA), pero puede ocurrir que el juez administrativo
niegue la concesión del recurso en primera instancia. En ese caso, el
ejecutante podrá interponer el recurso de queja, siempre y cuando sea
procedente, de conformidad con el trámite dispuesto en el artículo 353
del CGP. Lo mismo podrá hacer cuando se conceda el recurso en un efecto
distinto al indicado en la ley. El recurso de queja será resuelto por la sección
competente del Consejo de Estado o del Tribunal Administrativo o por el
Magistrado Ponente, dependiendo del régimen procesal que regule su
interposición y trámite.
El Consejo de Estado1573, sobre la procedencia del recurso de queja en
los juicios contractuales de doble instancia, señaló:
“A. Requisitos de procedibilidad de la queja:
El ordenamiento jurídico prevé que para efecto de la queja se requiere:
• la formulación del recurso de reposición contra el auto que denegó la
concesión de la apelación y en subsidio la solicitud de expedición de copias,
• el pago de las expensas,
• la expedición de las copias,
• el aviso de expedición de éstas,
• el retiro de las copias dentro de los tres días siguientes al aviso, y
• la interposición de la queja ante el Superior dentro de los cinco días
siguientes al recibo de las copias (art. 378, CPC).
Tales requisitos se satisficieron plenamente; de ello dan cuenta los
antecedentes y sus pruebas (fls. 1 a 6 y 34)”.
1573 Sección Tercera, Auto del 31 de agosto de 2005, Expediente 30.777, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
779
1.5. Recurso ordinario de súplica.

Está reglamentado por el artículo 246 del CPACA, así:
ARTÍCULO 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos
dictados por el magistrado ponente:
1. Los que declaren la falta de competencia o de jurisdicción en cualquier
instancia.
2. Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código
cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la
apelación o de los recursos extraordinarios.
3. Los que durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios,
los rechace o declare desiertos.
4. Los que rechacen de plano la extensión de jurisprudencia.
Este recurso no procede contra los autos mediante los cuales se resuelva la
apelación o queja.
La súplica se surtirá en los mismos efectos previstos para la apelación de
autos. Su interposición y decisión se sujetará a las siguientes reglas:
a) El recurso de súplica podrá interponerse directamente o en subsidio de la
reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta
por una de las partes, la otra podrá interponer recurso de súplica contra el
nuevo auto, si fuere susceptible de este último recurso;
b) Si el auto se profiere en audiencia, el recurso deberá interponerse y
sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del
auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el magistrado
ponente dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de
que se pronuncien, y a continuación ordenará remitir la actuación o sus copias al
competente para decidir, según el efecto en que deba surtirse;
c) Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y
sustentarse por escrito ante quien lo profirió dentro de los tres (3) días siguientes
a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el
medio de control electoral este término será de dos (2) días.
El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la secretaría por
dos (2) días a disposición de los demás sujetos procesales, sin necesidad de
auto que así lo ordene. Este traslado no procederá cuando el recurso recaiga
contra el auto que rechaza la demanda, o el que niega total o parcialmente el
Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente o sus copias al
competente para decidir, según el efecto en que deba surtirse;
d) El recurso será decidido por los demás integrantes de la sala, sección o
subsección de la que haga parte quien profirió el auto recurrido. Será ponente
para resolverlo el magistrado que sigue en turno a aquel;
e) En aquellos casos en que el recurrente no sustente el recurso, el juez o
magistrado ponente, de plano, se abstendrá de darle trámite.
780
El recurso ordinario de súplica, entonces, se aplica solo frente a los

juicios ejecutivos que se tramiten ante los Tribunales Administrativos y el
Consejo de Estado, dado que solo procede contra los autos interlocutorios
proferidos por el Magistrado Ponente. En consecuencia, ante los juzgados
administrativos y en materia de juicios ejecutivos del conocimiento de estos,
no será aplicable el recurso ordinario de súplica. Es de común utilización, en
los juicios ejecutivos contractuales, pues si se trata de procesos de primera
instancia tramitados en los Tribunales Administrativos, ciertas decisiones
deberán ser adoptadas por el ponente y contra la determinación (auto
interlocutorio) de éste, solo será posible interponer el recurso ordinario
de súplica ante los miembros restantes de la Sala. El Consejo de Estado1574,
estudió por la vía de una acción de tutela un caso en que un Tribunal se
abstuvo de librar mandamiento de pago en un proceso ejecutivo. Pues bien,
el asunto era de única instancia y la providencia que negó la intimación para
el pago fue dictada por la Sala de Decisión. El máximo Tribunal, concluyó,
que la providencia acotada debió ser dictada por el Magistrado Ponente y
no por la Sala y que por lo tanto, se había pretermitido el recurso ordinario
de súplica, situación que violó el debido proceso del demandante.
De igual forma, en la segunda instancia ante el Consejo de Estado,
cuando se decide por el ponente, por ejemplo, inadmitir el recurso de
apelación o declarar la nulidad por falta de jurisdicción, dicha decisión
judicial será susceptible de atacarse por la vía del recurso ordinario de
súplica ante los demás magistrados de la sección. El Consejo de Estado1575,
revocó la decisión de declarar la nulidad de todo lo actuado en un proceso
ejecutivo administrativo, decretada por uno de los miembros de la Sección
Tercera. El tema del proceso giraba en torno a la ejecución contra una
compañía de seguros. La Sala, concluyó, que la justicia administrativa sí
tenía competencia para conocer de los juicios ejecutivos derivados por el
cobro de pólizas de seguros.
Dentro del proceso ejecutivo, el nuevo trámite del recurso de súplica,
según las reglas de la Ley 2080 de 2021, disponen que no procederá el
traslado del mismo cuando se trate del auto que niegue total o parcialmente
el mandamiento ejecutivo, tal como así reza en el literal c) del artículo 246
del CPACA.
1574 Sección Primera, Sentencia del 22 de abril de 2004, Expediente 11001-03-15-000-2004-0151-

01(AC), C.P. Camilo Arciniegas Andrade.
1575 Sección Tercera, Auto del 20 de octubre de 2005, Expediente 30.012, C.P. María Elena Giraldo
Gómez.
781
2. Excepciones de fondo
2.1. Excepciones de fondo procedentes cuando el título ejecutivo
está integrado por una providencia judicial.
El numeral 2º del artículo 509 del CPC dispone: “Cuando el título consista en
sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución,
solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión,
novación, remisión, prescripción o transacción1576 siempre que se basen en
hechos posteriores a la respectiva providencia”. La norma es clara en señalar
cuáles son las únicas excepciones de fondo susceptibles de proponerse en
contra de un título judicial y, prevé además que su prosperidad pende, de
que dichas circunstancias se hubiesen presentado con posterioridad a la
existencia de la providencia judicial constitutiva del título1577.
Conforme a lo anterior, el juez deberá rechazar aquellas excepciones
que no estén enlistadas en el citado artículo y por lo tanto, dictará sentencia
ejecutiva de acuerdo con el artículo 507 del CPC, salvo que entre las que se
propongan, exista alguna de las relacionadas en el numeral 2º del artículo
509, ibídem. El numeral 2 del artículo 442 del CGP1578, reitera la conclusión
anterior e incluso se refiere genéricamente a providencias, conciliaciones y
transacciones aprobadas por quien ejerza función judicial.
Se debe reafirmar que existe un desacuerdo con la tesis del Consejo
de Estado1579, quien concluyó que las únicas excepciones procedentes
contra los títulos ejecutivos integrados por actos administrativos son las
enlistadas en el numeral 2 del artículo 509 del CPC. Los títulos a los que se
refiere tal numeral son aquellos de carácter judicial y no administrativo. En
conclusión: es válido proponer todo tipo de excepciones de fondo frente a
los títulos de recaudo que estén integrados por actos administrativos, pues
no es posible asimilarlos a las providencias judiciales, como lo sostiene el
máximo Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa.
1576 Sobre los conceptos de dichos medios para extinguir las obligaciones se puede consultar la obra
de Ospina Fernández, Guillermo. Régimen General de la Obligaciones, 6ª edición, Editorial Temis,
Bogotá, 1998.
1577 Así lo reiteró la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente
23.565, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Criterio reiterado por la misma sección, en el Auto del 30
de enero de 2008, Expediente 30.240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y por la Subsección “C”, en la
Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente 35.822, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
1578 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia de 23 de abril de 2020, Expediente 11001-03-15-
000-2019-05062-01(AC), C.P. Julio Roberto Piza.
1579 Así lo reiteró la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente
23.565, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. Criterio reiterado por la misma sección, en el Auto del 30
de enero de 2008, Expediente 30.240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y por la Subsección “C”, en la
Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente 35.822, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
782
2.2. Excepción de nulidad de los actos administrativos contractuales.

Debe advertirse en primer lugar que la excepción de nulidad de actos
administrativos contractuales en el juicio ejecutivo contractual, no tiene una
calificación legal expresa y el concepto de dicho medio de defensa se deriva
de una creación jurisprudencial del Consejo de Estado, quien fue su autor.
El surgimiento de la excepción de nulidad, se produjo como consecuencia
de las distintas peticiones de nulidad de los actos administrativos que
integraban títulos ejecutivos y que se hacían en ejercicio de las acciones de
controversias contractuales o de nulidad y restablecimiento del derecho. En
esos casos, el ejecutado proponía la prejudicialidad del juicio ejecutivo, bajo
el argumento de que debía esperarse el resultado de la decisión judicial de la
acción ordinaria impetrada para extinguir los efectos del acto administrativo
que integraba el título y generaban una obligación en su contra.
Los Tribunales Administrativos, accedían a la petición del ejecutado y
aplicaban las disposiciones respectivas del Código de Procedimiento Civil.
Varios recursos de apelación fueron interpuestos y fue de esa forma que el
Consejo de Estado, concluyó que no era procedente suspender el proceso
ejecutivo y por lo tanto, sostuvo que el juez administrativo, en el juicio
ejecutivo, sí podía hacer el examen de legalidad del título integrado por un
acto administrativo e incluso anularlo en la sentencia ejecutiva. Es preciso
citar in extenso la posición que dio origen a la excepción de nulidad de
actos administrativos contractuales. Al respecto, la máxima corporación
de la justicia administrativa, expresó1580:
“(...) a. Discusión en el proceso ejecutivo contractual estatal sobre la validez
de los actos administrativos contractuales, que con otros documentos integra
título de ejecución. Debe recordarse que como consecuencia de la entrada en
vigencia de la Ley 80 de 1993, el Consejo de Estado interpretó1581 que el artículo
75 le dio competencia a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativa para
el proceso de ejecución derivado de los contratos estatales. Tal situación hizo
posible, porque antes no lo era, que esta justicia conozca de esos juicios.
Igualmente con anterioridad a la aplicación de esa ley, de una parte, la
jurisdicción ordinaria era la que conocía —entre otros— de la ejecución de las
1580 Sección Tercera, Sentencia del 13 de septiembre de 2001, Expediente 17.952, C.P. María Elena
Giraldo Gómez. Esa posición fue reiterada, entre otras providencias, en la Sentencia del 4 de
diciembre de 2002, Expediente 17.951, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, y los Autos del 30 de
enero de 2003, Expediente 21.620, C.P. Germán Rodríguez Villamizar, del 22 de enero de 2004,
Expediente 25617, C.P. María Elena Giraldo Gómez y del 16 de septiembre de 2004, Expediente
1581 Auto de 29 de noviembre de 1994. Expediente S414 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Actor: Arenas Olmos Rigoberto. Archivo Secretaría Tomo 1. Año 95, fls. 18 a 55.
783
acreencias contractuales de los particulares respecto de los contratos estatales

—por regla general— y, de otra, la jurisdicción coactiva era la que tenía
competencia para la ejecución de acreencias Estatales, por lo general.
Cuando el ejecutado, a su vez en el proceso ordinario había demandado
con anterioridad ante la justicia contencioso administrativa la nulidad del acto
o contrato —que integraban con otros documentos el título ejecutivo— le
correspondía pedir en el proceso ejecutivo, antes de que se dictara sentencia,
la suspensión del juicio por prejudicialidad contencioso administrativa (art. 170,
CPC). Y esto era así, debido a que en el proceso de ejecución que lo adelantaba
la justicia ordinaria no se podían invocar como excepciones la nulidad del acto
o contrato, porque dicha jurisdicción carecía de competencia, por lo general,
para pronunciarse sobre esos medios exceptivos. Recuérdese que el precitado
artículo dice:
ARTÍCULO 170. Suspensión del proceso. El juez decretará la suspensión del
proceso:
...
2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de
lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no
sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance
particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso
administrativo, salvo lo dispuesto en los Códigos Civil y de Comercio y en
cualquiera otra ley.
No obstante el proceso ejecutivo no se suspenderá por que exista un
proceso ordinario iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez
o autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos
hechos como excepción.
3. (… )”.
Es por lo mismo que la jurisdicción ordinaria en los procesos de ejecución no
conocía de las excepciones de validez del “acto administrativo o del contrato”
del Estado, salvo que tratándose de este último tuviera la naturaleza jurídica de
privado de la administración y no contuviera cláusula de caducidad. Pero esta
división del conocimiento judicial desapareció con el advenimiento de la Ley 80
de 1993 porque, por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativa
es juez del acto administrativo y del contrato, estos que a su vez son documentos
que integran con otros, el título ejecutivo contractual estatal1582.
Por consiguiente esas referencias histórico jurídicas, pasadas y actuales,
sirven para comprender hoy el sentido de los artículos 170 y 306 del CPC para los
efectos que se investigan:
• Si una persona, pública o privada —natural o jurídica— tiene a su cargo una
deuda derivada de un contrato Estatal de conocimiento de la jurisdicción
de lo contencioso administrativa, reconocida en un acto administrativo o
1582 Sentencia proferida el día 24 de agosto de 2000. Expediente 11.318. Actor: Hernando Pinzón Ávila.
784
en un contrato o con otros documentos, si considera que cualquiera de

estos actos jurídicos no es válido puede ejercitar, dentro del término de
caducidad, la acción ordinaria.
• Si la misma persona no ha demandado esos actos por la vía ordinaria,
y es demandada por vía de ejecución, siempre que no haya caducado
figurativamente la acción ordinaria, puede proponer como excepción de
mérito de invalidez de esos actos en el proceso de ejecución.
• Si la misma persona fue demandada ejecutivamente, después de que
accionó por la vía ordinaria contra la presunción de validez del acto o
contrato, que integran con otros documentos el título de ejecución, puede
proponer también en el proceso ejecutivo como excepciones, entre otros,
la nulidad del acto administrativo con el cual integra título ejecutivo, y si
triunfa en esa proposición de nulidad, la sentencia en firme del ejecutivo
que declara la prosperidad de la excepción de nulidad, podrá darla a
conocer en el juicio ordinario para que con base en ella se declare probado
el hecho exceptivo de cosa juzgada, respecto de la pretensión de nulidad
(art. 512, CPC).
Sobre ese tipo de excepciones —nulidad del acto o del contrato— el Código
de Procedimiento Civil enseña que sí pueden ser objeto de estudio en el proceso
ejecutivo; además debe tenerse en cuenta, como lo dice la doctrina, que el juez
de la ejecución debe tener competencia para conocer “sobre la excepción de
nulidad del acto o contrato”. Al respecto su artículo 306 ibídem, sobre resolución
de excepciones dice:
Ćuando se proponga la excepción de nulidad o la de simulación del acto o
contrato del cual se pretende derivar la relación debatida en el proceso, el juez
se pronunciará expresamente en la sentencia sobre tales figuras, siempre que
en el proceso sean parte quienes lo fueron en dicho acto o contrato; en caso
contrario se limitará a declarar si es o no fundada la excepción´ (inc. 3º).
Y en lo atinente con el juicio ejecutivo expresa:
ÁRTÍCULO 510. Trámite de excepciones: (…)
c) Expirado el término para alegar, el juez dictará sentencia, y si prospera
alguna excepción contra la totalidad del mandamiento ejecutivo, se abstendrá
de fallar sobre las demás, pero en este caso el superior deberá cumplir lo
dispuesto en el inciso 2º del artículo 306;
d) (… )´.
Igualmente, el CPC en otros artículos señala que la sentencia deberá tener
decisión expresa no solo sobre las pretensiones sino sobre las excepciones
respecto de las cuales proceda resolver etc. Lo anterior significa que, desde otro
punto de vista, la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las
pretensiones y con las excepciones que aparezcan probadas (arts. 304 y 305).
Esa previsión legislativa importante, sobre la pertinencia de pronunciamiento
sobre excepciones cuyo contenido ataquen el acto o contrato materia del
proceso ha sido objeto amplio desarrollo doctrinal a nivel nacional. Así:
785
• El juez en el proceso ejecutivo lo puede hacer cuando “tenga jurisdicción y

competencia para resolver sobre la excepción en el mismo proceso, como
sobre la nulidad del título o la extinción de la obligación que se cobra en el
proceso ejecutivo”1583.
• En el proceso ejecutivo ´Si el juez, en la sentencia, acoge una excepción
que desvirtúe el título ejecutivo completamente, en concordancia con
lo dispuesto en el artículo 306, inciso 2º del CPC, podrá abstenerse de
examinar las restantes excepciones, siempre que esa excepción conduzca
a que se rechacen todas las pretensiones del ejecutante, lo cual ocurrirá,
como ya se dijo, cuando se invalide totalmente el título´1584.
• Él medio principal de que dispone el ejecutado para ejercer la defensa
en el proceso ejecutivo son las que el Código de Procedimiento Civil
denomina excepciones, pues permite que el ejecutado en virtud de las de
mérito, pueda enervar o dejar sin fundamento el título base del recaudo
o la obligación contenida en él por cualquier medio (…). Las excepciones
determinan que el proceso o el título ejecutivo o la obligación contenida
en él se controviertan y, por ende, que su carácter de pretensión cierta
se pierda para adoptar la calidad de incierta. Surge esencialmente una
etapa de conocimiento (…). Las excepciones propiamente dichas, esto es,
que atacan la obligación material del recaudo ejecutivo y que entrañan su
desconocimiento total o parcial. Incluye a todas las que se ajustan a las
modalidades de lo que en la doctrina se llaman impeditivas, modificativas
y extintivas, según se dirijan respectivamente, a desconocer la existencia
de la obligación, concretamente del acto de donde proviene, o a darle una
calificación o modalidad diferente de la presentada por el ejecutante, o,
sin desconocerla, invocar circunstancias que impidan su extinción. (…)
Dentro de las excepciones que se pueden invocar están la nulidad absoluta
y la de simulación del acto o contrato del cual emana la obligación materia
del recaudo, las cuales, además, determinen que adopten la condición
de pretensión, por imponerse su declaratoria cuando las partes en el
ejecutivo son las mismas que intervinieron en el acto o contrato afectado,
conforme a lo dispuesto en el artículo 306, inciso 3º del CPC(…).Cuando la
excepción propuesta es la de nulidad o la simulación del acto o contrato
del cual se deriva la obligación cuyo cumplimiento se persigue, el juez se
limita a reconocerla con ese carácter o calidad, salvo que en el proceso
intervengan quienes fueron parte en el acto o contrato, pues entonces
adoptan la condición de pretensión y, por ende, se impone declararlas,
como lo preceptúa el artículo 306, inciso 3º del Código de Procedimiento
Civil´1585.
1583 Echandía. Devis. Derecho Procesal. Editorial ABC Bogotá. Tomo I. p. 532. Citando a Manzini.
1584 Mora G, Nelson R. Procesos de Ejecución. Editorial Temis. p. 198 y ss.
1585 Azula Camacho. Op. Cit., pp. 77, 79 y 91.
786
• ´(…) cuando se propongan las excepciones de nulidad o simulación del

acto o contrato del cual se pretende derivar la relación debatida, en
todo proceso el juez se pronunciará en la sentencia expresamente sobre
tales fenómenos, siempre que en aquel sean parte quienes lo fueron en
dicho acto o contrato; vale decir que declarará concretamente la nulidad
o la simulación del acto o contrato, como si hubieren propuesto como
pretensión, a fin de que en el futuro exista declaración específica, con sus
consecuencias sustanciales (...)1586. (resaltado del texto original).
Varias son las razones invocadas por el Consejo de Estado para avalar
la proposición de la excepción de nulidad de actos administrativos. La
primera radica en la competencia que le asiste al juez administrativo para
conocer tanto del proceso ordinario (nulidad del acto administrativo)
como del proceso ejecutivo (ejecución de un título integrado por un
acto administrativo contractual). La segunda, se sustenta en la posición
de la doctrina nacional que ha concluido, igualmente, que el juez puede
declarar la invalidez del título de recaudo. La tercera, que conforme a las
disposiciones del Código de Procedimiento Civil (arts. 170, 306, 510 y 512),
sí es posible analizar la legalidad del título ejecutivo. Estas tres razones
son el fundamento de la excepción de nulidad de los actos administrativos
contractuales.
La posición jurisprudencial del Consejo de Estado, que avaló la
procedencia de la excepción de nulidad de los actos administrativos
contractuales, no contó con el respaldo de Alier Hernández Enríquez y
Ricardo Hoyos Duque, Consejeros de Estado e integrantes de la Sección
Tercera de la corporación, quienes salvaron su voto a la providencia,
esencialmente por los siguientes motivos: i) el particular cuenta con la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo
85 del Código Contencioso Administrativo para cuestionar la legalidad del
acto administrativo que lo lesiona, ii) el acto administrativo participa del
concepto de providencia según lo dispuesto en el artículo 509 del Código
de Procedimiento Civil y son susceptibles de proponerse en contra de tales
títulos, únicamente las excepciones procedentes en contra de los títulos
ejecutivos judiciales, y iii) el particular tiene la carga de impugnar el acto
administrativo por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Se puede definir la excepción de nulidad de los actos administrativos
contractuales, como un medio de defensa que tiene demandado dentro
1586 Morales Molina, Humberto. Op. Cit., p. 167.
787
del juicio ejecutivo contractual para atacar directamente la pretensión

de ejecución, pues se dirige a desaparecer los efectos de una decisión
administrativa que soporta la existencia de un título de recaudo. Se
trata de una excepción de fondo que puede proponer el ejecutado para
desvirtuar el carácter de clara, expresa y actualmente exigible de una
obligación contractual sentada en un acto administrativo. Como bien
lo advierte la doctrina, la excepción puede estructurarse con base en
hechos impeditivos o extintivos, según sean los motivos de defensa del
ejecutado. Así y en el primer caso, en un hecho impeditivo se argumenta
que no se daban las circunstancias o supuestos legales para declarar
la caducidad del contrato y hacer efectivas las pólizas o para modificar
unilateralmente el contrato, y en el segundo caso, es decir, en los hechos
extintivos, se alega que el acto administrativo base del título se dictó por
fuera del término para expedirlo, por fuera del plazo de la garantía de
estabilidad de la obra.
De otra parte, vale la pena señalar que el régimen legal de la excepción
de nulidad de los actos administrativos contractuales, se sustenta en los
artículos 75 de la Ley 80 de 1993, 87 del Código Contencioso Administrativo
y 306, 510 y 512 del Código de Procedimiento Civil.
La procedencia de la excepción de nulidad de un acto administrativo
en el juicio ejecutivo contractual, implica la transformación de un proceso
de ejecución o en uno de conocimiento, a tal punto que se puede destruir
la existencia del derecho reclamado1587. Coloca al juez del conocimiento
en la posición de decidir sobre la existencia del derecho que se supone
cierto. En el proceso ejecutivo contractual y por la vía de la excepción, se
estará debatiendo la legalidad de un acto administrativo que crea un título
ejecutivo y por ende una obligación clara, expresa y actualmente exigible
para el ejecutado. Es decir, se busca aniquilar los atributos o características
de los actos administrativos tales como el de ejecutoriedad, ejecutividad y
1587 Sobre el particular, Hernán Fabio López Blanco, anota: “Cuando se proponen excepciones
perentorias en un proceso ejecutivo, incuestionablemente varía la naturaleza jurídica del proceso
y de ejecutivo pasa a tomar el carácter de proceso de cognición. Como afirma MICHELLI con la
oposición de instaurar un proceso de cognición que se desarrolla según las normas ya vistas. El
oponente adquiere la posición de actor y a él le incumbe la carga de la prueba de los hechos
modificativos o extintivos del crédito ´porque el acreedor acciona (o quiere accionar) in executives´
de ahí que el tratamiento y decisión de las excepciones perentorias tienen el mismo alcance que en
el proceso de cognición, máxime en un sistema como el colombiano que en el juicio ejecutivo admite
proponer todas las excepciones posibles. En este orden de ideas, si se propone la excepción de
nulidad del contrato, la falta de causa, la de falsedad o la de pago, el proceso ejecutivo se desarrolla
con las mismas características del proceso de cognición”. López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit. pp.
478 y 479.
788
de presunción de legalidad. El Consejo de Estado1588, finalmente, rectificó la

tesis anterior para concluir que no es procedente proponer la excepción de
nulidad de actos administrativos en el proceso ejecutivo administrativo1589.
2.3. Excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos

administrativos que integran un título ejecutivo.
Lo procedente de dicho medio exceptivo en el proceso ejecutivo
administrativo fue avalado por el Consejo de Estado, al reconocer una verdad
incontrastable en el trámite de un juicio de tales características. Si el acto
administrativo que integra el título ejecutivo porque en él consta la obligación
respectiva, ese carácter vinculante y obligatorio para el administrado puede
ser desvirtuado en el proceso si se prueba la pérdida de fuerza ejecutoria de
la decisión administrativa. En efecto, la corporación1590, aseveró:
“Sobre la procedencia de la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria en los
procesos ejecutivos, en providencia del 28 de junio de 1996, se dijo:
“No existe en el derecho colombiano una acción autónoma declarativa del
decaimiento de un acto administrativo o que declare por esa vía la pérdida de su
fuerza ejecutoria. El decaimiento es solo un fenómeno que le hace perder fuerza,
ejecutoria, con otros que enumera el art. 66 del CCA; y por tanto, su declaración
conforma una excepción, alegable cuando la administración pretenda hacerla
efectiva.
“Así no podrá pedirse, como acción, que el juez declare que el acto ha perdido
fuerza ejecutoria por decaimiento; pero sí podrá excepcionar por la pérdida de
esa fuerza, cuando la administración intente hacerla cumplir en ejercicio del
privilegio de la ejecución de oficio. Sucede en este punto algo similar a lo que
ocurre cuando la administración intenta el cobro coactivo de una obligación
que consta en un acto administrativo al cabo de los cinco años de estar en
firme, puesto que el ejecutado podrá alegar la excepción de pérdida de fuerza
ejecutoria, con apoyo en el numeral 3 del art. 66 del CCA, tal como lo acepta
reiteradamente la jurisprudencia de la corporación”.
En este orden de ideas, se tiene entonces que la pérdida de fuerza ejecutoria
a que se refiere el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, cuando
1588 Sección Tercera, Sentencia del 27 de julio de 2005, Expediente 23.565, C.P. Ruth Stella Correa
Palacio. Criterio reiterado por la misma Sección, en el Auto del 30 de enero de 2008, Expediente
30.240, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y en la Sentencia del 19 de febrero de 2009, Expediente
24.609, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y Subsección “B”, Sentencia de 12 de septiembre de 2019,
1589 Consejo de Estado, Subsección “C”, Auto de 2 de octubre de 2020, Expediente 63.586, C.P. Jaime
Enrique Rodríguez Navas.
1590 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 19 de febrero de 2009, Expediente 24.609, C.P.
789
han transcurrido 5 años sin que la administración hubiere realizado los actos
que le correspondan para ejecutar un determinado acto administrativo, no
constituye un nuevo término de caducidad de la acción, pues el mismo se refiere
a los efectos del acto administrativo que un caso como este constituye el título
ejecutivo, asunto que atañe a uno de los requisitos para constituir dicho título
puesto que relación con la exigibilidad del mismo(sic), circunstancia que debe
ser analizada por el juzgador al momento de dictar mandamiento de pago y de
ordenar seguir adelante con la ejecución, en ejercicio de la facultad que le asiste
para declarar excepciones de oficio”.
La misma jurisprudencia administrativa1591, ha definido la fuerza
ejecutoria de los actos administrativos como la “facultad que tiene la
administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de
la voluntad de los administrados”. En consecuencia, ante el vencimiento
del plazo legal para que la administración haga efectiva coactivamente
el cumplimiento de una prestación en contra de un particular, éste queda
habilitado, en caso de cobro judicial, para pedirle al juez administrativo que
declare probada la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos que integran el título ejecutivo respectivo.
2.4. Excepciones cuando se trata de títulos valores que respaldan

obligaciones contractuales de Ley 80 de 1993.
Sea lo primero señalar que en la acción de cobro en el proceso ejecutivo
administrativo, cuando se sustenta en un título valor solo se pueden
proponer las excepciones taxativamente reguladas en el artículo 784 del
Código de Comercio, en efecto, prevé:
“ARTÍCULO. 784. Contra la acción cambiaria solo podrán oponerse las siguientes
excepciones:
1. Las que se funden en el hecho de no haber sido el demandado quien
suscribió el título;
2. La incapacidad del demandado al suscribir el título;
3. Las de falta de representación o de poder bastante de quien haya suscrito
el título a nombre del demandado;
4. Las fundadas en la omisión de los requisitos que el título deba contener y
que la ley no supla expresamente;
5. La alteración del texto del título, sin perjuicio de lo dispuesto respecto de
los signatarios posteriores a la alteración;
6. Las relatadas a la no negociabilidad del título;
1591 Ibídem.
790
7. Las que se funden en quitas o en pago total o parcial, siempre que consten
el título;
8. Las que se funden en la consignación del importe del título conforme a la
ley o en el depósito del mismo importe hecho en los términos de este título;
9. Las que se funden en la cancelación judicial del título o en orden judicial de
suspender su pago, proferida como se prevé en este título;
10. Las de prescripción o caducidad, y las que se basen en la falta de requisitos
necesarios para el ejercicio de la acción;
11. Las que se deriven de la falta de entrega del título o de la entrega sin
intención de hacerlo negociable, contra quien no sea tenedor de buena fe;
12. Las derivadas del negocio jurídico que dio origen a la creación o
transferencia del título, contra el demandante que haya sido parte en el
respectivo negocio o contra cualquier otro demandante que no sea tenedor de
buena fe exenta de culpa, y
13. Las demás personales que pudiere oponer el demandado contra el actor”.
El Consejo de Estado1592, particularmente, sobre tales excepciones, ha
expresado lo siguiente:
“Definida la competencia para conocer del presente proceso, precisa la Sala
que la acción cambiaria directa que se tramita ante esta jurisdicción sigue el
procedimiento establecido por los Capítulos I a VI del Título XXVII del Código
de Procedimiento Civil, en cuanto le fueren compatibles a las disposiciones
especiales para la acción cambiaría contenidas en la Sección I del Capítulo VI del
Código de Comercio.
Lo anterior significa que las excepciones procedentes en la acción cambiaría,
cuyo rasgo característico es que el título base de recaudo ejecutivo es un título
valor, son las descritas taxativamente por el artículo 784 del Código de Comercio,
según se infiere del enunciado de la norma que preceptúa: “Contra la acción
cambiaría solo podrán oponerse las siguientes excepciones...”, de manera que
la técnica que demanda la formulación de las excepciones cambiarías exige que
los supuestos fácticos que informan el medio exceptivo se hallen contenidos en
los supuestos hipotéticos de la norma.
Por supuesto, las acciones cambiarías que se ejercitan con base en los
títulos valores que subyacen a un contrato estatal están sometidas a los
mismos términos de prescripción y de caducidad consagrados por el Código de
Comercio. Es de anotar que en el evento sub lite, como se dijo anteriormente, la
acción cambiaría es directa, por cuanto ha sido ejercida directamente contra el
otorgante del título, por el último tenedor del mismo que es coincidente con el
beneficiario, lo cual implica que no se presente el fenómeno de la caducidad de la
1592 Sección Tercera, Sentencia del 19 de agosto de 2009, Expediente 34.738, C.P. Myriam Guerrero de
Escobar.
791
acción cambiaría (que solo se presenta en relación con los obligados de regreso a
términos del artículo 787 del Código de Comercio), solamente se puede producir
la prescripción de la acción cambiaría directa que según lo dispone el artículo
789 del C. de Co., es de 3 años contados a partir de la fecha del vencimiento del
respectivo título (resaltado por fuera del texto original).
De esta forma, incluso, el máximo Tribunal1593, se ha ocupado de estudiar
si un representante legal de una entidad pública estaba o no facultado para
suscribir unos pagarés que garantizaban el cumplimiento de un contrato
estatal de compraventa suscrito por la administración sin contar con
disponibilidad presupuestal bajo la excepción “derivada del negocio jurídico
que dio lugar a la creación del título valor (num. 12, art. 784)”. Igualmente,
otra excepción que se planteó, fue la de la inexistencia de autorización
para que una entidad pública asumiera una deuda sin contar con el aval del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En este orden de ideas, el ejecutado que pretenda proponer
excepciones de fondo en contra del título ejecutivo que esté integrado
por títulos valores, solo podrá encausar sus excepciones bajo las reglas del
artículo 784 del Código de Comercio.
Por último, en estos casos, resulta también importante que las entidades
estatales, usen la excepción de prescripción de la acción cambiaria de que
trata el artículo 789 y siguientes del Código de Comercio, pues por regla
general, la prosperidad de dicho medio exceptivo libera definitivamente
al deudor de pagar el crédito que está insertado en el respectivo título
valor. La Sección Primera del Consejo de Estado1594, recientemente, avaló la
prescripción de varias facturas que se cobraban a una entidad pública y al
respecto, aseguró: “De acuerdo con el artículo 789 del Código de Comercio,
la acción cambiaria directa prescribe en tres años a partir del vencimiento. /
Por lo anterior, como en el presente asunto la reclamación se presentó el 11
de febrero de 2005, las facturas creadas antes de 11 de febrero de 2002, se
encuentran prescritas”.
2.5. Otras excepciones de fondo.

Al igual que en el proceso ejecutivo que se surte ante la justicia ordinaria, en
el trámite del juicio ejecutivo ante la jurisdicción contencioso administrativa
se podrán proponer como excepciones de fondo los hechos que vayan
encaminados a enervar total o parcialmente la pretensión respectiva. Así
1593 Ibídem.
1594 Sentencia 31 de agosto de 2015, Expediente 2007-00099-01, C.P. María Elizabeth García González.
792
se señalan, a título enunciativo1595, las siguientes excepciones de fondo

posibles de ser presentadas en el proceso ejecutivo administrativo, así:
1. La no exigibilidad del título porque no proviene del deudor. Se
puede presentar cuando existan títulos ejecutivos contractuales en los
cuales conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, pero
que no provenga del deudor, en cuyo caso la obligación no podrá ser
cobrada ejecutivamente.
Podrían enunciarse varios casos en los que el título no proviene del
deudor, como por ejemplo, el acta de liquidación bilateral del contrato que
no fue suscrita por el servidor público competente1596 para hacerlo; el acta
parcial de obra que fue firmada por el interventor y no por el representante
de la entidad estatal, en el caso de que así se hubiese pactado en el contrato;
la entrega de bienes en el contrato de suministro que no es recibida por el
funcionario señalado para ese efecto.
El Consejo de Estado1597 estudió una apelación contra una sentencia
ejecutiva dictada por un Tribunal Administrativo. Allí, el máximo juez de la
justicia administrativa concluyó que como el acta parcial de obra —base
del recaudo— no había sido suscrita por la persona señalada en el contrato
por ese motivo, no existía mérito ejecutivo en el título. En efecto, sostuvo
el Consejo de Estado lo siguiente:
“(…) En este orden de ideas, considera la Sala que le asiste razón al tribunal
toda vez que las actas de obra debían contener el visto bueno de las personas
que expresamente relacionaron las cláusulas. Entonces, al no encontrarse el
acta de recibo final autorizada por el supervisor, resulta claro, que la misma
carece de validez, debido a que era necesario que obrara el visto bueno del
supervisor, que se traduce en la suscripción del acta; pero aún cabe otra razón
más. Veamos.
Si se admitiera en gracia de discusión, que no era necesario que el supervisor
designado por el municipio, suscribiera el acta de recibo final por valor de
$ 8.590.360,96, esta a su vez carecería de validez debido a que de acuerdo a
lo estipulado en el contrato, el interventor no estaba autorizado para recibir
a satisfacción las obras. En efecto, la cláusula cuarta del contrato señala lo
siguiente: (…).
1595 Pues, para el Consejo de Estado, se pueden proponer todo tipo de excepciones de mérito siempre
que ataquen el fondo de las pretensiones. Sección Tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2009,
En dicha providencia, se confirmó la negativa a librar mandamiento ejecutivo basado en un título de
recaudo que no fue suscrito por el representante legal de la entidad estatal ejecutada.
1597 Sección Tercera, Sentencia del 12 de septiembre de 2002, Expediente 16.761, C.P. Germán
793
Nótese como la cláusula transcrita que señala los deberes y facultades que
tiene el interventor, en manera alguna lo autorizan para recibir a satisfacción
las obras, razón por la cual, así no fuera necesario que el supervisor designado
por el municipio suscribiera el acta de recibo final de obra, tampoco tendría
validez dicha acta, porque se reitera, el interventor no estaba facultado para
recibir las obras ejecutadas.
Así las cosas, a juicio de la Sala deberá confirmarse la sentencia impugnada
por las razones expuestas” (Negrillas por fuera del texto original).
En todos esos casos, la excepción prosperará y tendrá que declararse
la terminación del proceso ejecutivo, lo que dará lugar a la existencia de
cosa juzgada como lo preceptúa el artículo 512 del CPC.
2. La falta de exigibilidad de la obligación porque está sujeta a
condición o plazo y ambas situaciones no se verifican. Si se pretende
iniciar la ejecución con base en una obligación cuya exigibilidad pende del
cumplimiento de alguna condición que no ha ocurrido o por el vencimiento
del plazo que no se ha dado, la excepción, está dirigida a desvirtuar
la exigibilidad de la prestación. Así un ejemplo podría ser cuando la
administración, se compromete a pagar un saldo como producto de una
liquidación del contrato estatal, y las partes acuerdan un plazo para ello.
Pese a lo anterior, el acreedor, antes del vencimiento del plazo, opta por
ejercer la acción ejecutiva administrativa.
3. El pago de la obligación. Se presenta en aquellos supuestos en que la
obligación quedó extinguida por el pago efectivo conforme a las previsiones
del artículo 1625 del Código Civil. La administración, que ha cancelado una
prestación al particular, deberá proponer la excepción de pago cuando así
haya procedido aportando los documentos públicos que den cuenta de ese
pago, tales como comprobantes de egreso, certificaciones bancarias, actos
administrativos y liquidaciones que prueban la atención de la obligación.
4. Las causales del artículo 1625 del Código Civil. Como excepciones de
fondo, también, se pueden plantear cualquiera de los modos de extinción
de las obligaciones reguladas en el derecho civil. En efecto, el artículo 1625
del Código Civil, prevé:
“ARTÍCULO 1625. Toda obligación puede extinguirse por una convención en
que las partes interesadas, siendo capaces de disponer libremente de lo suyo,
consientan en darla por nula.
Las obligaciones se extinguen además en todo o parte:
1. Por la solución o pago efectivo.
2. Por la novación.
3. Por la transacción.
794
4. Por la remisión.
5. Por la compensación.
6. Por la confusión.
7. Por la pérdida de la cosa que se debe.
8. Por la declaración de nulidad o por la rescisión.
9. Por el evento de la condición resolutoria.
10. Por la prescripción.
De la transacción y la prescripción se tratará al fin de este libro; de la condición
resolutoria se ha tratado en el título “De las obligaciones condicionales”.
Por lo tanto, puede proponerse como excepciones de fondo en
el proceso ejecutivo, la novación y la remisión de la obligación1598, la
compensación1599, la transacción o la prescripción.
El juez administrativo, debe ser sumamente cuidadoso en lo que
concierne con la prescripción, pues tratándose de títulos ejecutivos de
naturaleza contractual como lo es el acta de liquidación bilateral del
contrato estatal, es recurrente que se plantea tal medio exceptivo sobre
la base que existió la prescripción, porque en el documento liquidatorio
se reconocieron obligaciones que surgieron de la ejecución contractual
que no se reclamaron durante esa etapa sino en la posterior, es decir,
la de liquidación. En este caso, no será procedente la excepción, pues la
liquidación es el momento oportuno y propicio para que las partes puedan
realizar los reconocimientos a que haya lugar, sin que pueda alagarse
la procedencia de dicha excepción. Se trata de contratos de ejecución
sucesiva y no instantánea y por tanto, resulta válido pactar obligaciones en
el acta de liquidación bilateral. Nótese, además, incluso, que los términos de
caducidad del medio de control de controversias contractuales, se cuentan,
necesariamente, desde la finalización del contrato o de la preclusión del
momento para liquidar bilateralmente el contrato estatal y no desde el
momento en que se inició la ejecución del negocio jurídico estatal.
2.6. Caso especial de la oficiosidad en la declaratoria de la

excepción de fondo en el proceso ejecutivo.
El Consejo de Estado1600 ha sostenido que es procedente en el proceso
ejecutivo que se surte en la jurisdicción contencioso administrativa, declarar
1599 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Expediente 32.666,
C.P. Ruth Stella Correa Palacio.
1600 Sección Tercera, sentencias del 13 de septiembre de 2001, Expediente 17.952, C.P. María Elena
Giraldo Gómez y del 4 de diciembre de 2002, Expediente 17.951, C.P. Germán Rodríguez Villamizar.
En ambas providencias, Ricardo Hoyos Duque y Alier Hernández Enríquez salvaron el voto.
795
probado oficiosamente todo hecho exceptivo que aparezca probado. Tal

acierto se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 164 del CCA -187 del
CPACA-, que dispone:
“ARTÍCULO 164. En todos los procesos podrán proponerse excepciones de fondo
en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término
de fijación en lista, en los demás casos.
En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y
sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.
Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las
excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la reformatio in pejus”
(Negrillas por fuera del texto original).
La jurisprudencia, ha concluido que, a diferencia de lo que ocurre en la
jurisdicción civil, en la jurisdicción contencioso administrativa, el juzgador
sí está autorizado para declarar oficiosamente cualquier hecho exceptivo,
y esa facultad legal la ha aplicado el Consejo de Estado, en los procesos
ejecutivos administrativos que tienen como títulos ejecutivos pólizas de
cumplimiento, cuando se hacen efectivas por riesgos que han acaecido por
fuera del término de la vigencia de la respectiva póliza, entre otros casos.
La Sección Tercera del máximo Tribunal, mediante Sentencia del 2
de agosto de 2004, Expediente 21.177, con ponencia de Ramiro Saavedra
Becerra, señaló:
“(…) De esta manera, la Sala estima que el juez de ejecución analiza, al momento
de dictar sentencia, la existencia de dos tipos de derechos: i) en el evento de
proposición de excepciones, el juez estudia la existencia y titularidad del derecho
que se pretende ejecutar; y ii) aun en la ausencia de un ataque directo al derecho
que se pretende ejecutar, el juez de la ejecución debe tener certeza sobre los
requisitos de existencia del título, de tal manera que no exista equívoco en que
se trate de una obligación clara, expresa y exigible, que permita el cumplimiento
del derecho mediante la fuerza del Estado.
Una vez han sido establecidos los puntos sobre los cuales el juez del proceso
ejecutivo puede ejercer su función jurisdiccional, la Sala se referirá a la capacidad
oficiosa del juez para pronunciarse sobre hechos que afecten las situaciones
sometidas a su consideración (…).
Los razonamientos expuestos permiten concluir que la excepción al poder
oficioso para el reconocimiento de hechos exceptivos, debe ser establecida y
limitada expresamente por el legislador, pues la excepción a dicha regla quedó
sometida a reserva legal. Por lo anterior, la excepción a la regla general no puede
provenir de una interpretación restrictiva y equivocada, sobre el alcance de los
poderes oficiosos del Juez.
796
En consecuencia, si del debate del proceso ejecutivo, se llega a la demostración

de un hecho que afecte el derecho que se pretende, o que indique la falta de los
requisitos de existencia y validez del título de recaudo ejecutivo, la declaratoria
de dicha situación no atenta contra el principio de congruencia exigido en las
providencias judiciales, porque el fundamento de la declaratoria oficiosa, es el
resultado de los hechos demostrados en el debate procesal, situación que le
da al Juez la certeza necesaria para proferir un fallo que obedezca a la realidad
probatoria.
Una posición similar ha sido adoptada por el autor Hernán Fabio López
Blanco, que a pesar de ser contradictoria con el concepto del mismo doctrinante
a favor de la prohibición de la declaratoria de excepciones de oficio en el proceso
ejecutivo,1601 a renglón seguido del concepto de prohibición expuso:
...Pero si excepciona, y de la práctica de las pruebas surge la existencia de un
hecho exceptivo diverso del alegado (por ejemplo, se presentó como excepción
el pago pero se probó una novación), creemos que el juez faltaría a su deber si
no declara probada la excepción: Tal rigor no lo quiere ni lo puede patrocinar el
estatuto procesal civil”1602 (Negrillas y subrayado son del texto original).
La misma corporación1603, reiteró el criterio anterior en el 20061604
y al respecto, sostuvo: “se advierte que la Sala ha admitido la posibilidad
de declarar oficiosamente excepciones de fondo en los procesos ejecutivos,
puesto que ninguna norma legal se lo prohíbe al juez, a quien en cambio, normas
generales del procedimiento le indican que debe declarar las excepciones de
fondo que halle probadas en el proceso así no hayan sido alegadas”.
El anterior razonamiento judicial acompasa con el criterio general de
interpretación sostenido por la misma corporación, e incluso, es respaldado
en los comentarios de Luis Guillermo Velásquez Gómez1605 cuando afirma:
“La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, había considerado antes de
la expedición del Decreto 2282 de 1989, pero que conserva valor, que aunque
el mandamiento ejecutivo no hubiese sido recurrido, ni se hubiere formulado
excepción alguna, el juez al momento de dictar sentencia deberá examinar
oficiosamente la validez del título ejecutivo. Al respecto expresó que <La orden
de impulsar la ejecución, objeto de las sentencias que se profieran en los procesos
1601 Op. Cit., p. 9.

1602 López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit., p. 440.
1603 Al resolver la apelación contra la sentencia ejecutiva, el Consejo de Estado, encontró que el título
ejecutivo no contenía una obligación clara, expresa y actualmente exigible y por ende, declaró
oficiosamente probada la excepción y revocó la sentencia que ordenó seguir adelante con la
ejecución.
Ramiro Saavedra Becerra. Criterio reiterado por la misma sección, mediante Sentencia del 3 de
mayo de 2007, Expediente 25.647, C.P. Enrique Gil Botero.
1605 Velásquez Gómez, Luis Guillermo. Op. Cit., pp. 129 y 130.
797
ejecutivos, implica el previo y necesario análisis de las condiciones que le den

eficacia al título ejecutivo, sin que en tal caso se encuentre el fallado limitado
por el mandato de pago proferido al comienzo de la actuación>. (Sentencia de
marzo 7 de 1998).
En consecuencia, el juez examinará el mérito del título ejecutivo al momento
de proferir sentencia, independientemente de la actuación de las partes.
Y si encuentra que el documento invocado como tal no reúne los requisitos
exigidos por el artículo 488 del CPC, se abstendrá de dictar sentencia y, en su
lugar, ordenará la cesación de la ejecución, dejando sin valor el auto que libró
el mandamiento de pago. Es evidente que esta providencia será apelable por el
ejecutante pues equivaldrá al rechazo de la demanda de ejecución que sin duda
admite apelación” (Negrillas por fuera del texto original).
La conclusión la dio la propia sentencia del Consejo de Estado, pues
no existe una norma legal que le impida al juez de la ejecución declarar
probada de oficio una excepción. No resulta lógico que el operador judicial
observe que efectivamente existe un hecho probado que invalida el título
y, a pesar de ello, decida continuar con el proceso. Tal conducta, además de
ser contraria al debido proceso constitucional, desconocería los específicos
deberes funcionales que están previstos en los numerales 1, 2, 4 y 8 del
artículo 37 del CPC y 1, 2, 5 y 6 del artículo 42 del CGP. Lo que no es posible
es intentar verificar la legalidad al momento de liquidar el crédito, pues esa
oportunidad precluye al dictarse la sentencia ejecutiva respectiva.
Así las cosas, si aparece probada una excepción al momento de dictar
sentencia ejecutiva, a pesar de que no fue alegada por las partes, la acción
del juez deberá ir dirigida a declararla probada de oficio. El numeral 4º
del artículo 42 del CGP, es contundente en ordenarle al juez que tendrá
que utilizar los poderes que el estatuto le otorga en materia de pruebas,
para verificar los hechos alegados por las partes. En el trámite del proceso
ejecutivo el funcionario judicial debe verificar precisamente la existencia
de una obligación clara, expresa, actualmente exigible y que provenga del
deudor. De tal manera que si encuentra demostrada cualquier circunstancia
que desvirtúe la existencia de dicha obligación, no tendrá otro camino
procesal que declararlo de esa forma en la sentencia respectiva. A su vez,
sobre tal deber del juez, el Consejo de Estado1606, advirtió: “En este orden de
ideas, no solo es posible sino necesario declarar oficiosamente, por ejemplo,
que el documento que soporta la obligación proviene o no del deudor, o es
exigible, o que es claro, entre otros, pues sin estos requisitos no es posible
1606 Sección Tercera, Sentencia del 3 de mayo de 2007, Expediente 25.647, C.P. Enrique Gil Botero.
798
continuar adelante con la ejecución”. La misma célula judicial1607, sobre ese

mismo punto, aseguró:
“En los procesos ejecutivos, por regla general y a diferencia de lo que ocurre en
los procesos de conocimiento, el juez de oficio no puede declarar probadas las
excepciones de fondo.
En efecto, si bien el artículo 164 del CCA le ordena al juez que reconozca de
oficio las excepciones de mérito, lo cierto es que en los procesos de ejecución
tal potestad no opera porque en esta clase de asuntos se parte, de un lado, de
la certeza del derecho consignada en el título ejecutivo, y, de otro, del mandato
contenido en el artículo 507 que le impone al juez el deber de ordenar proseguir
con la ejecución si no se presentan excepciones, de donde se infiere entonces
que el ejecutado debe proponerlas.
Ahora, lo que se acaba de expresar no es óbice para que el juez se pronuncie,
ex officio, sobre el título ejecutivo si al momento de decidir sobre la continuidad
de la ejecución hay inquietud sobre su existencia o se percata de la inexistencia
o insuficiencia de él (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
El Consejo de Estado1608, recientemente, sobre esta precisa atribución
oficiosa, anotó:
En consecuencia, si en el debate del proceso ejecutivo se llega a demostrar un
hecho que afecte el derecho que se pretende o que indique la falta de los requisitos
de existencia y validez del título de recaudo ejecutivo, como aquí acontece,
la declaratoria de dicha situación opera, aún de oficio, sin que se desconozca
el principio de congruencia exigido en las providencias judiciales, porque el
fundamento de la declaratoria es el resultado de los hechos demostrados en el
debate procesal, situación que le da al juez la certeza necesaria para proferir un
fallo que obedezca a la realidad probatoria.
En este orden de ideas, queda claro que el juez administrativo tiene
competencia para analizar la legalidad del título ejecutivo aún al momento
de dictar sentencia ejecutiva y por ende, puede declarar de oficio probada
una excepción de mérito, sin que con ella se extralimite en el análisis que
se ha puesto a su cargo al resolver sobre la continuación de la ejecución,
pues así se deriva de los artículos 164 del CCA y 187 del CPACA. Incluso, el
artículo 29 de la Ley 1395 de 2010, que adicionó en su momento el inciso
segundo al artículo 497 del CPC, reconocía el control oficioso de legalidad
que puede hacer al juez al momento de dictar sentencia, cuando dispone:
1607 Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia del 7 de febrero de 2011, Expediente 23.886, C.P.
1608 Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 1º de febrero de 2018, Expediente 40.254, C.P.
Carlos Alberto Zambrano Barrera.
799
“Los requisitos formales del título ejecutivo solo podrán discutirse mediante
recurso de reposición contra el mandamiento de pago. Con posterioridad, no
se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título, sin perjuicio
del control oficioso de legalidad (resaltado por fuera del texto original)”.
Por último, llama la atención la redacción de los artículos 298 y 299 de la
Ley 1437 de 2011, que introdujo el artículo 80 y 81 de la Ley 2080 de 2021, pues
allí el Legislador previó lo siguiente: “(…) No obstante, los defectos formales
del título ejecutivo podrán reconocerse o declararse por el juez de oficio en
la sentencia o en el auto que ordene seguir adelante con la ejecución, según
fuerte el caso”. Aunque el nuevo precepto no establece expresamente la
potestad para declarar excepciones de oficio, sí reconoce la competencia
para el juez a la hora de dictar sentencia o de ordenar seguir adelante con
la ejecución, en la medida en que, si advierte defectos formales del título,
así podrá declararlo. De este modo, entonces, los artículos 298 y 299 del
CPACA, expresamente facultan al juez para proceder en tal sentido.
3. Sentencia ejecutiva. Los recursos de apelación, queja,

revisión y de unificación de jurisprudencia
3.1. El recurso de apelación.
Como se explicó, la sentencia ejecutiva puede disponer la continuación o
declarar la terminación parcial o total del proceso ejecutivo. Aquí se remite
a las indicaciones emitidas en el capítulo pertinente de esta obra y por ende,
a las limitaciones del juez de la segunda instancia al desatar la apelación.
Entonces contra la sentencia ejecutiva procede el recurso de apelación,
siempre y cuando: 1) se hayan propuesto excepciones de fondo dentro
del término legal y con las formalidades de ley, y 2) que el proceso por
razón de la cuantía sea de doble instancia. La apelación será resuelta por
la Sala o sección del Tribunal Administrativo1609 o la sección o subsección
competente del Consejo de Estado1610.
1609 Para el caso del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conocerá la Sección Tercera, incluyendo
sus Subsecciones, de la ejecución de títulos ejecutivos contractuales y de las providencias judiciales
condenatorias dictadas en las acciones de reparación directa, controversias contractuales, repetición,
etc., del conocimiento de esa sección. Las demás secciones, asumirán el conocimiento de las
providencias judiciales condenatorias en las acciones que ellas conozcan (laborales, impuestos, etc.).
1610 Para el caso, la Sección Tercera, conocerá de la ejecución derivada de títulos ejecutivos
contractuales y de las providencias judiciales condenatorias dictadas en las acciones de reparación
directa, controversias contractuales, repetición, etc., del conocimiento de esa sección. Las demás
secciones, asumirán el conocimiento de las providencias judiciales condenatorias en las acciones
que ellas conozcan (laborales, impuestos, etc.,).
800
El trámite del recurso de apelación en la segunda instancia se sujetará

al trámite dispuesto en el CGP como se advirtió – ver parágrafo 2 del
artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 –. Incluso, en su momento, el Consejo de
Estado1611, para tramitar apelaciones tanto de autos como de sentencias,
aplicó el procedimiento especial regulado en los artículos 359 y 360 del
CPC.
La intervención del Ministerio Público, en los procesos ejecutivos que se
surten en la jurisdicción contencioso administrativa, es de vital importancia.
Es tanto así, que el propio legislador en el artículo 127 del CCA, dispuso en
lo pertinente: “(...) En los procesos ejecutivos se notificará personalmente al
Ministerio Público el mandamiento de pago, la sentencia y el primer auto en
la segunda instancia”. A su vez, el artículo 303 del CPACA, dispone idéntico
contenido. No cabe la menor duda frente a la legitimación, que les asiste
a los señores Procuradores Delegados ante los Jueces Administrativos,
Tribunales Administrativos y ante el Consejo de Estado, para recurrir a las
decisiones que dentro del trámite de dicho proceso puedan dictarse. Son
los recursos públicos los que están en juego y, por esa razón, la participación
de los Agentes del Ministerio Público debe ser activa y constante.
3.2. El recurso de queja.

Tal y como se indicó en lo atinente con el mandamiento ejecutivo, la decisión
de no conceder el recurso de apelación contra la sentencia ejecutiva,
cuando procede, o cuando se concede en un efecto distinto al previsto
por la ley, es susceptible de ser revisada en segunda instancia a través del
recurso de queja, siempre y cuando el recurso de apelación, como se anotó,
sea procedente, de acuerdo con los artículos 182 del CCA; 377 y 378 del CPC.
Por su parte, el artículo 245 del CPACA – modificado por el artículo 65 de la
Ley 2080 de 2021 –, reiteró la aplicación del CGP, pero amplió la queja para
los casos en que no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y
unificación de jurisprudencia previstos en este código.
3.3. El recurso extraordinario de revisión.

La doctrina nacional1612 advierte que el recurso extraordinario de revisión
procede contra todas las sentencias ejecutoriadas expedidas por los
diferentes órganos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
1611 Sección Tercera, Sala Unitaria, Autos del 27 de marzo de 2003, Expediente 24.283 y del 23 de abril
1612 Arboleda Perdomo, Enrique José. Op. Cit., pp. 381 y 382.
801
con excepción de las pronunciadas por la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado, pues no se encuentran enumerados
por la norma. Pese a lo anterior, la misma doctrina, advierte para el caso
del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia –extraordinario
como el de revisión–, lo siguiente: “El tipo de sentencia, que como se expuso
debe ser de única o segunda instancia, a lo que habría que agregar que se
trata de procesos declarativos, no de los ejecutivos, pues tradicionalmente
estos han sido excluidos de los recursos extraordinarios y por lo mismo
debe tenerse como un elemento que estructura la institución del recurso
extraordinario que no proceda contra las sentencias que ordenan seguir
adelante la ejecución de los procesos de este tipo (negrillas y resaltado por
En las anteriores ediciones, sostuvimos que el recurso extraordinario
de revisión no procedía contra las sentencias ejecutivas dictadas en los
juicios ejecutivos, pues resultaba extraño a este tipo especial de procesos,
sin embargo, una decisión reciente del Consejo de Estado, señaló todo
lo contrario pues en razón de los artículos 248 y siguientes del CPACA sí
resultaba procedente. En efecto, en la precitada providencia1613, se declaró
fundado el recurso extraordinario de revisión y se infirmó una sentencia
dictada en segunda instancia por la misma Corporación porque decidió
de plano un recurso de apelación interpuesto en contra de una sentencia
dictada al interior de un proceso ejecutivo que tramitaba un Tribunal
Administrativo, sin agotar previamente la etapa de traslado del recurso
señalado en ese caso.
3.4. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

El inciso primero del artículo 257 del CPACA, dispone: “ARTÍCULO 257.
Procedencia. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia
procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los
tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto
01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011”. Lo
primero entonces que debe precisarse es si contra las sentencias ejecutivas
procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Al
respecto, la doctrina nacional1614, advierte:
1613 Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Sexta Especial de Decisión, Sentencia de 5 de noviembre de
2019, Expediente 11001-03-15-000-2019-00893-00(REV), C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
1614 Arboleda Perdomo, Enrique José, p. 1389.
802
“El artículo 257 define las sentencias contra las cuales procede el recurso
extraordinario de unificación de jurisprudencia, para lo cual utiliza tres criterios
a saber:
El órgano judicial que las expide, que son los tribunales administrativos, en
única y segunda instancia. Nótese que se trata de sentencias de los tribunales
contra las cuales no procede la apelación, dado que este es el recurso ordinario
contra ellas, el cual, por lo mismo, debe interponerse, cuando sea necesario
controlar juridicidad.
El tipo de sentencia, que como se expuso debe ser de única o segunda
instancia, a lo que habría que agregar que se trata de procesos declarativos,
no de los ejecutivos, pues tradicionalmente estos han sido excluidos de los
recursos extraordinarios y por lo mismo debe tenerse como un elemento que
estructura la institución del recurso extraordinario que no proceda contra las
sentencias que ordenan seguir adelante la ejecución de los procesos de este
tipo (negrillas y resaltado por fuera del texto original).
Ahora bien, el artículo 257 del CPACA fue modificado por el artículo
71 de la Ley 2080 de 2021, sin que la nueva reforma hubiese incluido a las
sentencias dictadas, bajo el medio de control ejecutivo, dentro de aquellas
providencias susceptibles del recurso extraordinario de unificación de
jurisprudencia.
Por lo tanto, no proceden recursos extraordinarios contra las sentencias
dictadas en los procesos ejecutivos administrativos.
803
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EDITORIAL JURÍDICA SÁNCHEZ R. S.A.S.
Calle 46 N.° 43-43
PBX: (57-4) 444 44 98
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ISBN 958532583-8
9 789585 325838

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Leer la obra del profesor Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo constituye

aquellas reglas estrictas y vinculantes referidas a la legalización y ejecución

referido sustancialmente a las competencias de la jurisdicción contencioso

de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de Estado, Sala Plena

Jaime Orlando Santofimio Gamboa

Dos ideas en torno a la obra del profesor Mauricio Fernando Rodríguez

6. Las actas parciales de obras o de servicios......................................................... 130

1.1. Exigibilidad del título ejecutivo............................................................................ 311

4.1.5.2. La fase 2: El retroceso y debilitamiento de las medidas cautelares en contra

1.5. Recurso ordinario de súplica................................................................................ 780

“Nadie obtiene grandes triunfos simplemente

Nótese, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia1, que todos

1.1. Requisitos de perfeccionamiento.

del órgano administrativo para celebrar la contratación, sino que es necesario

por mínima cuantía o en aquellos contratos que resulten de la celebración de

Administrativa de los últimos tiempos y por la modificación que sufrió

16 El artículo 23 de la Ley 1150 de 2007, en lo pertinente, dispone: “Para la ejecución se requerirá

1.2. Requisitos de ejecución del contrato estatal.

1.2.1. La aprobación de las garantías

18 El Consejo de Estado, ha entendido que cuando el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, se refiere a

en el contrato. La falta de aprobación, no permitirá iniciar la ejecución del

contratación estatal distintos a las garantías bancarias y de seguros22, ii)

1.2.2. El registro presupuestal

destino al cumplimiento de las obligaciones pecuniarias del contrato, es un

anotar que a pesar de que la ejecutada esgrime en el recurso de apelación

ii) Existen contratos estatales en los cuales el registro presupuestal

constituye base legal para denegar el mandamiento de pago. Se agrega que

consiste, precisamente, en que las entidades públicas pueden comprometer

garantía tanto para la administración, como para el propio contratista,

existe claridad y soporte probatorio de lo acordado, teniendo en cuenta que

Ahora, con la decisión del Tribunal de Arbitramento se generó para el ente

44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, Sentencia de 7 de septiembre de 2015,

En este orden de ideas, el registro presupuestal, es un requisito que debe

46 El Consejo de Estado, al estudiar un caso donde se pretendía la ejecución de obligaciones derivadas

caja52, susceptibles de emplearse en ciertos casos especiales. Por su parte, en

caso el requisito de perfeccionamiento –, en la medida en que la entidad

1.2.3. La acreditación que el contratista se encuentra al día con el

El nuevo requisito, no es de dudar, pretende reforzar las medidas de

1.3. Aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, por la

tribunal como una acción de carácter autónomo, en cuanto, agregó, no

(…) Sin embargo, la Sala se remite a las consideraciones expuestas en la

Estado, aprobó varias conciliaciones extrajudiciales y judiciales58 donde se

generó de paso el empobrecimiento en el que se sitúa, no puede desconocerse

deducirse, por vía de ejemplo, cuando el particular motu proprio ejecuta

de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos

(vi) Sentencia de 30 de abril de 201467. La Sala descartó las pretensiones

La jurisprudencia administrativa72, también, ha establecido importantes

2. El concepto de título ejecutivo

75 Carnelutti, F. (1942). Instituciones del nuevo procedimiento civil italiano. En F. Carnelutti,

se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una

Por otro lado, no deja de ser importante, que la obligación que se

Ahora, sumado a que en la conciliación no se pactó una obligación pura y

91 Sentencia de 10 de septiembre de 2014, Expediente 180011102000201200245 01, M.P. María

arrogancia procesal limitó su conocimiento a lo inicialmente allegado, cuando

el estudio respectivo99. Será legal cuando el mérito ejecutivo se lo otorgue

de las previsiones de la Ley 527 de 1999, el Código General del Proceso, el

que otorgó valor probatorio a aquellos documentos obrantes en copia simple

“B. Ejecución por cánones de arrendamiento

1.2. Los contratos interadministrativos y los convenios interad