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DERECHO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR

El régimen sancionador eléctrico


en Chile

Carlos Salinas Bruzzone

r~rID l t s;i IPKfcMA

C i
17978

BIBLIOTECA
Esta obra se terminó de imprimir el 18 de mayo de 2010

© Copyright 2010, Carlos Salinas Bruzzone.

ISBN 978-956-8541-95-8
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Impreso en Chile
Derechos Reservados
El esfuerzo del presente trabajo está especialmente
dedicado a mis hijos, Francisca Javiera v Carlos lácente,
r

v a la memoria del R.P. señor Aldo Alvarez Lizama,


de quien aprendí que la grandeza de un hombre no
puede contenerse entre las manos, sino que se alcanza
mediante el cultivo de valores como la humildad,
¡a solidaridad, la templanza y el respeto por el otro,
valores imperecederos que deben erigirse como
la verdadera riqueza de los hombres.
ÍNDICE

Abreviaturas empleadas

INTRODUCCIÓN

¿Por qué debemos analizar el régimen sancionador eléctrico? ....

CAPÍTULO I
EL MERCADO REGULADO
DE LOS SERVICIOS ELÉCTRICOS,
SU RÉGIMEN SANCIONADOR Y LA
INSTITUCIONALIDAD DE INSPECCIÓN,
REGULACIÓN Y SANCIÓN

I. Breve referencia al mercado regulado de los servi-


cios eléctricos
1. Del servicio público estatal al servicio público regu-
lado
a) Existe consenso en la doctrina científica en
orden a que la noción regulación nos remite
a dos variantes de intervención: La actividad
de policía administrativa y la referida a la re-
gulación para la intervención
b) La actividad de regulación en el mercado
eléctrico es sustancialmente una actividad
de inspección-sanción
ÍNDICE

Pág.

c) La actividad de regulación en el mercado


eléctrico encuentra su fundamento en las de-
ficiencias del mercado 15
d) La actividad regulatoria de sector eléctrico
está determinada por la condición de servicio
público de esa actividad productiva 16
2. Condicionamientos de la regulación en el sector
eléctrico 17
2.1. Condicionamientos técnicos 17
2.2. Condicionamientos económicos 18
2.3. Condicionamientos sociales 18
3. Fuentes normativas del mercado eléctrico 19

II. Evolución y estado actual del régimen sancionador


eléctrico 25
1. Primera etapa (1904-1931) 25
2. Segunda etapa (1959-1974) 26
3. Tercera etapa (1982 a la actualidad) 26
4. El régimen sancionador eléctrico como manifesta-
ción del mercado regulado de los servicios eléctri-
cos. Bases para su conceptualización 28

III. El órgano sancionador en el régimen sancionador


eléctrico en Chile. La Superintendencia de Electri-
cidad y Combustibles 31
1. Antecedentes históricos. La Inspección Técnica de
Empresas y Servicios Eléctricos y de Gas 35

II
DERKCHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Pág.

2. La SEC. Funciones. Atribuciones generales en ma-


teria de inspección, regulación y sanción. Importan-
cia de la distinción 37
2.1. Función inspectora 37
2.2. Función normativa e interpretativa 38
2.3. Función resolutiva 38
3. Breve referencia a su estructura orgánica 38

CAPÍTULO II
RÉGIMEN JURÍDICO SANCIONADOR
EN EL MERCADO ELÉCTRICO

I. Principios que rigen el ejercicio de la potestad san-


cionadora de la Administración del Estado y su apli-
cación al Régimen Sancionador Eléctrico 41
1. Breve alcance acerca del fundamento para aplicar
los principios del derecho penal al derecho adminis-
trativo sancionador. Nuestra opinión sobre la cues-
tión 49
2. El reconocimiento de los principios de derecho pe-
nal sustantivo en el Proyecto de Ley sobre Proce-
dimientos Administrativos Sancionadores en Chile 53

II. De los principios en particular 55


1. El principio de legalidad 55
a) Diversas posiciones doctrinarias respecto de
las adecuaciones del Principio de legalidad
en el derecho sancionador administrativo 58

III
ÍNDICE

Pág.

Doctrina extranjera 59
Tesis de Eduardo García de Enterría 59
Tesis de Daniel Maljar 60
Tesis de Alejandro Nieto 62
• Doctrina nacional 64
Tesis de Alejandro Vergara Blanco 64
Tesis de Jorge Bermúdez Soto 65
Tesis del Tribunal Constitucional 66
b) Nuestra opinión sobre la materia 68
i. Atendida la naturaleza de la actividad em-
presarial eléctrica: ¿Es posible colegir la
existencia de restricciones al principio de
legalidad? Actividad de servicio público y
relaciones de sujeción especial 69
ii. Inadmisibilidad de las deslegalizaciones en
el ordenamiento jurídico nacional. El reco-
nocimiento del principio de legalidad y de
reserva legal en el ordenamiento constitucio-
nal y su aplicabilidad en el DASE 74
iii. Alcances acerca de la colaboración regla-
mentaria en el régimen sancionador eléctri-
co. Habilitación legislativa y reserva regla-
mentaria 77
2. El principio de tipicidad 81
a) El ámbito de aplicación u operatividad de la
tipificación. La tipificación de las infraccio-
nes y la tipificación de las sanciones 85
b) Las diversas densidades normativas del prin-
cipio de tipicidad: Tipificaciones legales,

IV
DERKCHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Pág.

tipificaciones reglamentarias, otras tipifica-


ciones. Tipificaciones directas e indirectas 87
c) La problemática de la tipificación imperfec-
ta: Tipos infraccionales en blanco 91
d) Una opinión desde la perspectiva de la SEC.
Comentarios críticos 92
3. El principio de culpabilidad 97
3.1. El reconocimiento del principio en el dere-
cho nacional 99
3.2. Las adecuaciones del principio de culpabili-
dad en el derecho sancionador eléctrico. El
principio de responsabilidad en el régimen
sancionador eléctrico. (Culpabilidad de se-
gundo grado o culpabilidad indirecta) 101
3.3. ¿Procede sancionar administrativamente la
actuación errónea de la organización priva-
da constitutiva de una infracción administra-
tiva típica? 106
3.4. ¿Podemos hablar de responsabilidad i n frac-
cional solidaria en el DASE? 108
3.5. La presunción de inocencia como garantía de
naturaleza sustantiva vinculada a la instrucción
del procedimiento sancionatorio eléctrico 110
4. El Principio del non bis in ídem 114
a) ¿Puede acumularse una pena impuesta por
un tribunal de justicia con una sanción im-
puesta por la SEC 0 117

V
ÍNDICE

Pág.

b) ¿Puede aplicarse más de una sanción ad-


ministrativa respecto de un mismo hecho?
Nuestra posición sobre la materia 118
5. El principio de la irretroactividad 120
Oportunidad en que procede hacer aplicación de la
norma infraccional más favorable 123
6. El principio del racional y justo procedimiento 125

III. Las sanciones administrativas en el régimen sancio-


nador eléctrico 127
1. Breve conceptualización de sanción administrativa 127
2. La sanción como manifestación de una infracción
administrativa 131
3. Sujeto activo y sujeto pasivo de las sanciones admi-
nistrativas 132
4. De las sanciones en particular 133
4.1. Fuentes jurídico-normativas de las sanciones
en el régimen eléctrico 133
4.2. Una distinción necesaria: Las medidas cau-
telares versus las sanciones administrativas
en el DASE 135
4.3. Mención general de las sanciones en el DASE 138
4.4. Límites a la aplicabilidad de las sanciones o
de la actividad sancionatoria en el DASE 143

IV. Notas acerca de las reglas para la aplicación de las


sanciones en el régimen sancionador eléctrico 144
1. Razonabilidad en la aplicación de la sanción 144

VI
DERKCHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Pág.

2. Graduación en la aplicación de la sanción 151


3. Extinción de la responsabilidad infraccional eléctri-
ca. Alcances sobre la prescripción de la acción san-
cionatoria 154
a) Prescripción de la acción sancionatoria de la
SEC 157
b) ¿Qué ocurre con la prescripción de las san-
ciones con ocasión al ejercicio de las potes-
tades sancionatorias de la SEC? 164

CAPÍTULO III
EL PROCEDIMIENTO Y EL CONTROL.
BASES PARA SU SISTEMATIZACIÓN

I. Procedimiento Administrativo Sancionador Eléctri-


co 167
1. Algunas precisiones necesarias 167
2. Conceptualización 174
3. Procedimiento administrativo sancionador eléctrico,
racional y justo procedimiento y debido proceso 176
4. Objetivos 182
5. Infracciones que determinan la instrucción del pro-
cedimiento 183
6. Entidad encargada de la instrucción del procedi-
miento sancionador eléctrico 185
7. Del plazo de instrucción del procedimiento 189
8. Etapas del procedimiento sancionador eléctrico 193
8.1. Iniciación 193

VII
ÍNDICE

Pág.

8.2. Formulación de cargos 195


8.3. Instrucción o prueba 196
8.4. Propuesta de resolución final 201
8.5. Terminación normal del procedimiento; La
resolución final 202
9. Procedimiento sancionador eléctrico de segunda
generación: De la impugnación de la resolución final 207
9.1. Recurso de reposición y recurso jerárquico 208
9.2. De la reclamación 210
a) Ante el juez civil 210
b) Ante la Corte de Apelaciones respectiva 210
9.3. Otras eventuales vías de impugnación de la
resolución final del Superintendente 212
10. Procedimiento sancionatorio eléctrico de urgencia 213
10.1. Procedencia 213
10.2. Comentarios críticos al régimen de urgencia 213
11. Un comentario final acerca de la aplicabilidad su-
pletoria de la Ley N° 19.880, LBPA 215
a) Tesis referidas al sentido y alcance acerca del
carácter supletorio de la LBPA y su inciden-
cia en el procedimiento sancionador eléctrico 217
• Tesis de Luis Cordero Vega 217
Tesis de Alejandro Vergara Blanco 220
Tesis de la Contra loria General de la Repú-
blica 220
b) Nuestra opinión sobre el particular 221

VIII
D E R K C H O ADMINISTRATIVO S A N C I O N A D O R

Pág.

SECCIÓN SEGUNDA. EL CONTROL

I. Breve referencia a la actividad de control. Impor-


tancia. Algunas tareas pendientes en el ordenamien-
to jurídico nacional 225

II. Clasificaciones del control en el ámbito del DASE 229

III. Algunos alcances respecto de las vías de control en


el ámbito del DASE 230
1. La Contralorea General de la República 230
2. Los Tribunales Ordinarios de Justicia 233
3. El Panel de Expertos 235
4. El Consejo para la Transparencia 240

A MANERA DE CONCLUSIÓN

- El ejercicio de las potestades sancionatorias de la


SEC y su adecuación al ordenamiento constitucio-
nal chileno 246

ANEXOS

Textos Legales 251


Textos Reglamentarios 288
Jurisprudencia constitucional relevante 302

Bibliografía 424

IX
ABREVIATURAS EMPLEADAS

CGR. Contraloría General de la República.

CNE. Comisión Nacional de Energía.

CP. Constitución Política.

DASE. Derecho Administrativo Sancionador Eléctrico.


LBGAE. Ley de Bases Generales de la Administración
del Estado.
L.O.C. Ley Orgánica Constitucional.
LBPA. Ley de Bases de Procedimiento Administrativo.
PEX. Panel de Expertos.

RLSE. Reglamento Ley General de Servicios Eléctricos.

RAP. Revista de Administración Publica-

REDA. Revista Española de Derecho Administrativo.

RDP. Revista de Derecho Público.

SEC. Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

TC. Tribunal Constitucional.

XI
INTRODUCCIÓN

¿POR QUÉ DEBEMOS ANALIZAR EL


RÉGIMEN SANCIONADOR ELÉCTRICO?

La idea intuitiva que subyace en cuanto a que el derecho debe cumplir


o cumple la función de seguridad jurídica, es que las personas a las
que van destinadas las normas jurídicas, deben saber a qué atenerse, es
decir, deben conocer con anterioridad a sus comportamientos cuáles de
éstos están prohibidos, son obligatorios o les están permitidos. En defi-
nitiva, la seguridad se refiere a la posibilidad de planificar tas conductas
de antemano, saber qué consecuencias se derivarán de ellas y, así, poder
actuar con conocimiento de causa.'

El derecho se yergue así como la instancia determinadora de aquello a


lo cual el hombre debe atenerse en sus relaciones con los demás -cer-
teza-, pero no sólo certeza teórica -saber lo que se debe hacer- sino
también certeza práctica, es decir, seguridad: saber que esto tendrá for-
zosamente que ocurrir porque será impuesto por la fuerza si fuere nece-
sario, inexorablemente.2

1
V I L AJOS ANA, Joseph, "Funciones del Derecho: un marco conceptuar, en http://WWVV.
giuri.unige.it/intro/dipist/digita/filo/testi/analisi_2007/12vilajosana.pdf.
2
R E C A S E N S SIAIF-s, Luis, citado por M A D A R J A G A G U T I É R R E Z , Ménica, Seguridad jurídica

v administración publica en el siglo XXL Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1993,


p. 27.

1
INTRODUCCIÓN

Conforme con lo expuesto, la seguridad es la situación peculiar del


individuo como sujeto activo y pasivo de relaciones sociales, cuando
estas relaciones se hallan previstas por un estatuto objetivo, conocido
y generalmente observado. Constituye, por tanto, en opinión de Jorge
Millas, una seguridad específica, un valor de situación: La situación del
individuo como sujeto activo-pasivo de relaciones sociales, cuando sa-
biendo o pudiendo saber cuáles son las normas jurídicas vigentes, tiene
fundadas expectativas que ellas se cumplan.3

En ese orden de ideas, la seguridad jurídica, como valor de situación,


importa la concurrencia copulativa de tres condiciones: a) Que las nor-
mas jurídicas sean claras, en el sentido que el mensaje que ellas con-
tienen pueda ser recibido adecuadamente por sus destinatarios; b) Que

1
Para Enrique Munita Rojas, la seguridad jurídica constituye un valor. El valor es la
idea del ser que debe ser, la posibilidad que exige acatamiento a una conciencia valo-
rativa. Se trata siempre de un arquetipo de realidad posible. Siguiendo a Jorge Millas,
algunos valores, como los valores éticos, sólo pueden encarnar en actos de seres perso-
nas, valores, por tanto, cuyos bienes correspondientes consisten en conductas de seres
libres en cuanto tales: A esto denomina valores de personas.
Otros valores, en cambio, como los estéticos, sólo pueden radicarse en objetos reales
físicos y en ciertos objetos ideales. Son los llamados valores de cosas.
Otros valores representan posibilidades del ser psíquico y sus bienes correspondientes,
son, por tanto, situaciones psicológicas concretas de entes conscientes. Son los llama-
dos valores de situación. La seguridad jurídica sería un valor de esta última especie. El
bien donde encuentra cumplimiento real no consiste, no en la conducta de seres libres
en cuanto tales, ni en cosas del orden físico o ideal. El derecho, como sistema norma-
tivo, sólo puede ser el instrumento gracias al cual la seguridad concretamente existe,
sin que él mismo sea, en cuanto tal, seguridad. La seguridad, en la medida en que es
un valor, es un modo posible de ser y este modo posible es el modo de la vida humana,
de la vida del individuo que se siente seguro, de la vida colectiva que se desenvuelve
con orden, mas no el sistema normativo que tal seguridad procura. Sobre el particular,
véase, Me NI TA ROJAS, Enrique, "La noción de seguridadjurídica en el pensamiento de
Jorge Millasen Revista de Ciencias Sociales, Facultad de Derecho y Ciencias Socia-
les. Universidad de Valparaíso, N° 49/50. Valparaíso, 2005, pp. 381-382.

2
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

las normas jurídicas sean conocidas, entendido esto como la posibilidad


de conocer el contenido del sistema jurídico de que se trate, y c) Que
el Estado cumpla con sus propias normas y las haga cumplir, esto es,
que la organización estatal respete el bloque de legalidad o juridicidad,
cuestión que erradica, de antemano, las actuaciones arbitrarias de la
autoridad-1 y restringe fuertemente el ejercicio de las potestades discre-
cionales de las que ésta pueda gozar.

Nuestro derecho administrativo es un derecho poco orgánico. Con ello


quiero sostener que las normas de contenido administrativo se encuen-
tran inmersas en una farragosa estructura, cuestión que, evidentemen-
te, puede propender a la afectación del valor superior de la seguridad
jurídica. Ello es producto de un derecho poco sistemático, muy reacio
a regulaciones generales e, inclusive, carente de regulaciones e institu-
ciones que -desde varios lustros-, han sido denunciadas por la doctrina
científica como esenciales de un derecho administrativo moderno.

Desde esta perspectiva, al sostenerse en doctrina que el derecho admi-


nistrativo sancionador (y, consecuencialmente, el derecho administra-
tivo sancionador eléctrico) se encuentra afecto a los principios que in-
forman el derecho penal -en tanto en cuanto ambos regímenes emanan
de un tronco común-, se pretende, por una parte, establecer criterios
de unificación para los efectos de comprender e interpretar el conteni-
do de tales disposiciones y, por otra, propender a la satisfacción de la
seguridad y certeza jurídicas, sustento fundamental de toda ordenación

4
La arbitrariedad no es, en principio, tanto un atentado contra la justicia como contra
la seguridad: una disposición de poder que -sin base alguna en el orden jurídico esta-
blecido-, altera los supuestos del mismo, viola la seguridad. M A D A R I A U A G U T I É R R E Z ,
op. cit., p. 30.

3
INTRODUCCIÓN

normativa. Una interpretación como ésta tiene por finalidad propender


a la sistematización y coherencia del sistema jurídico sancionador.

No obstante, una afirmación como la anterior sólo nos permite avan-


zar tímidamente en el proceso de inteligencia del régimen sancionador
eléctrico en Chile, máxime cuando la propia doctrina ha sido cauta al
concluir que tales principios deben entenderse morigerados o matiza-
dos en el ámbito del derecho administrativo sancionador.

Conforme con lo expuesto, el proceso de estudio e inteligencia del régimen


sancionador eléctrico exige, en nuestra opinión, la determinación del senti-
do y alcance que los principios del derecho penal sustantivo han de tener en
el ámbito del derecho sancionador administrativo, tomando en considera-
ción, por una parte, que el sentido y alcance que se aplique a tales principios
debe considerar, necesariamente, el marco normativo que nos proporciona
el ordenamiento constitucional chileno y, por otra, la circunstancia de tra-
tarse, el mercado eléctrico, de un servicio público regulado.

Aceptado que el derecho tiene por finalidad alcanzar el valor de la se-


guridad jurídica, resulta de suyo relevante la clarificación de los puntos
y aspectos indicados, toda vez que de esa forma puede propenderse a la
certeza de las instituciones involucradas, y, en último término, constitu-
ye un factor que determina la justicia de las decisiones que se adoptan
por los entes administrativos/

5
"Si concedemos un valor a la seguridad jurídica es debido a que no concebimos un sis-
tema jurídico al que podamos calificar como justo sin que haya un mínimo de claridad en
sus normas, estas sean públicas y las instituciones jurídicas por lo general las cumplan y
las apliquen. Esto es canto como decir que la seguridad jurídica es una condición nece-
saria de la justicia...". VTLAJOSANA, Joseph, op. cit.. p. 287.

4
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I Ó N ADOR

El presente trabajo se encuentra estructurado en tres capítulos.

El Capítulo Primero aborda un análisis esencial del mercado regula-


do del servicio público eléctrico, proponiendo un cuadro general de la
legislación eléctrica chilena, para concluir con una referencia a la ins-
titucionalidad sancionatoria existente en Chile, radicada en la Superin-
tendencia de Electricidad y Combustibles. A través de él. se persigue
contextualizar el régimen actual del servicio público eléctrico, desta-
cando, por una parte, la intervención privada en la ejecución de ese
servicio público y, por otra, la nueva labor que corresponde al Estado,
constitutiva de función de inspección -fiscalización- y control de tal
actividad, mediante órganos administrativos especializados.

En el Capítulo Segundo hemos intentado efectuar un análisis particular


de los principios del derecho sancionador administrativo y las adecuacio-
nes que éstos presentarían en el ámbito eléctrico. Nos pareció de suyo ne-
cesario efectuar un análisis crítico de tales principios, a fin de propender
al establecimiento de criterios precisos y claros de interpretación, con-
siderando el marco que nos proporciona el ordenamiento constitucional
chileno. En este sentido, se ha privilegiado una interpretación finalista,
que importe una inteligencia armónica de tales principios en su aplicabi-
lidad al derecho sancionador eléctrico, con pleno respeto a la institucional
constitucional establecida en la Carta Fundamental de 1980 y en los trata-
dos internacionales ratificados por Chile, aplicables en la especie.

Este apartado se encuentra, a su vez, dividido en cuatro subsecciones: En la


primera de éstas (I) intentamos efectuar un análisis dogmático de los funda-
mentos que determinan la aplicabilidad de los principios del derecho penal
sustantivo al ámbito del derecho sancionador administrativo. En la segun-
da sección (II) efectuamos un análisis pormenorizado de cada uno de los

5
INTRODUCCIÓN

principios del itts puniendi penal y su adecuación al derecho sancionador


eléctrico. En la tercera sección (III) procuramos efectuar un estudio de las
sanciones susceptibles de aplicar en el derecho sancionador eléctrico, fijan-
do un marco conceptual sobre el particular. Finalmente, la sección cuarta
(IV) pretende establecer las reglas de aplicabilidad de las sanciones.

Por su parte, consideramos oportuno concluir este trabajo con un análi-


sis del procedimiento para la determinación y aplicación de las sancio-
nes, intentando confrontar este procedimiento especial con las técnicas,
principios y reglas contenidas en la Ley N° 19.880 -que fijó las bases
de procedimientos de los actos de la Administración del Estado-, con-
cluyendo con la presentación de un cuadro sinóptico de los mecanismos
de control aplicable en el contexto del régimen sancionador eléctrico en
Chile (Capítulo Tercero). En este sentido, nos pareció adecuado efec-
tuar una doble distinción: Los mecanismos de control en cuanto a los
órganos de control (Contralores Orgánicos), y el control en relación con
las vías o mecanismos de control (Vías de Contralor).

Cabe indicar, por último, que se ha estimado oportuno efectuar una bre-
ve referencia a la Ley N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pú-
blica, con especial mención al Consejo para la Transparencia, a objeto
de determinar, de manera preliminar, las afectaciones que dicha ley y
dicho órgano autónomo producirán en las actuaciones de la SEC, prin-
cipal órgano sancionador en el régimen eléctrico.

Sin perjuicio de lo anterior, hemos incorporado una sección referida a


anexos documentales, a objeto de facilitar la lectura de esta tesis magis-
tral. En este acápite se incorporan las normas legales y reglamentarias
más relevantes, así como también las sentencias dictadas en sede de
justicia constitucional más destacadas con relación a los aspectos desa-
rrollados en la presente obra.

6
CAPÍTULO I

EL MERCADO REGULADO DE LOS


SERVICIOS ELÉCTRICOS, SU RÉGIMEN
SANCIONADOR Y LA INSTITUCIONALIDAD
DE INSPECCIÓN, REGULACIÓN Y SANCIÓN

SUMARIO: I. Breve referencia ai mercado regulado de los servi-


cios eléctricos. 1. Del servicio público estatal al servicio público
regulado. 2. De los condicionamientos de la regulación del sec-
tor eléctrico. 3. Fuentes normativas del mercado eléctrico regu-
lado: El Decreto Ley N° 252 de 1925; el Decreto con Fuerza de
Ley N° 244 de 1931; Decreto con Fuerza de Ley N* 4 de 31 de
agosto de 1959. Decreto con Fuerza de Ley N° 4 de 31 de agos-
to de 1959. Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 22 de junio de
1982. Otros textos normativos de relevancia en materia de ser-
vicios eléctricos: Las Leyes N°s. 19.613 y 19.674. La Ley Corta
(N° 19.940) y ¡a Ley Ultra Corta (ND 20.018). El Decreto Supremo
N° 327 de 1997, Reglamento de la Ley General de Servicios Eléc-
tricos. II. Evolución y estado actual del régimen sancionador chile-
no. 1. Primera etapa. (1904-193h 2. Segunda etapa. (1959-1974).
3. Tercera etapa. (1982 a la actualidad). 4 El régimen sancionador
eléctrico como manifestación del mercado regulado de los servicios
eléctricos. Bases para su conceptualización. 111. El órgano sancio-
nador en el régimen sancionador eléctrico en Chile. La Superinten-
dencia de Electricidad y Combustibles. 1. Antecedentes históricos.
La Inspección Técnica de Empresas v Servicios Eléctricos. La Su-
perintendencia de Servicios Eléctricos v de Gas. 2. La SEC. Funcio-
nes. Atribuciones generales en materia de inspección, regulación y
sanción. Importancia de dicha distinción. 3. Breve referencia a su
estructura orgánica.

7
C A P Í T U L O t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS E L É C T R I C O S . . .

I. BREVE REFERENCIA AL M E R C A D O R E G U L A D O
DE LOS SERVICIOS ELÉCTRICOS

1. Del servicio público estatal al servicio público regulado

La denominada actividad estatal de servicio público, en distintos esta-


dios histórico-temporales, ha sufrido importantes alteraciones. Dichas
adecuaciones han importado un replanteamiento del rol que debe y pue-
de asumir el Estado como organización jurídico-social.

En efecto, actividades que tradicionalmente eran ejecutadas por el apa-


rato estatal, a través de sus organismos, han dado paso a la incorpora-
ción paulatina de entidades privadas, generándose una colaboración en-
tre el sector público-privado en la atención de actividades denominadas
tradicionalmente de "servicio público".

Tal y como afirma Luis Morell Ocaña6, ha existido un flujo que va desde
la posición absorbente del Estado, en principio, hasta otra situación en la
que se da una responsabilidad compartida entre los poderes públicos y la
sociedad civil, desde el punto de vista de las necesidades colectivas.7

* "La organización r las formas de gestión de los senecios públicos en los últimos
cincuenta años", en Revista de Administración Pública, N° 150, 1999, Madrid,
pp. 379-412.
7
Interesante resulta destacar que durante el siglo XIX el principio de la no intervención
del Estado en el proceso económico, revestía carácter de dogma. De acuerdo con ello,
la organización tenía como función primordial la salvaguardia de las libertades públi-
cas. Desde el siglo XX, en cambio, el Estado ha asumido un papel interventor en lo
económico, situación que ha importado, naturalmente, una transformación del derecho
administrativo. Tal intervención encierra una paradoja: la necesidad de compatibilizar
la concepción del Estado Social de Derecho que ha visto acrecentados sus fines al

8
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIÓN ADOR

Valga precisar, desde ya, que excede de la finalidad de este trabajo el


efectuar un análisis de dicha evolución. Sobre el particular bastante se ha
escrito y debatido por la doctrina científica8. En lo que nos interesa por
ahora, resulta necesario destacar la existencia de una "recomposición de
la relación Estado-Sociedad", cuestión que se ha conseguido, fundamen-
talmente, mediante un procedimiento que combina la privatización de ac-
tividades, con una neutralización de la intervención pública, hecho que ha

Continuación nota 7
acrecentarse las actividades de interés general y la esfera de la libertad individual que
se encuentra subsumida en la libertad económica, y que el derecho administrativo debe
tutelar. Todo este proceso de de intervención-limitación de la libertad individual, ha
sostenido José Roberto Dromi, ha producido el surgimiento de nuevas relaciones que
provocan la aplicación de nuevas normas para su regulación, normas y relaciones que
constituyen el contenido del derecho administrativo. La libertad de comercio e industria
es un derecho individual al mismo tiempo que un elemento objetivo del orden econó-
mico, que ha experimentado un severo cercenamiento como motivo de la intervención
política y jurídica del Estado en el quehacer económico. Por lo mismo, resulta especial-
mente trascendente lo expuesto por este autor argentino, en cuanto existe la necesidad
de armonizar los fines de este Estado Social de Derecho con la libertad individual.
Conforme con ello, la misión del derecho y, especialmente, del derecho administrativo
apunta a: i) Deslindar concretamente los sectores económicos estatales y privados, y
ii) Fijar reglas de juego y normas, claras y precisas, para el accionar de los particulares.
Nosotros, por nuestra parte, agregaríamos, además, un tercer aspecto, referido a que,
además, el derecho debe deslindar, clara y precisamente, las atribuciones y facultades
que asisten a los órganos públicos llamados a regular el desarrollo de una actividad
de interés general ejecutada por particulares. Allí, en esencia, estriba el problema que
encierra el ejercicio de las potestades sancionatorias, especialmente, en el ámbito de
los servicios eléctricos, atendidas las especiales características de este mercado. Al res-
pecto, véase: D R O M I C A S A S , José Roberto, "Policía de la industria y el comercio, en
Orden económico y derecho administrativo, Montevideo, 1980, pp. 139 y ss. En esta
misma obra, se estima oportuno destacar el trabajo de R O D R Í G U E Z S A N G U I N E T T I , Héctor,
"La función del Estado en la Economía y ¡a protección del administradoy de B R I T O ,
Mariano, "¿a inter\>ención del Estado en la economía".
8
Sobre el particular, resulta interesante una lectura del trabajo de D E S D E N T A D O D A R O C -
CA, Eva, "La crisis de identidad del derecho administrativo: Privatización, huida de la
regulación pública y administraciones independientes", Valencia, 1999.

9
C A P Í T U L O t - EL M E R C A D O R E G U L A D O PE LOS SERVIC IOS E L É C T R I C O S . . .

importado una fuerte adaptación a la lógica de la actividad o complejos


de actividades, mediante la interposición, respecto de los poderes públi-
cos, de organizaciones independientes y de regulación de la actividad o
actividades privadas de acuerdo con su lógica específica.

Por lo mismo, forzoso resulta anticipar que la aludida reducción del


papel del Estado no significa la eliminación de su rol como organiza-
ción jurídico-política, sino más bien su transformación, que implica un
abandono de la actividad estatal directa (servicio, prestación, dación de
bienes) y asunción y re forzamiento de la actividad de dirección, super-
visión y control9, situación que importa, en la práctica, una tensión entre
el rol del Estado y el papel del mercado.10

A su turno, resulta connatural a este nuevo rol de la organización estatal, y


elemento basal de las actividades que ejecuten los complejos de órganos y
organizaciones a cargo de este cometido o función, la existencia de límites
a su actuación así como de directrices positivas de su actuación, las que se
manifiestan, en último término en la propia Constitución Política, así como
en la ley orgánica constitucional que estatuye las bases de la organización

* PAREJO ALFONSO, Luciano, "El Estado Social Administrativo: Algunas reflexiones so-
bre la crisis de tas prestaciones y los servicios públicosen Revista de Administración
Pública, N° 153, Madrid, 2000.

'" Como sostiene Parejo, la dinámica de la intervención-regulación del Estado en la


actividad económica constituye una dinámica que responde, en último término, al pro-
blema más profundo de legitimación que deriva de los términos actuales de la tensión
público-privada del Estado Social de Derecho, situación que demanda la búsqueda de
un equilibrio entre las dos dimensiones de éste: Autolimitación del Estado, necesario al
sistema de libertad individual y economía de mercado, y acción estatal indispensable
para la garantía de la libertad y la corrección de los efectos disfúncionales de la econo-
mía de mercado. Op. cit., p. 222.

10
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

del Estado, máxime cuando tales complejos orgánicos constituyen institu-


ciones integrantes de la administración del Estado.11 En capítulos posterio-
res tendremos ocasión de ahondar más en esta cuestión.

Por otra parte, en esta línea de razonamiento y desde un punto de vista


teleológico, adquiere relevancia lo aseverado por Hugo Caldera Delga-
do al indicar que:

"El Estado está al servicio de la persona humana y su actividad debe


orientarse hacia la consecución del bien común o del interés general. El
derecho es un medio al servicio del fin: el bien común y, en razón de su rol
instrumental, sus normas deben estar estructuradas para poder alcanzar la
justicia, la eficacia y la eficiencia de los objetivos propios del Estado. En
consideración a que tanto el interés general como el privado persiguen
objetivos propios, ha sido necesario que su regulación quede sometida a
sistemas jurídicos distintos en sus principios y técnicas. Dichos sistemas
se encuentran en el derecho público y en el derecho privado. El sistema
jurídico público se rige por el principio de la competencia (legalidad),
mientras que el otro sistema se rige por el de la libertad...".12

11
Concordamos con Parejo Alfonso, en orden a que la norma constitucional define un
verdadero sistema de organización institucional de la administración que, aunque am-
plio y flexible, establece no sólo limites sino también directrices positivas a la acción
de la organización administrativa. Por lo mismo, resulta de suyo fundamental para el
autor la observancia de tal marco, toda vez que de ello depende la legitimación de las
correspondientes estructuras administrativas y de su acción. En este orden de conside-
raciones, "el desconocimiento o la inobservancia del marco constitucional favorece la
deslegitimación de la administración pública. Op. cit., p. 232.

CALDERA DELGADO, Hugo, "Crisis del dogma de la teoría del Serx'icio Públicoen
Revista de Derecho Público, N° 59,1999. En similares términos se ha expresado Eduar-
do Soto Kloss al señalar que las relaciones que unen al ciudadano con el Estado Ad-
ministración no son relaciones regidas por el derecho privado. El derecho que rige esa

11
C A P Í T U L O t - E L M E R C A D O R E G U L A D O P E LOS SERVIC IOS E L É C T R I C O S . . .

La prevención mencionada precedentemente adquiere consecuencias


insospechadas si tenemos presente que la noción de regulación, en su
acepción originaria y nuclear, se identifica con la actividad de inter-
vención administrativa, encaminada a garantizar el orden público o
la seguridad de los ciudadanos, mediante instrumentos o técnicas de
policía-reglamentos, inspecciones, autorizaciones y sanciones adminis-
trativas.13

No obstante lo anterior, una adecuada inteligencia del fenómeno jurí-


dico de la regulación en el mercado eléctrico, y, consecuentemente, la
existencia de un régimen sancionatorio específico frente a la comisión
de infracciones administrativas, impone, necesariamente, efectuar algu-
nas precisiones al respecto. A saber:

a) Existe consenso en la doctrina científica, en orden a que la no-


ción "regulación" nos remite a dos variantes de intervención
administrativa: La actividad de Policía administrativa y la re-

Continuación nota u
relación entre la autoridad del Estado Administrador y el ciudadano es el derecho admi-
nistrativo que funda su basamento más hondo en la finalidad del Estado, el bien común,
y en la libertad del ser humano, una libertad orientada, dirigida y finalizada al bien de la
persona humana, pero no de un individuo aislado y solo frente al Estado, sino unido en
grupos, sociedades y todo tipo de entes sociales. Desde esta perspectiva, concluye este
autor nacional, el Estado no es un instrumento de dominación o arbitrariedad, sino un
ente regido por el derecho y que actúa sobre la base de dos principios fundamentales:
legalidad y responsabilidad, vinculada a la Constitución y a las leyes, responsable de
su actos y conductas contrarias al ordenamiento, y controlada en la juridicidad de su
actuar. Véase, SOTO KL.OSS. Eduardo, Derecho Administrativo: Bases fundamentales,
T. I. Santiago, 1996, pp. 37 y 38.
11
Al respecto, véase; DARNACUI u I \ GARDELLA, María, "Derecho Administrativo v au-
torregulación: La autorregulación regulada". Marcial Pons, Madrid, 2005

12
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIÓN ADOR

ferida a la regulación para la competencia o regulación econó-


mica. N

La primera de aquéllas implica una actividad de control que


ejerce la administración, con la que se pretende evitar daños a
la sociedad y se vincula a la noción de "orden público"1-.

La segunda, en cambio, establece el énfasis en el acceso y poste-


rior desarrollo de actividades de interés general, y se traduce en
una continua supervisión administrativa de la gestión privada,
con el objeto de garantizar la efectividad que el mercado exige.16

14
Para Juan Carlos Cassagne la regulación económica constituye una de las funcio-
nes esenciales del Estado subsidiario que se configura, básicamente, en su dimensión
normativa, como la típica emanación del denominado poder de policía. Mediante ella
comprime el ámbito de la libertad en el campo económico, a través del establecimiento
de límites a su ejercicio y la imposición de obligaciones y cargas, con la finalidad de
armonizar los derechos de los prestatarios de los servicios públicos con los intereses
de la comunidad. Su necesidad, precisa el autor argentino, aparece como correlato del
servicio público con el objeto de armonizar los poderes de ios prestatarios con el interés
de los clientes o usuarios y, más todavía, con el interés más genérico de la comunidad.
Agrega, con todo, que ni el grado ni la intensidad de la regulación pueden ser ilimitados
ni absolutos, siendo mayor en aquellos supuestos donde existan situaciones de mono-
polio o de exclusividad. Finalmente, reconoce que la regulación económica tiene un
nuevo sentido, por cuanto debe estimular y proteger la libre competencia en beneficio
de los consumidores, lo que conlleva a adoptar una política de segmentación de los
diversos mercados junto a la desregulación de las actividades comerciales o industria-
les, a fin de sustentar las libertades básicas del mercado. En CASSAGNE, Juan Carlos, El
contrato administrativo, Buenos Aires, 1997, p. 129.
15
Véase, VEDEL, George, Derecho Administrativo, Madrid, 1980, p. 661 y siguientes.
IH
RODRÍGUEZ-CAMPOS GONZÁLEZ, Sonia, "La creación de mercados regulados: conse-
cuencias para el estado social de derechoen Revista de Administración Pública,
N° 167, Madrid, 2005.

13
C A P Í T U L O t - E L M E R C A D O R E G U L A D O P E LOS SERVIC IOS E L É C T R I C O S . . .

La actividad eléctrica se encuentra afecta a este especial tipo


de regulación.17

b) La actividad de regulación en el mercado eléctrico, que según


expusimos importa una actividad de regulación para la com-
petencia, es sustancialmente una actividad de inspección-san-
ción.18

Se habla de actividad de inspección, para identificar actuacio-


nes que habilitan a la Administración Pública para llevar a cabo
funciones de comprobación o constatación del cumplimiento
de la normativa vigente en su sentido más amplio, esto es, in-
cluidas muy especialmente las condiciones y requisitos de or-
den técnico, consecuencia inherente de la imposición que hacen

,T
La regulación para la competencia hace su aparición ante los fracasos o fallos del
mercado que implican obstáculos al libre funcionamiento de éste. Siempre que hayan
intereses generales en juego corresponde a los poderes públicos corregir esos fallos y,
justamente, esto es lo que se persigue con la referida regulación: defender al mercado
para aprovechar sus ventajas y garantizar la adecuada protección del interés general
presente. Para lograr estos objetivos, ta Administración controla el acceso al ejercicio
de las actividades de interés general, establece obligaciones de comportamiento de los
operadores privados, impone estándares de calidad y seguridad e, incluso, supervisa
y limita la fijación de los precios. En todo lo demás, incentiva la libertad empresarial
para una más eficiente gestión de las actividades de interés público. RODRÍGUEZ-CAMPOS
GONZÁLEZ, o p . c i t . , p . 4 0 7 .

En este orden de consideraciones, para Sergio Espejo Yak si c, la arquitectura del sec-
tor eléctrico nacional se hallaría imbuida de los siguientes principios: a) Competencia;
b) Decisiones privadas basadas en expectativas de retomo, y c) En la existencia de
tarifas reguladas y seguridad jurídica. Sobre el particular, ESPEJO YAKSIC, Sergio, "Prin-
cipios de regulación y el mercado eléctrico chileno", IV Jornadas de Derecho Eléctrico,
Pontificia Universidad Católica de Chile, 2004,

14
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

ciertas normas jurídicas a determinadas personas, actividades,


instalaciones, objetos y productos.19

Lo anterior permite colegir, de manera preliminar, que el ejer-


cicio de las potestades sancionatorias en el ámbito eléctrico im-
plican, como supuesto previo para su ejercicio (que se traduci-
rá, en los hechos, en la aplicación de una pena administrativa),
la realización de actividades inspectivas y la constatación de
la comisión de infracciones al régimen jurídico aplicable a tal
actividad.20

c) La actividad de regulación en el mercado eléctrico encuentra su


fundamento en las deficiencias del mercado.

Sostiene Eugenio Lahera -en un alcance que compartimos-,


que la regulación es un ejercicio normativo respecto de una
actividad económica productiva, en caso de falla del merca-
do o por razones sociales (interés público comprometido) y,
desde esa perspectiva, sus objetivos son esencialmente dos:
promover la competencia y garantizar la eficiencia (vin-

^ BERMEJO VERA, José, "La administración inspectora", en Revista de Administración


Pública, N° 147, Madrid, 1998, pp, 39-58.
20
La potestad o función de inspección constituye una pieza importante para lograr el
cumplimiento de la legalidad, pues garantiza el cumplimiento de las normas regulato-
rias, el ejercicio de la libertad de empresa y permite el asesoramiento y colaboración de
los afectados. Como tal, su ejercicio impone dos consecuencias: El hecho que la referi-
da potestad no puede sino imponerse en servicio del interés común y la obligación de la
administración de hacer ejercicio de las referidas potestades cuando ese interés común
lo exija. BERMEJO VERA, op. cit., p. 5 3 .

15
C A P Í T U L O t - EL M E R C A D O R E G U L A D O PE LOS SERVICIOS ELÉCTRICOS...

culada a la correcta y adecuada utilización de los recursos


disponibles)21"23

La afirmación precedente no es extraña en el ordenamiento


jurídico chileno, donde se ha llegado a sostener que algunos
sectores de la actividad eléctrica importan "monopolios natura-
les", cuestión que ha determinado la existencia de regulaciones
estatales al desarrollo de tal actividad productiva.23

d) La actividad regulatoria del sector eléctrico está determinada


por la condición de servicio público de esa actividad produc-
tiva.

Sin perjuicio de lo expuesto precedentemente, se ha sostenido, por parte


de la doctrina, que la propia naturaleza de la actividad eléctrica hace

21
L A H E R A , Eugenio, "Políticas de regulaciónen "Qué hay de nuevo en las regula-

ciones: Telecomunicaciones, electricidad y agua en América Latina", CLAD, Caracas,


1998, pp. 4 y s s .
-1 De suyo interesante resulta el debate promovido en diversos ámbitos, luego de va-
ríos lustros de experiencias regulatorias, con relación a las "fallas de la regulación", lo
que ha importado replantear los resultados de las regulaciones y propender, en algunos
casos, hacia las desregulaciones. Lo anterior, deja en evidencia que las deficiencias no
son privativas del mercado, sino que también pueden predicarse de las propias políticas
de regulación que implementa el Estado, en tanto cuanto importan la generación de
efectos indeseados que afectan la eficiencia de la actividad regulada, precisamente, uno
de los factores justificativos de tal intervención. Al respecto sugiero ver: D A R N A C U L L E -
TA G A R D E L L A , María, "Derecho Administrativo y autorregulación: La autorregulación

regulada", op. cit., p. 20.

" VERGARA BLANCO, Alejandro, Derecho Eléctrico, Santiago, 2 0 0 5 , p. 2 7 . En similares


términos, E V A N S E S P I Ñ E I R A , Eugenio y S E E C E R C A E R O L S , Carolina, Derecho Eléctrico.
Santiago, 2006, pp. 4 y siguientes.

16
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I Ó N ADOR

exigible un cierto grado de regulación de la misma. No obstante, cree-


mos que las actividades regulatorias que pueda efectuar el Estado y sus
organismos, hallan su fundamento inmediato en la regulación del mer-
cado, más que en la noción de Servicio Público. En este sentido, el rol
primordial apunta a regular y solucionar las fallas del mercado y, en un
lugar secundario, propender a consolidar la noción de Servicio Público
Insita en la actividad económica que nos ocupa.'4

2. Condicionamientos de la regulación en el sector eléctrico

Siguiendo las explicaciones de Juan Carlos Hernández25, es preciso soste-


ner que la regulación del sector eléctrico se justifica en la existencia de:

2.1. Condicionamientos técnicos

El producto electricidad constituye una forma especial de energía, ela-


borada a partir de fuentes primarias en centrales de generación de di-
versa naturaleza, y que una vez producida se inyecta en una red de
transmisión.

Lo anterior implica, por tanto, que esta actividad se desenvuelve a tra-


vés de etapas sucesivas: Generación, transporte y distribución e impone
un alto grado de coordinación técnica entre dichas fases, con la finali-
dad de igualar la oferta con la demanda, garantizando, de tal forma, un

24
Un desarrollo de este punto es posible encontrarlo en, LOPEZ-IBOR MAYOR, Vicente,
"¿a liberalización del sector eléctrico: perspectiva jurídica", en Revista Española de
Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1998, pp. 191-210.

- HERNÁNDEZ, Juan Carlos, "Regulación V competencia en el sector eléctrico: Evolu-


ción, regulación actual, y perspectivas de futuro", Navarra, 2005, pp, 23 y siguientes.

17
C A P Í T U L O t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

suministro regular (y seguro) respecto de los usuarios o consumidores


finales.

2.2. Condicionamientos económicos

El suministro eléctrico se sustenta en una compleja red de transmisión. Es


sobre dicha red que se ejercen las potestades públicas regulatorias. Ello
obedece a que las referidas actividades constituyen, en sí, un monopolio na-
tural, lo que justifica la intervención estatal vía regulación. Dicha realidad
económica determina, por tanto, la intervención regulatoria del Estado.

2.3. Condicionamientos sociales

El sector eléctrico constituye en sí un sector de interés general, por


cuanto la electricidad representa para la colectividad un bien fundamen-
tal para el desarrollo de la vida cotidiana, lo que impone la obligación
de garantizar su suministro regular, continuo y constante, y, por otra
parte, constituye un recurso que condiciona el desarrollo y el nivel de
precios de casi todas las demás actividades productivas, hecho que im-
porta una evidente repercusión en la economía de un país.

En síntesis, de acuerdo con lo expuesto, es dable colegir que la activi-


dad empresarial eléctrica constituye una actividad de primera necesidad
económica, con un marcado carácter de actividad de necesidad pública
y constitutivo de un monopolio natural2'1, que hace imperativa la inter-

2,1
En tos procesos que permiten disponer de electricidad como energía útil se distin-
guen, claramente, tres actividades: a) La generación o producción; b) la transmisión o
iransporte, y c) La distribución de energia eléctrica. Véase, V E R G A R A B L A N C O op cit
p. 23.

18
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

vención del Estado, a través de órganos cuya función es fiscalizar y


supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamenta-
rias y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento,
transporte y distribución de electricidad, con el objeto de verificar que
la calidad de los servicios que se presten a los usuarios sea la señalada
en las referidas disposiciones y normas técnicas, así como en las referi-
das operaciones y en la utilización de estos recursos energéticos no se
genere peligro para las personas o los bienes.27

3. Fuentes normativas del mercado eléctrico regulado: Ley


N° 1.665 de 1904; el Decreto Ley N° 252 de 1925; el Decreto
con Fuerza de Ley >í° 244 de 1931; Decreto con fuerza de
Ley N° 4 de 1959; Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 1982.
Otros textos normativos de relevancia en materia de servi-
cios eléctricos: Las Leyes N°s. 19.613 y 19.674. La Ley Corta
<N° 19.940) y la Ley Ultra Corta (N° 20.018). El Decreto Su-
premo N° 327 de 1997, Reglamento de la Ley General de Ser-
vicios Eléctricos.

Las primeras y más remotas manifestaciones de servicios eléctricos en


nuestro país, datan desde 1851, año en que por primera vez, y sobre la
base de impulsos eléctricos, se establece la comunicación entre telégra-
fos de las ciudades de Valparaíso y Santiago-

Años más tarde (1897) se construyó la primera central hidroeléctrica


del país: Correspondió a la central Chivilingo, en la localidad de Lota,
Octava Región.

27
En tales términos se expresa el artículo 2°, de la Ley N° 18.410.

19
C A P Í T U L O t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

a) Ley A'° 1.665, de 4 de agosto de 1904:s

No será sino hasta 1904 que se dicte la Primera Ordenanza Eléctrica.


Ésta se materializó a través de la Ley N° 1.665, de 4 de agosto de 1904.
Se trató de un texto breve, destinado a establecer prescripciones relati-
vas al otorgamiento de concesiones y permisos para la configuración de
instalaciones eléctricas en el territorio nacional.

En este orden de consideraciones, la única referencia a labores de ins-


pección, fiscalización y control de tales actividades, es la contenida en
el inciso segundo, del artículo primero de la ley, que estatuyó:

"A la misma autoridad (Presidente de la República) corresponderá la


vijilancia de las empresas i lineas eléctricas en lo que respecta a las
condiciones de seguridad que deben ofrecer su instalación i funciona-
miento... ".

Desde la perspectiva del análisis, esta es la norma más remota en nues-


tro ordenamiento jurídico destinada a establecer potestades o atribucio-
nes de fiscalización por parte del Estado con relación al desarrollo de
una primigenia actividad industrial eléctrica.

2H T e x ,
° tegal de escasos cinco artículos, referidos exclusivamente a la concesión de
permisos para la instalación de empresas eléctricas destinadas al servicio del público,
así como para la autorización de ocupación de bienes nacionales de uso público o fisca-
les con líneas eléctricas de cualquier especie. Resulta anecdótico, con todo, lo prescrito
en el inciso primero, del artículo 3o de la ley, y lo previsto en el artículo 4o del indicado
texto legal, en cuanto establecen la "canalización subterránea de las redes de alumbra-
do público" y la instalación de "trompas o rejas salvavidas" en los carros de tranvías,
prescripciones ciertamente avanzadas para dicha época.

20
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

b) Decreto Ley N° 252. de 18 de febrero de 1925

Constituye un texto legal ciertamente más complejo que la anterior nor-


mativa eléctrica, y contenía 116 artículos distribuidos en nueve títulos.

Algunos autores reconocen en ésta a la "primera ley de servicios eléc-


tricos". En síntesis, a través de ella el Estado asume un rol regulador,
se establece un sistema de tarifas con criterio contable y se produce una
ampliación de la institucionalidad eléctrica.

Valga destacar que en virtud del Título VI, bajo el epígrafe "De la super-
vigilancia del Estado", se estatuyó la denominada Dirección de Servi-
cios Eléctricos, organismo encargado de la inspección y supervigilancia
de la construcción y explotación de toda clase de servicios eléctricos.
Especial mención merece lo dispuesto en el artículo 88, N°s. 1, 2 y 13,
en cuya virtud se dispuso: la obligación de velar por el cumplimiento
de las leyes vigentes sobre servicios e instalaciones eléctricas; estudiar
e intervenir en todas las cuestiones a que dé lugar la aplicación de dicha
leyes, e imponer a las empresas o concesionarios las multas autorizadas
por la ley y hacerlas efectivas por vía de apremio, disposiciones que
dejan en evidencia el rol de control, fiscalización y sanción que se con-
firió a la indicada dirección e importan, en último término, uno de los
antecedentes más remotos de la actual institucionalidad inspectora.

c) Decreto con Fuerza de Ley N° 244, de 30 de mayo de 1931

A este cuerpo normativo se le conoce como la "segunda ley eléctrica".


Dictado bajo el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo, constaba de 163
artículos, distribuidos en nueve títulos y dos artículos transitorios.

21
CAPÍTULO t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

En virtud de ella se amplió la labor inspectiva y de control del Estado, al


paso que distinguió entre concesiones de servicio privado y concesiones de
servicio público. Hubo un fuerte desincentivo de la inversión privada.

En lo que nos interesa, la labor de fiscalización de la actividad eléctrica


se realizó a través de la Dirección General de Servicios Eléctricos, ór-
gano que actuó bajo la dependencia del Ministerio del Interior.

Por otra parte, en virtud de este texto legal se intensificó el rol del Esta-
do en la fijación de las tarifas por servicios eléctricos.

d) Decreto con Fuerza de Ley N° 4, de SI de agosto de 1959

Ha sido reconocida como la "tercera ley eléctrica". Contenía 182 ar-


tículos, distribuidos en nueve títulos, más cuatro artículos transitorios.

La institucionalidad del servicio eléctrico se hallaba radicada en la Di-


rección General de Servicios Eléctricos, con amplias facultades sobre
el particular, de conformidad con lo previsto en el título de la ley y en
la Comisión de Tarifas, órgano creado en virtud de este texto legal, y
cuya finalidad era, entre otras, intervenir en la fijación de tarifas de las
empresas eléctricas de servicio público.

Esta ley contenía un título especial, bajo el epígrafe "Disposiciones Pe-


nales", que estatuía tanto ilícitos criminales como infracciones propia-
mente administrativas.29

De acuerdo con el artículo 173 del D.F.L. N° 4, de 1959, loda infracción no penada
especialmente en la presente ley, será castigada con una multa de cincuenta a cinco mil
pesos, disposición de contenido normativo amplio, y que parece referirse a infracciones
propiamente administrativas.

22
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

e) Decreto con Fuerza de Ley N° 1, de 22 de junio de 1982

Se le conoce como la "cuarta ley eléctrica". En virtud de ésta se esta-


blece una estrategia energética que persigue la eficiencia económica,
asumiendo el Estado un rol subsidiario con relación a esta actividad.

Constituye, junto con el Decreto Supremo N° 327 de 1997, del Minis-


terio de Economía, Fomento y Reconstrucción, las bases actuales del
sector eléctrico nacional.

En virtud de éste se reorganizó el mercado eléctrico nacional, estatuyéndo-


se un modelo de prestación de los servicios eléctricos a través de empresas
privadas que actúan tanto en mercados competitivos como en no competi-
tivos, sometidos a regulaciones de precios y calidad de suministros.

Ello importa el reconocimiento de ámbitos en los que se privilegia la


libertad de emprendimiento, junto con otros ámbitos afectos a regula-
ciones de la actividad.

Por otra parte, interesante nos parece indicar que el actual régimen ju-
rídico destaca las características de calidad, continuidad, regularidad,
obligatoriedad y seguridad de los servicios eléctricos, cuestión que re-
dunda, necesariamente, en la labor que le asiste a la Superintendencia
de Electricidad y Combustibles, máxime cuando ésta tiene por finalidad
fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y
reglamentarias, además de las normas técnicas sobre generación, pro-
ducción, almacenamiento, transporte y distribución de combustibles lí-
quidos, gas y electricidad, todo con la finalidad de verificar y asegurar
la calidad de los servicios que se entreguen a los usuarios finales.

23
C A P Í T U L O t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

La institucionalidad del servicio eléctrico establecida en virtud de este


texto legal y disposiciones complementarias se encuentra configurada
por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, la Comisión
Nacional de Energía, los Centros de Despacho Económico de Carga y
el Panel de Expertos.

f) Otros textos normativos de relevancia en materia de servi-


cios eléctricos: Las Leyes N°s. 19.613 y 19.674. La Ley Corta
(N° 19.940) y la Ley Ultra Corta (N° 20.018). El Decreto Supremo
N° 327 de 1997, Reglamento de la Ley General de Servicios Eléctricos

A título de mera referencia, cabria señalar que mediante Decreto Supremo


N° 6, de 1985, se crean los Centros de Despacho Económico de Carga,
órganos reguladores de las actividades productivas vinculadas al sector
eléctrico.30

Por otra parte, forzoso resulta destacar que la institucionalidad eléctri-


ca establecida en virtud del mencionado D.F.L. N° 1 de 1982, sufrió
dos importantes modificaciones, con ocasión a la dictación de la Ley
N° 19.940 (Ley Corta) y la Ley N° 20.018 (Ley Ultra Corta).

10
A su respecto podemos indicar que la definición de los C'DEC se encuentra contenida
en la Ley General de Servicios Eléctricos y su regulación se encuentra contenida en el
Decreto Supremo N° 327, del Ministerio de Economía. Se yerguen como organismos
encargados de determinar la operación del conjunto de instalaciones del sistema eléc-
trico. Para Evans y Seeger, los CDF.C son órganos de carácter legal, pero de naturaleza
privada en cuanto a su integración, de existencia obligatoria, y constituidos por empre-
sas que explotan instalaciones eléctricas de generación y transporte de energía eléctrica,
y que se rigen por normas de orden público en atención a que su finalidad es coordinar
la operación de las instalaciones de generación y transmisión de un sistema eléctrico
determinado, todo con la finalidad de otorgar un suministro seguro y al costo más bajo
posible. E V A N S E S P I Ñ E I R A y S E E G E R C A F R O L S , Derecho Eléctrico, op. cit., p. 263.

24
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

Complementa lo expuesto precedentemente, la creación de dos insti-


tuciones: La Superintendencia de Electricidad y Combustibles, orga-
nismos inspector-fiscalizador, sancionador y resolutivo, y el Panel de
Expertos, institución encargada de pronunciarse, a través de dictámenes
de efecto vinculante, sobre las discrepancias y conflictos que se susci-
ten con motivo de la aplicación de la legislación eléctrica y que deban
ser sometidos a su conocimiento, de conformidad a la ley, así como de
cualquier otro asunto que dos o más empresas del sector eléctrico, de
común acuerdo, sometan a su decisión.31

En lo sustancial, debe destacarse lo dispuesto en el Decreto Supremo


N° 119 de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstruc-
ción, que contiene el Reglamento de Sanciones en materia de Electri-
cidad y Combustibles, texto que tendremos ocasión de analizar en el
Capítulo Segundo del presente trabajo.

II. EVOLUCIÓN Y ESTADO ACTUAL DEL RÉGIMEN


SANCIONADOR ELÉCTRICO

1. Primera etapa (1904-1931)

Constituye el período más precario de la regulación del mercado eléc-


trico nacional, marcado por una fuerte presencia estatal en el desarrollo,

31
Artículo Io del Decreto Supremo N° 181, de 2004, del Ministerio de Economía, Fomento
y Reconstrucción, Reglamento del Panel de Expertos establecido en el Título VI de la Ley
General de Servicios Eléctricos. Sobre la naturaleza y funciones de esta institución -sin per-
juicio de lo que se expone en el capítulo tcrcero de este trabajo-, se recomienda ver, E V A N S
ESPIÑEIRA y SEEGER C A E R O L S , Derecho Eléctrico. op. cit., pp. 4 9 1 y siguientes.

25
CAPÍTULO t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

regulación y control de actividades del sector eléctrico, cuestión que


quedó en evidencia con la dictación del Decreto con Fuerza de Ley
N° 244, de 30 de mayo de 1931, que acrecentó el rol regulador del Es-
tado y desincentivó la iniciativa privada.

2. Segunda etapa (1959-1974)

En nuestra opinión, el período comprendido entre 1959 -fecha de la


dictación de la tercera ley eléctrica- y 1974, constituye una etapa inter-
media, entre el fuerte rol que ostentaba el Estado y la concepción subsi-
diaria de la labor que debía asistir a la organización administrativa.

3. Tercera etapa (1982 a la actualidad)

A partir de esta fecha (remontándose, incluso, hasta 1974) se configura


la actual regulación del mercado eléctrico, marcada por la nueva insti-
tucionalidad que vivió el país a partir del régimen militar.

En el marco de la nueva Constitución económica, el Estado asumió


un rol subsidiario en la actividad empresarial, cediendo su lugar a la
iniciativa privada, pero bajo ía fiscalización de la organización estatal,
creándose, para tales fines, organismos que tienen por objeto concretar
este nuevo rol estatal con relación al mercado eléctrico.

En efecto, en la actualidad, la incorporación del capital privado en el


desarrollo de las actividades propias del sector eléctrico debe conju-
garse, necesariamente, con la actividad e intervención de órganos tales
como el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, la Fisca-
lía Nacional Económica, el Tribunal de la Libre Competencia, la Super-
intendencia de Electricidad y Combustibles, los Centros de Despacho

26
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

Económico de Carga, el Panel de Expertos y la Comisión Nacional de


Energía, hecho que responde a esta nueva concepción política, y en-
cuentra sustento, además, en la especial configuración del sector eléc-
trico, en los términos que se han analizado precedentemente.

Todo lo anterior redundará en la actual configuración del régimen san-


cionatorio eléctrico que, como tal, debe considerar estas nuevas cir-
cunstancias, empero con el imperativo de adecuarse al ordenamiento
constitucional vigente en Chile desde 1980.

Por último, tal y como sostienen Evans y Seegers, siguiendo a Sebastián


Bernstein, no está demás destacar que la configuración de la normativa
eléctrica no es sino consecuencia de la evolución de la política econó-
mica, y, en este sentido, la normativa eléctrica chilena es fiel reflejo de
aquello.32

El actual régimen jurídico eléctrico se halla marcado por el quiebre


institucional que vivió el país en 1973, hecho que determinó e impulsó,
por una parte, un proceso de recuperación financiera de las empresas
estatales y privadas, al tiempo que se racionalizó la actividad estatal y
se eliminaron funciones que pasaron a "manos privadas". Para esto úl-
timo se definió una estrategia para el sector energía, y para el subsector
eléctrico en particular, consistente con la política general de desarrollo
económico y social que se postulaba para el país, y que buscaba, en
síntesis, el máximo bienestar de la comunidad a través de condiciones

BERNSTEIN, Sebastián, "Sector Electricidad", en Soluciones privadas a problemas pú-


blicos, Santiago, 1991, citado por Evans y Seeger, op. cit., pp. 21 y siguientes.

27
C A P Í T U L O t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

de eficiencia del sector, en el marco del principio de subsidiariedad que


inspiraba la actuación estatal.33

4. El régimen sancionador eléctrico como manifestación del


mercado regulado de los servicios eléctricos. Bases para su
conceptualización

Según se ha expuesto, si bien la existencia de un régimen de regulación


de la actividad eléctrica es reconocible en las normas legales más remo-
tas emitidas en nuestro país sobre el particular, la configuración como
tal de este régimen se materializó, definitivamente, con la "cuarta ley
eléctrica"', máxime cuando, a partir de ésta, se dio un giro definitivo
hacia la privatización de la actividad, lo que importó, necesariamente,
el establecimiento de todo un sistema normativo y orgánico tendiente
al establecimiento de actividades de inspección, fiscalización, control y
sanción del desarrollo de esa actividad productiva ejecutada por agentes
privados.

Sin perjuicio de los alcances que realizaremos en el capítulo siguiente,


resulta de suyo necesario reiterar que el régimen sancionador eléctri-
co encuentra su sustento directo e inmediato en los condicionamientos
técnicos, económicos y sociales que determinan la regulación del "mer-

" Op. cit., p. 245. Para estos autores, los mecanismos utilizados para materializar dicha
estrategia energética fueron los siguientes: a) Clara separación entre el rol normativo y
empresarial del Estado; b) coordinación por parte de la Comisión Nacional de Energía
de las grandes decisiones de inversión de las empresas estatales; c) realización de ajus-
tes institucionales y legales tendientes a una gestión eficiente de las empresas privadas,
propendiendo a la creación de espacios para la incorporación de privados en el sector,
y d) establecimiento de un sistema de precios realista y eficiente, reflejo del valor de
oportunidad de los productos energéticos.

28
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I Ó N ADOR

cado eléctrico",34 máxime cuando éste no es sino una manifestación


o consecuencia de las actividades de inspección-regulación que deben
desarrollar los órganos administrativos especialmente estatuidos para
tal función.

Por otra parte, dicho régimen sancionador, en cuanto constituye una


manifestación de la regulación para la competencia o regulación eco-
nómica del Estado, se encuentra de suyo condicionado por las disposi-
ciones constitucionales, legales y sublegales, así como por los princi-
pios que regulan la actuación de los órganos de la Administración del
Estado, toda vez que importa el desarrollo de un cometido o función
estatal ejecutado por órganos administrativos dotados de potestades pú-
blicas, conferidas específicamente para el desarrollo de tales cometidos
o funciones.

En este orden de consideraciones, resulta imperativo tener en conside-


ración que:

a) La actuación de esa especial institucionalidad administrativa


-en cuanto integra el complejo orgánico de la Administración
del Estado-, debe adecuarse al principio de la legalidad o juri-
dicidad, pilar fundamental del Estado de Derecho.

b) La sumisión de la administración al derecho y su encuadramien-


to dentro del ámbito espacial de la norma legal -lato sensu-,
importa, por una parte, el reconocimiento de la supremacía de la
ley y, por otra, la existencia de la resen'a de ley, mecanismos en

14
Sobre el particular, nos remitimos a lo indicado en el numeral I de este Capítulo.

29
C A P Í T U L O t - E L M E R C A D O R E G U L A D O P E LOS SERVIC IOS E L É C T R I C O S . . .

cuya virtud los actos de la administración del Estado se encuen-


tran necesariamente supeditados a la norma de rango legal.35

c) Lo anterior adquiere trascendental importancia cuando la ac-


tuación de la administración, como ocurre en la especie res-
pecto de las actividades inspectoras del Estado, puede importar
una afectación de los derechos garantidos por el ordenamiento
jurídico nacional.36

Desde tal perspectiva, intentar una definición o conceptualización del


Régimen Sancionador Eléctrico en Chile exige tener en consideración,
en primer término, la naturaleza especialísima del mercado objeto de la

" Sostiene Dietrich Jesch que: "A la supremacía de una ley va ligado automáticamente
el efecto de la reserva. Pues allí donde alcanza una regulación legislativa, el poder
ejecutivo no puede dictar regulaciones divergentes sin un nuevo apoderamiento legal.
El ámbito de la reserva de ley queda, por consiguiente, circunscrito, sobre todo, por la
primacía de las leyes formales ya existentes". JESCH, Dietrich, "Lev V administración.
Estudio de la evolución del principio de legalidad". Instituto de Estudios Administrati-
vos, Madrid, 1979. p. 39. Por su parte. Ignacio de Otto ha sostenido que el principio de
juridicidad no expresa otra cosa que la idea de una limitación jurídica del poder público,
entendido el término limitación en un sentido amplio. Se trata de una concreción del
principio del Estado de Derecho, que exige la limitación jurídica del poder del Estado,
exigencia llevada a sus últimas consecuencias con la sujeción del propio legislador a
la Constitución. El principio de legalidad impone, por tanto, la existencia de normas
jurídicas que vinculan a la administración, cuando actúa y que de este modo la someten
a derecho. DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional: Sistema de Fuentes, citado por
BERML DEZ SOTO, Jorge, en "Efectos de la vulneración del principio de legalidad", en La
Semana Jurídica, N° 363, pp. 6 y siguientes.

Para Humberto Nogueira, la reserva de ley constituye la técnica o principio en virtud


del cual se exige desde la Carta Fundamental que una determinada materia será regula-
da por ley. siendo el legislador, en cuanto cuerpo representativo, el encargado de esta-
blecer las normas que dispongan el régimen jurídico de dicha área o asunto reservado,
todo ello de acuerdo con los principios de publicidad, debate y contradicción. Véase,
NOGUEIRA A U ALÁ, Humberto, Lincamientos de interpretación constitucional V del blo-
que constitucional de derechos. Editorial Librotecnia, Santiago, 2006, p. 310.

30
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I Ó N ADOR

regulación y, en segundo lugar, la institucionalidad jurídica chilena que,


en los términos expuestos, impone la sumisión de la administración a la
norma de contenido legal.

Conforme con lo anterior, podemos definir el Régimen Sancionador


Eléctrico en Chile como aquel:

Sistema o complejo normativo que tiene por objeto hacer efectivas las
responsabilidades derivadas de la comisión de infracciones adminis-
trativas, entendidas éstas como transgresiones de las disposiciones ju-
rídicas que regulan la actividad del servicio público eléctrico -previa
inspección y constatación de la configuración de tales infracciones ad-
ministrativas-, con la finalidad de garantizar la idoneidad del servicio
ofrecido al usuario, y que se encuentra a cargo de un órgano integrante
de la administración jiscalizadora del Estado denominada Superinten-
dencia de Electricidad y Combustibles.

III. EL Ó R G A N O SANCIONADOR EN EL RÉGIMEN


SANCIONADOR ELÉCTRICO EN CHILE. LA SUPER-
INTENDENCIA DE ELECTRICIDAD Y COMBUSTI-
BLES. (LEY N° 18.410, DE 26 DE ABRIL DE 1985) 7

Desde una perspectiva clásica o tradicional, la actividad de control se


aprecia como aquella que desarrolla un ente estatal respecto de otro
órgano del Estado, con la finalidad de constatar si aquél ha actuado con-

17
EN este apartado se han seguido, especialmente, las explicaciones de E V A N S ESPIÑEIRA

y Derecho eléctrico, pp. 555 y siguientes.


SEEGER C A E R O L S ,

31
CAPÍTULO t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

forme con lo que estatuye el principio de la juridicidad, legalidad o blo-


que de legalidad. Así, por lo demás, lo reconoce la propia Constitución
Política, que estatuye órganos, autoridades y estructuras destinadas a
ejecutar tal cometido.

Sin perjuicio de ello, en el ordenamiento jurídico nacional es posible


reconocer la existencia de una multiplicidad de controles, entre los
cuales se distinguen: controles internos de legalidad, controles de le-
galidad y constitucionalidad externos, controles de mérito, controles de
oportunidad y conveniencia, controles de gestión, controles contables o
financieros de legalidad y mérito, controles de razonabilidad, controles
de protección y garantía de los derechos fundamentales e, inclusive,
controles ciudadanos.18

Por otra parte, tal y como sostiene Rolando Pantoja Bauzá, el énfasis
del legislador en la regulación de la función estatal de control, no apun-
ta en la actualidad sólo hacia el control de la Administración del Estado,
sino que se orienta al que la administración pública realiza sobre ta
actividad privada.39

18
Cada uno de estos controles es ejercido, a su vez, por un conjunto diversificado
de organismos estatales. Sobre una visión acabada del control estatal, véase: CORDERO
VEGA, Luis, El control de la administración de! Estado, Editorial LexisNexis, Santiago,
2 0 0 7 ; FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos, "El Principio de Control", en La Administración
del Estado en el decenio ¡ 990-2000, Editorial Jurídica ConoSur, 2 0 0 0 , pp. y siguientes,
y MADARJAGA GUTIÉRREZ, Mónica, Seguridad jurídica Y administración pública en el
siglo XXI, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1993, pp. 69 y siguientes.
19
La organización administrativa del Estado, Editorial Jurídica de Chile, Santiago,
1998, pp. 351 y siguientes. Parece oportuno indicar, que, respecto del último aspecto
que menciona el autor (actividad de control que la administración realiza respecto de
una gestión privada), nos estaríamos refiriendo -estríctu sensu- a una actividad de na-
turaleza inspectiva o fiscalizadora de la administración.

32
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

Lo anterior, que en opinión de Pantoja Bauzá importó una gran trans-


formación respecto de la concepción tradicional de control, se puso
de manifiesto con la creación legislativa de órganos especializados de
control de la actividad privada que, de conformidad con lo previsto
en el D.L. N° 3.551, de 1980, tomaron la denominación de Entidades
Fiscal izadoras,40 41

Concluye el autor que las instituciones fiscalizadoras están constituidas


por las Superintendencias y algunos servicios públicos que también de-
sempeñan funciones de fiscalización o control de la actividad privada.42

Por su parte, compartimos con el profesor Carlos Carmona Santander,


que la creación de las Superintendencias se circunscribe dentro de la
función reguladora del Estado, cometido que se reflejaría en las si-
guientes atribuciones: a) Dictación de instrucciones obligatorias que
conforman el sector; b) interpretación de las normas del sector; c) fis-
calización, registro y autorización de las entidades sometidas a su con-
trol, en sus aspectos jurídicos y financieros43; d) facultad de imponer
sanciones que estatuye la ley, por causa de incumplimientos legales;
e) publicitar toda información útil a los usuarios, y f) resolver conflictos
jurídicos.

4U
La organización administrativa del Estado, op. cit., p. 352.
41
De acuerdo con lo prescrito en el articulo 2°, del D.L. N° 3.551, las entidades fiscali-
zadoras son instituciones autónomas, con personalidad jurídica, de duración indefinida
y que se relacionan con el Ejecutivo a través de los Ministerios de los cuales dependen
4
- La organización administrativa del Estado, op. cit., p. 352.
43
El que, a su vez -para Carmona Santander- es un control extemo, que recae sobre
actos y actividades, fundamentalmente de legalidad y preventivo, concomitante o re-
presivo. Véase, PANTOJA BAUZA, op. cit., p. 3 5 4 .

33
C A P Í T U L O t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

Conforme con lo expuesto, y teniendo en especial consideración lo pre-


visto en el artículo Io de la Ley N° 18.410, y en la jurisprudencia ad-
ministrativa emanada de la Contra loria General de la República44, cabe
concluir, preliminarmente, que la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles es un servicio integrante de la Administración del Esta-
do, funcionalmente descentralizado, cuyos actos se encuentran afectos

" Véase Dictamen N° 1.771 de 2005. En similares términos Dictamen N° 13.923 de


2004, Especialmente interesante resulta lo resuelto por la Contraloría General de la
República, mediante Dictamen N° 13.023 de 2004. al sostener que "Conforme a los
artículos 6o y T de la Constitución Política y 2o de la Ley N° 18,575, Orgánica Consti-
tucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, todos los actos de los
órganos de la Administración del Estado están sujetos al principio de juridicidad. Ello
es válido, aunque se trate de un conjunto de actos administrativos que formen parte de
un determinado procedimiento. No puede sostenerse, en derecho, que solamente el úl-
timo acto de un procedimiento debe respetar el principio de juridicidad, sino que deben
atenerse a él todos y cada uno de los actos que conforman la actuación respectiva. Lo
expresado no sólo fluye de las normas constitucionales y legales que consagran el prin-
cipio de juridicidad, sino que es la única interpretación acorde con los fundamentos de
dicho principio, que constituye el elemento primordial y la garantía del reconocimiento
y respeto de los derechos esenciales de las personas. Ahora bien, la Constitución Políti-
ca de la República, al establecer las normas atinentes a la Contraloría General, entrega
a este Organismo el control de la constitucional idad y legalidad de los actos de la Ad-
ministración del Estado. Así lo establecen los artículos 87 y 88 de la Ley Fundamental.
Dicha norma aparece reiterada en el artículo I o , inciso primero, de la Ley N° 10.336,
Orgánica Constitucional de esta Entidad Fiscal i zadora. En este orden de consideracio-
nes, cabe anotar que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles es un servicio
funcionalmente descentralizado de la Administración del Estado, conforme al artículo
Io de la Ley N° 18.410, por lo que sus actos se encuentran sometidos al control de
legalidad que ejerce este Órgano de Control, según expresamente lo dispone el artículo
24 de esa ley y los artículos I ° y 16 de la Ley N° 10.336. Asimismo, este último orde-
namiento, en sus artículos 6 o , 9o y 19 prescribe, en lo que interesa, que corresponderá
exclusivamente al Contralor informar sobre 'el correcto funcionamiento de los servi-
cios públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de
las leyes y reglamentos que los rigen', y que los dictámenes de la Contraloría General
son obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos concretos a
que se refieran. Además, corresponde a esta Entidad Fiscalizadora declarar la ilegalidad
de los actos de los servicios públicos, cuando ello sea procedente".

34
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I Ó N ADOR

al control de legalidad que ejerce el indicado organismo de control,


máxime cuando de conformidad con lo previsto en los artículos 6o y T
de la Constitución Politica y 2o de la L.O.C. de Bases Generales de la
Administración del Estado, todos los actos de los órganos de la Admi-
nistración del Estado están sujetos al principio de juridicidad.

Lo anterior, permite materializar el principio jurídico contenido en las


indicadas disposiciones constitucionales y, especialmente, en los artícu-
los 2 o , 3° y 4o de la Ley N° 18.575, en orden a que la SEC es un órgano
de la Administración del Estado, afecta a los principios de juridicidad,
servicialidad y responsabilidad, entre otros principios, aspecto que
debe tenerse en especial consideración al efectuar el análisis del régi-
men sancionador eléctrico, objeto de estudio en el Capítulo Segundo
del presente trabajo.

1. Antecedentes históricos. La Inspección Técnica de Empre-


sas y Servicios Eléctricos. La Superintendencia de Servicios
Eléctricos y de Gas

Una de las primeras formas de control estatal referido al sector energéti-


co en Chile, es posible reconocer ya en el siglo XIX (1895), año en que
se dicta la ley que crea el cargo de Inspectores de Gas y Agua Potable.
Dicha primigenia institución dependía del Presidente de la República
y tenía por función controlar la calidad de la producción y del servicio
de las empresas de gas y agua, y regular las relaciones entre éstas y sus
clientes. A su tumo, con el avance de los servicios eléctricos, se dicta
la Ley N° 1.665, la más precaria disposición legal que, según hemos
tenido ocasión de señalar, tenía por finalidad establecer prescripciones
relativas al otorgamiento de concesiones y permisos para la configura-
ción de instalaciones eléctricas en el territorio nacional.

35
C A P Í T U L O t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS E L É C T R I C O S . . .

Sólo recién en 1930, mediante la Ley N° 4.794, se crea la Superinten-


dencia de Servicios Eléctricos, institución dependiente del Ministerio
de Obras y Vías Civiles, que tuvo competencia respecto de los servicios
de electricidad y de gas.

En 1969, se reestructuró dicho organismo, creándose la Superintenden-


cia de Servicios Eléctricos, de Gas y Telecomunicaciones, órgano que
dependía del Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

En la década de 1980, mediante Ley N° 18.410, se creó la Superinten-


dencia de Electricidad y Combustibles45, normativa legal que estable-
ció la naturaleza, objetivos y funciones de la institución, organización,
personal y patrimonio y una tipificación de conductas sancionables y su
procedimiento sancionador.

Siguiendo las explicaciones de Eugenio Evans y Carolina Seeger pode-


mos sostener que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles
es un servicio furtcionalmente descentralizado, con personalidad jurí-
dica y patrimonio propio, que se relaciona con el Gobierno por inter-
medio del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, y está
sometida a la fiscalización de la Contraloria General de la República,
de conformidad con lo dispuesto en el articido 16, de la Ley N° 10.336
(de Organización y Atribuciones de ese Ente Superior de Control).46

La Superintendencia de Electricidad y Combustibles es la sucesora legal de la Super-


intendencia de Servicios Eléctricos, de Gas y Telecomunicaciones.
4(1
Derecho Eléctrico, op, cit., p. 556. En similares términos se expresa la Ley
N° 18.410.

36
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

2. La SEC. Funciones. Atribuciones generales en materia de ins-


pección, regulación y sanción. Importancia de dicha distinción

De acuerdo con Evans y Seeger, la Ley N° 18.41047 reconoce tres fun-


ciones a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles:

2.1. Función inspectora

La referida función se enmarca dentro de las potestades inspectoras


de la organización, entendidas éstas como el conjunto de actuaciones
previstas por el ordenamiento jurídico que habilitan a las administra-
ciones públicas para llevar a cabo funciones de comprobación o cons-
tatación del cumplimiento de la normativa vigente en su sentido más
amplio, esto es, incluidas las condiciones y requisitos de orden técnico,
consecuencia inherente de la imposición que a determinadas personas,
actividades, instalaciones, objetos y productos hacen ciertas normas ju-
rídicas.4"

Esta función inspectora-fiscalizadora adopta dos formas: una fiscaliza-


ción preventiva, y otra, de carácter correctiva o sancionatoria.4,)

47
En particular, tomando en consideración lo establecido en los artículos 3 o , 3-A, 3-B
y 3-C del mencionado cuerpo legal.
* BERMEJO VERA, op. cit., p. 4 2 . Este mismo autor concluye que toda potestad de inspec-
4

ción, por su especial relevancia, debe encontrarse atribuida a las administraciones por
el ordenamiento jurídico, máxime cuando, como ha sostenido la doctrina, toda acción
administrativa debe presentarse como ejercicio de un poder atribuido por la ley y por
ella delimitado y construido.
4
* Volveremos sobre este tema en el Capítulo Tercero de la presente obra.

37
C A P Í T U L O t - EL MERCADO REGULADO PE LOS SERVIC IOS ELÉCTRICOS...

2.2. Función normativa e interpretativa

Entendida ésta como la atribución que asiste a la SEC para aplicar e


interpretar administrativamente las disposiciones legales y reglamenta-
rias cuyo cumplimiento le corresponde vigilar; la facultad de impartir
instrucciones a las empresas y entidades fiscalizadas; establecer pará-
metros relativos a la forma y modo en que debe remitirse la información
por ella solicitada y pronunciarse sobre los reglamentos especiales de
servicio que las empresas sometan a su aprobación.

2.3. Función resolutiva

En tanto corresponde a la SEC conocer, en sede administrativa, de los


reclamos que importen una infracción de las obligaciones de las entida-
des fiscalizadas, y conoce y resuelve las discrepancias que surjan entre
los usuarios y los prestadores del servicio.

3. Breve referencia a su estructura orgánica

La estructura orgánica de la SEC se encuentra contenida y regulada en


el Título II de la Ley N° 18.410, bajo la denominación "Organización
de la Superintendencia". Su estatuto orgánico se encuentra contenido
en el Decreto Supremo N° 174 de 1986, del Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción.

En este orden de ideas, cabe señalar, en primer lugar, que la SEC está a
cargo de una autoridad unipersonal llamada Superintendente, nombra-
do por el Presidente de la República y de su exclusiva confianza. Es la
máxima autoridad de la institución. 50

ín
Las principales funciones del Superintendente se encuentran contenidas en el artículo
T de la Ley N° 18.410.

38
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I Ó N ADOR

Por su parte, la Superintendencia se encuentra estructurada en tres divi-


siones: La División Técnica de Electricidad, la División de Combusti-
bles y la División de Administración y Finanzas.

Por otra parte, para el cumplimiento de sus funciones, se estatuyen los


siguientes órganos colaboradores del Superintendente: El Departamen-
to de Asesoría Jurídica, el Departamento de Auditoría, la Oficina de
Coordinación de las Oficinas Regionales y la Secretaría General.

Finalmente, es necesario destacar que la Superintendencia se descon-


centra territorialmente a través de Oficinas Regionales (Direcciones
Regionales) a las que les corresponderá ejercer, dentro de su ámbito
territorial competencial, las funciones que asisten a la Superintendencia
en materia de electricidad, gas, y combustibles.5'

51
Artículo 11, Ley N° 18.410.

39
CAPÍTULO II

RÉGIMEN JURÍDICO SANCIONADOR


EN EL MERCADO ELÉCTRICO

SI MA RIO. I. Principios que rigen el ejercicio de la potestad sancio-


nadora de la Administración del Estado y su aplicación al régimen
sancionador eléctrico. Los principios en el Proyecto de Ley sobre Ré-
gimen Sancionador en Chile. (Mención generall II. De los principios
en particular. 1. El principio de legalidad. Juridicidad y reserva legal.
Intensidad de ¡a resenxt legal en el régimen sancionador eléctrico.
Tipos en blanco en el régimen sancionador eléctrico. La colabora-
ción reglamentaria en la configuración de los tipos infraccionales en
el régimen sancionador eléctrico. ¿El régimen sancionador eléctrico
constituye una excepción al principio de la reserva de ley? El régimen
sancionador eléctrico ante la Constitución Política. 2. El principio
de tipicidad. Distinción entre principio de legalidad y tipicidad en el
régimen sancionador eléctrico. 3. El principio de culpabilidad. La
presunción de inocencia. La posición de la SEC. 4. El principio del
non bis in ídem. 5. El principio de la iiretroactividad. La sanción
infraccional más benigna. 6. El principio del racional y justo proce-
dimiento. Notas preliminares respecto del procedimiento sancionador
eléctrico. III. Las sanciones administrativas en el régimen sanciona-
dor eléctrico. 1. Breve conceptualización de sanción administrativa.
2. La sanción como manifestación de una infracción administrativa.
Las infracciones en el régimen sancionador eléctrico. La sanción
como manifestación del ius puniendi administrativo. Penas adminis-
trativas. El procedimiento administrativo previo. 3. Sujeto activo y
sujeto pasivo de las sanciones administrativas: La SEC y el prestador
del seiricio eléctrico. 4. De las sanciones en particular Una cuestión
previa: Fuentes jurídico-normativas de las sanciones en el régimen
eléctrico. Amonestación por escrito. De las multas. Revocación de
autorización o licencia. El comiso. Clausura temporal o definitiva.
Caducidad de la concesión provisional. Otras sanciones. Alcances
respecto de la facultad de la SEC para configurar nuevas sanciones
a partir del ordenamiento jurídico vigente. IV. Notas acerca de las
reglas para la aplicación de las sanciones en el régimen sancionador

40
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

eléctrico. 1. Razonabilidad en la aplicación de la sanción. 2. Gradua-


ción en la aplicación de las sanciones. 3. Extinción de la responsabi-
lidad infraccional eléctrica.

I. PRINCIPIOS QUE RIGEN EL EJERCICIO DE LA PO-


TESTAD SANCIONADO RA DE LA ADMINISTRA-
CIÓN DEL ESTADO Y SU APLICACIÓN AL RÉGIMEN
SANCIONADOR ELÉCTRICO. (MENCIÓN GENERAL)

Se suele afirmar por la doctrina autorizada de derecho administrativo,


que el poder punitivo del Estado (ius puniendi estatal) es único.

Lo anterior importa una simple pero fundamental conclusión: Que no obs-


tante las diferencias cualitativas entre el derecho penal y el derecho san-
cionatorio administrativo, existirían principios que son aplicables a ambos
estadios de la ciencia jurídica, máxime cuando éstos dimanan de un árbol
común, a saber, la potestad punitiva de la organización estadual.52-53

Esta es, entre otras, la posición de autores tales como Eduardo García de Enterria y
Tomás-Ramón Fernández. En esta misma línea, Alejandro Nieto y, en el ámbito latino-
americano, la tesis de Daniel Maljar. {Este último ha sostenido que, como ramificaciones
del género común o supra concepto que es el poder punitivo del Estado, se encuentran dos
manifestaciones: el derecho administrativo sancionador y el derecho penal común, hasta
el punto que un mismo bien jurídico puede ser protegido tanto por técnicas administrati-
vas como penales. Al respecto, véase, M A U A R . Daniel, El derecho administrativo sancio-
nador, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, p, 72). En el derecho nacional, ha sido la opinión de
Eugenio Evans, Maria Carolina Seeger y Alejandro Vergara, entre otros.
53
Otros autores, como el penalista Vincenzo Manzini, han afirmado que el derecho
penal administrativo, aunque es distinto de otras incriminaciones del derecho penal
general, en razón de la especialidad de sus normas, no deja por ello de ser un derecho
penal verdadero y propio, por su forma, su sustancia y su última finalidad, a partir de lo
cual es válido sostener, entonces, que los derechos del derecho penal sustantivo tienen
aplicabilidad respecto del derecho administrativo sancionatorio.

41
C A P Í T U L O I I - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R E N E L M E R C A D O E L É C T R I C O

Tal afirmación, por cierto, no constituye una novedad en la doctrina y


legislación comparada, de la cual nuestra dogmática y jurisprudencia
nacional ha sido especial receptora.54

En este orden de consideraciones, ha señalado el Tribunal Constitu-


cional español que: "Los principios inspiradores del orden penal son
de aplicación, con ciertos matices, al derecho sancionador, dado que
ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado.. ."55.
Valga anticipar que los matices de interpretación a que alude el referido
tribunal, implican sólo una adaptación de los referidos principios, mas
no la supresión de los mismos con relación al derecho sancionador ad-
ministrativo.5''

Para una doctrina mayoritaria, existirían diferencias ontológicas entre el derecho pe-
nal y el derecho administrativo sancionador, a partir de lo cual no cabría sino concluir
que no es acertado sostener que la potestad punitiva del Estado es única. En el derecho
nacional ha sido, entre otros, Cristian Román Cordero el que ha adscrito a esta posición.
Sin embargo, para este autor, si bien es correcto lo señalado precedentemente, no cabe
sino concluir que, por motivos de urgente necesidad, deben aplicarse los principios del
derecho penal al régimen del derecho sancionador, máxime cuando se concurre -en la
actualidad- a una exacerbación o elefantiasis de las potestades sancionatorias de la ad-
ministración. Desde esta perspectiva, la aplicación de los principios penales al ámbito
del derecho sancionador no sería técnica, sino que política. Al respecto, véase, ROMÁN
CORDERO, Cristian, "Derecho Administrativo sancionador: ¿Ser o no ser? He ahí el
dilemaen AA.VV, Derecho Administrativo: 120 años de Cátedra, Editorial Jurídica
de Chile, Santiago, 2008, pp, 107-141.

" Citado por GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás-Ramón, Curso de


Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 2005, p. 168.

•1* Esa misma Magistratura ha concluido que "Siempre será exigible en el campo sancio-
natorio administrativo el cumplimiento de los requisitos constitucionales de legalidad
formal y tipicidad como garantía de la seguridad del ciudadano...". Curso de Derecho
Administrativo, op. cit., p. 169. En el siguiente apartado nos referiremos in extenso a
esta problemática, a la luz de la legislación eléctrica nacional.

42
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I Ó N ADOR

Por otra parte, los principios aludidos no sólo emanan o dimanan de ese
tronco común, sino que, en cuanto tales, permitirían ilustrar, ponderar,
interpretar e, inclusive, llegar a suplir las lagunas normativas que afec-
tan a un determinado ordenamiento jurídico.57 ^

En este orden de consideraciones, según ha sostenido Alejandro Nieto,


los principios tienen un efecto prescriptivo que se deduce de su función.
Dicho contenido prescriptivo importa un mandato-prohibición y otor-
ga un derecho al perjudicado por el incumplimiento, para poder exigir
formalmente su cumplimiento o respeto. Este es, en nuestra opinión, el
sentido y alcance de la aptitud normógenica que se predica de los prin-
cipios, toda vez que no siendo normas, permiten ilustrar y, dicho sea de
paso, obligar o constreñir a quienes alcanzan.

Tales postulados nos permiten concluir, de manera preliminar, que los


principios de derecho penal, aplicables al régimen sancionador eléctri-

57
Para Silvana Adaros, los principios del derecho o principios constituyen guías de
carácter críptico o sumario, dotados de aptitud normogénica, que cada sociedad elabora
conforme a su cosmovisión cultural, para asentar sobre determinadas bases y orientar
hacia determinados objetivos la totalidad, o un área, de su ordenamiento jurídico. En
este sentido, no siendo normas propiamente tales, tienen por objeto informar todo el or-
denamiento o toda un área de una rama jurídica, cuestión particularmente trascendente
tratándose del derecho administrativo sancionador. Sobre el particular, véase, ADAROS
RUJAS, Silvana, "'Los principios del Derecho: Concepto y características", en Revista
de Ciencias Sociales, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad de Valpa-
raíso, Valparaíso, 2001, pp. 31 y siguientes.
51i
Para Luis Diez-Picazo, cuando hablamos de principios generales del derecho, esta-
mos haciendo referencia a criterios no legislados ni consuetudinarios, mediante los cua-
les debemos integrar las lagunas de la ley y de los cuales debemos servimos para llevar
a cabo la labor de interpretación de las leyes. Sobre el particular, DIEZ-PICAZO, Luis,
Experiencias jurídicas Y teoría del Derecho, en BF.RMUDEZ SOTO, Jorge, Los principios
generales del Derecho, en prensa.

43
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

co, no constituyen sugerencias de actuación, sino que orientaciones que


deben ser debidamente respetadas por aquellos a quienes alcanza un de-
terminado ordenamiento, de forma tal que no resulta baladí su observancia
o inobservancia. En este sentido, y en lo que nos interesa, cabría concluir
que las directrices que importan dichos principios obligan tanto a la SEC
-en su calidad de órgano de la Administración del Estado-, como a las
empresas operadoras en el mercado eléctrico -en su calidad de prestadoras
de un servicio público- cuya prestación queda supeditada a la regulación e
inspección del Estado. Por lo mismo, en uno y otro caso, su inobservancia
devengará necesariamente en la responsabilidad del infractor.

A su turno, la existencia y exigibilidad de los referidos principios en el


ámbito del régimen sancionador eléctrico, adquiere especial importan-
cia en el binomio infracción (prescripción o prohibición)-sa/7c/oM. En
otros términos, tanto el establecimiento de infracciones administrativas
como la consecuencia jurídica derivada de la comisión de la referida
infracción, deben adecuarse a tales principios inspiradores.

En este sentido, clarificadoras resultan las expresiones vertidas en la


doctrina nacional, por Iván Aróstica Maldonado -hace ya más de quin-
ce años-, con relación a la proliferación de sanciones administrativas.
Sobre el particular, ha señalado este autor nacional, haciendo eco de
una postura dogmática crítica sobre el particular, que:

"Como aún tenemos que vérnosla con un abultado campo de sanciones


administrativas, postulamos como paliativo, el trasplante de las garan-
tios jurídicas y procesales del derecho penal, cristalizadas luego de una
larga acumulación de experiencias doctrinales v judiciales, tales como
la presunción de inocencia, la legalidad, el procedimiento contradic-

44
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

torio o audiencia del afectado, la prohibición del doble castigo por un


mismo hecho, el amparo judicial y otras de igual talante .."^(Sic).

A mayor abundamiento, en opinión de este autor nacional, nada justi-


ficaría el incremento de las facultades sancionatorias de la administra-
ción, máxime cuando, en su opinión, el ordenamiento jurídico se des-
plazaría hacia una desregulación administrativa. Una aseveración como
aquélla, para nosotros, no se condice con la evolución normativa que ha
experimentado el ordenamiento jurídico nacional, en orden a reforzar la
labor de inspección-fiscalización-regulación de la Administración del
Estado, situación que ha importado, en su caso, el establecimiento de
toda una estructura administrativa. Por lo mismo, no podemos compar-
tir lo expresado por Aróstica sobre el particular, lo que ha de entenderse
sin perjuicio de las consideraciones que esta nueva actividad regulatoria
pueda merecer, a la luz de las instituciones que informan el ordena-
miento jurídico nacional.

Por su parte, el Tribunal Constitucional chileno, en distintas oportu-


nidades se ha hecho cargo de esta situación''". Quizá si el más prísti-
no pronunciamiento emitido por esta judicatura sobre el particular, se
encuentra contenido en la sentencia Rol N° 244, de agosto de 1996.
Mediante dicho pronunciamiento, la judicatura constitucional reconoce
que los principios del derecho penal deben aplicarse al régimen sancio-
nador eléctrico, toda vez que unos y otros no serían sino manifestación
del poder punitivo único que asiste al Estado.

39
Véase: ARÓSTICA MALDONADO, Iván, " Í / N lustro de sanciones administrativasen
Revista de Derecho Público, N° 50, Santiago, 1991. p. 175.
6U
Así, v.gr., en las sentencias dictadas en los roles 370-2003,437-2005,479-2006,480-2006,

45
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

Por otra parte, esta misma ha sido la posición adoptada por la Contralo-
ría General de la República, de acuerdo con el criterio contenido en los
Dictámenes N°s. 14.571 de 2005 y 28.226 de 2007.'

En síntesis, y de acuerdo con lo expuesto, la doctrina extranjera y nacio-


nal así como la jurisprudencia jurisdiccional y administrativa se hallan
contestes en orden a que sostener que, por regla general, procede apli-
car al derecho administrativo sancionador, y, en la especie, al derecho
sancionatorio eléctrico, los principios que informan al derecho penal,
habida consideración a que uno y otro no es sino manifestación de la
potestad pública punitiva que el ordenamiento jurídico reconoce a la
organización estatal.

De aquí, cuatro conclusiones preliminares:

a) El derecho sancionatorio eléctrico debe ser comprendido y con-


cebido bajo el prisma de los principios que informan el derecho
penal.

b) Tales principios son: El principio de legalidad, principio de la


tipicidad, principio de la culpabilidad, principio de non bis in

Recientemente, mediante Dictamen N° 34.407 de 24 de julio de 2008, la Contraloría


General de la República ha sostenido que: "Tanto la potestad sancionatoria penal como
la administrativa constituyen una manifestación del iits pimiendi del Estado, razón por
la cual se ha entendido que es posible aplicar los principios del derecho penal al derecho
administrativo sancionador..," (sic); "La jurisprudencia administrativa vigente ha acep-
tado en el ámbito administrativo disciplinario y para los efectos de resolver situaciones
no regladas expresamente por una norma legal, que se puede recurrir a los principios o
instituciones del derecho penal, como se ha aceptado, por ejemplo, respecto del princi-
pio que obliga a aplicar la legislación que contemple la sanción más benigna y el que
impide castigar dos veces por el mismo hecho, entre otras materias...".

46
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C I Ó N ADOR

ídem, principio de la irretroactividad, principio del racional y


justo procedimiento.

c) De lo anterior, las infracciones y sanciones administrativas


aplicables en el marco jurídico del régimen sancionador eléc-
trico, deben adecuarse a los referidos principios.

d) La aplicación de las referidas sanciones deben ser consecuencia


de un procedimiento administrativo sancionatorio, legalmente
tramitado.

Cuestión diversa, pero trascendental, dice relación con la determinación


del alcance y la eficacia de estos principios, análisis que comporta una
interpretación teleológica o finalista de la afirmación señalada prece-
dentemente, en orden a concluir la aplicación de los referidos principios
del derecho penal en el ámbito administrativo sancionador.62 61

Desde otra perspectiva nos parece de suyo trascendente lo expuesto por Rafael Gó-
mez-Ferrer Morant, para quien el derecho administrativo se encuentra vinculado y, por
lo mismo, limitado por el derecho constitucional. Dicha incidencia entre el derecho ad-
ministrativo y el derecho constitucional no sólo es la que se refleja en forma expresa en
la norma, sino que alude a los valores y principios constitucionales que a partir de allí,
sustentan todo el ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, forzoso resulta con-
cluir, entonces, que toda interpretación que realicemos respecto del sentido y alcance
de los principios del derecho penal en el ámbito del derecho sancionador, deberá tener
en consideración el telos de la norma constitucional. Sobre el particular, GÚMEZ-FERRER
MORANT, Rafael, "Incidencia de la Constitución sobre el Derecho Administrativoen
Revista de Administración Pública, N° 150, Madrid, 1999, pp. 159-208.

Incluso, para parte de la doctrina, la aplicabilidad de los principios del derecho penal
al régimen sancionador administrativo no admitiría matices, posición que, en nuestra
opinión, supone desconocer la diferencia cualitativa existente entre uno y otro ámbito.
De allí que, en nuestra opinión, existirían matices en la aplicación de los referidos prin-
cipios al ámbito del DASE, adecuaciones que, empero, deben ajustarse al parámetro
que establece la propia norma constitucional,

47
C A P Í T U L O I I - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R E N E L M E R C A D O E L É C T R I C O

Al respecto, nos quedamos con las explicaciones de Bermúdez Soto,


para quien los principios generales del derecho y, en la especie, los
principios del derecho penal, poseen una triple eficacia: a) Heurística,
en cuanto coadyuvan a la resolución de problemas interpretativos que
surgen del manejo y aplicación de las normas y de los actos administra-
tivos; b) Inventiva, en tanto propenden al hallazgo de reglas y solucio-
nes nuevas, y c) Organizativa, en cuanto ordenan las normas y los actos
heterogéneos y, aun, discrepantes/"'

A partir de lo expuesto por este autor nacional, estamos en condiciones


de afirmar que los principios de derecho penal, en el ámbito del dere-
cho administrativo sancionador, coadyuvan a solucionar los problemas
interpretativos que se derivan de la aplicación de este régimen, a la vez
que permiten propender a una aplicación coherente de la normativa ju-
rídica aplicable en la especie, permitiendo, excepcionalmente, el arribo
de nuevas formas de solución a las problemáticas jurídicas que de aquél
se derivan.65

M
BERMUDEZ SOTO, Jorge, Los Principios Generales del Derecho, en prensa.
El enfoque de nuestro análisis ha preferido abstraerse de una discusión previa: La
constitucionalidad de las potestades sancionatorias de la administración. En efecto, al-
guna parte de la doctrina ha cuestionado la radicación de potestades sancionatorias en
la administración, por cuanto ellas implican juzgamiento. Para este autor, de manera
preliminar, el ejercicio de las referidas potestades radicadas en la administración serían
constitucionales, por cuanto la defensa del interés público exige la intervención inme-
diata de un órgano especializado. Desde un punto de vista práctico, este autor reconoce
que las referidas potestades constituyen una realidad difícil de sustituir o soslayar, aun
cuando se tilden de inconstitucionales. Creemos que una afirmación como ella, da pá-
bulo y justificación en orden a la necesidad de adoptar las providencias necesarias para
evitar que el ejercicio de ellas por parte de la administración sancionadora, desborde el
propio ordenamiento constitucional. Desde esta perspectiva, cobra relevancia la necesi-
dad de sostener que los principios de derecho penal deben aplicarse al DASE.

48
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I Ó N ADOR

1. Breve alcance acerca del fundamento para aplicar los prin-


cipios del derecho penal al régimen administrativo sanciona-
dor. Nuestra opinión sobre la cuestión

Una cuestión menos pacífica, tanto para la doctrina extranjera como


para la dogmática y jurisprudencia administrativa y jurisdiccional chi-
lena, dice relación con la determinación de cuáles serían los fundamen-
tos para concluir que los principios del derecho penal deben aplicarse al
derecho administrativo sancionador. En este orden de consideraciones,
parece ser que la sola afirmación de que éstos emanarían de un ius pu-
niendi estadual único, resulta del todo insuficiente para constituirse en
fundamento de la aplicación o traspaso de tales principios al ámbito del
régimen administrativo sancionador, y pone el foco en la consecuencia
más que en el antecedente que justifica que unos y otros emanen o di-
manen de ese iuspuniendi estatal.

En este sentido, la doctrina autorizada ha sostenido que asirse de una


eventual igualdad ontológica de ambas instituciones, para justificar la
aplicación de los principios del derecho penal al derecho administrativo
sancionador, pareciera ser una explicación que omite considerar que,
en cuanto tales, tanto el derecho penal como el derecho administra-
tivo sancionador, serían fenómenos esencialmente normativos y, por
ende, su existencia se encontraría determinada directamente por una
norma jurídica. No existiría, por lo tanto, una pretendida unidad on-
tológica meta normativa, sino que un igual tratamiento normativo. Lo
relevante sería, pues, el tratamiento normativo igualitario por sobre una
pretendida igualdad ontológica de unas y otras penas, máxime cuando
es perfectamente posible que el legislador pueda establecer diferencias
normativas, respecto de instituciones ontológicamente similares.

49
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

Ha sido Alejandro Nieto quien ha planteado abiertamente el análisis de


dicha cuestión, haciendo un estudio crítico del tratamiento jurispruden-
cial que en su país se ha efectuado respecto del estatuto de los ilícitos
penales y los ilícitos administrativos.

Sostiene este autor español que el similar tratamiento que se ha dado


a unas y otras penas, no deriva de la igualdad ontológica de las mis-
mas, sino del tratamiento normativo igualitario que le confiere el orde-
namiento jurídico, máxime cuando ambas no son sino construcciones
normativas.66

En el ordenamiento jurídico nacional no existe un mayor tratamiento


sobre este tema, ni aun a nivel de la jurisprudencia administrativa ni
constitucional, la que sólo se ha limitado a parafrasear a la doctrina, en
orden a que sería procedente aplicar los principios del derecho penal
al derecho administrativo sancionador (y, por ende, al derecho sancio-
nador eléctrico), por cuanto emanan de un tronco común, que sería la
potestad punitiva del Estado.

En nuestra opinión, a mayor abundamiento, y siguiendo el razonamien-


to formulado por el profesor Nieto, es posible sostener que son apli-
cables los principios del derecho penal al derecho administrativo san-
cionador, a partir de lo previsto en el artículo 20 del Código Penal. En
este orden de consideraciones, hoy no se discute en doctrina que tanto

** Por lo mismo, a Nieto le resultan criticables aquellas tesis que propenden a concebir
y reconocer la existencia de una identidad ontológica entre los delitos e infracciones
administrativas. NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Tec-
nos, Madrid, 1994. pp. 167 y siguientes.

50
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

en las penas administrativas como en las propiamente penales, existan


sanciones que afectan a las personas y que, materialmente, serían de
idéntica naturaleza punitiva. De aquí que surja la necesidad de respetar
en el ejercicio de ambas clases de sanciones, los principios que al efecto
ha acogido la Constitución Política y que se extiende a todo el ordena-
miento jurídico nacional.''7

Por otra parte, más allá de las interpretaciones que podamos efectuar
a esa disposición normativa, es posible arribar a la misma conclusión,
desde una perspectiva más sustancial: La aplicación de los referidos
principios constituye una garantía que reconoce el ordenamiento jurí-
dico, respecto de una actividad que puede y llega a importar una afec-
tación de los derechos de los ciudadanos. En nuestra opinión, ha de
privilegiarse esta interpretación para sostener la aplicabilidad de tales
principios en el ámbito jurídico administrativo sancionador/'*

La aplicabilidad de tales principios se proyecta, luego, en la satisfacción


de un valor superior: A partir de esta interpretación es posible propender

1,7
VERGARA BLANCO, o p . c i t . , p. 3 1 9 .

En este orden de consideraciones la Corte de Apelaciones de Santiago, en fallo de


diciembre de 2006, recaído en causa rol N° 2.078 de 2005 ha señalado -en lo que
nos interesa-, que "aun cuando se trate de asuntos correspondientes a la denominada
potestad administrativa sancionatoria. su procedimiento, substanciación, determina-
ción y comprobación de las infracciones y sanciones aplicables, deben fundarse en
las mismas garantías materiales y procesales contempladas como base fundamental de
nuestro ordenamiento, so pena de convertirse en una instancia discrecional irrespetuosa
de los derechos de las personas. Tanto la infracción como su consecuencia han de estar
determinadas con prolijidad y certeza, pues la aplicación de toda sanción importa un
menoscabo que exige restricción y prudencia, rigiendo por ello las mismas garantías
constitucionales de legalidad, taxatividad y establecimiento previo de toda sanción...".
Gaceta Jurídica, N° 318, p. 115.

51
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

al respeto y resguardo de la "Seguridad Jurídica", entendida ésta como


el requerimiento de toda sociedad moderna y libre para desenvolverse
racionalmente, dando estabilidad a los agentes productivos y certeza a
los individuos acerca de cuáles son sus derechos y cuáles sus deberes.

En otros términos, el reconocimiento de los referidos principios en el


ámbito administrativo sancionador constituye una garantía para los ciu-
dadanos, una protección que importa el adecuado respeto y resguardo
de los derechos que el propio ordenamiento jurídico les confiere y les
reconoce.69

Finalmente, y desde un punto de vista teleológico, el penalista nacional


Sergio Politoff ha sostenido que los abusos a que tales medidas -las
sanciones administrativas- pueden conducir, explica los graves reparos
que suscita su utilización, sobre todo, cuando ella quebranta los crite-

w
El derecho se yergue así, como la instancia determinadora de aquello a lo cual el
hombre debe atenerse en sus relaciones con los demás -certeza-, pero no sólo certeza
teórica -saber lo que se debe hacer-, sino también certeza práctica, es decir, seguridad;
saber que esto tendrá forzosamente que ocurrir porque será impuesto por la fuerza si
fuere necesario. El valor de la seguridad jurídica no es entonces sino el reflejo del orde-
namiento jurídico positivo en las situaciones individuales; el conocimiento de que ese
sistema obliga por igual a todos los ciudadanos, que obliga al Estado y que es válido
en cuanto derecho positivo. Es la seguridad, por consiguiente, de quien conoce o puede
conocer lo previsto como prohibido, mandado o permitido por el poder público respec-
to de cada uno para con los demás y de los demás para con uno. En esta perspectiva,
forzoso resulta sostener, entonces, que la aplicabilidad de los referidos principios del
derecho penal al ámbito del derecho administrativo sancionador, permiten concretar el
valor de la seguridad jurídíca, en cuanto importar una obligación de las gestiones que
ejecute el Estado en el ejercicio de las referidas potestades, máxime cuando, en último
término, tales potestades pueden importar la afectación de derechos reconocidos por el
ordenamiento jurídico a los administrados. Sobre el particular, M A D A R I A G A GUTIÉRREZ,
Mónica, op, cit., p. 27.

52
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

rios de respeto de la dignidad y de los derechos fundamentales de la


persona que deben servir de freno a los excesos del poder público. Por
lo mismo, ha sostenido que si se pretende sustentar un Estado de Dere-
cho, la aplicación de las referidas facultades, sólo limitada a los casos
permitidos por la Constitución (e interpretada y comprendida, diremos
nosotros, a la luz de lo que establece el texto constitucional) deberá
responder a una necesidad ineludible y sujetarse a los criterios de mo-
deración, proporcionalidad y subsidiariedad.70

2. E! reconocimiento de los principios de derecho penal sustan-


tivo en el Proyecto de Ley sobre Procedimientos Administra-
tivos Saneionadores en Chile

Chile carece de un régimen general en materia de procedimiento admi-


nistrativo sancionador, situación que, a estas alturas y a nuestro pesar,
constituye sólo una de las carencias que afligen y afectan al derecho ad-
ministrativo nacional. Podríamos elaborar una lista generosa de mate-
rias que, en nuestra opinión, importan serias deficiencias que debiesen
haberse abordado a nivel de gobierno, quien no ha prestado atención a
las sugerencias que ha formulado la doctrina especializada de derecho
administrativo.71

™ POLITOFF LIFSCHITZ, Sergio, citado por ROMÁN CORDERO, Cristian, "Derecho Adminis-
trativo Sancionador: ¿Ser o no ser? He ahí el dilema", en Derecho Administrativo: 120
años de cátedra, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2008, p. 115.
" A manera meramente referencia!, podríamos mencionar los siguientes aspectos: Los
tribunales contencioso administrativos, la regulación integral de la inef.cac.a del acto
administrativo, la regulación del procedimiento administrativo sanc.onador, entre otros
aspectos.

53
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Consciente de dicha carencia, durante el año 2004, el Presidente


de la República envió un Mensaje al Congreso Nacional, en cuya
virtud proponía al Poder Legislativo la aprobación de un Proyecto
de Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos Sanciona-
torios.

Más allá de las vicisitudes que ha debido enfrentar dicho proyecto du-
rante su tramitación, nos parece digno de destacar el reconocimiento
expreso de lo que denomina "Principios sustantivos del derecho admi-
nistrativo sancionador".

Se indica en el mensaje que:

"Con las adecuaciones de rigor, el proyecto de ley establece como


principios sustantivos del derecho administrativo sancionador los de
legalidad, irretroactividad, tipicidad, responsabilidad personal, pro-
hibición de la privación de libertad, proporcionalidad y prescriptibi-
lidacf\

Tal afirmación constituye la más prístina expresión y reconocimien-


to de la aplicabilidad de los mentados principios en el ámbito del
derecho administrativo sancionador. No obstante, resulta de suyo
oportuno detenernos en el análisis de cada uno de estos principios
a objeto de determinar el sentido y alcance de las adecuaciones que
corresponde efectuar para concluir su aplicabilidad, en especial, las
alteraciones o precisiones que ha efectuarse a éstos de cara al régi-
men sancionador eléctrico, atendida la especial naturaleza del régi-
men que informa dicho complejo normativo (el derecho sancionador
eléctrico).

54
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

II. DE LOS PRINCIPIOS EN PARTICULAR 72

1. El principio de legalidad

Juridicidad y reserva legal. Intensidad de la resoya legal en el régimen


sancionador eléctrico. Tipos en blanco en el régimen sancionador eléc-
trico. La colaboración reglamentaria en la configuración de los tipos
infracctonales en el régimen sancionador eléctrico. ¿El régimen sancio-
nador eléctrico constituye una excepción al principio de la resen>a de
ley? El régimen sancionador eléctrico ante la Constitución Política.

La concepción originaria que plantea el Principio de Legalidad, importa


el reconocimiento de una limitación de la actividad e intervención del
Estado y sus organismos en la esfera de los derechos de los particulares.

Una interpretación como ésa, por cierto, no puede sino ser concebida
teniendo como basamento el constitucionalismo moderno, debidamente
sustentado en los principios de soberanía popular, separación de pode-
res y en el advenimiento posterior del Estado de Derecho.

En ese orden de consideraciones, parece oportuno recordar lo expresa-


do por Laureano López Rodó para quien el tipo constitucional del Esta-
do de Derecho ha cumplido su misión histórica y ha dejado en nuestro
mundo un fruto perdurable: La concepción de una Administración de

7
- Sobre una aproximación preliminar respecto de la aplicabilidad de los principios del
derecho penal al Derecho Sancionador Administrativo, véase, VERCJARA B L A N C O, Ale-
jandro, "Esquema de tos principios de! derecho administrativo sancionadoren Revis-
ta de Derecho, Universidad Católica del Norte, Año 11, Número 2, 2004, pp. 137-147.

55
.^•WL**
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

legalidad, informada por un principio de sujeción a la norma jurídica y


de garantía de la libertad individual.7-

En este orden de consideraciones, para Eduardo Soto Kloss las personas


jurídicas tienen un principio interno, que les es inherente, como sujetos
creados por el derecho que son: Es el llamado principio de juridicidad,
ya que son, existen y actúan en el campo del Derecho en la medida que
el derecho las haya creado, las haya dotado de órganos de actuación y
les haya conferido a tales órganos los poderes jurídicos para ello.74

De aquí surge su plena sujeción al derecho, porque son creación del


derecho y, por ende, están condicionados, vinculados positivamente,
predeterminados por el derecho.75

Con todo, la inteligencia de este aserto impone traer al análisis las con-
secuencias que la dogmática jurídica ha reconocido al referido principio
de legalidad. A saber: La primacía legal y la reserva legal. A esta inter-
pretación debería agregarse además, en nuestra opinión, lo referido a la
reserva reglamentaria, como corolario y complemento de la primacía y
reserva legal, especialmente de esta última.

Sostiene Dietrich Jesch -en un interesante trabajo sobre el principio de


legalidad-, que la primacía legal supone la eficacia derogatoria de la ley

LÓPEZ R N M , Laureano, "Una mirada al futuro: la nueva administracióncitado


por MADARIAGA GUTIÉRREZ, Mónica, Seguridad Jurídica V administración pública en el
siglo XXI, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1993, p. 13.

74
SOTO KI OSS. Eduardo, Derecho administrativo: Bases Fundamentales, Editorial Jurí-
dica de Chile, Santiago, 1996, p. 173.

" Ibíd,

56
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

frente a normas de rango inferior, en tanto que la reserva legal importa que
ciertos actos estatales sólo son conformes a derecho, cuando se dictan en
base a una ley. Esto significa, entonces, que la regulación de las materias
sólo permite regulación legal o un previo apoderamiento legislativo.7"

De aquí, no cabe sino colegir que de no cumplirse con dicha exigencia,


se producirá la invalidez de los actos inferiores.

La justificación de lo anterior encuentra su sustento mediato en los de-


rechos subjetivos: Su afectación sólo procede en virtud de un apodera-
miento legal77, máxime cuando esa actividad importa una directa afec-
tación de tales derechos, como ocurre precisamente en el DASE.

Desde la perspectiva constitucional chilena, el principio de legalidad se


encuentra expresamente reconocido en Chile, debiendo toda autoridad,
organización o grupo, actuar con pleno respeto y apego a las disposicio-
nes que integran el ordenamiento jurídico.78"79

76
JESCH, Dietrich, Ley v Administración. Estudio de lu evolución del principio de lega-
lidad, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1968, p. 38.
77
JESCH, o p . c í t . , p . 3 9 .

Existe bastante material dogmático sobre este punto. A manera referencial, puede
verse el trabajo de OELCKERS CAMUS, Osvaldo, "El principio de legalidad. El contenido
y alcance del principio de legalidad en las actuaciones de la administración del Estado",
en La administración del Estado en el decenio ¡990-2000, Editorial Jurídica de Chile,
Santiago, 2001.
79
Principio de legalidad que, de acuerdo con la moderna doctrina, se encuentra con-
tenido en los artículos 24, 5o inciso segundo, 19, 12, 20 y 21, 38 inciso segundo y, por
cierto, en los artículos 6o y 7o de la Constitución Política. Al respecto, puede verse un
interesante trabajo de MORAGA KLENNER, Claudio, "Derecho público chileno y los prin-
cipios de legalidad administrativa y juridicidad", en Derecho Administrativo 120 años
de cátedra, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2008, pp. 277-323.

57
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

Así las cosas, la reserva legal constituye una técnica en virtud de


la cual se exige que una determinada materia sea regulada por una
ley, siendo el legislador el mandatado para establecer las normas
que dispongan el régimen jurídico de dicha área o asunto reservado,
de acuerdo con los principios de publicidad, debate y contradicción
que las convierte en decisiones democráticas y les confieren legiti-
midad.80

La inteligencia preliminar del principio y sus expresiones en el ámbito


del derecho administrativo sancionatorio -en especial, la reserva legal-
nos permitirá comprender de mejor forma el sentido y alcances de este
principio en el ámbito del derecho sancionador eléctrico.

De acuerdo con las explicaciones precedentes, hemos estimado opor-


tuno destinar algunas líneas sobre esta cuestión particular, siguiendo
las concep-ciones de importantes autores nacionales y extranjeros, sin
perjuicio de la posición que, sobre el particular, ha asumido el Tribunal
Constitucional chileno.

a) Diversas posiciones doctrinarias respecto de las adecuaciones


del principio de legalidad en el derecho sancionador administra-
tivo (con relación a los servicios públicos eléctricos y al derecho
administrativo sancionador eléctrico). Nuestra opinión sobre el
particular

B
" NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto, Lineamientos de interpretación constitucional V del
bloque constitucional de derechos, Editorial Librotecnia, Santiago, 2006, p. 310.

58
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

• Doctrina extranjera

Tesis de Eduardo Garcia de Enterría:

Sostiene este destacado tratadista español que frente al afinamiento


de los criterios, principios y métodos del derecho penal sustantivo,
el derecho sancionatorio administrativo ha aparecido durante mucho
tiempo como un derecho represivo y arcaico, donde, hasta hace poco,
seguían teniendo cabida técnicas de responsabilidad objetiva, de su-
puestos estimativos y no tipificados legalmente de las infracciones
sancionables, de las pruebas por presunciones, de procedimientos
sancionatorios no contradictorios, de recursos condicionados a la pre-
via efectividad de la sanción, de la imprescriptibilidad de la responsa-
bilidad, de la ilimitación o indeterminación de las penas o sanciones,
etc.K1

Tal situación habría encontrado pábulo en la ausencia de regulación


legal de tales materias o en la precariedad de los preceptos legales, que
atribuyen poderes sancionatorios a la administración.

En la actualidad se erige el principio de legalidad que, en el ámbito


sancionatorio, tiene, en opinión del autor, una doble vertiente: Por una
parte, no hay infracción ni sanción administrativas posibles sin ley que
las determine, de una manera previa, y, por otra, que dicha previsión
legal tiene que realizarse a través de una ley formal.

De este autor, "El problema de las sanciones administrativas", en REDA, Editorial


Civitas, N° 10, Madrid, 1976, pp. 399-430.

59
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

Por lo expuesto, dado que la infracción administrativa define el ámbito


de lo lícito -el límite de la libertad-, y la sanción administrativa habilita
a la administración a operar una privación de bienes y derechos sobre
el administrado, sólo la ley puede legitimar la potestad sancionatoriay
su medida concreta.82

A mayor abundamiento, siguiendo al Tribunal Constitucional español,


García de Enterría ha sostenido que el principio encierra una doble ga-
rantía: La primera, de carácter material y absoluto, se refiere a la exi-
gencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de
las sanciones administrativas, que permitan "predecir" con el suficiente
grado de certeza dichas conductas, y, la segunda, de rango formal, en
cuanto a que las normas tipificadoras de tales infracciones y sanciones
deben ser de rango legal, lo que es constitutivo de la reserva absoluta de
ley en materia sancionatoria.*3

Tesis de Daniel Maljar:

Para este autor argentino, constituye una potestad exclusiva del le-
gislador el configurar los bienes jurídicos protegidos, los compor-

s:
Ibídem.

" Dicha regla, ha sostenido el TCE, es absoluta, por cuanto refleja la especial trascen-
dencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad indivi-
dual. y ello porque cuando de ejercitar la potestad sancíonatoria se trata el más exquisi-
Continuación nota "
to cuidado en la observancia de la forma en que se impone. Esto, dado que la potestad
sanc.onatona de la administración es sumamente grave y temible, cuyo ejercicio, como
el de la potestad punitiva general del Estado, debe verse rodeado de las máximas cau-
telas. G ARCÍA DE ENTERRÍA. Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho
Administrativo, T. II, Editorial Thomson-Civitas, Mardrid, 2005, p. 175.

60
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

tamientos reprensibles, el tipo y la cuantía de las sanciones, y la


proporción entre las conductas que se pretenden evitar y las penas
con las que se intenta disuadir a personas físicas o jurídicas a no
cometer infracciones.

Desde esta perspectiva, para Maljar, el principio de legalidad garantiza,


por una parte, el estricto sometimiento a la ley -vedando todo margen
a la arbitrariedad en la actuación de la administración-, por otro, la
seguridad jurídica del ciudadano, permitiéndole programar sus com-
portamientos sin temor a posibles sanciones por actos no tipificados
previamente.84

Sin perjuicio de lo anterior, el principio de legalidad para Maljar debe


entenderse complementado con la reserva legal, que para este autor tie-
ne por finalidad asegurar que la regulación de determinado ámbito vital
de las personas dependa exclusivamente de la voluntad de sus repre-
sentantes, configurando la imposibilidad de que se regule una concreta
materia mediante un reglamento independiente.

Pese a lo anterior, reconoce que dicha reserva legal no es absoluta, por


lo que es perfectamente posible la remisión, en esta materia, a normas
reglamentarias infraordenadoras85. Desde esta perspectiva, queda reser-
vada a la ley la tipificación de los elementos esenciales de la conducta
antijurídica y al reglamento podrá corresponder le el desarrollo y preci-
sión de los tipos de infracciones, previamente establecidos por la ley,

S4
El derecho administrativo sancionador, Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004.
p. 196.
B
- Op. cit,, p. 202.

61
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

sin que fruto de esta remisión, pueda producirse una degradación de la


citada reserva legislativa.

Precisa, además, con todo, que el sentido y alcance de la reserva de ley


no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infrac-
ciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y
sanciones penales, atenuándose fuertemente en el seno de las relaciones
de sujeción especial.Sfl

Tesis de Alejandro Nieto:

Este autor hace una doble distinción: Por una parte, postula el reconoci-
miento del principio de legalidad en el derecho administrativo sancio-
nador y, por otra, afirma la aplicabilidad en dicho ámbito de la reserva
legal, como garantía y concreción del referido principio, distinción que,
según exponemos in/ra, nos parece metodológicamente adecuada.

Precisa que el principio de legalidad comporta la existencia de dos ga-


rantías fundamentales: La reserva legal y el de la tipicidad, reconocien-
do que éstas son corolarios del primero.

** La síntesis de los criterios jurisprudenciales de los tribunales superiores de justicia en


Argentina se resumirían, en opinión del autor, en tres reglas, perfectamente aplicables a
nuestra realidad institucional: a) El reconocimiento de una garantía de orden material y
alcance absoluto, tanto en el ámbito penal como el administrativo sancionador, en orden
a la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y las sanciones correspondien-
tes; b) La tipificación vía ley formal de tales infracciones y sanciones; c) La necesidad
que la tipificación normativa establezca un grado de certeza con relación a las conduc-
tas que generarán una eventual responsabilidad; d) La colaboración reglamentaria en
e proceso de determinación de infracciones y sanciones reserva reglamentaria. Con
pleno respeto a ta reserva legal previa. MALJAR, op. cit., pp. 210-2)1.

62
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

A su turno, no obstante reconocer el carácter objetivo del principio, avan-


za afirmando que de él se deriva un derecho subjetivo, que importa la po-
sibilidad de poder exigir de la administración la observancia del mismo.

Sin perjuicio de lo expuesto, reconoce en él ciertas matizaciones, don-


de destacan las remisiones a normas reglamentarias y las denominadas
relaciones de sujeción especial.

Desde esta perspectiva, la configuración de este principio en el ámbi-


to del derecho sancionador no puede ser comprendido como una mera
traspolación en su concepción desde el ámbito del derecho penal. Por lo
mismo, existiría un principio de legalidad administrativa y un principio
de legalidad penal, de características y alcances diferenciados.

En segundo término, la reserva legal -para Nieto- no se erige como una


reserva única. Muy por el contrario, existen, según este autor, distintos
tipos de reservas.

Pese a lo anterior, y no obstante la diversidad de reservas que pudieren


reconocerse en un ordenamiento jurídico dado, este autor viene a preci-
sar el sentido y alcance actual de la reserva de ley. Para este autor espa-
ñol, no constituye tanto el deber del legislador de tipificar las sanciones
como el que tenga la posibilidad de hacerlo y decida si va a realizarlo
él directamente o va a encomendárselo al Ejecutivo. La reserva legal
implica, entonces, una prohibición al reglamento de entrar por su propia
iniciativa en el ámbito legislativo acotado, pero no prohibe al legislador
el autorizar al Ejecutivo para que así lo haga. (sic).*7

« NIETO, Alejandro, Derec ho Administrativo sancionador, Editorial Tecnos, Madrid,


1994, p. 258.

63
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Negar lo anterior, sostiene este autor, importaría una limitación a la


libertad de decisión del Parlamento y, por otro, significaría la imple-
mentación de un sistema irreal, en cuanto implicaría la paralización de
la administración.

Por lo mismo, concluye, llevar la reserva legal a sus últimas conse-


cuencias terminaría beneficiando a los infractores, puesto que la red
legal nunca puede ser tan densa ni modificarse tan rápidamente como
la reglamentaria.88

De aquí que, para este autor, es absolutamente plausible la colaboración


reglamentaria en el ámbito del derecho administrativo sancionador y,
por ende, en el DASE.

• Doctrina nacional.

Tesis de Alejandro Vergara Blanco:89

Para este autor nacional, el principio expresado en el latinazgo nullum


crimen, nullumpoena sine lege, importa concluir que sólo la ley puede
establecer delitos y sus penas, cuestión que se hallaría sujeta a la reser-
va legal.

** Ibídem.
R<>
Sobre e! particular, véase de este autor su obra Derecho Eléctrico, Editorial Jurídica
de Chile, Santiago, año 2005, y su trabajo titulado "Esquema de los principios del de-
recho administrativo sancionador", en Revista de Derecho de la Universidad Católica
del Norte, año II, N° 2, 2004.

64
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Asimismo, importaría la proscripción del reglamento en la materia, de lo


que cabria concluir que el reglamento, en ningún caso, puede establecer
delitos ni derivarse, de allí, penas administrativas, quedando relegado el
ejercicio de la potestad reglamentaria a la habilitación legal previa.

Por lo anterior, concluye este autor, la "Colaboración reglamentaria" se


hallaría virtualmente proscrita en materia de iuspimiendi estatal, ya sea
penal o sancionatorio administrativo.

De aquí que concluya, entonces, que ninguna resolución administra-


tiva podrá imponer una sanción fundándose en la infracción de un
reglamento.

Tesis de Jorge Bermúdez Soto:9"

Para este autor, resulta necesario distinguir entre legalidad y reserva


legal, donde la legalidad importa la primacía de las normas con rango
de ley, en tanto que la segunda comporta que la administración debe
actuar con respeto a las normas de contenido legal, hallándose habili-
tada para actuar sólo cuando una ley la ha autorizado para ello.

Uno y otro principio, para Bermúdez, encuentran asidero en lo estable-


cido en los artículos 6o y 7o de la Constitución Política y 2o de la Ley
N° 18.575.

1)11
BERMÚDEZ SOTO, Jorge, Principio de reserva legal (como principio diverso al de
legalidad). En prensa.

65
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Precisa, seguidamente, que el límite de la reserva viene dado por la


esencialidad en el tratamiento objeto de la reserva, lo que tiene conse-
cuencias directas en la densidad de la regulación.

Por otra parte, sostiene Bermúdez que los alcances de la reserva de


ley dependerán, en importante medida, de la naturaleza de la actividad
ejecutada por la organización, sea una gestión de prestación o de inter-
vención. En esta última situación la exigencia de reserva legal sería más
estricta, en tanto cuanto de dicha actividad es susceptible la afectación
de derechos fundamentales.

Tesis del Tribunal Constitucional:

Al tenor de diversas sentencias de este Contralor Constitucional1", es po-


sible decantar la doctrina de esta institución sobre la materia en análisis.

En síntesis, esta judicatura constitucional ha planteado dos tesis sobre


el particular. Una primera, que emana del pronunciamiento emitido en
el año 1996 y la tesis actual, contenida en las sentencias recaídas en los
roles 479 y 480.

En una primera interpretación el TC sostuvo que aunque exista una


dualidad de sistemas represivos del Estado, en ambos casos son apli-
cables los mismos principios de legalidad y tipicidad. Por lo tanto, los
principios conocidos generalmente como del derecho penal hay que
considerarlos como principios generales del derecho administrativo

En especial las sentencias emitidas en las causas rol N°s. 244 de 1996 y 479 y 480,
ambas de 2006.

66
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

sancionador. De aquí que la llamada colaboración reglamentaria está


no sólo limitada, sino que virtualmente proscrita en materia de ius pu-
niendi estatal, ya sea penal o sancionatorio administrativo y no cabe,
en ningún caso, considerar al reglamento como origen de algún ilícito
administrativo o de alguna pena.

En la actualidad, el TC ha sostenido que el estatuto jurídico de la acti-


vidad sancionatoria de la administración admite la colaboración de la
potestad reglamentaria, aun cuando dicha colaboración se hallaría limi-
tada a los reglamentos subordinados o de ejecución de la ley que regula
una actividad económica, conforme con lo cual se hallaría excluida la
potestad reglamentaria autónoma.92

En síntesis, es posible sostener que no existe acuerdo en la doctrina


respecto del sentido y alcance que el principio de legalidad y la reserva
legal tiene en el ámbito del derecho administrativo sancionador, osci-
lando entre aquellos que postulan la existencia de una reserva absoluta,
frente a los que permiten la colaboración reglamentaria (reserva legal
relativa).

Por lo mismo, resulta de suyo pertinente establecer los parámetros y


fundamentos que nos permitirán, en nuestra opinión, sustentar la tesis
de la reserva legal absoluta en el ámbito del DASE.

Estos pronunciamientos abarcan, en síntesis, las siguientes materias: a) Análisis


de la relación de la garantía del artículo 19 N° 21 con las sanciones administrativas;
b) El principio de legalidad y las sanciones administrativas; c) La reserva legal y las
sanciones administrativas; d) Las sanciones administrativas y la potestad reglamentaria
autónoma.

67
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

b) Nuestra opinión sobre la materia.

No resulta plausible, ni metodológicamente correcto, emitir una opi-


nión sobre este punto sin asistir a las disposiciones especiales aplicables
en la materia de estudio.

En efecto, al efectuar un rápido análisis de las normas aplicables al


DASE, es posible reconocer la existencia de disposiciones cuyo senti-
do, alcance y configuración podrían llegar a importar una afectación del
principio de legalidad y, especialmente, de la reserva de ley. Por cierto,
los alcances que efectuemos sobre el particular nos permitirán decan-
tar la validez de tales disposiciones, de caras al ordenamiento jurídico
constitucional chileno, sin perjuicio de que, como paso previo y a partir
de aquél, estemos en condiciones de fijar el real sentido y alcance que
la reserva legal debe tener en el ámbito del DASE.

Realizada tal prevención y sin pretender presentar propuesta taxativa


sobre el particular, nos parece necesario tener en consideración las si-
guientes disposiciones, contenidas en la Ley N° 18.410, Orgánica de la
SEC, a objeto de realizar una adecuada inteligencia del tema que nos
ocupa. Así v.gr.:

- De acuerdo con lo previsto en el artículo 3 o , N° 17, correspon-


derá a la SEC, en las resoluciones que dicte, la aplicación de
multas u otras sanciones, conforme lo autoriza la ley.

- A su turno, de acuerdo con lo previsto en el numeral 23 del ar-


tículo 3 o , corresponderá a la SEC sancionar el incumplimiento
de las normas técnicas y reglamentarias vigentes o que se esta-

68
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

blezcan en virtud de la legislación eléctrica, de gas o combusti-


bles líquidos relativas a las instalaciones correspondientes, con
desconexión de éstas, multas o ambas medidas.

- Por otra parte, según el artículo 15 del indicado texto legal, las
empresas, entidades o personas naturales, sujetas a la fiscali-
zación o supervisión de la Superintendencia, que incurrieren
en infracciones de las leyes, reglamentos y demás normas re-
lacionadas con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en
incumplimiento de instrucciones y órdenes que les imparta la
SEC, podrán ser objeto de la aplicación por ésta de las sancio-
nes que se señalan en este título, sin perjuicio de las estableci-
das específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales.

De lo expuesto supra, existen dos cuestiones que debemos dilucidar:


Una, la referida a la adecuada y acertada inteligencia de la aplicabilidad
del principio de legalidad en el ámbito del régimen sancionador eléc-
trico. La otra, las consecuencias que se derivan de esa configuración
tomando en consideración el régimen imperante en el DASE, en los tér-
minos que se coligen de las disposiciones transcritas precedentemente.

/. Atendida la naturaleza de la actividad empresarial eléctrica:


¿Es posible colegir la existencia de restricciones al principio de
legalidad (reserva legal)? Actividad de sen'icio público regula-
da y relaciones de sujeción especial.

En forma preliminar, nos ha parecido oportuno presentar nuestras ex-


cusas sobre el análisis de esta situación en particular, dado que creemos
que amerita muchas más reflexiones que las líneas que le dedicamos

69
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

en este trabajo. Por lo mismo, el afán que nos ha movido a referirnos a


esta materia no es sino contextualizar adecuadamente el régimen san-
cionador eléctrico de manera que, desde allí, estemos en condiciones de
presentar algunas conclusiones sobre este punto.

La actividad de servicio público eléctrico es una actividad fuertemente


regulada. Ya en otra oportunidad nos hemos referido a esta materia".
Sabemos que la regulación de esta actividad se encuentra determinada
por múltiples factores: La naturaleza de servicio público de la prestación,
la existencia de imperfecciones del mercado, la existencia de factores
sociales, ambientales, económicos, empresariales, tecnológicos, etc.

Por cierto que el resultado de esta regulación conforma un escenario


complejo, no fácil de comprender si no se considera el marco de facto-
res relevantes de esta actividad.

El principal interés del Estado en establecer un régimen de regulación


de esta actividad, se encuentra en el fin público que a través de ésta se
persigue. Mas, se trata de una actividad que debe compatibilizar los le-
gítimos intereses estatales, como las legítimas expectativas y derechos
que asisten a las empresas que, por esta vía, colaboran con el Estado en
la satisfacción de tal interés público.

Resulta dable recordar que el ejercicio de las prerrogativas del Estado-a


través de sus organismos especializados-, debe necesariamente respetar
los principios de legalidad, razónabilidad, proporcionalidad, eficiencia,

1,1
Sobre el particular, véase el Capítulo Primero de este trabajo.

70
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

eficacia, responsabilidad y control, de forma que su actuar no implique


una afectación de los derechos individuales y propenda a la satisfacción
de los intereses colectivos, con pleno respeto del ordenamiento jurídico
vigente. En un régimen de derecho no existe autoridad, ni órgano ni
agente que pueda abstraerse del cumplimiento de tales postulados, sin
que ello importe el surgimiento de responsabilidad y determine, conse-
cuentemente, la anulabilidad de las actuaciones ejecutadas con infrac-
ción de tales principios de organización administrativa.

La existencia de una gestión regulada encuentra sustento en la natura-


leza de la actividad de servicio público. Desde aquí, la existencia del
régimen sancionador eléctrico —en el marco de las actividades económi-
cas correspondientes-, no es sino una manifestación de la naturaleza de
la actividad que se ejecuta. Las actividades de inspección-regulación-
control del Estado y sus organismos, encuentran su fundamento en el
fin de la actividad realizada por la empresa en este mercado.

La actividad sancionatoria eléctrica, en esta perspectiva, no es un fm


en sí misma; por el contrario, es un instrumento que asegura el desa-
rrollo de una actividad que pretende satisfacer un beneficio de alcance
general. Asimismo, atendida la intensidad de dicha actividad es que el
Estado y sus organismos, reconocen ciertos límites o restricciones en
su ejercicio.

Conforme con ello, la sola circunstancia de existir esta relación tute-


lada, en la que el Estado asume un rol de garante en la satisfacción de
el interés público comprometido en el desarrollo de esa actividad, no
importa que dicha relación constituya un régimen de excepción al prin-
cipio de legalidad y de la reserva legal.

71
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Sobre este punto en particular, la doctrina científica ha reconocido la


existencia de particulares relaciones que importarían una atenuación de
las exigencias que impone la legalidad y la reserva legal. Una de ellas,
se encuentra constituida por las denominadas Relaciones de Sujeción
Especial.

Sin pretender agotar este tema, bástenos indicar que las denominadas
relaciones de sujeción especial hayan su sustento en el ámbito interno
del Estado, y en su concepción tradicional, se hallarían sustraídas del
principio de la legalidad y de la reserva legal.1,4

En nuestra opinión, en el DASE no se configura una relación de suje-


ción especial, de forma que la relación que surge entre el Estado y el
prestador no se yergue como una relación excepcionada al respeto del
principio de legalidad y de reserva legal. El hecho de tratarse de una
relación fuertemente regulada, en los términos y sobre los fundamentos
que hemos tenido ocasión de señalar, no determina su configuración
como una relación de sujeción especial.

El carácter regulado de la relación importa la intervención del Estado


en todo lo relativo a la prestación del servicio, pero tal intervención
debe ejecutarse con pleno respeto a los principios que informan a la
organización administrativa, como también a los principios de derecho

^ Esta postura constituye la posición tradicional sobre esta materia. Ello dado que, mo-
dernamente, no obstante la especialidad de su régimen, esto no permitiría concluir que
éstas escapan a la aplicación de los principios del derecho administrativo sancionador
y, por ende, al principio de legalidad. Por cierto, su aplicabilidad admitirá matizaciones
que, con todo, no podrían ser indicadas de antemano, por cuanto éstas dependen de la
intensidad de la especialidad de la relación. Véase, NIETO, Alejandro, Derecho Adminis-
trativa Sancionador, Editorial Tecnos, Madrid, 1994, p. 228.

72
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

penal, aplicables al derecho administrativo sancionador, con las ade-


cuaciones respectivas.

Nos parecen interesantes, sobre el particular, las reflexiones que, sobre


esta materia, ha realizado el Tribunal Constitucional español.95

Ha sostenido esta judicatura que la existencia de situaciones fuertemen-


te intervenidas y reglamentadas no determinan la concreción de limi-
taciones a los derechos constitucionales, lo que permite concluir que
éstas no se estructuran como relaciones de sujeción especial.9'1

Creemos que es perfectamente posible traspolar dicho razonamiento a


la situación existente en el derecho sancionador eléctrico en Chile: Una
cuestión es la existencia de un mercado regulado y otra, muy diversa, es
sostener que de la regulación puede devenirse la configuración de una
relación especial de sujeción que exacerbe el régimen de la legalidad.

La regulación determina la intervención estatal del mercado, en aras


de la satisfacción del interés general, pero tal intervención estatal debe
ejecutarse con pleno respeto a los derechos fundamentales y al princi-
pio de legalidad: A mayor abundamiento, no existe ninguna norma -ni
constitucional ni legal- que permita arribar a dicha conclusión.

95
Al respecto, véase HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, Francisco, "La reserva de ley en materia
sancionadora. Avances, retrocesos y contradicciones de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucionar, en RAP, N° 166, Madrid, 2005, p. 197.
%
Tales afirmaciones han sido efectuadas con ocasión de la actividad económica pri-
vada de prestación de servicios de transporte en auto-taxi, asi como en lo relativo a la
actividad de producción y elaboración de vinos con denominación de origen.

73
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

LO anterior, por cierto, hace especialmente complejo el panorama del


derecho sancionador eléctrico: Confluye en él un delicado equilibrio
entre las potestades inspectoras, regulatorias y fiscalizadoras de la SEC,
y los legítimos derechos que el ordenamiento reconoce al operador del
servicio. De aquí el fundamental rol que desempeña el principio de le-
galidad: Una garantía tanto para la administración como para el parti-
cular administrador. Sólo a través de él puede encausarze el ejercicio de
estas potestades públicas de la SEC, en armonía con el ordenamiento
nacional y con pleno respeto de los derechos de los administrados.

En síntesis, estamos en condiciones de concluir que la SEC, en cuanto


es un órgano de la administración del Estado, debe adecuarse a tos prin-
cipios de legalidad, razonabilidad, eficiencia, eficacia y responsabilidad
en el desempeño de sus atribuciones en el régimen eléctrico.

De aquí que el ejercicio de las prerrogativas que, sobre la materia, se reco-


nocen a la SEC no puede llegar a importar una afectación de los derechos
fundamentales, máxime cuando ello puede derivar en la producción de
desincentivos en el desarrollo de esta actividad de servicio público o, en
el mejor de los casos, puede tender a crear riesgos que las empresas inter-
nalizarán como costos de la actividad, lo que, por cierto, irá en desmedro
del consumidor final o usuario del servicio público de electricidad.

ii. Inadmisibilidad de las deslegalizaciones ei i el ordenamiento ju-


rídico chileno. El reconocimiento del principio de legalidad y
de reserva legal en el ordenamiento constitucional chileno v su
aplicabilidad en el DASE.

Lo típico de la legalidad-reserva legal, se encuentra en el hecho de


que el legislador debe enmarcar la actuación de los órganos adminis-

74
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

trativos. Asi, debe delimitar por anticipado la competencia de dichos


órganos y las bases del procedimiento que han de seguir para ejercer-
las.97

El legislador no puede renunciar a regular aquellas materias que son de


su competencia exclusiva. Por lo mismo, la regulaciones de las infrac-
ciones y de las sanciones respectivas deben hallarse contenidas en una
ley formal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 N° 3, de la
Constitución Politica.

A tal conclusión podemos arribar del análisis armónico de los artícu-


los 6 o , 7°, 19 N° 3 inciso séptimo y octavo, e inclusive, a partir de lo
previsto en los artículos 19 N° 21 en relación con el 19 N° 26 de la
Constitución, en tanto el DASE importa la configuración de normas
que limitan el ejercicio del derecho a desarrollar cualquier actividad
económica.98

Es en ese sentido que la exigencia constitucional de la reserva de ley


plantea, en palabras de Evans, que la infracción y su sanción se en-
cuentren contenidas en una norma legal y, además, que la descripción
de tales infracciones y sanciones se hallen expresamente descritas en
ella. (Tipificación Legal Directa en nuestra terminología, según ana-
lizaremos en el próximo apartado, lo que no es sino consecuencia
de la reserva legal absoluta aplicable en este ámbito de la actividad
estatal).

G7
C E A EGAÑA, José Luis, "Los principios de reserva legal y complementaria en la Cons-

titución Política \ en Revista de Derecho, Vol. IX, 1998, p. 69.


Máxime cuando el titular quedará condicionado en el desarrollo de tal actividad, a lo
que se establezca, precisamente, a través del DASE.

75
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

Remisiones amplias efectuadas por el legislador al ejercicio de la potes-


tad reglamentaria son inadmisibles en el sistema normativo nacional, en
el marco del DASE.

Según hemos expuesto precedentemente, la propia doctrina"" ha reco-


nocido la existencia de distintos tipos o intensidades de reserva legal,
aceptándose que, en la especie, la reserva debe ser fuerte y estricta,
recortando con ello el ejercicio de la potestad reglamentaria.
A mayor abundamiento, para aceptarse este tipo de procesos (desle-
galizaciones) debe existir una norma expresa que así lo autorice, mas
cuando estos procesos constituyen situaciones abiertamente excepcio-
nales.1"0

En este sentido, se han expresado Jorge Beimúdez Soto y José Luis Cea Egaña.
In
" Un proceso de deslegalización que opera al amparo del ordenamiento jurídico chi-
leno, se encuentra contenido en el artículo 63 de la Constitución Política, que reconoce
la facultad del Presidente de la República de dictar decretos con fuerza de ley sobre
materias propias de ley, previa habilitación legal, y con las restricciones que establece
dicha norma constitucional. Es preciso anotar que tratándose, en estricto rigor, de un
acto administrativo (que regula excepcionalmente materias propias o privativas de ley),
se encuentra afecto a control preventivo de legalidad mediante el trámite de Toma de
Razón - regulado por la Constitución Política y por la Ley N° 10.336- de suyo tras-
cendente en cuanto puede controlarse la existencia de eventuales procesos de deslega-
lización de segundo grado, vale decir, deslegalizacíones derivadas de la decisión que
adopta el Ejecutivo en virtud de la competencia transferida, cuestión que, igualmente,
no se adecuaría al ordenamiento jurídico nacional. Debemos destacar, sin embargo, que
el control que realiza la Contraloría General de la República implica una confrontación
entre la ley habilitante y el respectivo decreto con fuerza de ley, a objeto de verificar
la conformidad de éste con aquélla, mas no importa un pronunciamiento respecto de la
constitucionalidad de la ley habilitante, cuestión que es jurídicamente adecuada, pero
hace necesario destacar, entonces, que el control de este organismo autónomo debe
entenderse sin perjuicio del control que corresponda efectuar al Tribunal Constitucional
con relación a la ley habilitante y su adecuación al ordenamiento constitucional.

76
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Así, entonces, el principio de legalidad y la reserva legal importa, en la


especie, que ninguna ley podrá establecer sanciones sin que la conducta
que se sancione esté expresamente descrita en ella. En los términos
propuestos por Jesch importa, en sintesis, que ciertos actos estatales de
contenido determinado, sujetos a la ley, sólo son conformes a derecho
cuando se dictan sobre la base de una ley: De aquí que ciertos ámbitos
materiales sólo pueden ser regulados, conforme a derecho, en virtud de
una ley.11"

Por lo expuesto, estamos en condiciones de sostener la limitada in-


tervención que cabe al reglamento en el DASE, pudiendo, con todo,
y en nuestra opinión, aceptarse su intervención con relación a las cir-
cunstancias que determinan la aplicabilidad de una infracción o de
una sanción, mas no en lo relativo a su configuración, magnitud o
contenido de éstas.

iii. Alcances de la colaboración reglamentaria en el régimen san-


cionador eléctrico. Habilitación legislativa v/s reserva regla-
mentaria.

El ejercicio de la potestad reglamentaria puede derivar, eventualmente,


de una habilitación legislativa que requiere su intervención. Ya hemos
tenido ocasión de señalar que, atendida la naturaleza de la actividad, la
reserva legal es fuerte y estricta, quedando la actividad reglamentaria
relegada a una mínima expresión.

IÜL
JESCH, Dietrich, Ley y Administración, op. cit., p. 38.

77
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

Ello importa, entonces, que el legislador no podrá renunciar a la re-


gulación de aquellas materias que, de acuerdo con la Constitución,
deben ser abordadas en ese ámbito normativo, y con los grados de
precisión y detalle que en él sean exigibles. Con ocasión de esto,
hemos sostenido que se hallarían proscritos los procesos de desle-
galización normativa, esto es, la decisión del legislador de remitir el
desarrollo de una materia o asunto de su competencia, a la potestad
reglamentaria.

Mas, parece oportuno indicar que la intervención reglamentaria no se


encuentra supeditada necesariamente a la habilitación legislativa.

En efecto, la actuación de los órganos dotados de potestad reglamen-


taria reconoce una habilitación expresa y directamente conferida a
éstos por la propia Constitución. Dicha atribución, claro está, deberá
ser ejercida dentro de los parámetros trazados por la Constitución y
las leyes.

De aquí que la intervención reglamentaria en el ámbito de las infrac-


ciones y sanciones eléctricas puede derivar del ejercicio de la potestad
que la norma reglamentaria confiere a determinadas autoridades admi-
nistrativas.

Tales prerrogativas, no obstante, deberán enmarcarse dentro de los pa-


rámetros constitucionales correspondientes.

Por lo expuesto, si, por ejemplo, el Presidente de la República decide


emitir una norma reglamentaria de ejecución de una disposición legal
vinculada al ámbito eléctrico, ésta 110 podrá inmiscuirse en el ámbito

78
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I O N A D O R

exclusivo del legislador. Es acá donde cobra importancia el rol de ga-


rante que asiste al Tribunal Constitucional, de acuerdo con lo previsto
en la Constitución Política.102

Todo lo anterior, no obstante, no sería óbice para que la determinación


de la infracción se contenga en distintas disposiciones, en la medida que
éstas, a su vez, sean de rango legal.

En síntesis, conforme con lo expuesto, es dable concluir que:

i. De conformidad con lo previsto en las normas constitucionales


precitadas, el ilícito infraccional debe estar establecido en una
norma de rango legal.

ii. Esta reserva comporta que el legislador establezca las normas


esenciales que configuran la sanción, la definición de los motivos
y fines que se persiguen por la ley al establecer dichos institutos
sancionatorios, así como la regulación material de los criterios de-
finí torios de los supuestos de hechos que se aplicarán al nuevo
cuerpo preceptivo, fijando los destinatarios del mismo, así como
los medios, requisitos, cargos y obligaciones, trámites, procedi-
mientos y otros elementos que, por su rasgo de matrices o esencia-
les, determinen la fisonomía única del estatuto respectivo.1"3

W2
En especial, en lo relativo al control del reglamento como emanación de la potestad
reglamentaria, de acuerdo con lo prescrito en el capítulo referido al Tribunal Constitu-
cional.
M
CEA EGAÑA, o p . cit., p. 68.

79
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

iii. La función del reglamento en este ámbito es prácticamente ino-


cua: Sea por habilitación legislativa o actuación oficiosa de los
órganos dotados de potestad reglamentaria, no pueden crearse
ni modificarse los tipos infraccionales estatuidos a través de una
norma de naturaleza legal. Aceptar lo anterior implicaría una in-
tromisión del reglamento en el ámbito exclusivo de la ley.

iv. Lo anterior no obsta el ejercicio de tal potestad reglamenta-


ria, destinada a la dictación de normas meramente accesorias,
pero éstas no podrán alterar ni la esencia ni el sentido de la
infracción o de la sanción previa y legalmente establecida.104

v. Como corolario de lo expuesto precedentemente, doña Gladys


Camacho ha sostenido que "la configuración del principio de
legalidad en concordancia con la institución de la reserva legal
permite afirmar que para la administración es necesario contar
con apodera mientos otorgados por ley formal que cumpla con
los requisitos de determinación y especificidad para los casos
en que su actuación tenga eficacia limitativa o ablatoria de los
derechos de las personas", cuestión que se configura -precisa-
mente- tratándose del DASE.105

vi. Desde aquí, por último, estamos en condiciones de sostener que


nos parecen de dudosa legitimidad las disposiciones precitadas

IIM
Una interpretación como la propuesta permite compatibilizar la certeza jurídica con
la eficiencia y flexibilidad en el mercado eléctrico.

CAMA TILO CEPEDA, Gladys, "Las modalidades de la actividad administrativa y los


principios que rigen la actuación de la Administración del Estado", en Derecho Admi-
nistrativo. 120 años de cátedra, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2008, p. 257.

80
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

de la Ley N° 18.410, en tanto dispone que la configuración del


ilícito puede tener por fundamento una norma reglamentaria e,
inclusive, una norma de inferior jerarquía. Compartimos con
Evans, al tenor de los razonamientos precedentes, que tal dis-
posición importa una vulneración a la reserva legal que las nor-
mas constitucionales consagran en relación con las conductas
que pueden ser objeto de sanción.106 u,7 lüS

2. El principio de tipicidad

Distinción entre principio de legalidad y tipicidad en el régimen san-


cionador eléctrico.

En una definición general, extraída desde el derecho penal, la tipicidad


alude a la correspondencia entre el hecho ocurrido en la realidad y el
descrito por una norma jurídica.109

LÜTL
EVANS Y SEEGER, o p . c i l . , p p . 5 9 8 - 5 9 9 .

1111
La situación expuesta se circunscribe a aquello que la doctrina denomina "cláusulas
residuales", que pueden llegar a representar una afectación del principio de la legalidad
y la reserva legal como garantía en la imposición de sanciones. Volveremos sobre el
particular, infra, a propósito de las sanciones administrativas. Sobre el particular, puede
verse el interesante trabajo de A R R O Y O JIMHNEZ, Luis, "El Régimen Sancionador en los
mercados de telecomunicaciones*\ Revista de Administración Pública, Madrid, 2005,
pp. 265-297.
IIIS
Sobre este punto en particular ha sostenido Arturo Fermandois que: "La flexibilidad
que se solicita para el ejecutivo y su potestad no puede derivar en la imposición de exi-
gencias o condiciones más exigentes para el titular del derecho que aquellos previstos
por el legislador". F E R M A N D O I S V O H R I N G É R . Arturo, Derecho Constitucional Económico,
Editorial Universidad Católica de Chile, Santiago, 2006.
IUY
C R E U S S , Carlos, "Sinopsis de derecho penal. Parte general', citado por D E L VILLAR B R I -

TO, Waldo, Manual de Derecho Penal Parte General, Edeval, Valparaíso, 1985. p 94.

81
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

La tipicidad importa, por ende, la exigencia de que sea una norma jurí-
dica la que describa la conducta que tiene aparejada una sanción.

Rodríguez Devesa"0 ha sostenido sobre el particular que la tipicidad es


una consecuencia inevitable del principio de legalidad. En el derecho pe-
nal, para que una acción sea delictiva no basta que sea antijurídica, sino
que es preciso que se encuentre tipificada, vale decir, descrita en la ley.

Dicho de otra forma, la exigencia de este principio -en el ámbito penal-


impone que una norma, de naturaleza legal, debe describir el hecho
-acción u omisión- al que la ley impone la aplicación de una determi-
nada pena, igualmente descrita en la norma legal.

Tal aserto se encuentra expresamente reconocido y aceptado en el ám-


bito del derecho administrativo sancionador. Así, para Nieto, el princi-
pio de la tipicidad es una derivación del principio de la legalidad, de lo
que colige la necesidad de la determinación normativa de la infracción-
sanción, aun cuando este mismo autor reconoce la existencia de ade-
cuaciones del principio en el ámbito administrativo.

En el ámbito nacional, Vergara Blanco ha dicho que este principio es


una derivación del principio general de certeza, y en su virtud la ley
-nunca el reglamento- debe contener una descripción precisa de la con-
ducta que debe ser sancionada.111

11,1
Derecho Penal Español, Editorial Dykinson, Madrid, 1994.
111
VI:RGARA BLANCO, Alejandro, "Esquema de ¡os principios del Derecho Administrati-
vo Sancionador", Revista de Derecho, año 11, N° 2, 2004, p. 142.

82
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De aquí -en opinión que compartimos-, que para este autor lo que debe
emanar del cumplimiento de este principio es el establecimiento por ley
de una descripción y determinación de la o las conductas que quedan
sometidas a sanciones, de manera que sea posible predecir -con certe-
za-, la sanción que se impondrá en caso de que alguien incurra en la
conducta tipificada. 112

Para Evans Espiñeiro, a su tumo, la exigencia de tipicidad emana de


lo previsto en el inciso final del N° 3 del artículo 19 de la Constitución
Política, en cuanto dispone que ninguna ley podrá establecer penas sin
que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita en ella, dis-
posición de la que puede colegirse, además, y según sostiene este autor,
la prohibición de las leyes penales en blanco (y, consecuentemente, de
las normas legales de naturaleza infraccional en blanco).113

Conforme con lo expuesto y desde esta perspectiva de análisis, el man-


dato de tipificación comportaría una garantía: La necesidad de que el
tipo infraccional (y su sanción) se encuentre descrito en la norma jurí-
dica de naturaleza legal.

No obstante, y según anticipamos, parte de la doctrina reconoce la pro-


cedencia de la colaboración reglamentaria e, incluso, el tratadista es-
pañol Alejandro Nieto ha planteado la viabilidad de que ante vacíos
normativos que afecten la tipificación de la infracción, éstos deben ser
colmados, incluso, recurriendo a los principios generales del derecho,

112
Ibídem.
111
Derecho eléctrico, Editorial LexisNexis, Santiago, 2006, p. 578.

83
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

situación que, a la luz de nuestro ordenamiento constitucional, no nos


parece ni convincente ni viable jurídicamente.

Conforme con lo expuesto: ¿Cuáles son las adecuaciones que afectarían


al principio de tipicidad en el ámbito del DASE?

Si aceptamos, a prior i, que el principio de tipicidad comporta en el


DASE la exigencia que la descripción del tipo se encuentre contenida
en una norma legal: ¿Cómo debemos interpretar, por ejemplo, las dispo-
siciones contenidas en los artículos 16 N° 2 y 16-A de la Ley N° 18.410
y el artículo 81 N° 1 de la Ley General de Servicios Eléctricos?

Atender dichas interrogantes exige, por cierto, realizar una interpreta-


ción armónica del ordenamiento jurídico nacional, donde la Carta Fun-
damental debe servir de guía para tal fin.

De acuerdo con lo expuesto precedentemente, estimamos que el estudio


de la tipicidad en el campo del Derecho Administrativo Sancionador
Eléctrico, hace menester abordar cuatro aspectos fundamentales;

a) El ámbito de aplicación u operatividad de la tipificación: La tipi-


ficación de las infracciones y la tipificación de las sanciones;

b) Las diversas categorías de tipificaciones (densidad normativa):


Tipificaciones legales, tipificaciones reglamentarias, otras tipi-
ficaciones. Tipificaciones directas e indirectas.

c) La problemática de la tipificación imperfecta: Tipos infraccio-


nalcs en blanco, y

84
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

d) La posición de la Superintendencia de Electricidad y Combus-


tibles sobre la materia. Comentarios críticos.

a) El ámbito de aplicación u operatividad de la tipificación. La


tipificación de las infracciones y la tipificación de las sancio-
114
nes.

La doctrina suele hacer hincapié en la necesidad de que la infracción se


encuentre tipificada en el ordenamiento jurídico, sea en virtud de una
norma legal, o debidamente complementada mediante una norma de
naturaleza reglamentaria.

Lo anterior implica, en nuestra opinión y según expondremos más ade-


lante, que una infracción en el ámbito eléctrico debe encontrar su aside-
ro en una norma de naturaleza legal.

No obstante, la exigencia de la tipicidad infraccional no se agota en ese


único aspecto; además, será menester que una norma jurídica precise
cuál es la pena administrativa asociada a tal infracción.

114
Para Gallardo Castillo, la legalidad, reserva legal y tipicidad se encuentran estre-
chamente vinculadas. La reserva legal se refiere al continente. La tipicidad vincula
al contenido. Esta última se yergue como garante de la seguridad jurídica, enten-
dida aquélla como confianza de los administrados en la actuación de la adminis-
tración al aplicar el derecho. Sostiene, además, que el mandato de la tipificación
se desenvuelve en dos niveles: Uno, de naturaleza normativa, que obliga a que la
norma legal describa los elementos esenciales de la infracción-sanción. Otro, de
aplicación de la norma, que obliga a que el hecho concreto imputado al autor se
corresponda con el descrito previamente en la norma. En GALLARDO CASTILLO, Ma-
ría Jesús, Los principios de la potestad sancionadora. teoría y práctica, Editorial
lustel, Madrid, 2008, p. 92.

85
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

En efecto, nos parece un principio inconcuso que tanto la infracción


como la sanción subsecuente se encuentren sometidas a la observancia
del principio de tipicidad, máxime si recordamos que éste no es sino
consecuencia del principio de legalidad y aquél -mediante la técnica
de la reserva legal- es plenamente aplicable al binomio infracción-
sanción.

En la especie, la tipicidad comporta o importa que la norma jurídica


describa, clara y precisamente, el hecho -la acción u omisión- que
conforma o constituye la infracción, las circunstancias que determi-
nan su comisión, y la infracción o pena que se asocia a la comisión
de la misma.

Por ello, forzoso resulta indicar que debe tratarse de una norma de con-
tenido preceptivo, en la medida que debe ordenar un hacer o un no
hacer, vinculando a su inobservancia, una determinada sanción.

Por lo expuesto, no queda sino colegir, entonces, que la calificación de


la naturaleza infraccional de la acción u omisión en que ha incurrido
una empresa prestadora de servicios eléctricos, sólo es determinable en
virtud de un proceso de subsunción de la realidad fáctica con la norma
jurídica de carácter legal, sin que la SEC tenga competencia para inter-
venir ni alterar las condiciones objetivas que determinan la comisión de
la infracción y la sanción ulterior.

No es jurídicamente procedente, a la luz de nuestro ordenamiento


institucional, que la SEC imponga sanciones sobre la base de nor-
mas que no cumplan con estos requisitos esenciales, sin que ello im-
porte -necesariamente- una actuación que infrinja el ordenamiento
jurídico.

86
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Los principios de legalidad, reserva legal y de tipicidad constituyen ga-


rantías, en cuanto de éstos se concluye que los poderes públicos se en-
cuentran inhabilitados para intervenir en la regulación de los derechos
fundamentales, siendo irrenunciable la potestad legislativa con relación
a las materias reservadas."5

b) Las diversas densidades normativas del principio de la tipici-


dad: Tipificaciones legales, tipificaciones reglamentarias, otras
tipificaciones. Tipificaciones directas e indirectas

La tipicidad como principio en el que se funda el régimen sancionador


eléctrico, reconoce, en doctrina, diversos tipos de densidades.

Por densidad normativa de la tipicidad hacemos referencia a la con-


figuración normativa del principio de tipicidad. A partir de aquí la
doctrina ha llegado a reconocer la existencia de tipificaciones legales
y reglamentarias, manifestaciones de la densidad normativa de la ti-
picidad.

De lo expuesto es posible extraer una primera consecuencia: Toda in-


fracción y su respectiva sanción, en el ámbito sancionador eléctrico,
deben estar predeterminadas por una norma jurídica (cuestión que la
doctrina denomina -precisamente- predeterminación normativa116). Lo

NOGUEIRA ALCALA, Humberto, "Lincamientos de interpelación constitucional y del


bloque constitucional de los derechos", Editorial Librotecnia, Santiago, 2006, p. 310.
"<• HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, Francisco, "La reserva de ley en materia sancionados Avan-
ces, retrocesos y contradicciones de la jurisprudencia del Tribunal Constrntaonaí , en
RAP, N° 166, Madrid, 2005, p. 173.

87
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

anterior responde a la garantía material de previsibilidad y certeza de


las infracciones y sanciones."7

La segunda cuestión a dilucidar, dice relación con el rango normativo


en cuya virtud puede configurarse la infracción y la sanción correspon-
diente: Así, en el derecho nacional, el Tribunal Constitucional chileno,
en fallos relativamente recientes118, ha sostenido que la configuración
normativa de la tipicidad puede hallar su sustento en una norma de ca-
rácter legal, permitiéndose la intervención del reglamento sólo al esta-
blecimiento de aspectos accidentales ya de la infracción, ya de la san-
ción correspondiente.1"

No obstante lo anterior, este contralor constitucional ha hecho hincapié


en que la densidad normativa no es sino consecuencia de la exigencia
que impone la propia Constitución al legislador; por lo mismo, dicha
exigencia impone al legislador la obligación de configurar el ordena-
miento con una densidad normativa suficiente, tanto sustantiva como
formalmente entendida, de manera que no pueda después el proyecto o
la ley respectiva, determinar una habilitación excesiva a favor de la po-

117
E importa, en último término, una concreción del principio de la seguridad ju-
rídica, Al respecto, nos remitimos a lo expuesto en la introducción del presente
trabajo.

"" Roles N°s. 479 y 480 de 2006.

"" Sobre un análisis en perspectiva respecto de la evolución de la posición del


Tribunal Constitucional sobre la materia, puede verse, CARMONA SANTANDER, Car-
los, 'Tres problemas i/e la potestad reglamentaria. Legitimidad, intensidad v con-
tror en Revista de Derecho, N° 3, Consejo de Defensa del Estado, Santiago, 2001,
6
pp. 30-62.

88
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

testad reglamentaria de ejecución o, más grave aún, como consecuencia


de una deslegalización, la que es contraria a la norma constitucional.12U
Por lo mismo, la tesis del Tribunal Constitucional en orden a aceptar la
remisión a la norma reglamentaria encuentra una fuerte limitante en la
reserva legal (relativa).

Compartimos en parte la posición planteada por el Tribunal Cons-


titucional. Para nosotros, el DASE debe regir el principio de la ti-
pificación legal en cuanto a las infracciones y sanciones. Pero debe
tratarse, en nuestra denominación, de una tipificación legal directa
(en contrapartida de la tipificación legal indirecta o asistida por un re-
glamento, en los términos que propugna el Tribunal Constitucional):
Toda infracción-sanción en el DASE debe sustentarse en una norma
de carácter legal, cuestión que se sustenta en el propio ordenamiento
constitucional chileno.

Quedaría excluida, en nuestra opinión, la posibilidad de tipificaciones


infraccionales indirectas de naturaleza reglamentaria, derivadas de un
reenvío legislativo al ejercicio de las potestades reglamentarias de la
autoridad administrativa, del ejercicio oficioso de tal potestad, u otro
tipo de tipificaciones derivadas de la actividad jurídica de la adminis-
tración.121

l2ü
Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en causa rol N° 370, de 9 de abril de
2003, considerandos trigésimo quinto y trigésimo sexto,
1:1
La posibilidad de configuraciones sancionatorias a partir de actuaciones jurídicas de
la propia administración inspectora es derechamente inconstitucional. De aquí que nos
haya merecido críticas la norma contenida en el artículo 15 de la Ley N° 18.410, en los
términos expuestos supra en el apartado sobre el principio de legalidad.

89
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

Esto importa, entonces, que el binomio infracción-sanción debe fun-


darse en una norma de naturaleza legal. No es posible, entonces,
que una norma de naturaleza reglamentaria, disponga la creación de
infracciones o de sanciones, so pena de nulidad de ese acto admi-
nistrativo.

Desde otra perspectiva, la posición expuesta no es sino consecuencia de


la concepción propuesta respecto del sentido y alcance de la reserva le-
gal en el ámbito del DASE: La constitución exige la reserva de ley para
la descripción del delito o infracción, fijando así la fuente normativa en
que aquél debe contenerse y hallarse descrito; pero, además, requiere
que dicha conducta punible o infraccional se encuentre expresamente
descrita.

Es en este orden de ideas que Miguel Ángel Fernández concluye que


una eventual interpretación flexible del principio de tipicidad no puede
significar la afectación de la reserva de ley. Por lo mismo, si el legis-
lador no hiciere una descripción completa y cabal de la conducta que
debe ser sancionada, su complemento debe hallarse contenido en otra
ley, pues lo contrario nada tiene que ver con la tipicidad, sino que vul-
nera la reserva de ley.122

Como corolario de lo anterior, José Roberto Dromi ha sostenido que la


administración no puede crear, por propia iniciativa, sanciones contra
los administrados, por cuanto la determinación de las conductas puni-

Sobre el particular véase, FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, Miguel Ángel, "Potestad sanciona-


dora de la administración y ley penal en blanco: Caso de las eléctricas ante el Tribunal
Constitucional", en Sentencias Destacadas 2006. Instituto Libertad y Desarrollo, San-
tiago, 2007, p, 194.

9 0
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

bles y las respectivas sanciones son de atribución exclusiva del legisla-


dor, competencia indelegable que le pertenece constitucionalmente.12-1

c) La problemática de la Tipificación imperfecta: Tipos infracció-


nales en blanco

Esta cuestión, técnicamente hablando, se encuadra en lo que hemos


denominado la "densidad de la tipificación". No obstante, atendida su
trascendencia, hemos estimado oportuno dedicarle algunas líneas se-
paradas, máxime cuando la situación en comento importa una de las
más delicadas y complejas que pueden presentarse con relación a las
exigencias de tipificación en el ámbito del derecho sancionador admi-
nistrativo eléctrico.

La tipificación imperfecta -tipos penales en blanco en el derecho penal


y tipos infraccionales en blanco en el derecho administrativo eléctrico-
importaría la remisión que hace una norma legal a otra norma posterior,
llamada a configurar la conducta sancionada.

Hemos querido hablar de tipificación imperfecta, dado que lo que con-


figura la existencia de tipos infraccionales en blanco, es una incompleta
descripción del hecho constitutivo de la infracción.

Siguiendo en esto a Evans, interpretación dogmática y normativamente


correcta, creemos que la posibilidad de existir tipos infraccionales en

1:1
Citado por EVANS ESPIÑHRA, Eugenio en "Sanciones Administrativas y regulación de
las actividades económicas en ta jurisprudencia constitucionar, en Revista de Dere-
cho de la Universidad Finis Terrae, N° 10, 2006, p. 128.

91
C A P Í T U L O II - R É G I M E N J U R Í D I C O S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

blanco se encuentra proscrita en el ordenamiento jurídico nacional. En


otros términos: La falta de descripción del tipo infraccional contenido
en una norma legal, sólo puede ser completado en virtud de otra norma
de rango legal, excluyéndose, por tanto, la intervención del reglamento.

La competencia asignada por la Constitución a la ley para regular la


igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos en sede in-
fraccional se encuentra configurada por lo dispuesto en los artículos 19
N° 3 incisos séptimo y octavo y 26° en nexo los artículos 5 o , 63 y 32
N° 6, excluyendo totalmente la posibilidad de que la potestad regla-
mentaria contemple elementos del tipo que no han sido incluidos en la
ley, aun cuando sean accesorias.124

d) Una opinión desde la perspectiva de la SEC. Comentarios críti-


cos

Frente a una interpretación como la propuesta se ha señalado por algu-


nos autores125 -desde la perspectiva de la SEC- que el ius puniendi ad-
ministrativo tiene una individualidad innegable y sus propias dinámicas
y objetivos, cuestión que permite deslindar claramente el derecho penal
del administrativo sancionador y, por ende, contribuye a una especial
configuración de los principios que analizamos.

124
FERNÁNDEZ GONZÁLEZ, Miguel Ángel, "Potestad sancionatoria de la administración
y ley penal en blanco: Caso de las eléctricas ante el Tribunal Constitucional", en Sen-
tencias destacadas Anuario de Doctrina v Jurisprudencia, Libertad y Desarrollo, 2007,
p. 194.
125
En especial, ver VILCHES CFI ts, Esteban, "Las sanciones administrativas en el sis-
tema eléctricoen Revista de Derecho Administrativo Económico, N° 14, Santiago,
2005, pp. 19-27.

92
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I O N A D O R

Desde aquí se concluye, entonces, que el principio de legalidad debe


compatibilizarse con el principio de utilidad, que la garantía de seguri-
dad jurídica se obtiene igualmente vía publicidad y garantías procedi-
mentales, y que, finalmente, la exigencia de tipicidad legal directa no
se adecúa a un ámbito en constante cambio, por lo que es perfectamente
entendible que quien ingresa libre y espontáneamente al desarrollo de
la actividad prestacional eléctrica, debe adecuarse a las decisiones que
se adopten por la autoridad administrativa.

Como corolario a las cuestiones analizadas precedentemente y a la luz


de la posición doctrinaria expuesta supra, resulta del todo oportuno
efectuar un par de consideraciones finales sobre la materia.

En primer lugar: Estamos contestes con la postura que propugna una


especial configuración de los principios del derecho penal en su aplica-
bilidad en el ámbito sancionador.

No obstante, tales matices deben, necesariamente, adecuarse a la ins-


titucionalidad normativa, de forma que la interpretación o concepción
que se proponga sea coherente y guarde armonía con dicho ordena-
miento institucional.126

13(1
Dentro de los postulados de hermenéutica constitucional, la doctrina constitucional
reconoce el "postulado de interpretación conforme a la Constitución", que constituye
un método o técnica de interpretación jurídica que busca aquella interpretación mas
armoniosa y coherente con la Carta Fundamental. Esta línea interpretan va busca eli-
minar toda interpretación del precepto que conduzca a un resultado contrario con la
Constitución. La interpretación conforme con la Constitución posibilita una renuncia
al formalismo jurídico y las interpretaciones convencionales en nombre de la justicia
sustantiva y de la seguridad jurídica. Por lo expuesto, si la norma constitucional pro-
pugna la legalidad de las penas, la norma inconstitucional debe adecuarse a dicho

93
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

Conforme con dicha institucionalidad se reconoce, por una parte, el


principio de legalidad y de reserva legal (artículo 19 N° 3 de la CP) y,
por otra, la amplia libertad de emprendimiento en materias económicas
(artículo 19 N° 21 de la CP). Dicho emprendimiento, por cierto, debe
someterse a una regulación legal (artículo 19 N° 21 de la C.P.E). A su
turno, la potestad sancionatoria en el DASE importa una manifestación
de tal regulación, la que conforme con el artículo 19 N° 3, también debe
adecuarse a la legalidad vigente.

El ordenamiento eléctrico reconoce importantes prerrogativas a favor de


la autoridad administrativa137 -prerrogativas que pueden importar afec-
taciones patrimoniales de los operadores del sistema- y que encuentran
su justificación, precisamente, en la naturaleza de la actividad regulada.
No obstante, como hemos tenido ocasión de indicar, tal regulación no
puede importar la afectación de los derechos fundamentales, de manera
tal que el respeto del principio de legalidad, en los términos expuestos,
se configura como una garantía no sólo de la regularidad en el ejercicio
de tal actividad contralora fiscalizadora, sino que, además, en una vía de
resguardo de los derechos reconocidos por el sistema constitucional.

En segundo lugar: En lo relativo al principio de legalidad, no queda


muy claro el sentido y alcance que realiza este autor acerca del denomi-

Contínuación nota
mandato, sin que el legislador pueda, mediante un ejercicio interpretativo o aludiendo
a su libertad, reenviar la regulación de tales materias a la potestad reglamentaria de
los órganos administrativos, máxime cuando ello significaría contradecir el sentido de
la Carta Fundamental. N O G U E R A A L C A I A. Humberto, Lincamientos de interpretación
constitucional y Bloque constitucional de los derechos, Librotecnia, 2007, p. 128.
1:7
AI respecto, basta efectuar una lectura del extenso catálogo de atribuciones que po-
see la SEC, de acuerdo con lo previsto en el artículo 3o de la Ley N° 18.410.

94
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

nado principio de la utilidad, que determinaría las morigeraciones que


se sugieren, en especial, en lo relativo a la incorporación de la potestad
reglamentaria en la configuración de infracciones y sanciones.

Debemos recordar, al respecto, que la actividad económica vinculada


al mercado eléctrico, no importa la configuración de una relación de
sujeción especial que determine limitaciones a la reserva legal.

Hemos tenido ocasión de indicar que el sustento constitucional de lo


anterior se encuentra en lo previsto en el artículo 19, N° 21 y 3 inciso
octavo de la Constitución Política.

Por lo mismo, no son concebibles, en nuestro sistema, procesos de desle-


galización. El legislador no puede renunciar a la regulación de las materias
que, por mandato constitucional, deben hallarse contenidas en una ley.

En este sentido, no compartimos la concepción propuesta por Nieto, en


orden a que una moderna concepción de la reserva legal permitiría al legis-
lador decidir libremente la regulación de las materias, pudiendo "transferir-
las" a la autoridad administrativa, máxime cuando en nuestro ordenamiento
institucional no existe norma alguna en que pueda sustentarse tal opción.

En tercer lugar: Se ha sostenido que la exigencia de tipificación legal


directa no se adecúa a la vorágine de cambio que caracteriza el mercado
eléctrico.

Tal postura ha sido expresamente adoptada por Alejandro Nieto, quien


ha propuesto, incluso, una nueva concepción del principio de reserva
legal, según tuvimos ocasión de comentar.

95
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

Esta es, en el orden jurídico nacional, la actual tesis del Tribunal Cons-
titucional.128

Se afirma, al respecto, que la necesaria certeza jurídica se alcanza a tra-


vés de la publicidad y las garantías procedimentales que se establecen
en beneficio del prestador particular del servicio.

Estimamos que una interpretación como la propuesta es errónea, en cuan-


to implica una inadecuada concepción de la seguridad o certeza jurídica.

La Seguridad Jurídica importa un valor de situación'29 vinculada al cono-


cimiento, sentido y alcance de una norma, en cuanto le permite conocer lo
previsto como prohibido, mandatado o permitido por el poder público.

La norma de carácter legal, atendidas sus especiales características,


propende a la satisfacción de tal seguridad.

Una cuestión diversa, dice relación con las garantías adjetivas que el or-
denamiento establece en garantía de los administrados: la publicidad y
fundamentación de las decisiones, la razonabilidad y proporcionalidad
de las mismas, la determinación de las sanciones, previa instrucción de
un procedimiento administrativo, constituyen técnicas que propenden al
debido resguardo de los derechos de los administrados, pero no permite
colegir, desde allí, una morigeración de las exigencias constitucionales
respecto de la reserva legal y tipificación de las infracciones y sancio-

l2fl
Cuestión que se colige, especialmente, de los considerandos 13 a 21 de la sentencia
emitida en la causa rol N° 480 de 2006.
1:11
Véase, MADARIAGA GUTIÉRREZ, Ménica, Seguridad Jurídica y Administración Públi-
ca en el Siglo XXI, op. cit., p. 30.

96
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

nes en el DASE. Se trata, entonces, de dos técnicas complementarias.


La existencia de las segundas, por ende, no puede ni debe significar una
liberalización respecto del rol de garante que asiste al legislador en la
regulación de estas materias.

Forzoso resulta concluir, entonces, que carecen de fuerza legal los de-
cretos o actos administrativos contrarios a una norma legal, máxime
cuando el Presidente carece de facultad, en uso de su potestad regla-
mentaria, para establecer preceptos o disposiciones que vayan más allá
o extralimiten los términos de la ley que reglamenta, Ergo, tampoco el
reglamento podrá alterar en ningún sentido ni los derechos ni las obli-
gaciones por ellas creados.13"

De aquí que una interpretación como la propuesta se configura como


una interpretación larvada y, por lo mismo, jurídicamente inadecuada
respecto del sentido y alcance de los principios del derecho penal en su
aplicabilidad en el régimen del DASE.

3. El principio de culpabilidad

La presunción de inocencia.

Existen distintas formas para abordar el análisis de este principio. Pre-


liminarmente, estamos en condiciones de afirmar que es de la esencia
de la responsabilidad, sea civil, penal, administrativa o infraccional,

130
CARMONA SANTANDER, Carlos, "Un nuevo estadio en ta relación lev-reglamento:
El ámbito del reglamento ", en Revista de Derecho Público, Vol. 63, Santiago. 2002,
pp. 154-190.

97
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

que aquél a quien se le imputa responsabilidad, sea el gestor o ejecutor


de la conducta que, configurada como delito civil, criminal, obligación
funcionan a o infracción administrativa, tiene aparejada la aplicación de
una aflicción, mal o sanción por parte del ordenamiento jurídico.131

Lo anterior permite concretar aquel axioma conforme con el cual no


hay pena, sin culpabilidad: nul/um crimen sine culpa. Por lo mismo, ha
dicho un destacado penalista español, actúa culpablemente el que con
arreglo al ordenamiento jurídico pudo proceder de otra forma a como lo
hizo, es decir, aquel que ejecuta una conducta no obstante poder haber-
se abstenido de realizar la conducta típicamente antijurídica.132

Conforme con lo anterior, la doctrina penal ha reconocido que la cul-


pabilidad tiene una naturaleza predominantemente subjetiva. Funda-
mentalmente radica en la actitud psíquica del sujeto, formada por los
motivos, las decisiones de voluntad que ha tomado el sujeto o ha dejado
de tomar, y los elementos subjetivos del injusto, 1 "

Maljar ha señalado que la culpabilidad importa una manifestación de no


actuar conforme a derecho, de lo que deviene el reproche a la conducta
del individuo. Por lo mismo, concluye este autor, no habría culpabilidad
si no concurren el dolo o culpa del agente infractor. 114

Máxime cuando la responsabilidad objetiva, en la actualidad, es de aplicación excep-


cional) sima, y procede sólo cuando el legislador así lo ha dispuesto de manera expresa.

RODRÍGUEZ DEVESA, José María y SERRANO GÓMEZ, Alfonso, Derecho Penal Español:
Parte General, Dykinson, Madrid, 1994, p. 432,

Op. cit.,p, 439.


1
M u JAR, Daniel, El Derecho Administrativo Sancionador, Editorial Ad-Hoc, Buenos
Aires, 2004, pp. 189 y siguientes.

98
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

En esta línea de razonamientos, Eduardo García de Enterría ha señalado


que la culpabilidad, en el ámbito del derecho sancionador administrati-
vo, supone la concurrencia de imputación y de dolo y culpa en la acción
sane ionable.135

Ahora bien, el estudio y análisis de este principio, uno de los fundamentos


del ius puniendi del Estado, hace exigible acotar tres cuestiones funda-
mentales, a objeto de comprender su aplicación en el ámbito del Derecho
Administrativo Sancionador Eléctrico. A saber: a) El reconocimiento del
principio en el derecho nacional; b) Las adecuaciones que experimenta
este principio en el derecho sancionador eléctrico, considerando quién es
el autor de la falta, y c) La presunción de inocencia, como sub-principio
vinculado a la instrucción de un procedimiento sancionatorio.

3.I. El reconocimiento del principio en el derecho nacional.

El reconocimiento de este principio haya asidero en el derecho penal


sustantivo, desde donde se proyecta hacia el derecho administrativo
sancionador.136

A su tumo, la Contraloría General de la República, máxima entidad de con-


trol administrativo externo de la organización estatal, ha señalado en un
reciente dictamen que: "Fluye que el derecho administrativo sancionador
se inspira, entre otros, en el principio de la culpabilidad en virtud del cual
sólo cabe imponer una sanción a quien pueda dirigirse un reproche perso-

GARCÍA DT ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás Ramón, Curso de Derecho Ad-


ministrativo., T. II, Madrid, 2005, p. 179.
' - Sobre el particular, basta tener en consideración lo expuesto por Eduardo García de Ente-
rría. Daniel Maljar, Alejandro Nieto, Alejandro Vergara Blanco. Eugenio Evans Espinera.

99
C A P Í T U L O II - R É G I M E N J U R Í D I C O S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

nal por la ejecución de la conducta, quedando excluida la posibilidad de


aplicar medidas punitivas frente a un hecho que sólo aparenta ser el re-
sultado de una acción u omisión, sin verificar previamente la culpabilidad
personal, como ocurre en la llamada responsabilidad objetiva ".

Para concluir finalmente que:

"Tampoco procede la aplicación de la responsabilidad solidaria, pues


también se quebranta el necesario nexo culposo personal en la imposi-
ción de la medida".137

Lo anterior, nos permite arribar a dos conclusiones basales: Una, que en


el ámbito sancionador administrativo debe concurrir culpabilidad del
infractor para que se configure su responsabilidad y, la otra, que debe
rechazarse la posibilidad de una eventual responsabilidad infraccional
objetiva en este ámbito.

El aserto expuesto se encuentra ratificado por la doctrina especiali-


zada, conforme con la cual el infractor debe ser responsable de la
infracción.138139

1,7
Dictamen N° 31.239, de 5 de julio de 2005.
BERMÚDEZ SOTO, Jorge, "Elementos para definir las sanciones administrativas". Re-
vista Chilena de Derecho, Número Especial, p. 325.
1,4
En este mismo orden de consideraciones se expresó el Proyecto de Ley sobre Ba-
ses de los Procedimientos Administrativos Sancionatorios, conforme con el cual sólo
podían ser sancionados por hechos constitutivos de una infracción administrativa, las
personas naturales y jurídicas que resultaren responsables de los mismos en el respec-
tivo procedimiento. Mensaje N° 541-350, del Presidente de la República al Congreso
Nacional, de 25 de marzo de 2004.

100
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

En nuestra opinión, y adelantándonos a lo expuesto /«/ra, en el ámbito


del derecho administrativo sancionador eléctrico nos parece más pre-
ciso hablar de "principio de responsabilidad", más que de "principio
de culpabilidad", máxime cuando ésta evoca a una actitud psíquica del
sujeto infractor, cuestión que no podríamos sostener tratándose de una
infracción cometida por una persona jurídica, situación que constituye
la regla general en el régimen sancionador en estudio.1411

3.2. Las adecuaciones del principio de culpabilidad en el derecho


sancionador eléctrico. El principio de responsabilidad en el ré-
gimen sancionador eléctrico. (Culpabilidad de segundo grado o
indirecta)

El reconocimiento del principio de culpabilidad en el ámbito del dere-


cho sancionador administrativo exige, de paso, la aceptación de ade-
cuaciones o matices que derivan, en definitiva, del ámbito en que se
pretende su aplicación.

En el ámbito del derecho sancionador eléctrico, tales matices o adecua-


ciones dicen relación, especialmente, con el autor de la infracción que
determina la imposición de una sanción o pena.

140
Alguna doctrina ha intentado explicar esta situación bajo la expresión "capacidad
de culpabilidad", en abierta referencia a las personas jurídicas, cuestión que impor-
taría un matiz importante, propio del derecho administrativo sancionador que no se
da -por ahora- respecto del derecho penal, toda vez que en este último no se ha re-
conocido, por regla general, la posibilidad de que una persona jurídica pueda incurrir
en responsabilidad penal por un hecho imputable y, por ende, pueda aplicársele una
sanción penal. Véase, GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, "El problema jurídico de las
sanciones administrativas", en REDA, Revista Española de Derecho Administrativo,
versión electrónica.

101
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

En efecto, resulta del todo oportuno considerar que en el DASE, la ma-


yoría sino la totalidad de los presuntos infractores son personas jurídi-
cas. Se trata de empresas que, en el marco de la prestación de un servi-
cio público regulado, concurren a la prestación del servicio.

Esta cuestión no resulta por cierto baladí, sino que un factor fundamen-
tal para la adecuada comprensión del principio de culpabilidad en el
ámbito sancionador eléctrico.

Resulta indiscutible que una persona jurídica no puede ser culpable en los
términos en que lo puede ser una persona natural, precisamente porque
carece de voluntad para entender que ha actuado sea con dolo o culpa.

Una afirmación como aquélla no puede, con todo, llevarnos a concluir,


entonces, que las personas jurídicas no pueden incurrir en responsabi-
lidad.

La responsabilidad o reproche respecto de la empresa prestadora del ser-


vicio eléctrico se derivará, en último término, de la actuación de una per-
sona natural que actúa por aquélla, en la medida que tales actuaciones
pueden imputarse a la organización. Valga precisar que tal proceso de
imputación se enmarca dentro de la denominada Teoría del Órgano, insti-
tución que pretende explicar, precisamente, cómo la actuación de la per-
sona natural se entiende efectuada por la organización que ésta integra.

La exposición precedente, formulada en el marco de la teoría de las


organizaciones administrativas, puede ser perfectamente aplicable tra-
tándose de empresas privadas que ejecutan un servicio público, máxime
cuando, tanto las organizaciones públicas como las empresas constitu-

102
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C I O N A D O R

yen una entelequia jurídica que sólo puede manifestar "su voluntad",
mediante la actuación de una persona natural debidamente investida
para actuar por esa organización.

Por lo mismo, nos parece inoportuno traspolar conceptos tales como


dolo o culpa, para referimos al principio de culpabilidad respecto de
empresas que ejecutan este tipo de servicios regulados: El dolo o culpa
no lo es de la organización, sino que de aquella persona natural, inte-
grante de la organización que actúa por ella. Concurriendo tales supues-
tos, actuación dolosa o culposa del agente, constitutiva de una infrac-
ción debidamente tipificada, la organización se entiende responsable
de tal infracción y, concurriendo los demás requisitos legales, se puede
hacer acreedora de una sanción administrativa.

Esto es aún más evidente, si consideramos que las sanciones que pue-
dan imponerse en definitiva -previa la instrucción del respectivo proce-
dimiento sancionador-, se harán efectivas en la organización, no en la
persona natural que actúa por esa organización.

Algunos autores pretendieron explicar esta problemática -la culpabi-


lidad de las personas jurídicas en el ámbito sancionador administrati-
vo- indicando que, en definitiva, podían adquirir tal culpabilidad por
cuanto era posible que fuesen sujetos pasivos de una sanción o pena
administrativa.

Una explicación como aquélla es, por cierto, sesgada c imprecisa, por
cuanto pretende explicar la institución en consideración a la resultas de
una conducta, sin analizar por qué, en definitiva, se puede sostener que
la institución debe ser responsable de esa conducta de la que se deriva
el mal infringido por el ordenamiento.

103
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

De aquí que nos parezca más preciso sostener que el principio de cul-
pabilidad, en el ámbito sancionador eléctrico, se encuentra morigerado
o atenuado, en cuanto a que el dolo o culpa -predisposición subjetiva-
sólo puede concurrir en la persona natural que actúa por la organización
y éste, a su vez, permite colegir que la empresa es "responsable", en
tanto dicha conducta, acción o inacción, puede imputarse a la organi-
zación.

Desde otra perspectiva, y a mayor abundamiento, es preciso destacar


que la culpabilidad o responsabilidad, en el ámbito del derecho san-
cionador, como ha sostenido Bermúdez, no debe entenderse como un
elemento "interno" del infractor, cediendo su lugar a aquella conducta
esperable en relación con un estándar objetivo de actuación.

En definitiva, la organización responde e incurre en culpabilidad, con-


cebida en estos términos, en la medida en que el agente de la organiza-
ción incurre en un hecho tipificado como infracción que se configura
como una inobservancia de una conducta que se espera sea observada.
{Estándar Objetivo de Actuación).

La culpabilidad o responsabilidad de la empresa surgirá, entonces,


cuando su actuación importa una infracción del estándar objetivo de
conducta que le impone la legislación, concebido éste como un están-
dar deseable de actuación, en consideración a las finalidades que se
persiguen con la ejecución del servicio público eléctrico.

Llámese la atención, finalmente, que una afirmación como la expuesta,


no significa que la organización es culpable por un hecho ajeno, sino
que se le considera culpable o responsable por un hecho propio,

104
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Efectuadas tales consideraciones, es posible sostener que el principio


de la responsabilidad-culpabilidad se halla presente en la legislación
eléctrica, cuestión que se colige de la interpretación armónica de los
artículos 15, 16 y 17 de la Ley N° 18.410 y del artículo 2o del Decreto
N° 119 de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstruc-
ción, que contiene el Reglamento de Sanciones en materia de Electrici-
dad y Combustibles.

En nuestra opinión, terminológicamente preciso fue el Proyecto de Ley


sobre Bases de Procedimientos Sancionatorios, y con relación a los
principios sustantivos del derecho administrativo sancionador establece
que sólo pueden ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción
administrativa, las personas naturales y jurídicas que resulten responsa-
bles de los mismos en el respectivo procedimiento.

En estos términos se expresa el artículo 7o del proyecto al estatuir que


"sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción ad-
ministrativa, las personas naturales y jurídicas que resulten responsa-
bles de los mismos en el respectivo procedimiento..." 141

Hay tres cuestiones interesantes de esta disposición: La primera, que


reitera la necesidad de que concurra responsabilidad directa (la que debe

141
Convengamos que la dificultad de traspolar el principio de culpabilidad penal al
ámbito de) derecho sancionador, nos sugiere otro problema del que no nos hemos pro-
nunciado: La posibilidad de que una empresa o persona jurídica sea "culpable de un
ilícito", victimario de un hecho punible, del que se derive la posibilidad de aplicarle una
sanción penal De lo anterior ya está hablando la doctrina penal. En Chile, puede verse
el trabajo preliminar de ZÚÑIGA RODRÍGUEZ, Laura, "La cuestión de la responsabilidad
de las personas jurídicas. Un punto y seguido \ en Revista de Derecho, Universidad
Católica del Norte, año 11, N° 2, 2004, pp. 149-186.

105
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

entenderse sin perjuicio de una responsabilidad solidaria cuando así lo


establezca la ley); la segunda, que sólo puede ser sancionado aquel que
incurre en una infracción típica y, la última, que la aplicabilidad de la
sanción debe requerir la instrucción previa de un procedimiento admi-
nistrativo sancionador, lo que permite sostener que el Ejecutivo optó
por una adecuada interpretación e inteligencia de la materia.142

3.3. ¿Procede sancionar administrativamente ¡a actuación errónea de la or-


ganización privada, constitutiva de una infracción administrativa típica?

El error en el ámbito penal, puede llegar a desvirtuar la concurrencia de


culpabilidad y, desde allí, puede generar la imposibilidad para la confi-
guración de la conducta punible.

La doctrina penal autorizada ha señalado, a este respecto, que el error cons-


tituye un concepto equivocado o juicio falso. Ignorar es no saber una o
muchas cosas o no tener noticias de ellas. Por lo anterior, el error importa
un conocimiento equivocado, ignorancia o ausencia de conocimiento.143

De aquí que se sostenga que para actuar culpablemente, el sujeto debe


saber y querer hacer lo que hace, y en el evento de no haberlo querido
y sabido tuviere la posibilidad de prever el carácter típicamente antiju-
rídico de su acción realizada.144

N
- Aun cuando no lo ha dicho expresamente, uno hubiere preferido que se indicara, a
mayor abundamiento, que sólo podrá sancionarse a la empresa, mediante la aplicación
de una sanción tipificada legalmente.
T41
RODRÍGUEZ DEVESA, José María, Derecho Penal Español, Parte General, Madrid,
1994.p.623.
144
Op. cit.,p. 624.

106
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Sin pretender agotar el tratamiento de este interesante aspecto con rela-


ción al derecho administrativo sancionador eléctrico -cuestión que, en
nuestra opinión, exige un desarrollo más acabado y particular-, estima-
mos necesario efectuar las siguientes reflexiones preliminares. A saber:

a) Hemos precisado que no resulta técnicamente correcto sostener


que las empresas incurren en culpabilidad. La adecuación de este
principio en el DASE nos ha llevado a afirmar que la empresa
debe ser responsable de las actuaciones ejecutadas por sus opera-
rios, cuestión que importa, en último término, que deberá hacerse
cargo tanto de las consecuencias positivas como de las negativas
que se derivan de esa actuación. Este solo factor ya es trascenden-
tal, máxime cuando el error constituye un elemento que afecta el
proceso de formación de la voluntad, y, por lo mismo, queda radi-
cado sólo en la persona natural que incurre en esa actuación.

b) La necesidad de que en el ámbito penal se excluya la culpabili-


dad en la medida en que exista error, se justifica por las penas
que pueden imponerse al autor de la acción u omisión, cues-
tión que no se justifica tratándose del ámbito de aplicación del
DASE, máxime cuando existe una diferencia cualitativa entre
las sanciones administrativas y las sanciones penales.

c) El mercado eléctrico es un servicio público regulado, vale de-


cir, un sector en el que la intervención del Estado y sus orga-
nismos hayan su justificación en la naturaleza de la actividad
que desarrollan las empresas. Siendo dicha actividad de interés
público, y existiendo la necesidad de garantizar la prestación
de ese servicio, parece atendible -en nuestra opinión- que el
error en que incurre la empresa a través de sus operarios, no

107
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

sea causal para excluir su responsabilidad, quedando obligado


a hacerse cargo de las consecuencias dañosas o peligrosas que
se derivan de la actuación de su dependiente.

d) Finalmente, cabría reiterar que la culpabilidad de la empresa surgi-


rá en la medida en que incurre en una actuación que exacerba del
estándar esperado de actuación que le impone la norma. Desde esa
perspectiva, la mera constatación de la actuación, en cuanto lesio-
na tal estándar, hará surgir la responsabilidad, sin que pueda esgri-
mirse la existencia de un error que justifique dicha actuación.

3.4. ¿Podemos hablar de responsabilidad infraccional solidaría en el


DASE?

¿Podría la SEC perseguir la responsabilidad infraccional respecto de


distintas empresas operadoras, aduciendo responsabilidad solidaría
con relación al hecho que configura una infracción administrativa?

Más específicamente: ¿Podría sostenerse que todas las empresas que


integran un CDEC son responsables por la conducta en que ha incurri-
do sólo una de éstas, aduciendo que serían "solidariamente responsa-
bles " de las infracciones en que pudieren incurrir?

La situación es de suyo trascendente y se ha planteado, especialmente,


a partir de lo estipulado en el artículo 202, del Reglamento de la Ley
General de Servicios Eléctricos.145

Señala esta disposición: "Cada integrante del CDEC, separadamente, será responsa-
ble por el cumplimiento del presente reglamento. Las demás entidades que, conforme a
este reglamento, deban sujetar sus instalaciones a la coordinación del CDEC, responde-

108
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El tema, por otra parte, no ha sido abordado seriamente en Chile, ni por


el ordenamiento jurídico ni por la doctrina científica -salvo una des-
tacada excepción146-, lo que ha dado lugar a interpretaciones erráticas
sobre la materia.

Al respecto, la SEC (en una interpretación discutible y de escaso aside-


ro normativo), ha sostenido que sobre Ja base de la técnica de la coordi-
nación, es susceptible sancionar a cada una de las empresas integrantes
de un CDEC, y como consecuencia de una deficiencia en el control que
debe ejercer dicho operador.

Una interpretación como ta propuesta, es abiertamente atentatoria de los


principios esenciales que informan el derecho sancionador eléctrico, en
especial, en lo relativo al principio de la culpabilidad-responsabilidad.

En efecto, nos parece discutible pretender extender responsabilidades,


aduciendo la existencia de una responsabilidad solidaria entre todos
aquellos que integran un CDEC, toda vez que ello importaría descono-
cer el nexo culposo entre la actuación del agente y la organización que
resulta sancionada por la actuación de otro agente que no Íntegra dicha
organización.

Continuación nota us
rán de igual modo por el cumplimiento de las instrucciones que establezca el CDEC.
Las sanciones por incumplimiento serán aplicadas individualmente a las entidades que
correspondan, de acuerdo a la Ley N° 18.410 y al procedimiento establecido en el
Decreto Supremo N° 119 de 1989, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstruc-
ción, o el que se dicte en su reemplazo".
146
Alejandro Vergara Blanco se ha hecho cargo de esta problemática. Véase. VERGA-
RA BLANCO, Alejandro, Derecho Eléctrico, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2005,
pp. 331-332.

109
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

La integración de un CDEC no puede implicar, ni implica por cierto, una


nueva configuración del aludido principio, diversa de aquella que pueda
poseerse con relación a una empresa individualmente considerada.

Toda sanción en el DASE debe necesariamente sustentarse en la res-


ponsabilidad directa del infractor, debidamente comprobada a través de
un procedimiento administrativo sancionatorio, y en los términos que
se han propuesto en este trabajo.

Por lo mismo, no cabe sino concluir que la aplicación de sanciones a


los distintos integrantes de un CDEC, sobre la base de una infracción
al principio de coordinación-control, no sustentada en la comprobación
de la responsabilidad directa de la empresa sancionada, constituye una
actuación arbitraria, carente de fundamento y, por lo mismo, suscep-
tible de ser anulada y que puede llegar a determinar, adicionalmente,
responsabilidad administrativa de los funcionarios integrantes del orga-
nismo sancionador, en tanto en cuanto dicha actuación puede llegar a
significar una infracción de sus deberes estatutarios.147

3.5. La presunción de inocencia como garantía de naturaleza sustantiva


vinculada a la instrucción del procedimiento sancionatorio eléctrico

Si en virtud del principio de culpabilidad o responsabilidad hemos sos-


tenido que para imponer la sanción administrativa es necesario que exis-

IJT
En especial, puede llegar a significar una infracción de lo previsto en el artículo 61,
letras a), b) y c) de la Ley N° 18.834, Estatuto Administrativo para Funcionarios Públi-
cos, que estipula que todo funcionario debe ejercer sus funciones con esmero, cortesía,
dedicación, eficiencia y de manera regular -esto es, con observancia de las reglas jurí-
dicas que lo restringen-, orientando sus actuaciones al cumplimiento de los objetivos
institucionales y a la adecuada prestación del servicio.

110
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

ta un título de reproche respecto de aquel que incurre en la infracción


tipificada, juicio de reproche que importa la afectación del estándar es-
perado de conducta, en virtud de la presunción de inocencia estamos en
condiciones de afirmar que nadie podrá ser considerado responsable o
culpable de ejecutar dicha conducta infraccional, en tanto 110 se pruebe
- d e manera fehaciente y con ocasión a la instrucción de un procedi-
miento sancionatorio- que le asiste dicha responsabilidad.

Por su parte, es necesario tener presente, además, que una cosa es la pre-
sunción de inocencia y, otra, el principio del indubio pro reo. En efecto,
mientras la primera comporta la exigencia de contar con una prueba mí-
nima esencial para condenar, la segunda reconoce que la existencia de
dudas razonables, no obstante la existencia de pruebas, debe determinar
la exculpación del presunto infractor. Ambos, en todo caso, son comple-
mentarios: Su análisis conjunto importa que una empresa prestadora de
servicios eléctricos no puede sino ser sancionada administrativamente,
en la medida que existan pruebas claras, precisas y concordantes, de cuya
inteligencia se colija su responsabilidad, y con ocasión a la instrucción de
un procedimiento administrativo sancionatorio.

Hecha tal prevención, parece necesario destacar que la Convención


Americana de Derechos Humanos ha prescrito que toda persona a quien
se le imputa como responsable o culpable de un delito, tiene derecho a
que se presuma su inocencia, mientras no se establezca legalmente su
culpabilidad.

En similares términos se expresa el artículo 14 del Pacto Internacional


de Derechos Civiles y Políticos al sostener que toda persona acusada de
un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia, mientras no se
pruebe su culpabilidad conforme a la ley.

111
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Tal principio, a su vez, se encuentra expresamente consagrado en el


artículo 4o del Código Procesal Penal chileno.

Nótese, por otra parte, que la doctrina constitucional ha afirmado, taxa-


tivamente, que el derecho a la presunción de inocencia debe aplicarse no
sólo al ámbito de las conductas eventualmente delictivas, sino también
a la adopción de cualquier resolución administrativa o jurisdiccional
que se base en conductas de las personas y de cuya apreciación derive
para ellas una afectación de sus derechos o una sanción.14"

La doctrina administrativa, tanto nacional como extranjera, se halla


conteste, por su parte, en cuanto a que la presunción de inocencia com-
porta un derecho que asiste a todo eventual inculpado, en orden a que su
responsabilidad o culpa debe ser debidamente probada, con ocasión a la
instrucción del respectivo procedimiento sancionatorio. De aquí que la
presunción de inocencia implique:

a) Una exigencia para la administración en orden a probar, de


manera fehaciente, la infracción que sirve de fundamento a la
resolución final sancionatoria que se dicte en el procedimiento
sancionatorio respectivo.

b) Una presunción legal de inocencia, esto es, con efectos inris


tantum que, en cuanto tal, puede ser desvirtuada mediante una
prueba legalmente producida.

c) La necesidad de que a la persona, natural o jurídica, contra la


que se instruya un procedimiento sancionatorio, sea tratada

L41T
NOUUEIRA ALCALÁ, Humberto, op. cit., p. 150.

112
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C IONADOR

como inocente, durante la instrucción de ese procedimiento,


en tanto no recaiga una resolución final debidamente funda-
mentada en el mérito probatorio del procedimiento sanciona-
dor.

En la especie, ni la Ley N° 18.410, Orgánica de la Superintendencia


de Electricidad y Combustibles, ni el Decreto N° 119 de 1989, Re-
glamento de Sanciones, contiene una referencia expresa a este funda-
mental principio. Pese a ello, a partir de lo prescrito en los artículos
2°, 4 o , 17, 18, 19 y 20 del reglamento149 es dable sostener que toda
empresa objeto de un procedimiento sancionatorio sólo podrá ser ob-
jeto de una pena administrativa, en la medida en que logre probarse
fehacientemente la comisión de la infracción que se le imputa, me-
diante las diligencias probatorias que consten en el proceso, cuestión
que importa, en definitiva, el reconocimiento del derecho de inocen-
cia que asiste al investigado.

Por lo mismo, nos merece críticas la atribución contenida en el articu-


lo 15 del reglamento, que se enmarcan en lo que hemos denominado
"Medidas provisionales"150, en cuanto pueden significar la destruc-
ción del derecho reconocido al investigado, llegando a constituir un
pre-juzgamiento que no se condice con el tratamiento que debe darse
al presunto infractor con ocasión a la instrucción de este tipo de pro-
cedimientos.

149
Véase el Anexo Documental de esta obra.
Sobre el particular, hemos emitido nuestros alcances en la sección primera, apartado
V.6.3., del Capítulo Tercero de este trabajo.

113
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

4. El principio del non bis m ídem

El principio non bis in ídem prohibe la duplicidad de sanciones en los


casos en que se aprecia identidad de sujeto, hecho y fundamento. Así,
y desde el derecho penal sustantivo, se impide sancionar doblemente
por un mismo delito, desde la misma perspectiva de defensa del orden
social, vale decir, que por un mismo delito recaiga sobre el afectado una
sanción penal plural doble, lo cual contradice el principio de proporcio-
nalidad entre la infracción del orden jurídico y su sanción.151

La cuestión que subyace, por tanto, en relación con este principio es


la imposibilidad de que recaiga una duplicidad de sanciones sobre los
mismos hechos, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, he-
cho y fundamento.

De conformidad con lo previsto en el articulo 1 inciso segundo, del


Código Procesal Penal chileno, la persona condenada, absuelta o sobre-
seída definitivamente por sentencia ejecutoriada, no podrá ser sometida
a un nuevo procedimiento penal por el mismo hecho.

De tal forma, ha afirmado un autor, el principio del non bis in ídem im-
portaría, desde el ámbito del derecho administrativo sancionador, que
el ciudadano goza de un derecho a no ser castigado por el mismo hecho
con una pena y una sanción administrativa, siendo indiferente que éstas
operen en el tiempo en forma simultánea o sucesiva.153

''' NUGL'EIRA ALCALÁ, o p . c i t . , p. 111.

Sobre el particular pueden verse los siguientes trabajos: DIEZ-PICAZO, José Luis,
"El principio non bis in idem", en Revista Española de Derecho Administrativo; RIVES
SE VA, Antonio, "El principio non bis idem y su significación actual en el derecho admi-
nistrativo sancionador". Revista Jurídica Castilla - La Mancha, N° 32, 1993, pp. 177-

114
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

Por ende, válido sería concluir, entonces, que en virtud del referido
principio se pretende restringir la potestad punitiva del Estado, limi-
tando o restringiendo la multiplicidad de persecuciones penales cuando
éstas se refieren a una misma acción u omisión.

Como ha sostenido el destacado procesalista Julio Maier, el aludido


principio implica una restricción en orden a sancionar dos veces un
mismo hecho. La limitación impone la prohibición de sancionar una
misma conducta u omisión humana, dos o más veces.153

En nuestra opinión, creemos que una afirmación como aquélla debe ser
matizada con el principio de la independencia de las responsabilidades que
informa el "Régimen de responsabilidades" en el Derecho Administrativo.

En efecto, la doctrina se encuentra conteste en orden a que existen dis-


tintos tipos de responsabilidades: Así, es posible incurrir en una respon-
sabilidad política, en una responsabilidad penal, en otra de naturaleza
civil e, inclusive, en una responsabilidad de naturaleza administrativa.

Cada una de estas distintas categorías de responsabilidades poseen dis-


tintos fundamentos, asi como distintos fines que determinan la persecu-
ción y sanción de aquel que incurre en ellas.

Así, un funcionario público puede incurrir en responsabilidad administra-


tiva, y ser sancionado por la comisión de una infracción administrativa,

Continuación nota 151


198; GARCÍA GONZÁLEZ, Javier, " La doble sanción penal y administrativa por un mismo
hecho", en Revista General Informática de Derecho, N ° 1. 2 0 0 2 .
151
MAIER, Julio, Derecho Procesal Penal Argentino, Editorial Hammurabi, Buenos Ai-
res, 1989, p. 369.

115
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O E L É C T R I C O

sin perjuicio de perseguirse su responsabilidad civil a través de un juicio


de cuentas y demandarse su responsabilidad penal, en el evento que su
conducta sea constitutiva de un hecho punible debidamente tipificado.

La responsabilidad administrativa emana de la condición de funciona-


rio público y halla sustento en el régimen jurídico en el que se sustenta
esa calidad (Estatuto Administrativo). Su responsabilidad civil emana
del daño patrimonial infringido a la institución, sea que se determine
con ocasión a un sumario administrativo o un juicio de cuentas. En fin,
la responsabilidad penal dimana de la afectación de un bien jurídico que
el legislador ha estimado oportuno cautelar o proteger.

Lo anterior no importa, en este orden de consideraciones, una afectación


del principio aludido ni la configuración del bis in ídem, en cuanto no im-
plique sancionar dos veces al agente o a la empresa por su responsabilidad
administrativa, penal, infraccional o civil, según sea el caso.

Sobre este punto, el destacado tratadista español, Eduardo García de


Enterría, ha reconocido la compatibilidad entre las sanciones adminis-
trativas y las penas judiciales, sin que ello importe transgredir el princi-
pio del non bis in ídem:

Así, un mismo hecho puede ser simultáneamente una infracción, aun-


que por fuerza diferente, para dos ordenamientos diversos, de modo que
la reacción separada de éstos resulta también por fuerza diferente. La
sanción impuesta en uno de ellos no reduplica la del otro, por virtud de
esa diferencia de ámbito.154

GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. "El problema jurídico de las sanciones administrati-


vas", en REDA, versión electrónica.

116
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

a) ¿Puede acumularse una pena impuesta por un Tribunal de Justicia


con una sanción impuesta por la Superintendencia de Electricidad v
Combustibles?

El supuesto de la pregunta que se formula alude al hecho si una empresa


prestadora de servicios eléctricos puede, en virtud de un mismo hecho
-acción u omisión-, hallarse legitimada pasivamente para imponérsele
una pena y una sanción administrativa.

En principio, y según expusimos anteriormente, la aplicación de una


sanción penal y de una sanción administrativa sería perfectamente po-
sible, en tanto cuanto sí bien puede tratarse de un mismo hecho, los
fundamentos difieren en uno y otro caso.

A mayor abundamiento, mientras en una se persigue la responsabilidad


del agente en cuanto ha incurrido en una acción típicamente antijurídica
y culpable, en la otra, se pretende sancionar a una empresa por aquella
actuación que, configurando un delito penal respecto de quien la ha
ejecutado, importa una infracción del estándar de actuación exigible a
una empresa.

La situación que se plantea, en todo caso, no debería generar demasiada


controversia, tratándose de una empresa prestadora de servicios públicos
de electricidad, dado que, constituyéndose éstas como personas jurídi-
cas, una eventual responsabilidad penal sólo podrá quedar radicada en el
agente de la organización que ha actuado por la institución, por lo que es
perfectamente posible perseguir la responsabilidad penal del agente y la
responsabilidad infraccional de la institución, sin que ello importe, según
lo expuesto, una infracción del principio del non bis in ídem.

117
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Por lo mismo, no nos parecen atendibles los argumentos esgrimidos


por alguna doctrina en orden a que una aseveración como la anterior
significaría la confirmación del principio bis in ídem, esto es, la posi-
bilidad de castigar dos veces un mismo hecho. Muy por el contrario,
una interpretación como la propuesta, en esos términos, no importa la
afectación del principio.

b) ¿Puede aplicarse más de una sanción administrativa respecto de un


mismo hecho? Nuestra opinión sobre ¡a materia y su incidencia en el
DASE.

La situación planteada, por cierto, no es pacífica para la doctrina.

Algunos han sostenido que, tratándose de un mismo hecho inicial, no es


posible aplicar dos sanciones con ocasión a la intervención de distintos
órganos de la Administración dotados de potestades de policía. Una
interpretación como aquélla supone traspolar el sentido y alcance del
principio del non bis in ídem en el ámbito del derecho penal, al ámbito
del derecho sancionador administrativo.

Hemos tenido ocasión de sostener que, en nuestra opinión y siguiendo


a la doctrina mayoritaria, ta aplicabilidad de los principios del derecho
penal al derecho administrativo sancionador (y, por ende, al DASE) ha-
lla su sustento en que ambos emanan de una potestad común: el poder
punitivo del Estado.

Sin embargo, también hemos indicado que tales principios pueden sufrir
matizaciones o adecuaciones en su aplicación al derecho sancionador.
no siendo prudente, entonces, traspolar sin más sus alcances, así como

118
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

se interpretan y entienden en el derecho penal. Por lo mismo, debe efec-


tuarse un análisis particularizado de cada uno de estos principios, a ob-
jeto de determinar cuáles han de ser los alcances y matizaciones que
presentan en este especial ámbito de potestades administrativas.

En nuestra opinión, sería perfectamente posible que un mismo hecho


sea sancionado por distintos órganos, en la medida que la sanción tiene
como antecedente la comisión de una infracción típica. Por lo mismo,
a partir de dicha premisa, creemos que el principio del non bis in idem
presenta fuertes matizaciones a la concepción que puede extraerse de él
desde el ámbito del derecho penal.

Para arribar a tal conclusión cabría tener presente:

a) La decisión de castigar un hecho mediante la aplicación de dos


o más sanciones, aplicadas por distintos órganos de la Adminis-
tración del Estado dotados de potestad sancionatoria, importa
una "decisión política" tendiente a cautelar un determinado de-
recho o propender al adecuado cumplimiento de fines de inte-
rés general, máxime cuando la sanción se aplica respecto de
una actividad que es de Servicio Público.

b) Resulta de suyo necesario que lo anterior constituya una "decisión


política". Esto significa, por ende, que deben existir disposiciones
de carácter legal que, en cada ámbito, haya considerado suscepti-
ble de aplicar una sanción respecto de ese mismo hecho.

De acuerdo con lo expuesto, creemos que la aceptación de la posibilidad


de que un mismo hecho sea sancionado dos o más veces en sede adminis-
trativa, es una cuestión de política y técnica legislativa. Será éste el que
podrá decidir sancionar en uno y otro ámbito, considerando la necesidad
de cautelar un determinado derecho o propender a la correcta entrega de

119
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

un determinado servicio. A partir de aquí resulta aún más trascenden-


te sostener que el proceso de establecimiento y tipificación del binomio
infracción administrativa- sanción, se encuentre entregada a una norma
legal, proscribiendo y restringiendo la intervención del órgano adminis-
trativo en tal aspecto, máxime cuando, para este autor, sería susceptible
aplicar más de una sanción administrativa a un mismo hecho típico,155

Por cierto, huelga señalar que la aplicabilidad de la sanción administra-


tiva se encuentra supeditada a la determinación de la infracción típica,
cuestión que debe realizarse a través de los respectivos procedimientos
sancionatorios que operen en uno y otro ámbito.156

5. El principio de la irretroactividad

La sanción infraccional más benigna.

El artículo 19, N° 3 de la Constitución Política, prescribe que "ningún


delito se castigará con otra pena que la que señale una ley promulgada
con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley favorez-
ca al afectado".

Para Cano Campos, citado por Gallardo Castillo, la prohibición de enjuiciar dos
o más veces unos mismos hechos es clara en el ámbito penal por impedirlo el efecto
negativo de la cosa juzgada, pero cuando la aplicación del principio entra en el proce-
dimiento administrativo sancionador se relativiza su aplicación. Citado por GALLARDO
CASTILLO, o p . c i t . , p . 2 9 8 .

, h
- Asimismo, parece oportuno destacar que la Administración en uno y otro ámbito,
queda igualmente compelida a acreditar, de manera fehaciente, la concurrencia del
motivo o los motivos que determinan la aplicación de la sanción típica. Vale decir,
debe acreditar el supuesto de hecho y de derecho que determina la configuración
de la infracción típica, y cuya comisión trae aparejada la aplicación de una sanción,
igualmente típica.

120
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

En este mismo sentido, el articulo 9o de la Convención Americana de


Derechos Humanos establece que "nadie puede ser condenado por ac-
ciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delicti-
vos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más
grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito...".

A su turno, el Tribunal Constitucional chileno, mediante Sentencia Rol


N° 479 de agosto de 2006, recaída en un requerimiento de inaplica-
bilidad presentado por la Compañía Eléctrica San Isidro S,A. y otras
respecto del artículo 15 de la Ley N° 18.410, ha concluido que:

"La actividad sancionadora de la administración se encuentra afecta


al principio de legalidad en virtud de lo prescrito en el artículo 19
iVo 3 del texto fundamental.

Aun cuando las sanciones administrativas y las penas difieren en algu-


nos aspectos, ambas forman parte de una misma actividad sanciona-
dora del Estado y han de estar, en consecuencia, con matices, sujetas
al mismo estatuto constitucional que las limita, en defensa de la igual
protección de la ley en el ejercicio de los derechos

Por otra parte, para Humberto Nogueira Alcalá -siguiendo el razo-


namiento expuesto por el Tribunal Constitucional- la Constitución, a
través del artículo preseñalado, asegura el principio de legalidad del
derecho sancionador del Estado, el cual comprende tanto las sanciones
penales como las administrativas.157

Cuestión que se integra armónicamente, en opinión de este autor, con los principios
establecidos en los artículos 6o y 7° de la Carta Fundamental, los cuales establecen
la fuerza normativa directa de la Constitución y su supremacía en el ordenamiento

121
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

En otro orden de ideas, según este autor nacional, el reconocimiento


del principio de legalidad importa el establecimiento de tres exigencias,
con relación al régimen sancionador. A saber:

a) La existencia de una ley escrita;

b) Que la ley sea anterior al hecho sancionado, y

c) Que la ley describa un supuesto de hecho determinado.

Por lo expuesto, y como consecuencia del principio de legalidad en


su aplicación al régimen sancionador, forzoso resulta concluir que el
Estado y sus organismos se encuentran impedidos de ejercer su poder
punitivo en el sentido de aplicar de modo retroactivo leyes penales (le-
gislación sancionatoria eléctrica) que incrementen las penas (sancio-
nes administrativas), establezcan situaciones agravantes o creen figuras
agravadas de delitos o infracciones administrativas.158

Tal aserto debe ser comprendido sin perjuicio del principio indubiopro
reo, que viene a erguirse en una confirmación del sentido y finalidad del
principio de la inetroactividad expuesto precedentemente.

Continuación nota 157


jurídico chileno, como asimismo, el imperio de la ley dictada conforme con la Cons-
titución, además de garantizar, de acuerdo con el articulo 7 o , que los órganos estatales
sólo actúan válidamente previa investidura regular, actuando dentro de su competencia
y con las formalidades establecidas por el ordenamiento jurídico. A I respecto, NOGCEIRA
ALCALÁ, Humberto, El Debido proceso en Ia Constitución v en el sistema interamerica-
no. Editorial Librotecnia, Santiago, 2007, p. 115.

Este principio tiene por objetivo, por tanto, impedir que una persona sea sancionada
penalmente por un hecho que, cuando fue cometido, no era considerado delito o no era
punible. Op. cit., p. 117.

122
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

En efecto, si por una ley o norma posterior se establece una pena más
favorable al inculpado infractor, debe preferirse la aplicación de esta a
la norma anterior, sea que la norma posterior importe una disminución
de la sanción a aplicar, sea que derechamente implique o importe una
eliminación de la sanción aplicable a una conducta que, con anteriori-
dad a dicha norma, era considerada infraccional.

Oportunidad en la que procede hacer aplicación de la norma infrac-


cional más favorable.

Una cuestión problemática que nos plantea la aplicación de este prin-


cipio, es la determinación de la época o momento en que procede la
aplicabilidad de la norma infraccional más benigna, tomando en consi-
deración el estado de avance del procedimiento sancionador instruido
por la SEC, con el objeto de hacer efectiva la responsabilidad derivada
de la comisión de una infracción.

Para tales efectos, resulta oportuno reconocer tres estadios temporales,


tomando como punto de referencia la época en que se dicta la norma
infraccional más benigna:

• La empresa ha incurrido en la infracción, pero aún no se ha


iniciado el procedimiento administrativo sancionador.

Esta constituye la hipótesis menos compleja. Bastará que la


SEC instruya el procedimiento en consideración a las normas
sustantivas aplicables al momento en que se incurrió en la in-
fracción, readecuadas de conformidad con aquellas normas que,
dictadas con posterioridad a ese hecho, importen un beneficio a
los intereses de la empresa infractora.

123
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

La empresa ha incurrido en la infracción, y la SEC se encuentra


instruyendo un procedimiento administrativo sancionador, sin
que se haya emitido resolución final.

Esta situación tampoco importa, en principio, una mayor com-


plicación, toda vez que no ha se ha emitido una resolución fi-
nal en el procedimiento sancionador. Así, la SEC deberá fun-
damentar su decisión, con aplicación de aquellas normas que,
habiéndose dictado con posterioridad a la comisión del hecho
constitutivo de la presunta infracción, importan un beneficio a
los intereses del inculpado.

* La empresa ha incurrido en una infracción y la SEC ya ha emi-


tido su resolución final.

Esta es, quizá, la situación más problemática, con relación a la apli-


cabilidad de una norma infraccional más benigna, habiéndose emitido
ya una resolución final con ocasión a la instrucción del procedimiento
sancionador eléctrico.

Para el profesor Nogueira, la pena o sanción administrativa más fa-


vorable debe ser aplicada, inclusive, cuando la persona ya haya sido
condenada, puesto que en tal caso el legislador ha variado la valoración
del injusto infraccional, debido a que considera que para una misma
conducta se debe imponer una penalidad menor o simplemente consi-
derarla una conducta no infraccional.

En nuestra opinión, la tesis del profesor Nogueira nos parece la ade-


cuada, mas exige hacer la siguiente distinción, con relación al ámbito
sancionador administrativo:

124
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

a) La resolución final se encuentra firme y se ha cumplido con su ob-


jeto. En este caso no sería posible esgrimir la aplicabilidad de una
norma infraccional más benigna dictada con posterioridad al pro-
nunciamiento definitivo de la SEC, toda vez que ello importaría
una afectación de los principios de seguridad y certeza jurídica;

b) La resolución final no se encuentra firme. Podrá esgrimirse como


fundamento de los recursos administrativos, o de la reclamación
ante la Justicia Ordinaria, en su caso, el hecho que se ha emitido una
norma infraccional más benigna, en cuya virtud se rebaja la sanción
o se despenaliza la conducta objeto del procedimiento sancionador.

En esta hipótesis, siempre quedará a salvo la potestad deber que asiste


a la SEC de invalidar su pronunciamiento, tomando en consideración la
nueva regulación de la infracción respecto de la cual ya ha emitido un
pronunciamiento, en tanto no hayan transcurrido más de dos años desde
la notificación de la resolución final. Por cierto, y de conformidad con
lo previsto en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, la posibilidad de inva-
lidar la resolución final puede tener su origen en la actuación oficiosa
de la SEC o a solicitud de la empresa interesada.

6. El principio del racional y justo procedimiento

Notas preliminares respecto del procedimiento sancionador eléctrico.

La jurisprudencia administrativa, emanada de la Contraloría General de


la República, ha delineado los alcances de este principio1-9. A partir de
sus dictámenes, y de manera preliminar, podemos sostener que:

lw
Dictámenes N°s. 16.527 de 1975, 73.748 de 1970, 14.571 de 2005, entre otros.

125
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

a) El ejercicio de los poderes punitivos del Estado debe confor-


marse a las virtualidades mínimas de los procesos. Esas rituali-
dades mínimas permiten garantizar el debido proceso.

b) La exigencia de ritualidades mínimas, como manifestación del


debido y justo proceso, tiene por fin último garantizar la de-
fensa de la persona a quien se le imputa de perpetración de un
hecho castigable.

c) La justificación que permite hacer aplicable el principio del


debido, racional y justo procedimiento se deriva de la uni-
dad del poder sancionatorio del Estado, más allá de las na-
turales diferencias entre las sanciones administrativas y las
penales.

Así las cosas, el racional y justo procedimiento comporta el dere-


cho de todo ciudadano a obtener una decisión, sea administrativa o
jurisdiccional, que asegure el respeto de sus derechos reconocidos
constitucionalmente, propendiendo, de esta forma, al otorgamiento
de los medios idóneos y adecuados para hacer efectivo el reconoci-
miento de tales derechos que puedan verse, eventualmente, afecta-
dos con ocasión a la instrucción de un procedimiento administrativo
sancionatorio.

En la sección primera, del Capítulo Tercero, realizamos un análisis de


los alcances que importa el reconocimiento de este principio con rela-
ción al régimen sancionador eléctrico.

126
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

III. LAS S A N C I O N E S ADMINISTRATIVAS EN EL RÉGI-


MEN S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

1. Breve conceptualización de sanción administrativa

Ofrecer una definición genera) o única de sanción administrativa no es


-paradójicamente- una cuestión pacífica para la doctrina.

Para Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, la san-


ción sería todo aquel mal infringido como consecuencia de una con-
ducta ilegal. Dicho mal -precisan- consistirá en la privación de un
bien o de un derecho, imposición de una multa e, incluso, el arresto
del infractor.I(,l)

Una definición como la propuesta puede ser, en nuestra opinión, defini-


da como amplia o extensiva, en tanto en cuanto abarca todos los tipos
de sanciones que pueda aplicar la administración, sea con ocasión a una
sujeción especial o no, y no pone el énfasis en el origen o motivo de la
sanción a aplicar.

'«• GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNANDEZ. Tomás-Ramón, op. cit., pag. 163. Para
Eduardo García de Enterría, es posible distinguir entre las sanciones administrativas y
las penas en virtud de un dato puramente formal: La autoridad que las nnpone^Mien-
tras las sanciones las impone la administración, las penas las imponen los tribuna es
de justicia. De aquí que. para este autor, el problema más importante que plantean las
sanciones administrativas es el de su delimitación con las penas, tanto por razón de su
naturaleza como en cuanto a sus respectivos ámbitos de aplicación. Sobre el particular,
véase, GARC ÍA DE ENTERRÍ A, Eduardo. "Elproblema de las sanciones admm.stratnas ,
en R E D A , Civitas. N° 10, Madrid, 1976, pp. 399-430.

127
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Así, comprende, en opinión de este autor, tanto las sanciones adminis-


trativas de autoprotección (las sanciones administrativas disciplinarias,
las sanciones de la llamada policial demanial, las sanciones rescisorias
de actos administrativos favorables, las sanciones tributarias) como las
sanciones administrativas de protección del orden general {sanciones
de orden público, sanciones de policía especial).

Para Maljar, siguiendo a Fiorini, la sanción es la consecuencia de la


potestad represiva de todo Estado Jurídico, donde la potestad sancio-
nadora es una manifestación derivada de la potestad jurídica para man-
tener valores, seguridad y paz que contiene cualquier clase de norma
jurídica.161

La represión que importa la sanción, entonces, constituye el medio para


la sustentación y debida observancia de un bien jurídico superior, cuya
cautela justifica la aplicación de la misma.

En el derecho nacional, destaca la posición del profesor Jorge Bermú-


dez, quien propone una noción amplia y una noción estricta de sanción
administrativa.

Desde la perspectiva de la noción amplia, la sanción consistirá en toda


aquella retribución negativa dispuesta por el ordenamiento como con-
secuencia de la realización de una conducta, no necesariamente asocia-
da a la comisión de una infracción.

M
FIORINI, citado por DANIEL MALJAR, op. cit,, p. 355.

128
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

Desde la perspectiva de la noción estricta de sanción -siguiendo la ley


española sobre régimen jurídico de las administraciones públicas y de
procedimiento administrativo común-, Bermúdez sostiene que la san-
ción es la retribución negativa prevista por el ordenamiento jurídico e
impuesta por una administración pública por la comisión de una infrac-
ción administrativa.162

De acuerdo con ello, la sanción adquiere su fisonomía en virtud del


ordenamiento jurídico, como consecuencia de la comisión de una in-
fracción administrativa tipificada normativamente, previa instrucción
de un procedimiento disciplinario y siempre que se compruebe la res-
ponsabilidad del infractor.

En nuestra opinión, siguiendo al profesor Bermúdez, la sanción admi-


nistrativa en el DASE debe sustentarse en las siguientes premisas:

i) Existencia de una tipificación legal previa, salvo la procedencia


de la retroactividad cuando está emitida, en cuyo caso es permi-
tida la tipificación posterior a la comisión de la infracción, en la
medida que ella importa un beneficio a la empresa prestadora
del servicio eléctrico.

ii) Un órgano administrativo - S E C - dotado de potestad sanciona-


tona y sujeta a los principios que informan a toda la organiza-
ción administrativa.1^

I( :
' BLKMI'DEZ SOTO, Jorge, "Elementos para definir las sanciones administrativas", en
Revista Chilena de Derecho, Número Especial, p. 326.
De acuerdo con el artículo 3o de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de
Bases Generales de la Administración del Estado, la Administración del Estado esta al

129
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

iii) Un procedimiento previo, que garantice el debido proceso en la


imposición de la sanción.

iv) Una finalidad represiva o preventiva, tendiente a garantizar la


continuidad del servicio público de electricidad.

Por lo expuesto, en nuestra opinión, la sanción administrativa en el ám-


bito del DASE:

Constituye una decisión de autoridad, materializada en un acto admi-


nistrativo terminal -denominado resolución final- que, debidamente
fundamentado en el mérito de un procedimiento sancionatoho, impo-
ne una restricción o una afectación de un derecho, a aquella empresa
prestadora de servicios eléctricos que incurra en responsabilidad pro-
ducto de la comisión de una infracción típica.

Continuación nota
servicio de la persona humana, su finalidad es promover el bien común atendiendo
a las necesidades públicas en forma continua y permanente, y fomentando el de-
sarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Cons-
titución y la ley, y de la aprobación, ejecución y control de las políticas, planes y
programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal. La Administración
del Estado deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia,
coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los ac-
tos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas,
y garantizará la debida autonomía de los grupos intermedios de la sociedad para
cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para
realizar cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución Política
y las leyes.

130
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

2. La sanción como manifestación de una infracción adminis-


trativa. La sanción como manifestación del ius puniendi ad-
ministrativo. Penas administrativas. El procedimiento admi-
nistrativo previo

Es un principio inconcuso el que toda sanción administrativa debe ser


consecuencia lógica y necesaria de una infracción administrativa pre-
via, debidamente tipificada por el ordenamiento jurídico.

Tal aserto resulta un principio transversal que informe todo el ius pu-
niendi del Estado y, por lo mismo, es predicable en el ámbito del DASE.
De aquí que ninguna empresa que opera como prestadora de servicios
eléctricos pueda ser objeto de una sanción o pena administrativa, sino
en la medida en que ésta es consecuencia de una infracción administra-
tiva, legalmente tipificada, y cuya comisión se encuentre clara y objeti-
vamente acreditada en virtud del respectivo procedimiento administra-
tivo sancionador.

Por lo expuesto, la aplicación de la sanción exige la concurrencia de los


siguientes requisitos copulativos:

a) La configuración legal de una infracción asociada a la infrac-


ción que se impone por la autoridad;

b) La instrucción de un procedimiento administrativo que garan-


tice la adecuada defensa de los intereses del presunto infractor
y configure una garantía para la concreción de los intereses pú-
blicos que representa la autoridad que lo instruye, y

131
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

c) La decisión razonada y proporcionada de la autoridad que im-


pone la sanción, considerando los antecedentes probatorios que
obren en el respectivo proceso.

3. Sujeto activo y sujeto pasivo de las sanciones administrati-


vas: La SEC y el prestador del servicio eléctrico

Al hablar de sujeto activo o pasivo queremos hacer alusión a la posición


que ocupa una institución o individuo con relación al DASE. Desde
esta perspectiva, el sujeto pasivo es aquel que dotado de prerrogativas
o potestades públicas que le habilitan para disponer la instrucción de
un proceso sancionatorio y determinar, por su intermedio, la aplicación
de una sanción típica. En el DASE, este rol le compete a la SEC. Es
este organismo la autoridad encargada de imponer la sanción, de con-
formidad con lo previsto en la Ley N° 18.410 y en el Decreto Supremo
N° 119 de 1989.

El sujeto pasivo, a su turno, es aquel que se encuentra en una posición


jurídica de subordinación respecto de las prerrogativas o potestades del
sujeto activo y, desde esta perspectiva, puede ser el destinatario de una
sanción administrativa. En el DASE, este rol es asumido por la empresa
operadora en el mercado.

Con todo, para ser objeto de la retribución negativa que implica la im-
posición de la sanción, será necesario que la empresa sea responsable
directa de la infracción que se le imputa, cuestión que no es sino con-
secuencia del principio de responsabilidad-culpabilidad que informa el
DASE.

132
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

4. De las sanciones en particular

Una cuestión previa: Fuentes juridico-normativas de las sanciones en


el régimen eléctrico. De las sanciones: Amonestación por escrito. De
las multas. Revocación de autorización o licencia. El comiso. Clau-
sura temporal o definitiva, Caducidad de la concesión provisional.
Otras sanciones. Alcances respecto de la facultad de la SEC para
configurar nuevas sanciones a partir del ordenamiento jurídico vi-
gente.

4.1. Fuentes jurídico-normativas de las sanciones en el régimen eléc-


trico

Hemos tenido ocasión de señalar que de conformidad con nuestro or-


denamiento constitucional, toda sanción debe sustentarse en una norma
legal. Tal afirmación impone una doble obligación: La necesidad de que
la infracción y la sanción correspondiente tenga su fundamento en una
norma de carácter legal y que su descripción se sustente en una norma
del mismo carácter.

Vale decir, entonces, que su tipificación esencial debe hallarse conte-


nida en una norma de esa naturaleza, donde el reglamento sólo debe
intervenir tangencialmente, sin afectar su configuración, su magnitud
ni su contenido esencial.

No obstante lo preclaro de tales fundamentos, resulta lamentable reco-


nocer que en el ordenamiento eléctrico existen antecedentes normativos
de los que es dable concluir que, inclusive, una infracción y su sanción

133
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

pueden tener origen en una decisión de la propia administración llama-


da a instruir un procedimiento sancionatorio, situación que importa un
quiebre de todo el sistema constitucional y deriva, necesariamente, en
la inconstitucionalidad de tales disposiciones.164

Más allá de dichas argumentaciones, y teniendo en especial considera-


ción lo establecido en el artículo 15 de la Ley N° 18.410, las sanciones
pueden tener su fundamento normativo en:

a) Normas legales;

b) Normas reglamentarias;

c) Instrucciones u órdenes que imparta la SEC, en la medida que


tales instrucciones son inobservadas por su destinatario.

La situación en comento se presenta, especialmente, cuando la SEC procede a san-


cionar a una empresa operadora, imputando la comisión de una infracción administrati-
va que ha sido tipificada mediante una actuación del propio ente fiscalizador-inspector.
Asi. por ejemplo, la SEC por Oficio Ordinario N° 4.347 de 2004, notificó a una empre-
sa eléctrica los cargos que le habían sido formulados en un procedimiento sancionador
al "no entregar la información solicitada en la forma y con las características exigidas
mediante Oficio Circular N° 2.703/04, al no proporcionar la totalidad de los antece-
dentes requeridos, lo que constituiría un incumplimiento de las órdenes e instrucciones
impartidas por la SEC, infringiendo asi el artículo 15 de la Ley N° 18.410 en relación
al artículo 3°-A de la misma ley", de lo que puede colegirse que la configuración de
la infracción que se imputa se sustenta en una actuación de la propia autoridad san-
cionadora. Por cierto que ello encuentra fundamento en la deficiente redacción de la
norma legal contenida en el artículo 15 de la Ley N° 18.410, que, en nuestra opinión,
no satisface la exigencia del respeto de la legalidad y tipicidad en la configuración de
las infracciones administrativas. Idéntica crítica podríamos formular a la redacción del
artículo 3o N° 27 de la ley.

134
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

Por otra parte, el citado texto legal establece una graduación de las
infracciones, reconociendo al efecto infracciones gravísimas, graves
y leves, de cuya determinación se devengará la aplicación de alguna
de las sanciones contenidas en los artículos 16, 16-A y 16-B de la Ley
N° 18.410.

4.2. Una distinción necesaria: Las medidas propiamente cautelares


versas Ias sanciones administrativas

Nos ha parecido oportuno deslindar las medidas propiamente cautelares


de las sanciones administrativas propiamente tales.

Las medidas cautelares se reconocen, especialmente, por el fin que se


persigue mediante su aplicación. En éstas, lo que pretende la autoridad
es evitar un daño o un peligro que, atendida su entidad, se hace opor-
tuno evitar. Por cierto, que toda sanción reconoce como justificación la
necesidad de cautela de una situación a un bien jurídico o un servicio
que tiene tintes de público. Mas ésta es sólo una de las justificaciones
de su imposición: De manera primordial se persigue la represión de una
conducta típica considerada lesiva y la disuasión en la comisión de tales
conductas típicas. De aquí que toda sanción importe necesariamente la
comisión de una infracción típica que, cometida directamente por el
operador, pueda ser atribuible a su responsabilidad, con ocasión a la
instrucción de un procedimiento sancionatorio.

Las medidas cautelares no exigen la concurrencia de tales elementos.


Basta aquí la necesidad de prevenir la ocurrencia de un hecho dañoso,
sin que la aplicación de tales medidas importe un reproche a la conducta
ejecutada por un operador del sistema.

135
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

Desde esta perspectiva, es posible concluir que la Ley N° 18.410 ha


contemplado la regulación de Medidas Cautelares y de Sanciones Ad-
ministrativas.

Se encuentran dentro del primer grupo, entre otras, las referidas en el


artículo 3 o , números 4, 5, 14 y 16, de la Ley N° 18.410.

Sobre este particular, nos parece necesario indicar lo siguiente:

a) De acuerdo con el numeral 4: La Superintendencia podrá re-


querir a los concesionarios de servicios público de distribución
de recursos energéticos que se encuentre en explotación, para
que adecúen la calidad del servicio a las exigencias legales,
reglamentarias o estipuladas en decretos de concesión.

Nótese que la medida se configura en el requerimiento de ade-


cuación a parámetros de calidad. Por lo mismo, queda supedi-
tada a la decisión discrecional de la autoridad la que, en tanto
constate fallas en la calidad del servicio, podrá requerir las ade-
cuaciones que estime pertinentes.

Por cierto que ésta puede constituir una medida de advertencia


que, eventualmente, puede derivar en la aplicación de una san-
ción, en la medida que, producto de la inadecuada calidad del
servicio, se incurre en una infracción típica.

b) De acuerdo con el numeral 5: La Superintendencia podrá asu-


mir transitoriamente la administración de la concesión de ser-
vicio público de distribución de productos energéticos y de-

136
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

terminar quién explotará y administrará provisionalmente el


sen'icio, en los casos en que lo ordene la autoridad en virtud
de una causa legal.

Llámese la atención que, atendida la gravedad de la decisión


que puede adoptar la autoridad, sólo puede ejercerse en la me-
dida en que concurra una causa legal.

c) De acuerdo con el numeral 14: La Superintendencia podrá auto-


rizar a laboratorios o entidades de control de seguridad y calidad
para que realicen o hagan realizar bajo su exclusiva responsabi-
lidad las pruebas y ensayos que la SEC estime necesarios, con el
objeto de otorgar un certificado de aprobación a las máquinas,
instrumentos, equipos y materiales eléctricos, de gas y combus-
tibles líquidos, que cumplan con las especificaciones normales y
no constituyan peligro para las personas o cosas.

Esta medida es reflejo de una permanente actividad de inspec-


ción por parte de la SEC que tiene por objeto garantizar, al
tenor de estándares preestablecidos, por la calidad de equipos
de uso en los servicios de electricidad y de gas.

d) De acuerdo con el numeral 16: La Superintendencia compro-


bará, en caso de reclamo, la exactitud de los instrumentos des-
tinados a la medición de electricidad, de gas y combustibles
líquidos suministrados a los consumidores.

La intervención de la SEC, en este caso, queda supeditada al reclamo


que formula el consumidor final y tiene por finalidad ir en la defensa

137
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

de los derechos de aquellos respecto de los cobros que, por e! uso del
servicio, pueda imponerle una empresa determinada.

A su turno, se ubican en el segundo grupo, las sanciones referidas en el


Titulo IV de la Ley N° 18.410, sin perjuicio de las sanciones contenidas
en leyes especiales.

4.3. Mención de las sanciones165166

Toda sanción es consecuencia de una infracción.

De acuerdo con lo previsto en los artículos 15 y 16 B de la Ley N° 18.410,


se estatuye un catálogo no taxativo de infracciones susceptibles de ser
objeto de la aplicación de una sanción.

Por su parte, el inciso segundo, del artículo 6o del Decreto N° 119 de


1989, contiene una enumeración no taxativa de infracciones.

Valga indicar que para los efectos de la aplicación de las sanciones, el


propio legislador efectúa una clasificación de las infracciones en graví-
simas (inciso tercero, articulo 15, Ley N° 18.410); infracciones graves
(inciso cuarto, artículo 15, Ley N° 18.410) e infracciones leves (inciso
final, artículo 15, Ley N° 18.410).

Ih?
Sobre una visión general sobre esta materia, recomiendo ver RUDNIK, Hugh, Mo-
CARQUER, Sebastián, CERDA, Sebastián, "Propuestas sobre las sanciones V multas en
el mercado eléctrico chilenoRevista de Derecho Administrativo Económico, N° 14.
Santiago, 2005, pp. 35-51.

"* Estos breves comentarios se han realizado al tenor de lo prescrito en la Ley


N° 18.410 y el Decreto N° 119 de 1989.

138
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

Respecto de las 'infracciones Leves", la sola configuración de éstas


nos merece serias críticas, en la medida en que se limita a señalar que
constituye una infracción leve todo hecho, acto u omisión que contra-
venga cualquier precepto obligatorio y que no constituye una infracción
gravísima o grave, lo que las configura como infracciones residuales,
y no cumple, por ende, con el mandato constitucional de la tipificación
legal.

Por otra parte, de acuerdo con lo estatuido en el artículo 16 de la Ley


N° 18.410, la SEC deberá tener en consideración la concurrencia de
ciertas circunstancias que permitirán determinar, en definitiva, la san-
ción que más se adecúe al caso particular.

En efecto, para la aplicabilidad de la sanción típica deberá tenerse en


especial consideración:

a) Importancia del daño o peligro derivado de la comisión de la


infracción.

Adviértase, a partir de aquí, que, como ocurre en el caso de las


sanciones administrativas, no es necesaria la concurrencia de
daño para que la autoridad decida la aplicación de la misma.167

b) Porcentaje de usuarios afectados con la comisión de la infrac-


ción.

Ih7
A esto se refiere Maljar cuando, a propósito de las sanciones, habla de la ¡nexigibili-
dad del resultado dañoso. MALJAR. Daniel, op. cit., p. 1 4 7 .

139
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

Corresponde a un factor de ponderación cuantitativo, con relación


a la extensión que alcanza la conducta infracción con relación a la
conducta típica, en un régimen de directa proporcionalidad entre la
afectación y la sanción a aplicar. Así, v.gr., la SEC podrá ponderar la
aplicación de una multa de 1,10 e, inclusive, hasta 10.000 UTA.

c) El beneficio económico derivado de la comisión de la infracción.

Con esto pretende sancionarse las decisiones intencionadas eje-


cutadas por las empresas, en orden a incurrir en la conducta
típica, ponderando los beneficios que de ello se derivan.

d) La intencionalidad y grado de participación en la comisión de


la infracción.

Hemos tenido ocasión de señalar que la culpabilidad de las em-


presas tiene en consideración la afectación del estándar obje-
tivo de conducta, o de lo que se espera objetivamente que se
realice, en cumplimiento de las funciones de servicio público.

Pues bien, puede darse que la infracción de dicho estándar de


comportamiento sea una decisión buscada por la empresa, en
cuyo caso, se configura una circunstancia agravante de respon-
sabilidad, que deberá considerar la SEC al momento de dictar
la resolución final sancionatoria.

e) La capacidad económica del infractor.

En virtud de ésta, la SEC deberá considerar la situación eco-


nómica objetiva de la empresa infractora, de manera tal que

140
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

por una parte, exista coherencia entre la sanción y el grado de


beneficio, intencionalidad e importancia del peligro o del even-
tual daño y extensión del mismo, con las capacidades de una
empresa que ejecuta una actividad de interés general.

A su turno, de lo previsto en los artículos 16 de la Ley N° 18.410 y 4o


del Decreto N° 119 de 1989, las sanciones susceptibles de aplicar con
ocasión a la comisión de una infracción son las siguientes:

a) Censura o amonestación por escrito.

b) Multas.

c) Suspensión temporal o revocación de autorización o licencia.

d) Comiso.

e) Clausura temporal o definitiva.

f) Caducidad de la concesión provisional.

g) Desconexión de las instalaciones.

La configuración legal y reglamentaria del binomio infracción-sanción,


nos merecen las siguientes observaciones:

1. Existe una inadecuada configuración del estatuto de las infrac-


ciones, dado que verifica un quebrantamiento al principio de
reserva legal, en primer lugar, en cuanto al carácter no taxa-

141
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

tivo de las infracciones que se indican y, en segundo lugar, al


estatuir la categoría de "infracciones residuales" (infracciones
leves) sin indicar la consistencia y alcance de la conducta que
pretende ser objeto de sanción, cuestión que ha sido largamente
analizada en el presente trabajo.

2. Por otra parte, nos parece útil destacar que la SEC, en el pro-
ceso destinado a la aplicación de una sanción, debe tomar en
consideración -necesariamente- la cuantía de la infracción co-
metida (gravísima, grave o leve) y la concurrencia de las cir-
cunstancias modificatorias de responsabilidad, antecedentes
que deberán constar fehacientemente en el respectivo procedi-
miento sancionador.

Desde aquí cobra plena vigencia el principio de la razonabili-


dad y proporcionalidad en ta aplicación de las sanciones: La
situación, por ende, va más allá del mero ejercicio discrecio-
nal de una potestad pública, sino que impone una obligación
a la administración inspectora en orden a aplicar una sanción
que guarde correspondencia con la infracción, tomando en
consideración las circunstancias fácticas que determinaron su
comisión."1*

En los apartados siguientes efectuamos un análisis del sentido y alcance de la ra-


zonabilidad y proporcionalidad en la aplicación de las sanciones. Sin perjuicio de ello,
interesante es el trabajo de TORNOS, Joaquín, "Infracción y sanción administrativa:
El tema de su proporcionalidad en la jurisprudencia contencioso administrativaen
REDA, Civitas, Madrid, N° 7, 1975, pp. 607-624,

142
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

4.4. Limites de las sanciones o de la actividad sancionatoria

Internos: Legalidad, procedimiento, debido proceso, derecho jurisdic-


ción, No discriminación. Externos: Bloque constitucional de derechos.

El ejercicio de las potestades sancionatorias en el DASE -de las que


deviene la imposición de una sanción-, reconoce diversos límites o res-
tricciones para su imposición.

La sistematización de los referidos límites nos permite efectuar, en


nuestra opinión, una doble distinción: La existencia de límites extemos
e internos.

Por Limites Internos nos referimos a aquellos principios, técnicas y nor-


mas que vinculan directamente a la administración sancionatoria, en
su quehacer específico, e imponen deberes de observancia que debe
necesariamente tener en consideración con ocasión a la imposición de
una sanción. Se trata de técnicas o principios que afectan, modelan y
condicionan tal actividad.

Dentro de estos límites es posible reconocer el principio de legalidad


(primacía legal-reserva legal), el principio de debido proceso (derecho
a la jurisdicción), el principio de no discriminación, y el respeto a las
garantías procedimentales.

Por Limites Externos queremos aludir a aquellos institutos que, no ha-


llándose directamente vinculados al quehacer o actividad sancionatoria
de la administración -SEC-, imponen restricciones al ejercicio de esa
actividad.

143
C A P Í T U L O I I - R É G I M E N JURÍDICO S A N C I O N A D O R E N E L M E R C A D O ELÉCTRICO

El principal límite externo está dado por los derechos fundamentales re-
conocidos por el ordenamiento jurídico nacional, el que adquiere mayor
relevancia, tratándose de una actividad que comporta, necesariamente,
una afectación de tales derechos.

De aquí que la existencia de restricciones -internas y externas- deban


ser consideradas en su conjunto, con la finalidad de que la actividad
sancionatoria en el DASE -que se materializa en un acto administrativo
que impone una sanción-, no importe una actuación contraria al orde-
namiento jurídico.

IV. NOTAS ACERCA DE LAS REGLAS PARA LA APLI-


CACIÓN DE LAS SANCIONES EN EL RÉGIMEN
SANCIONADOR ELÉCTRICO

1. Razonabilidad en la aplicación de la sanción""

Las reglas jurídicas operan conectando a ciertos hechos operativos una


consecuencia jurídica, de modo que cuando los hechos operativos ocu-
rren en el mundo, la consecuencia jurídica es de acuerdo al derecho,
debida.170

Sobre la aplicabilidad de este principio en el ámbito jurídico penal, véase, MUÑOZ


DÍAZ, Patricio, "Los principios constitucionales de necesidad y proporcionalidad de las
penas", en Revista Ius Publicum, N° 18, Santiago, 2007. pp. 101-124.
" ATRIA LEMATTRE, Femando, "Las circunstancias de la derrotahüidad\ en Revista
,7

de Ciencias Sociales, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, N° 45, Universidad de


Valparaíso, Valparaíso, año 2000, p. 437.

144
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C IONADOR

Esta consecuencia jurídica se materializa en un acto jurídico ad-


ministrativo, que contiene y persigue la obtención de un resultado
que modifica o afecta una realidad determinada, teniendo por fun-
damento, precisamente, los antecedentes de hecho y de derecho que
justifican y sirven de sustento a esa decisión. Conforme con ello
toda decisión administrativa, debe materializarse a través de un acto
administrativo, esto es, a través de una actuación unilateral en cuya
virtud la autoridad administrativa, en el ejercicio de las potestades
que le son propias, emite una decisión vinculante para aquél a quien
ésta se dirige.

La sanción administrativa impuesta por la SEC a la empresa infractora,


debe, necesariamente, materializarse en un acto administrativo que la
contenga, donde la sanción impuesta es, en definitiva, el objeto del acto
administrativo terminal sancionatorio.

No basta, sin embargo, que la decisión adoptada por la administra-


ción - S E C - sea consecuencia del hecho operativo que le da origen,
sino que es necesario, además, que esta decisión sancionatoria sea
razonable. 171

En el derecho público - h a sostenido MacCormick172- los poderes de


las autoridades públicas no deben ser ejercidos de modo no razonable.

171
El Tribunal Constitucional español ha empleado el término "Razonable" como ex-
presivo de lo justificado o no arbitrario o como la proporción entre dos términos. Al
respecto, MADARIAGA GUTIÉRREZ, Ménica, op. cit., p. 5 7 .
173
MACCORMICK, Neil, "Razonabiüdad y Objetividad\ en Revista de Ciencias Sociales,

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, N° 45, Universidad de Valparaíso, Valparaíso,


año 2000, p. 403.

145
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Más aún, la razonabilidad a que hace referencia el derecho debe ser una
razonabilidad práctica, no una capacidad abstracta para razonar sobre
asuntos teóricos.173

Por cierto, lo razonable, en este orden de consideraciones, importa que


los fundamentos de la decisión que se adopta por la autoridad sean eva-
luados de acuerdo a su relevancia para la decisión que se adopta, a la
luz de los objetivos y propósitos del poder legal de decisión esgrimido
por la autoridad.

El hincapié o el énfasis que debemos hacer respecto de una decisión


razonable importa aceptar que ésta debe sustentarse en fundamentos
relevantes, que justifican esa decisión por parte de la autoridad. Así,
podemos sostener que al disponerse la aplicación de una sanción ad-
ministrativa por la SEC, será "razonable" dicha decisión en la medida
en que ella satisfaga los objetivos y propósitos que se persiguen por
el ordenamiento objetivo al disponer la aplicabilidad de dicha sanción
-cuestión que dependerá en último término del tipo de sanción que se
imponga- y se sustente en argumentos, gestiones o medios de prueba
relevantes, en el sentido que permitan colegir, inequívocamente, que
esa sanción se encuentra justificada en la acción u omisión que le sirvió
de fundamento.

Por lo mismo, la razonabilidad de una sanción administrativa en el ám-


bito eléctrico supone un hecho fundante -una prueba relevante-, una
adecuación a los objetivos de la normativa particular.

Op. cit., p. 404.

146
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

Efectuadas tales precisiones es menester indicar que desde el derecho


constitucional, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 19, número 3,
inciso 5 o , toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fun-
darse en un proceso previo legalmente tramitado. Para Nogueira,174 re-
sulta menester destacar, por una parte, que el bloque de legalidad obliga
a la jurisdicción a resolver secumdum legem y en forma razonable y
congruente, y, por otra, que la voz "sentencia" debe entenderse en un
sentido amplio abarcando toda resolución que se dicte por un órgano
investido de potestad para afectar derechos de las personas, dentro de
un procedimiento racional y justo, no teniendo que ser un tribunal en
sentido estricto.

Asimismo, precisa este autor que de acuerda con dicha norma constitu-
cional, se reconoce a las personas el derecho a una resolución o senten-
cia de fondo motivada o fundada, lo que importa el derecho a conocer
las razones de las decisiones judiciales y el enlace de éstas con la ley
y el sistema de fuentes de derecho aplicable. Dicha fundamentación
de la resolución que impone la sanción correspondiente satisface, por
ende, tres finalidades esenciales: a) Garantiza el eventual control de la
resolución, en otras instancias; b) permite otorgar convicción a las par-
tes acerca de la justicia y corrección de la decisión administrativa que
afecta a las personas, y c) propende a garantizar una resolución exenta
de arbitrariedad.17S

174
NOÜUFÍRA ALCALÁ, Humberto, El debido proceso..., op. cit„ p. 67.

I7Í
Op. cit.. p. 68.

147
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

En otros términos, la razonabilidad de la sanción no importa sino la ne-


cesidad de motivar el acto administrativo que la contiene, constituyen-
do una forma práctica y efectiva de facilitar la fiscalización del imperio
de la ley o principio de legalidad en el ámbito administrativo.

La SEC, según nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra en el impe-


rativo de justificar su competencia, invocar la norma que le atribuye el
poder jurídico ejercido, y demostrar, en el caso concreto, los requisitos
de motivo y finalidad que condicionan la validez del ejercicio de dicho
poder. I7ñ

Por lo mismo, la omisión o defecto grave de la razonabilidad de la san-


ción impuesta, objeto del acto administrativo terminal o resolución fi-
nal, podrá determinar la invalidez de la decisión que se ha adoptado por
la autoridad.

Queremos deslindar, por último, la razonabilidad de la decisión sancio-


natoria, de la proporcionalidad de la misma, conceptos que, en nuestra
opinión, se han utilizado promiscuamente por los autores, no obstante
referirse a nociones jurídicas diferenciadas.

En efecto, según hemos expuesto, la razonabilidad importa la necesidad


que la sanción que se impone tenga un fundamento plausible y que éste
se colija clara e inequívocamente del procedimiento que sirve de ante-
cedente a esa decisión.

|7
* Exigencia que reitera la Ley N° 19.880, sobre Bases de Procedimiento Administra-
tivo, aplicable en la especie. Sobre nuestra opinión respecto de este punto, véase in/ra,
la sección primera del Capítulo Tercero de este trabajo.

148
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

La proporcionalidad, en cambio, constituye un aspecto técnico de la


razonabilidad. No podemos concebir una decisión proporcionada que
no sea razonable, mas podría plantearse la hipótesis de una decisión
razonable, no proporcionada.

La proporcionalidad se vincula a la entidad de la sanción que se impone.


Es, por lo mismo, un elemento vinculado al quantum de la sanción177 y
a los fines y objetivos que se persiguen a través de ella.

Supone una correspondencia entre la infracción y la sanción propuesta,


con el fin de impedir que la ley autorice y la autoridad adopte medidas
innecesarias y excesivas,17*

Ahora bien: La decisión de la SEC al imponer la sanción será razonada


en la medida en que se sustente en antecedentes plausibles que emanan
del procedimiento sancionatorio, y proporcionada en la medida que se
adecúe a la entidad de la infracción, quedando su determinación entre-
gada a un marco de libertad y discrecionalidad. Como tal, la noción de
proporcionalidad se encuentra vinculada con la discrecionalidad admi-
nistrativa y con la graduación de las sanciones. Por lo mismo, la deman-
da de proporcionalidad de la sanción, constituye una fuerte limitante al

177
Dictamen N° 8.013 de 2001, Contralona General de la República: En el ejercicio de
la potestad sancionatoria, la administración debe atenerse al mérito del proceso e im-
poner una sanción proporcionada con éste. Lo contrario, configuraría una arbitrariedad,
una infracción al principio de legalidad por la autoridad administrativa.
178
VÉRUARA BLANC O, Alejandro, Esquema de ios principios de derecho administrativo
sancionador, op. cit., p, 144

149
CAPÍTULO II - RÉGIMEN JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

margen de libertad de apreciación de que dispone la administración al


decidir la aplicación de una sanción administrativa.179180

La ratio legis de este margen de libertad en la apreciación y determinación de la


sanción se encuentra, en definitiva, en la imposibilidad material de tipificar todas las
infracciones y su respectiva sanción, lo que obliga a establecer criterios generales
que, frente al caso concreto, exigirán, en primer lugar, buscar los principios generales
para interpretar la norma y completarla y de esta forma aplicar luego la única solu-
ción adecuada y que se ajuste a la voluntad del ordenamiento. Por lo mismo, cobra
fuerza aquella afirmación en cuya virtud, al establecerse diversos tipos de sanciones
para una infracción, no se pretende por la norma una remisión al criterio opcional del
órgano, sino que a estos principios generales de actuación. Interesante al respecto
el trabajo de TORNOS, Joaquín, "Infracción >• sanción administrativa: el lema de su
proporcionalidad en ¡a jurisprudencia contencioso-administrativa"", en REDA, op.
cit., p. 612.
,í(n
En el derecho constitucional chileno ha sido precisamente Humberto Nogueira
Alcalá, quien se ha hecho cargo de esta trascendental distinción. Siguiendo a Ost y
Van de Kerchove, sostiene que el principio de la razonabilidad ejerce una función re-
guladora esencial de las diferentes operaciones intelectuales destinadas a determinar
el sentido de las proposiciones jurídicas. Las exigencias de razonabilidad se susten-
tarían en cinco premisas: claridad y consistencia conceptual, consistencia normativa,
respeto de la lógica deductiva, consistencia argumentativa y coherencia, y consisten-
cia con las fuentes del derecho vigente. Tales reglas, aduce Nogueira, deben orientar
el trabajo interpretativo y las decisiones de la autoridad. Ésta se diferencia de la pro-
porcionalidad, dado que la razonabilidad tiene como finalidad la justificación de un
criterio diferenciador en tanto aquélla considera y analiza las c o n s e c u e n c i a s jurídicas
de la diferenciación. Por lo anterior, concluye, el principio de proporcionalidad se
caracteriza por el hecho de presumir la existencia de una relación adecuada entre uno
o varios fines determinados y los medios con que son llevados a cabo, sustentándose
en nociones como adecuación o idoneidad de medios, necesidad y proporcionalidad
en sentido estricto, entendida esta última como la necesidad de ponderar en una re-
lación costo-beneficio, las ventajas o desventajas resultantes para tas personas de los
medios empicados por la autoridad para alcanzar sus fines. Véase, NOÜUEIRA ALCALÁ,
Humberto, Lincamientos de interpretación constitucional y del bloque constitucional
de derechos, op. cit., pp. 148-153.

150
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

Manifestaciones de la Razonabilidad y proporcionalidad de la sanción


en el régimen sancionador eléctrico.

La razonabilidad constituye una exigencia de todo acto administrativo.


Constituye, desde esta perspectiva, una exigencia que debe concurrir en
toda decisión administrativa.

Como tal se encuentra expresamente reconocido en los artículos la Ley


N° 19.880, Ley de Bases de Procedimiento Administrativo, aplicable en
la especie según se expone en la sección primera del Capítulo Tercero
de esta obra.

La proporcionalidad, en la especie, considera el quantum de la sanción,


propendiendo a que la decisión administrativa deba adecuarse a los fi-
nes que se persiguen a través de ella.

El principio de la proporcionalidad está expresamente acogido en los


artículos 15, 16 y 16-A, de la Ley N° 18.410 de 1985.

2. Graduación en la aplicación de las sanciones

La decisión administrativa que importa la aplicación de una sanción, se


encuentra restringida por la observancia de ciertas normas y principios.

La Ley N° 18.410, sobre el particular, en su artículo 16, establece cri-


terios de graduación en la aplicación de una sanción, dependiendo, por
una parte, de la gravedad de la infracción típica cometida y, por otra,
de la concurrencia de determinadas circunstancias que la propia ley
especifica. (Daño o peligro, usuarios afectados, beneficio económico
derivado de la infracción, intencionalidad -responsabilidad- y grado de
participación en la infracción y capacidad económica del infractor).

151
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

La graduación de la sanción importa, en definitiva, la ponderación


que la autoridad - S E C - debe hacer respecto de tales hechos y cir-
cunstancias, y refleja, en último término, el ejercicio de una potestad
discrecional.

Este margen de apreciación que posee la SEC para la determinación


de la sanción correspondiente no supone, empero, una libertad o mera
voluntariedad para la administración. No hay, como sostiene Bermú-
dez, una "discrecionalidad libre", sólo existe la discrecionalidad que
está jurídicamente vinculada. Por lo mismo, la autoridad cuenta con el
ejercicio de la potestad discrecional para alcanzar un fin que ha sido
previsto en la ley, respetando en su ejercicio las limitaciones legales.
Si la autoridad no respeta la finalidad y límites de la discrecionalidad,
se producirá un ejercicio defectuoso o incorrecto de la misma y, por lo
tanto, ilegal.1*1

Por lo expuesto, la graduación en la determinación de la sanción a apli-


car debe necesariamente considerar la adecuada proporcionalidad de la
misma, así como el respeto a criterios de recta administración. En defi-
nitiva, estimamos que todo ejercicio de una potestad sancionatoria debe
ser proporcionado y ajustarse a criterios de buena administración.

Según hemos tenido ocasión de señalar sttpra, el principio de propor-


cionalidad también denominado -por la doctrina- Principio de Prohi-
bición en Exceso, importa la existencia de una relación adecuada entre
uno o varios fines determinados y los medios con que son llevados a

'*' BERMÚDEZ SOTO, Jorge, Control de la discrecionalidad administrativa: perspectiva


moderna, en prensa.

152
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

cabo. Toda decisión administrativa debe entonces ponderar el fin y los


medios para alcanzar dicho fin.

Por otra parte, es necesario reconocer el principio de buena administra-


ción como una limitante en el ejercicio de la referida potestad discre-
cional. Han sido los autores clásicos de derecho administrativo los que,
a propósito de los elementos del acto administrativo, han reconocido el
llamado principio de buena administración, principio que, en nuestra
opinión, cobra plena vigencia en el ámbito del DASE.

El principio de buena administración importa que el interés público


comprometido en el ejercicio de una determinada potestad, deba obte-
nerse con el menor sacrificio posible de intereses privados. m

Lo expuesto resulta especialmente relevante, tratándose del ejercicio de


potestades sancionatorias en el marco del DASE. Desde esta perspec-
tiva, la SEC no sólo debe propender a la satisfacción de un fin público,
vinculado al fin que se persigue mediante la imposición de una sanción,
sino que, además, debe ponderar la relación de dicho fin con el medio
empleado (la sanción) y cuantificar de qué forma se alcanza tal fin sin
comprometer un interés privado que pueda verse afectado con el ejerci-
cio de dicha potestad. m

DIEZ, Manuel María, El acto administrativo, TEA, Buenos Aires, 1961, p. 252.
m
Cuando los autores hablan de buena administración con relación al ejercicio de una
función, debe entenderse aquella actividad en cuyo ejercicio se trata de obtener lo que
sea más conveniente a los intereses que constituyen el objeto de la misma, mediante la
utilización de los medios más idóneos para tal fin y sin que tal ejercicio importe una
afectación gratuita -no justificada- de un interés particular o privado. Véase Dn;z, Ma-
nuel Maria, op. cit., p. 253.

153
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

Parece oportuno indicar que no podemos desconocer que toda aplica-


ción de una sanción implica, en último término, la afectación de un
interés privado. Lo que queremos señalar, con lo expuesto precedente-
mente, es que el ejercicio de tal potestad debe necesariamente ponderar
esa relación de medio-fin y cuantiñcar la forma de alcanzar esa legítima
finalidad con la menor afectación de un interés particular.

Por lo tanto, y conforme con lo señalado, las reglas de buena adminis-


tración exigen:

a) Que el interés público sea valorizado en relación con el interés


privado, y

b) Que la instrucción del procedimiento sancionatorio sea conse-


cuencia de una ponderación de las capacidades del ente.

En síntesis, estamos en condiciones de sostener que la SEC posee una


facultad o potestad discrecional para la aplicación de una sanción, mas
dicha sanción se encuentra afecta a la existencia de ciertos márgenes de
apreciación, debiendo ejercerse tomando en consideración el fin perse-
guido y la entidad de la afectación del interés privado que se constriñe
mediante su ejercicio.

3. Extinción de la responsabilidad infraccional eléctrica. Alcan-


ces sobre la prescripción como vía de extinción de la acción
sancionatoria administrativa

Toda facultad o potestad que asiste a una organización administrativa


importa una posibilidad de actuación, vale decir, un estado de conducta
latente que, como tal, ha de producir incertidumbre.

154
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

Una afirmación como ésta, se condice con la concepción misma de


las potestades públicas que asisten a los órganos de la administración,
máxime cuando éstas son en tanto constituyen poderes potenciales de
actuación.

En efecto, tal y como ha sostenido Osvaldo Oelckers, con ocasión a


la potestad atribuida al órgano, lo que existe es una sujeción o some-
timiento a soportar los efectos del ejercicio de la potestad. Existe, por
ende, una situación pasiva de inercia que puede no afectar a todos los
ciudadanos y que puede resultar ventajosa o desventajosa.'"4

Por otra parte, la forma normal u ordinaria de extinción de la responsa-


bilidad infraccional eléctrica, está constituida por el cumplimiento del
objeto del acto administrativo sancionatorio. Así, por ejemplo, el pago
de la multa impuesta a la empresa generadora o distribuidora, producirá
la extinción de la responsabilidad derivada del hecho que ha determina-
do la aplicación de la referida sanción.

Frente a esta vía normal u ordinaria de extinción de la responsabili-


dad infraccional, es posible reconocer otras vías que no necesariamente
importan que la autoridad haya aplicado una sanción con ocasión a la
comisión de una conducta tipificada como infraccional por el ordena-
miento jurídico eléctrico.

La prescripción (extintiva) constituye una vía anormal de extinción de


dicha responsabilidad.

LTT4
O E L C K E R S C A M L S, Osvaldo. "El principio de legalidad: Contenido y alcance del princi-

pio de legalidad en las actuaciones de la Administración del Estado", en La Administra-


ción del Estado en el decenio 1990-2000, Universidad de Chile, 2001, p. 465.

155
C A P Í T U L O I I - R É G I M E N J U R Í D I C O S A N C I O N A D O R E N E L M E R C A D O ELÉCTRICO

La prescripción es una de las instituciones que el derecho ha previsto


con el objeto de eliminar dicha incertidumbre. De aquí que, para Mó-
nica Madariaga, la función básica de la prescripción es la de poner fin
al estado potencial de una conducta jurídicamente significativa, de lo
que se concluye la seguridad o certeza de que esa conducta eventual no
podrá ser ejercida con efectividad, habiendo operado los efectos de la
prescripción.185

Desde esta perspectiva, la función de certeza que corresponde a la prescrip-


ción se manifiesta en su carácter estabilizador de las situaciones jurídicas
que se prolongan temporalmente, consolidando, de esta forma, y de manera
definitiva, los derechos y las situaciones desarrolladas en el tiempo.186

Tratándose de la prescripción extintiva, asegura que la facultad que no


se ha ejercido ya no se podrá practicar, con eficacia, transcurridos los
plazos establecidos a estos efectos.187

Una afirmación como la anterior adquiere mayor relevancia, tratándose


del ejercicio de aquellas potestades que importan o pueden llegar a im-
portar una afectación jurídica respecto de aquellos a quienes se dirige
su ejercicio, situación que se presenta, precisamente, con ocasión al
ejercicio de las potestades sancionatorias que puede realizar la SEC.188

MADARIAGA GUTIÉRREZ, Mónica, Seguridad Jurídica y administración pública en el


siglo XXI, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1996, p. 208.
Ifl
* Ibídem.
IK7
Ibídem.

'** Nos parece interesante por ta doctrina que encierra, por el carácter finalista de
la interpretación que propone y, en nuestra opinión, por resultar plenamente aplicable

156
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

a) Prescripción de la acción sancionatoria de la SEC

Hemos tenido ocasión de indicar que toda prescripción extintiva exige


la concurrencia conjunta de dos cuestiones:

a) La inactividad de la administración en el ejercicio de la potes-


tad, concurriendo los supuestos legales y normativos para su
ejercicio, y

b) La existencia de un plazo dentro del cual pueda ejercerse válida


y eficazmente dicha facultad.

Como cuestión previa, es necesario señalar que constituye un principio


inconcuso y de general aceptación el reconocimiento de la prescripción
como vía de extinción de la acción sancionatoria eléctrica.

Continuación nota ,tltl


al ordenamiento jurídico nacional-, lo resuelto por el Tribunal Supremo español, por
sentencia de 9 de marzo de 1972, que, sobre el tema que nos preocupa, sostuvo:
"La conformidad del acto administrativo con el ordenamiento jurídico, no está deter-
minada por una mera acomodación de aquél con los preceptos positivos. Para que el
acto sea conforme con el ordenamiento y, por tanto, válido, ha de atenerse también a los
principios y a la normatividad inmanente a las instituciones. Una de estas instituciones
está constituida por el supra concepto de lo ilícito, comprensivo de sus manifestaciones
fenoménicas administrativas y penales.
Que la norma administrativa silencie la prescripción de las infracciones de ese orden,
no significa que la misma no se produzca. Porque lo contrario sería olvidar el prin-
cipio de seguridad jurídica, además de la juridicidad de las institución sancionadora
que impone la prescripción de las infracciones administrativas...". Citado por TOLEDO
JAUDENES, Julio, "Prescripción de las infracciones administrativas: ¿Cuál es su plazo
en REDA, Civitas, N° 4, Madrid, 1975, pp. 129-132.

157
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

En este orden de ideas, la Corte Suprema1"9 ha sostenido que "la cir-


cunstancia de encontrarse reguladas algunas responsabilidades por
normas de derecho público no impide que ellas puedan extinguirse
por el transcurso del tiempo, en razón que la prescripción es de ca-
rácter universal e indispensable para asegurar criterios de certeza
v seguridad de las relacionés jurídicas v, por ello, puede operar en
todas las disciplinas que pertenecen al derecho público. Por consi-
guiente -concluye esta Corte-, acorde con ese predicamento, la pres-
cripción de las acciones procede en nuestro derecho positivo, como
regla general, la que sólo cesa cuando por ley se determine su im-
prescriptibilidad...

Sin embargo, no resulta posible sostener, con la misma claridad, ni la ju-


risprudencia y la doctrina se halla conteste, respecto del plazo para que
opere dicha prescripción, hecho de suyo relevante y de debate actual en
esos ámbitos. En efecto, existe un verdadero "nudo ciego" en relación
a los efectos del factor tiempo en clave con las actuaciones extemporá-
neas, realizadas o ejecutadas por la administración sancionatoria.

Sobre el particular debemos señalar que nuestro ordenamiento jurídi-


co nacional carece de una disposición que se pronuncie expresamente
sobre el plazo con que cuenta la administración sancionadora eléctrica
- S E C - para hacer ejercicio de su acción sancionatoria, en orden a con-
cretar la potestad pública punitiva que le confiere el ordenamiento jurí-
dico. Tampoco existe, por cierto, una norma general aplicable al ámbito
del derecho público, con relación al derecho administrativo sanciona-

En fallo pronunciado conociendo del recurso rol N° 3.357/2009, de 10 de septiembre


de 2009.

158
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

dor, salvo una destacada excepción, la que se plasmó en un proyecto de


ley que no se elevó como ley de la República.

Ahora bien, en nuestra opinión, el procedimiento para arribar a una


respuesta que permita despejar dicha cuestión, supone efectuar una in-
terpretación que guarde armonía con la especial naturaleza del régimen
sancionador eléctrico -y con la naturaleza del derecho administrativo
sancionador en general-, tomando como basamento las instituciones de
derecho público que sirven de "paraguas" o marco normativo especial
de ese régimen especial.

No estamos en condiciones, en esta oportunidad, de agotar o proponer una


solución meridianamente definitiva sobre la materia. No obstante, estima-
mos que -como punto de partida para la inteligencia de la cuestión- resulta
menester plantear, a lo menos, las siguientes interrogantes, a saber: ¿Será
metodológicamente correcto sostener que el plazo de prescripción de la ac-
ción sancionatoria debe asimilarse al plazo de prescripción de las faltas pe-
nales? O, por el contrario, ¿se halla conteste con la naturaleza del régimen
sancionatorio eléctrico el afirmar que el plazo de prescripción de la acción
se somete a las normas generales de prescripción del derecho común? A
su tumo, ¿podríamos llegara sostener que en el derecho nacional deberían
existir plazos diferenciados de prescripción en la materia en análisis?

Al respecto, resulta oportuno tener en consideración algunos de los


argumentos vertidos en el interesante voto de minoría contenido en
la sentencia emitida por la Corte Suprema1™, conociendo del recurso

El referido voto de minoría corresponde al pronunciamiento de los Ministras


Srs. Ha roldo Brito Cruz y Adalis Oyarziin Miranda.

159
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

N° 3.357/2009 -quizá el más prístino y acabado pronunciamiento emi-


tido en materia de prescripción por ese máximo tribunal de justicia-, a
saber:

1. El reconocimiento -fundado en una generosa jurisprudencia y


doctrina- de un ius pumendi estatal único, del que derivan tan-
to los ilícitos gubernativos como los ilícitos penales.

2. La aceptación de la prcscriptibilidad de las acciones, más allá


del hecho de que la ley establezca o contenga una referencia
expresa a un plazo de prescripción, a partir de lo cual, y fun-
dado en la categoría única del derecho punitivo del Estado,
resulta lógico y coherente promover la prescriptibilidad de las
acciones -allí donde no existe plazo expreso de prescripción-
aludiendo al plazo de prescripción de las faltas propiamente
penales.

3. Que la aplicación del referido plazo, desde esta perspectiva, no


resulta ni caprichoso ni arbitrario, sino que tiene en considera-
ción, especialmente, la concordancia ontológica existente entre
las faltas penales y los ilícitos gubernativos.

4. Que no resulta viable, metodológicamente hablando -consi-


derando como método la consideración esencial de la natura-
leza del ámbito en que se aplican-, la aplicabilidad de las nor-
mas de prescripción establecidas en el derecho civil, máxime
cuando éstas se inspiran en la necesidad de salvaguardar las
acreencias del derecho común, inspiradas en principios jurídi-
cos pertenecientes al orden privado y reguladas en el Código
Civil.

160
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

5. Por último, compartimos el alcance efectuado en el consideran-


do decimoquinto del voto de minoría, en orden a que no parece
atendible rechazar la aplicabilidad del plazo de prescripción de
las faltas a las infracciones administrativas, por el solo hecho
de ser un plazo exiguo para sanciones (e infracciones) relativas
o contravenciones que afectan a bienes jurídicos de trascenden-
cia en el ámbito social y económico, cuestión que, si bien no
constituye un argumento propiamente jurídico, es consecuen-
cia de una política punitiva estatal y, por ende, es una tarea que
asiste al legislador.

Sin perjuicio de lo expuesto, y no obstante adscribir a la aplicabilidad


del plazo de prescripción de las faltas a la acción con que cuenta la ad-
ministración para perseguir la sanción ante la comisión de infracciones
típicas, estamos contestes en orden a que la materia exige un urgente
tratamiento legislativo, en orden a establecer un plazo de prescripción
e, inclusive, una graduación de los plazos de prescripción, en conside-
ración a la gravedad de la infracción que pone en movimiento la acción
estatal punitiva administrativa.

Es por ello que, en ausencia de un pronunciamiento expreso de la nor-


mativa aplicable en la especie para la aplicación de sanciones adminis-
trativas por parte de la SEC y atendida la entidad de las infracciones
administrativas que determinan la aplicabilidad de las sanciones esta-
blecidas en la Ley N° 18.410, en el Decreto N° 119 de 1989 y en otras
regulaciones especiales, estamos en condiciones de concluir, prelimi-
narmente, que el plazo de prescripción de la acción sería de 6 meses,
por aplicación de lo previsto en el artículo 94 del Código Penal, máxime
cuando entre las faltas penales y las infracciones administrativas existe
una entidad sustancialmente semejante, en cuanto ambas importan un

161
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL M E R C A D O ELÉCTRICO

reproche social menos riguroso o profundo confrontadas éstas con rela-


ción a los crímenes o simples delitos penales.191

Sólo de esta manera podemos, en la especie, afianzar el principio de


certeza jurídica en que encuentra fundamento el instituto de la pres-
cripción, evitándose de esta forma que la desidia en el ejercicio de la
potestad por parte de la SEC importe un menoscabo a los derechos de
aquellos a quienes les afectará dicha decisión.192

No podemos dejar de mencionar, por último, que con ocasión al proyec-


to de ley enviado por el Presidente de la República al Congreso Nacio-
nal, que pretendía establecer las bases de los procedimientos adminis-
trativos sancionadores en Chile, se incorporó un artículo que se refería
expresamente a este instituto, regulando de paso las situaciones deriva-

11)1
En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia administrativa emanada de
la Contraloría General de la República contenida, entre otros, en los Dictámenes
N°s. 28.226 de 2007 y 14.571 de 2005.
|tí:
En nuestra opinión, no parece atendible el criterio de mayoría vertido por la Corte
Suprema en el considerando decimotercero de la sentencia pronunciada conociendo del
recurso N° 3.357/2009, en orden a rechazar la aplicación del plazo de 6 meses para la
prescripción de la acción sancionatoria de la SEC, por no guardar armonía con otras
normas de prescripción en el ámbito del derecho administrativo, en especial, en lo re-
ferido a la extinción de la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios públicos al
tenor de lo previsto en los artículos 154 y 158 de la Ley NJ 18.834. En efecto, se trata
de ámbitos diversos: Uno referido a la relación de sujeción especial existente entre el
funcionario y la organización. El otro, la actividad regulada desarrollada por un parti-
cular sometida a la inspección de un órgano público. Una cuestión distinta es plantear la
necesidad de contar con un procedimiento sancionador general que permita establecer
las bases esenciales de este tipo de procedimientos, en consideración a los principios,
objetivos y fines que se persigue a través de ellos, abordando el tema de la prescripción
de la acción sancionatoria de los entes públicos.

162
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

das de eventuales suspensiones o interrupciones de la prescripción.1"


Lo anterior importa la necesidad de incorporar normas precisas y claras
con ocasión a la prescriptibilidad de las acciones sancionatorias, dado
que, en su virtud, se otorga coherencia al ordenamiento nacional, pro-
pendiendo, por una parte, a regular el ejercicio de tales potestades y, por
otra, a materializar los principios de certeza y seguridad jurídica dentro
del ordenamiento jurídico punitivo administrativo.

Conforme con lo anterior, la prescripción de la potestad sancionadora


que detenta la SEC y demás organismos sancionadores en el ámbito
eléctrico, se hallaría sometida a las siguientes reglas:

a) El ejercicio de la potestad sancionadora -mediante la acción


correspondiente- sólo puede intentarse dentro del plazo de 6
meses, contados desde la comisión de la conducta infraccional
típica que le da origen.

b) Habiéndose iniciado un procedimiento sancionador en ejerci-


cio de una acción prescrita, nace el derecho del particular in-
teresado para oponer la excepción de prescripción, excepción
que podrá oponer en cualquier estado del procedimiento, en
tanto no haya recaído resolución final.

c) Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá oponer la ac-


ción de prescripción, pero para tales fines deberá iniciar un pro-

lw
Artículo 10 del proyecto de ley de procedimiento sancionador: Las infracciones y
sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan.
Si las leyes respectivas no establecen plazos de prescripción, las infracciones prescri-
birán a los dos años de cometidas y las sanciones impuestas, a los tres años desde la
notificación del acto sancionatorio firme.

163
C A P Í T U L O II - R É G I M E N JURÍDICO SANCIONADOR EN EL MERCADO ELÉCTRICO

cedimiento ordinario declarativo de tal hecho jurídico, ante los


tribunales ordinarios de justicia.

d) Finalmente, pendiente la dictación de tal cuerpo normativo,


y en aras a la satisfacción de tales finalidades, correspondería
hacer aplicación del régimen de prescripción de las faltas, con-
forme con lo expuesto supra, atendida la identidad cualitativa
que existe entre las faltas penales y las infracciones administra-
tivas.

b) ¿Qué ocurre con la prescripción de las sanciones aplicadas en ejer-


cicio de las potestades sancionatorias de la SEC? ¿Es posible "revi-
vir" procedimientos sancionatorios caducados cuando no ha operado
la prescripción?

Nos parece oportuno efectuar una disquisición entre lo referido, por


una parte, a la prescripción de la acción y, por otra, a la prescripción
de la sanción infraccional, aplicada con ocasión a la instrucción de un
procedimiento administrativo sancionatorio.

En cuanto la prescripción constituye un instituto que propende consti-


tuirse en una herramienta de certeza jurídica, no puede sino colegirse
que ésta es predicable tanto de la posibilidad de accionar que asiste a
la SEC, como a lo relativo a la oportunidad en que se pretende hacer
efectiva la sanción impuesta.

En nuestra opinión, no existiendo un plazo expreso, correspondería ha-


cer aplicable el plazo de prescripción de la acción infraccional en los
términos expuestos precedentemente. Así, la sanción prescribirá en el
plazo de 6 meses desde que se encuentre firme o ejecutoriada. Transcu-

164
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

rrido dicho plazo, no podrá hacerse aplicación de la sanción impuesta,


más allá de la legalidad y regularidad del procedimiento que le dio
origen.

Acertada nos parece la redacción del proyecto de ley de procedimien-


to sancionatorio, en tanto en cuanto precisa en su artículo 10 que "las
infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes
que las establezcan", de lo que se colige, clara e inequívocamente, la
intención de la autoridad en orden a hacer aplicable tal instituto tanto a
las acciones como a las sanciones propiamente tales.,y4

w
No obstante lo expuesto, apriorísticamente, nos inclinamos a pensar que en este
supuesto deberíamos hablar de "Caducidad" y no de "Prescripción", máxime cuando
hemos hecho hincapié en que lo que prescribe, en estricto rigor, es la potestad sancio-
natoria de la SEC.

165
CAPÍTULO III

NOTAS ACERCA DEL PROCEDIMIENTO


SANCIONADOR ELÉCTRICO.
CUADRO SINÓPTICO GENERAL
DE LOS MEDIOS DE CONTROL DE LA
ACTIVIDAD SANCIONATORIA ELÉCTRICA

SUMARIO: Sección Primera: Procedimiento administrativo san-


cionador eléctrico. Algunas precisiones con relación al Decreto
N° 199 de 1989. Concepto. Procedimiento administrativo sancio-
nador, racional y justo procedimiento y debido proceso. Objetivo.
Etapas. Medios de impugnación. Notas acerca de ¡a aplicación
supletoria de Ia Ley N° 19.880, sobre Bases de Procedimiento Ad-
ministrativo.

Sección Segunda: l. Breve referencia a la actividad de control.


Importancia. Algunas tareas pendientes en el ordenamiento ju-
rídico nacional. II. El control de la actividad de servicio publico
eléctrico desde el punto de vista orgánico. 1. Controles orgánicos
especiales. 1.1. La Superintendencia de Electricidad y Combusti-
bles. 1.2. El PaneI de Expertos. Comentarios sobre su naturaleza
jurídica. 1.3. El Ministerio de Economía, Fomento v Reconstruc-
ción. 2. Controles orgánicos generales. 2.1. La Contraloria Ge-
neral de la República. 2.2. Los Tribunales Ordinarios de Justicia.
2.3. El Consejo de Transparencia. 2.4. El Tribunal Constitucional.
II. El control de la actividad de servicio público eléctrico desde el
punto de vista de las vías especificas de control. !. El recurso de
reposición (autocontrol administrativo). 2. El recurso de apelación
o jerárquico (control administrativo jerárquico). 3. l ias conten-
cioso-administrativas. 3.1. Reclamo ante el Juez Civil (articulo del
Decreto N° 119-1989) 3.2. Reclamo ante la Corte de Apelaciones
respectiva. 3.3. Acción constitucional de protección. 4. Control
administrativo externo. La labor de la Contraloria General de la

166
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

República. Alcances sobre la potestad prevista en el articulo de


la Ley N° 10.336, de Organización v Atribuciones de la Contra-
loria General de la República. Algunos dictámenes relevantes so-
bre la materia, 5. Recurso de inaplicabilidad (control constitucio-
nal 6. Otras vías de control: El Consejo de Transparencia (Ley
N° 20.285, sobre Acceso a la Información Pública). Algunos alcan-
ces preliminares.

I. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONA-


DOR ELÉCTRICO

Algunas precisiones necesarias con relación al Decreto


N° 119. Concepto. Procedimiento administrativo sanciona-
dor, racional y justo procedimiento v debido proceso. Ob-
jetivo. Etapas. Medios de impugnación. Notas acerca de la
aplicación supletoria de la Ley N° 19.880 sobre Bases de
Procedimiento Administrativo.

1. Algunas precisiones necesarias

Todo procedimiento administrativo constituye, como tal, una garan-


tía.^5 En cuanto tal, importa y comporta el debido resguardo de los

195
El Tribunal Constitucional chileno, mediante sentencia emitida en causa Rol N° 389
de 2003, ha sostenido lo siguiente: "El articulo 19 N° 3 de la Constitución consagra el
principio general en la materia, al imponer al legislador el deber de dictar las normas
que permitan a todos quienes sean o puedan ser afectados en el legitimo ejercicio de
sus derechos fundamentales, ser emplazados y tener la oportunidad de defenderse de
los cargos que le formule la autoridad administrativa...", afirmación que no comporta
sino el reconocimiento del carácter de garantía que reviste todo procedimiento admi-
nistrativo. En esta línea de razonamiento, Jorge Bermúdez ha sostenido que el Procedi-

167
C A P Í T U L O 111 - N O T A S A C E R C A DEL P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

intereses y derechos de los interesados en las resultas de dicho procedi-


miento y, desde esta perspectiva, exige la observancia de formalidades
tanto por parte de éstos, como por parte de la administración que lo
instruye.

Ahora bien, la sujeción al ordenamiento jurídico de todos y cada uno


de los órganos del Estado y de los demás entes públicos constituye un
principio fundamental de todo estado de derecho. Para una mejor eje-
cución de las funciones que realizan y como garantía de los ciudadanos,
someten su actuación a los cauces formales del procedimiento.

Es en esta perspectiva que el tratadista español Jesús González Pérez,


ha señalado que es posible sostener y reconocer que todo procedimiento
administrativo cumple una doble finalidad: Propender a la eficacia de la
actuación de la administración y constituir una garantía.11)6

En efecto, la existencia de una sucesión ordenada y razonada de ac-


tuaciones emanadas tanto de la administración como de un particular,
sancionadas por la ley, apuntan a asegurar y proteger los derechos de

Continuación nota l , s
miento administrativo sirve, por una parte, a la consecución y realización del derecho
material, cumpliendo en este sentido un rol auxiliar en el cumplimiento del mandato
de juridicidad que debe observar la Administración del Estado en sus actuaciones, y,
por otra, cumple una función de garantía - en cuanto a la aplicación del ordenamiento
jurídico y la protección de los derechos de las personas-, una función de ordenación,
de eficacia, de eficiencia y de cooperación, Al respecto, BERML DEZ SOTO, Jorge, "Aciay
procedimiento administrativo: Función y tipología del procedimiento administrativo ,
en Segundas Jornadas de Derecho Público, Ediciones Universitarias de Valparaíso, Val-
paraíso, 2006, pp. 16 y siguientes
L H
" Jesús, "La ley chilena de procedimiento administrativo", en Revis-
GONZÁLEZ PÉREZ,
ta de Administración Pública, N° 162, Madrid, 2003, p. 359.

168
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

aquellos que requieren un determinado pronunciamiento de un órgano


administrativo, propendiendo a garantizar, además, una decisión ajus-
tada al ordenamiento jurídico.

Pero, además de esta importante función, el procedimiento adminis-


trativo tiene por finalidad asegurar la pronta y eficaz satisfacción del
interés general, mediante la adopción de medidas y decisiones necesa-
rias por los órganos de la administración, intérpretes de ese interés y, al
propio tiempo, parte del procedimiento y árbitro del mismo.197

En este orden de ideas, la referencia al procedimiento administrativo


sancionador -entendido éste como aquel conjunto de actuaciones en
cuya virtud la administración pretende hacer efectiva la responsabilidad
derivada de una infracción administrativa, con el objeto de imponer
una sanción o pena-, importa no sólo el reconocimiento de la garantía
formal que en sí mismo encierra, sino que, especialmente, una garantía
material en cuya virtud se pretende proteger adecuadamente los dere-
chos que el ordenamiento jurídico reconoce al particular interesado que
requiere un pronunciamiento de la administración o que puede verse
afectado por un procedimiento iniciado de oficio por ésta, así como el
amparo de un interés superior que la motiva en dicha actuación.

En efecto, es oportuno destacar que los procedimientos administrati-


vos no se circunscriben a un único objetivo, sino que, por el contrario,
responden, paralelamente, a la satisfacción de fines tales como la in-
formación administrativa, el interés público superior, la coordinación

LV7
Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Ad-
GARCÍA DE ENTERRÍA,
ministrativa, Thomson-Civitas, Madrid, 2005, pp. 452 y siguientes.

169
C A P Í T U L O 111 - N O T A S ACERCA DEL P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

y la garantía del acierto de la decisión, así como la seguridad jurídica


individual, constituyendo, de paso, una concreción y confirmación del
consenso institucional derivado de la decisión política que importa su
establecimientol9S, todas afirmaciones que adquieren especial relevan-
cia, tratándose de un procedimiento de naturaleza sancionadora como
el que nos ocupa.

Desde otra perspectiva, el procedimiento administrativo no sólo cons-


tituye un mecanismo de relación entre la administración y el intere-
sado, sino que, también, comporta un imperativo vinculado al proce-
so de formación de la voluntad jurídico-administrativa y, desde esta
perspectiva, se haya en estrecha vinculación con la esfera interna de la
administración. En último término, la institucionalización de un deter-
minado procedimiento administrativo, sea general o especial, implica
el establecimiento de reglas cuya observancia no pueden ser obviadas
por la Administración, debiendo el ordenamiento proporcionar las he-
rramientas a través de las cuales el administrado pueda impetrar el cum-
plimiento y observancia de tales formalidades-garantías.

Desde un punto de vista propiamente normativo, lo anterior no encie-


rra sino una afirmación en la que hemos tenido ocasión de detenemos
precedentemente: El procedimiento sancionado legalmente por el orde-
namiento jurídico pasa a integrar el bloque de legalidad y, desde allí, se
proyectan los efectos propios del principio de legalidad: La primacía
legal y la resen>a de ley. La administración sólo podrá emitir sus deci-
siones ejecutorias, en tanto éstas no sean sino consecuencia del proce-

B ARNÉS, Jaime, El procedimiento administrativo en el derecho comparado, Ci vitas.


Madrid, 1993, p. 322.

170
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

dimiento legal y, en su emisión, se haya observado estrictamente dicho


procedimiento legal, sea especial o general.

En todo caso, más allá de las consecuencias jurídicas que se derivan de


la institucionalización legal de un procedimiento, forzoso resulta pre-
cisar que desde un punto de vista material o substancial, todo procedi-
miento administrativo se halla sometido, en último término, a los linca-
mientos de las normas constitucionales, por lo que toda disposición de
contenido procedimental ha de asumir y asegurar los bienes y valores
que la misma Constitución protege y ampara. Así, puede legítimamen-
te sostenerse que es la propia norma constitucional la que establece
restricciones a las normas procedimentales, que importan un mandato
al legislador ordinario en cuanto a la elaboración de dichos preceptos
normativos.199

Tal afirmación es igualmente válida desde la perspectiva del acto admi-


nistrativo sancionador, esto es, desde la perspectiva del acto administra-
tivo terminal que emite la administración con ocasión a la instrucción
del procedimiento sancionador, cuestión que nos convoca a la teoría de
las actuaciones administrativas y, especialmente, a la actividad jurídica
unilateral de las autoridades administrativas que se materializan en ac-
tos administrativos.

IW
El procedimiento administrativo se sitúa en el punto de intersección de disposiciones
estructurales de rango constitucional que, desde la perspectiva de los derechos funda-
mentales, dicen relación con la cláusula del Estado Democrático del Estado de Derecho.
Conforme con ello, el principio de legalidad que preside el actuar de la administración
debe expresarse a diversos niveles a través de las normas de procedimiento. Desde ésta,
consecuentemente, es posible colegir, asimismo, la relación entre las normas procedi-
mentales y los derechos fundamentales que la propia norma constitucional consagra.

171
C A P Í T U L O 111 - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

A mayor abundamiento, la Contraloría General de la República, a tra-


vés de sus dictámenes ha señalado que:

"Conforme con ios artículos 6o y 7o de la Constitución Política y 2° de


la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, todos los actos de los óiganos de la Admi-
nistración del Estado están sujetos al principio de juridicidad. Que ello
es válido aunque se trate de un conjunto de actos administrativos que
formen parte de un determinado procedimiento, por lo que no puede
sostenerse jurídicamente que solamente el último acto de un proceso (la
referencia es al acto administrativo terminal) debe respetar el principio
de juridicidad, sino que deben atenerse a él todos _v cada uno de los
actos que conforman la actuación respectiva...''\

Agregando seguidamente que:

"En este orden de consideraciones, cabe anotar que la Superintendencia


de Electricidad y Combustibles es un servicio público descentralizado
de la Administración del Estado, conforme con el articulo Io de la Ley
N° 18.410, por lo que sus actos se encuentran sometidos al control de le-
galidad que ejerce este óigano de control, según expresamente lo dispone
el artículo 24 de esa ley y los artículos 1° y 16 de la Ley N° 10.336...".m

Hn síntesis, y de acuerdo con lo expuesto, toda norma procedimental


importa un mandato al legislador ordinario como a la administración

Dictamen N° 1.771 de 2005. Sobre una visión general respecto del estatuto orgánico
de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, ver apartado III, del Capítulo
Primero, de este trabajo.

172
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANC IONADOR

activa que hace aplicación de dichas disposiciones legislativas y, por lo


mismo, la garantía es oponible en ambas instancias, aunque en uno y
otro caso, claro está, los mecanismos de control sean diversos.

En este orden de ideas, basta efectuar una rápida mirada a la normativa


constitucional para sostener, preliminarmente, que todo procedimiento
administrativo y, evidentemente, el régimen sancionador eléctrico na-
cional, debe someterse a principios tales como legalidad, tipicidad de
las infracciones, procedimiento racional y justo, entre otros.

Efectuadas tales precisiones, corresponde señalar, en segundo término,


que tales afirmaciones adquieren fundamental importancia tratándose
de procedimientos de naturaleza sancionatoria, como ocurre con el Ré-
gimen Sancionador Eléctrico, máxime cuando el ejercicio de las refe-
ridas facultades implica la eventual afectación de derechos garantidos
por el ordenamiento jurídico.

Como consecuencia de lo anterior, el ejercicio de tales potestades hacen


exigible el otorgamiento de una expresa facultad por parte del orde-
namiento jurídico, situación que incidirá directamente en el procedi-
miento a través del cual se obtiene el acto administrativo terminal que
establece la sanción administrativa.

Lo expuesto precedentemente ha adquirido particular importancia, en


especial con la dictación de la Ley N° 19.880, a partir de la cual se ha
comenzado a hacer hincapié no sólo en el acto terminal que pone tér-
mino al procedimiento, sino que, también, en la linea de producción o
generación del referido acto, máxime cuando éste constituye el soporte
directo que determina la legalidad y adecuación normativa del referido

173
C A P Í T U L O I I I - N O T A S A C E R C A D E L P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

acto terminal201, supeditándose la validez de la resolución final que se


dicte en el procedimiento a la observancia de la forma de generación
que se ha establecido para la producción del acto en cuestión.

2. Concepto

Doctrinariamente, el procedimiento administrativo ha sido concebido


como el conjunto de trámites y formalidades que debe observar la ad-
ministración al desarrollar una determinada actividad.202

En efecto, los órganos de la administración se mueven dentro de límites


precisos que fija el derecho y sujetándose a reglas de procedimiento de-

201
En este orden de consideraciones resulta importante tener en cuenta lo afirmado por
el profesor Jorge Bermúdez Soto en cuanto a que "...La entrada en vigor de la Ley
N° 19.880, que establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los ac-
tos de los órganos de la Administración del Estado, ha supuesto un cambio importante
para la doctrina administrativista nacional, toda vez que incorpora un texto fundamen-
tal para la complitud del ordenamiento juridico administrativo. Agregando que: Ella
comporta un cambio para la forma de actuación interna de la administración pública,
para concluir que "a partir de ahora, la informalidad, la aplicación de unas reglas pro-
cedimentales más bien consuetudinarias y, en fin, la inestabilidad y escaso desarrollo
que presentaban un sinnúmero de instituciones, deberán o deberían ser superadas por
la aplicación sistemática de este corpus dedicado a la ordenación del medio dentro del
cual la formación de la actuación administrativa tiene lugar". BERMÚDEZ SOTO, Jorge,
"Acto v procedimiento Administrativo: Función v Tipología del procedimiento admi-
nistrativo", en Segundas Jomadas de Derecho Público, Ediciones Universitarias de
Valparaíso, Valparaíso, 2006, pp. 16 y siguientes. Infra tendremos ocasión de señalar
cómo, en nuestra opinión, es posible propender a la adecuación de los procedimientos
administrativos especiales -entre éstos, el procedimiento sancionatorio eléctrico-, at
régimen contenido en la Ley N° 19.880, de bases de procedimiento administrativo de
los actos de la Administración del Estado.

SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Montevideo, 1959,


pp. 461-462.

174
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

terminadas. Por lo mismo, sostiene Sayagués -en un tratado ya clásico


del derecho administrativo latinoamericano-, esto es indispensable no
sólo para encauzar debidamente a las administraciones públicas, sino
como garantía de los particulares afectados por la actividad que éstas
desenvuelven.203

En este sentido, tal y como explicamos infra, el cumplimiento de las


normas de procedimiento constituyen un deber de los órganos públicos,
al punto que su cumplimiento condiciona la validez del acto que pone
término al procedimiento.

En la especie, a la luz de lo expuesto y de conformidad con la legisla-


ción vigente, podemos definir el Procedimiento Sancionador Eléctrico
como:

Aquel conjunto de actuaciones que ejecuta la Administración Ins-


pectora, de conformidad con las disposiciones contenidas en la lev
v en el reglamento de sanciones, con el objeto de determinar y cons-
tatar la comisión de una infracción administrativa típica, e impo-
ner ¡a aplicación de una sanción administrativa de aquellas que
expresamente se establecen en el Decreto Supremo N° 119/1989, de
la Subsecretaría de Economía, Fomento y Reconstrucción, que con-
tiene el Reglamento de Sanciones en materia de Electricidad y Com-
bustibles, así como en otras disposiciones especiales que configuren
infracciones v sanciones en el mercado regulado de los servicios
públicos de electricidad.

:u3
Ibídem, p. 462.

175
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

3. Procedimiento administrativo sancionador, racional y justo


procedimiento y debido proceso

El procedimiento sancionador eléctrico está llamado a constituirse, por


una parte, en una garantía de naturaleza formal y substancial204 y, por
otra, en el medio o cauce a través del cual la administración fiscal izado-
ra encausa la decisión de sancionar al prestador del servicio eléctrico,
en la medida en que dicha decisión se fundamenta en la comisión de
una infracción debidamente sancionada por una norma legal.205

En cuanto garantía -más allá de las discusiones semánticas existentes al


respecto-, éste debe importar una concreción del principio del debido
proceso, y, desde allí, del racional y justo procedimiento consagrado a
nivel constitucional.

En efecto, si bien nuestro texto constitucional no utiliza ni la expresión


derecho a la jurisdicción ni debido proceso, el constituyente considera
el debido proceso como un procedimiento y una investigación raciona-
les y justos, de conformidad con lo previsto en el inciso 5°, del artículo
19 N° 3 de la Constitución Política.

El mentado derecho a la jurisdicción, sostiene Nogueira Alcalá, encuen-


tra su basamento en los artículos 19 N° 3 y 76 de la Carta Fundamental,

2M
Sobre la configuración del procedimiento administrativo sancionador eléctrico como
una garantía substancial y formal, nos remitimos a las explicaciones vertidas supra, pp.
121,122 y 123.

Para Sayagués Laso, con las reglas de procedimiento se persiguen diversas finalida-
des; Asegurar el orden y la moralidad de la administración, proteger a los particulares
que puedan resultar afectados por los actos de aquélla, así como obtener el mayor acier-
to en las decisiones administrativas. Op. cit., p. 466.

176
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

en armonía con lo dispuesto en los artículos 8 y 25 de la Convención


Americana de Derechos Humanos.206

A mayor abundamiento, la doctrina especializada se halla conteste en


que el reconocimiento del referido principio encuentra sus raíces más
allá de la propia norma constitucional, al existir tratados internacionales
ratificados por Chile que, constituyendo derecho vigente, importan una
concreción de tal principio.

Sobre el particular, el Tribunal Constitucional de Chile ha sostenido


que "Nuestra Constitución Política caracteriza la jurisdicción como una
función pública emanada de la soberanía, lo que resulta de aplicar los
artículos 5 o , 6o y 7° de la Constitución, y entrega su ejercicio en forma
privativa y excluyente a los tribunales establecidos por ella o la ley, que
no son sino las autoridades que la Constitución establece". Siendo la
función jurisdiccional una manifestación de la soberanía, ha sostenido
el TC, sólo la pueden cumplir las autoridades que la Constitución esta-
blece, sea que las autoridades jurisdiccionales a que dicho texto alude
se encuentren dentro o fuera del poder judicial.2(17

206
NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto, El debido proceso en la constitución Y el sistema
interamericano, Librotecnia. Santiago, 2007, p. 27.
:u7
El tema de la jurisdicción y los alcances de esta expresión, tanto a la actividad
propiamente jurisdiccional como a aquella actividad que pudiere desarrollar un órgano
administrativo con ocasión a la realización de un procedimiento administrativo, dista
de ser una cuestión pacífica en la doctrina constitucional. Sobre el particular, resulta
de suyo interesante el trabajo del profesor ALDUNATE LIZANA, Eduardo, "El concepto
de jurisdicción en ¡a Constitución Política. Notas sobre la importación de conceptos
constitucionales hacia el procedimiento administrativoEn Acto y Procedimiento Ad-
ministrativo, Segundas Jomadas de Derecho Administrativo, Ediciones Universitarias
de Valparaíso, Valparaíso, 2006, pp. 19 y siguientes.

177
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

Más claro aún ha sido el TC, en sentencia dictada en causa rol N° 176
de 1993, al señalar que dentro de la expresión "causas civiles" a que
se refiere el artículo 73, se deben incluir todas aquellas controversias
jurídico-administrativas que se puedan suscitar y que deben ser resuel-
tas por autoridades que ejercen jurisdicción y resuelven cuestiones que
afectan los derechos de las personas.208

Fundamental resulta reiterar, a mayor abundamiento, que la referida


garantía se sustenta normativamente en los tratados suscritos por Chile,
en especial con relación a lo que dispone la Convención Americana de
los Derechos Humanos.

En efecto, la tesis propuesta por el Tribunal Constitucional puede ser


enriquecida tomando en consideración lo establecido en los artículos
8 y 25 de la referida Convención. Al respecto, el artículo 8 reconoce
la existencia de garantías judiciales, entendidas éstas como aquel con-
junto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales,
garantías predicables no sólo respecto de la tutela judicial civil o penal,
sino también a todo otro ámbito jurisdiccional, sea éste laboral, fiscal
o de cualquier otro carácter, las cuales deben ser ejercidas por todas las
personas en condiciones de igualdad y sin que sea admisible discrimi-
nación alguna.209

Desde esta perspectiva, concluye Nogueira, el legislador puede com-


pletar la configuración de este derecho, sin olvidar que debe respetar y

;nít
Tal aserto se encuentra ratificado por sentencia dictada en causa rol N° 437 de
2005.
:<W
NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto, op. cit., p. 45.

178
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

asegurar en la materia el bloque constitucional del debido proceso, cuyo


contenido mínimo garantizado es aquél asegurado por los artículos 8 y
25 de la Convención Americana de Derechos Humanos que conforma
el derecho de acuerdo con lo establecido en el artículo 5 o , inciso 2 o , de
la Carta Fundamental.21"

Con todo, la interpretación propuesta por esta doctrina, por el Tribunal


Constitucional y por las normas de la Convención que integran el or-
denamiento nacional, debe ser matizada en el entendido que los presu-
puestos fácticos difieren substancialmente, tratándose de la actuación
de los órganos propiamente jurisdiccionales en relación con la actividad
que desarrollan los órganos administrativos con ocasión a la instrucción
de procedimientos administrativos, máxime cuando el racional y justo
procedimiento importa, de suyo, la necesaria imparcialidad del órgano
llamado a ejercer "jurisdicción".

Pareciera resultar una cuestión inconcusa el que toda actuación ad-


ministrativa importa una actuación interesada, toda vez que el órga-
no posee un interés directo en las resultas de dicha actuación y, más
específicamente, en el acto administrativo terminal que ha justificado
la iniciación de un procedimiento administrativo, cuestión que resulta
especialmente sensible y delicada cuando la actividad que se desarrolla
por el órgano puede llegar a importar la afectación de los derechos del
particular interesado en el respectivo procedimiento.

En este orden de consideraciones, forzoso resulta concluir que la acti-


vidad que desarrolla la Superintendencia de Electricidad y Combusti-

:|U
Ib ídem.

179
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

bles no puede concebirse, de principio, como una actividad "imparcial".


La SEC, según hemos tenido ocasión de señalar en el capítulo anterior, es
un órgano descentralizado perteneciente a la Administración del Estado,
cuya función es velar por el adecuado desarrollo de la actividad pública de
servicio eléctrico, realizada por los particulares, y, por lo mismo, ostenta ab
initio, un interés directo en las resultas del procedimiento que ella instruye
y, por ende, no ostenta la calidad de ente imparcial en el procedimiento.

Esta paradoja ha llevado a los administra ti vistas a sostener que el prin-


cipio de la imparcialidad -como directa manifestación del racional y
justo procedimiento-, debe concebirse como una obligación que pesa
sobre la organización administrativa, en orden a propender en sus ac-
tuaciones a un trato no discriminatorio.211

Por nuestra parte, más allá de reconocer la validez del debate planteado
por la doctrina científica, en orden a propender a un purismo termi-
nológico respecto del sentido y alcance de la expresión jurisdicción
que emplea la Constitución, el sentido y alcance de esta expresión en
el concierto de la legislación administrativa, y los matices que cabría
efectuar respecto del sentido y alcance de la expresión debido proceso-
jurisdiccional frente a una categoría especial de un debido proceso-
administrativo, creemos oportuno hacer hincapié en que:

a) Todo procedimiento administrativo comporta una garantía, en


el sentido que la decisión que en él se adopte debe ser conse-

Asi lo expone Luis Cordero Vega en su trabajo sobre el procedimiento adminis-


trativo contenido en la Ley N° 19.880. Sobre el particular véase, A L D U N A T E LIZANA,
Eduardo, op. cit,, p. 17.

180
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C IONADOR

cuencia necesaria de una linea de producción preestablecida, a


la que debe someterse tanto el particular como la administra-
ción instructora del procedimiento.

b) En todo procedimiento administrativo deben respetarse los de-


rechos que el ordenamiento jurídico reconoce a los particulares
interesados.

c) Estos asertos nos permiten superar, en parte, las aprehensiones


que los constitucionalistas han planteado respecto del sentido
y alcance del debido proceso-administrativo con relación a la
parcialidad que comporta la actuación de la administración in-
volucrada. En efecto, más allá del interés específico que guíe el
accionar de la organización, ese sólo interés no es óbice para te-
ner que respetar, por una parte, la legalidad o juridicidad proce-
dimental (limite formal-interno), así como los derechos de los
particulares interesados en el procedimiento {limite substancial
/material-externo).212

Conforme con lo expuesto, es posible concluir que en el procedimiento


sancionatorio eléctrico, la Superintendencia (y, en la especie, la Divi-

212
"La compatibilidad entre decisión administrativa y derechos constitucionales o fun-
damentales tiene un carácter bifronte en la decisión misma, a través del cumplimiento
de los mandatos de no afectación y protección de los derechos de las personas. Pero
también dentro del propio procedimiento administrativo, es decir, en la conformación
del mismo. Así, ios trámites previstos deben traducirse en una garantía procedimental
de tales derechos. Mientras más específica y compleja es la decisión, mayores deberán
ser los requerimientos en la conformación del procedimiento administrativo...". BER-
MÚDEZ SOTO, Jorge, 'Función y tipología del procedimiento administrativo", en Acto Y
Procedimiento Administrativo: Segundas Jomadas de Derecho Administrativo, Edicio-
nes Universitarias de Valparaíso, Valparaíso, 2006, p. 26.

181
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

sión correspondiente) se encuentra en el imperativo de instruir el proce-


dimiento con pleno respeto a los derechos de las empresas que puedan
verse afectadas con la decisión, en el sentido que sus actuaciones y
la decisión que en él se adopta, se adecúe a la legalidad vigente, y se
constituyan en resoluciones razonadas y debidamente fundamentadas
o motivadas. Asimismo, será el Superintendente el que deberá, en su
calidad de superior jerárquico de la División correspondiente, fiscalizar
las actuaciones que ésta ejecute con ocasión a la instrucción del proce-
dimiento sancionatorio, disponiendo, en la etapa procesal respectiva,
las correcciones del procedimiento, cuestión que debe entenderse sin
perjuicio del ejercicio de sus potestades disciplinarias, en caso que las
conductas ejecutadas por la división importen la comisión de una in-
fracción disciplinaria susceptible de ser objeto de una sanción adminis-
trativa, en el marco de la relación de sujeción especial existente entre
dichas estructuras orgánicas.

4. Objetivos

El objetivo del procedimiento administrativo sancionador eléctrico se


encuentra íntimamente ligado a las sanciones administrativas que pue-
den aplicarse a través de él, cuestión que importa tener en considera-
ción, en último término, la determinación de cuáles son las finalidades
que se persiguen mediante la imposición de sanciones administrativas.

Claro está, que la determinación de los objetivos del régimen sancio-


nador eléctrico, suponen tener como antecedente de análisis previo las
infracciones y las sanciones que se establecen ante la comisión de aqué-
llas. En otros términos, debe tenerse a la vista el binomio infracción-
sanción.

182
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

Si nos detenemos en el análisis de las infracciones y sanciones conte-


nidas en los artículos de la Ley N° 18.410 y en los artículos del Regla-
mento de Sanciones, menester es concluir que:

a) El procedimiento sancionador eléctrico cumple un objetivo o


finalidad de naturaleza preventiva o disuasiva -de acuerdo con
el tenor de lo establecido en los artículos- con el objeto de evi-
tar que las conductas de infracción se repitan en el futuro, y no
obstante que tales conductas no importen la generación de un
daño.

b) El procedimiento sancionador eléctrico cumple una finalidad


de punición, en tanto pretenden imponer un castigo al infractor
de un determinado deber de conducta. (Aplicación de un mal
amparado por el ordenamiento jurídico).

5. Infracciones que determinan la instrucción del procedimien-


to. Recapitulación213

Hemos tenido ocasión de indicar que toda actuación administrativa ten-


diente a la imposición de una sanción, debe tener como antecedente la
comisión de una infracción, motivo del acto terminal sancionatorio.

Sobre el particular, el inciso 2°, del artículo 6o del Reglamento, efectúa


una enumeración no taxativa de las conductas, acciones y omisiones,
que configuran la motivación de la sanción administrativa.

Sobre las citas de artículos indicadas en este punto, puede recurrirse al apartado de
Anexos documentales de esle trabajo.

183
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

Dicha disposición debe entenderse complementada con lo previsto en


los artículos 15 y 35 de la Ley N° 18.410, Orgánica de la Superinten-
dencia de Electricidad y Combustibles.

La primera de estas disposiciones opta por efectuar una clasificación de


las infracciones, distinguiendo, al efecto, entre infracciones gravísimas,
graves y leves.

Nos parece interesante destacar que entre ésta y la mencionada disposi-


ción del artículo 6o del Reglamento existe una diferencia cualitativa:

Mientras la disposición reglamentaria fija, con relativa precisión, la


consistencia de la conducta constitutiva de la infracción, la disposición
contenida en la Ley N° 18.410 califica como infracciones, en algunos
casos (artículo 15), ciertas actuaciones u omisiones en consideración
con el resultado dañoso que se deriva de un hecho u omisión omitida
por la empresa respectiva.214

Lo anterior, más allá del evidente fin de garantía de la norma, nos pare-
ce técnicamente criticable, máxime cuando no permite establecer cuál
es en definitiva la infracción, limitándose a calificarla en consideración
al resultado lesivo que de ésta se deriva.

Lo que nos parece manifiestamente cuestionable, y que hemos analizado


en el apartado precedente, dice relación con la eventual atribución de la
SEC de' 'crear" nuevos tipos infraccionales a partir de lo establecido, es-

:|J
Hecho u omisión que deberá ser imputable a la empresa de que se trate, según hemos
tenido ocasión de analizar en el Capítulo Segundo de esta tesis.

184
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

pecialmente, en el artículo 12, parte final del Reglamento, interpretación


que, para nosotros, importaría una grave afectación de los principios que
informan el ejercicio de la potestad sancionatoria en el ámbito eléctrico.
Por lo mismo, hemos planteado una interpretación que sea coherente con
el ordenamiento jurídico nacional, en tanto en cuanto se adecúe a las atri-
buciones que el ordenamiento confiere a la SEC e importe, por otra parte,
el respeto de los derechos de los administrados, así como de los princi-
pios y derechos que informan el derecho administrativo sancionador.

Finalmente, lo expuesto precedentemente ha de entenderse sin peijuicio de


lo previsto en el artículo 35 del Reglamento, conforme al cual es perfecta-
mente posible que se puedan aplicar otras sanciones diversas a las contem-
pladas en el Reglamento, producto de la comisión de otro tipo de infraccio-
nes contempladas en leyes o reglamentos, cuya aplicación corresponda a
otros órganos administrativos e, inclusive, a los tribunales de justicia.

6. Entidad encargada de la instrucción del procedimiento san-


cionador eléctrico

El procedimiento sancionatorio se encuentra a cargo de la División Téc-


nica de Electricidad, del Superintendente y, en su caso, de las Oficinas
Regionales a quienes corresponda ejercer, dentro del territorio de su
competencia, las funciones y atribuciones que competan al Superinten-
dente (artículo 11, Ley N° 18.410).

Conforme con lo expuesto, es dable indicar que:

a) A la División Técnica de Electricidad le corresponde la ins-


trucción del procedimiento sancionatorio hasta la etapa de Pro-
puesta,

185
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

b) Esta División conoce de los procedimientos administrativos


sancionatorios derivados de la comisión de infracciones a que
aluden los artículos Io y 6o del Reglamento y 15 de la Ley
N° 18.410, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales,

c) Con ocasión a la instrucción del procedimiento, ésta podrá:


Proponer el sobreseimiento, la absolución o la sanción del par-
ticular inculpado. En este sentido, la redacción del artículo 18
del Reglamento215 adolece de algunas impresiones, en cuan-
to sólo plantea como eventuales proposiciones de la División
Técnica de Electricidad, el sobreseimiento y la formulación de
cargos.316

En efecto, la figura del sobreseimiento importa la convicción a


que arriba la División en orden a no existir elementos de juicio
justificativos para formular cargos y, consecuencialmente, para
sancionar al infractor.

La absolución constituye también una alternativa de proposi-


ción o propuesta al Superintendente, en la medida que supone
la decisión de la División Técnica de Electricidad de alzar o

315
Articulo 18: Contestados los cargos o vencido el término fijado para ello, o el pro-
batorio en su caso, hechos que se certificarán en el expediente, se estudiarán los an-
tecedentes para determinar si la investigación se encuentra agotada. De no ser así, se
ordenará la práctica de las diligencias que se estimen necesarias. Cuando la investiga-
ción se encuentre agotada, se propondrá al Superintendente un Proyecto de Resolución,
debidamente fundada, que imponga la sanción al inculpado o su sobreseimiento.
116
Situación que se enmienda en la letra g), del artículo 19 del Reglamento, que con-
tiene las menciones del proyecto o propuesta de resolución que formula la División al
Superintendente.

186
D E R E C H O ADMINISTRATIVO S A N C IONADOR

levantar los cargos formulados, tomando en consideración los


antecedentes que opone el inculpado y las pruebas que se rin-
den tendientes a desvirtuar la responsabilidad derivada de la
infracción que se le imputa.

Finalmente, podrá sugerir o proponer al Superintendente la


aplicación de una sanción, que deberá ser consecuencia de la
comisión de una infracción debidamente acreditada durante el
procedimiento administrativo. A su turno, la sanción debe ser
consecuencia de la tramitación previa de un procedimiento ad-
ministrativo. Esta garantía, de naturaleza formal-procedimen-
tal, debe entenderse complementada con una exigencia formal-
normativa: La necesidad de que la sanción que se impone, con
ocasión a la instrucción del procedimiento, se encuentre con-
sagrada en un ordenamiento jurídico objetivo, esto es, que la
misma se halle previamente tipificada como tal.

Desde esta perspectiva, por tanto, la División sólo podrá propo-


ner como sanción aquellas que, expresamente, se contienen en
la Ley N° 18.410 y en el Reglamento de Sanciones, sin perjui-
cio de otras que se contemplen en normas de relevancia para el
ámbito eléctrico.

Cabe señalar que, desde un punto de vista formal, la propuesta


debe dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 19 del Regla-
mento.

d) Corresponde al Superintendente la resolución definitiva del


procedimiento. Vale decir, esta es la autoridad llamada a emitir

187
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

el acto administrativo terminal del procedimiento sancionador


eléctrico, tomando en consideración la proposición que al efec-
to le formule la División respectiva.

e) Frente a la propuesta de la División, el Reglamento plantea dos


alternativas: Que el Superintendente considere que se encuen-
tra agotada la investigación y comparta la entidad de la sanción
propuesta por la División respectiva, en cuyo caso procederá
a emitir la resolución exenta que contiene el pronunciamien-
to definitivo sobre la responsabilidad que asiste a la empresa
infractora, así como la indicación de la sanción que se le im-
pone. Por otra parte, el Superintendente puede estimar que la
investigación no se encuentra agotada, o puede no compartir la
entidad de la sanción propuesta por la División, en cuyo caso
podrá disponer la realización de las diligencias complementa-
rias que sean del caso, o procederá a imponer la sanción que, en
su opinión, se adecúe al mérito del proceso.

Sobre este último punto, nos parece oportuno reiterar que la sanción ad-
ministrativa debe adecuarse al mérito de los antecedentes probatorios que
obren en el expediente respectivo y, además, debe guardar proporcionali-
dad con la entidad de la infracción que ha sido acreditada en esos autos.

En efecto, lo anterior importa una doble limitación: La decisión admi-


nistrativa que impone la sanción deberá fundarse en la acreditación fe-
haciente del motivo y adecuarse al hecho u hechos que le dio origen.217

Manuel María Diez: La mención de los motivos del acto es un índice de su legalidad.
La motivación del acto es la mención de las circunstancias o de las consideraciones

188
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

7. Del plazo de instrucción del procedimiento

Toda actuación administrativa debe estar acotada en el tiempo, máxime


cuando de esa actuación pueden derivar, eventualmente, resultas onero-
sas para aquellos a quienes afecta.

Una afirmación como ésta, no sólo comporta una ratificación del fin
de garantía que se reconoce a todo procedimiento administrativo, en

Continuación nota317
que justifican el contenido del acto. De aquí que para Stassinopoulus, deben distin-
guirse dos elementos: La motivación se refiere tanto a los hechos como a las consi-
deraciones que sirven de fundamento al acto y se relacionan tanto a la oportunidad
del acto como a su legalidad. Cuando la motivación se refiere a la oportunidad del
acto, debe mencionar los hechos concretos y la importancia que la administración le
acuerde. Por su parte, cuando la motivación se relaciona con la legalidad del acto,
ella puede contener un desenvolvimiento del sentido de la ley, una afirmación de la
constatación de los hechos que constituyen la condición para que la aplicación de la
ley haya tenido lugar y una afirmación de que estos hechos han sido sometidos a una
calificación jurídica adecuada. El otro elemento, para este autor, dice relación con la
necesaria correspondencia de la motivación con la materia reglada del acto. Finalmente,
es interesante anotar lo expuesto por este autor argentino, en orden a que la obligación
de motivar un acto no se extingue por la utilización del argumento a contrarío sen-
su. Pur lo mismo, concluye, si la ley dispone que la denegación de un permiso para
instalar una fábrica debe ser motivada, no se podrá deducir que el acto que otorga el
permiso está exento de esa obligación. En síntesis, concluye este autor, el acto admi-
nistrativo debe ser necesariamente fundado por ser ésta la única manera de acreditar el
cumplimiento de las obligaciones legales que fijan el limite de la competencia de los
funcionarios y de las formas que deben guardar para evitar la arbitrariedad. DIEZ, Ma-
nuel María, El acto administrativo. Editorial TEA S.A., Buenos Aires, 1961, pp. 240 y
siguientes. En el derecho nacional, Germán Boloña Kelly ha sostenido que la causa o
motivo del acto administrativo se presenta específicamente como el fundamento fáctico
y tangible de él, que determina el momento o tiempo de su expedición, por quererlo
así el ordenamiento jurídico, de forma tal, que aparece como su justificación o razón
de ser. Por lo mismo, la causa o motivo estará constituida por las circunstancias de
hecho y de derecho que determinan su expedición por parte del agente público. BOLOÑA
KELLY, Germán, El acto administrativo, Editorial LexisNexis, Santiago, 2 0 0 5 , p. 166.

189
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

cuanto el establecimiento de un plazo de instrucción propende a la sa-


tisfacción de los principios de seguridad y certeza jurídica, sino que
permite materializar el adecuado resguardo del interés público que, a
través de estos especiales tipos de procedimientos, se pretende cautelar
y proteger, en tanto en cuanto existe un pronunciamiento oportuno por
parte de la administración que instruye el procedimiento.

La oportunidad en la decisión final que se adopta en el curso de un pro-


cedimiento sancionatorio, constituye un deber de toda administración,
cuyo reconocimiento se encuentra en el inciso primero, del artículo 5o,
de la Ley N° 18.575, de Bases Generales de la Administración del Es-
tado, en tanto dispone que las autoridades y funcionarios deberán velar
por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el
debido cumplimiento de la función pública.

Lo anterior, debe entenderse complementado por lo dispuesto en los


artículos 7o, 8o y 14 de la Ley N° 19.880, de Bases de Procedimien-
tos Administrativos, en cuanto disponen que constituye un deber de la
administración intervenir en el asunto que sea de su competencia, ac-
tuando por propia iniciativa en ta iniciación y en la procecusión del
procedimiento, hasta la obtención de la resolución final.

Llámese la atención, por otra parte, que de conformidad con lo estable-


cido en el artículo 27 del Proyecto de Ley de Procedimiento Adminis-
trativos Sancionatorios, transcurrido el plazo de seis meses contados
desde la formulación de cargos, sin que se haya emitido la resolución
final, el imputado o presunto infractor podrá denunciar el incumpli-
miento de dicho plazo ante el órgano instructor, requ¡riéndole una de-
cisión final, estatuyéndose una especie de silencio administrativo, en el

190
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

evento de que esa administración no evacúe el pronunciamiento corres-


pondiente.218

Paradojalmente, ni el reglamento de sanciones ni la Ley N° 18.410 es-


tablecen un plazo dentro del cual debe instruirse el procedimiento san-
cionatorio, deficiencia que, conforme con lo expuesto, constituye una
abierta afectación de los objetivos y fines que se persiguen con este tipo
de procedimientos.

La necesidad de establecer plazos, para la instrucción en este tipo de


procedimientos, importa, además, una materialización del principio de
seguridad y certeza jurídicas. Desde esta perspectiva, este imperativo
coadyuva tanto a la ratificación del carácter garantístico del procedi-
miento como a la adecuada satisfacción del interés público que se en-
cuentra ínsito en la decisión del órgano (y en su caso, del particular) que
da origen al procedimiento.

Atendido el claro silencio de la normativa especial sobre este punto,


dicho vacío o laguna debe ser suplido por lo dispuesto en el artículo 27
de la Ley N° 19.880, conforme con el cual, salvo caso fortuito o fuerza
mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses,
desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final.
Nótese, sobre el particular, que dicho plazo tiene en consideración dos
hitos fundamentales dentro del procedimiento: Por un lado, el acto de
iniciación, sea la actuación oficiosa de la SEC o la denuncia o reclama-

;ili
Tal opción, que se yergue como una garantía para el interesado en el procedimiento
sancionador, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 64, 65 y 66 de la
Ley N° 19.880, LBPA.

191
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

ción de un tercero. Y, por otra parte, la fecha en que la administración


emite su pronunciamiento, respecto de la eventual comisión de la in-
fracción que ha dado origen al procedimiento.

Ya hemos tenido ocasión de precisar que no constituye una facultad,


sino que un deber de la Administración, instar a la terminación del pro-
cedimiento, mediante la emisión del acto administrativo terminal que
se pronuncia sobre la responsabilidad de la presunta empresa infractora,
cualquiera que haya sido la forma de iniciación, máxime cuando, de
acuerdo con la regulación especial sobre la materia, la principal forma
de terminación normal del procedimiento se concreta a través de la re-
solución final emitida por el Superintendente, tomando en considera-
ción la propuesta formulada por la División correspondiente.

En este orden de ideas, no queda sino concluir que todo procedimien-


to que instruya la SEC no podrá exceder de 6 meses, considerando el
espacio temporal que media entre la iniciación del procedimiento y su
resolución final. 2,9

Parece oportuno agregar, finalmente, que atendidos los fundamentos


que inspiran la aplicabilidad de este plazo temporal, forzoso resulta
sostener que su incumplimiento derivará en responsabilidad por parte
del órgano llamado a emitir su pronunciamiento dentro del referido
plazo.

^ Cuestión que debe entenderse sin perjuicio de la posibilidad de prorrogar el plazo


de instrucción del procedimiento, al tenor de lo previsto en el artículo 26, de la Ley
N° 19.880, LBPA.

192
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

8. Etapas del procedimiento sancionador eléctrico

8.1. De i a iniciación del pwcedimiento

El procedimiento sancionador puede iniciarse por decisión del Super-


intendente, de la División Técnica de Electricidad, o por denuncia o
reclamación de terceros, de conformidad con lo previsto en el artículo 8o
del Reglamento de Sanciones." 0

El propio Reglamento establece una serie de exigencias, más o menos


rigurosas, en el evento que el procedimiento se inicie con ocasión a una
denuncia o reclamación formulada por un tercero.

Al respecto, sorprende que dicha normativa nada señale con relación a


las exigencias que debe cumplir el acto trámite del Superintendente o
de la División cuando son estas entidades las que dan origen al procedi-
miento. El artículo 12 del Reglamento se limita a señalar que se iniciará
de oficio cuando en el ejercicio de sus funciones y sin que medie de-
nuncia formal al respecto, SEC tome conocimiento de la existencia de
infracciones, incumplimientos o transgresiones a las leyes, reglamen-
tos, normas técnicas de electricidad, gas y combustibles líquidos, como
asimismo a las instrucciones y órdenes que hubiere impartido la SEC.

:2Ü
De acuerdo con el artículo 3 o , N° 17, de la Ley N° 18.410, corresponde a la Superin-
tendencia resolver los reclamos que se formulen por, entre o en contra de particulares,
consumidores y propietarios de instalaciones eléctricas, y que se refieran a cualquier
cuestión derivada de los cuerpos legales o reglamentarios cuyo cumplimiento le co-
rresponde fiscalizar. Cabe precisar que con ocasión a la resolución de tales reclamos
puede disponerse la aplicación de sanciones, las que, con todo, se deberán someter a lo
previsto en el Título IV de la ley y al reglamento respectivo. Desde esta perspectiva, la
formulación de un reclamo, en los términos previstos, puede dar lugar a la iniciación de
un procedimiento administrativo sancionador

193
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ELÉCTRICO

Parece oportuno mencionar, al menos someramente, que de acuerdo


con lo previsto en el artículo 3°, de la Ley N° 18,575, la Administración
del Estado está al servicio de la persona (humana), su finalidad es pro-
mover el bien común atendiendo las necesidades en forma continua y
permanente y fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio de
las atribuciones que le confiere la Constitución y la ley. A su tumo, la
Administración del Estado debe observar, entre otros, los principios de
responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, probidad, transpa-
rencia y publicidad administrativa y subsidiariedad, lo que impone un
deber de diligencia en las actuaciones que ejecuta en el ejercicio de las
potestades que el ordenamiento jurídico le ha atribuido. Ello nos per-
mite aseverar que, en este caso, la decisión contenida en el acto trámite
que da inicio al procedimiento, deberá fundarse en antecedentes que
permitan colegir que la conducta, acción u omisión que se imputa, se
enmarca dentro de las infracciones que establece el ordenamiento y que
sería susceptible de ser sancionada administrativamente. En este senti-
do, la exigencia que pueda formularse ha de ser tanto o más rigurosa a
aquella que se impone al particular, máxime cuando es ésta la que posee
un mayor y más acabado conocimiento de las materias, actuaciones y
gestiones que desarrolla la empresa eléctrica, así como de los factores y
elementos constitutivos de la infracción.

Desde esta perspectiva, en nuestra opinión, es posible sostener que el


acto trámite que por propia iniciativa de la administración especial de-
termina la iniciación del procedimiento, deberá contener una indica-
ción precisa y clara de la conducta que, eventualmente, importa una
infracción establecida como tal por el ordenamiento jurídico, con ex-
presa indicación de las normas que en virtud de ta! conducta -acción u
omisión- ha resultado infringida, de manera de permitir una adecuada

194
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O S A N C IONADOR

defensa por parte del inculpado, concretando, de tal forma, el respeto al


principio de legalidad, y a los deberes de probidad, eficiencia, eficacia,
transparencia y probidad que informan la actuación de los órganos de la
Administración del Estado.

8.2. Formulación de cargos. Relevancia de esta etapa

La formulación de cargos constituye aquel acto trámite del procedi-


miento sancionador y en cuya virtud la autoridad debe individualizar la
presunta infracción que ha cometido la empresa, con indicación de las
normas eventualmente infringidas por aquélla.

Atendida la naturaleza y rol de este acto trámite, la formulación de car-


gos constituye una actuación obligatoria para la administración.

Tal aserto se encuentra ratificado por la jurisprudencia de la Contralo-


ria General de la República que, a través de sus dictámenes, ha seña-
lado que los cargos deben formularse en forma concreta, precisando
específicamente los hechos constitutivos de la infracción, no siendo
posible, por tanto, la imputación al inculpado de conductas genéricas
o imprecisas, de manera que impidan a aquél asumir adecuadamente
su defensa.221

321
Dictámenes N°s. 32.274 de 1989, 18.463 de 1992, 5.699 de 1995, 616 de 1996,
37.472 de 1998, 19.690 de 2000 y 31.756 de 2000. A mayor abundamiento, esta entidad
de control ha sostenido que la formulación de cargos supone la concurrencia de dos
requisitos copulativos: 1) Que los hechos constitutivos de las infracciones administra-
tivas investigadas existan y se encuentren acreditados, y 2) Que esté comprobada la
participación del o los inculpados. En LeyN° 18.834: Estatuto Administrativo interpre-
tado, concordado y comentado, Contraloria General de la República, Santiago, 2002,
p. 415.

195
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

En lo formal, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 del regla-


mento, los cargos deben contener tres menciones esenciales:

a) Las relativas a la individualización de la persona natural o jurí-


dica contra la que se formula el cargo;

b) La enunciación clara y precisa de los hechos constitutivos de la


infracción que se imputa, y

c) La formulación precisa de los cargos, con indicación del plazo


para formular los descargos a la imputación que se formula.

8.3. De la instrucción o prueba

De la prueba en general.

Sostiene el inciso segundo, del artículo 17, de la Ley N° 18.410, que


la Superintendencia dará lugar a las medidas probatorias que solicite el
imputado en sus descargos, o las rechazará con expresión de causa.

En similares términos se expresa el artículo 17 del Reglamento de San-


ciones, al estatuir, en su inciso primero, que cuando así lo solicite el
inculpado, la autoridad podrá abrir un término de prueba, el que, con
todo, no podrá exceder de 15 días hábiles.

Nótese que ambas disposiciones discurren sobre la base de que sea el


particular inculpado quien solicita la realización de diligencias proba-
torias, dejando fuera, aparentemente, la posibilidad de que sea la propia
autoridad la que decida la realización de actos de instrucción, con el

196
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

objeto de acreditar fehacientemente la presunta infracción que se im-


puta al particular.

Lo anterior, por cierto, no resulta ser una cuestión baladí, máxime cuan-
do el procedimiento se haya iniciado de oficio por la autoridad. Si es
ésta la que ha decidido la instrucción del procedimiento sancionatorio,
resulta de toda lógica que pueda determinar la ejecución de actos de ins-
trucción tendientes a acreditar la responsabilidad, irresponsabilidad o la
concurrencia de circunstancias atenuantes, sin que exista la necesidad
de que éstos le sean requeridos por el particular interesado.

Una interpretación como ésta se encuentra conteste con lo previsto en


el artículo 18, inciso primero del Reglamento de Sanciones, que faculta
a la autoridad para disponer la realización de diligencias probatorias,
aun cuando haya vencido el término probatorio decretado en autos y en
el evento de que estime que la investigación no se encuentra agotada.
(Medidas complementarias).

Por otra parte, una interpretación como la propuesta, es concordante con


lo previsto en los artículos 7 o , 34 y 41 de la Ley N° 19.880, en orden a que
la decisión contenida en el acto administrativo terminal debe configurarse
como una actuación motivada, debidamente sustentada en antecedentes
que conste del mérito del procedimiento, así como en las disposiciones
legales y reglamentarias aplicables en la especie, correspondiendo a la
administración instructora la ejecución de todos aquellos trámites que
sean idóneos para la adecuada terminación del proceso que instruye."2

Ley N° 19.880, artículo 7 o , inciso segundo: "Las autoridades y funcionarios de los


órganos de la administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la ini-

197
C A P Í T U L O I I I - N O T A S A C E R C A DEL P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

De las medidas provisionales.

La autoridad que instruye el procedimiento puede adoptar medidas pro-


visionales que permitan asegurar la acertada resolución de la materia
objeto del mismo. (Artículo 15, Decreto N° 119 de 1989, Reglamento
de Sanciones).

Valga señalar que la ley no establece la consistencia de tales medidas


provisionales, limitándose a señalar que deberá tratarse de actuaciones
que "se estimen convenientes para una acertada resolución final".

No obstante, aun cuando la aplicabilidad de tales medidas provisionales


importa el ejercicio de una potestad discrecional de la administración
que instruye el procedimiento, resulta de suyo oportuno manifestar, tal
y como lo ha entendido la doctrina, que la discrecionalidad no está para
servir a la administración, sino que para servir a la justicia del caso con-
creto. Por lo mismo, ha indicado Bermúdez Soto 2: \ la autoridad debe
establecer una situación teniendo en consideración, por una parte, la fi-
nalidad legal prevista y, por otra, las circunstancias del caso concreto.

Continuación nota 111


cíación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los
trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afec-
tar a su pronta y debida decisión". Artículo 34, inciso segundo: "(los actos de instruc-
ción) se realizarán de oficio por el órgano que tramita el procedimiento, sin perjuicio
del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su inter-
vención, o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos". Artículo 41,
inciso cuarto: "Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada".
BERMÚDEZ SOTO, Jorge, Apuntes de Clases, Pontificia Universidad Católica de Val-
paraíso.

198
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

En nuestra opinión, y siguiendo en parte a la moderna doctrina sobre la


materia, la decisión discrecional que determina las medidas provisio-
nales que se adoptan en el procedimiento administrativo sancionador
eléctrico debe ser motivadas y, además, no debe importar una transgre-
sión del carácter de garantía que informa a todo procedimiento admi-
nistrativo,

En efecto:

a) Las medidas provisionales deben ser aquéllas estrictamente


necesarias para propender a una acertada resolución del pro-
cedimiento, por lo que su vigencia se encuentra directamente
supeditada a los elementos o hechos que justificaron la decisión
de la administración al decretarlas,

b) Las medidas provisionales se dictan con ocasión a la instruc-


ción de un procedimiento que, en cuanto tal, constituye una
garantía para el inculpado en el sentido que ia decisión que
en él se adopte debe ser consecuencia necesaria de una línea
de producción preestablecida, a la que debe someterse tanto el
particular como la administración instructora del procedimien-
to, procedimiento en que deben respetarse los derechos que el
ordenamiento jurídico reconoce a los particulares interesados.

c) Creemos, a su tumo, que lo dispuesto en el inciso cuarto, del


artículo 32 de la Ley N° 19.880, es perfectamente aplicable en
esta instancia: El establecimiento de medidas provisionales no
pueden significar un perjuicio de difícil o imposible reparación
a los interesados, o que impliquen violación de los derechos

199
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

amparados por las leyes, afirmación que comparta, en último


término, el reconocimiento de un límite substancial para la
aplicabilidad de este tipo de medidas.224

De las diligencias complementarias.

Este tipo de diligencias son decretadas por la División Técnica respec-


tiva, previa a la remisión de la propuesta de resolución final, cuando
del mérito del proceso se estima oportuno la realización de actos de
instrucción, tendientes a la fehaciente determinación de la responsabi-
lidad administrativa del inculpado o para proceder a la determinación
de circunstancias atenuantes que permitan ponderar adecuadamente la
sanción que corresponda aplicar-

Si bien la ley no establece la consistencia de estas medidas, podemos


colegir que aquéllas deben propender al agotamiento de la investiga-
ción, vale decir, deben ser idóneas para acreditar cada uno de los hechos
que configura el asunto controvertido. En otros términos, al decretarlas,
deberá tenerse en consideración la resolución oficiosa que dio origen
al procedimiento o la denuncia o reclamación, en su caso, así como los
descargos que haya formulado el inculpado.

En otro orden de consideraciones, la ley no establece plazos para la rea-


lización de estas diligencias complementarias, por lo que la autoridad
deberá fijar un plazo prudencial para su realización, con el fin de agre-
gar las pruebas que se hayan podido acompañar oportunamente durante
el término probatorio (artículo 17, Decreto N° 119 de 1989).

Sobre el particular, existe un interesante trabajo del Profesor Jorge Berniúdez Soto,
Control de la discrecionalidad administrativa, en prensa.

200
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

8.4. Propuesta de resolución final

Agotada la investigación, cuestión que deberá ponderar la División


Técnica de Electricidad, se elevará al Superintendente una Propuesta de
Resolución, debidamente fundada, en cuya virtud sugiera el sobresei-
miento, la absolución o la sanción respecto de la empresa inculpada.

De conformidad con lo previsto en el artículo 19 del Reglamento, la


Propuesta debe contener:

a) Determinación precisa y clara de los hechos investigados y de


las normas infringidas.

b) Indicación de la forma como se inició el procedimiento, a sa-


ber, de oficio o mediante denuncia o reclamación.

c) Enunciación de los cargos formulados y de los descargos pre-


sentados por el inculpado, si los hubiere.

d) Análisis de los cargos y descargos, como asimismo de las prue-


bas acumuladas durante la investigación.

e) Ponderación de las atenuantes, agravantes o eximente que con-


curran en el caso.

f> La individualización de los afectados.

g) La proposición de sanciones concretas o del sobreseimiento o


absolución, según procediere.

201
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

Sobre el particular, nos parece necesario destacar que conforme con las
exigencias formales que la ley estatuye con relación a la propuesta, se
colige inequívocamente que la decisión final o resolución que adopte la
autoridad, debe ser congruente con el mérito del proceso, tomando en
especial consideración la actuación que da origen a aquél, los cargos que
se formularon, en su caso, así como los descargos, diligencias de prueba o
diligencias complementarias que pudieren haberse rendido en los autos.

Lo expuesto, no es sino una ratificación de que el acto terminal obedece


a una línea de producción, donde cada acto trámite sirve de sustento
de un acto trámite posterior. En otros términos, que la decisión final se
encuentra supeditada a dichos actos trámites precedentes, los que, en
último término, confieren validez y sustento a la decisión que por la
autoridad de adopte.

Por lo mismo, si bien la propuesta de resolución constituye un acto trá-


mite esencial dentro del procedimiento sancionatorio, ello no es óbice a
que la autoridad llamada a emitir el acto terminal sancionatorio efectúe
un análisis y ponderación de todo el expediente sumarial, a fin de que la
resolución que dicte se adecúe al mérito de las actuaciones procesales
y de prueba que en aquél se hayan efectuado. Por lo demás, ello es de
la esencial de la diligencia final que ejecutada la División Técnica res-
pectiva. A saber, elevar una propuesta -esencialmente provisoria- que
debe ponderar la autoridad, ratificándola o rechazándola según proceda
conforme al mérito del proceso.

8.5. Déla terminación del procedimiento. La resolución final

Con ocasión a la conclusión del procedimiento sancionatorio, la ley


sólo hace referencia a la terminación normal expresa de este procedi-

202
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

miento, en virtud de la "resolución" que debe emitir el Superintendente,


tomando en consideración la "propuesta de resolución" que le formule
la División Técnica de Electricidad.

Sobre el particular, precisa el artículo 17 de la Ley N° 18.410, que las


sanciones serán impuestas por resolución del Superintendente, decisión
que deberá fundarse en un procedimiento que deberá iniciarse con la
formulación precisa de los cargos.

Por su parte, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 del Re-


glamento de Sanciones, previo a la dictación de la resolución final, el
Superintendente podrá rechazar la propuesta, cuando estime que la in-
vestigación no se encuentre agotada, en cuyo caso devolverá los ante-
cedentes a la División Técnica correspondiente.

Eventualmentc, puede ocurrir que el Superintendente, sin cuestionar el


mérito investigativo del procedimiento, no comparta la entidad de la
sanción propuesta, en cuyo caso, indicará a la División la sanción que,
en su opinión, se adecúa al mérito del proceso, organismo que deberá
evacuar un nuevo proyecto de resolución-

Si bien el Reglamento no hace referencia a cuál o cuáles son las men-


ciones que debe poseer la resolución final del Superintendente, estima-
mos que ésta deberá contener idénticas menciones a que hace referencia
el artículo 19 del referido Decreto N° 119, debiendo llamarse la aten-
ción, además, que de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de
éste, nadie podrá ser sancionado, por hechos que no hayan sido motivo
de los cargos, debidamente notificados, afirmación que comporta un
reconocimiento al principio de la congruencia procesal, afirmación que

203
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA D E L P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

se encuentra conteste con lo previsto en el inciso quinto, del artículo 19,


numeral tercero de la Constitución Política.225

A su tumo, de conformidad con lo previsto en el artículo 17, inciso


tercero, de ta Ley N° 18.410, la resolución que se dicte en definitiva
deberá pronunciarse sobre las alegaciones y defensas del imputado y
deberá contener la declaración de la sanción impuesta o la absolución,
decisión que debe evacuarse dentro de los 30 días siguientes de evacua-
da la última diligencia ordenada en el expediente.226

Sin perjuicio de la referida disposición legal, no existe ninguna otra


norma que se refiera, v.gr., a la ausencia de decisión por parte de la

Conforme con dicha disposición, toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción
debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Para Humberto Nogueira,
el bloque de constitucionalidad obliga a la jurisdicción a resolver secitmdum legern
y en forma razonable y congruente, de acuerdo con el sistema de fuentes vigentes.
Para este destacado constitucionalista nacional, tal aserto implica lo siguiente. A saber:
a) Que el vocablo sentencia debe ser entendido en sentido amplio, como toda resolución
que se dicte por un órgano legalmente establecido e investido de potestad para afectar
derechos de las personas, dentro de un procedimiento racional y justo, no teniendo
que ser un tribunal en el sentido estricto de la palabra; b) La sentencia debe basarse en
un proceso previo legalmente tramitado, donde deben garantizarse todos los aspectos
sustantivos del debido proceso como los propiamente adjetivos; c) Las personas tienen
derecho a obtener una resolución o sentencia de fondo motivada o fundada, esto es,
tienen derecho a conocer las razones de las decisiones judiciales y el enlace de ellas con
la ley y el sistema de fuentes del derecho aplicable; d) Que las personas tienen derecho
a una sentencia o resolución razonable, cuestión que se vulnera cuando éstas contienen
contradicciones internas o errores lógicos que hacen de ella una resolución manifies-
tamente irrazonable; e) Que las personas tienen derecho a una sentencia o resolución
congruente, vale decir, que la resolución o sentencia sólo debe pronunciarse sobre te-
mas o materias debatidas en el proceso, y, por último, f) Que la sentencia e m a n a d a del
tribunal que resuelve el litigio, debe fundarse positivamente en el sistema de fuentes del
derecho vigente, NOGUEIRA ALCALÁ, Humberto, op. cit„ pp. 6 7 - 6 9 .

"h Ver nota precedente.

204
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

administración o a la existencia de otras causales que, sin importar un


pronunciamiento respecto del fondo de la cuestión que se ventila en el
procedimiento, signifiquen la conclusión de aquél.

Sobre el particular, parece menester indicar que atendida la naturaleza


del procedimiento la administración se encuentra en el imperativo de
emitir una decisión final respecto de la actuación oficiosa o la denuncia
o reclamación que le ha dado origen, pudiendo la empresa inculpada
apercibir a la autoridad a que emita su pronunciamiento.

Ello encuentra asidero en los principios de inexcusabilidad y conclusi-


vo que informan todo procedimiento administrativo, conforme con los
cuales la administración se encuentra obligada a emitir una resolución
expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera sea la
forma en que se inicie el procedimiento, tomando en consideración que
todo procedimiento administrativo está destinado a que la administra-
ción dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo
y en la cual exprese su voluntad.227

Más discutible nos parece la posibilidad de que el procedimiento con-


cluya con un pronunciamiento tácito en virtud de que operen los efectos
del silencio administrativo, dado que, por una parte, no existe ninguna
referencia en la ley ni en el reglamento que dé pábulo para aceptar dicho
instituto, y, por otra, tratándose de una forma de término excepcional
del procedimiento, es necesario el establecimiento expreso de tal me-

227
Artículos 8o y 14 de la Ley N° 19.880.

205
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

canismo, habida consideración a que importa una atribución que afecta


las resultas del procedimiento administrativo que se instruye.22*

A similar razonamiento debemos recurrir respecto de la hipótesis de ter-


minación anormal del procedimiento sancionador, que no importen un
pronunciamiento respecto de la cuestión de fondo que le da origen, a sa-
ber, la existencia de una infracción y la aplicación de una sanción como
correlato lógico de la comisión de aquélla. En este orden de ideas, no
sería posible la aplicación de las causales de terminación anormal o ex-
traordinaria a que hace referencia el artículo 40 de la Ley N° 19.880.

Por último, y con relación al instituto del silencio administrativo, hecho


jurídico al que la ley le atribuye determinadas consecuencias de dere-
cho, más allá de la imposibilidad de admitir el silencio con ocasión a
este procedimiento, nos parece cuestionable que no se establezcan los
resguardos necesarios para evitar que la dilación en la emisión del pro-
nunciamiento, por parte del órgano administrativo, importe una even-
tual afectación de los derechos de las empresas inculpadas, máxime
cuando en virtud del instituto del silencio se propende a la certeza y
seguridad jurídica, enarbolándose en garantía para el particular frente a
la desidia de la administración.

En nuestra opinión, las normas relativas al procedimiento que establece la Ley


N° 19.880 no tendrían aplicación en este caso, dado que en el procedimiento especial
sancionatorio existe una opción del legislador en orden a no contemplar la posibilidad
del término del procedimiento vía silencio administrativo. Por otra parte, atendida la
exccpcionalidad de dicho instituto, para que opere requiere de una mención expresa
que no concurre en la especie. En otro orden de ideas, las restricciones en la aplica-
ción de la Ley N° 19.880 sólo se restringen a lo relativo a las reglas de procedimiento
que en ella se contienen, pero no sería predicable ni de los principios ni de otras
facultades que en ella se reconocer a la Administración. Al respecto, infra. Apartado
N° 11 de esta sección.

206
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

9. Procedimiento sancionador eléctrico de segunda generación:


De la impugnación de la resolución final del Superintendente

Constituye un principio inconcuso de todo procedimiento administrati-


vo la posibilidad que se le reconoce al particular interesado de impug-
nar la decisión final que se adopte en él.

Tal aserto se encuentra expresamente consagrado en los artículos 3o y


10 de la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, y en los artículos 15 y 54 de la Ley
N° 19.880, cuestión que reitera la Ley N° 18.410 y el Decreto Supremo
N° 119 de 1989, Reglamento de Sanciones en el Régimen Eléctrico.

En lo particular, la legislación eléctrica se preocupa de regular especial-


mente la posibilidad de impugnar la resolución final mediante la inter-
posición de ciertos recursos administrativos -recurso de reposición-,
sin perjuicio del establecimiento de controles recursivos de naturaleza
propiamente jurisdiccional -reclamaciones que pueden oponerse ante
los tribunales de justicia-, según analizamos a continuación.

Sin perjuicio de aquello, resulta de suyo necesario delinear adecuada-


mente el sistema actual de impugnaciones que proceden en el ámbito
del procedimiento administrativo sancionatorio eléctrico de segunda
generación, tomando en especial consideración el novedoso recurso
extraordinario que se incorporó al ordenamiento jurídico nacional en
virtud de la Ley N° 19.880 -el recurso extraordinario de revisión-, así
como el reconocimiento expreso de otras vías de impugnación no cons-
titutivas de recursos administrativos -potestades revocatorias e invali-
datorias de la administración-.

207
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

9.1. Del recurso de reposición y del recurso jerárquico

De conformidad con el artículo 18 A de la Ley N° 18.410, las resolucio-


nes de la Superintendencia que apliquen sanciones podrán ser objeto de
recurso de reposición, recurso que deberá interponerse dentro de los cinco
días siguientes a la notificación de la resolución que impone la sanción.

La Superintendencia deberá emitir su resolución dentro del plazo de 10


días hábiles contados desde la interposición del recurso.

El recurso jerárquico deberá interponerse para ante la Superintendencia,


contra la resolución que emitan los Directores Regionales, en las mate-
rias que le hayan sido delegadas por los Superintendentes con relación
a la instrucción de los procedimientos sancionatorios, en que deberá
interponerse dentro del plazo de 5 días contados desde la notificación
de la resolución que imponga la sanción.

La interposición de uno y otro recurso suspenderá el plazo para reclamar de


ilegalidad a que hace referencia el artículo 19 de la Ley N° 18.410.-''

¿Qué ocurre si el recurrente presenta nuevos antecedentes que no pu-


dieron acompañarse con anterioridad al procedimiento y que no se tu-
vieron en consideración al momento en que el Director Regional o el
Superintendente, en su caso, emitió la resolución final?

Ni la ley ni el reglamento regulan la posibilidad de establecer términos


de prueba con ocasión a la interposición de un recurso administrativo,
sea el de reposición o el jerárquico.

En similares términos se expresa el inciso segundo, del artículo 54, de la LBPA.

208
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

En nuestra opinión, parece de suyo conveniente reconocer la potes-


tad de la administración de disponer la apertura de términos de prueba
cuando, con ocasión a la interposición de un recurso administrativo,
se invocan hechos que siendo el fundamento de tales impugnaciones,
no han podido acreditarse fehacientemente durante el procedimiento
sancionador, habida consideración a que no se tuvo conocimiento de
los mismos, sino en la fecha en que se decide la interposición de este
tipo de recursos.

La falta de pronunciamiento sobre el particular, importa una grave de-


ficiencia del procedimiento sancionatorio eléctrico, en cuanto puede
llegar a importar una evidente restricción del derecho de defensa que
asiste al inculpado dentro de tal procedimiento310, sin perjuicio de que
puede significar, adicionalmente, una afectación de los intereses que
pretenden cautelarse mediante su instrucción.

;JU
Nótese que de acuerdo con lo previsto en el artículo 60 de la Ley N° 19.880, se
estatuye un nuevo recurso administrativo, denominado recurso extraordinario de revi-
sión, una de cuyas causales de interposición dice relación, precisamente, con la incor-
poración o alegación de nuevos hechos que no se tuvieron en vista al emitirse el acto
administrativo terminal, cuestión que, como se podrá anticipar, permite garantizar la
adecuada defensa de los inculpados. No obstante, tratándose de un recurso establecido
en el marco del procedimiento administrativo ordinario que estatuye este cuerpo legal,
y atendido el carácter supletorio de la ley, no seria posible, en principio, sostener que
este recurso extraordinario se aplica al régimen sancionador eléctrico en Chile, lo que
debe entenderse sin perjuicio de lo que se resuelva por la jurisprudencia administrativa
sobre el particular.

209
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

9.2. De la reclamación

a) Reclamación ante el juez civil

De conformidad con lo previsto en el artículo 24 del Reglamento de


Sanciones, contenido en el Decreto N° 119 de 1989, el afectado podrá
reclamar de la sanción ante el juez de letras en lo civil que corresponda,
dentro del plazo de 10 días, contados desde la notificación de la resolu-
ción, sin perjuicio de la interposición de recursos administrativos.

Cabe indicar que la interposición de este reclamo genera efectos sus-


pensivos en lo relativo al cumplimiento de la sanción impuesta.

Se contemplan dos medios de prueba: El informe de la autoridad recu-


rrida y la audiencia del afectado.

La disposición reglamentaria no contempla plazo para la emisión de la


sentencia, limitándose a señalar que podrá ser susceptible del recurso
de apelación ante la Corte de Apelación respectiva.

b) Reclamación ante la I. Corte de Apelaciones

Conforme con lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley N° 18.410 -de


acuerdo con las modificaciones introducidas por la Ley N° 19.613- los
afectados que estimen que las resoluciones de la Superintendencia no se

Sobre la compatibilidad de ambas vías de reclamación, en cuanto el contenido de


estas disposiciones puede ser indicativo de una antinomia o contradicción normativa,
véase la Sección Segunda de este Capítulo.

210
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

ajustan a la ley, reglamentos o demás disposiciones que le corresponda


aplicar, podrán reclamar de las mismas, dentro del plazo de 10 días
hábiles, contados desde la notificación, ante la Corte de Apelaciones
correspondiente al domicilio del reclamante.

De acuerdo con el procedimiento de reclamación contenido en esta dis-


posición, la Corte de Apelaciones debe dar traslado de la reclamación
a la SEC, la que dispondrá de 10 días para formular las observaciones
que estime del caso.

Evacuado el traslado o vencido el plazo se deberán traer los autos en


relación, agregándose extraordinariamente a la tabla.

Eventualmente, se podrá disponer la apertura de un término probatorio,


que no podrá exceder de 7 días.

La Corte de Apelaciones deberá emitir su fallo dentro del plazo de 15


días, resolución susceptible del recurso de apelación para ante la Corte
Suprema.

Es digno destacar que, tratándose de la reclamación contra una reso-


lución final que impone una multa, sólo puede hacerse efectiva extin-
guido que sea el plazo para formular una reclamación o una vez que
ésta ha sido resuelta. En todo caso, para interponer la reclamación debe
consignarse el 25% del valor de la multa (solve et repele).

Finalmente, es dable indicar que la Corte puede suspender los efectos


del acto reclamado, siempre y cuando dicha suspensión no importe la
afectación de la calidad o continuidad del servicio o la seguridad de las
personas.

211
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

9.3. Otras eventuales vías de impugnación de la resolución dei Super-


intendente no contempladas expresamente en el procedimiento

Existen diversas variantes de lo que Germán Boloña Kelly denomina


control administrativo de los actos de la administración. Al efecto, este
autor nacional distingue el autocontrol, el control jerárquico y el control
que ejerce la Contraloría General de la República.

A su turno, el autocontrol administrativo sería una manifestación del


control de oficio y de aquel que es consecuencia de la interposición de
un recurso de reposición. En términos generales, y en nuestra opinión,
dentro del autocontrol administrativo puede subsumirse, además, el
control jerárquico, máxime cuando es el mismo cuerpo organizacional
el que emite un pronunciamiento respecto de la resolución adoptada por
un órgano subalterno dentro de la respectiva organización.

Sin perjuicio de lo expuesto, dentro de los mecanismos de autocontrol


oficioso, es posible reconocer tanto el ejercicio de las potestades revo-
catorias, cuanto el ejercicio de las potestades invalidatorias, potestades
perfectamente aplicables al régimen sancionador eléctrico, atendido lo
dispuesto en los artículos 53 y 61 de la Ley N° 19.880, de Bases de
Procedimiento Administrativo.

De acuerdo con lo expuesto, podemos concluir, preliminarmente, que la


decisión emitida por el Superintendencia puede ser objeto de impugna-
ción en virtud de un recurso de reposición o un recurso jerárquico, en su
caso (autocontrol con ocasión a la interposición de un recurso) como,
también, puede serlo producto del ejercicio de las potestades revocato-
rias o invalidatorias que asisten a la SEC (autocontrol con ocasión del
ejercicio de una potestad publica).

212
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

En el punto Décimo de este capítulo, realizamos un análisis respecto de


los fundamentos que, a nuestro parecer, sustentan la afirmación efec-
tuada precedentemente.

10. Del procedimiento sancionatorio de urgencia

10.1. Procedencia

El reglamento contempla la posibilidad de un procedimiento sancio-


natorio especial de naturaleza sumaria o de urgencia, en el evento de
constatarse ta comisión de una infracción susceptible de ser sancionada
con comiso o clausura.

Nótese que la aplicación de este tipo de procedimiento, impone, por


una parte, que sea un funcionario de la SEC el que constate la eventual
comisión de la infracción, y, por otra, la evacuación de un informe que
deberá contener los datos sobre la infracción constatada y las demás
menciones exigidas por el Reglamento.

Dicho informe deberá ser elevado al conocimiento del Superintendente


para su resolución definitiva.

10.2. Comentarios críticos a! régimen de regulación

La finalidad de este tipo de procedimiento se justifica en la existencia


de una situación de suma urgencia que amerita una decisión rápida de
la administración, en orden a que se paralicen todas aquellas actuacio-
nes del infractor que importen una infracción grave de sus obligaciones
como prestador de servicios eléctricos.

213
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

Desde esta perspectiva, se trata de una actuación de naturaleza preven-


tiva que puede adoptar la administración, tendiente a superar, en breve
plazo, la situación infraccional en que se halla la empresa prestadora de
servicios.

No obstante nos parece de suyo delicado que, frente a tan amplio ejer-
cicio de potestades discrecionales, no se establezcan contrapesos ade-
cuados, máxime cuando tales decisiones pueden importar la afectación
de los derechos que el ordenamiento reconoce a las empresas involu-
cradas.232

En nuestra opinión, debería establecerse un mecanismo específico de


sanciones para la Administración Inspectora que hiciere uso de este
procedimiento sin fundamento plausible o razonable y dicha actuación
ocasionara perjuicios a terceros.

Recientemente, el propio legislador, con ocasión de la formulación de


denuncias que efectúen funcionarios públicos por infracciones graves
al principio de la probidad administrativa, no sólo ha establecido meca-
nismos de protección respecto del funcionario que la formula sino que,
además, ha establecido un mecanismo riguroso de sanciones para aquel
que formule denuncias temerarias.

Creemos que un criterio como ése debería aplicarse respecto de esta


especial forma de procedimiento, máxime cuando en aquél no se reco-

A mayor abundamiento, una regulación como la expuesta puede implicar, en los


hechos, el desconocimiento del principio de inocencia que debe informar la instruc-
ción de todo procedimiento administrativo, en los términos expuestos en el apartado
precedente.

214
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

noce ni permite la intervención del particular involucrado, bastando al


efecto el informe que emite la propia administración para la aplicación
de la sanción correspondiente. Además, el establecimiento de un meca-
nismo como éste, no sólo permite proteger los derechos del particular
involucrado, sino que se halla conteste con la naturaleza garantística
del procedimiento administrativo, en cuanto importa una limitación y
restricción al ejercicio de las potestades discrecionales que en virtud de
este mecanismo se reconoce a la administración inspectora.233

11. Un comentario final acerca de la aplicación supletoria de la


Ley N° 19.880 sobre Bases de Procedimiento Administrativo

Desde el año 2003, el ordenamiento jurídico administrativo nacional


cuenta con una ley que establece un procedimiento administrativo ge-
neral u ordinario, a través del cual se estatuyen las bases generales de
los procedimientos para la producción y generación de los actos forma-
les que emanan de la administración del Estado.

Con ocasión de la promulgación y posterior publicación de la Ley


N° 19.880, ha sido la doctrina especializada la que se ha hecho car-

J
" Creemos que en la especie debería plantearse una regulación de urgencia como la
propuesta por el articulo 63 de la LBPA, conforme con lo cual se faculta a la adminis-
tración para reducir ciertos plazos del procedimiento, cuando concurran razones de
interés público que así lo aconsejen Para Bermúdez Soto, éstos serían Procedimientos
Abreviados, y, conforme con su regulación, se aseguraría el deber de garantía de todo
procedimiento, a la vez que permitiría satisfacer las razones de interés público que de-
terminan su aplicación. Sobre un análisis tipológico del procedimiento a d m i n i s t r a t i v o ,
recomiendo la lectura del trabajo del profesor BERML DEZ SOTO, Jorge, "Función V tipo-
logia del procedimiento administrativo ", en Segundas Jornadas de Derecho Adminis-
trativo, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, 2006, pp. 19 y siguientes.

215
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

go de las virtudes y oscuridades del referido texto legal, oscilando entre


aquellos que la reconocen como un aporte, hasta aquellas opiniones que
ven en ese texto normativo un retroceso con relación al tratamiento y a la
profundidad del tratamiento de algunas materias que regula, llegándose a
postular, incluso, una eventual inconstitucionalidad de su contenido.25"'

Por cierto, no constituye ésta la oportunidad ni anima al suscrito vol-


ver a aquellas reflexiones que, de mejor forma, ha vertido la doctrina
autorizada. Sí nos parece oportuno efectuar una confrontación entre el
contenido, objetivos, alcance y vigencia de este texto normativo, con
relación al procedimiento administrativo a través del cual la SEC hace
dictación del acto administrativo terminal sancionatorio.

Como hemos tenido ocasión de postular, dos son los engranajes fun-
damentales en que se sustenta el régimen procedimental sancionatorio
eléctrico en Chile: El Decreto Supremo N° 119 de 1989, de la Subse-
cretaría de Economía, Fomento y Reconstrucción, Reglamento de San-
ciones en materia de Electricidad y Combustibles, y la Ley N° 18.410,
Orgánica de la SEC.

Por otra parte, menester resulta llamar la atención, en primer térmi-


no, que la Ley N° 19.880 constituye una ley de bases, promulgada y
publicada en cumplimiento de lo previsto por el artículo 60 N° 18 de
la Constitución Política, en cuanto a que es materia de ley el estableci-
miento de las normas que fijen las bases de los procedimiento que rigen
los actos de la administración pública.

2 4
- Sobre este punto en particular, véase el trabajo del Profesor Eduardo SOTO KLOSS,
"Ley N° ¡9.HH0, sobre procedimientos administrativos: Aleluya o miserere", en Confe-
rencias, Universidad Santo Tomás, 2003, pp. 75 y siguientes.

216
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Persiste, no obstante, una situación coyuntural que ha devenido en la


generación de múltiples problemas interpretativos: la naturaleza suple-
toria de las normas que en ella se contienen.21?

Lo anterior, hace de suyo necesario delinear cuál es el sentido y alcance


de esta expresión, a objeto de concluir si la supletoriedad es predicable
respecto de todo el articulado de la ley, si existen tipos de supletoriedad
y si es posible sostener que ciertas instituciones que en ella se contie-
nen serían igualmente aplicables al régimen sancionador eléctrico, no
obstante la declaración que se realiza en el inciso primero del artículo
primero de la ley.

a) Tesis referidas al sentido \' alcance del carácter supletorio de la Ley


N° 19.880y su incidencia en el procedimiento sancionador eléctrico

• La tesis de Luis Cordero l

Sostiene este autor, en primer término, que la LBPA es, ante todo, una
Ley de Bases, cuestión que importa el reconocimiento de la exigencia
constitucional contenida en el artículo 63, numeral 18 de la Constitu-
ción Política, en orden a que será materia de ley las que fijen las bases
de los procedimientos que rigen de la administración pública.

235
Sostiene el artículo Io de la Ley N° 19.880: La presente ley establece y regula las
bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado.
En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente
ley se aplicará con carácter de supletoria.
230
Luis, "La supletoriedad en la ley de bases de procedimiento admi-
CORDERO V E G A ,
nistrativo", en Segundas Jornadas de Derecho Administrativo, Pontificia Universidad
Católica de Valparaíso, Valparaíso. 2006, pp. 49 y siguientes.

217
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

En lo sustancial, comporta que la referida norma legal establezca las di-


rectrices fundamentales y los resguardos necesarios, dejando entregado
su desarrollo al poder ejecutivo.

En esta perspectiva, el procedimiento administrativo de bases tiene por


finalidad establecer y regular las garantías mínimas de los ciudadanos
respecto de la actividad administrativa, garantías que deben ser comu-
nes a todos los órganos administrativos, para asegurar la igualdad subs-
tancial de todos los ciudadanos en sus relaciones con ellas, lo que vin-
cula al procedimiento administrativo común a la igualdad básica en el
ejercicio de los derechos y deberes fundamentales, que el propio Estado
tiene la obligación de garantizar.237

Conforme con ello, la idea central de toda ley de procedimiento es la


de disponer de un conjunto de mecanismos que no sólo establecen la
forma y el modo de funcionamiento de la administración pública, sino
que, esencialmente, contar con un sistema de derechos de las personas
frente a la actividad estatal.238

Por su parte, agrega que el carácter supletorio de la LBPA deriva, preci-


samente, de su carácter de ley de bases. No obstante, concluye que di-
cha supletoriedad no puede ser vista desde la perspectiva de la relación
especial-general, como instrumento o medio para resolver antinomias
jurídicas, ni tampoco como un problema de la relación ley-reglamen-
to. Por lo mismo, la supletoriedad sólo puede ser entendida desde la
concepción de bases de procedimientos que impone la Constitución a

Op.cit , p. 61.

Ib. Idem.

218
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

los actos de la administración. De acuerdo con dicho criterio, la LBPA


impone garantías mínimas a todos los ciudadanos frente a la adminis-
tración, que deriva de la existencia de un régimen jurídico común que
impone la Constitución en el marco de actividades típicas, de manera
que la existencia de una norma especial no supone la exclusión de la
aplicación de la ley de procedimiento, sino que más bien una integra-
ción a un sistema jurídico común, lo que debe entenderse sin perjuicio
de la existencia de lo que denomina como "distintos niveles o grados de
supl etoriedad".23, 24(1

Por lo mismo, concluye Cordero, no resulta sostenible sostener, como


lo ha planteado la Contraloría General de la República, que la aplicabi-
lidad de la LBPA queda supeditada a esta relación ley especial-general,
con el objeto de mantener la pretendida integridad del procedimiento
especial, interpretación que importa un atentado al carácter de bases de
esta ley general de procedimiento.

J
* Op. cit.,p. 68.
:j<i
Este autor reconoce tres grados o niveles de supletoriedad: Una supletoriedad de
primer grado, que se origina cuando el legislador no ha regulado un procedimien-
to específico para un acto administrativo, así como su régimen jurídico aplicable.
Una supletoriedad de segundo grado, que se presenta cuando el legislador regula
parcialmente un procedimiento administrativo o la existencia de una regulación que
abarque parte del régimen jurídico del acto. Y un tercer grado de supletoriedad, se
presenta cuando se ha regulado completa y agotadoramente el procedimiento y el
régimen jurídico del acto, cuestión que plantea que el desplazamiento de las normas
específicas debe ser total, aun cuando la LBPA debería seguir utilizándose a título de
derecho supletorio como fuente última de criterios interpretativos y principios aptos
para resolver casos concretos.

219
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL P R O C E D I M I E N T O SANC IONADOR ELÉCTRICO

La tesis de Alejandro Vergara Blanco241

Para este autor, las bases, estándares y principios establecidos y que


surgen, en su caso, de la nueva LBPA, tienen la eficacia de derogar
tácitamente todas las leyes preexistentes que sean contradictorias o in-
coherentes con tales bases, estándares y principios. Y, por otra parte,
la técnica de supletoriedad tiene la eficacia de rellenar las lagunas pre-
existentes que regulan procedimientos especiales.

De acuerdo con esta opinión, la LBPA se ha de aplicar de manera suple-


toria a los vacíos normativos de las regulaciones especiales, sea porque
estos procedimientos simplemente no tenían una regulación particular
o porque la regulación que contenían ha resultado derogada tácitamente
por aplicación de los nuevos estándares de seguridad, certeza y justicia
que consagra la nueva ley LBPA.

La tesis de la Contraloria General de la República

Para esta institución de control administrativo, las normas de la Ley


N° 19.880, que fijó las bases de los procedimientos administrativos que
rigen los actos de la administración pública, no alteran las disposiciones
que regulan los procedimientos que deben emplear los servicios públi-
cos, las cuales mantienen su vigencia. Ello, sostiene esta institución,
porque el artículo primero de este ordenamiento, otorga a su preceptiva

241
VFRGARA BLANCO, Alejandro, "Eficacia derogatoria y supletoria de ¡a ley de bases
de procedimientos administrativos", en Segundas Jornadas de Derecho Administrativo,
Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 2006, pp. 31 y siguientes.

-J- En especial, de acuerdo con los criterios contenidos en los Dictámenes N°s. 32.424
de 2004 y 4?.503 de 2005.

220
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

el carácter de supletoria frente a los procedimientos especiales esta-


blecidos en la ley. Por otra parte, al establecerse reglas adjetivas sobre
procedimiento administrativo, consagra de modo sustantivo principios
jurídicos que rigen la materia, los que han de considerarse como crite-
rio básico o estándar preferible a favor de su efectiva realización y en
beneficio de los derechos de las personas ante una situación no regulada
claramente, sea para fines de interpretación de lo existente o de funda-
mento de nuevas regulaciones.

Conforme con esta posición, los principios tendrían una aplicación pre-
ferente para ilustrar e interpretar el procedimiento eléctrico, quedando
las normas de procedimiento relegadas a la existencia de un vacío o
laguna que amerite ser suplida conforme con el procedimiento común u
ordinario contenido en la Ley N° 19.880.

b) Nuestra opinión sobre el particular. Aplicación de instituciones con-


tenidas en la Lev N° 19.880 al régimen sancionador eléctricoUi

Una adecuada inteligencia de la problemática que reporta la eventual


aplicabilidad de las normas, principios y criterios contenidos en la Ley
N° 19.880, al procedimiento sancionador eléctrico, hace necesario dis-
tinguir entre las normas adjetivas o procedimentales y las normas subs-
tantivas que en aquélla se contienen.

:43
En una opinión preliminar sobre el tema, puede verse nuestro trabajo, "Comenta-
rios sobre la jurisprudencia de la Contraloría General de la República recaída en la
Ley N° 19.880, sobre Procedimiento Administrativoen Segundas Jornadas de Dere-
cho Administrativo, Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 2006,
pp. 167 y siguientes.

221
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

i. Aplicabilidad del contenido adjetivo de la Ley N° 19.880

Los autores nacionales se han hecho cargo de esta situación, intentando


compatibilizar, por una parte, el carácter de "ley de bases" de este texto
normativo'44, con su naturaleza supletoria a la existencia de un proce-
dimiento especial.

Sobre el particular, tal y como tuvimos ocasión de señalar en otra opor-


tunidad, el establecimiento de técnicas o principios de procedimiento,
constituyen elementos fundantes de todo proceso administrativo. Una
aseveración como ésta halla pábulo en el Mensaje que dio origen a este
texto legal, ocasión en la que se sostuvo que tales principios constitu-
yen elementos integrantes de todo procedimiento administrativo. Por lo
mismo, se trata de elementos de aplicabilidad directa al procedimiento
administrativo sancionador eléctrico, teniendo mérito derogatorio -en
la terminología de Vergara Blanco- respecto de aquellas disposiciones
especiales que no se adecúen a los fines que a través de ellos se persiga.

A su turno, las normas procedimentales tendrían una aplicabilidad su-


pletoria a la existencia de procedimientos especiales, en tanto éstos no

Alguna doctrina ha sostenido que la Ley N° 19.880 es, en estricto rigor, una ley
general de procedimiento y no una ley de bases. Con una afirmación como aquélla, se
lograría comprender la preeminencia de la legislación procedimental especial, y permi-
tiría compatibil izarlo con la afirmación que emplea la ley en orden a que ésta es una ley
de carácter supletoria. Nosotros sin perjuicio de reconocer la deficiencia legislativa
que ello sugiere- no compartimos una opinión como ésta, por las siguientes razones:
a) Porque, desde un punto de vista formal, la LBPA se dictó en cumplimiento de lo
ordenado por el artículo 63 N° 18 de la Constitución Política; b) Porque de la historia
fidedigna de su establecimiento se colige clara e inequívocamente la intención del le-
gislador de erigirla como una ley de bases de procedimiento y no como una ley general
de procedimiento.

222
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

hayan resultado derogados por aplicación de los principios preceden-


tes.

Así las cosas, la aplicación de las normas del procedimiento contenido


en la Ley N° 19.880, sólo tendrían aplicación en el régimen sanciona-
dor eléctrico, ante el silencio de regulación normativa, derivado de la
existencia de lagunas de regulación como producto de la derogación tá-
cita de aquellas disposiciones que pugnen con los principios y técnicas
que informan la Ley N° 19.880.

Lo anterior puede resultar un ejercicio dogmático interesante, mas, en


la práctica, tratándose el procedimiento eléctrico de un procedimiento
de naturaleza excepcional, deberá prevalecer esa regulación especial
por sobre la regulación general de la ley de procedimiento, pudiendo
aceptarse que la inteligencia e interpretación de ese régimen especial se
haga a la luz de los principios inspiradores de procedimiento contenidos
en la LeyN 0 19.880.

ii. La Lev N° i 9.880 no es una ley de procedimiento administrativo

Con una afirmación como la precedente, queremos llamar la atención


respecto de que la ley en comento no sólo se limita al tratamiento de
aspectos meramente adjetivos o procedimentales. En una técnica legis-
lativa poco rigurosa, y que ha merecido las críticas por parte de alguna
doctrina nacional, la ley se ha hecho cargo del tratamiento de materias
que se adscriben dentro del derecho administrativo sustantivo.24'

245
Nos referimos, en especial, al profesor Eduardo Soto Kloss en su trabajo titulado "Lev
N° 19.880: Aleluya o miserere", en Jornadas Universidad Santo Tomás, Santiago, 2003.

223
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

De acuerdo con nuestra interpretación, dichas materias son de aplica-


bilidad directa, tomando en consideración, por una parte, que la Ley
N° 19.880 es una "ley de bases" y, por otra, que la supletoriedad se
circunscribe a la regulación propia del "procedimiento administra-
tivo".

Así, y en ese orden de consideraciones, no cabría sino concluir que ins-


tituciones como las características que se predican de los actos adminis-
trativos terminales, el principio de retroactividad del acto favorable, la
potestad revocatoria, la potestad invalidatoria, y la regulación de la ine-
ficacia de los actos administrativos contenidas en el artículo 13, inciso
segundo, son plenamente aplicables a los procedimientos especiales, en
cuanto constituyen atribuciones que asisten a la administración pública,
por el solo hecho de tratarse de órganos administrativos, más allá del
procedimiento que les corresponda instruir.

Por lo expuesto, la SEC está plenamente facultada para revocar sus


decisiones, y, más aún, para disponer la invalidación de aquellas ac-
tuaciones que desarrolle con ocasión a la instrucción de un procedi-
miento sancionador, máxime cuando exista constancia -sea por una
actuación de oficio o a solicitud de un particular interesado-, que su
actuación ha sido ejecutada con infracción a la normativa aplicable en
la especie.

A mayor abundamiento, el deber de invalidar las actuaciones contrarias


a derecho constituye una potestad deber de la SEC, en la medida que,
por su ejercicio, dicha institución materializa el respeto al principio de
legalidad o bloque de juridicidad que constriñe e informa la actuación
de los órganos de la Administración del Estado.

224
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

SECCIÓN SEGUNDA: EL CONTROL

I. BREVE REFERENCIA A LA ACTIVIDAD DE CON-


TROL. IMPORTANCIA. ALGUNAS TAREAS PEN-
DIENTES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO NA-
CIONAL

A inicios de un nuevo siglo, resulta plenamente vigente una afirmación


que formulara el destacado administrativista uruguayo Enrique Saya-
gués Laso, hace casi ya 50 años.246

Sostuvo este autor que la multiplicidad y complejidad de la acti-


vidad administrativa de los entes públicos hace imprescindible la
existencia de procedimientos de contralor, destinados a asegurar que
aquélla se realice conforme a derecho y a los principios de buena
administración.

La afirmación resulta ser científicamente precisa: La actividad de con-


trol o contralor apunta, como objetivo final, a la observancia del orde-
namiento jurídico y, además, debe propender a la verificación de que
la actividad fiscalizada se realice con respeto a los modernos principios
de administración.

Sobre la base de una afirmación como la expuesta, puede entenderse,


entonces, que la actividad de control sea de la esencia y se encuentre
íntimamente vinculada con el régimen democrático de gobierno. De

:4H
SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Montevideo.
1959, pp. 437 y siguientes.

225
C A P Í T U L O I I I - N O T A S A C E R C A DEL P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

aquí que algunos hayan llegado a sostener, enjuego de palabras, que no


existe democracia sin control ni control sin democracia.247 24íi

En tal aserto subyace, en definitiva, un postulado aún más trascenden-


te: Que la necesidad de establecer estructuras orgánicas y mecanismos
de control hayan su sustento en la necesidad de limitar el ejercicio del
poder público por parte de los órganos de la administración del Estado,
de la cual la Superintendencia de Electricidad y Combustibles es parte,

En este orden de ideas, la existencia de un conjunto de poderes jurídicos


de decisión en un ámbito jurídico acotado de competencias implica -en
palabras de Juan Carlos Ferrada-, la existencia de una serie de mecanismos
de control que cautelen el correcto ejercicio de esas potestades249, máxime
cuando la administración del Estado es, en último término, un instrumento
al servicio de la persona humana, de forma que la actividad contralora debe
propender a verificar que se cumpla con dicho aserto reconocido, incluso,
en las bases de nuestra institucionalidad jurídica nacional.

CORDERO V E G A , Luis, El Control de la Administración del Estado, LexisNexis, San-


tiago, 2007, p. 17.
:j,<
Para Silva Cimma, el control es de la esencia y está íntimamente vinculado a un
régimen democrático de gobierno. En efecto -sostiene este autor-, así como para que el
control se perfeccione y desarrolle en su amplio sentido es menester la existencia de un
sistema que implique garantías de respeto e independencia de su gestión, así también
para la acción de las esferas políticas y administrativas de un Estado importe garantía
de que ese actuar no caerá en los límites de la arbitrariedad, es necesario un control
jurídico fuerte, sereno, eficaz, objetivo e independiente. SILVA CIMMA, Enrique, Derecho
Administrativo Chileno y Comparado: El Control Público, Editorial Jurídica de Chile,
Santiago, 1994, p. 15.
W
Juan Carlos, l"EI principio del control en la Administrativo del
FERRADA BORQUEZ,
Estado: El principio de control en la década 1990-2000 ", en La Administración del
Estado en el Decenio 1990-2000, Editorial ConoSur, Santiago, 2001.

226
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Conforme con tales previsiones, resulta plenamente pertinente el efec-


tuar un análisis fundamental respecto de los mecanismos de control
de la actividad sancionadora eléctrica. Dichos mecanismos de control,
como podrá anticiparse, pueden configurarse como mecanismos proce-
dimentales de control, así como mecanismos extraprocedimentales de
control a los que también nos referiremos, siquiera someramente.

Asimismo, hemos estimado oportuno efectuar una distinción: Una re-


ferencia a las estructuras orgánicas de control aplicables al DASE, así
como algunos comentarios respectos de las vías de control, recursivas o
no, aplicables en dicho ámbito.

Al respecto nos ha inspirado la necesidad de ofrecer un amplio pano-


rama de la actividad de contralor en el ámbito eléctrico, prescindien-
do, conscientemente, de la realización de un análisis particularizado de
cada uno de éstos.

227
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

CUADRO SINÓPTICO DE LA ACTIVIDAD


DE CONTROL EN EL RÉGIMEN ELÉCTRICO250

Tipos de control Órgano Contralor

Control de legalidad interno • SEC


• Ministerio de Economía,
F o m e n t o y Reconstrucción

Control de mérito • SEC

Control de oportunidad y conveniencia • SEC

Control de razonabilidad de la actua- • SEC


ción de la Administración

Control de transparencia y publicidad • Consejo de Transparencia


de las actuaciones de la Administración (Ley N" 20.285)
del Estado

Control de protección y garantía de los • Corte de Apelaciones-


derechos fundamentales * Corte Suprema
(Acción Constitucional de
Protección)

Control de legalidad y constitucionali- • Contraloria General de la


dad externo República (administrativo)
* Tribunal Constitucional
(Contralor Constitucional)

Control jurisdiccional general v especial • Tribunales Ordinarios de


Justicia
Juzgados Civiles y Corte de
Apelaciones
• Panel de Expertos n

n
Hemos posicionado a! Panel de Expertos dentro de lo que denominamos Control jurisdiccional,
lo que debe entenderse sin perjuicio de los alcances y observaciones que, al respecto, se efectúan
en este capítulo.

2511
En la elaboración de este Cuadro Sinóptico, se ha tomado como antecedente las
explicaciones de C O R D E R O VEI, Luis, op. cit., pp. 2 8 - 2 9 .

228
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

II. CLASIFICACIONES DEL CONTROL EN EL ÁMBI-


TO DEL D E R E C H O SANCIONADOR ELÉCTRICO

Nos ha parecido oportuno efectuar una doble distinción. Por una parte,
podemos clasificar la actividad de contralor desde la perspectiva orgá-
nica, distinguiendo, por tanto, cuáles son los órganos que intervienen en
esa actividad. Por otra, podemos distinguir la actividad de contralor, en
consideración a las vías de control que pueden ejercer los particulares
interesados para la realización de esta actividad de fiscalización.

Desde el punto de vista orgánico

1. Controles Orgánicos Especiales

• La Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

• El Panel de Expertos.

• El Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.

2. Controles Orgánicos Generales

• La Contra loria General de la República.

• Los Tribunales Ordinarios de Justicia.

2.3. El Tribunal Constitucional.

2.4. El Consejo de Transparencia.

229
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

• Desde el punto de vista de las vías específicas de control

1. El recurso de reposición. (Autocontrol administrativo)

2. El recurso de apelación o jerárquico. (Control administrati-


vo jerárquico)

3. Vías contencioso-administrativas.

• Reclamo ante el Juez Civil (artículo del Decreto N° 119-1989)

• Reclamo ante la Corte de Apelaciones respectiva.

• Acción Constitucional de Protección.

4. Reclamo formulado ante la Contrataría General de la Repú-


blica.

5. Recurso de inaplicabilidad (Control constitucional).251

III. ALCANCES RESPECTO DE ALGUNAS VÍAS DE CON-


TROL EN EL ÁMBITO DEL RÉGIMEN SANCIONA-
DOR ELÉCTRICO

1. La Contraloría General de la República

Como sabemos, esta entidad autónoma de control se erige como el


máximo exponente del control administrativo en Chile,

-1 Por cierto que este es un control normativo y no un control que se ejerza directamen-
te sobre la SEC.

230
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

En ese carácter, se encuentran afectos a su control todos los órganos de


la Administración del Estado, de los cuales la SEC forma parte, cuestión
que se colige de lo previsto en el artículo de la Constitución Política y
del artículo 16 de la Ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de
la Contraloría General de la República.

De acuerdo con esta última disposición, la SEC se encuentra sometida


al control de la Contraloría General de la República, debiendo observar
las instrucciones, proporcionar los informes y antecedentes que este or-
ganismo le requiera para hacer efectiva tal fiscalización, cuya finalidad
es cautelar el cumplimiento de los fines de aquélla, la regularidad de
sus actuaciones, hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos
y empleados y recabar la información o antecedentes necesarios para
formular el balance nacional.252

Los controles a que puede estar afecta la SEC, se configuran esen-


cialmente como controles de reemplazo, derivados de fiscalizaciones
planificadas por este organismo contralor o producto de solicitudes o
presentaciones formuladas directamente ante esta institución contra-
lora.

La Resolución Final que pone término al procedimiento sancionador


eléctrico se encuentra exenta del trámite de toma de razón, situación
que -en nuestra opinión-, resulta criticable, atendida la naturaleza de
la actividad en análisis, máxime si de ella pueden derivarse eventuales

:52
Labor que deberá entenderse sin perjuicio de las atribuciones del Consejo de Trans
parencia. Ver apartado 4 de esta sección.

231
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

afectaciones de los derechos que el ordenamiento reconoce a las empre-


sas prestadoras de servicios públicos eléctricos.253

Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa emanada de este


Órgano Contralor ha señalado -con ocasión a la instrucción de un pro-
cedimiento administrativo sancionador en el ámbito eléctrico-que pue-
den solicitarse informes a la SEC a objeto de pronunciarse sobre la le-
galidad de la sanción impuesta, máxime cuando los actos de los órganos
de la administración, incluso los que formen parte de un procedimiento,
se encuentran sujetos al principio de juridicidad. Desde aquí, concluye
el órgano contralor, que no puede sostenerse en derecho que sólo el acto
terminal de un procedimiento deba respetar dicho principio.

A mayor abundamiento, precisa la entidad contralora que dada su fun-


ción de contralor de la legalidad y constitucionalidad de los actos de la
administración del Estado y conforme con lo previsto en el artículo 24
de la Ley N° 18.410, debe efectuar el examen de los actos de la SEC.
actividad que 110 debe entenderse restringida por tratarse de actos exen-
tos del trámite de toma de razón.254

3
" Tal criterio se encuentra expresamente establecido en la Resolución N° 1.600 de
2008, del Contralor General de la República, que Fija Normas de Exención del Trámite
de Toma de Razón, que en sus considerandos reconoce que la toma de razón resulta
esencial para la preservación del Estado de Derecho y el resguardo del patrimonio pú-
blico, desde el momento en que, a través de ella, se evita que lleguen a producir sus
efectos, actos que lesionen derechos fundamentales de las personas o actos irregulares
de la administración que comprometan recursos públicos.

Dictamen N" 13.923 de 2004, Contraloría General de la República, En este mismo


sentido. Dictámenes N°s. 26.946 de 2007, 57.151 de 2005 y 1.771 de 2005.

232
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Sin perjuicio de lo expuesto, es preciso manifestar, con todo, que de


conformidad con lo previsto en el artículo 21-B de la Ley N° 10.336,
dichos controles no podrán evaluar los aspectos de mérito o de conve-
niencia de las decisiones políticas o administrativas.

Lo interesante de la opinión esgrimida por la Contraloría General se


encuentra en el reconocimiento del sentido y alcance del principio de
legalidad y juridicidad de los actos de la administración del Estado que,
en la especie, es extensivo no sólo a la resolución final evacuada con
ocasión al procedimiento, sino que, además, a todos los actos que le
sirven de fundamento, actuación que importa efectuar un análisis de
la razonabilidad y proporcionalidad de la sanción que impone la SEC
a una empresa prestadora de servicios eléctricos, e implica, en último
término, el riguroso apego a la legalidad que debe manifestar la SEC
en la instrucción de estos procedimientos y, en general, en todas las
actuaciones que ejecute.

2. Los Tribunales Ordinarios de Justicia

Bien sabemos que nuestro país carece de una jurisdicción contencioso


administrativa ordinaria, recayendo tal labor en los tribunales ordina-
rios de justicia.

Efectuada tal prevención, es posible reconocer la existencia de vías


ordinarias y especiales de control jurisdiccional vinculadas al ám-
bito de los servicios eléctricos. Dentro de las primeras, y más allá
de las discusiones doctrinarias que se han planteado por la doctrina
tus administrativa, se encuentran la acción cautelar de protección
y la acción de nulidad de derecho público, lo que ha de entenderse
sin perjuicio de la competencia que le asiste a los tribunales ordi-
narios para conocer de las impugnaciones intentadas en contra del

233
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

acto administrativo invalidatorio de una resolución evacuada por la


administración.255

Sin perjuicio de tales mecanismos generales, hemos tenido ocasión de


indicar que existen dos vías jurisdiccionales de control en el ámbito
eléctrico: i) Un recurso de reclamación ante el Juez Civil, y ii) Recla-
mación ante la Corte de Apelaciones.256

Llámese la atención que de conformidad con lo previsto en el artículo


24 del Reglamento de Sanciones, se otorga al particular interesado un
recurso de reclamación contra la sanción impuesta por la SEC en la
resolución final del procedimiento sancionatorio, reclamación que debe
interponerse ante el juez civil competente.

A su turno, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 de la Ley


N° 18.410, se otorga al particular interesado un recurso de reclama-
ción para impugnar toda resolución que emita la SEC, en la medida
que aquélla no se ajuste a la legalidad vigente. La misma disposición
hace referencia a la posibilidad de impugnar, por esta vía, la resolución
sancionatoria que impone una multa. Tal recurso debe oponerse ante la
Corte de Apelaciones respectiva.

Puede colegirse de la lectura de esta última disposición que se confiere


al interesado un recurso jurisdiccional especial, de conocimiento de la
Corte de Apelaciones respectiva, a través del cual puede impugnarse
toda resolución de la SEC, sea sancionatoria o no.

255
Artículo 53, infine. Ley N° 19.880.

Sobre el particular, véase la Sección Primera de este Capítulo.

234
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

De aquí que, para nosotros, la disposición contenida en el artículo 19 de


la Ley N° 18.410 -incorporada por la Ley N° 19.613- vino a derogar
tácitamente la disposición contenida en el artículo 24 del Reglamento
de Sanciones.

Finalmente, una interpretación como la propuesta propende a una inter-


pretación armónica y coherente del sistema normativo, dejando a buen
resguardo los intereses y derechos del particular interesado, en cuanto
puede perseguirse, mediante la interposición del recurso contenido en
el artículo 19 de la Ley N° 18.410, toda ilegalidad en que incurriere la
SEC en el ejercicio de sus competencias incluidas, claro está, las actua-
ciones derivadas del ejercicio de su potestad sancionatoria.

3. El Panel de Expertos

No podemos efectuar un análisis sinóptico del régimen de control en el


mercado regulado eléctrico sin una referencia a una novel institución
como es el Panel de Expertos (PEX).

La referencia al PEX se encuentra motivada, fundamentalmente, por la


necesidad de deslindar los diversos tipos de controles existentes en el
mercado regulado eléctrico, y la entidad o naturaleza de dichos contro-
les. Nos motiva simplemente, desde aquí, posicionar esta institución de
cara al régimen sancionador eléctrico, a objeto de determinar si le cabe
alguna función sobre ese particular. Esa es, por tanto, la motivación de
las reflexiones preliminares que planteamos infra.

Chile carece de tribunales contencioso administrativos, esto es, de tri-


bunales especializados, idóneos para la resolución de los conflictos que
surgen entre la administración y el particular. Lo expuesto resulta es-

235
C A P Í T U L O I I I - N O T A S A C E R C A DEL P R O C E D I M I E N T O S A N C I O N A D O R ELÉCTRICO

pecialmente sensible tratándose de materias que, atendida su alta espe-


cificidad y técnica, hacen imperiosa una solución precisa e igualmente
técnica de las controversias que se generan.

La creación del Panel de Expertos es, desde esta perspectiva, un palia-


tivo ante la ausencia de tribunales especializados en la resolución de
estas controversias. Se erige como una institución contralora de la acti-
vidad de la SEC y de los operadores del sistema, en tanto le corresponde
la resolución de los conflictos que surjan entre ésta y una empresa o
sólo entre estas últimas.

Desde aquí, se le ha definido como "un ente colegiado estructurado


como una comisión pericial permanente -tribunal arbitral de exper-
tos- con facultades resolutivas para resolver los conflictos de interés
público que surjan entre las empresas o de éstas v la autoridad admi-
nistrativa, y cuya competencia se encuentra contenida en el artículo
130 de la ley eléctrica'V57'258

La inteligencia de esta institución hace necesario dilucidar, en mi opi-


nión, dos cuestiones fundamentales. Por una parte, la naturaleza jurídi-

257
Concepto elaborado al tenor de las explicaciones efectuadas por Enrique Evans Es-
piñeira. Véase sobre el particular. EVANS ESPINTIRO, Eugenio y SEEGER CAEROLS, Maria
Carolina. Derecho Eléctrico, LexisNexis, Santiago, 2006, p. 489.

De acuerdo con el reglamento orgánico de esta institución, Decreto Supremo N° 181


do 2004, el PEX es "un órgano creado por ley, con competencia acotada, integrado por
profesionales expertos, cuya función es pronunciarse, mediante dictámenes de efecto
vinculante, sobre aquellas discrepancias y conflictos que se susciten con motivo de la
aplicación de la legislación eléctrica que le deben ser sometidos conforme a la ley, y
sobre las demás que dos o más empresas del sector eléctrico, de común acuerdo, some-
tan a su decisión".

236
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

ca del PEX y, por otra, el ámbito de la competencia que se reconoce al


PEX, a objeto de precisar si puede emitir juicios con relación al ejer-
cicio de las competencias sancionatorias de la SEC. En definitiva, si
posee competencia para conocer de las controversias derivadas de la
constatación de una infracción típica y de la aplicación de sanciones en
contra de un operador del sistema.

Breves notas acerca de la naturaleza jurídica del Panel de Ex-


pertos.

Esta cuestión posee indudable interés científico, aun cuando no revela


mayor trascendencia con relación al tema que nos ocupa en este trabajo.

Por otra parte, cabe indicar que este aspecto no ha sido pacífico para la
doctrina científica.

Algunos autores han sostenido que el Panel de Expertos es un órgano


de la administración del Estado de carácter técnico-pericial, por lo que
no posee carácter jurisdiccional, no obstante estar llamado a resolver
controversias jurídicas entre partes.

En esta línea de razonamiento, ha sido Francisco Zúñiga Urbina quien


ha argumentado que el panel de expertos es un órgano de la institucio-
nalidad del sistema eléctrico -órgano colegiado integrante de la Admi-
nistración del Estado -que dictamina o resuelve en los procedimientos
administrativos tarifarios y que, además, heterocompone conflictos y
discrepancias entre la autoridad y las empresas y al interior del CDEC.

Empero, una opinión como aquélla no se condice con el hecho de que


sus integrantes no poseen la calidad de funcionarios públicos, de lo que

237
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

fuerza colegir, entonces, que el órgano que integran no forma parte de


la administración del Estado.

Otros autores, entre los que destaca Alejandro Vergara Blanco, se incli-
nan en señalar que el PEX sería un tribunal especial. Así, se trataría de
un órgano que ejerce jurisdicción y que, no obstante, no forma parte del
Poder Judicial ni tampoco es parte de la Administración del Estado.

En definitiva, para Vergara Blanco, se trata de un tribunal especial de


control contencioso-administrativo, cuya función primordial es resol-
ver controversias que surgen entre las empresas y la administración o
entre las primeras, como tribunal arbitral.

En esta misma línea de razonamiento se encuentra Eugenio Evans Es-


piñcira, para quien el PEX es un órgano que ejerce jurisdicción y, por
lo tanto, se yergue como un tribunal especial, con carácter de entidad
independiente e imparcial, dado que, por una parte, no está afecto a
subordinación o sujeción administrativa, orgánica ni funcional alguna
y, por otra, en tanto se trata de un órgano que cumple una función ju-
risdiccional.

Nos inclinamos por la tesis que reconoce en el PEX el carácter de tri-


bunal especial, en tanto en cuanto ejerce jurisdicción, en el marco de un
proceso legal, destinado a la resolución de conflictos de interés jurídico,
con eficacia de cosa juzgada.^ 9

Sobre el particular, interesante nos parecen los comentarios de Evans y Seeger en


Derecho Eléctrico, op. cit., pp, 522-554 Estos mismos autores han concluido que el
Panel de Expertos está llamado a resolver una controversia entre partes en materias
regulatorias vinculadas al sector eléctrico, de forma imparcial e independiente, con

238
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Es un Tribunal contencioso administrativo, en cuanto, en esa calidad orgá-


nica, está llamado a resolver controversias jurídicas que pueden surgir entre
la administración y las empresas operadoras en el mercado eléctrico.

• Breve comentario acerca de la competencia del PEX

Con relación al segundo aspecto a precisar, esto es, el ámbito competen-


cial del PEX, cabría concluir que si bien se erige como un órgano llamado
a solucionar controversias y, por ende, constituye un órgano de control
en el régimen del servicio público eléctrico, dichas competencias no se
vinculan con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la SEC, sino
que se refieren a aspectos técnicos propios del mercado eléctrico, cues-
tión que se colige de lo dispuesto en el artículo 208 de la Ley General de
Servicios Eléctricos, con relación a lo previsto en el Título II del Decreto
N° 181, de 2004, del Ministerio de Economía Fomento y Reconstrucción.

Desde esta perspectiva, estamos en condiciones de sostener que carece


de competencia para pronunciarse sobre materias referidas al régimen
sancionador eléctrico, quedando radicada dicha competencia, exclusi-
vamente, en la SEC y en los tribunales ordinarios de justicia.

Lo anterior no obsta a que el PEX, como consecuencia del ejercicio de


sus competencias, pueda determinar eventuales comisiones de infrac-

Continuación nota 259


efecto vinculante y sin posibilidad de revisión alguna de la decisión. Trátase de un
órgano jurisdiccional, un órgano del Estado dotado de la función pública jurisdiccional
necesaria para juzgar, en un debido proceso, conflictos, controversias o discrepancias
de relevancia jurídica relativas al ordenamiento eléctrico, mediante decisiones con au-
toridad de cosa juzgada.

239
C A P Í T U L O III - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

ciones típicas, en cuyo caso deberá remitir los antecedentes a la SEC


para su conocimiento y fallo.

4. El Consejo de Transparencia (Ley N° 20.285, sobre Acceso a


la Información Pública). Algunos alcances preliminares

De tarde en tarde se reitera en Chile la necesidad de fortalecer el Estado


de Derecho, instituto fundamental de todo sistema democrático.

Sobre el particular, la doctrina ius administrativa se halla conteste en or-


den a que es consustancial al Estado de Derecho, en primer término, el
sometimiento de la autoridad a las normas que, objetivamente generadas,
constituyen el ordenamiento jurídico. Y, en segundo lugar, en cuanto im-
pone el respeto y observancia de toda aquella norma que integra el bloque
de legalidad, inclusive aquellas emitidas por un órgano administrativo en
el ejercicio, v. g., de una eventual potestad reglamentaria.

Es en virtud del Estado de Derecho que se proporciona a los ciudada-


nos herramientas para hacer efectiva dicha observancia, denunciar su
inobservancia y, en último término, perseguir la responsabilidad de la
administración frente a sus actuaciones contrarias a derecho.

Lo expuesto con anterioridad, no agota, con todo, la comprensión del


Estado de Derecho, máxime cuando los órganos políticos han promo-
vido la creación de órganos, instituciones y sistemas que propenden al
cumplimiento y observancia del Estado de Derecho.

En este orden de ideas, el principio de la probidad constituye una pie-


dra fundamental en la construcción del referido instituto. Mucho se ha

240
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

hablado en los últimos lustros de este principio, pero no podemos dejar


de recordar que, como tal, su consagración normativa adquirió rango
legal general sólo a partir de la Ley N° 19.653 (año 2001) denominada
precisamente "Ley de Probidad", y que importó la incorporación de un
Título III a la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Gene-
rales de las Administración del Estado.

Por lo expuesto, no es de extrañar que la consagración efectiva de tal


principio -pilar del Estado de Derecho- haya sufrido adecuaciones y
complementos durante los últimos 7 años tendientes, como se podrá
comprender, a la real consolidación del mismo.

Por otra parte, el principio de probidad, hoy de rango constitucional


a partir de la reforma constitucional de septiembre de 2005, no puede
entenderse sino junto a los principios de transparencia y publicidad de
los actos de la administración del Estado.

La transparencia y la publicidad imponen una exigencia a la administra-


ción del Estado: Por una parte, importa el reconocimiendo del carácter
público de los actos de la administración pública, así como de todo otro
documento que le sirva de fundamento directo y esencial, y, por otra,
la exigencia de que todo procedimiento administrativo se realice con
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de
los contenidos y fundamentos de las decisiones que en él se adopten. ^

Por lo expuesto, no podemos concebir el principio de probidad, sino en


el marco de un ordenamiento que propenda a la transparencia y publici-

26ü
Lo que se colige de la interpretación armónica de los artículos de la Ley N° 18.575
y Ley N° 19.880.

241
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

dad de las actuaciones de los órganos de la administración del Estado,


de la cual la SEC, claro está, forma parte.

Al tenor de lo expuesto, se ha promulgado recientemente la Ley


N° 20.285, "Sobre acceso a la Información Pública".261

La ley de transparencia de la función pública y de acceso a información


de la Administración del Estado establece que la información debe ser
pública, ratificando la consagración el principio de transparencia262, en
cuya virtud se debe respetar y cautelar la publicidad de los actos, reso-
luciones, procedimientos y documentos de la administración, así como
la de sus fundamentos, propendiendo a facilitar el acceso de cualquier
persona a esa información, a través de los medios y procedimientos que
al efecto establezca la ley.2'1-1

A objeto de propender al fortalecimiento de la publicidad y transparen-


cia de los actos de la Administración del Estado, se ha creado, a partir

Jhl
Nos parece que la nominación de la ley no es muy rigurosa. La ley tiene por objeto
promover el acceso a las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado.
Dicho de otra forma, la ley persigue promover el acceso "a las actuaciones de la admi-
nistración del Estado", a fin de propender a una adecuada "información pública de tales
actuaciones". De aquí que la información pública es consecuencia de la promoción del
acceso a tales actuaciones. Es, en este orden de ideas, que la denominación nos parece
imprecisa, cuando lo que persigue la ley es, en definitiva, erigirse en una "ley de acceso
a las actuaciones de los órganos de la administración del Estado".
:f0
Que con anterioridad estatuyera el artículo 3o de la Ley N° 18.575 y, más reciente-
mente, el articulo 8o de la Constitución Política.
C A P Í T U L O C H I L E N O DE T R A N S P A R E N C I A I N T E R N A C I O N A L , "Ley de transparencia de la

función pública: Garantizando el acceso a la información", Documento de Trabajo


N° 5, Santiago, 2005, www.inach.cl/InachWebNeo/Controls/Neochannels/Neo_CH6
147/deploy/Leytransparencia.pdf, visitado el 27 de noviembre de 2008.

242
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

de la promulgación de este texto legal, una corporación autónoma de-


nominada "Consejo para la Transparencia".

He estimado oportuno efectuar algunos comentarios preliminares con


relación a las funciones y fines de esta institución, en la medida en que
sus funciones incidirán en la actuación de la SEC, órgano encargado de
la sustanciación del procedimiento sancionador eléctrico.

Naturaleza, funciones v atribuciones del Consejo de Transparencia.

El Título V de la ley establece el Consejo para la Transparencia.

De acuerdo con lo prescrito por el artículo 31 de la Ley N° 20.285, el


Consejo de Transparencia constituye un órgano autónomo personifi-
cado, con sede en la ciudad de Santiago, cuya misión fundamental es:
a) Promover la transparencia de la función pública; b) fiscalizar el cum-
plimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la informa-
ción de los órganos de la administración del Estado, y c) garantizar el
derecho de acceso a la información de las actuaciones de los órganos de
la Administración del Estado afectos a esta ley.

Para el cumplimiento de tal función, la ley le otorga facultades reso-


lutivas, fiscalizadoras, normativas, de prevención y promoción de los
principios de transparencia y publicidad, y otras facultades.2''4

De acuerdo con lo expuesto, la Superintendencia de Electricidad y


Combustible no sólo se encuentra en el imperativo de promover la pu-

Al tenor de lo estatuido en el articulo 33, de la Ley Nu 20.285.

243
C A P Í T U L O I I I - N O T A S ACERCA DEL PROCEDIMIENTO SANC IONADOR ELÉCTRICO

blicidad y transparencia en el ejercicio de sus atribuciones, sino que,


además, se encuentra afecta al control que, sobre el particular, ejercerá
el Consejo de Transparencia, control que debe entenderse sin perjuicio
de las facultades de fiscalización que asisten a la Contraloría General
de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 16 de la
Ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esa Entidad Fisca-
lizadora.

Tal aserto importa, además, el reconocimiento de un derecho: La potes-


tad que asiste a todo interesado de exigir de la SEC el conocimiento de
sus actuaciones, entendidas éstas como sus actuaciones jurídico-norma-
tivas, los fundamentos de estas actuaciones y de todos los actos-trámite
que se emitan dentro de un procedimiento administrativo instruido para
la emisión de una resolución final.

( A qué órganos de la Administración del Estado alcanza la actividad


de! Consejo de Transparencia? Una nota sobre la "Administración in-
visible del Estado ".

Nos ha parecido interesante destacar que la actividad que desarrollará


el Consejo de Transparencia se circunscribirá a la Administración del
Estado, entendida ésta en los términos previstos en el articulo 2o, de la
Ley N° 20.285. 2 " 5

Nótese que, para estos efectos, la definición de Administración del Estado propuesta
por la Ley N° 20.285, es más restringida que la que puede colegirse del artículo Io de
la Ley N° 18.575.

244
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

A partir de aquí, estamos en condiciones de sostener que sus potestades


resolutivas, fiscalizadoras, preventivas y normativas, no abarcan el ám-
bito de la denominada administración invisible del Estado.266

Desde esta perspectiva, no queda sino concluir que las competencias de


este órgano autónomo no son extensibles a la actividad que desarrollen
las empresas prestadoras del servicio público eléctrico, lo que ha de
entenderse sin perjuicio del control indirecto que pueda efectuar de esa
actividad, mediante la fiscalización de las actuaciones de la SEC.

En síntesis, estamos en condiciones de afirmar, por una parte, que las


empresas prestadoras de servicios eléctricos se encuentran en el impe-
rativo de proporcionar la información que les requiera la SEC para la
correcta, oportuna y adecuada satisfacción del servicio público enco-
mendado y, por otra, nos permite ratificar que las empresas prestadoras
pueden requerir y exigir de la SEC, sea directamente o a través del Con-
sejo para la Transparencia, toda información vinculada al desarrollo de
la actividad de servicio público eléctrico, extendiéndose no sólo a las
resoluciones o actos administrativos terminales, sino que también a los
fundamentos de tales decisiones como a las actuaciones ejecutadas con
ocasión a un procedimiento administrativo267, todo lo cual debe enten-
derse sin perjuicio de las facultades de fiscalización y control que asiste
a la Contraloría General de la República.

266
Al respecto entendemos por administración invisible a aquella actividad de servicio
público ejecutada por órganos que integran la administración del Estado, pero some-
tidas al derecho privado e, incluso, la actividad de particulares que ejecutan actividad
propia de servicio público.
:h7
Cuestión que resulta ser, en todo caso, un principio inconcuso de todo procedimiento
en que se respete el debido proceso.
A MANERA DE CONCLUSIÓN

Existencia de un regimen sancionador Eléctrico coherente


con el sistema normativo constitucional.

Para George Védel -debido a que la administración debe perseguir la


realización del interés público-, la legalidad administrativa no es sola-
mente una regla de conducta negativa, sino una directiva positiva que
impone a los administradores cierta psicología y cierto estado de espí-
ritu.268

Por su parte, la actividad jurídica del Estado ejecutada para la consecu-


ción de sus fines, importa la intervención en la esfera de los derechos
individuales, limitándolos. Desde esta perspectiva de análisis, parece
necesario destacar que toda actuación ejecutada por la Administración
debe realizarse con respeto a los derechos garantidos por el ordena-
miento respecto de aquellos a quienes se dirige su actuación, actuando
en cumplimiento de los fines que le son propios, con respeto a los dere-
chos que el ordenamiento reconoce y cautela, y propendiendo a que su
actuación se adecúe al ordenamiento jurídico respectivo.

Lo expuesto resulta aún más patente tratándose del ejercicio de las po-
testades sancionatorias de la administración, máxime cuando del ejer-
cicio de tales potestades se derivan limitaciones y afectaciones de dere-
chos que el propio ordenamiento reconoce y protege.

2W
VEDEL, George, Derecho Administrativo, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid, 1980,
p. 268.

246
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De aquí surge la necesidad e importancia de establecer, por una parte,


reglas claras de actuación y, por otra, precisar el real sentido y alcance
de las reglas de actuación que constriñen a los órganos del Estado.

Este solo hecho justifica la necesidad de delinear los principios que


inspiran e informan esa actividad sancionatoria.

En este orden de consideraciones, no cabe duda que la piedra angular


de tales principios se encuentra representado por el de legalidad. El
principio de legalidad en materia sancionatoria encuentra su fundamen-
to último en los principios de libertad y de seguridad jurídica. Mas,
la legalidad sancionad ora es también un derecho subjetivo de carácter
fundamental, que consiste, precisamente, en no sufrir sanciones sino
en los casos legalmente prevenidos y de autoridades que legalmente
pueden imponerlas2'14.

Por otra parte, el derecho administrativo sancionador y el DASE, en


particular, constituyen manifestaciones del interés del Estado de cau-
telar y fiscalizar el desarrollo de actividades de interés general o de
servicio público.

En la especie, el DASE pretende erigirse en el mecanismo a través del


cual se propende a la satisfacción de intereses generales y colectivos,
vinculados a la actividad de servicio público que ejecuta el particular.
En este orden de ideas, la actividad de la SEC apunta a sancionar al

2W
HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, Francisco,"La reserva lega! de ley en materia sancionadora.
Avances, retrocesos v contradicciones de la Jurisprudencia del Tribunal Constitucio-
nal en RAP, N° 166, Madrid, 2005, p. 172.

247
A MANERA DE CONCLUSIÓN

autor de la infracción, con ocasión al resultado dañoso producido, y


en la medida que concurran los demás presupuestos para imputársele
responsabilidad, y apunta, igualmente, a la prevención de la ocurren-
cia de resultados dañosos. Pero pretende, además, erigirse en garantía
de que la actuación de la administración se adecuará al ordenamiento
jurídico, de forma tal que la aplicabilidad de la sanción no signifique,
paradoj al mente, una transgresión de la legalidad vigente que constriñe
la actuación de la organización.

Hicimos hincapié, a lo largo de la presente obra, que el reconocimien-


to del derecho sancionador administrativo en cuanto variante del ius
ptmiendi estatal, supone que a aquél se le aplican los principios que in-
forman al derecho penal. Ese solo hecho constituye en sí mismo una ga-
rantía, en tanto impone la obligación de la Administración de adecuarse
en su actuar a los principios y normas que regulan esta actividad.

No obstante ello, ha existido consenso en la doctrina nacional en or-


den a la existencia de una serie de ripios o deficiencias que afectan la
adecuada inteligencia de ese derecho administrativo sancionador. En
efecto, el derecho administrativo sancionador se caracterizaría por;

a) Contenerse en múltiples normas legales y reglamentarias, refe-


ridas a cada organismo sancionador;

b) Por presentar vacíos normativos, cuya interpretación queda en-


tregada al organismo regulador del sector;

c) La ausencia inexcusable de una norma expresa que establezca


los principios que rigen el ejercicio de las potestades sanciona-
torias de la Administración, y

248
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

d) Por la falta de regulación expresa, en sede constitucional, de


los principios informantes del Derecho Administrativo Sancio-
nador.270 Nótese que todas estas aprehensiones son plenamente
aplicables al DASE.

Por lo mismo, resultaba de suyo pertinente detenernos a determinar el


sentido y alcance de los principios aplicables al DASE, máxime cuan-
do a partir de su inteligencia y análisis es posible superar, en parte, las
deficiencias que se han reconocido a este especial ámbito de potestades
de la administración.

De lo anterior, el objetivo del presente trabajo era presentar un análisis


sistémico que nos permitiera delinear el alcance de tales principios en el
DASE, proponiendo una interpretación que armonizara, por una parte, el
interés del Estado en la ejecución de dicha actividad (servicio público), el
respeto por el ordenamiento jurídico nacional y, además, los derechos de
aquellos que pudieren verse afectados por el desarrollo de tal actividad.

En efecto, no puede soslayarse -ni por evidente o inconcuso- el hecho


de que toda institución, toda actuación y toda intervención de un órgano
estatal se encuentra vinculada al respeto y observancia del ordenamien-
to jurídico, máxime cuando, en la especie, el DASE no es un fin en sí
mismo, sino que un medio o vía para la satisfacción de intereses gene-
rales que no pueden satisfacerse mediante la afectación arbitraria de los
derechos que el propio ordenamiento reconoce y ampara.

3?
" ROMÁN CORDERO, Cristian, "Derecho Administrativo Sancionador: ¿Ser o no ser?
He ahí el dilema ", en Derecho Administrativo 120 años de cátedra. Editorial Jurídica
de Chile, Santiago, 2008, p. 114,

249
A MANERA DE CONCLUSIÓN

En definitiva, la adecuada inteligencia del DASE, en los términos plan-


teados en la presente obra, no tenía sino por objetivo justificar la actua-
ción válida de la administración sancionadora, fijando los parámetros
que permiten comprenderla en un marco de pleno respeto del ordena-
miento jurídico nacional.

250
ANEXOS

Textos Legales

Ley N° 18.410, Orgánica Constitucional de la Superintendencia de


Electricidad y Combustibles.

Textos Reglamentarios

Decreto Supremo N° 119 de 1989, Reglamento de Sanciones.

Jurisprudencia Constitucional Relevante

Sentencia causa Rol N° 244 de 1996, Tribunal Constitucional.

Sentencia causa Rol N° 479 de 2006, Tribunal Constitucional

Sentencia causa Rol N° 480 de 2006, Tribunal Constitucional

TEXTOS LEGALES

Identificación de la Norma: Ley N° 18.410

Fecha de Publicación: 22.05.1985

Fecha de Promulgación: 26.04.1985

Organismo: MINISTERIO DE ECONOMÍA, FOMENTO Y RECONS-


TRUCCIÓN

251
ANEXOS

Última Modificación: Ley N° 20.018 19.05.2005

CREA LA SUPERINTENDENCIA DE ELECTRICIDAD Y COM-


BUSTIBLES

La Junta de Gobierno de la República de Chile ha dado su aprobación


al siguiente Proyecto de Ley:

TÍTULO I (ARTS. l°-3°)


Naturaleza, Objetivos y Funciones

Artículo I o .- Créase la Superintendencia de Electricidad y Combus-


tibles como un servicio funcionalmente descentralizado, que se rela-
cionará con el Gobierno por intermedio del Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción, en adelante el Ministerio.

Su domicilio será la ciudad de Santiago, sin perjuicio de las oficinas


regionales que pueda establecer el Superintendente en otras ciudades
del país.

Artículo 2 o .- El objeto de la Superintendencia de Electricidad y


Combustibles será fiscalizar y supervigilar el cumplimiento de las
disposiciones legales y reglamentarias, y normas técnicas sobre ge-
neración, producción, almacenamiento, transporte y distribución de
combustibles líquidos, gas y electricidad, para verificar que la calidad
de los servicios que se presten a los usuarios sea la señalada en dichas
disposiciones y normas técnicas, y que las antes citadas operaciones
y el uso de los recursos energéticos no constituyan peligro para las
personas o cosas.

252
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Artículo 3 o .- Corresponderá a la Superintendencia de Electricidad y


Combustibles:

1. Otorgar las concesiones provisionales de plantas productoras


de gas, de centrales productoras de energía eléctrica, de sub-
estaciones eléctricas, de líneas de transporte y de líneas de dis-
tribución de energía eléctrica. Las resoluciones de concesión
provisional serán publicadas en el Diario Oficial con cargo al
interesado.

2. Emitir informes respecto de las solicitudes de concesiones de-


finitivas que se hagan al Ministerio en relación con:

a) Centrales productoras de energía eléctrica, subestaciones,


lineas de transporte y de distribución de energía eléctrica, y

b) Plantas productoras de gas, líneas de transporte y de dis-


tribución de gas. Asimismo, deberá evacuar los informes
que las leyes y reglamentos señalen respecto de tales con-
cesiones.

3. Realizar las gestiones correspondientes en materia de caduci-


dad de las concesiones definitivas señaladas en el número ante-
rior.

4. Requerir a los concesionarios de servicio público de distribu-


ción de recursos energéticos que se encuentre en explotación,
para que adecúen la calidad del servicio a las exigencias lega-
les, reglamentarias o estipuladas en los decretos de concesión.

253
ANEXOS

5. Asumir transitoriamente la administración de la concesión de


servicio público de distribución de recursos energéticos y de-
terminar quién explotará y administrará provisionalmente el
servicio, en los casos en que lo ordene la autoridad en virtud de
una causa legal.

6. Emitir informes al Ministerio sobre las transferencias, a cual-


quier título, del dominio o del derecho de explotación de las
concesiones de servicio público de distribución, o parte de
ellas, salvo en los casos en que legalmente baste la autorización
de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

7. Resolver fundadamente los conflictos derivados de la obliga-


ción de los propietarios de líneas eléctricas que hagan uso de
servidumbre, en orden a permitir el uso de sus postes, torres
y demás instalaciones para el establecimiento de otras líneas
eléctricas o para el paso de energía; informar a los Tribunales
Ordinarios de Justicia en los juicios sumarios originados con
motivo de las referidas servidumbres, y autorizar, en casos que
estime calificados, la servidumbre temporal de postación eléc-
trica, pudiendo fijar, en cada caso, el monto del pago corres-
pondiente.

8. Conocer, mediante una comunicación previa, la puesta en ser-


vicio de las obras de generación, producción, almacenamiento,
transporte y distribución de energía eléctrica, de gas y de com-
bustibles líquidos o parte de ellas.

9. Tasar el valor de la canalización subterránea de las líneas de


distribución de energía eléctrica, de gas y de combustibles lí-
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

quidos, dispuesta por los alcaldes, cuando las municipalidades


reclamen de los valores determinados por los concesionarios.

10. Fijar los plazos máximos para la extensión de servicio en las


zonas de concesión, pudiendo aplicar a los concesionarios de
servicio público de distribución, una multa de hasta cinco uni-
dades tributarias mensuales por cada día de atraso.

11. Comprobar los casos en que la falta de calidad o de continuidad


del servicio se deban a caso fortuito o fuerza mayor. Para los
efectos del artículo 16 B, las faltas de seguridad y calidad de
servicio provocadas por indisponibilidad de centrales a conse-
cuencia de restricciones totales o parciales de gas natural pro-
veniente de gasoductos internacionales, no serán calificadas
como caso fortuito o fuerza mayor. (Art. 2 o )

12. Amonestar, multar e incluso, administrar provisionalmente el


servicio a expensas del concesionario, si la calidad de un servi-
cio público de distribución de recursos energéticos es reiterada-
mente deficiente.

13. Fiscalizar en las instalaciones y servicios eléctricos, de gas y


de combustibles líquidos, el cumplimiento de las obligaciones
establecidas en los decretos de concesión.

La Superintendencia deberá llevar un archivo actualizado de


los antecedentes relativos a las concesiones eléctricas, de gas y
de combustibles líquidos. (Art. Io N° 1 a))

14. Autorizar a laboratorios o entidades de control de seguridad


y calidad para que realicen o hagan realizar bajo su exclusiva

255
ANEXOS

responsabilidad las pruebas y ensayos que la Superintendencia


estime necesarios, con el objeto de otorgar un certificado de
aprobación a las máquinas, instrumentos, equipos y materiales
eléctricos, de gas y de combustibles líquidos, que cumplan con
las especificaciones normales y no constituyan peligro para las
personas o cosas.

Las máquinas, instrumentos, equipos, artefactos, aparatos y


materiales que, de conformidad con la normativa vigente, de-
ban sujetarse a la certificación prevista en el párrafo anterior,
no podrán comercializarse en el país sin contar con el respecti-
vo certificado de aprobación. (Art. Io N° 1 b))

La Superintendencia podrá retirar del comercio, con el auxilio


de la fuerza pública, la totalidad de los materiales o productos
de cualquier procedencia que, estando obligados a obtener cer-
tificado de aprobación, sean comercializados en el país sin con-
tar con éste. El certificado de aprobación dará derecho al uso de
un distintivo en los productos respectivos. El uso indebido de
éste será sancionado de conformidad a esta ley.

15. Otorgar licencias de instalador eléctrico y de gas, de conformi-


dad con las normas reglamentarias pertinentes.

16. Comprobar, en caso, de reclamo, la exactitud de los instrumen-


tos destinados a la medición de electricidad, de gas y de com-
bustibles líquidos suministrados a los consumidores, por inter-
medio de las entidades y laboratorios señalados en el número
14 de este artículo.

256
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Las pruebas de los instrumentos de medida serán de cargo de la


empresa concesionaria si se comprobare que los instrumentos
son inexactos y no se ajustan a la norma respectiva y, por el
contrario, serán de cargo del reclamante, si se comprobare que
operan dentro de las tolerancias permitidas. (Art. Io N° 1 d))

17. Resolver, oyendo a los afectados, los reclamos que se formulen


por, entre o en contra de particulares, consumidores y propieta-
rios de instalaciones eléctricas, de gas y de combustibles líqui-
dos, en general, y que se refieran a cualquier cuestión derivada
de los cuerpos legales o reglamentarios cuyo cumplimiento le
corresponde fiscalizar.

Los reclamos serán comunicados por la Superintendencia a los


afectados, fijándoles un plazo prudencial para informar. Si di-
cho informe fuere suficiente para esclarecer la cuestión debati-
da, dictará resolución inmediata. Si el afectado no contestare en
el plazo fijado o si el hecho imputado fuere estimado de grave-
dad, la Superintendencia deberá disponer que se practique una
investigación que le permita formarse juicio completo y dictar
la resolución que sea procedente.

En las resoluciones que dicte podrá aplicar multas u otras san-


ciones, conforme lo autoriza esta ley.

Del mismo modo, aunque no medie reclamo, en los casos en


que la Superintendencia compruebe infracciones de las normas
cuyo cumplimiento le corresponde fiscalizar, podrá aplicar a
los infractores las sanciones referidas. La forma de tramitación,
los plazos, los requisitos que deben cumplir las diligencias y

257
ANEXOS

actuaciones y la aplicación de sanciones, así como la interpo-


sición de recursos en contra de las referidas resoluciones, se
ajustarán a lo dispuesto en el Título IV de esta ley y a lo que
disponga el reglamento respectivo.

18. Atender las consultas del público y resolver los reclamos que se
formulen en contra de los instaladores autorizados y de las enti-
dades y laboratorios a que se refiere el número 14 del presente
artículo.

19. Suspender transitoriamente las autorizaciones Ley N° 19.613


o licencias que se hayan otorgado de acuerdo con el Art. Io
N° 1 f) números 14, 15 y 26 de este artículo, cuando comprue-
be que no se cumplen las exigencias técnicas establecidas en
la ley, los reglamentos y las normas técnicas de cumplimiento
obligatorio para detentar o ejercer tales autorizaciones o licen-
cias. La suspensión regirá hasta que se acredite el cumplimien-
to de las referidas exigencias. (D.O. 08.06.1999)

20. Formar las estadísticas técnicas de explotación de las empresas


eléctricas, de gas y de combustibles líquidos del país, en la for-
ma que especifique la Comisión Nacional de Energía. Al efecto,
la Superintendencia podrá requerir de las empresas señaladas
la información necesaria, pudiendo sancionar con multa la no
entrega de dicha información dentro de los plazos establecidos.
(Ley N° 19.613 Art. Io N° 1 g) D.O. 08.06.1999)

21. Verificar y examinar los costos de explotación y el valor nuevo


de reemplazo de las empresas concesionarias de servicio pú-
blico d e distribución d e electricidad, que le sean comunicados

258
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

conforme a la Ley General de Servicios Eléctricos, y ejercer las


facultades que en esta materia le otorga el citado cuerpo legal.
(Ley N° 19.613 Art. Io N° 1 h) D.O. 08.06.1999)

La Superintendencia estará, además, facultada para requerir de


las empresas referidas, la información acerca de los ingresos de
explotación mensuales.

22. Adoptar, transitoriamente, las medidas que estime necesarias


para la seguridad del público y el resguardo del derecho de los
concesionarios y consumidores de energía eléctrica, de gas y de
combustibles líquidos, pudiendo requerir de la autoridad admi-
nistrativa, el auxilio de la fuerza pública para el cumplimiento
de sus resoluciones.

23. Sancionar el incumplimiento de las normas técnicas y regla-


mentarias vigentes o que se establezcan en virtud de la legis-
lación eléctrica, de gas y de combustibles líquidos relativas a
las instalaciones correspondientes, con desconexión de éstas,
multas o ambas medidas. Para la fiscalización del cumplimien-
to de las normas vigentes en las instalaciones a que se refiere
el párrafo anterior, la Superintendencia podrá autorizar a labo-
ratorios, entidades o instaladores, para que efectúen inspección
de las mismas y realicen o hagan realizar, bajo su exclusiva
responsabilidad, las pruebas y ensayos que dicho organismo
estime necesarios, para constatar que cumplen con las especifi-
caciones normales y no constituyen peligro para las personas o
cosas. Las instalaciones inspeccionadas que cumplan con lo se-
ñalado en el párrafo anterior tendrán derecho a un certificado o
sello, cuyas características y vigencia serán establecidas por la

259
ANEXOS

Superintendencia, de acuerdo con la naturaleza de las mismas.


El procedimiento para la acreditación, autorización y control
de las entidades o instaladores inspectores, será establecido por
la Superintendencia mediante resolución fundada de carácter
general. Las entidades e inspectores así autorizados quedarán
sujetos a la permanente fiscalización y supervigilancia de la
Superintendencia. (D.O. 08.06.1999)

24. Fiscalizar el cumplimiento de los requisitos de seguridad para


las personas y bienes, en las instalaciones destinadas al alma-
cenamiento, refinación, transporte y expendio de recursos ener-
géticos, cualquiera sea su origen y destino, conforme se esta-
blezca en los reglamentos respectivos y en las normas técnicas
complementarias.

25. Verificar que las características de los recursos energéticos


cumplan con las normas técnicas y no constituyan peligro para
las personas o cosas.

26. Autorizar a los organismos de certificación de envases, aparatos


e instrumentos de gas licuado, como asimismo a las institucio-
nes destinadas a efectuar la inspección periódica de cilindros de
gas licuado que se utilizan para el expendio a los consumidores
y fiscalizar el cumplimiento de dicha inspección.

27. Informar al Ministerio respecto de las autorizaciones para inte-


rrumpir o dejar de atender los suministros de recursos energéti-
cos dentro de una zona de servicio.

260
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

28. Comprobar y fiscalizar que tanto las obras iniciales y de am-


pliación de producción, almacenamiento de electricidad, gas y
combustibles líquidos como la construcción y la explotación
técnica de los mismos hechas por las empresas han sido o sean
ejecutadas correctamente, estén dotadas de los elementos ne-
cesarios para su explotación en forma continua y en condicio-
nes de seguridad, y cumplan con las normas de construcción y
pruebas de ensayo vigentes respecto de las empresas.

29. Requerir, bajo apercibimiento de multa, la reposición del servicio


respectivo, interrumpido por un hecho imputable a la empresa.

30. Asesorar técnicamente al Ministerio y a otros organismos técni-


cos sobre tarifas de recursos energéticos y respecto de las demás
materias de su competencia. (Ley N° 19.613 Art. Io N° 1 j))

31. Fiscalizar el desempeño de los laboratorios y D.O. 08.06.1999


entidades de certificación de seguridad y de calidad autoriza-
dos y el cumplimiento de las disposiciones de seguridad sobre
certificación e instalación de los estanques de gas licuado para
uso doméstico, comercial e industrial.

32. Determinar la ubicación de las plantas generadoras de gas y


gasómetros.

33. Proponer al Ministerio la dictación de normas reglamentarias


sobre almacenamiento, transporte, distribución, expendio y
comercialización en general de gas licuado y sobre intcrcam-
biabilidad de cilindros de gas licuado entre las empresas dis-

261
ANEXOS

tribuidoras y entre éstas y los usuarios; quedando facultado en


esta materia el Superintendente de Electricidad y Combustibles
para resolver en calidad de árbitro arbitrador los conflictos que
las partes sometieren a su conocimiento y para dictar instruc-
ciones relativas a la aplicación de las disposiciones reglamen-
tarias a que se refiere este número. (Ley N° 18.677 Art, Io D.O.
06.01.1988)

34. Aplicar e interpretar administrativamente las disposiciones le-


gales y reglamentarias cuyo cumplimiento le corresponde vigi-
lar, e impartir instrucciones de carácter general a las empresas
y entidades sujetas a su fiscalización. (Ley N° 19.613 Art. Io
N° 1 k) D.O. 08.06.1999)

35. Pronunciarse sobre los reglamentos especiales de servicio que


las empresas concesionarias de servicio público sometan a su
aprobación. (Ley N° 19.613 Art. Io N° 11) D.O. 08.06.1999)

36. Adoptar las medidas tendientes a corregir las deficiencias que


observare, con relación al cumplimiento de las leyes, regla-
mentos y demás normas cuya supervigilancia le corresponde.

37. Fijar normas de carácter general sobre la forma y modo de pre-


sentación de la información que las entidades sujetas a su fis-
calización deban proporcionarle de conformidad a las leyes y
reglamentos vigentes.

No obstante lo establecido en el párrafo anterior, las nuevas


normas que se dicten no afectarán la validez de las informacio-
nes presentadas con anterioridad a su vigencia.

262
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

38. Ordenar, por resolución fundada, durante la vigencia de un de-


creto de racionamiento y previo informe favorable de la Comi-
sión Nacional de Energia, la reducción de los consumos pres-
cindibles de los particulares y órganos del Estado, y las demás
medidas de carácter general que contribuyan a la disminución
del déficit de energía,

39. Ejercer las demás funciones y atribuciones que el ordenamiento


jurídico confiera a la Superintendencia de Servicios Eléctricos y
de Gas o a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

En los casos en que se obstaculizare o impidiere el pleno ejercicio


de las atribuciones otorgadas a la Superintendencia para la protec-
ción y seguridad de las personas, o para evitar un grave daño a la
población, ésta podrá solicitar, por razones fundadas, directamente
del Intendente que corresponda, el auxilio de la fuerza pública, con
facultades de allanamiento y descerrajamiento, si fuere necesario.
(Ley N° 19.613Art. Io N° 1 m)D.O. 08.06.1999)

Artículo 3o A.- La Superintendencia podrá requerir, a las personas y em-


presas sometidas a su fiscalización y a las relacionadas que mantienen
transacciones con aquéllas, la información que fuere necesaria para el
ejercicio de sus funciones. Respecto de las empresas relacionadas, sólo
podrá solicitar la información referida a las transacciones que hayan rea-
lizado con las empresas sujetas a su fiscalización. (Ley N° 19.613 Art. 10
N° 2 D.O. 08.06.1999)

Las personas o empresas requeridas por la Superintendencia en uso


de la facultad señalada precedentemente, sólo podrán exceptuarse de

263
ANH.XÜS

entregar la información solicitada, invocando una norma legal vigente


sobre secreto.

Asimismo, deberán informar a la Superintendencia de cualquier hecho


esencial relativo a la actividad fiscalizada, inmediatamente después de
ocurrido éste, o desde que se tomó conocimiento del mismo, o a más
tardar dentro de los tres días siguientes, aun cuando no hubiere media-
do requerimiento del citado organismo. En caso de que el tercer día
corresponda a un sábado, domingo o festivo, la información podrá ser
proporcionada el siguiente día hábil. Para los efectos del inciso anterior,
se entenderá como esencial todo hecho que pueda afectar gravemente
la continuidad, calidad, regularidad y seguridad de los servicios eléc-
tricos, de gas o de combustibles, para un número de usuarios igual o
superior al 5% de los abastecidos por la informante.

El incumplimiento del requerimiento de información o de la obligación


de proporcionarla sin mediar aquél, así como la entrega de información
falsa, incompleta o manifiestamente errónea, serán sancionados en con-
formidad a esta ley.

Artículo 3o B.- Mediante resolución fundada, la Superintendencia po-


drá requerir a las empresas y entidades sujetas a su fiscalización, bajo
apercibimiento de multa, que efectúen auditorías para comprobar la ve-
racidad y exactitud de las informaciones que le hayan proporcionado.
La contratación y financ i amiento de estas auditorías corresponderá a
la empresa o entidad requerida. El auditor deberá ser aprobado por la
Superintendencia. (D.O. 08.06.1999=

Artículo 3o C.- Previa autorización del juez de turno en lo civil com-


petente, el Superintendente podrá citar a declarar a los representantes,

264
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

directores, administradores, asesores y dependientes de las entidades


fiscalizadas, como asimismo a testigos, respecto de algún hecho cuyo
conocimiento estime necesario para el cumplimiento de sus funciones.
No estarán obligadas a concurrir a declarar las personas indicadas en el
artículo 361 del Código de Procedimiento Civil, a las cuales la Super-
intendencia deberá pedir declaración por escrito. El Superintendente
podrá requerir de la justicia ordinaria, en contra de las personas que
habiendo sido citadas bajo apercibimiento no concurran sin causa jus-
tificada a declarar, la aplicación del procedimiento de apremio contem-
plado en los artículos 93 y 94 del Código Tributario. (Ley N° 19.613
Art. Io N° 2 D.O. 08.06.1999)

Artículo 3o D.- Los funcionarios de la Superintendencia pertenecientes


o asimilados a sus plantas de Profesionales y Fiscalizadores, designa-
dos como fiscalizadores de un servicio o instalación eléctrica, de gas o
combustibles líquidos, tendrán la calidad de ministros de fe en la ve-
rificación de los hechos constitutivos de infracciones a la normativa
vigente. (Art. Io N° 2 D.O. 08.06.1999)

Los hechos establecidos por dichos ministros de fe constituirán una


presunción legal. Los funcionarios señalados en el inciso primero de
esta disposición, debidamente acreditados, tendrán libre acceso a las
centrales, subestaciones, talleres, líneas y demás dependencias de
los servicios eléctricos, de gas y de combustibles líquidos, así como
a los Centros de Despacho Económico de Carga, para realizar las
funciones de inspección y fiscalización que les hayan sido encomen-
dadas. En el ejercicio de su cometido deberán cumplir las normas y
procedimientos de seguridad internos vigentes para las mencionadas
dependencias.

265
ANEXOS

Artículo 3o E.- El Superintendente, los funcionarios de la Superinten-


dencia y las personas que le presten servicios bajo cualquier modalidad
de contratación, deberán guardar reserva de los documentos y antece-
dentes de las empresas y entidades sujetas a su fiscalización, siempre
que tales documentos y antecedentes no tengan el carácter de públicos.
La infracción de esta obligación será sancionada en la forma estableci-
da en el inciso primero del artículo 247 del Código Penal, sin perjuicio
de las sanciones administrativas que procedan. Esta prohibición, en be-
neficio propio o de terceros, obliga hasta tres años después de dejar el
cargo funcionario o haber prestado servicios. (Ley N° 19.613 Art. Io N° 2
D.O. 08.06.1999)

El Superintendente y los funcionarios de la Superintendencia no podrán,


por sí o a través de otras personas naturales o jurídicas, tener negocios
ni prestar servicios a las empresas o entidades sujetas a su fiscalización
o sus relacionadas. La contravención de esta prohibición acarreará para
el infractor la destitución del cargo, sin perjuicio de las demás respon-
sabilidades civiles y penales que pudieren imputársele.

TÍTULO II
Organización de la Superintendencia

Artículo 4 o .- Un funcionario con el título de Superintendente de


Electricidad y Combustibles será el jefe superior de la Superinten-
dencia y tendrá la representación legal, judicial y extrajudicial de la
misma.

El Superintendente será nombrado por el Presidente de la República,


siendo de su exclusiva confianza.

266
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

En los casos de vacancia, ausencia, impedimento o licencia, el Super-


intendente será subrogado por el Jefe de la División Técnica de Elec-
tricidad y, a falta de éste, por el Jefe de la División Técnica de Com-
bustibles.

Artículo 5 o .- La Superintendencia estará constituida por las siguientes


divisiones:

1. División Técnica de Electricidad;

2. División Técnica de Combustibles, y

3. División de Administración y Finanzas.

El Reglamento determinará las unidades orgánicas en las que se estruc-


turarán estas divisiones.

Artículo 6 o .- El Superintendente contará con los siguientes órganos


asesores:

1. Asesoría jurídica, que deberá realizar los estudios e informar


respecto de las cuestiones de carácter jurídico que las diversas
dependencias del Servicio le planteen y asesorar al Superinten-
dente en todas las materias legales relacionadas con la Superin-
tendencia.

2. Auditoría, que estará encargada de efectuar las auditorías con-


tables y administrativas que disponga el Superintendente y
confeccionar las estadísticas del Servicio.

267
ANEXOS

3. Oficina de Coordinación de las oficinas regionales, que estará


encargada de coordinarlas y asesorar al Superintendente res-
pecto al desempeño de éstas, de acuerdo a la planificación y
normas señaladas por el Superintendente.

Habrá, asimismo, una Secretaría General que tendrá a su cargo


el conocimiento, atención y tramitación de toda la documenta-
ción relacionada con las materias propias de la Superintenden-
cia, mantener los archivos de la misma y llevar las relaciones
públicas del Servicio.

Artículo 7°.- Corresponderá especialmente al Superintendente:

a) Planificar, organizar, dirigir, coordinar y controlar el funciona-


miento de la Superintendencia;

b) Establecer oficinas regionales cuando el buen funcionamiento


del Servicio así lo exija;

c) Dictar los reglamentos internos necesarios para el buen funcio-


namiento de la Superintendencia.

d) Nombrar y remover al personal, y proveer los cargos de la plan-


ta del Servicio;

e) Ejecutar los actos y celebrar las convenciones necesarias para


el cumplimiento de los fines de la Superintendencia. En el ejer-
cicio de estas facultades, podrá libremente administrar, adquirir
y enajenar bienes de cualquier naturaleza;

268
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

f) Delegar atribuciones o facultades específicas en funcionarios


de las plantas directiva, profesional o técnica de la Superinten-
dencia, y

g) Aplicar las sanciones que señala la presente ley y otras normas


legales, de conformidad a la establecido en el Título IV.

Artículo 8 o .- Corresponderá a la División Técnica de Electricidad:

a) Estudiar, analizar y proponer al Superintendente las resoluciones


que corresponda en todas las materias técnicas de electricidad;

b) Participar en la elaboración de normas, documentos e instructi-


vos técnicos de carácter nacional, y

c) Participar en la planificación, investigación, coordinación, fis-


calización y demás materias propias del área de electricidad.

Artículo 9 o .- Corresponderá a la División Técnica de Combustibles:

a) Estudiar, analizar y proponer al Superintendente las resolucio-


nes que corresponda en todas las materias técnicas referentes a
combustibles líquidos y gas;

b) Participar en la elaboración de normas, documentos e instructi-


vos técnicos de carácter nacional, y

c) Participar en la planificación, investigación, coordinación, fis-


calización y demás materias propias del área de combustibles
líquidos y gas.

269
ANEXOS

Articulo 10.- Corresponderá a la División de Administración y Finanzas:

a) Llevar la contabilidad de la Superintendencia;

b) Formular los presupuestos;

c) Administrar los recursos patrimoniales de la Superintendencia;

d) Efectuar las adquisiciones;

e) Pagar o disponer el pago de remuneraciones y demás gastos


necesarios para el funcionamiento de la Superintendencia;

f) Ocuparse de todo lo relacionado con el bienestar del personal;

g) Mantener el registro del personal;

h) Dirigir el personal auxiliar;

i) Estudiar y proponer la organización y los métodos que se re-


quieran para conseguir el máximo de eficiencia con el mínimo
de costos, y

j) Las demás funciones que le señale el reglamento.

Artículo 11.-A las oficinas regionales les corresponderá ejercer, dentro


del territorio de su competencia, las funciones y atribuciones que com-
peten a la Superintendencia, en materias de electricidad, gas y combus-
tibles líquidos y que les sean delegados por el Superintendente.

270
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

TÍTULO III (ARTS. 12-14)


Del Personal y Patrimonio

Artículo 12.- El personal de la Superintendencia de Electricidad y Com-


bustibles se regirá por las normas estatutarias del Decreto con Fuerza de
Ley N° 338, de 1960, por el sistema de remuneraciones del Decreto Ley
N° 249, de 1974, y gozará del porcentaje de la asignación establecida
en el artículo 36 del Decreto Ley N° 3.551, de 1980, sin perjuicio de lo
dispuesto en su artículo 37.

Artículo 13.- La Planta de la Superintendencia de Electricidad y Com-


bustibles será la siguiente:

Designación Nivel Grado N°


E.U.S. de Cargos

Jefe de Servicio Superintendente 111

Directivos Superiores
Ingenieros Jefes de Divisiones Técnicas III

Directivos
Ingenieros Jefes de Departamento I 5o
Ingeniero Visitador I 5o
Jefe División de Administración y Finanzas II 6o
III 7o 2
Ingenieros Jefes de Departamentos Técnicos
Directores Regionales III 8o 13
Asesor Jurídico II 6 o
1

22

271
ANEXOS

Designación Nivel Grado N°


E.U.S. de Cargos

Jefaturas A
Jefe Departamento Finanzas I 9o l
Jefe Departamento de Administración 1 9o 1
Secretario General I 9o I

3
Ingenieros Civiles
Ingenieros Civiles I 6o 4
Ingeniero Civil II T 1
Ingeniero Civil III 10° 1
Ingeniero Civil IV 15° 1

7
Abogados
Abogado I 7o 1
Abogado
III 15° 1

Ingenieros Comerciales 2
Ingeniero Comercial
I 7o 1

Técnico Universitario 1
Técnicos Universitarios
Técnicos Universitarios I 14° 7
Técnicos Universitarios I 15° 7
Técnico Universitario II 16° 12
IV 21° 1
27
Profesionales y Técnicos Universitarios
Profesionales 8o 7
Profesional 10° 1
Profesional y Técnico 19° 1

272
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Designación Nivel Grado Nü


E.U.S. de Cargos

Contadores Auditores
Contadores Auditores II 8o 2
Contadores Auditores II 10° 2
Contadores Auditores III 12° 2
Contador Auditor III 15° 1

Oficiales Administrativos
Oficial Administrativo I 14° 1
Oficial Administrativo I 15° 1
Oficiales Administrativos II 16° 2
Oficiales Administrativos II 18° 3
Oficiales Administrativos II 19° 13
Oficiales Administrativos III 20° 6
Oficiales Administrativos III 21° 4
Oficiales Administrativos III 22° 7
Oficiales Administrativos III 23° 4
Oficiales Administrativos III 24° 3
Oficiales Administrativos IV 25° 6
Oficiales Administrativos IV 26° 2
Oficial Administrativo IV 27° 1
53
Encuestadores y Codificadores de Datos
Encuestador y Codificador de Datos II 18°
Encuestador y Codificador de Datos II 19° 1
2
Auxiliares
Aux iliares I 21° 2
Auxil iares II 24° 2
Aux iliares II 26° 4
Aux iliares II 27° 5
Aux iliares III 28° 4
Auxil iar III 29° 1
Auxiliares III 31°
4

22
Total Servicio: 158

273
ANEXOS

Artículo 14.- El patrimonio de la Superintendencia de Electricidad y


Combustibles estará formado por:

a) Los fondos que se le asignen en las leyes de presupuesto y los


recursos que otras leyes generales o especiales le entreguen;

b) Los bienes muebles e inmuebles que se le transfieran o adquie-


ra a cualquier título;

c) El producto de la venta de bienes que realice, como asimismo,


de las tarifas, derechos, intereses y otros ingresos propios que
perciba en el ejercicio de sus funciones;

d) Todos los bienes muebles e inmuebles, incluyendo instalacio-


nes, redes y demás elementos que actualmente se encuentran en
uso o explotación por parte de la Superintendencia de Servicios
Eléctricos y de Gas y que pasan a su dominio, de ¿onformidad
a lo señalado en el artículo Io transitorio, y

e) En general, los demás bienes o recursos que se destinen a sus


finalidades.

TÍTULO IV
Sanciones

Artículo 15.- Las empresas, entidades o personas naturales, sujetas a


la fiscalización o supervisión de la Superintendencia, que incurrieren
en infracciones de las leyes, reglamentos y demás normas relaciona-

274
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

das con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en incumplimien-


to de las instrucciones y órdenes que les imparta la Superintendencia,
podrán ser objeto de la aplicación por ésta de las sanciones que se se-
ñalan en este Título, sin perjuicio de las establecidas específicamente
en esta ley o en otros cuerpos legales, (Ley N° 19.613 Art. Io N° 3
D.O. 08.06.1999)

Para los efectos de la aplicación de las sanciones a que se refiere el inci-


so anterior, las infracciones administrativas se clasifican en gravísimas,
graves y leves.

Son infracciones gravísimas los hechos, actos u omisiones que contra-


vengan las disposiciones pertinentes y que alternativamente:

1. Hayan producido la muerte o lesión grave a las personas, en los


términos del artículo 397, N° I o , del Código Penal;

2. Hayan entregado información falseada que pueda afectar el


normal funcionamiento del mercado o los procesos de regula-
ción de precios;

3. Hayan afectado a la generalidad de los usuarios o clientes abas-


tecidos por el infractor, en forma significativa;

4. Hayan alterado la regularidad, continuidad, calidad o seguridad


del servicio respectivo, más allá de los estándares permitidos
por las normas y afecten a lo menos al 5% de los usuarios abas-
tecidos por la infractora;

275
ANEXOS

5. Hayan ocasionado una falla generalizada en el funcionamiento


de un sistema eléctrico o de combustibles, o

6. Constituyan reiteración o reincidencia en infracciones califica-


das como graves de acuerdo con este artículo.

Son infracciones graves, los hechos, actos u omisiones que contraven-


gan las disposiciones pertinentes y que, alternativamente:

1. Hayan causado lesiones que no sean las señaladas en el número


1. del inciso anterior, o signifiquen peligro para la seguridad o
salud de las personas;

2. Hayan causado daño a los bienes de un número significativo de


usuarios;

3. Pongan en peligro la regularidad, continuidad, calidad o segu-


ridad del servicio respectivo;

4. Involucren peligro o riesgo de ocasionar una falla generalizada


del sistema eléctrico o de combustibles;

5. No acaten las órdenes e instrucciones de la autoridad y, en el caso


de un sistema eléctrico, incumplan las órdenes impartidas por el
respectivo organismo coordinador de la operación, de lo cual se
deriven los riesgos a que se refieren los números anteriores;

6. Constituyan una negativa a entregar información en los casos


que la ley autorice a la Superintendencia o a la Comisión Na-
cional de Energía para exigirla;

276
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

7. Conlleven alteración de los precios o de las cantidades suminis-


tradas, en perjuicio de los usuarios, u

8. Constituyan persistente reiteración de una misma infracción


calificada como leve de acuerdo con este artículo.

Son infracciones leves los hechos, actos u omisiones que contraven-


gan cualquier precepto obligatorio y que no constituyan infracción
gravísima o grave, de acuerdo con lo previsto en los incisos ante-
riores.

Artículo 16.- De acuerdo con la naturaleza y gravedad de las infraccio-


nes, determinada según lo previsto en las normas del presente Título,
éstas podrán ser objeto de las siguientes sanciones: (Ley N° 19.613 Art.
Io N° 4 D.O. 08.06,1999)

1. Amonestación por escrito;

2. Multa de una unidad tributaria mensual a diez mil unidades


tributarias anuales;

3. Revocación de autorización o licencia;

4. Comiso;

5. Clausura temporal o definitiva, y

6. Caducidad de la concesión provisional.

277
ANEXOS

Para la determinación de las correspondientes sanciones, se considera-


rán las siguientes circunstancias:

a) La importancia del daño causado o del peligro ocasionado.

b) El porcentaje de usuarios afectados por la infracción.

c) El beneficio económico obtenido con motivo de la infrac-


ción.

d) La intencionalidad en la comisión de la infracción y el grado de


participación en el hecho, acción u omisión constitutiva de la
misma.

e) La conducta anterior.

f) La capacidad económica del infractor, especialmente si se


compromete la continuidad del servicio prestado por el afec-
tado.

Artículo 16 A.- Sin perjuicio de las sanciones que establezcan leyes


especiales, las infracciones tipificadas precedentemente podrán ser san-
cionadas con: (Ley N° 19.613 Art. Io N° 5 D.O. 08.06.1999)

1. Multa de hasta diez mil unidades tributarias anuales, revoca-


ción de autorización o licencia, comiso o clausura, tratándose
de infracciones gravísimas, conforme a lo establecido en el ar-
tículo 15;

278
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

2. Multa de hasta cinco mil unidades tributarias anuales, revoca-


ción de autorización o licencia, comiso o clausura, tratándose
de infracciones graves, de acuerdo con el artículo antes cita-
do, y

3. Multa de hasta quinientas unidades tributarias anuales o amo-


nestación por escrito, tratándose de infracciones leves.

Artículo 16 B.- Sin perjuicio de las sanciones que correspondan, la


interrupción o suspensión del suministro de energía eléctrica no auto-
rizada en conformidad a la ley y los reglamentos, que afecte parcial o
íntegramente una o más áreas de concesión de distribución, dará lugar
a una compensación a los usuarios sujetos a regulación de precios afec-
tados, de cargo del concesionario, equivalente al duplo del valor de la
energía no suministrada durante la interrupción o suspensión del servi-
cio, valorizada a costo de racionamiento. (Ley N° 19.613 Art. Io N° 5
D.O. 08.06.1999)

La compensación regulada en este artículo se efectuará descontando las


cantidades correspondientes en la facturación más próxima, o en aque-
llas que determine la Superintendencia a requerimiento del respectivo
concesionario.

Las compensaciones a que se refiere este artículo se abonarán al usuario


de inmediato, independientemente del derecho que asista al concesio-
nario para repetir en contra de terceros responsables.

Artículo 17.- Las sanciones serán impuestas por resolución del Super-
intendente, de conformidad a lo dispuesto en esta ley.

279
ANEXOS

Toda sanción aplicada por la Superintendencia deberá fundarse en un


procedimiento que se iniciará con la formulación precisa de los cargos
y su notificación al imputado para que presente su defensa. El plazo
conferido para presentar los descargos no podrá ser inferior a quince
días. (Ley N° 19.613 Art. Io N° 6 D.O. 08.06.1999)

La Superintendencia dará lugar a las medidas probatorias que solicite el


imputado en sus descargos, o las rechazará con expresión de causa.

La resolución que se dicte en definitiva deberá pronunciarse sobre las


alegaciones y defensas del imputado y contendrá la declaración de la
sanción impuesta o la absolución. El pronunciamiento anterior se hará
dentro de los 30 días de evacuada la última diligencia ordenada en el
expediente.

Los Directores Regionales de la Superintendencia de Electricidad y


Combustibles tendrán competencia, en su respectiva Región, para ins-
truir, en el marco de las atribuciones que la ley le otorga a la referida
Superintendencia, toda clase de investigaciones. No obstante, sólo po-
drán aplicar aquellas sanciones para las cuales tes haya sido delegada la
atribución por el Superintendente.

El recurso jerárquico, en su caso, se regirá por las normas que establece


el artículo 18 A.

Artículo 18.- El monto de las multas impuestas por la Superintendencia


será de beneficio fiscal y deberá ser pagado en la Tesorería General de
la República, dentro del plazo de diez días, contado desde la fecha de
notificación de la resolución respectiva.

280
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

El pago de toda multa aplicada de conformidad a este Título deberá ser


acreditado ante la Superintendencia, dentro de los diez días siguientes
a la fecha en que ésta debió ser pagada. (Ley N° 19.613 Art. Io N° 7
D.O. 08.06.1999)

Artículo 18 A.- En contra de las resoluciones de la Superintendencia


que apliquen sanciones, se podrá interponer el recurso de reposición es-
tablecido en el artículo 9o de la Ley N° 18.575, en el plazo de cinco días
hábiles contado desde el día siguiente a la notificación de la resolución.
La Superintendencia dispondrá de diez días hábiles para resolver. (Ley
N° 19.613 Art. Io N° 8 D.O. 08.06.1999)

La interposición de este recurso suspenderá el plazo para reclamar de


ilegalidad, siempre que se trate de materias por las cuales procede dicho
recurso.

Artículo 19.- Los afectados que estimen que las resoluciones de la Su-
perintendencia no se ajustan a la ley, reglamentos o demás disposiciones
que le corresponda aplicar, podrán reclamar de las mismas, dentro del
plazo de diez días hábiles, contado desde la notificación, ante la Corte de
Apelaciones correspondiente al domicilio del reclamante. Si la resolución
afectare a más de una persona o entidad, cuyos domicilios correspondie-
ren a territorios jurisdiccionales de diferentes Cortes, será competente
para conocer de todas las reclamaciones a que haya lugar aquella que
corresponda al domicilio de la autoridad que haya expedido el acto admi-
nistrativo reclamado. (Ley N° 19.613 Art. Io N° 9 D.O. 08.06.1999)

Las sanciones que impongan multa serán siempre reclamables y no se-


rán exigibles mientras no esté vencido el plazo para interponer la re-

281
A\i-xos

clamación, o ésta no haya sido resuelta. Para interponer la reclamación


contra una multa deberá acompañarse boleta de consignación a la orden
de la Corte, por el 25% del monto de la misma.

La Corte de Apelaciones dará traslado de la reclamación a la Superin-


tendencia, notificándola por oficio y ésta dispondrá del plazo de diez
días hábiles contado desde que se notifique la reclamación interpuesta,
para formular observaciones.

La Corte no podrá decretar medida alguna que suspenda los efectos del
acto reclamado, cuando la suspensión de los efectos de la resolución
pueda afectar la calidad del servicio, la continuidad del mismo o la
seguridad de las personas.

Evacuado el traslado por la Superintendencia, o vencido el plazo de que


dispone para formular observaciones, el tribunal ordenará traer los autos
en relación y la causa se agregará extraordinariamente a la tabla de la au-
diencia más próxima, previo sorteo de la Sata. La Corte podrá, si lo estima
pertinente, abrir un término probatorio que no podrá exceder de siete días,
y escuchar los alegatos de las partes. En caso de no acogerse el reclamo, el
monto de la consignación se entenderá abonado al pago de la multa y, en
caso de acogerse, regirá lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 20.

La Corte dictará sentencia dentro del término de quince días. Contra


la resolución de la Corte de Apelaciones se podrá apelar ante la Corte
Suprema, dentro del plazo de diez días hábiles, la que conocerá en la
forma prevista en los incisos anteriores.

Artículo 20.- El retardo en el pago de toda multa que aplique la Super-


intendencia en conformidad a la ley, devengará los reajustes e intereses

282
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

establecidos en el artículo 53 del Código Tributario. (Ley N° 19.613


Art. Io N° ÍOD.O. 08.06.1999)

Declarada judicialmente la improcedencia total o parcial de la multa, la


Superintendencia o el órgano jurisdiccional respectivo, según corres-
ponda, deberá ordenar su devolución por la Tesorería General de la Re-
pública, debidamente reajustada en la forma que señalan los artículos
57 y 58 del Código Tributario.

Artículo 21.- Los términos de días que establece la presente ley se en-
tenderán suspendidos durante los feriados.

Artículo 22.- Las notificaciones que practique la Superintendencia se


harán personalmente o por carta certificada. En este último caso, los
plazos a que ellas se refieran empezarán a correr tres días después de
recibida por la Empresa de Correos de Chile.

TÍTULO V (ARTS. 23-26)


Disposiciones Generales

Artículo 23.- La Superintendencia de Electricidad y Combustibles será


la sucesora legal del Servicio denominado Superintendencia de Servi-
cios Eléctricos y de Gas.

En lo que fuere compatible con la presente ley, declárase que todas las
referencias a la Superintendencia de Servicios Eléctricos y de Gas o al
Superintendente de Servicios Eléctricos y de Gas, contenidas en leyes,
decretos o cualquier otro cuerpo normativo, se entenderán hechas a la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles o al Superintendente
de Electricidad y Combustibles, respectivamente.

283
ANKXOS

Asimismo, las menciones que el ordenamiento jurídico vigente hace,


en materias de electricidad, gas y combustibles líquidos, al Ministerio
del Interior o al Ministro del Interior, deberán entenderse referidas al
Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción o al Ministro de
Economía, Fomento y Reconstrucción, según corresponda.

Artículo 24.- La Superintendencia de Electricidad y Combustibles


estará sometida a la fiscalización de la Contraloría General de la Re-
pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley
N° 10.336.

Artículo 25.- Derógase el Decreto con Fuerza de Ley N° 11, de Hacien-


da, de 1968, y el artículo 14 transitorio del Decreto con Fuerza de Ley
N° 1, de Minería, de 1982, y toda otra norma contraria o incompatible
con las disposiciones de esta ley.

Artículo 26.- Esta ley regirá a contar del primer día del mes siguiente
al de su publicación en el Diario Oficial.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS (ARTS. l°-6°)

Artículo I o .- Transflórense a la Superintendencia de Electricidad y


Combustibles, por el solo ministerio de la ley, los bienes muebles e
inmuebles de que el Fisco es dueño, que actualmente usa o están desti-
nados a la Superintendencia de Servicios Eléctricos y de Gas. Dentro de
los 60 días siguientes a la publicación de esta ley, la Superintendencia
de Electricidad y Combustibles enviará al Departamento de Bienes Na-
cionales del Ministerio de Bienes Nacionales y a la Contraloría General
de la República, un inventario de los bienes muebles e inmuebles que,
en razón de esta disposición, le son transferidos.

284
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Los Conservadores de Bienes Raíces y el Servicio de Registro Civil e


Identificación practicarán las inscripciones que procedan con el solo
mérito del presente artículo.

Las inscripciones que se hagan en cumplimiento de esta disposición


estarán exentas de toda clase de impuestos y derechos.

Asimismo, se faculta al Ministerio de Hacienda para traspasar a la Super-


intendencia de Electricidad y Combustibles los fondos necesarios para
su mantenimiento, que tenía asignados la Superintendencia de Servicios
Eléctricos y de Gas, con cargo al Presupuesto General de la Nación.

Artículo 2 o .- Los pasivos fiscales correspondientes a la Superintenden-


cia de Servicios Eléctricos y de Gas serán de cargo, por el solo ministe-
rio de la ley, de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

Artículo 3 o .- En tanto no se dicte el Reglamento Orgánico de la Super-


intendencia de Electricidad y Combustibles, serán aplicables las dis-
posiciones del Decreto Supremo N° 1.013, de 1973, del Ministerio del
Interior, en lo que fuere compatible con esta ley.

Artículo 4°.- El personal en actual servicio de la Superintendencia de Ser-


vicios Eléctricos y de Gas, pasará a desempeñarse en los mismos cargos y
con las mismas rentas, sin solución de continuidad y sin que requiera nuevo
nombramiento, en la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

Artículo 5°.- Las equivalencias de los cargos señalados en el artículo


13, con los cargos de la planta vigente con anterioridad a la publicación
de esta ley serán las siguientes:

285
ANHXOS

Actual denominación Denominación artículo 13

- Ingeniero Superintendente Superintendente.

- Ingenieros Jefes División Ingenieros Jefes Divisiones Técni-


cas.

- Jefe División Servicios Generales Jefe División de Administración y


Finanzas.

- Técnicos Jefe Departamentos Ingenieros Jefes de Departamentos


Inspección y Control Técnicos.

- Delegados Regionales Directores Regionales.

- Abogado Gr. 6 E.U.S. Asesor Jurídico.

- Jefe Departamento Contabilidad Jefe Departamento de Finanzas.


y Auditoría

- Jefe Departamento Administrativo Jefe Departamento Administración.

- Secretario Relacionador Secretario General.

- Encuestadores y Codificadores Encuestadores y Codificadores de


de Datos Datos.

- Mayordomos Auxiliares.

- Choferes Auxiliares.

- Mecánicos Auxiliares.

- Gasfiteres Auxiliares.

286
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Artículo 6°.- La dotación máxima de este Servicio no podrá exceder de


132 cargos para el año 1985.

JOSÉ T. MERINO CASTRO, Almirante, Comandante en Jefe de la


Armada, Miembro de la Junta de Gobierno.- FERNANDO MATTHEI
AUBEL, General del Aire, Comandante en Jefe de la Fuerza Aérea,
Miembro de la Junta de Gobierno.- CÉSAR MENDOZA DURÁN, Ge-
neral Director de Carabineros, Miembro de la Junta de Gobierno.- CÉ-
SAR RAÚL BENAVIDES ESCOBAR, Teniente General de Ejército,
Miembro de la Junta de Gobierno.

Por cuanto he tenido a bien aprobar la precedente ley, la sanciono y la


firmo en señal de promulgación.

Llévese a efecto como Ley de la República.

Regístrese en la Contraloría General de la República, publíquese en el


Diario Oficial e insértese en la Recopilación Oficial de dicha Contra-
loría.

Santiago, 26 de abril de 1985.- AUGUSTO PINOCHET UGARTE,


General de Ejército, Presidente de la República.- Modesto Collados
Núñez, Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción.- Ricardo
García Rodríguez, Ministro del Interior - Hernán Büchi Buc, Ministro
de Hacienda.

Lo que transcribo a US. para su conocimiento.- Saluda atentamente a


US.- Jorge Valenzuela Durán, Coronel de Ejército, Subsecretario de
Economía, Fomento y Reconstr " * - - - J ^ingreso.

287
ANEXOS

TEXTOS REGLAMENTARIOS

Decreto N° 119

Aprueba reglamento de sanciones en materia de electricidad y


combustibles.

Publicado en el Diario Oficial de 25 de agosto de 1989.

Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.

Núm. 119.- Santiago, 17 de Abril de 1989.- Visto: La Ley N° 18.410,


y la facultad que me concede el artículo 32 N° 8 de la Constitución
Política.

Decreto:

Apruébase el siguiente Reglamento de Sanciones en materia de Electri-


cidad y Combustibles:

TÍTULO I
Disposiciones Generales

Artículo I o .- El presente reglamento regirá todas las cuestiones a que


diere lugar la contravención de las disposiciones contenidas en la legis-
lación eléctrica, de gas y de combustibles líquidos, de sus reglamentos y
normas técnicas complementarias, como asimismo de las instrucciones
y órdenes que imparta la Superintendencia de Electricidad y Combusti-
bles, en adelante SEC, sin perjuicio de las atribuciones que conforme a
la ley correspondan a otras autoridades o a los Tribunales de Justicia.

288
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Artículo 2 o .- La responsabilidad de los infractores a las disposiciones


reglamentarias, normativas, o a las instrucciones y órdenes señaladas en
el artículo precedente, se establecerá y sancionará conforme a lo que se
dispone en el presente reglamento, sin perjuicio de las atribuciones que
tienen otras autoridades para conocer y sancionar los mismos hechos.

Artículo 3 o .- La aplicación de este Reglamento corresponderá a SEC,


debiendo imponerse la sanción o declarar la no existencia de la infrac-
ción mediante Resolución del Superintendente, una vez terminada la
investigación de los hechos.

Artículo 4°.- Las sanciones que podrán aplicarse, con sujeción a esta
reglamentación y sin perjuicio de las otras establecidas específicamente
en la Ley N° 18.410 o en otros cuerpos legales o reglamentarios, son
las siguientes: 1) Censura 2) Multa 3) Suspensión temporal o definitiva
de autorizaciones o licencias 4) Comiso 5) Clausura 6) Caducidad de la
concesión provisional 7) Desconexión de instalaciones.

Artículo 5o.- La censura consiste en una reprensión formal, dirigida


por escrito al infractor, en la cual, junto con notificarle que se encuentra
en situación ilegal o antirreglamentaria, se le advierte de una sanción
mayor en caso de persistir la infracción.

La multa es una sanción pecuniaria que se aplica al infractor de acuerdo


a los montos establecidos en la ley, esto es, de una a quinientas unidades
tributarias mensuales.

En el caso de tratarse de infracciones reiteradas de la misma natura-


leza, podrá aplicarse una multa de hasta tres veces el monto máximo
señalado. Para estos efectos se entenderá que hay reiteración cuando se

289
ANEXOS

cometan dos o más infracciones entre las cuales no medie un período


superior a doce meses.

La suspensión de autorizaciones o licencias priva al infractor, temporal


o definitivamente, de los derechos que ellas otorgan o comprenden.

El comiso consiste en la pérdida de las especies objeto de la infracción.

La clausura consiste en el cierre temporal o definitivo de la fábrica, es-


tablecimiento comercial o depósito en que se sorprenda una infracción.
La clausura temporal podrá serlo por tiempo determinado o bien por el
período necesario para corregir la contravención.

La caducidad de la concesión provisional priva al titular de ella de todos


los derechos inherentes.

La desconexión de instalaciones consiste en separar la instalación de


que se trata del sistema de suministro de energía eléctrica, gas o com-
bustibles al que se encuentra conectada.

TÍTULO II
De las Infracciones y Sanciones

Artículo 6 o .- Las infracciones e incumplimientos a las disposiciones


legales, reglamentarias y normativas en materia de electricidad, gas y
combustibles líquidos, como asimismo a las instrucciones y órdenes
que imparta SEC, serán castigadas con alguna de las sanciones men-
cionadas en el artículo 4° de este reglamento, sin perjuicio de otras
contempladas en el ordenamiento jurídico que no son objeto de esta
reglamentación.

290
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Sin que la enunciación sea taxativa, deberán ser sancionadas las si-
guientes conductas:

1. No comunicar dentro de los plazos establecidos en la ley, los


reglamentos, las órdenes e instrucciones impartidas por SEC,
la puesta en servicio de instalaciones eléctricas o de combusti-
bles.

2. Las instalaciones eléctricas o de combustibles, de cualquier na-


turaleza, incluso las de uso privado, que no cumplan con las
normas de seguridad que se encontraban vigentes en el momen-
to de entrar en servicio, o bien no cumplan las disposiciones
legales o reglamentarias en materia de seguridad.

3. La puesta en servicio de instalaciones eléctricas o de combus-


tibles cuyos planos o ejecución no hubieren sido realizados por
instaladores en posesión de la respectiva licencia o por pro-
fesionales debidamente autorizados, o se hayan utilizado pro-
ductos eléctricos o de combustibles que usen indebidamente el
distintivo de certificado de aprobación o bien no cuenten con
dicho certificado,

4. Los productos eléctricos o de combustibles que se comerciali-


cen sin contar con el respectivo certificado de aprobación, o se
use indebidamente el distintivo o certificado de aprobación o
placa de características.

5. No cumplir los estándares de calidad, de servicio, establecidos


por disposiciones legales, reglamentarias y normativas para
cada área.

291
ANEXOS

6. Cobrar tarifas mayores a las máximas fijadas o que se determi-


nen por la ley.

7. Mantener en servicio instrumentos y equipos de medidas cuyas


indicaciones y/o registros alteren las mediciones en porcentajes
que excedan lo reglamentariamente establecido.

8. No entregar información requerida por SEC o proporcionar in-


formación maliciosamente falseada.

9. No cumplir dentro del plazo fijado por la SEC con la extensión


de servicio en las zonas de concesión.

TÍTULO III
Del Procedimiento

Artículo 7 o .- Será competente para conocer y tramitar cualquier infrac-


ción a lo mencionado en el artículo Io de este reglamento, la División
Técnica de Electricidad o la División Técnica de Combustibles de SEC,
según corresponda. Las citadas Divisiones deberán finalmente propo-
ner al Superintendente la Resolución del caso.

Artículo 8o.- La investigación se iniciará por decisión del Superinten-


dente o del Jefe de la División Técnica que tenga competencia para
conocer el caso, sea por propia iniciativa o por denuncia o reclamación
de terceros.

Artículo 9 o .- La denuncia es el acto en virtud del cual una persona na-


tural o jurídica pone en conocimiento de SEC, conductas u omisiones
que importen o puedan importar, según se determine en definitiva, la

292
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

transgresión o el incumplimiento de las disposiciones que se mencio-


nan en el artículo 1 ° de este Reglamento.

Artículo 10.- Toda denuncia deberá constar por escrito y contener:

a) Nombre, apellidos, profesión u oficio, domicilio y cédula de


identidad del denunciante si éste es persona natural, y la indivi-
dualización completa de la entidad y de su representante legal
si es persona jurídica.

b) La enunciación clara y precisa de los hechos, conductas o ante-


cedentes que constituyan las infracciones o irregularidades que
denuncien con expresión del lugar, año, mes, día y hora si fuera
posible, y

c) La enunciación precisa y clara de los antecedentes probatorios


que ofrece o de las diligencias que solicita practicar al efecto.

Artículo 11.- SEC no dará curso en caso alguno a las denuncias que, a
lo menos, no cumplan con los requisitos señalados en las letras a) y b)
del artículo anterior. Ello, sin perjuicio de que, en atención a la grave-
dad de los hechos denunciados, se decida actuar de oficio.

Artículo 12.- Además del caso señalado en el artículo anterior, se ini-


ciará de oficio el procedimiento cuando, en el ejercicio de sus funciones
y sin que medie denuncia formal al respecto, SEC tome conocimiento
de la existencia de infracciones, incumplimiento o transgresiones a las
leyes, reglamentos y normas técnicas sobre electricidad, gas y com-
bustibles líquidos, como asimismo a las instrucciones y órdenes que
hubiere impartido SEC.

293
ANEXOS

Artículo 13.- Recibida la denuncia o detectada de oficio la infracción,


la División determinará la necesidad de efectuar una inspección. Orde-
nada ésta, se deberá emitir un informe técnico sobre los hechos de que
se trata, el cual se agregará a la denuncia o servirá de auto cabeza de
proceso, según corresponda.

Artículo 14.- De la denuncia o del informe técnico aludido, o de ambos


antecedentes si procede, se dará traslado al posible infractor, traslado
que significará la formulación de cargos. La formulación de cargos de-
berá contener necesariamente:

a) La individualización completa del o de las personas naturales o


jurídicas a quienes se formulan cargos:

b) La enunciación precisa y clara de los hechos constitutivos de


infracciones y de las normas legales, reglamentarias, técnicas o
administrativas infringidas, y

c) La formulación precisa de los cargos, con expresión del plazo


que tiene el inculpado para formular sus descargos, que será
de quince días hábiles, a contar de la fecha de la notificación,
prorrogable por una sola vez en caso de ser conveniente o
necesario para la investigación. En el escrito de descargos se
acompañarán, ofrecerán o solicitarán las pruebas o diligencias
probatorias que se consideren procedentes.

Artículo 15.- Durante el curso de la investigación se podrán adoptar


las medidas legales que se consideren convenientes para una acertada
resolución final. En los casos en que se obstaculizare o impidiere el ple-
no ejercicio de las atribuciones otorgadas por la ley a S.E.C. ésta podrá

294
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

solicitar directamente el Intendente o Gobernador que corresponda, el


auxilio de la fuerza pública con facultades de allanamiento y descerra-
jamiento si fuere necesario.

Artículo 16.- Las notificaciones que deban practicarse durante la tra-


mitación se harán personalmente o por carta certificada. En este último
caso, los plazos a que ellas se refieren comenzarán a correr tres días
después de recibida la carta por la Empresa de Correos de Chile.

Artículo 17.- En su escrito de descargos, y en caso de no allanarse a


las imputaciones que se le hagan, deberá el inculpado acompañar cuan-
tos antecedentes, documentos, peritajes u otros medios que sirvieren de
fundamento a su defensa, pudiendo solicitar la práctica de las diligen-
cias probatorias que estime conducentes a demostrar su inocencia o a
aminorar su culpabilidad. Cuando así se solicite, se podrá otorgar un
término prudencial, para agregar las pruebas que no se hayan podido
acompañar oportunamente, plazo que no podrá exceder de quince días
hábiles. En el caso que la autoridad estimare inconducentes todas o
algunas de las diligencias solicitadas deberá así expresarlo en la resolu-
ción que dicte al respecto.

Artículo 18.- Contestados los cargos o vencido el término fijado para


ello, o el probatorio en su caso, hechos que se certificarán en el ex-
pediente, se estudiarán los antecedentes para determinar si la investi-
gación se encuentra agotada. De no ser así, se ordenará la práctica de
las diligencias que se estimen necesarias. Cuando la investigación se
encuentre agotada, se propondrá al Superintendente un Proyecto de Re-
solución, debidamente fundada, que imponga la sanción al inculpado o
su sobreseimiento.

295
ANI-:XOS

Artículo 19.- El Proyecto de Resolución deberá contener:

a) La determinación precisa y clara de los hechos investigados y


de las normas infringidas;

b) La indicación de la manera por la cual se inició el procedimiento;

c) La enunciación de los cargos formulados y de los descargos


presentados por el inculpado, si los hubiere;

d) El análisis de los cargos y descargos, como asimismo de las


pruebas acumuladas y su ponderación;

e) La individualización completa de los afectados;

f) La ponderación de los atenuantes, agravantes o eximentes que


pudieren concurrir, y

g) La proposición concreta de las sanciones o del sobreseimiento


o absolución que correspondiere.

Artículo 20.- Si el Superintendente considera que no se encuentra ago-


tada la investigación o no está de acuerdo con la sanción propuesta,
devolverá los antecedentes ordenando las diligencias que deban efec-
tuarse, o determinará la sanción que corresponde señalar en un nuevo
proyecto de resolución.

Artículo 21.- Nadie podrá ser sancionado por hechos que no hayan sido
motivo de cargos, debidamente notificados.

296
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Articulo 22.- Una vez dictada la Resolución, los antecedentes volverán


a la Oficina que corresponda, la que se encargará de notificarla en for-
ma inmediata.

Artículo 23.- Todos los plazos señalados en este reglamento son de


días hábiles. Sin perjuicio de ello, durante la investigación podrán ha-
bilitarse formalmente días inhábiles para realizar cualquier actuación
investigadora del procedimiento que deba cumplir S.E.C.

TÍTULO IV
De los Recursos

Artículo 24,- El afectado podrá reclamar de la sanción ante el juez de


Letras en lo Civil que corresponda, dentro del plazo de diez días, con-
tado desde la fecha de notificación de la resolución. Lo anterior es sin
perjuicio de lo establecido en el artículo 9o de la Ley N° 18.575.

Artículo 25.- Deducida oportunamente la reclamación, se suspenderá


la aplicación de la sanción o el plazo establecido para el pago de multa,
en su caso. El reclamo se resolverá previo informe de la Superintenden-
cia y audiencia del afectado y su fallo podrá ser apelado.

TÍTULO V
Del Cumplimiento de Determinadas Sanciones

Artículo 26.- La sanción de multa se podrá acumular a cualquiera de


las otras contempladas en el artículo 4o del presente reglamento.

Artículo 27.- El monto de las multas impuestas por SEC será de bene-
ficio fiscal y deberá ser pagado en la Tesorería General de la República

297
ANEXOS

dentro del plazo de diez días, contados desde la fecha de notificación de


la Resolución respectiva.

Artículo 28.- En caso de presentarse oportunamente recurso de recla-


mación, se suspenderá ta aplicación de ta sanción o el plazo establecido
para el pago de la multa, en su caso, sin perjuicio de que los intereses
y reajustes a que se refiere el artículo siguiente se devengarán desde el
undécimo día de notificada la resolución de SEC que aplicó la multa.

Artículo 29.- El retardo en el pago de toda multa que aplique SEC


devengará los intereses y reajustes establecidos en el artículo 53 del
Código Tributario.

Si la sanción de multa fuere declarada improcedente y no obstante hu-


biere sido enterada en arcas fiscales, el Juzgado respectivo deberá orde-
nar se devuelva por la Tesorería General de la República debidamente
reajustada, en la forma que señalan los artículos 57 y 58 del Código
Tributario.

Artículo 30.- Copia de las resoluciones que apliquen multas serán en-
viadas a Tesorería General de la República para los efectos de su cobro
judicial, si fuere del caso.

TÍITULO VI
Disposiciones Varias

Artículo 31.- En los casos en que se obstaculizare o impidiere el pleno


ejercicio de las atribuciones de SEC, principalmente en el cumplimien-
to de las sanciones de comiso y clausura, ésta podrá solicitar direc-
tamente del Intendente o Gobernador que corresponda, el auxilio de

298
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

la fuerza pública con facultades de allanamiento o descerrajamiento si


fuere necesario.

Artículo 32.- Los funcionarios de SEC que realicen labores de ins-


pección deberán estar permanentemente premunidos de los documentos
que acrediten su condición de tales, como asimismo de su cédula de
identidad, los que deberán exhibir en caso de ser requeridos.

Artículo 33.- En los casos en que un funcionario de SEC sorprenda


una infracción que pudiere ser merecedora de las sanciones de comiso
o clausura, deberán comunicarlo por escrito en forma inmediata a su
Jefe Directo en informe que contendrá datos sobre la infracción cons-
tatada, lugar, fecha y hora, individualización del presunto infractor o
de su representante legal si fuere persona jurídica, dejando constancia
de su opinión acerca del grado de peligrosidad del hecho constatado,
con el objeto de tomar medidas de extrema urgencia si fuere proce-
dente.

Artículo 34.- Con dicho informe el jefe competente propondrá al Su-


perintendente la dictación de la correspondiente Resolución, acompa-
ñando un proyecto de ella. La resolución fundada podrá disponer el
comiso o clausura por las razones que se expresen, con el auxilio de
la fuerza pública con allanamiento y descerrajamiento en caso nece-
sario.

Artículo 35.- Lo dispuesto en este reglamento es sin perjuicio de


las sanciones establecidas en otros cuerpos legales o reglamentarios,
cuya aplicación corresponda o a otras entidades a los Tribunales de
Justicia.

299
ANEXOS

Artículo 36.- Para los efectos de la correcta aplicación del presente


reglamento y su concordancia en la normativa específica vigente, se
entiende por:

a) Comercializar: tener para la venta, vender, comprar o permutar


productos eléctricos o de combustibles. Se considerará iniciada
la comercialización desde el almacenamiento de los productos
en las bodegas de despacho de los fabricantes o importadores.

b) Estándares de calidad de servicio: Valores límites establecidos


para los parámetros que definen la calidad del servicio.

c) Producto eléctrico o de combustibles: término genérico em-


pleado para referirse a un aparato, artefacto, equipo, instrumen-
to, material o maquinaria eléctrico o de combustibles, o para su
uso.

d) Pruebas y ensayos: mediciones, análisis, inspecciones visuales,


contrastaciones y determinaciones, efectuadas con el propósito
de verificar que un producto eléctrico o de combustibles cum-
ple determinadas especificaciones.

e) Uso indebido: Utilizar un certificado falso o adulterado, con el


propósito de comercializar y/o instalar un producto eléctrico o
de gas distinto al definido en el certificado.

Comprende además, el identificar maliciosamente un producto eléctri-


co o de combustibles con sus distintivos, una certificación o una placa
de características que no le corresponda.

300
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

Artículo 37.- Las definiciones y/o acepciones especiales o generales


que se contienen en el presente reglamento, deberán entenderse en el
sentido y alcance que expresamente se fija en las disposiciones varias
anteriores y para el solo efecto de su aplicación.

Asimismo los términos que no están definidos en el presente reglamen-


to, deberán entenderse en el sentido y alcance que expresamente se es-
tablecen en los reglamentos y normas específicas.

Artículo 38.- Conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley


N° 18.410, los Directores Regionales de SEC actuarán en la aplicación
de este reglamento, dentro del territorio de sus respectivas jurisdiccio-
nes, de acuerdo a las facultades que expresamente les sean delegadas
por el Superintendente.

Artículo 39.- Derógase el Decreto N° 11, de 1984, del Ministerio de


Economía, Fomento y Reconstrucción.

Artículo 40.- De acuerdo al artículo 10 de la Ley N° 10.336, el presente


decreto tendrá trámite extraordinario de urgencia a fin de conocer y san-
cionar oportunamente las contravenciones a lo señalado en el artículo
Io del presente reglamento.

Anótese, tómese razón y publíquese.-AUGUSTO PINOCHET UGAR-


TE, General de Ejército, Presidente de la República.- Pablo Baraona
Urzúa, Ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción.

Lo que transcribo a Ud. para su conocimiento.- Saluda a Ud.- Norman


Bul! de la Jara, Subsecretario de Economía, Fomento y Reconstrucción.

301
ANEXOS

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL RELEVANTE

Que, por Oficio N° 1.215, de 6 de agosto de 1996, la Honorable Cá-


mara de Diputados ha enviado el proyecto de ley, aprobado por el
Congreso Nacional, que modifica la Ley N° 4.601, Ley de Caza, a
fin de proteger la fauna. Rol N° 244.

Santiago, veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y seis.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

P. Que, por Oficio N° 1.215, de 6 de agosto de 1996, la Ho-


norable Cámara de Diputados ha enviado el proyecto de ley,
aprobado por el Congreso Nacional, que modifica la Ley
N° 4.601, Ley de Caza, a fin de proteger la fauna, con el pro-
pósito de que este Tribunal, en conformidad a lo dispuesto en
el artículo 82, N° I o , de la Constitución Política de la Repú-
blica, ejerza el control de constitucionalidad respecto de las
disposiciones contempladas en los artículos 37 permanente
y 4o transitorio, contenidos en el ARTÍCULO PRIMERO de
dicho proyecto;

2°. Que, el artículo 82, N° I o , de la Constitución Política establece


que es atribución de este Tribunal:

"Ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes orgánicas


constitucionales antes de su promulgación y de las leyes que inter-
preten algún precepto de la Constitución ";

302
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

3o. Que, el artículo 74 de la Carta Fundamental establece:

"Articulo 74.- Una ley orgánica constitucional determinará la


organización y atribuciones de los tribunales que fueren nece-
sarios para la pronta y cumplida administración de justicia en
todo el territorio de la República. La misma ley señalará las
calidades que respectivamente deban tener los jueces y el nú-
mero de años que deban haber ejercido la prof esión de abogado
las personas que fueren nombradas ministros de Corte o jueces
letrados.

"La ley orgánica constitucional relativa a la organización v atri-


buciones de los tribunales sólo podrá ser modificada oyendo pre-
viamente a la Corte Suprema ";

4o. Que, el artículo 38, inciso primero, de la Carta Fundamental, dis-


pone:

"Artículo 38.- Una ley orgánica constitucional determinará la or-


ganización básica de la Administración Pública, garantizará la
carrera funcionaría v los principios de carácter técnico v pro-
fesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de
oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfec-
cionamiento de sus integrantes ";

5°. Que, las normas sometidas a control constitucional establecen:

"ARTÍCULO PRIMERO.- Sustituyese el texto de la Ley N° 4.60!,


sobre Caza, la que consejará el mismo número, por el siguiente:

303
ANEXOS

"Artículo 37.- El conocimiento v castigo de los delitos a que se


refieren los artículos 30 y 31 corresponderá al juez del crimen
competente.

Asimismo, el Servicio Agrícola y Ganadero será competente para


conocer y sancionar administrativamente las contravenciones a
esta ley o a su reglamento, en conformidad a lo dispuesto en la
Ley N° 18.755".

"Articulo 4 o.- Los procesos por infracciones a esta ley y a su re-


glamento en actual tramitación en los juzgados de policía local,
continuarán sustanciándose en dichos tribunales hasta su total
terminación ";

6°. Que, de acuerdo al considerando 2o de esta sentencia, corresponde


a este Tribunal pronunciarse sobre las normas del proyecto remiti-
do que estén comprendidas dentro de las materias que el constitu-
yente ha reservado a una ley orgánica constitucional;

7°. Que, las disposiciones contenidas en los incisos primero y segundo


del artículo 37 permanente y 4o transitorio del proyecto sometido
a control, tienen el carácter de preceptos propios de ley orgánica
constitucional;

8°, Que, este Tribunal entiende, que al utilizar la expresión "cono-


cimiento y castigo", que emplea el inciso primero del artículo
37 permanente del proyecto en análisis, esa disposición no li-
mita el pleno ejercicio de la jurisdicción por parte del juez en

304
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

lo criminal que le concede la Constitución Política y que, en


consecuencia, le permite absolver o condenar a quien ha sido
sometido a proceso;

9o. Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados


en la Constitución Política de la República han de aplicarse,
por regla general, al derecho administrativo sancionador, pues-
to que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del
Estado;

10°. Que, entre ellos, es necesario destacar los principios de legalidad y


de tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el segundo tiene
un contenido propio como modo de realización del primero. La
legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones
y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo más,
que es la precisa definición de la conducta que la ley considera
reprochable, garantizándose así el principio constitucional de se-
guridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia de una
ley previa, la de una ley cierta;

11°. Que, en este sentido, ambos principios se encuentran consagra-


dos en los incisos séptimo y octavo del N° 3o del artículo 19, de
la Carta Fundamental, de acuerdo con los cuales: "Ningún delito
se castigará con otra pena que la que señale una ley promulgada
con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley
favorezca al afectado", y "Ninguna ley podrá establecer penas
sin que la conducta que se sanciona esté expresamente descrita
en ella";

305
ANEXOS

12o. Que, de esta forma, la Constitución precisa de manera clara que


corresponde a la ley y sólo a ella establecer al menos el núcleo
esencial de las conductas que se sancionan, materia que es así,
de exclusiva y excluyente reserva legal, en términos tales, que
no procede a su respecto ni siquiera la delegación de facultades
legislativas al Presidente de la República, en conformidad con
lo que dispone el artículo 61, inciso segundo, de la Constitución
Política;

13o. Que, por otra parte, el artículo 6o de la Carta Fundamental dispone,


en su inciso primero que: "Los óiganos del Estado deben someter
su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a
ella", obligación que la Ley N° 18.575, Orgánica Constitucional
de Bases Generales de la Administración del Estado, impone es-
pecíficamente, en su artículo 2 o , a todos los órganos de la Admi-
nistración del Estado;

14°. Que, en consecuencia, el artículo 37 permanente, inciso segundo,


del proyecto en análisis, al atribuir competencia al Servicio Agrí-
cola y Ganadero para conocer y sancionar administrativamente
no sólo "las contravenciones a esta ley", sino también "a su re-
glamento", resulta contraria a la Constitución Política al vulnerar
la reserva legal que las normas constitucionales antes indicadas
consagran, en relación con las conductas que pueden ser objeto de
sanción;

15°. Que, por tanto, la frase "o a su reglamento" contemplada en el


inciso segundo del artículo 37 permanente del proyecto sometido
a control, es inconstitucional;

306
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

16°. Que, las disposiciones contempladas en los incisos primero y se-


gundo -salvo la frase "o a su reglamento"- de los artículos 37
permanente y 4o transitorio, son constitucionales;

17°. Que, consta de autos que se ha oído previamente a la Corte Supre-


ma de acuerdo a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 74
de la Carta Fundamental;

18°. Que, consta asimismo de autos, que las disposiciones sometidas


a control de constitucionalídad han sido aprobadas en ambas
Cámaras del Congreso Nacional con las mayorías requeridas
por el inciso segundo del artículo 63 de la Constitución Políti-
ca, y que sobre ellas no se ha suscitado cuestión de constitucio-
nalídad.

Y, VISTO, lo dispuesto en los artículos 38, 63, 74 y 82, N° I o , de la


Constitución Política de la República, y lo prescrito en los artículos 34
al 37 de la Ley N° 17.997, de 1981, Orgánica Constitucional de este
Tribunal,

SE DECLARA:

1. Que la frase "o a su reglamento" contenida en el inciso segundo del


artículo 37 permanente del proyecto remitido, es inconstitucional y
debe eliminarse de su texto.

2. Que las disposiciones contempladas en los incisos primero y segun-


do -salvo la frase "o a su reglamento"- de los artículos 37 perma-
nente y 4® transitorio, son constitucionales.

307
A\t-:xos

Los Ministros señores Osvaldo Faúndez y Juan Colombo estuvieron por


no pronunciarse acerca del inciso segundo del artículo 37 permanente
del proyecto, puesto que tal disposición le otorga al Servicio Agrícola y
Ganadero atribuciones de carácter meramente administrativo y que, en
consecuencia, no quedan comprendidas dentro de las materias propias
de la ley orgánica constitucional a que se refiere el artículo 74, de la
Constitución Política de la República-

Devuélvase el proyecto a la H. Cámara de Diputados, rubricado en cada


una de sus hojas por el Secretario del Tribunal, oficiándose. Regístrese,
déjese fotocopia del proyecto y archívese.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su


presidente don Manuel Jiménez Bulnes, los Ministros señora Luz Bul-
nes Aldunate, señores Ricardo García Rodríguez, Osvaldo Faúndez Va-
Ilejos, Servando Jordán López y Juan Colombo Campbell. Autoriza el
secretario del Tribunal, don Rafael Larraín Cruz.

Rol N° 244.

Santiago, ocho de agosto de dos mil seis.

VISTOS:

Con fecha 13 de abril. Compañía Eléctrica San Isidro S.A., Empre-


sa Nacional de Electricidad S.A., Empresa Eléctrica Pehuenche S.A.,
y Empresa Eléctrica Pangue S.A., formularon un requerimiento, para
que se declare la inaplicabilidad del artículo 15 de la Ley N° 18.410,
Orgánica de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, (en

308
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

adelante, la Superintendencia o SEC) por adolecer esta norma de vi-


cios de inconstitucionalidad, en los siguientes recursos radicados ante
la Corte de Apelaciones de Santiago, en los cuales se pretende aplicar
la disposición impugnada:

1. Autos sobre recurso de reclamación de ilegalidad Roí de in-


greso N° 5.782-2004, caratulados "Compañía Eléctrica San
Isidro S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combus-
tibles", de la Resolución Exenta N° 1.428, de 14 de agosto
de 2003;

2. Autos sobre recurso de reclamación de ilegalidad Rol de ingreso


N° 5.783-2004, caratulados "Empresa Nacional de Electricidad
S.A. con Superintendencia de Electricidad y Combustibles", de
la Resolución Exenta N° 1.439 de 14 de agosto de 2003;

3. Autos sobre recurso de reclamación de ilegalidad Rol de


ingreso N° 5.784-2004, caratulados "Empresa Eléctrica Pe-
huenche S.A. con Superintendencia de Electricidad y Com-
bustibles", de la Resolución Exenta N° 1.429, de 14 de agos-
to de 2003;

4. Autos sobre recurso de reclamación de ilegalidad Rol de ingre-


so N° 5.785-2004, caratulados "Empresa Eléctrica Pangue S.A.
con Superintendencia de Electricidad y Combustibles", de la
Resolución Exenta N° 1.432, de 14 de agosto de 2003.

Con fecha 26 de abril de 2006 la Segunda Sala del Tribunal Consti-


tucional declaró admisible el requerimiento, ya que constaba que las

309
ANEXOS

causas se encontraban pendientes ante la Corte de Apelaciones de San-


tiago; que el precepto legal impugnado podía resultar decisivo en las
gestiones indicadas y que la acción se encontraba razonablemente fun-
dada, todo lo cual permitió establecer que se había dado cumplimiento
a los requisitos establecidos en el artículo 93 inciso undécimoprimero
de la Constitución. El Tribunal suspendió el procedimiento y dio curso
progresivo a los autos.

Señala la requirente que la Superintendencia funda su determinación de


aplicar las diversas multas que contemplan cada una de las resoluciones
exentas, en la disposición del artículo 15 de la Ley N° 18.410, que señala:

"Artículo 15.- Las empresas, entidades o personas naturales, sujetas a


la fiscalización o supervisión de la Superintendencia, que incurrieren
en infracciones de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas
con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en incumplimiento de
las instrucciones y órdenes que les imparta la Superintendencia, po-
drán ser objeto de la aplicación por ésta de las sanciones que se seña-
lan en este Título, sin perjuicio de las establecidas específicamente en
esta ley o en otros cuerpos legales.

Para los efectos de la aplicación de las sanciones a que se refiere el


inciso anterior, ¡as infracciones administrativas se clasifican en graví-
simas. graves y leves.

Son infracciones gravísimas los hechos, actos u omisiones que contra-


vengan las disposiciones pertinentes y que alternativamente:

1. Hayan producido la muerte o lesión grave a las personas, en


los términos del articulo 397, N° 1°, del Código Penal;

310
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

2. Hayan entregado información falseada que pueda afectar el


normal funcionamiento del mercado o los procesos de regula-
ción de precios;

3. Hayan afectado a la generalidad de los usuarios o clientes


abastecidos por el infractor, en forma significativa;

4. Hayan alterado la regularidad, continuidad, calidad o seguri-


dad del servicio respectivo, más allá de los estándares permiti-
dos por las normas y afecten a lo menos al 5% de los usuarios
abastecidos por la infractora;

5. Hayan ocasionado una falla generalizada en el funcionamien-


to de un sistema eléctrico o de combustibles, o

6. Constituyan reiteración o reincidencia en infracciones califi-


cadas como graves de acuerdo con este artículo.

Son infracciones graves, los hechos, actos u omisiones que contraven-


gan las disposiciones pertinentes y que, alternativamente:

1. Hayan causado lesiones que no sean las señaladas en el núme-


ro 1, del inciso anterior, o signifiquen peligro para la seguri-
dad o salud de las personas;

2. Hayan causado daño a los bienes de un número significativo de


usuarios;

3. Pongan en peligro la regularidad, continuidad, calidad o segu-


ridad del servicio respectivo;

311
ANEXOS

4. Involucren peligro o riesgo de ocasionar una falla generaliza-


da del sistema eléctrico o de combustibles;

5. No acaten las órdenes e instrucciones de la autoridad y, en el


caso de un sistema eléctrico, incumplan las órdenes impartidas
por el respectivo organismo coordinador de la operación, de lo
cual se deriven los riesgos a que se refieren los números ante-
riores;

6. Constituyan una negativa a entregar información en los casos


que la ley autorice a la Superintendencia o a la Comisión Na-
cional de Energía para exigirla;

7. Conlleven alteración de los precios o de las cantidades sumi-


nistradas, en perjuicio de los usuarios, u

8. Constituyan persistente reiteración de una misma infracción


calificada como leve de acuerdo con este artículo.

Son infracciones leves los hechos, actos u omisiones que contravengan


cualquier precepto obligatorio y que no constituyan infracción gravísi-
ma o grave, de acuerdo con lo previsto en los incisos anteriores ".

Explican las actoras en el requerimiento, que para cada empresa sancio-


nada, en las resoluciones exentas se invoca por la Superintendencia la
trasgresión de las siguientes normas:

• Artículo 81 N° 1, del D EL. N° 1, de 1982, del Ministerio de


Minería, reglamentado por el D.S. N° 327 de 1997;

312
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

• Artículo 181 letra c) en relación con el artículo 172 letra h),


ambos del D.S. N° 327/97, del Ministerio de Minería;

• Artículos 323 letra h) y 324 letra a), ambos del D.S. N° 327/97,
del Ministerio de Minería.

Así, las requirentes afirman que en las resoluciones exentas sanciona-


torias, la Superintendencia imputa a las empresas el incumplimiento
de ciertas obligaciones precisas del Reglamento Eléctrico, cubriéndolas
todas bajo el "paraguas" genérico del incumplimiento de la obligación
del artículo 81 del D.F.L. N° 1, de 1982, del Ministerio de Minería,
reglamentado por el D.S. N° 327 de 1997; en adelante Ley Eléctrica.
Es decir, fundada en infracciones puntuales del Reglamento Eléctrico,
la SEC atribuye a las sancionadas haber incumplido el artículo 81 de la
Ley Eléctrica. Por tanto, la requirente afirma que las resoluciones exen-
tas que se impugnaron mediante reclamaciones de ilegalidad se sostie-
nen casi en su totalidad en infracciones a obligaciones contempladas en
el Reglamento Eléctrico.

Señalan las requirentes que la fuente de la competencia de la Superin-


tendencia para imponer multas en este caso de infracción al Reglamen-
to Eléctrico es el artículo 15 de la Ley N° 18.410.

Sin dicha norma habilitante, la entidad fiscalizadora no hubiera podido


sancionar a las empresas requirentes.

Conforme argumentan las requirentes, el artículo 15 en análisis le otorga


amplios poderes a la Superintendencia, habilitándola no sólo para san-
cionar a sus fiscalizados por infracciones al Reglamento Eléctrico, sino

313
ANEXOS

que también para sancionar por "el incumplimiento de las instrucciones


y órdenes que les imparta", pero también por la infracción de las "demás
normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles líquidos".

La facultad para imponer sanciones, continúan argumentando los requi-


rentes, emana de la potestad sancionadora del Estado, cuyas vertientes
son la potestad sancionadora penal y la potestad sancionadora adminis-
trativa, cuya constitucionalidad precisamente cuestionan las actoras.

Argumentan las actoras que la naturaleza y principios constitucionales


que informan el Derecho Administrativo Sancionador son los mismos
que sostienen al Derecho Penal. Es necesario entonces que el ejercicio
de la facultad sancionadora del Estado observe ciertos principios y ga-
rantías esenciales, que emanan del único ius puniendi del Estado y que
se aplican naturalmente a la otra vertiente de este ius, el derecho penal.
Así, resulta absolutamente necesario que se establezca con claridad los
límites y posibilidades de acción de la Administración para la protec-
ción y respeto de los derechos de las personas.

Ajuicio de las actoras, aunque las sanciones de la Administración sean


de menor entidad, la razonabilidad jurídica aconseja que dicha potestad
sancionatoria administrativa sea acotada y reglada por los mismos prin-
cipios constitucionales del derecho sancionador. De lo anterior despren-
den las requirentes la unidad material de la naturaleza del ius puniendi
estatal y la necesidad de respetar en el ejercicio de ambas facultades
sancionadoras los principios y normas jurídicas que al efecto ha consa-
grado la Constitución.

A juicio de las actoras, en el caso de autos la Superintendencia esti-


mó que las empresas eléctricas infringieron ciertos artículos del Regla-

314
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

mentó Eléctrico por lo que les aplicó las sanciones respectivas. Dicho
organismo, en ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, de-
bió haber respetado los principios constitucionales básicos del derecho
sancionador. Tales principios encuentran, ajuicio de las requirentes, su
basamento constitucional en las siguientes normas:

• Principio de legalidad: Artículo 19 N° 3 inciso séptimo, de la


Constitución, en cuanto prescribe que sólo la ley puede estable-
cer delitos o ilícitos y sus penas, por lo que la Administración
sólo puede imponer una sanción en la medida que exista una
ley promulgada con anterioridad al hecho punible que deter-
mine la pena que se pretende aplicar. De ello concluyen que
sólo puede ser ejercida la potestad sancionadora administrati-
va cuando haya sido atribuida por una norma de rango legal,
respecto de infracciones y penas establecidas previamente en
una ley y que las sanciones administrativas sólo son legítimas
en la medida que las infracciones punibles y sus penas hayan
sido establecidas en leyes y no en reglamentos u otras normas
inferiores.

• Principio de tipicidad: Consagrado en el artículo 19 N° 3 inciso


final de la Carta. En su virtud, para que la Administración pueda
imponer una sanción, es necesario que la ley respectiva (nunca
el reglamento) contenga ella misma una descripción precisa y
expresa de la conducta específica que podrá ser sancionada.

• Principio de la proporcionalidad: Supone una correspondencia


entre la infracción y la sanción impuesta por la Administración,
con el fin de impedir que tome medidas innecesarias y excesivas.
Impone ciertos criterios de graduación de las sanciones.

315
ANEXOS

Indican las requirentes que las multas cursadas se apoyan únicamente


en el señalado artículo 15, disposición que si bien otorga potestades
sancionadoras a la Superintendencia, infringe abierta y flagrantemente
los incisos séptimo y final del N° 3 del artículo 19, ya que en la especie
no se configuran los principios de legalidad y tipicidad señalados, por
lo que esa disposición es abiertamente inconstitucional.

Señalan las requirentes que el artículo 15 referido vulnera el artículo 19


N° 3 inciso séptimo, ya que si bien las penas están establecidas en una
norma de rango legal, el mismo D.F.L. N° 1, las infracciones punibles
no se encuentren en esa ley ni en otra, sino simplemente en el Regla-
mento Eléctrico. Así, se ha violado el principio de legalidad, pues no
existe ley que establezca los delitos, infracciones y contravenciones que
se reprochan a las empresas eléctricas.

Alegan también que no es concordante con el principio de legalidad


considerar que la infracción de un reglamento pueda dar origen a una
conducta sancionable, pues ello quebranta el principio de legalidad, ya
que sólo es posible establecer sanciones mediante una ley.

Señalan seguidamente las requirentes que el artículo 15 trasgrede tam-


bién el inciso final de! artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental, puesto
que no cumple con el principio de tipicidad, ya que dicho artículo 15
no contiene expresamente la descripción de la conducta que sanciona.
El artículo 15, a juicio de las actoras, habilita genéricamente a la Su-
perintendencia para imponer las sanciones, sin contener la más mínima
descripción, ni menos tipificación de las conductas o infracciones que
se van a sancionar. En este caso, la descripción de la conducta sancio-
nada hay que buscarla y encontrarla en el Reglamento Eléctrico, lo que

316
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

es abiertamente inconstitucional. Por lo tanto, se está frente a un caso


típico de ley penal administrativa en blanco.

Invocando la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, las requirentes


concluyen que el ius puniendi del Estado, ya sea en su manifestación
penal o administrativa debe respetar en su ejercicio los mismos princi-
pios de legalidad y tipicidad, así como también sus derivados (culpabi-
lidad y non bis in ídem). Aunque exista una dualidad de sistemas repre-
sivos del Estado, respecto de ambos, por su unidad material y aunque
el procedimiento sea distinto, se ha de respetar el principio de fondo:
el ius puniendi del Estado. De ese modo, argumentan las requirentes
que si la Administración pretende ejercer su potestad sancionadora e
imponer una multa, tanto la pena como la conducta castigada deben
estar expresamente consagradas en una ley. A su juicio, el artículo 15
de la Ley Orgánica de la Superintendencia no sólo delega la tipificación
de las conductas al Reglamento Eléctrico, sino que en normas de rango
mucho menores, tales como una infracción a instrucción y órdenes de
la propia Superintendencia.

Con fecha 7 de junio, la Superintendencia efectuó sus observaciones.

Indica que las características de la energía eléctrica implica la necesidad


de coordinación entre las distintas empresas generadoras, transmisoras
y distribuidoras. Esta coordinación tiene como finalidad garantizar la
seguridad del servicio en el sistema eléctrico, de acuerdo al artículo
81 de la Ley General de Servicios Eléctricos. Agrega la entidad estatal
que estas actividades de producción o generación, como de transmisión,
están sujetas a un marco regulatorio obligatorio señalado en el artículo
Io del D.F.L. N° 1, Ley General de Servicios Eléctricos que dispone que

317
ANEXOS

"la producción, el transporte, ¡a distribución, el régimen de tarifas y


las funciones del Estado relacionadas con estas materias se regirán por
i a presente ley". Por tanto, la actividad es, de este modo, especialmente
disciplinada en su totalidad. Añade que atendido el carácter de servicio
de utilidad pública ha existido preocupación de los poderes colegisla-
dores por establecer normas que permitan una fiscalización oportuna.
Sin embargo, el respeto a las normas constitucionales obliga, también,
a que tales preceptos se ajusten a las normas propias de los órganos
públicos y de respeto de las garantías constitucionales.

En relación a los planteamientos en que se funda el requerimiento re-


conoce la Superintendencia que, no obstante ser posible encontrar una
raigambre común entre el derecho penal sustantivo y el administrativo
sancionador, ellos presentan evoluciones particulares y matices dife-
renciadores que permiten sostener que, en rigor, no pueden entenderse
como uno solo.

A juicio de la entidad estatal, sostener que sólo la ley debe establecer


sanciones infraccionales y agotar el tipo o, a la inversa, que el regla-
mento no puede establecer la infracción administrativa, o que no puede
completar o complementar un tipo infraccional en blanco, contemplado
en una norma legal, importa desconocer la tesis del dominio legal máxi-
mo contemplada por el Constituyente de 1980. Añade que, en el sistema
estatuido por la Constitución, la ley sólo puede regular ciertas materias
taxativamente señaladas en su artículo 60 y, respecto de ellas, sólo pue-
de estatuir las bases esenciales de un ordenamiento jurídico -artículo 60
N° 2- De ello deduce la requerida que, respecto de las materias no con-
templadas en el artículo 60, tiene cabida la llamada potestad reglamen-
taria autónoma; mientras que, respecto de las materias de ley, reguladas

318
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

por una ley que estatuye tan sólo las bases esenciales del ordenamiento
jurídico, cabe la potestad reglamentaria de ejecución.

No obstante, señala la Superintendencia que la recurrente pretende que


la ley, en contravención a lo dispuesto por la Constitución, deje de ser
una norma que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídi-
co, contraviniendo el numeral 20 del artículo 60 del Texto Fundamental,
y regule con precisión cada uno de los tipos infraccionales en materia
de Derecho Administrativo Sancionador Eléctrico, lo cual, además, de-
jaría sin sentido la potestad reglamentaria entregada expresamente por
el propio Constituyente al Presidente de la República, en el numeral 8
del artículo 32.

La imposibilidad de regular una serie de conductas asociadas eminen-


temente en aspectos técnicos, mediante una ley, particularmente en el
sector eléctrico, implicaría, a su juicio, que las instrucciones de la au-
toridad pasarían a ser meras sugerencias y la potestad reglamentaria
el ejercicio de una autoridad de papel, sin imperio. Sobre este punto,
la Superintendencia cita el artículo 10 de la Ley General de Servicios
Eléctricos, que establece que: "Los reglamentos que se dicten para la
aplicación de la presente ley indicarán los pliegos de normas técnicas
que deberá dictar la Superintendencia, previa aprobación de la Comi-
sión. Estos pliegos podrán ser modificados periódicamente en concor-
dancia con los progresos que ocurran en estas materias ".

Argumenta la Superintendencia que no puede dejar de tenerse en cuenta


que las garantías que han de imperar para aplicar sanciones formal-
mente penales y para imponer sanciones administrativas no pueden ser
idénticas, ya que entre las mismas existen diferencias no menores. Dada

319
ANEXOS

la extraordinaria gravedad que revisten las sanciones materialmente pe-


nales, éstas deben ser impuestas con las máximas garantías, exigen-
cia que no debiera ser tan rigurosa si se trata de sanciones de menor
gravedad, como las sanciones administrativas, para cuya aplicación es
posible considerar una moderación de las garantías, por ejemplo, per-
mitiendo que el desarrollo y características de la infracción que autoriza
su imposición sea normada por la vía del reglamento.

Con todo, la Superintendencia indica que aun respecto de la imposición


de sanciones administrativas, hay ciertos principios o garantías míni-
mas que no pueden dejar de concurrir para su aplicación, las que, de
acuerdo a nuestro ordenamiento constitucional, se refieren al debido
proceso o presencia de proceso racional y justo; que exista una debida
investigación que preceda a la aplicación de !a sanción y un irrestricto
apego al principio de legalidad, de manera que el tipo o conducta objeti-
va esté descrita, al menos en sus rasgos esenciales, en un texto legal que
anteceda a los hechos que se investigan, garantizándose la presunción
de inocencia al inculpado y que el procedimiento sea igualitario para
todos los sujetos a quienes deba aplicarse.

Respecto de los preceptos referidos a las disposiciones de la Ley


N° 18.410, que facultan a la Superintendencia para sancionar a las enti-
dades que incurrieren en infracciones de las leyes, reglamentos y demás
normas, o en incumplimiento de las instrucciones v órdenes que les
imparta, precisa la Superintendencia que las mismas corresponden a
la consagración legal de una atribución de la que todos los organismos
públicos fiscal i zadores están dotados para hacer cumplir no sólo la ley,
sino también los reglamentos y las instrucciones y órdenes que emi-
tan, facultándolos para imponer sanciones respecto de conductas cuyo

320
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

núcleo o esencia está descrito en normas de rango legal que se com-


plementan, completan y desarrollan con disposiciones contenidas en
reglamentos e instrucciones y órdenes que, para un cabal cumplimiento
del precepto que establece el núcleo esencial de la conducta, resulta
imprescindible implementar. Tales normas reglamentarias, órdenes e
instrucciones constituyen simplemente normas técnicas que especifican
la conducta exigida legalmente v que res tilla necesario complementar
o completar.

Señala la Superintendencia que, en materia penal obviamente existe un


problema si la descripción completa de la conducta sancionada no se
encuentra en la ley y se requiere acudir, para su complemento, a normas
reglamentarias. En cambio, en el derecho administrativo, la realidad es
que el dinamismo de ciertos sectores impone la necesidad de que parte
de la descripción de ciertas conductas quede entregada a reglamentos,
que no se someten a los lentísimos procedimientos de dictación de leyes.

En relación a las sanciones que originan el proceso sobre la reclama-


ción judicial interpuesta, señala la Superintendencia que el principio
contenido en el artículo 15, se encuentra complementado y desarrollado
en diversas disposiciones del Reglamento. Como queda de manifiesto,
el núcleo esencial de las conductas por las que se formuló cargos está
descrito en una norma de rango legal, contenida en el artículo 81 de la
citada Ley General de Servicios Eléctricos.

Establecida la forma de ocurrencia de los hechos y luego del análisis


de la información disponible, a juicio de la Superintendencia existían
antecedentes suficientes para estimar que los hechos constituían trans-
gresiones a la normativa vigente, por lo que se procedió a formular

321
ANEXOS

cargos. En la misma oportunidad se les concedió individualmente a


las empresas requirentes un plazo para que formularan sus descargos.
Enseguida, luego de recibirse los respectivos descargos, la Superin-
tendencia procedió a confirmar los cargos, dictando las correspon-
dientes resoluciones exentas que sancionan con multas a las infrac-
toras, las que fueron impugnadas por la vía del recurso de reposición
contemplado en el artículo 18 A de la Ley N° 18.410 y luego a través
del recurso de reclamación judicial consagrado en el artículo 19 del
mismo texto legal y que ha sido invocado en la solicitud que motiva
el requerimiento. Lo indicado deja a su juicio en evidencia, que la
investigación administrativa que culminó con la expedición del acto
de sanción, siempre ha estado bajo el imperio del derecho y presidida
por las reglas de un racional y justo procedimiento, en los términos
garantizados por la Constitución.

La Superintendencia estima que, habiéndose demostrado, de un modo


contundente, que el principio de reserva o legalidad no ha sido amagado
con motivo de las sanciones aplicadas en el proceso que motiva el re-
querimiento, queda asimismo comprobado que la supuesta inconstitu-
cionalidad de dichas disposiciones no es tal. Reitera que resulta eviden-
te que el núcleo de la conducta ordenada -el coordinarse para preservar
la seguridad del suministro- se encuentra establecida en una norma de
rango legal, como es el tantas veces citado artículo 81 de la Ley Eléctri-
ca, en tanto que las normas reglamentarias infraccionadas no son sino
la concreción, en un nivel técnico y de ejecución de dicho artículo 81,
de la obligación legal de coordinación con el fin de preservar ta segu-
ridad del servicio en el sistema eléctrico. Es ésa la conducta esperada
y su incumplimiento es lo que determina que debe hacerse exigible la
responsabilidad de los sujetos a que el precepto se refiere y que, una vez

322
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

sustanciado el proceso normado en los artículos 17 y siguientes de la Ley


N° 18.410 y en el Decreto N° 119, de 1989, del Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción, permite imponer la sanción de acuerdo al
mérito de los hechos investigados y de la participación que en ellos le
ha correspondido al infractor. Siendo así las cosas, no cabe hablar, bajo
ningún respecto, de violaciones al principio de reserva legal ni de una
supuesta y consecuente inconstitucionalidad de las disposiciones.

Señala la Superintendencia que la norma contenida en el artículo 15 de


la Ley N° 18.410, que le otorga facultades sancionadoras, y que ha sido
objeto del requerimiento es completamente constitucional y, por ende,
resulta plenamente aplicable al proceso que ha servido de base a la ac-
tora para plantear su solicitud.

En virtud de todo lo anterior, a su juicio, no puede pretenderse asimilar


la actividad administrativa a la actividad jurisdiccional en materia pe-
nal. No pueden pretenderse descripciones taxativas y precisas en cam-
pos dinámicos y sujetos a incesantes variaciones, como el de la energía
eléctrica, ni que todo lo que deba fiscalizarse, regularse y sancionarse
en caso de infracción lo sea mediante leyes.

Concluye la Superintendencia argumentando que la pretensión de las


actoras dejaría a la Administración desprovista de facultades sanciona-
torias en el plano administrativo, ya que, por contener el mismo prin-
cipio rector, disposiciones análogas contenidas en leyes orgánicas de
otros órganos reguladores serían igualmente inconstitucionales.

Con fecha 13 de junio se trajeron los autos en relación y se realizaron


los alegatos de ambas partes.

323
ANEXOS

Considerando:

I. Los problemas de constitucionalidad que se plantean.

Primero: Que, conforme ha quedado descrito el libelo en la parte exposi-


tiva, para resolver el conflicto de constitucionalidad planteado, correspon-
de dilucidar a esta Magistratura si la aplicación del artículo 15 de la Ley
N° 18. 410, que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles
resulta contrario a la Constitución en un caso en que es invocado como
fundamento legitimador de un acto administrativo sancionador. Más es-
pecíficamente, si la referida aplicación resulta contraria al principio de le-
galidad que consagra la Constitución, particularmente en sus variantes de
reserva legal y tipicidad. En la gestión pendiente, en que dicha aplicación es
impugnada, las requirentes reclaman ante la jurisdicción común de sendas
multas que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles les ha apli-
cado administrativamente, luego de imputarles, en su calidad de empresas
concesionarias del servicio público interconectado central de electricidad e
integrantes del Centro de Despacho Económico de Carga respectivo, una
serie de infracciones a normas legales y reglamentarias.

Segundo: Que el artículo 15 de la Ley N° 18.410, cuya inaplicabilidad


se ha solicitado, ya trascrito en la parte expositiva, faculta a la referida
Superintendencia a sancionar a las empresas, entidades o personas natu-
rales, sujetas a su fiscalización o supervisión, en caso que estas incurran
en infracciones de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas
con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en incumplimiento de las
instrucciones y órdenes que les imparta la propia Superintendencia. Se
dispone también por el mismo precepto que las sanciones serán aquellas
que señala el mismo título de la ley o en otros cuerpos legales. Los incisos
siguientes del precepto clasifican las infracciones en gravísimas, graves

324
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

y leves y distinguen estos tres grupos, en un caso por el tipo de conducta


infractora, como es la entrega de información falsa que pueda afectar el
normal funcionamiento del mercado o la regulación de los precios y, en
otros casos, por los efectos que se sigan de las conductas, como lo es, por
ejemplo, si la infracción ha producido la muerte o lesión grave a las per-
sonas o una falla generalizada en el funcionamiento de un sistema eléctri-
co. Como puede apreciarse, el precepto faculta a la Superintendencia para
sancionar a las empresas sujetas a su supervisión en cuatro hipótesis:

a) Ante infracción de norma legal;

b) Ante infracción de norma reglamentaria;

c) Ante infracción de las demás normas relacionadas con electri-


cidad, gas y combustibles líquidos, y

d) Ante el incumplimiento de las instrucciones y órdenes que im-


parta la Superintendencia.

Tercero: Que, en esta sede de inaplicabilidad, resulta especialmente impor-


tante destacar que, en las gestiones pendientes, la Superintendencia invoca
incumplimientos de normas legales y reglamentarias y no de instrucciones
u órdenes o de otras normas relacionadas con electricidad, gas y combusti-
bles líquidos. En efecto, en esas gestiones las actoras reclaman de los actos
sancionatorios contenidos en las Resoluciones Exentas N°s. 1.428, 1.429,
1.432 y 1.439, todas de 14 de agosto de 2003, de la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles. De su lectura y particularmente de la parte
resolutiva de todas ellas y del considerando noveno contenida en cada una,
se concluye que, en este caso, lo que la Superintendencia imputa a las re-
clamantes es el incumplimiento de deberes contenidos en normas legales,
como lo es el artículo 81 del D.F.L. N° 1 de 1982 y de normas complemen-

325
ANEXOS

tanas establecidas en un decreto supremo, como lo son los artículos 165,


y diversos acápites de los ar-ticulos 172, 181, 184, 323 y 324, todos del
Decreto Supremo N° 327 del Ministerio de Minería de 1997. No le corres-
ponde a esta Magistratura, en consecuencia, juzgar en esta causa la inapli-
cabilidad por inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley N° 18.410 en
cuanto pueda aplicársele para sancionar incumplimientos de instrucciones
y órdenes de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, sino en
cuanto se le pretende aplicar para justificar sanciones ante infracciones de
una norma de rango legal y de diversos preceptos contenidos en un decreto
supremo, pues así se le ha invocado en la gestión pendiente. En sede de
inaplicabilidad, el Tribunal está llamado a determinar si la aplicación del
precepto en la gestión específica resulta contraria a la Constitución. Lo que
el tribunal debe practicar es un examen concreto de si el precepto legal,
invocado en una gestión judicial pendiente y correctamente interpretado
producirá efectos o resultados contrarios a la Constitución.

Cuarto: En consecuencia, le cabe dilucidar a este tribunal si un precep-


to legal que faculta a una Superintendencia a sancionar infracciones
a normas legales y reglamentarias provenientes, en la especie, de un
decreto supremo está o no sujeto al principio de legalidad establecido
en la Constitución. En caso afirmativo, examinar si el artículo 15 puede
aplicarse en la especie sin vulnerar dicho principio, tanto en sus varian-
tes de legalidad como de tipicidad.

11. El derecho administrativo sancionador sí está sujeto al prin-


cipio de legalidad.

Quinto: Que el referido artículo 15, cuya inaplicabilidad se examina,


forma parte de lo que la doctrina ha dado en llamar el "derecho adminis-

326
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

trativo sancionador". Esta norma tiene un carácter orgánico, al atribuir


competencias, en este caso, para sancionar; pero ella carece de sentido
si no se le integra a otras de carácter sustantivo que dirigen conductas,
en este caso de los administrados y a otras de carácter procesal, que
establecen el modo de ejercer las atribuciones, en este caso, de imponer
las sanciones. Es así como algunas de esas normas describen deberes de
los administrados; otras imputan sanciones al incumplimiento de esos
deberes; otras, como el caso del artículo 15 en examen, facultan a un
órgano para atribuir incumplimientos y aplicar sanciones a personas
determinadas y otras, de cuya categoría el artículo 15 también participa,
gradúan esas sanciones, conforme a la naturaleza de la conducta infrac-
cional o a sus consecuencias.

Sexto: Que esta Magistratura ha sostenido ya en múltiples oportunida-


des, que al llamado derecho administrativo sancionador y a la actividad
sancionadora de la administración sí se les aplica el principio de lega-
lidad (particularmente en la sentencia de 27 de julio recién pasado, Rol
N° 480). De esa doctrina se sigue para el caso que las facultades de la
Superintendencia de Electricidad y Combustible para sancionar están
sometidas al referido principio de legalidad, cuyo alcance y extensión
frente a este libelo, se examinarán más adelante.

Séptimo: Que la conclusión indicada en el considerando sexto se funda,


tal como ya lo ha establecido antes este tribunal, en los artículos 6o y
7o de la Constitución, puesto que los referidos preceptos "establecen la
sujeción de toda actividad de los órganos del Estado al ordenamiento
jurídico y muy especialmente, en cuanto los dos primeros incisos del
articulo 7° de /a Constitución, los sujetan a la Carta Fundamental y a
la ley, al disponer que los óiganos del Estado sólo actúan válidamen-

327
ANEXOS

te si lo hacen dentro de su competencia y en la forma prescrita en la


ley y que ninguna magistratura puede atribuirse, ni aun a pretexto de
circunstancias extraordinarias, otra autoridad que la que se le haya
conferido en virtud de la Constitución o las leyes. Complementa este
principio básico de exigencia de legalidad de los actos de la admi-
nistración el precepto contenido en el numeral 18 del articulo 63, en
cuanto exige que sean de jerarquía legal las normas que fijen las bases
de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública
v el inciso cuarto del articulo 65 en cuanto reserva al Presidente de la
República la iniciativa exclusiva de las leyes que crean nuevos servi-
cios públicos. " (considerando 4o de ta ya referida sentencia de fecha
27 de julio, Rol N° 480). De este modo y por mandato constitucional la
Administración Pública, de la que la Superintendencia de Electricidad
y Combustible forma parte, queda sujeta al Derecho y particularmente
al principio de legalidad.

Octavo: Que, a la misma conclusión consignada en el considerando


sexto de sujeción de la actividad sancionadora de la administración al
principio de legalidad, ha de arribarse en virtud de lo prescrito en el
artículo 19 N° 3 del Texto Fundamental. Como ha tenido oportunidad
de establecer esta Magistratura, aun cuando las sanciones administra-
tivas y las penas difieran en algunos aspectos, ambas forman parte de
una misma actividad sancionadora del Estado y han de estar, en conse-
cuencia, con matices, sujetas al mismo estatuto constitucional que las
limita en defensa de la igual protección de la ley en el ejercicio de los
derechos. Como ya se ha dicho en fallos anteriores "...los principios
inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política
de la República han de aplicarse, por regla general, al derecho admi-
nistrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius

328
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

puniendi propio de! Estado; " (considerando 9 de la sentencia de 26 de


agosto de 1996, Rol N° 244), Es así como tanto el principio de tipicidad
como de legalidad, establecidos en los dos últimos incisos del numeral
3o del artículo 19 de la Constitución, rigen, por mandato constitucional,
la actividad sancionadora de la administración.

Noveno: Que no es obstáculo a lo afirmado el hecho que los incisos fi-


nales del numeral tercero empleen un lenguaje penal, pues como ha te-
nido oportunidad de establecer este Tribunal, " ...sustantiva y procesal-
mente, el artículo 19 N° 3 de la Constitución tiene que ser entendido y
aplicado con significado amplio y no estricto ni restrictivo, porque sólo
así es posible cumplir, cabalmente, cuanto exige la serie de principios
fundamentales analizados en los considerandos precedentes. Conse-
cuentemente, cabe concluir que dentro de los parámetros de razonabi-
lidady legitimidad a que se hizo referencia, lo cierto e indudable es que
la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos fundamen-
tales, como asimismo, las concreciones de ese principio que aparecen
en los incisos siguientes del mismo numeral, deben ser entendidas en su
acepción amplia, sin reducirlas por efecto de interpretaciones exegéti-
cas, o sobre la base de distinciones ajenas al espíritu garantís ta de los
derechos esenciales que se halla, nítida y reiteradamente, proclamado
en la Carta Fundamental vigente; " (sentencia de 21 de abril de 2005,
Rol N° 437, considerando 16°).

Décimo: Que la aplicación de las garantías constitucionales de la tipici-


dad y de la legalidad al Derecho Administrativo sancionador tiene una
larga tradición en el derecho chileno. En efecto, hace ya más de cuarenta
años, la Corte Suprema interpretó que la voz "condenados" del artículo
11 de la Constitución de 1925 era aplicable a quienes sufrían sanciones

329
ANEXOS

administrativas y, por esa vía, le aplicó las garantías que entonces la


Constitución establecía para la vigencia del principio de legalidad a las
condenas penales. Así, la referida Corte, en fallo de inaplicabilidad de
31 de marzo de 1966 señaló que: "...existe en verdad jurisprudencia
ya establecida por esta Corte en el sentido de que el vocablo 'con-
denado ' de que se sirve el artículo 11 de la Constitución Política, no
significa por si solo una condena por delito penal porque de diversos
artículos del Código Civil v del de Procedimiento Civil aparece que
las expresiones 'condenar ', 'condenarse 'y otras análogas, se emplean
en el sentido amplio comprensivo del hecho de imponerse a una per-
sona una pena o sanción, sea de carácter penal, civil o administrativo,
cualquiera que sea la causa que la haga procedente, por lo que no se
comprende por qué la palabra 'condenado ', sin otro calificativo puede
limitarse en su alcance a la condena por delito penal, máxime cuando
el precepto de que se trata se refiere al hecho sobre que recae el juicio
y ese hecho puede revestir diversa naturaleza " (considerando 9o). De
ese modo, hace ya cuarenta años nuestra Corte Suprema aplicaba al de-
recho administrativo sancionador las garantías constitucionales propias
del derecho penal.

Undécimo: Que también el principio de legalidad ha de aplicarse en


la especie en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 N° 21 de la Carta
Fundamental, pues ese precepto, conforme a su claro tenor literal y sen-
tido, obliga a que las normas que regulan el ejercicio de una actividad
económica lícita estén contenidos en preceptos de rango legal.

Duodécimo: Que resulta evidente que el artículo 15 de la Ley


N° 18.410 limita el ejercicio de una actividad económica lícita, toda vez
que permite a la Superintendencia sancionar a quienes desarrollan la

330
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

actividad de generación, transporte o distribución eléctrica, en caso que


esas empresas incurran en algunas de las infracciones que el propio pre-
cepto señala. En efecto, de no ser por ese precepto legal, las referidas
empresas podrían desarrollar la actividad económica que despliegan,
sin estar sujetas a sanciones si infringieran las normas que el propio pre-
cepto indica, por lo que estarían libres de esa amenaza y, en consecuen-
cia, significativamente menos reguladas. No cabe duda entonces que la
norma cuya aplicabilidad se discute en esta causa regula el ejercicio de
una actividad económica lícita.

Decimotercero: Que, si la habilitación para sancionar, que consagra el


artículo 15, limita la actividad económica lícita de las personas y em-
presas que desarrollan la actividad de generación, transporte o distri-
bución eléctrica, forzoso es concluir que tales limitaciones deben estar
contenidas, al menos en su descripción esencial, en preceptos legales,
en virtud de lo establecido en el articulo 19 N° 21 de la Carta Funda-
mental en cuanto dispone que: '"El derecho a desarrollar cualquier acti-
vidad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la
seguridad nacional", debe hacerse "respetando las normas legales que
la regulen". (Énfasis añadido).

Decimocuarto: Que, una vez reiterado por este tribunal que el prin-
cipio de legalidad efectivamente rige la actividad sancionadora de la
administración, debe aclararse ahora que la vigencia del principio de
legalidad en el campo del derecho administrativo sancionador no im-
pide que la administración pueda legítimamente sancionar conductas
cuyo núcleo esencial se encuentre descrito en una ley y más extensa-
mente desarrollado en normas reglamentarias. En efecto, el artículo 32
N° 6 de la Constitución faculta al Presidente de la República para dictar

331
ANEXOS

"los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenien-


tes para ¡a ejecución de las leyes; ".El ámbito de regulación de esta
potestad reglamentaria de ejecución coincide con aquel que la propia
Constitución reserva al dominio legal, si bien le está subordinada. Así,
en el ámbito reservado al dominio legal es la propia Constitución la que
permite la potestad reglamentaria de ejecución, salvo los casos excep-
cionales en que ella misma dispone mayores restricciones, tal como ha
desarrollado ya este tribunal en el considerando 13° de la tantas veces
citada sentencia de 27 de julio pasado, Rol N° 480.

Decimoquinto: Que reafirma lo anterior el análisis de las característi-


cas de generalidad y abstracción propias de la ley. La Constitución de
1980 consagró estas características al establecer, en su artículo 63 el
sistema de dominio legal máximo a través de listar las únicas materias
que podían ser tratadas por el legislador. SÍ bien el numeral 20 de ese
precepto abrió esa enumeración con un lenguaje genérico, estableció
con claridad que la ley debía ser una norma general que estatuyera las
bases esenciales de un ordenamiento jurídico (énfasis añadido), Si en el
sistema de dominio legal máximo de la Constitución de 1980, el legis-
lador debe limitarse a establecer las bases de un ordenamiento jurídico,
queda entregada, salvo disposición expresa en contrario del propio Tex-
to Fundamental, a la potestad reglamentaria del Presidente de la Repú-
blica la dictación de los "reglamentos, decretos e instrucciones que crea
convenientes para la ejecución de las leyes". Reafirman la voluntad de
la Constitución de que la ley mantenga el carácter general y abstracto,
lo dispuesto en los numerales 4, 16 y 18 del mismo artículo 63.

Decimosexto: Que, como efecto de las consideraciones precedentes, la


colaboración reglamentaria no se encuentra excluida por el principio

332
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

de reserva legal, salvo los casos en que la propia Constitución ha dis-


puesto que sólo la ley puede regular una cierta materia o disponer en
ciertas cuestiones. Como lo afirma la doctrina especializada, "...por in-
tenso que sea el Principio de Reseñ a Legal, nunca excluirá del todo o
por completo la intervención de los órganos administrativos. Imaginar
lo contrario equivale a convertir la ley en reglamento y a concentrar
en el órgano legislativo las dos potestades aludidas, quebrantando el
Principio de Separación de Organos y lesionando la eficiencia que se
gana, con sujeción al mismo Principio, en la división de las funcio-
nes estatales ". (Cea Egaña, José Luis, los Principios de Reserva Legal
y Complementaria en la Constitución Chilena; Rev. de Derecho de la
Universidad de Valdivia, dic. 1998, Vol. 9,N° 1, pp. 65-104).

Decimoséptimo: Que, a igual conclusión de aceptar por regla general la


colaboración reglamentaria en materias reservadas por la Constitución
al dominio legal, debe llegarse en virtud de lo dispuesto en el inciso fi-
nal del numeral 3o del artículo 19 de la Carta Fundamental. En efecto, y
tal como ha tenido oportunidad de desarrollar este Tribunal en sentencia
de 4 diciembre de 1984, Rol N° 24, relativo a un requerimiento sobre
la Ley de Drogas, el texto del artículo 19 N° 3 exige que la conducta se
encuentre "expresamente" descrita en la ley, pero no que esté "comple-
tamente" descrita en el precepto legal. Este último adjetivo calificativo
fue incluido en la propuesta de precepto constitucional hecho por la
Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, pero deliberadamente
eliminado por la Junta de Gobierno, lo que debe necesariamente inter-
pretarse como una aceptación, en esta materia, de la colaboración de la
potestad reglamentaria en la descripción de la conducta sancionable.

Decimoctavo: Que, de este modo, la Constitución otorga y distribuye


potestades limitadas a los órganos del Estado para garantizar que su ac-

333
ANEXOS

tuación sea en defensa de ia persona y de su dignidad, pero suficientes


para la consecución del bien común en materias que exigen regulación
y fiscalización estatal, como lo es, en la especie, la producción y distri-
bución de energía eléctrica. En virtud de esos principios y conforme a
las reglas ya analizadas, la Constitución reserva a la ley, manifestación
de la voluntad soberana y norma con la máxima publicidad, el estable-
cimiento sustantivo de los deberes y de las sanciones que puedan im-
putarse a su incumplimiento. Al mismo tiempo, y dentro de los límites
constitucionales y legales, faculta a la administración para dictar las
normas reglamentarias que juzgue convenientes para la ejecución de
los deberes legales.

Decimonoveno: Que de lo razonado en este capítulo debe concluirse


que la administración no está constitucionalmente facultada para san-
cionar. si las conductas que se suponen infringidas están descritas úni-
camente en normas reglamentarias que no tengan suficiente cobertura
legal. Como ya lo ha dicho este Tribunal, "sin suficiente cobertura le-
gal, un decreto, reglamento o instrucción no puede constitucionalmente
establecer deberes administrativos que limiten el ejercicio del derecho
a llevar a cabo una actividad económica lícita y a cuyo incumplimien-
to se vinculen sanciones. El estatuto de las garantías constitucionales
establece clams limites a la manera en que la ley debe describir con-
ductas infractoras de deberes administrativos y no entrega a la discre-
cionalidad administrativa la creación autónoma de tales deberes o la
fijación de sus sanciones ". (Considerando 19 de la sentencia de fecha
27 de julio, Rol N° 480).

Establecido lo anterior, cabe ahora examinar si la aplicación del ya re-


ferido artículo 15 en las gestiones pendientes, con las características

334
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

indicadas en el considerando tercero que antecede, cumple de manera


suficiente con los principios de la reserva legal y de la tipicidad que
forman parte del principio de legalidad.

Examen de la inaplicabilidad del artículo 15 a la luz del principio de


reserva legal

Vigésimo: Que, conforme lo ha establecido este Tribunal (desde luego


en la tantas veces referida sentencia de 27 de julio, Rol N° 480) y está
conteste la doctrina y jurisprudencia nacional, el principio de reserva
legal obliga a que tanto la descripción de la conducta cuya infracción
se vincula a una sanción, al menos en su "núcleo esencial", como la
sanción misma, se encuentren establecidas en normas de jerarquía legal
y no de rango inferior.

Vigésimo Primero: Que, entendido de ese modo el principio de legali-


dad, no cabe hacer reproche al artículo 15 en examen, en tanto cuanto
éste faculta a la Superintendencia para sancionar incumplimiento de
normas legales, pues, como ya lo dijo este tribunal, en el considerando
28° de la ya citada sentencia de 27 de julio de 2006, Rol N° 480 "el
hecho que una ley faculte a una Superintendencia a sancionar a las
empresas sujetas a su supervisión ante la infracción de ley no constitu-
ye un acto constitucionalmente repudiable desde el punto de vista de ¡a
legalidad en su dimensión de reserva legal. Es obvio, por la propia de-
finición del principio de reserva legal, que si el deber está establecido
en una norma de rango legal, no cabe reproche de constitucionalidad
alguno en su virtud" y así se declarará.

Vigésimo Segundo: Que, como ha quedado consignado en el conside-


rando tercero que antecede, el artículo 15 también ha sido invocado y

335
ANEXOS

pretende aplicarse en la causa pendiente como fundamento legitimador


de infracciones descritas en normas reglamentarias establecidas en un
decreto supremo, por lo que cabe examinar ahora la aplicabilidad del
precepto en esta hipótesis. Al efecto, debe tenerse presente que no co-
rresponde a este tribunal juzgar, en la especie, si las normas reglamen-
tarias, frente a cuyo incumplimiento se ha invocado el articulo 15 de
la Ley N° 18.410, describen conductas con autonomía o si desarrollan
aquellas cuyo núcleo esencial ha sido ya establecido en normas legales.
Hacer un examen de esta naturaleza implicaría revisar la legalidad de
normas reglamentarias y su consecuente constitucionalidad, cuestión
que corresponde apreciar a aquel tribunal ante quien se ha reclamado la
multa y es, en todo caso, ajena a la competencia de esta Magistratura, la
que, ante acciones de inaplicabilidad, sólo ha sido facultada para exa-
minar preceptos legales y no decretos supremos, según lo dispone con
toda claridad el numeral 6o del artículo 93 de la Constitución Política
del Estado.

Mgésimo Tercero; Que no corresponde en este caso de inaplicabilidad


analizar las restantes hipótesis en que el artículo 15 habilita a la Superin-
tendencia a aplicar sanciones; esto es, ante infracción de las demás nor-
mas relacionadas con electricidad, gas y combustibles líquidos, y ante el
incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les imparta la Super-
intendencia. Por las razones indicadas en los considerandos segundo y
Tercero, el artículo 15 impugnado no está siendo aplicado ante tales even-
tos, por lo que su aplicación no puede, en estos casos, resultar contraria (o
acorde) a la Constitución, pues no tiene aplicación en el caso.

Vigésimo Cuarto: Que, en consideración a lo ya razonado, este tribu-


nal no hará reproche de inaplicabilidad por inconstitucionalidad del ar-

336
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

tículo 15 de la Ley N° 18,410; pues, como se ha señalado, no resulta


contrario a la Constitución que éste sea invocado para sancionar in-
fracciones legales y tampoco que sea aplicado para sancionar infrac-
ciones de normas reglamentarias, siempre que dichas infracciones re-
glamentarias estén jerárquicamente precedidas por preceptos legales
que describan con suficiencia al núcleo de la conducta. Examinar esto
último, como se ha dicho, implica revisar la legalidad y consecuente
constitucionalidad de decretos supremos; cuestión que no compete a
este tribunal por esta vía.

Examen de la Inaplicabilidad del articulo 15 a la luz del principio de


tipicidad.

Vigésimo Quinto: Que el principio de tipicidad exige que la conducta a


la que se ha atribuido una sanción se encuentre sustantivamente descrita
en la norma (de rango legal), de manera que los sujetos imperados por
ella tengan una suficiente noticia (previa) acerca de la conducta que les
resultará exigible. En tal virtud, sólo serán sancionados aquellas perso-
nas respecto de quienes se pueda presumir que han estado en situación
de conocer cabalmente lo que se describe como conducta indebida y
sujeta a sanción. De esa manera, la Constitución cautela también que
no se produzcan arbitrariedades jurídicas o judiciales en la aplicación
de esos preceptos y permite la crítica y el control de las decisiones que
se toman en su virtud.

Vigésimo Sexto: Que, conforme se entabló este libelo, este Tribunal


ha sido llamado a pronunciarse acerca de si el artículo 15 de la Ley
N° 18.140 cumple suficientemente con el principio de tipicidad; pero
sucede que el referido precepto no describe ninguna conducta. Como

337
ANEXOS

puede apreciarse de este solo aserto, el examen de tipicidad no puede


ser hecho al artículo 15, sino a las normas que describen las conductas
debidas y a cuya infracción el artículo 15 les atribuye una sanción; ya
sea que tales deberes estén establecidos en leyes, reglamentos y demás
normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en
instrucciones y órdenes que imparta la Superintendencia, pues éstas son
las normas cuya infracción el artículo 15 permite sancionar.

Vigésimo Séptimo: Que este Tribunal no considera contrario a la Cons-


titución el hecho de que un precepto de carácter legal habilite a una
Superintendencia a sancionar, en condiciones que no se describen en
ese mismo precepto todas y cada una de las conductas susceptibles de
ser sancionadas. En la especie se atribuyen a las empresas recurrentes
infracciones a dos cuerpos normativos: al artículo 81 de D.F.L. N° 1
del Ministerio de Minería de 1982, conocido como "Ley Eléctrica" y
a las normas que, según afirma la Superintendencia, se limitan a desa-
rrollar ese mismo precepto, todas contenidas en el Decreto Supremo
N° 327 del Ministerio de Minería de 1997. Esta dispersión normativa
del derecho administrativo sancionador en dos cuerpos legales no vul-
nera el principio de tipicidad, pues "no resulta intolerable para el valor
de la seguridadjurídica que normas contenidas en dos cuerpos legales
diversos pretendan aplicarse a una empresa especializada que lleva a
cabo, en virtud de una concesión, un servicio público, cuya naturaleza
exige de una regulación altamente técnica y dinámica... ". (Conside-
rando 40° de la sentencia de 27 de julio de 2006, Rol N° 480).

Vigésimo Octavo: Que no le cabe al Tribunal examinar si los preceptos


sustantivos referidos en el considerando anterior; esto es el artículo 81
del D.F.L. N° 1 aludido y en el decreto supremo N° 327 del Ministe-

338
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

rio de Minería cumplen o no con el principio de tipicidad, pues ello


no le ha sido solicitado en la acción que determina su competencia.
Además, respecto de las nonnas contenidas en el decreto supremo no
podría hacerlo por no tener competencia para ello. A todo evento, deja
constancia que el artículo 81 del decreto con fuerza de ley, ya referido,
no fue objeto de reproche de inaplicabilidad por inconstitucionalidad en
un requerimiento similar al presente, según puede verse de la sentencia
Rol N° 480 de 27 de julio del presente.

Vigésimo Noveno: Que, en consecuencia, la aplicación del artículo 15


de la Ley N° 18.410, en cuanto se le invoca, como en la especie, para
sancionar conductas descritas en una ley y en un decreto supremo no
viola por sí mismo el principio de tipicidad, pues sólo podrían hacerlo
aquellas normas que describen conductas y les atribuyan sanciones, que
no es el caso del precepto impugnado, y así se declarará.

Y vistos, lo dispuesto en los artículos 5 o , 6 o , 7 o , 19 N°s. 3, 21 y 26,


32 N° 6, 63 N°s. 2, 4, 16 y 18 y 93 N° 6 e inciso undédecimo y lo
previsto en los artículos 26 a 33 y 38 a 45 de la Ley N° 17.997, Or-
gánica Constitucional del Tribunal Constitucional, y demás normas
ya citadas.

SE DECLARA QUE SE RECHAZA, EN TODAS SUS PARTES, LA


ACCIÓN DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALI-
DAD DE AUTOS.

Se previene que los Ministros señores Juan Colombo Campbell y Jorge


Correa Sutil no concuerdan con lo razonado en los considerandos octa-
vo a décimo, ambos inclusive.

339
ANEXOS

Además, el Ministro Correa Sutil se hace un deber expresar que, si bien


concuerda, por lo dicho en los considerandos sexto, séptimo, y undéci-
mo a decimotercero, ambos inclusive, que el principio de legalidad es
aplicable a la actividad sancionadora de la Administración, no resulta,
a su juicio, ni pertinente ni necesario fundarlo en el artículo 19 N° 3 de
la Constitución. Al efecto, tiene presente lo siguiente:

Primero: Que el artículo 19 N° 3 efectivamente consagra un principio


general, como lo es el de la igual protección de la ley en el ejercicio
de los derechos, independiente del ámbito o rama jurídica donde se
pretenda tal ejercicio. Sin embargo, las concreciones que siguen en los
incisos siguientes hacen diferencias en cuanto al ámbito de los dere-
chos ejercidos, distinción que es precisamente acorde con el principio
de igualdad, pues no es lo mismo pretender derechos como actor en una
causa civil que hacerlo como infractor en una gestión administrativa o
como imputado en una penal. Estas diferencias están reconocidas por la
Constitución y deben ser respetadas por sus intérpretes.

Segundo: Que, para reconocer las diferencias aludidas en el razona-


miento anterior, debe tenerse presente, desde luego, el propio lenguaje
del artículo 19 N° 3, pues de él se siguen algunas diferencias en el
ámbito de aplicación. En efecto, en materia de defensa jurídica, las ga-
rantías constitucionales están establecidas en términos generales y por
ende, no cabe duda que rigen no sólo en el campo penal. La garantía de
un proceso justo y racional, incluyendo la legalidad del órgano, están
expresadas en términos generales, incluyendo a todo órgano que ejerce
jurisdicción y, por ende esta garantía general debe aplicarse no sólo al
proceso penal, sin perjuicio de que, como reconocieron los Comisio-
nados que participaron en su redacción, la racionalidad y justicia de

340
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

un procedimiento puede exigir diversas cosas según la materia que se


trate de juzgar. Diverso es, en cambio, el lenguaje del inciso séptimo en
cuanto establece que la ley no puede presumir de derecho la responsa-
bilidad penal. No corresponde dilucidar en esta oportunidad el alcance
del precepto, pero es evidente que su extensión a otros tipos de respon-
sabilidad resulta, a lo menos, problemática. SÍ se hace aplicable a otros
ámbitos, debe extenderse por analogía y reconociendo las diferencias.
Por su parte, el principio de irretroactividad del inciso siguiente está,
al menos en su lenguaje, también referido a delitos y penas, por lo que
no podría concluirse sin más que su ámbito de aplicación excede el
derecho penal.

Tercero: Que los principios de tipicidad y de reserva legal contenidos


en el inciso final que ahora nos ocupa dispone que: "Ninguna ley podrá
establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente
descrita en ella ", Para determinar el alcance o ámbito de aplicación de
este precepto más allá de lo penal, resulta fundamental determinar que
ha de entenderse por pena y particularmente establecer si una multa del
derecho administrativo puede ser considerada como tal. Es bien sabido
que tanto el derecho penal como el administrativo pueden establecer
multas. La cuantía de las fijadas en este último suelen incluso ser más
altas que las del derecho penal. Sin embargo, debe anotarse que unas y
otras tienen una diferencia cualitativa importante. Las multas del dere-
cho penal, en caso de no pago, pueden llevar a la pérdida de la libertad;
las del derecho penal son "transformables en privación de libertad". En
cambio, las del derecho administrativo pueden afectar el patrimonio,
pero no la libertad. Si pretendieran hacerlo, deberían ser consideradas
penas. Es posible que esa diferencia cualitativa haya determinado que
la definición legal de pena excluya expresamente las multas adminis-

341
ANEXOS

trativas. En efecto, el Código Penal, en una norma que existía a la fecha


en que se elaboró la Constitución y que sigue vigente hoy establece
que "no se reputan penas... las multas y demás correcciones que los
superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su
jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas", (énfasis añadi-
do). Si bien esta definición legal no es general para el derecho y está
establecida en una norma de rango inferior a la Constitución denota la
diferencia que nuestro sistema jurídico penal ha hecho y hace entre las
sanciones administrativas y las penales.

Cuarto: Que quienes elaboraron el texto de la Constitución estaban


concientes de esta diferencia entre penas y sanciones administrativas
y propusieron este vocablo y no el más genérico de "sanciones", como
hacen otros textos constitucionales que le sirvieron de modelo. Esta di-
ferencia difícilmente puede estimarse como una inadvertencia. Enrique
Evans, uno de quienes participaron activamente en la redacción del pre-
cepto en su texto "Los Derechos Constitucionales", señala: "Téngase
presente, en todo caso, que ¡as mu/tas que aplique la Administración
no son 'penas', pero para imponerlas rige la obligación que pesa sobre
toda autoridad de someterse a las garantías de un racional y justo pro-
cedimiento" (página 150, Tomo 2, 3a edición, 2004).

Quinto: Que existen otra serie de diferencias que la doctrina se ha en-


cargado de analizar entre las penas y otras sanciones, particularmente
relativas a las finalidades retributivas y preventivas de las primeras y el
puramente preventivo y de política general de las segundas, así como
respecto de los órganos que pueden aplicarlas y de los sujetos que pue-
den padecer unas y otras. No parece que esas diferencias o el debate
acerca de similitudes sea especialmente relevante aquí. Lo fundamental

342
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

para un juez no está tanto en este ejercicio como en determinar si el de-


recho vigente establece unas mismas reglas constitucionales para am-
bos tipos de sanciones o si las trata con estatutos diversos. Como hemos
podido apreciar, el lenguaje constitucional claramente las distingue.

Sexto: Que otro de los más influyentes constitucionalistas chilenos,


activo participante en la elaboración del texto constitucional reconoce
también que los tres últimos incisos del numeral 3o del artículo 19, son,
a diferencia de los anteriores aplicables sólo al juzgamiento penal. Lue-
go de transcribir el inciso sexto del número 3 del artículo 19 señala este
autor: "Debemos recordar que, según anunciamos en el N° 68 de este
volumen, el precepto recién copiado, junto con aquellos contemplados
en los dos incisos finales del mismo articulo, fija algunas bases del
procedimiento v del juzgamiento penal". (Alejandro Silva Bascuñán,
Tratado de Derecho Constitucional, Tomo XI, páginas 156 y 157, én-
fasis añadido).

Séptimo: Que si atendemos ahora al elemento sistemático de interpreta-


ción resulta también claro que el sistema jurídico chileno y el derecho
constitucional en particular no tratan del mismo modo el derecho a la
libertad y a la seguridad personal y sus restricciones, que es lo que está
en juego en el caso de las penas y el derecho a emprender y desarrollar
actividades económicas y a la propiedad, que es lo restringido por el
derecho administrativo sancionador en este caso. En efecto, el texto
Constitucional distingue claramente ambos estatutos, con garantías que
no sólo se encuentran en preceptos diversos sino que difieren en su con-
tenido, como puede apreciarse de la lectura del numeral 7o del artículo
19 o de las diferencias entre las acciones cautelares de amparo y de pro-
tección. Es el texto constitucional el que establece diferencias al tratar

343
ANEXOS

la actividad del Estado que sanciona a personas naturales con penas que
son o pueden llegar a ser privativas de su libertad que cuando establece
reglas para regular y sancionar a personas, pero especialmente a empre-
sas que desarrollan una actividad económica lícita. Es la Constitución
la que ha establecido diferencias entre la libertad personal, por una par-
te y la libertad económica y de emprendimiento, por otra.

Octavo: Que la doctrina que asimila el derecho administrativo sancio-


nador y el derecho penal se funda, con frecuencia, en su similar natu-
raleza ontológica. Para jueces llamados a fallar en conformidad a dere-
cho, el problema que deben dilucidar no dice relación con "naturalezas
ontológicas", si es que las figuras creadas por normas jurídicas, aunque
fundadas, en juicios morales, puedan tenerlas. Para un juez llamado a
fallar en conformidad al derecho, en este caso, el constitucional, la pre-
gunta es si ta Constitución ha o no asimilado los estatutos básicos del
derecho penal y los del derecho administrativo que limita y sanciona
actividades económicas lícitas. La respuesta es no y, por ende, no debe
confundirse el estatuto de la libertad personal con aquel de la libertad
económica. No se trata de establecer primacías, sino diferencias.

Noveno: Que si intentamos dilucidar la intención o espíritu del artículo


19 N° 3, ella también nos conduce a rechazar la tesis de asimilar el esta-
tuto constitucional de las penas con el de las sanciones administrativas.
Desde luego, se han citado en los razonamientos cuarto y sexto de esta
prevención la doctrina de dos de los más influyentes redactores de este
precepto y ambos coinciden en que el precepto no se dictó para aplicar-
se más allá de lo penal. Al revisar las actas de la Comisión de Estudios
de la Nueva Constitución en que se discute el contenido de esta norma,
resulta claro el propósito de los comisionados de aplicar algunos de

344
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

sus incisos más allá del ámbito penal. Así, por ejemplo, ocurrió con el
justo y racional procedimiento, aunque reconociendo diferencias según
lo que se tratara de juzgar. Esta voluntad, en cambio no se manifiesta
respecto de los dos últimos incisos del numeral 3 del artículo 19. Si se
revisan los ejemplos y situaciones que los Comisionados ponen al dis-
cutirlas se advertirá que ellos consisten en casos estrictamente penales,
salvo una de don Alejandro Silva Bascuñán quien propone que la garan-
tía de la irretroactividad cubra no sólo las sanciones penales, sino toda
sanción. La propuesta se deja para una posterior discusión, la que luego
no se verifica, al menos según el registro de sus actas según consta en
actas de la sesión 212. Don Enrique Evans, activo participante en ese
debate reconoce en su obra "Los Derechos Constitucionales", páginas
129 y 130, que se propuso extender las garantías de los tres últimos
incisos a toda sanción, pero que ello no se concretó: "Todo el contenido
de los tres últimos incisos del N° 3 que estamos relatando fue estudia-
do, en especial, en la Sesión 113, de 10 de abril de 1975, de la CENC.
Es conveniente advertir que allí se planteó, por los señores Ortúzar
(pág. 5), Silva (págs. 5 y 6) y Evans (pág. 7), el que los principios que
están en los tres incisos que veremos debían aplicarse no sólo a las san-
ciones penales sino a toda sanción de otra naturaleza, aplicada por los
tribunales o la Administración. Si bien esta tesis no se concretó en los
preceptos finales que veremos, ella confirma la tesis del constituyente
de exigir el sometimiento del órgano que ejerce, permanente o acciden-
talmente, jurisdicción, a las reglas de un racional y justo procedimien-
to, como ya lo indicamos en la página 44 de esta obra " (Los Derechos
Constitucionales, Tomo II, págs. 149 y 150, énfasis añadido).

Décimo: Que, más allá de la interpretación del texto constitucional,


existen múltiples autores que sostienen la conveniencia de aplicar to-

345
ANEXOS

das las garantías constitucionales del derecho penal al administrativo


sancionador, dada la elaboración y precisión que tales garantías tienen
y la capacidad que han demostrado en la defensa de la libertad, lo que
trasladaría esa certeza desde el ámbito penal al administrativo sancio-
nador. Sin perjuicio que esa es una discusión de mérito, es del caso
destacar que toda esa doctrina y los sistemas jurídicos que la han segui-
do, han debido aceptar que el estatuto constitucional del derecho penal
debe aplicarse al derecho administrativo sancionador con "matices",
"adaptaciones", "flexibilidades", aplicando iguales principios, "pero no
de la misma manera", "minorado" o "con menor exigencia" que en el
derecho penal. Al darse el paso de la asimilación debe, en consecuen-
cia, matizarse la aplicación de los tradicionales principios del derecho
penal, perdiéndose así la misma ventaja de la certeza que se trataba
de alcanzar. Esta incerteza está precisamente provocada por que las
"matizaciones" deben hacerse al margen de preceptos constitucionales
claros. Aunque se adopte entonces la doctrina que asimila ambos siste-
mas, se hace necesario luego reconocer las diferencias y construir una
línea jurisprudencial y doctrinaria propia del Derecho Administrativo,
en conformidad a los principios de esta rama y teniendo especialmente
presente las garantías patrimoniales y de la libertad económica y no las
de la libertad personal, cuando son las primeras y no las segundas las
que están enjuego.

Vdécimo: Que los valores de la democracia constitucional no exigen


asimilar el principio de la legalidad del derecho penal al administrativo
sancionador. Tampoco lo descartan. Signo de ello es que mientras al-
gunas democracias constitucionales ya asentadas, como la alemana y la
española la han acogido (la primera desde fines de los 60 del siglo pasa-
do y la segunda a partir de 1972 y luego con fuerza después de la apro-

346
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

bación de su Constitución), otras como Francia e Italia no lo han hecho.


La doctrina nacional que propugna esta asimilación ha seguido de cerca
la jurisprudencia y a los autores españoles. Para jueces constitucionales
no es un hecho menor anotar que en el caso español, a diferencia del
chileno existe un precepto en la Carta Fundamental que sujeta a toda
sanción y no sólo a las penas al principio de legalidad (artículo 25.1. del
texto constitucional español). La asimilación en ese país resulta enton-
ces obligada por el texto constitucional que la legitima.

Duodécimo: Que, en consecuencia, ni en el lenguaje, ni en el espíritu


del inciso final del artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental, interpre-
tado a la luz de los elementos gramatical, lógico, sistemático e histórico
es posible encontrar base de sustentación a la tesis de que las garantías
del derecho penal deben aplicarse al derecho administrativo sanciona-
dor. El debate doctrinario acerca de la conveniencia de hacerlo es uno
de mérito y que no resulta concluyente. La aplicación tampoco resulta
necesaria para la defensa de los derechos fundamentales, máxime si el
principio de legalidad, a nuestro juicio con contornos más adecuados,
resulta aplicable, como en la especie, en razón de los derechos que afec-
ta la actividad sancionadora del Estado.

Decimotercero: Que esta prevención se aparta de un precedente del Tri-


bunal, particularmente de la sentencia Rol N° 244 de 26 de agosto de
1996 relativo a la Ley de Caza, pero las razones antes expuestas me
obligan a hacerlo. Ajuicio de este Ministro, esta tesis no se aparta de
la sentencia Rol N° 46 de 21 de diciembre de 1987, pues las sanciones
que se le pretendía aplicar en ese caso a Clodomiro Almeyda, conteni-
das en el entonces vigente artículo 8o de la Constitución, sí eran, por su
naturaleza, sanciones de carácter penal, aunque estuvieran contenidas
en el texto constitucional.

347
ANEXOS

El Ministro señor Mario Fernández Baeza previene que no comparte


el considerando vigésimo séptimo del fallo, en concordancia con su
prevención formulada en el fallo Rol N° 480, de 27 de julio de 2006,
de este tribunal.

Se previene que los Ministros señores Marcelo Venegas Palacios y En-


rique Navarro Beltrán, concurren al fallo y tienen presente, adicional-
mente, las siguientes motivaciones:

1. Que, como se ha señalado, los artículos 6o y Ia de la Constitu-


ción Política de la República se refieren específicamente a los
principios que conforman el Estado de Derecho y, en particular,
a la sujeción de todas las autoridades -cualquiera sea su natura-
leza o función- a la Carta Fundamental y a las leyes. En efecto,
el artículo 6o obliga a todos los órganos del Estado a "someter
su acción a ¡a Constitución y a las normas dictadas conforme
a ella". Por su lado, el artículo 7o indica que: "los órganos del
Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus in-
tegrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba
la ley"; por lo que, bajo sanción de nulidad y responsabilidad,
"ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas
pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordi-
narias, otra autoridad o derechos que los que expresamente ¡es
hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes ".

2. Que este denominado "principio de la competencia " es reiterado


en el artículo 2o de la Ley N° 18.575, sobre bases generales de
la administración del Estado, conforme al cual "los óiganos de
la Administración del Estado someterán su acción a las Consti-

348
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

tución v las leyes "; debiendo actuar dentro de su competencia;


razón por la cual "no tendrán más atribuciones que las que ex-
presamente les haya conferido el ordenamiento jurídico ".

3. Que de este modo, como se ha sostenido por la doctrina nacio-


nal, "el Derecho Administrativo comporta un postulado funda-
mental, el de la sumisión de la Administración al Derecho, lo
cual constituye una formulación muy general del principio de la
legalidad, reconocido en los artículos 6oy 7o de la Constitución
Política y en el artículo 2° de la Ley N° 18.575" (Oelckers Ca-
mus, Osvaldo, El principio de la legalidad, en La Administración
del Estado de Chile 1990-2000, 2000, p. 455).

4. Que ahora bien, en relación a lo que se discute en el caso de au-


tos, el artículo 19 de la Constitución Política, en su N° 3, relativo
a la igualdad ante la justicia, reconoce principios fundamentales
tales como el debido proceso, legalidad de la conducta sancio-
nada y de la pena y el de tipicidad. De acuerdo a este último,
la conducta sancionada debe encontrarse expresamente descrita
por la ley. Por lo mismo se ha definido la sanción administrati-
va como "un mal infligido por la Administración a un adminis-
trado como consecuencia de una conducta ilegal" (García De
Enterría, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II,
Madrid, 1992, p. 161).

5. Que específicamente en materia sancionatoria este mismo tri-


bunal ha señalado que: "los principios inspiradores del orden
penal contemplados en la Constitución Política de la República
han de aplicarse, por regla general, al derecho administrati-

349
ANEXOS

vo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius


puniendi propio del Estado ". Así se ha consignado que "entre
ellos, es necesario destacar los principios de legalidad y de ti-
picidad, los cuales no se identifican, sino que el segundo tiene
un contenido propio como modo de realización del primero. La
legalidad se cumple con la previsión de los delitos e infracciones
y de las sanciones en la ley, pero la tipicidad requiere de algo
más, que es la precisa definición de la conducta que la lev consi-
dera reprochable, garantizándose así el principio constitucional
de seguridad jurídica y haciendo realidad, junto a la exigencia
de una ley previa, la de una ley cierta ". Reafirmando lo anterior,
se ha destacado que los aludidos principios de legalidad y tipici-
dad "se encuentran consagrados en los incisos séptimo y octavo
del N° 3 o del articulo 19, de la Carta Fundamental, de acuerdo
con los cuales Ningún delito se castigará con otra pena que
la que señale una ley promulgada con anterioridad a su per-
petración, a menos que una nueva ley favorezca al afectado', y
Ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se
sanciona esté expresamente descrita en ella". De esta manera,
se ha concluido por este mismo tribunal, que: "la Constitución
precisa de manera clara que corresponde a la ley y sólo a ella
establecer al menos el núcleo esencial de las conductas que se
sancionan, materia que es así, de exclusiva y excInvente reserva
legal, en términos tales, que no procede a su respecto ni siquiera
la delegación de facultades legislativas ai Presidente de la Re-
pública, en conformidad con lo que dispone el artículo 61, inciso
segundo, de la Constitución Política ". (Rol N° 244, 26 de agosto
de 1996). En estricta concordancia con lo anterior, también este
tribunal ha señalado recientemente que: "los principios de! ar-

350
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

ticulo 19 NQ 3 de la Constitución, en la amplitud y generalidad


ya realzada, se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia
de toda diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el
órgano estatal involucrado, trátese de actuaciones judiciales,
actos jurisdiccionales o decisiones administrativas en que sea, o
pueda ser, afectado el principio de legalidad contemplado en la
Constitución, o ¡os derechos asegurados en el artículo 19 N° 3
de ella, comenzando con la igual protección de la ley en el ejer-
cicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella
disposición constitucional rigen lo relativo al proceso racional y
justo, cualquiera sea la naturaleza, el órgano o el procedimiento
de que se trate, incluyendo los de Índole administrativa, especial-
mente cuando se ejerce la potestad sancionadora o infraccional.
Por consiguiente, el legislador ha sido convocado por el Poder
Constituyente a ejercer su función en plenitud, esto es, tanto en
cuestiones sustantivas como procesales, debiendo en ambos as-
pectos respetar siempre lo asegurado por la Carta Fundamental
en el numeral referido ". (Rol N° 437, de 21 de abril de 2005).

6. Que de todo lo dicho se desprende de manera inequívoca que


este Tribunal Constitucional ha entendido, razonamiento que los
previnientes hacen suyo, que los principios de legalidad y tipici-
dad que inspiran el orden penal y que se encuentran recogidos en
los tres últimos incisos del N° 3 del artículo 19 se aplican tam-
bién a todas las manifestaciones del derecho sancionador del Es-
tado. Así por lo demás se desprende de la historia fidedigna del
establecimiento de esta norma, habida consideración que como
lo señaló el Presidente de la Comisión de Estudio de la Nueva

351
ANEXOS

Constitución: "en principio, hay opinión coincidente de todos


ios miembros de la Comisión, en e! sentido de considerar ¡a si-
tuación de todas ¡as leyes sancionatorias y no sólo las de orden
criminal" (sesión N° 113, 10 de abril de 1975, p. 10).

7. Que estos principios imponen, en palabras del Tribunal Consti-


tucional español, "la exigencia material absoluta de predeter-
minación normativa de las conductas v de las sanciones corres-
pondientes, exigencias que (...) afecta a la tipificación de las
infracciones, a la graduación v escala de las sanciones v a la
correlación entre unas y otras, de tal modo que (...) el conjunto
de las normas aplicables permita predecir, con suficiente grado
de certeza, el tipo v el grado de sanción susceptible de ser im-
puesta ". (T. Constitucional de España, sentencia de 29 de mar-
zo de 1990, citada en Garcia de Enterría, Eduardo y Fernández,
Tomás-Ramón, Derecho Administrativo, p. 177).

8. Que lo anterior, por lo demás, también ha sido sostenido en


diversos y reiterados fallos pronunciados por la propia Corte
Suprema de Justicia. Así, a fines del año pasado dicho máximo
tribunal precisa específicamente sobre el mismo punto que "el
principio de reserva o legalidad, como límite de la potestad
punitiva del Estado, apreciado para ¡os efectos del presente
análisis, bajo su vertiente de la tipicidad, -y de acuerdo con
cuyo enunciado, ninguna conducta puede sancionarse sin que
previamente haya sido descrita en la ley- se encuentra previsto
como un derecho fundamental de ¡as personas en el inciso final
del precitado articulo 19 N° 3 de ta Constitución; y su aplica-
ción tiene lugar tanto en el ámbito de la potestad sancionatoria

352
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

penal que ejercen los Tribunales de Justicia, en quienes radi-


ca la atribución exclusiva para imponer penas como en aquél
de la potestad sancionatoria administrativa, que se reconoce
a la Administración del Estado para sancionar determinadas
conductas infraccionales ". (Corte Suprema, 8 de diciembre de
2005, Rol N° 4.404-2005).

9. Que tan evidente es lo anterior que la propia Contraloría General


de la República ha dictaminado también que los principios del de-
recho penal son aplicables en el ámbito sancionador administra-
tivo. Así, se ha expresado que: "la potestad disciplinaria es una
manifestación de la potestad sancionatoria del Estado, la que, a
su vez, es junto a la potestad punitiva penal, una de las manifes-
taciones del ius puniendi general del Estado, razón por la cual ha
entendido también que los principios del Derecho Penal son apli-
cables al derecho sancionador disciplinario ". En apoyo de esta
tesis, se agrega por el organismo contralor que: "la doctrina v la
jurisprudencia, salvo excepciones, vienen insistiendo últimamente
en que todas las manifestaciones punitivas del Estado, incluidas
las que confiere el derecho disciplinario, tienen un fundamento
común, se aplican v justifican en virtud de un mismo ius puniendi,
de donde se deduce que le son aplicables grosso modo los mismos
principios y reglas, por lo general extraídas del derecho penal"
(Contraloría General de la República, Dictamen N° 14.751, de 22
de marzo de 2005).

10. Que en armonía con lo anterior, la doctrina nacional y extranjera


de los ius publicistas también ha sido concluyeme sobre el pun-
to, en cuanto a que: "hoy existe una verdadera transformación

353
ANEXOS

del sistema vigente de sanciones administrativas, que más que


desconocerlas, intenta adecuar su existencia con ¡os principios
del debido proceso, tipicidad y legalidad, lo que implica la ne-
cesidad de proyectar el campo de las sanciones administrativas
las categorías más depuradas del derecho penal. Esta proyec-
ción no viene dada por un mero capricho o una analogía sin
fundamento, sino porque esta doctrina nos advierte una clara
identidad entre las sanciones administrativas y las puramente
penales". (Mendoza Zúñia, Ramiro, Del recurso de reposición
administrativo y su aplicación ante la ley especial, Actualidad
Jurídica 8, 2003, p. 286). Por lo mismo, "la administración no
puede crear, por propia iniciativa, sanciones contra los adminis-
trados, por cuanto ¡a determinación de las conductas punibles y
las respectivas sanciones son de atribución exclusiva del legis-
lador, competencia indelegable que le pertenece constitucional-
mente " (Dromi, Roberto, Derecho Administrativo, p. 268). En
concordancia con lo anterior se ha sostenido que: "es preciso
reclamar que, atendido el campo cada vez más extenso abarcado
por las regulaciones administrativas, en lo sucesivo se intente
una tipificación precisa de las conductas que las infringen. Na-
turalmente las descripciones correspondientes no pueden ser tan
minuciosas como las penales. Sin embargo, deben contemplar,
por lo menos, los limites generales, más allá de los cuales se
prohibe a la Administración toda intervención punitiva ". (En-
rique Cury, Derecho Penal, Parte General, Tomo I, p. 81). Lo
anterior incluso motivó a que en el Coloquio de Estocolmo de la
Asociación Internacional de Derecho Penal, se acordara al efec-
to que: "la definición tanto de las infracciones administrativas
como de las sanciones que les son aplicables debe ser precisada

354
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

de acuerdo con el principio de legalidad". Conviene recordar


en tal sentido, que el proyecto de ley que establece las bases de
los procedimientos administrativos sancionatorios, en primer
trámite constitucional, reafirma el principio de tipicidad en tanto
sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones
del ordenamiento jurídico previstas como tales en la ley y en los
reglamentos dictados conforme a ella (Boletín N° 3.475-06).

11. Que específicamente en relación al requerimiento que motiva


estos autos, el artículo 15 de la Ley N° 18.410 faculta a la Su-
perintendencia de Electricidad y Combustible para sancionar a
las empresas sujetas a su fiscalización no sólo por las infrac-
ciones de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas
con electricidad, gas y combustibles líquidos, sino que además
incluso frente a un mero incumplimiento de las instrucciones r
órdenes que imparta la propia Superintendencia. Esta disposi-
ción, en principio, satisface el principio de legalidad, tal como lo
ha señalado expresamente sobre el punto la doctrina (Aguerrea
Mella, Pedro, Acerca de los límites de la potestad sancionadora
de la Administración, Tesis para optar al grado de Magíster de
Derecho Público, Universidad Católica, 2005, Inédita, p. 91).

12. Que sin embargo, como se ha consignado, el precepto legal refe-


rido precedentemente autoriza al propio organismo fiscalizador
sectorial, la Superintendencia de Electricidad y Combustible, a
sancionar eventualmente no sólo las conductas tipificadas en la
ley y en los reglamentos dictados por expreso mandato del le-
gislador, sino que incluso aquellas que pudieren establecerse en
instrucciones y órdenes emanadas de la propia Superintendencia;

355
ANEXOS

lo que deberá contrastarse, en su caso, con los principios de tipi-


cidad y legalidad, desde el momento que la autoridad administra-
tiva por sí y ante sí —y sin suficiente respaldo legal— estaría deter-
minando la conducta a sancionar, la que puede llevar aparejado
multas de hasta diez mil unidades tributarias anuales, y respecto
de cuya imposición puede reclamarse a los tribunales de justicia,
siempre que se consigne previamente un determinado porcentaje
de la misma. Las entidades administrativas que supervigilan las
diversas actividades sectoriales económicas ciertamente tienen
facultades fiscalizadoras, pero circunscritas en su alcance y con-
tenido a lo ordenado al efecto por el legislador, careciendo por
tanto de atribuciones "normativas".

13. Que evidentemente la conducta debe estar descrita en su esencia


en la ley, tal como lo ha sostenido la jurisprudencia de este mis-
mo Tribunal y de la Corte Suprema y la doctrina referida en los
razonamientos precedentes, en estricta armonía con lo ordenado
imperativamente en el artículo 19 N° 3 de la Constitución Polí-
tica de la República, que consagra el principio de tipicidad, el
que como se ha indicado resulta plenamente aplicable en materia
sancionatoria administrativa. Debe sí tenerse presente, como la
ha indicado la doctrina más autorizada sobre la materia, que: "la
descripción rigurosa y perfecta de la infracción es, salvo excep-
ciones, prácticamente imposible. El detallismo del tipo tiene su
limite. Las exigencias maximalistas sólo conducen, por tanto,
a la parálisis normativa o a las nulidades de buena parte de
las disposiciones sancionadoras existentes o por dictar " (Nieto
García, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 1993,
p. 215). De modo tal que, si bien es posible que la potestad re-

356
D E R E C H O ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

glamentaria pueda complementar al legislador en aspectos no


esenciales, esto es, accidentales y no substanciales, y por cierto
con estricta subordinación a la misma; ello resulta inadmisible de
manera autónoma y aún más respecto de las órdenes e instruccio-
nes que imparta la propia Superintendencia, normativa ésta que
usualmente carece de la debida publicidad -pudiendo incluso ser
verbal- y ni siquiera se encuentra sujeta al control de juridicidad
por parte de la Contraloría General de la República, a través de la
toma de razón, como sí ocurre en principio respecto de la potes-
tad reglamentaria de ejecución de ley. Un razonamiento contrario
importaría establecer una verdadera "legislación irregular", ajena
por completo al mandato soberano que el Constituyente entrega
exclusiva y excluyentemente a los colegisladores, democrática-
mente elegidos por los ciudadanos. La adecuada descripción de
la conducta sancionada por parte del legislador ciertamente cons-
tituye un imperativo constitucional que se vincula estrechamente
con la circunstancia que las sanciones importan afectación de
derechos fundamentales, como la propiedad, la libertad de em-
prender e incluso en ciertos casos la propia libertad personal,
los que sólo admiten limitaciones a través de normas legales y
siempre y cuando no afecten los derechos en su esencia, como lo
preceptúa el artículo 19 N° 26 de la Constitución Política de la
República. Cierto es que el Estado debe ejercer severamente sus
funciones fiscalizadoras, como por lo demás se desprende del ar-
tículo Io de la Carta Fundamental, pero ello jamás debe importar
la afectación de los derechos fundamentales de la persona, sea
ésta natural o jurídica.

14. Que sin embargo, en el caso de autos, tal como se señala en el


considerando vigésimo tercero, lo que se imputa a las recurren-

357
ANEXOS

tes es el eventual incumplimiento de deberes esenciales conteni-


dos en normas legales, sustancialmente al deber de coordinación
de las empresas a que alude el artículo 81 del D.F.L. N° 1/82;
no correspondiendo, en consecuencia, juzgar en esta causa la
inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 15 de la Ley
N° 18.410, en cuanto faculta para sancionar incumplimientos de
normas eventualmente infralegales, en términos aislados y des-
vinculados de los preceptos legales ya citados.

Redactó la sentencia el Ministro señor Jorge Correa Sutil y las preven-


ciones sus autores.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su


Presidente don José Luis Cea Egaña y los Ministros señores Juan Co-
lombo Campbell, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake
Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios,
señora Marisol Peña Torres y Enrique Navarro Beltrán. Autoriza el Se-
cretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.

Rol N° 479-2006.

358
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD FORMULADO POR


IBEROAMERICANA DE ENERGÍA IBENER S.A., PARA QUE SE
DECLARE INAPLICABLE POR INCONSTITUCIONAL1DAD EL
ART 3 o , N° 17, INCISO 4 o , Y N° 23 INCISO I o ; DEL ART 15; DEL
ART. 16, N° 2, Y ARTÍCULO 16 DE LA LEY N° 18.410. Y EL N° l
DEL ART. 81 DEL D.F.L. N° 1 DE 1982, POR SER CONTRARIOS A
LA CONSTITUCIÓN.

Santiago, veintisiete de julio de dos mil seis.

VISTOS:

Con fecha 13 de abril de 2006, Iberoamericana de Energía Ibener S.A.,


ha interpuesto un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucio-
nalidad respecto de diversas disposiciones de la Ley N° 18.410, Ley
Orgánica de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles; y del
D.F.L. N° 1, del Ministerio de Minería de 1982, Ley Eléctrica:

Esta acción se ha formulado en relación a la causa por reclamación de


ilegalidad que se sigue ante la Corte de Apelaciones de Santiago, cara-
tulada "Iberoamericana de Energía Ibener S.A. con Superintendencia
de Electricidad y Combustibles".

Las normas impugnadas en el requerimiento expresan:

De la Ley N° 18.410, Ley Orgánica de la Superintendencia de Electri-


cidad y Combustibles:

"Artículo 3o.- Corresponderá a la Superintendencia de Electricidad y


Combustibles:

359
ANEXOS

17.- Resolver, ovendo a los afectados, los reclamos que se formulen


por, entre o en contra de particulares, consumidores y propieta-
rios de instalaciones eléctricas, de gas y de combustibles líqui-
dos, en general, y que se refieran a cualquier cuestión derivada
de los cuerpos legales o reglamentarios cuyo cumplimiento le
corresponde fiscalizar.

Los reclamos serán comunicados por la Superintendencia a los


afectados, fijándoles un plazo prudencial para informar. Si di-
cho informe fuere suficiente para esclarecer la cuestión debati-
da, dictará resolución inmediata. Si el af ectado no contestare en
el plazo fijado o si el hecho imputado fuere estimado de grave-
dad. ¡a Superintendencia deberá disponer que se practique una
investigación que le permita formarse juicio completo y dictar la
resolución que sea procedente.

En las resoluciones que dicte podrá aplicar multas u otras san-


ciones, conforme lo autoriza esta ley.

Del mismo modo, aunque no medie reclamo, en los casos en que


la Superintendencia compruebe infracciones de las normas cuyo
cumplimiento le corresponde fiscalizar, podrá aplicar a los in-
fractores las sanciones referidas.

La forma de tramitación, los plazos, los requisitos que deben


cumplir las diligencias y actuaciones y la aplicación de sancio-
nes. así como la interposición de recursos en contra de las refe-
ridas resoluciones, se ajustarán a lo dispuesto en el Titulo IV de
esta ley y a lo que disponga el reglamento respectivo.

360
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

23. - Sancionar el incumplimiento de las normas técnicas y reglamen-


tarias vigentes o que se establezcan en virtud de la legislación
eléctrica, de gas y de combustibles líquidos relativas a las ins-
talaciones correspondientes, con desconexión de éstas, multas o
ambas medidas ".

"Artículo 15.- Las empresas, entidades o personas naturales, sujetas a


la fiscalización o supervisión de la Superintendencia, que incurrieren
en infracciones de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas
con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en incumplimiento de
¡as instrucciones y órdenes que les imparta la Superintendencia, po-
drán ser objeto de la aplicación por ésta de las sanciones que se seña-
lan en este Titulo, sin perjuicio de las establecidas específicamente en
esta ley o en otros cuerpos legales.

Para los efectos de la aplicación de las sanciones a que se refiere el


inciso anterior, las inj'racciones administrativas se clasifican en graví-
simas, graves y leves.

Son infracciones gravísimas los hechos, actos u omisiones que contra-


vengan las disposiciones pertinentes y que alternativamente:

1. Hayan producido la muerte o lesión grave a las personas, en


los términos del artículo 397, N° 1°. del Código Penal;

2. Hayan entregado información falseada que pueda afectar el


normal funcionamiento del mercado o los procesos de regula-
ción de precios;

3. Hayan afectado a la generalidad de los usuarios o clientes


abastecidos por el infractor, en forma significativa;

361
ANEXOS

4. Hayan alterado la regularidad, continuidad, calidad o seguri-


dad del servicio respectivo, más allá de los estándares permiti-
dos por las normas y afecten a lo menos al 5% de los usuarios
abastecidos por la infractora;

5. Hayan ocasionado una falla generalizada en el funcionamien-


to de un sistema eléctrico o de combustibles, o

6. Constituyan reiteración o reincidencia en infracciones califi-


cadas como graves de acuerdo con este artículo.

Son infracciones graves, los hechos, actos u omisiones que contraven-


gan las disposiciones pertinentes y que, alternativamente:

1. Hayan causado lesiones que no sean las señaladas en el núme-


ro 1. del inciso anterior, o signifiquen peligro para la seguri-
dad o salud de las personas;

2. Hayan causado daño a los bienes de un número significativo de


usuarios;

i. Pongan en peligro la regularidad, continuidad, calidad o segu-


ridad del ser\'icio respectivo;

4. Involucren peligro o riesgo de ocasionar una falla generaliza-


da del sistema eléctrico o de combustibles;

5. No acaten las órdenes e instrucciones de la autoridad y, en el caso


de un sistema eléctrico, incumplan las órdenes impartidas por el

362
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

respectivo organismo coordinador de la operación, de lo cual se


deriven los riesgos a que se refieren los números anteriores;

6. Constituyan una negativa a entregar información en los casos


que la ley autorice a la Superintendencia o a la Comisión Na-
cional de Energía para exigirla;

7. Conlleven alteración de los precios o de las cantidades sumi-


nistradas, en perjuicio de los usuarios, u

8. Constituyan persistente reiteración de una misma infracción


calificada como leve de acuerdo con este articulo.

Son infracciones leves los hechos, actos u omisiones que contravengan


cualquier precepto obligatorio y que no constituyan infracción gravísi-
ma o grave, de acuerdo con lo previsto en los incisos anteriores ".

"Artículo 16.- De acuerdo con la naturaleza y gravedad de las infrac-


ciones, determinada según lo previsto en las normas del presente Títu-
lo, éstas podrán ser objeto de las siguientes sanciones:

1. Amonestación por escrito;

2. Multa de una unidad tributaria mensual a diez mil unidades


tributarias anuales;

3. Revocación de autorización o licencia;

4. Comiso;

363
ANEXOS

5. Clausura temporal o definitiva, v

6. Caducidad de la concesión provisional.

Para la determinación de las correspondientes sanciones, se conside-


rarán las siguientes circunstancias:

a) La importancia del daño causado o del peligro ocasionado.

b) El porcentaje de usuarios afectados por la infracción.

c) El beneficio económico obtenido con motivo de la infracción.

d) La intencionalidad en la comisión de la infracción y el grado


de participación en el hecho, acción u omisión constitutiva de
la misma.

e) La conducta anterior.

f) La capacidad económica del infractor, especialmente si se com-


promete la continuidad del servicio prestado por el afectado ".

"Articulo 16 A.- Sin perjuicio de las sanciones que establezcan leyes


especiales, las infracciones tipificadas precedentemente podrán ser
sancionadas con:

1.- Multa de hasta diez mil unidades tributarias anuales, revoca-


ción de autorización o licencia, comiso o clausura, tratándose
de infracciones gravísimas, conf orme a lo establecido en el ar-
ticulo 15;

364
DÍ RI LHO A D M I N I S T R A T I V O SANCIONADOR

2.- Multa de hasta cinco mil unidades tributarias anuales, revocación


de autorización o licencia, comiso o clausura, tratándose de in-
fracciones graves, de acuerdo con el articulo antes citado, y

3.- Multa de hasta quinientas unidades tributarias anuales o amo-


nestación por escrito, tratándose de infracciones leves".

Del D.F.L. N° 1, del Ministerio de Minería, de 1982, en adelante Ley


General de Servicios Eléctricos:

'"''Articulo 81. Los concesionarios de cualquier naturaleza están obli-


gados a llevar a cabo i a inteconexión de sus instalaciones cuando con
informe de la Comisión se determine mediante decreto supremo del
Ministerio del Interior.

La operación de las instalaciones eléctricas de que operen interconec-


tadas entre si, deberá coordinarse con el fin de:

1.- Preservar la seguridad de! servicio en el sistema eléctrico:

2.- Garantizar la operación más económica para el conjunto de


las instalaciones del sistema eléctrico:

3- Garantizar el acceso abierto a los sistemas de transmisión


tmncaly de subtransmisión, en conformidad a esta ley.

Esta coordinación deberá efectuarse a través de un Centro de Despa-


cho Económico de Caiga, de acuerdo a las normas y reglamentos que
proponga la Comisión.

365
ANEXOS

Dispuesta ia interconexión según ¡o establecido en el inciso 1° de este


articulo y en caso de falta de acuerdo entre los concesionarios sobre la
forma de realizar la inteconexión y de efectuar el transporte o transferen-
cia de la energía, la Comisión oirá a los concesionarios y entregará una
recomendación al Ministerio del Interior quien resolverá al respecto.

La operación de aquellas centrales y sistemas de transmisión que no


habiéndose establecido mediante concesión, operen en sincronismo
con un sistema eléctrico, deberá ceñirse a las normas y reglamentos de
coordinación de la operación que se mencionan en este artículo ".

En relación al artículo 3 o , N° 17, inciso cuarto; N° 23, inciso primero, y


artículo 15 inciso primero de la Ley de la Superintendencia, el recurrente
los considera inconstitucionales en cuanto confieren competencia a la Su-
perintendencia para aplicar sanciones por la infracción de normas legales,
que no satisfacen el principio de la tipicidad de la falta y de la pena, y
también de normas reglamentarias, lo que atenta contra el principio de
reserva legal en materia de derecho administrativo sancionatorio.

En tanto, respecto del artículo 16 N° 2 y artículo 16 A de la Ley de la


Superintendencia, los considera atentatorios contra el principio de re-
serva legal de la pena que exige una razonable especificidad de la mis-
ma, en el contexto de una conducta y una pena contenida en una norma
única o fácilmente asociable.

Respecto del artículo 81 N° 1 de la "Ley Eléctrica", el requirente con-


sidera que la descripción de la conducta no satisface el principio de
tipicidad, sino que enuncia un deber genérico -coordinarse con el fin
de...-, y establece un bien jurídico como es la "seguridad del servicio
en el sistema eléctrico

366
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

De esta forma, en su conjunto, las normas impugnadas atentarían direc-


tamente contra los derechos constitucionales contemplados en el artícu-
lo 19 N° 3 y lo dispuesto en los artículos 5o a T de la Constitución, ya
que crean las bases de un derecho sancionatorio en materia eléctrica
inconstitucional, con amplio margen de discrecionalidad a favor de la
autoridad físcalizadora.

Señala que, en virtud de estas normas impugnadas, es posible aplicar


penas dentro de un amplio rango por contravenciones a lo dispuesto
en disposiciones genéricas que no describen el núcleo central de una
conducta específica, y además, por infracción a deberes contenidos en
simples normas reglamentarias o meras instrucciones.

Con fecha 20 de abril de 2006 la Segunda Sala del Tribunal Constitu-


cional declaró admisible el requerimiento, ya que constaba que la causa
se encontraba pendiente ante la Corte de Apelaciones de Santiago; que
los preceptos legales impugnados, considerados en su conjunto, podían
resultar decisivos en la gestión indicada, y que la acción se encontraba
razonablemente fundada, todo lo cual permitía establecer que se había
dado cumplimiento a los requisitos establecidos en el artículo 93 inciso
undécimo de la Constitución. El Tribunal suspendió el procedimiento y
dio curso progresivo a los autos.

La requirente desarrolla los aspectos constitucionales fundantes de su


petición de inaplicabilidad en los siguientes capítulos.

I. Ius puniendi y derecho sancionatorio administrativo

Señala que el ius puniendi se ha definido como "la potestad penal del
Estado de declarar punibles determinados hechos a los que impone pe-

367
ANEXOS

ñas o medidas de seguridad", por lo que comprende la posibilidad del


Estado de establecer conductas u omisiones obligatorias y las penas
aplicables por parte de un organismo de la administración. Esto confor-
ma el derecho sancionatorio administrativo.

Expresa que aunque hay opiniones en torno a que la sola existencia a


nivel legal de un derecho sancionatorio administrativo adolecería de
inconstitucionalidad, por lo que la aplicación de penas por parte de un
órgano de la administración y dentro de un proceso con escasos res-
guardos formales, constituiría un juzgamiento por una "comisión es-
pecial", considera que para efectos del requerimiento es posible que
bajo el amparo constitucional la ley cree un sistema sancionatorio ad-
ministrativo, dotando al órgano administrativo de la facultad para apli-
car sanciones con base en un procedimiento regulado también a nivel
legal. Sin embargo, dicho sistema debe rodearse de las garantías cons-
titucionales aplicables por expreso mandato constitucional, esto es, que
su regulación sea establecida en una norma de rango legal y contenga
las garantías del racional y justo procedimiento.

A su juicio, para que el derecho sancionatorio administrativo sea cons-


titucionalmente lícito, debe ser parte del derecho penal sustantivo gene-
ral contenido y reconocido en el artículo 19 N° 3 de la Constitución.

A nivel constitucional la existencia de derechos y garantías consagradas


en tal jerarquía, exige que las excepciones que contemple sean estable-
cidas al mismo nivel normativo e interpretada de manera restrictiva.

Concluye que es constitucionalmente lícita la existencia de un derecho


sancionatorio administrativo, como parte del ius poniendi general del
Estado reconocido en el artículo 19 N° 3 de la Constitución, pero de

368
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

igual forma le son aplicables las garantías contenidas en relación a este


tema, es decir, el principio de la culpabilidad, la reserva de ley, de la
tipicidad de la conducta y la legalidad de la pena.

II. Principio de reserva legal del delito y de la pena como garan-


tía constitucional

Respecto de este capítulo, indica que es una especificación del principio


general de la juridicidad propia del derecho público. Este principio señala
que debe ser una norma de rango legal la que establezca la descripción
del delito o infracción y la pena o sanción precisamente aplicable.

Será así el órgano legislativo el que establezca las conductas que se


sancionarán y de qué forma se procederá.

En cuanto a la acción u omisión punible, argumenta que este principio


constitucional -aplicable al derecho penal y al derecho sancionatorio
administrativo- no permite que las conductas que se sancionen sean es-
tablecidas por normas reglamentarias, generales o específicas. De igual
forma, postula que la pena específicamente asociada a una conducta
punible, declarada por ley, debe estar establecida también en una norma
de rango legal. Específicamente, el artículo 19 N° 3, incisos penúltimo
y último establecen este principio.

Colige la actora que, como garantía constitucional: a) operan como un


límite a la soberanía del Estado, y b) están dentro de la esfera de protec-
ción del individuo, por lo que las garantías subyacentes no pueden ser
desconocidas por el legislador. Se trata, por tanto, de aquellas materias
que el artículo 63 N° 2 de la Constitución indica como las que deben ser

369
ANEXOS

reguladas por una ley, por lo que no pueden ser entregadas por remisión
a una entidad reglamentaria. Por lo tanto, no puede aplicarse una san-
ción por violar un deber o desarrollar una conducta establecida en una
norma meramente reglamentaria.

Respecto del alcance de la reserva legal, el constituyente amplió el ra-


dio de la potestad reglamentaria autónoma, dejándola como norma de
clausura, que reserva al legislador determinadas materias, entre las que
se encuentra la analizada en el artículo 19 N° 3 de la Carta. Lo anterior
implica que la ley deberá contener lo esencial y el reglamento simple-
mente precisará la opción ya hecha por el legislador, sin agregar nada
ni optar discrecionalmente entre posibilidades.

La actividad reglamentaria sólo puede precisar para un caso concreto la


voluntad del legislador claramente expresada en la ley, pero no puede
complementar la misma u optar con autonomía.

III. Principio de tipicidad como garantía constitucional

La actora sostiene que el principio de la tipicidad resguarda principal-


mente la seguridad y certeza jurídica, permitiendo que se conozca de
antemano, con facilidad y certidumbre, las consecuencias jurídicas pre-
cisas de sus actuaciones y omisiones y las responsabilidades asociadas.
Ello exige una conducta precisa cuyo incumplimiento trae aparejada
una sanción, lo que es plenamente aplicable al derecho sancionatorio
administrativo.

Al respecto, la requirente concluye que tanto la conducta infraccional


como la pena deben estar establecidas en una norma de rango legal y
ésta debe contener una descripción precisa del deber exigido.

370
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La simple mención de coordinación para resguardar bienes jurídicos no


es una descripción precisa a nivel legal de la conducta que trae apareja-
da la aplicación de la sanción.

IV. Principio de la reserva de ley en relación a las penas

En relación a las penas, a juicio de la actora, hay que tener presente lo


indicado en el inciso penúltimo del N° 3 del artículo 19, el que señala
que "ningún delito se castigará con otra pena que la ley promulgada con
anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley favorezca al
afectado". Si bien esta norma establece la garantía de la irretroactividad
de la ley penal o sancionatoria, también contiene la exigencia de que
sea la ley y sólo ella la que establezca la pena a aplicar, excluyendo a la
autoridad administrativa al respecto.

El ente que impone la pena sólo debe fijar la misma para el caso con-
creto, dando aplicación a las reglas que se establecen en preceptos que
también tienen rango legal.

Finalmente, este principio obliga a asociar una pena concreta a una con-
ducta en una misma norma u otra asociable directamente, de manera
que sea posible, fácilmente, establecer las consecuencias jurídicas de
su infracción.

Concluye en esta parte indicando que los preceptos impugnados violan el


principio de reserva de ley en materia de pena en los siguientes términos:

El artículo 15 y demás normas indicadas de la Ley de la Superintenden-


cia permiten aplicar sanciones por violar deberes genéricos cercanos a
simples bienes jurídicos generales;

371
ANEXOS

El artículo 15 y artículo 3o N°s. 17 y 23 de la Ley de la Superintenden-


cia establecen como punibles toda infracción a normas de cualquier tipo
aplicables al rubro eléctrico, sin asociar penas a conductas precisas en
una norma legal, y

Los artículos 16 y 16 A de la misma ley establecen penas genéricas, sin


determinaciones precisas, con un rango de amplitud inusitado que en-
tregan un espacio de discrecionalidad constitucionalmente inaceptable
al ente fiscalizador.

Seguidamente, la requirente se encarga de precisar la inconstitucionalí-


dad de los preceptos impugnados.

En relación al artículo 3o N° 17 inciso cuarto y N° 23 inciso primero,


y al artículo 15 de la Ley de la Superintendencia, a su juicio, viola el
principio de reserva de la ley en materia de derecho sancionatorio ad-
ministrativo, ya que permite la aplicación de sanciones por conductas
no descritas en la ley, sino que en virtud de deberes establecidos en
reglamentos, instrucciones y normas de rango inferior.

Viola, en segundo lugar, el principio de la tipicidad, ya que permite sancio-


nar por la infracción de deberes genéricos o por la simple afección de bienes
jurídicos, sin describir precisamente la conducta u omisión; y viola, por
último, el principio de la tipicidad legal de las penas, ya que no se indica
en la misma norma infringida el efecto de su incumplimiento, existiendo
una remisión tácita a un amplio cuerpo o conjunto de posibles penas que no
confieren certeza jurídica alguna, que son precisadas por la administración.

En relación al artículo 16 N° 2 y al artículo 16 A de la Ley de la Super-


intendencia, alega que son inconstitucionales en cuanto no señalan pe-

372
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

ñas o sanciones específicas en cuanto a su entidad, sino que establecen


rangos, con importante grados de latitud administrativa.

Son, asimismo, normas que inconstitucionalmente remiten al ente fis-


calizador el deber de determinar la pena concreta, en base a ciertos
elementos a considerar con discreción-

Alega que se ha aplicado una multa millonaria en una ley diferente por
infracción del deber genérico de coordinarse para preservar la seguri-
dad del servicio.

Además, se han aplicado multas por infracción a mandatos de conducta


establecidos en un simple reglamento.

En relación al artículo 81 inciso segundo N° 1, hace ver que la norma


establece un bien jurídico que consiste en "preservar la seguridad del
servicio en el sistema eléctrico", para lo cual los concesionarios deben
coordinarse, lo que se hará mediante un Centro de Despacho Económi-
co de Carga.

Al sancionarse en la calidad de miembro del referido Centro de Despa-


cho, se considera que el deber es diferente al de incorporarse al Centro,
por lo que la Superintendencia ha aplicado esta norma genérica como
un tipo penal, sin contener siquiera el núcleo de la conducta que se es-
tima infringida.

Explica que no existe una descripción precisa de la conducta que cum-


pla con los principios de reserva legal y tipicidad y no puede argumen-
tarse respecto de la descripción que hace el reglamento, el que sólo
puede precisar el núcleo central contenido en la ley, no inventarlo.

373
ANEXOS

Por lo demás, no se aplica una pena específica señalada en la ley, sino


que se fija por la misma autoridad, dentro de un amplio marco, sin dar
cumplimiento al precepto constitucional de la legalidad de la pena esta-
blecido en el artículo 19 N° 3 de la Constitución.

Se argumenta, finalmente, que las penas aplicadas están basadas en


normas reglamentarias en dos casos, y en un caso, basado en una sola
norma legal que no asocia un deber de conducta precisa.

Concluye la requ¡rente señalando que se entregan atribuciones a la Su-


perintendencia para aplicar sanciones a los operadores eléctricos, por el
incumplimiento de deberes genéricos establecidos en distintas normas
y regulaciones de rango inferior a la ley, en incumplimiento de princi-
pios constitucionales de reserva de ley y tipicidad. Además, se aplican
sanciones establecidas en amplísimos rangos, sin dar cumplimiento al
principio de reserva legal en materia de penas.

Solicita, finalmente, la declaración de inaplicabilidad por inconstitucio-


nal de los preceptos indicados, añadiendo la solicitud de inconstitucio-
nalidad y su derogación. Hace excepción a ese procedimiento respecto
del artículo 81 N° 1 de la Ley Eléctrica, ya que sólo la aplicación espe-
cífica resulta inconstitucional. Finalmente solicita tener por interpuesto
el requerimiento, declarando inaplicable el artículo 3 o , N° 17 y 23, ar-
tículo 15, artículo 16 N° 1, artículo 16 A, todos de la Ley N° 18.410, y
del artículo 81 inciso segundo N° 1 de la Ley Eléctrica.

Con fecha 9 de junio de 2006, la Superintendencia de Electricidad y


Combustibles informa respecto del requerimiento interpuesto.

Indica la Superintendencia que las características de la energía eléctrica


implica la necesidad de coordinación entre las distintas empresas ge-

374
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

neradoras, transmisoras y distribuidoras. Esta coordinación tiene como


finalidad garantizar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico de
acuerdo al artículo 81 de la Ley General de Servicios Eléctricos.

Estas actividades de producción o generación, como de transmisión,


están sujetas a un marco regulatorio obligatorio señalado en el artículo
Io del D.F.L. N°l, Ley General de Servicios Eléctricos que dispone que
"la producción, el transporte, la distribución, el régimen de tarifas y
las funciones del Estado relacionadas con estas materias se regirán por
la presente ley. ". Por tanto, la actividad es, de este modo, especialmente
disciplinada en su totalidad.

Atendido el carácter de servicio de utilidad pública, ha existido preocu-


pación de los poderes colegisladores por establecer normas que permi-
tan una fiscalización oportuna. Sin embargo, el respeto a las normas
constitucionales obliga, también, a que tales preceptos se ajusten a las
normas propias de los órganos públicos y de respeto de las garantías
constitucionales.

Agrega la Superintendencia que la función reguladora del Estado se


funda, por una parte, en el artículo 19 N° 21 de la Constitución, que
indica que la actividad económica debe desarrollarse "respetando las
normas legales que las regulen", y por otra, en que el Estado no puede
discriminar en el trato que debe otorgar en materia económica (artículo
19 N° 20). Es decir, debe respetar la igualdad ante la ley.

En relación a los planteamientos en que se funda el requerimiento y en


razón de los cuales sostiene la tesis que pretende hacer completamente
idénticos el derecho penal sustantivo y el derecho administrativo san-

375
ANEXOS

cionador, señala la Superintendencia que se ha debido reconocer que,


no obstante ser posible encontrar una raigambre común entre el derecho
penal sustantivo y el administrativo sancionador, en definitiva también
presentan evoluciones particulares y matices difcrenciadores que per-
miten sostener que, en rigor, no pueden entenderse como uno solo. De
hecho, en Chile, se ha mantenido claramente vigente la doctrina que
los diferencia y entiende que responden a principios comunes, pero con
evoluciones y diferencias nada menores.

Al respecto, la Superintendencia recuerda el sentido exacto de \apotes-


tad reglamentaria y la regulación que de ella efectúa la Constitución,
que la recurrente pretende desconocer.

En efecto, a juicio de la entidad estatal, sostener que sólo la ley debe


establecer sanciones infraccionales y agotar el tipo o, a la inversa, que
el reglamento no puede establecer la infracción administrativa, o que no
puede completar o complementar un tipo infraccional en blanco, con-
templado en una norma legal, importa desconocer la tesis del dominio
legal máximo contemplada por el constituyente de 1980.

Concretamente, en el sistema estatuido por la Constitución, la ley sólo


puede regular ciertas materias taxativamente señaladas en su artículo
60 y, respecto de ellas, sólo puede estatuir las bases esenciales de un
ordenamiento jurídico -artículo 60 N° 20-, De ello se sigue que, res-
pecto de las materias no contempladas en el artículo 60, tiene cabida la
llamada potestad reglamentaria autónoma; mientras que, respecto de las
materias de ley, reguladas por una ley que estatuye tan sólo las bases
esenciales del ordenamiento jurídico, cabe la potestad reglamentaria de
ejecución.

376
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

No obstante, señala la Superintendencia que la recurrente pretende que


la ley, en contravención a lo dispuesto por la Constitución, deje de ser
una norma que estatuya las bases esenciales de un ordenamiento jurídi-
co, contraviniendo el numeral 20 del artículo 60 del Texto Fundamental,
y regule con precisión cada uno de los tipos infraccionales en materia
de Derecho Administrativo Sancionador Eléctrico, lo cual, además, de-
jaría sin sentido la potestad reglamentaria entregada expresamente por
el propio Constituyente al Presidente de la República, en el numeral 8
del artículo 32.

La imposibilidad de regular una serie de conductas asociadas eminen-


temente en aspectos técnicos, mediante una ley, particularmente en el
sector eléctrico, implicaría, a su juicio, que las instrucciones de la au-
toridad pasarían a ser meras sugerencias y la potestad reglamentaria el
ejercicio de una autoridad de papel, sin imperio.

Sobre este punto, la Superintendencia cita el artículo 10 de la Ley Ge-


neral de Servicios Eléctricos, que establece que: "Los reglamentos que
se dicten para la aplicación de la presente ley indicarán los pliegos de
normas técnicas que deberá dictar la Superintendencia, previa apro-
bación de la Comisión. Estos pliegos podrán ser modificados perió-
dicamente en concordancia con los progresos que ocurran en estas
materias". Así, esta norma legal deja en claro la necesidad de normas
reglamentarias capaces de ir adaptándose a la dinámica y veloz evolu-
ción de materias técnicas que jamás podrían ser eficientemente regula-
das legalmente.

No puede dejar de tenerse en cuenta que las garantías que han de im-
perar para aplicar sanciones formalmente penales y para imponer san-

377
ANEXOS

ciones administrativas no pueden ser idénticas, ya que entre las mismas


existen diferencias no menores.

De ahí entonces que, dada la extraordinaria gravedad que revisten las


sanciones materialmente penales, éstas deben ser impuestas con las
máximas garantías, exigencia que no debiera ser tan rigurosa si se trata
de sanciones de menor gravedad, como las sanciones administrativas,
para cuya aplicación es posible considerar una moderación de las ga-
rantías, por ejemplo, permitiendo que el desarrollo y características de
la infracción que autoriza su imposición sea normada por la vía del
reglamento.

Con todo, la Superintendencia indica que aun respecto de la imposición


de sanciones administrativas, hay ciertos principios o garantías míni-
mas que no pueden dejar de concurrir para su aplicación, las que, de
acuerdo a nuestro ordenamiento constitucional, se refieren al debido
proceso o presencia de proceso racional y justo; que exista una debida
investigación que preceda a la aplicación de la sanción y un irrestricto
apego al principio de legalidad, de manera que el tipo o conducta objeti-
va esté descrita, al menos en su rasgos esenciales, en un texto legal que
anteceda a los hechos que se investigan, garantizándose la presunción
de inocencia al inculpado y que el procedimiento sea igualitario para
todos los sujetos a quienes deba aplicarse.

Respecto de la garantía contenida en su artículo 19 N° 3 y su relación


con el principio de tipicidad, con arreglo al cual: "Ninguna ley podrá
establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente
descrita en ella'", la Superintendencia argumenta que comúnmente se
entiende por tipo la descripción de aquello en que el delito consiste
especialmente, y se dice que cumple una función de garantía en cuanto

378
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

"no hay delito sin una descripción (legal) de aquello en que el hecho
esencialmente consiste ".

Alega este ente físcalizador que, de los antecedentes consignados en la


historia de la norma, el propósito al aprobar este precepto, fue el de ter-
minar con las leyes penales llamadas "en blanco", esto es, aquellas que
establecen sanciones sin describir adecuadamente las acciones incrimi-
nadas. No obstante, posteriormente se eliminó la expresión "completa",
que tuvo por objeto suprimir la exigencia de que la ley penal se baste
en todo aspecto a sí misma y que, por el contrario, se estimó que era su-
ficiente que la ley tipificara en lo esencial la conducta delictual, la que
podría ser desarrollada o precisada en aspectos no esenciales, por otra
norma emanada de una instancia distinta de la legislativa. La conducta,
pues, que se sanciona debe estar claramente descrita en la ley, pero no
es necesario que sea de un modo acabado, perfecto, de tal manera llena,
que se baste a sí misma, incluso en todos sus aspectos no esenciales.

Es decir, si ni siquiera en materia penal se contempla el requisito de que


la conducta delictual esté descrita en un cien por ciento en el texto legal,
mal podría establecerse dicha exigencia en materias de orden adminis-
trativo, como infundadamente pretende la reclamante.

Respecto de los preceptos referidos a las disposiciones de la Ley


N° 18.410, que faculta a la Superintendencia para sancionar a las enti-
dades que incurrieren en infracciones de las leyes, reglamentos)' demás
normas, o en incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les
imparta, precisa la Superintendencia que las mismas corresponden a
la consagración legal de una atribución de la que todos los organismos
públicos fiscal i zadores están dotados para hacer cumplir no sólo la ley,

379
ANEXOS

sino también los reglamentos, las instrucciones y órdenes que emitan,


facultándolos para imponer sanciones respecto de conductas cuyo núcleo
o esencia está descrito en normas de rango legal que se complementan,
completan y desarrollan con disposiciones contenidas en reglamentos e
instrucciones y órdenes que, para un cabal cumplimiento del precepto
que establece el núcleo esencial de la conducta, resulta imprescindible
implementar. Tales normas reglamentarias, órdenes e instrucciones cons-
tituyen simplemente normas técnicas que especifican la conducta exigida
legalmente v que resulta necesario complementar o completar.

Desde el punto de vista doctrinario, cabe señalar que el principio de


reserva o legalidad en materia penal tiene una de sus derivaciones en
la exigencia de tipicidad, esto es, en la de describir completa y precisa-
mente la conducta que eventualmente puede ser objeto de una sanción
penal.

En materia penal obviamente existe un problema si la descripción com-


pleta de la conducta sancionada no se encuentra en la ley y se requiere
acudir, para su complemento, a normas reglamentarias.

No obstante, la realidad es que el dinamismo de ciertos sectores impone


la necesidad de que parte de la descripción de ciertas conductas quede
entregada a reglamentos, que no se someten a los lentísimos procedi-
mientos de dictación de leyes.

En relación a las sanciones que originan el proceso sobre la reclama-


ción judicial interpuesta, señala ta Superintendencia que el principio
contenido en el artículo 81, se encuentra complementado y desarrollado
en diversas disposiciones del Reglamento.

380
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Como queda de manifiesto, el núcleo esencial de las conductas por las


que se formuló cargos está descrito en una norma de rango legal, conte-
nida en el artículo 81 de la citada Ley General de Servicios Eléctricos.

Establecida la forma de ocurrencia de los hechos y luego del análisis


de la información disponible, a juicio de la Superintendencia existían
antecedentes suficientes para estimar que los hechos constituían trans-
gresiones a la normativa vigente, por lo que se procedió a formular
cargos. En la misma oportunidad se les concedió individualmente un
plazo de quince días hábiles para que formularan sus descargos. Ense-
guida, luego de recibirse los respectivos descargos, la Superintendencia
procedió a confirmar los cargos, dictando las correspondientes reso-
luciones exentas que sancionan con multas a las infractoras, las que
fueron impugnadas por la vía del recurso de reposición contemplado
en el artículo 18 A de la Ley N° 18.410 y, luego, a través del recurso de
reclamación judicial consagrado en el artículo 19 del mismo texto legal
y ha sido invocado en la solicitud que motiva el requerimiento.

Lo indicado deja en evidencia que la investigación administrativa, que


culminó con la expedición del acto de sanción, siempre ha estado bajo
el imperio del derecho y presidida por las reglas de un racional y justo
procedimiento, en los términos garantizados por la Constitución.

La Superintendencia cree que habiéndose demostrado, de un modo con-


tundente, que el principio de reserva o legalidad no ha sido amagado
con motivo de las sanciones aplicadas en el proceso que motiva el re-
querimiento, queda asimismo comprobado que la supuesta inconstitu-
cionalidad de dichas disposiciones no es tal.

Más todavía, señala que resulta evidente que el núcleo de la conducta


ordenada -el coordinarse para preservar la seguridad del suministro- se

381
A\f-.xos

encuentra establecida en una norma de rango legal, como es el tantas


veces citado artículo 81 de la ley, en tanto que las normas reglamenta-
rias infraccionadas no son sino la concreción, en un nivel técnico y de
ejecución de dicho artículo 81, de la obligación legal de coordinación.
Siendo así las cosas, no cabe hablar, bajo ningún respecto, de viola-
ciones al principio de reserva legal ni de una supuesta y consecuente
inconstitucionalidad de las disposiciones.

Señala la Superintendencia que las normas contenidas en el artículo 15


y demás preceptos de la Ley N° 18.410, que le otorgan facultades san-
cionadoras, y que han sido objeto del requerimiento son completamente
constitucionales y, por ende, resultan plenamente aplicables al proceso
que ha servido de base a la actora para plantear su solicitud.

En efecto, la base de la conducta que ha sido considerada por la Super-


intendencia para imponer las sanciones a los recurrentes, está descrita,
en su esencia, en el artículo 81 de la referida Ley General de Servicios
Eléctricos, que impone a los concesionarios de cualquier naturaleza que
operen interconectados entre sí, la obligación de coordinar la operación
de sus instalaciones con el fin de preservar la seguridad del servicio en
el sistema eléctrico.

Es esa la conducta esperada y su incumplimiento es lo que determina


que debe hacerse exigible la responsabilidad de los sujetos a que el pre-
cepto se refiere y que, una vez sustanciado el proceso normado en los
artículos 17 y siguientes de la Ley N° 18.410 y en el Decreto N° 119, de
1989, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, permite
imponer la sanción de acuerdo al mérito de los hechos investigados
y de la participación que en ellos le ha correspondido al infractor. El

382
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Reglamento Eléctrico sólo viene a servir de complemento y desarrollo


del deber de coordinación previsto por el legislador en el artículo 81
aludido.

En otros términos, argumenta que es la ley y no el reglamento la que


contempla tanto las sanciones (artículo 16 de la Ley N° 18.410) como
la causal que autoriza para imponerlas (artículo 81 N° 1 de la citada Ley
General de Servicios Eléctricos).

En virtud de todo lo anterior, a su juicio no puede pretenderse asimi-


lar la actividad administrativa a la actividad jurisdiccional en materia
penal. No puede pretenderse descripciones taxativas y precisas en cam-
pos dinámicos y sujetos a incesantes variaciones, como el de la energía
eléctrica, ni que todo lo que deba fiscalizarse, regularse y sancionarse,
en caso de infracción, lo sea mediante leyes.

Con fecha 13 de junio se trajeron los autos en relación y se realizaron


los alegatos de ambas partes.

CONSIDERANDO:

Los problemas de constitucionalidad que se plantean.

Primero: Que, como se ha reseñado en la exposición que antecede, se


ha requerido a este Tribunal para que declare que la aplicación de de-
terminados preceptos legales: los artículos 3o número 17 inciso cuar-
to y número 23 inciso primero, 15, 16 N° 2 y 16 A, todos de la Ley
N° 18.410, que crea la Superintendencia de Electricidad y Combus-
tibles y el artículo 81 N° 1 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de

383
ANEXOS

1982 del Ministerio de Minería, Ley General de Servicios Eléctricos,


conocida como "Ley Eléctrica", resultan contrarios a la Constitución
en un caso en que son invocados como fundamento legitimador de un
acto administrativo sancionador. En la gestión pendiente, la requirente
reclama ante la jurisdicción de las multas que la Superintendencia de
Electricidad y Combustibles le ha aplicado administrativamente, lue-
go de imputarle, en su calidad de empresa concesionaria del servicio
público interconectado central de electricidad e integrante del Centro
de Despacho Económico de Carga respectivo, una serie de infraccio-
nes a normas legales y reglamentarias. Tal como se expresa en la parte
expositiva, la actora sostiene que estos preceptos resultan contrarios al
principio de legalidad que consagra la Constitución, particularmente en
sus variantes de reserva legal y tipicidad consagrados en los dos inci-
sos finales del artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental, por lo que su
aplicación, en la referida gestión judicial, vulneraría esas disposiciones
y, consecuencíalmente, también los artículos 5o a 7° de la misma Cons-
titución.

Segundo: Que, para resolver la cuestión así planteada, esta Magistratura


debe razonar acerca de los límites constitucionales del llamado "dere-
cho administrativo sancionador" y, más específicamente, establecer si,
en la especie, las reglas que establecen las infracciones y sanciones es-
tán constitucional mente reservadas al ámbito legal y, de ser así, cuáles
son las exigencias que la ley ha de cumplir para ser considerada acorde
a la Carta Fundamental. Para ello, este Tribunal habrá de dilucidar si la
Constitución exige que las normas que describen deberes a cuyo incum-
plimiento se atribuyen sanciones, deben estar necesariamente conteni-
das en un mismo precepto que describa la conducta ilícita y la sanción
que se le atribuye o si resulta aceptable, por el contrario, que unas nor-

384
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

mas establezcan deberes y otras las sanciones para el caso de su incum-


plimiento. Deberá, asimismo, determinar si unas y otras normas deben
ser de rango o jerarquía legal o si, por el contrario, resulta constitucio-
nalmente admisible que normas de inferior jerarquía a la legal puedan,
con autonomía, establecer deberes (cuyo incumplimiento se considera
como conducta infraccional sancionable). En caso de admitirse la re-
serva legal, esta sentencia deberá, además, establecer si esas normas
legales pueden ser complementadas por la potestad reglamentaria, y en
caso afirmativo, determinar si las normas legales impugnadas describen
de manera suficiente la conducta debida. Por último, el Tribunal deberá
dilucidar si la Constitución reserva a la ley el establecimiento de las
sanciones y si exige y en qué sentidos y grado que la ley precise este
tipo de sanciones.

Tercero: Que, típicamente la actividad sancionadora del Estado -y este


caso no es la excepción- opera a través de una diversidad de normas
que cumplen funciones diversas. Entre ellas, se encuentran al menos
tres tipos que interesa destacar para efectos de este fallo:

Las que establecen las conductas debidas para los administrados. En


el derecho administrativo no se vinculan en una misma norma, como
típicamente ocurre en el derecho penal, la descripción de una conduc-
ta antijurídica con su correspondiente sanción, sino que se describen
deberes u obligaciones de los administrados. En el caso sub lite son
de esta naturaleza una serie de normas reglamentarias y la norma legal
impugnada que establece el deber de las empresas concesionarias de
interconectarse y coordinarse, a través de los Centros de Despacho Eco-
nómico de Carga, con el objeto de preservar la seguridad del servicio
en el sistema eléctrico, contenida en el articulo 81 del D. F. L. N° 1 de
1982, en adelante "Ley Eléctrica".

385
ANEXOS

Aquellas que entregan potestades sancionatorias a la Administración y


establecen, de un modo más o menos general, que el incumplimiento
a los deberes contenidos en otras normas debe ser sancionado. En la
especie, son de esta naturaleza las consagradas en los artículos 15 y en
los numerales 17 y 23 del artículo 3o de la Ley N° 18.410, cuya inapli-
cabilidad también ha sido solicitada.

Las que establecen las sanciones que han de aplicarse a las conductas que
infringen deberes. En la especie, son de este tipo los artículos 16 y 16 A
de la Ley N° 18.410, cuya inaplicabilidad también ha sido solicitada.

Además de estas clases de normas, el derecho administrativo sanciona-


dor establece, típicamente en otros preceptos, los órganos que pueden
juzgar las conductas que infringen deberes y los procedimientos a que
debe someterse esta actividad sancionadora.

Para resolver las cuestiones planteadas, lo primero que debe dilucidarse


es si este conjunto de normas impugnadas, estrechamente vinculadas
entre sí, como puede apreciarse, y que llamaremos el derecho admi-
nistrativo sancionador aplicable al caso, está o no constitucionalmente
sujeto al principio de legalidad.

Sujeción del Derecho Administrativo Sancionador al Principio de Le-


galidad.

Cuarto: Que los artículos impugnados, como todos los que regulan la
actividad sancionadora de la Administración, están sujetos al principio
de legalidad; desde luego, en virtud de los preceptos básicos contenidos
en el Capítulo I de la Constitución, particularmente en sus artículos 6o
y 7 o , que establecen la sujeción de toda actividad de los órganos del

386
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Estado al ordenamiento jurídico y, muy especialmente, en cuanto los


dos primeros incisos del artículo T de la Constitución, los sujetan a la
Carta Fundamental y a la ley, al disponer que los órganos del Estado
sólo actúan válidamente si lo hacen dentro de su competencia y en la
forma prescrita en la ley y que ninguna magistratura puede atribuirse,
ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad que
la que se le haya conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Complementa este principio básico de exigencia de legalidad de los
actos de la administración el precepto contenido en el numeral 18 del
artículo 63, en cuanto exige que sean de jerarquía legal las normas que
fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la adminis-
tración pública y el inciso cuarto del artículo 65, en cuanto reserva al
Presidente de la República la iniciativa exclusiva de las leyes que crean
nuevos servicios públicos.

Quinto: Que el principio de legalidad es igualmente aplicable a la acti-


vidad sancionadora de la administración, en virtud de lo prescrito en los
dos últimos incisos del numeral 3 del artículo 19 de la Carta Fundamen-
tal. Aun cuando las sanciones administrativas y las penas difieren en al-
gunos aspectos, ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora
del Estado -el llamado ius puniendi- y están, con matices, sujetas al es-
tatuto constitucional establecido en el numeral 3o del artículo 19. Como
ha establecido este Tribunal, a propósito de la aplicación a Clodomiro
Almeyda de las sanciones contempladas en el artículo octavo entonces
vigente, "...se hace necesario, también, traer a colación el principio de
'nulla poena sine lege'que expresa el articulo 19 N° 3 inciso séptimo
de la Carta Fundamental, ya que si bien es cierto que dicho precepto
sólo se refiere a los delitos penales, no lo es menos que él debe estar
presente para determinar el alcance del artículo 8o. ya que dijícilmen-

387
ANEXOS

te, en una interpretación razonable, pueden sustraerse al concepto de


pena las graves sanciones que el precepto impone a quien incurre en el
ilícito constitucional que contempla. " (Sentencia de 21 de diciembre de
1987, Rol N° 46, considerando 18°).

De igual modo, el Tribunal reiteró esa doctrina en el fallo Rol N° 244,


cuyos considerandos 9o y 10° que se reproducen establecieron:

"9 o Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en


la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla
general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son
manifestaciones del ius puniendi propio del Estado; ".

10° "Que, entre ellos, es necesario destacar los principios de legalidad


y de tipicidad, los cuales no se identifican, sino que el segundo tiene un
contenido propio como modo de realización del primero. La legalidad
se cumple con la previsión de los delitos e infracciones y de ¡as sancio-
nes en ¡a ley, pem ¡a tipicidad requiere de algo más, que es la precisa
definición de la conducta que la ley considera reprochable, garantizán-
dose así el principio constitucional de seguridad jurídica y haciendo
realidad, junto a la exigencia de una ley previa, la de una ley cierta; ";

Sexto: Que no es obstáculo a lo afirmado el hecho que los incisos fina-


les del numeral tercero empleen un lenguaje penal, pues como ha tenido
oportunidad de establecer este Tribunal, "...sustantivayprocesalmente.
el artícido 19 N° 3 de la Constitución tiene que ser entendido y aplica-
do con significado amplio y no estricto ni restrictivo, porque sólo asi
es posible cumplir, cabalmente, cuanto exige la serie de principios fun-
damentales analizados en los considerandos precedentes. Consecuen-

388
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

temen te. cabe concluir que dentro de los parámetros de razonabilidad


y legitimidad a que se hizo referencia, lo cierto e indudable es que la
igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos fundamenta-
les, como asimismo, las concreciones de ese principio que aparecen en
los incisos siguientes del mismo numeral, deben ser entendidas en su
acepción amplia, sin reducirlas por efecto de interpretaciones exegéti-
cas, o sobre la base de distinciones ajenas al espíritu garantís ta de ¡os
derechos esenciales que se halla, nítida y reiteradamente, proclamado
en ¡a Carta Fundamental vigente; " (sentencia de 21 de abril de 2005,
Rol N° 437, considerando 16°);

Séptimo: Que la aplicación de las garantías constitucionales del Derecho


Penal al Derecho Administrativo sancionador tiene una larga tradición
en el derecho chileno, pues ya hace cuarenta años, la Corte Suprema
interpretó que la voz "condenados" del artículo 11 de la Constitución
de 1925 era aplicable a quienes sufrían sanciones administrativas. En
efecto, la Corte Suprema en fallo de 31 de marzo de 1966 señalaba que
"... existe en verdadjurisprudencia ya establecida por esta Corte en el
sentido de que el vocablo 'condenado 'de que se sirve el artículo 11 de
la Constitución Política, no significa por sí solo una condena por delito
penaí porque de diversos artículos dei Código Civil y del de Procedi-
miento Civil aparece que las expresiones 'condenar', 'condenarse'y
otras análogas, se emplean en el sentido amplio comprensivo del hecho
de imponerse a una persona una pena o sanción, sea de carácter penal,
civil o administrativo, cualquiera que sea la causa que la haga proce-
dente, por lo que no se comprende por qué la palabra 'condenado sin
otro calificativo puede limitarse en su alcance a la condena por delito
penal, máxime c uando el precepto de que se trata se refiere al hecho
sobre que recae el juicio y ese hecho puede revestir diversa naturale-

389
ANEXOS

za ". (considerando 9 o ). En igual sentido se pronunció la misma Corte


en fallo de inaplicabilidad de 12 de julio de 1966, agregando, además,
que: "Como se ha dicho, el mencionado precepto comprende la conde-
nación de una persona por cualquier hecho al que la ley sanciona con
una pena, y la multa.... es una pena pecuniaria, y esta calidad punitiva
no se desnaturaliza por el hecho de que la sanción sea aplicada ad-
ministrativamente " (considerando 7 o ). De ese modo, hace ya cuarenta
años nuestra Corte Suprema hacía aplicables al derecho administrativo
sancionador las garantías constitucionales propias del derecho penal.

Octavo: Que, en la especie, la aplicación del principio de legalidad a


la actividad sancionadora del Estado viene también exigida por lo dis-
puesto en el artículo 19 N° 21 en relación al 19 N° 26 y al 63 N° 2 de
la Carta Fundamental. Para llegar a esta conclusión basta aceptar la
premisa de que las normas que establecen deberes y vinculan sanciones
a su incumplimiento, como las descritas en las letras a) y b) del conside-
rando tercero que antecede, limitan el ejercicio del derecho a desarrollar
una actividad económica lícita. En efecto, todo precepto que establece
un deber para quien ejerce el derecho a desarrollar una actividad eco-
nómica, sujeta ese ejercicio a una regulación, toda vez que el sujeto que
desarrolle la actividad no será libre para ejercerla del modo que le plaz-
ca, sino que deberá hacerlo del modo en que ella ha quedado regulada.
En la especie, quien desarrolle una actividad de generación, transporte
o distribución eléctrica deberá hacerlo de manera "interconectada" y
"coordinada", según lo regula el artículo 81 de la "Ley Eléctrica", bajo
amenaza de las sanciones establecidas en los artículos 16 y 16 A, a apli-
carse por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, en virtud
de la facultad que le otorga el artículo 15, ambos de la Ley N° 18.410,
De este razonamiento resulta ineludible concluir que los artículos im-

390
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

pugnados como inconstitucionales regulan, para el caso, el ejercicio de


una actividad económica lícita.

Noveno: Que las normas que regulen el ejercicio de una actividad eco-
nómica lícita deben estar contenidas en preceptos de rango legal, según
lo dispone expresamente el numeral 21 del artículo 19 al establecer
que "El derecho a desarrollar cualquier actividad económica que no sea
contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional", debe
hacerse "respetando las normas legales que la regulen" (énfasis añadi-
do). En consecuencia, la Constitución reserva a la ley la regulación de
la actividad económica lícita.

Décimo: Que, congruente con lo anterior, el numeral 2o del artículo 63


de la Constitución, invocado en esta sentencia, al establecer la reserva
legal dispuso que eran materias de ley "las que la propia Constitución
exija que sean reguladas por una ley." Entre ellas, por las razones ya
expuestas, se debe considerar las que regulen el derecho a desarrollar
una actividad económica lícita.

Undécimo: Que, al razonar de este modo, el Tribunal reafirma lo ya


dicho en sentencia de 21 de abril de 1992, Rol N° 146, al resolver sobre
la constitucionalidad del Decreto Supremo N° 357, de 19 de febrero de
1992, en la que señaló: "Que, si bien es efectivo que el legislador ha-
ciendo uso de su facultad de "regidor "puede establecer limitaciones y
restricciones al derecho a desarrollar cualquier actividad económica,
esta facultad no le corresponde al administrador, pues de acuerdo al
texto constitucional, por el artículo 60, N° 2° que establece 'Sólo son
materias de ley: las que la Constitución exija que sean reguladas por
una ley', estas atribuciones están entregadas expresamente al legis-

391
ANEXOS

/ador, al disponer el constituyente que ei derecho a desarrollar una


actividad económica se asegura 'respetando las normas legales que la
'regulen'". En otras palabras, el constituyente entrega al legislador y
no al administrador la facultad de disponer como deben realizarse las
actividades económicas y a qué reglas deben someterse, " (consideran-
do 11).

Decimosegundo: Que, en consecuencia, las normas que establecen de-


beres a las empresas de generación o distribución eléctrica, deben estar
contenidas en preceptos legales. Igual estatuto ha de aplicarse al resto
de las normas que, inseparablemente vinculadas con ellas, establecen
que el incumplimiento de tales deberes deben ser sancionados y las que
establecen las sanciones. Es el caso de todas y cada una de las normas
impugnadas de inconstitucionalidad en esta causa.

En la especie, el estatuto jurídico de la actividad sancionadora de la


administración admite la colaboración de la potestad reglamentaria.

Decimotercero: Que afirmar que una determinada materia está regida


por el principio de legalidad no equivale necesariamente a excluir que
la potestad reglamentaria de ejecución pueda, dentro de los márgenes
constitucionales, normar esa misma materia. La potestad reglamentaria
de ejecución de las leyes le está expresamente conferida al Presidente
de la República en el artículo 32 N° 6 de la Constitución. El ámbito de
regulación de la potestad reglamentaria de ejecución coincide con aquel
que la propia Constitución reserva al dominio legal, si bien le está su-
bordinada. En efecto, teniendo presente que la Carta de 1980 consagra
el sistema de dominio legal máximo en el artículo 63 y además otorga
al Ejecutivo la facultad de dictar reglamentos, decretos e instrucciones
en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal en

392
D E R E C H O A D M I N Í S T R A T E < > SANCIONADOR

el artículo 32 N° 6, resulta evidente que la potestad reglamentaria de


ejecución no puede sino dar aplicación a los preceptos legales en las
mismas materias reservadas al dominio legal. Este es el único enten-
dimiento armónico de lo dispuesto por la Carta Fundamental en los
artículos 63 y 32 N° 6 ya referidos: el primero establece las únicas ma-
terias que pueden y deben ser reguladas por la ley (materias de reserva
legal), mientras el segundo distingue dos categorías excluyentes de de-
cretos: los autónomos, llamados a regular "todas aquellas materias que
no sean del dominio legal" y los de ejecución, consagrados a través de
la facultad de dictar "los demás reglamentos, decretos e instrucciones
que crea convenientes para la ejecución de las leyes". De la sola lectura
de los dos preceptos resulta evidente que la potestad reglamentaria de
ejecución sólo puede darse en materias reservadas al dominio legal,
pues en las demás el legislador está vedado y deben ser reguladas por
la potestad reglamentaria autónoma. Si esta facultad de dictar "los de-
más reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para
la ejecución de las leyes" está concedida por la propia Constitución
al Presidente de la República, es evidente que la Carta Fundamental
acepta, salvo los casos en que lo excluya expresamente, la regulación
normativa subordinada de la administración en materias reservadas al
dominio legal.

Decimocuarto: Que, al reservar la Carta Fundamental una determinada


materia a la ley no priva, por este hecho, a ésta de su esencia de norma
general y abstracta, atributos que le son reconocidos como esenciales
desde tiempos antiguos. La Constitución de 1980, a través del sistema
de dominio legal máximo reafirmó estas características de la ley. En
efecto, la Carta Fundamental, por medio de su artículo 63, estableció
el dominio legal máximo, listando las únicas materias que podían ser

393
ANEXOS

tratadas por el legislador. SÍ bien el numeral 20 de ese precepto abrió


esa enumeración con un lenguaje genérico, estableció con claridad
que la ley debía ser una norma general que estatuyera las bases esen-
ciales de un ordenamiento jurídico (énfasis añadido). Si en el sistema
de dominio legal máximo de la Constitución de 1980, el legislador
debe limitarse a establecer las bases de un ordenamiento jurídico,
queda entregada, salvo disposición expresa en contrario del propio
Texto Fundamental, a la potestad reglamentaria del Presidente de la
República la dictación de los "reglamentos, decretos e instrucciones
que crea convenientes para la ejecución de las leyes". Reafirman la
voluntad de la Constitución de que la ley mantenga el carácter gene-
ral y abstracto, lo dispuesto en los numerales 4, 16 y 18 del mismo
artículo 63.

Decimoquinto: Que, como efecto de las consideraciones precedentes,


la colaboración reglamentaria, no se encuentra entonces excluida por el
principio de reserva legal, salvo los casos en que la propia Constitución
ha dispuesto que sólo la ley puede regular una cierta materia o dis-
poner en ciertas cuestiones. Como lo afirma la doctrina especializada,
"...por intenso que sea el Principio de Reser\>a Legal, nunca excluirá
del todo o por completo la intervención de los órganos administrati-
vos. Imaginar lo contrario equivale a convertir la lev en reglamento
v a concentrar en el órgano legislativo las dos potestades aludidas,
quebrantando el Principio de Separación de Órganos y lesionando
la eficiencia que se gana. con sujeción al mismo Principio, en la di-
visión de las funciones estatales. " (Cea Egaña, José Luis, los Princi-
pios de Reserva Legal y Complementaria en la Constitución Chilena;
Rev. de Derecho de la Universidad de Valdivia, dic. 1998, Vol. 9, N° 1,
pp. 65-104.)

394
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Decimosexto: Que esta lectura de la Constitución ha sido recogida en


diversos fallos de este Tribunal; desde luego hace pocos meses este
Tribunal lo estableció al validar normas que reglamentaron preceptos
legales en materia de educación parvularia, en sentencia de 30 de marzo
de 2006, Rol N° 465. Igual doctrina fue establecida, entre otros, en las
sentencias de 25 de abril de 2000, Rol N° 306 y de 15 de abril de 1997,
Rol N° 253.

Decimoséptimo: Que, a igual conclusión de aceptar por regla general la


colaboración reglamentaria en materias reservadas por la Constitución
al dominio legal, debe llegarse en virtud de lo dispuesto en el inciso fi-
nal del numeral 3o del artículo 19 de la Carta Fundamental. En efecto, y
tal como ha tenido oportunidad de desarrollar este Tribunal en sentencia
de 4 diciembre de 1984, Rol N° 24, relativo a un requerimiento sobre
la Ley de Drogas, el texto del artículo 19 N° 3 exige que la conducta se
encuentre "expresamente" descrita en la ley, pero no que esté "comple-
tamente" descrita en el precepto legal. Este último adjetivo calificativo
fue incluido en la propuesta de precepto constitucional hecho por la
Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, pero deliberadamente
eliminado por la Junta de Gobierno, lo que debe necesariamente inter-
pretarse como una aceptación, en esta materia, de la colaboración de la
potestad reglamentaria en la descripción de la conducta sancionable.

Decimoctavo: Que, en consecuencia, ha de concluirse que el principio


de legalidad no excluye la colaboración de la potestad reglamentaria
de ejecución, salvo en aquellos casos en que la propia Constitución ha
reservado a la ley y sólo a ella disponer en todos sus detalles en una
determinada materia, que no es el caso que se examina en estos autos.
Lo anterior no dilucida la extensión de la reserva legal; esto es, no de-
termina cuánto de la regulación puede entregar la ley a la potestad re-

395
ANEXOS

glamentaria, lo que exige, en cada caso, revisar el sentido y alcance con


que el constituyente ha establecido la reserva legal en la determinada
materia, lo que se desarrollará más adelante.

Decimonoveno: Que, de igual forma, de los considerandos anteriores


debe seguirse que la colaboración reglamentaria está, a todo evento,
restringida por la Constitución en los casos, como lo es el derecho ad-
ministrativo sancionador, en que rige el principio de legalidad. Si en el
estatuto jurídico de la actividad sancionatoria de la administración está
legitimada la potestad reglamentaria de ejecución, no lo está la autóno-
ma, en el sentido que sin suficiente cobertura legal, un decreto, regla-
mento o instrucción no puede constitucionalmente establecer deberes
administrativos que limiten el ejercicio del derecho a llevar a cabo una
actividad económica lícita y a cuyo incumplimiento se vinculen sancio-
nes. El estatuto de las garantías constitucionales establece claros límites
a la manera en que la ley debe describir conductas infractoras de debe-
res administrativos y no entrega a la discrecionalidad administrativa la
creación autónoma de tales deberes o la fijación de sus sanciones.

Vigésimo: Que una vez aceptado que resulta constitucionalmente lícito


que un decreto puede detallar una ley que establece deberes administra-
tivos de los administrados, ha de seguirse necesariamente que no resulta
constitucionalmente obligatorio que la ley regule en todos sus detalles
esos mismos deberes. En el otro extremo, tampoco resulta constitucional-
mente tolerable que la ley eluda la reserva legal y, carente de contenido,
delegue en el administrador lo que la Constitución ha reservado a ella.

Vigésimo Primero: Que, de este modo, la Constitución otorga y dis-


tribuye potestades limitadas a los órganos del Estado para garantizar

396
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

que su actuación sea en defensa de la persona y de su dignidad, pero


suficientes para la consecución del bien común en materias que exigen
regulación y fiscalización estatal, como lo es, en la especie, la produc-
ción y distribución de energía eléctrica. En virtud de esos principios y
conforme a las reglas ya analizadas, la Constitución reserva a la ley,
manifestación de la voluntad soberana y norma con la máxima publici-
dad, el establecimiento sustantivo de los deberes y de las sanciones que
puedan imputarse a su incumplimiento. Al mismo tiempo, y dentro de
los límites constitucionales y legales, faculta a la administración para
dictar las normas reglamentarias que juzgue convenientes para la ejecu-
ción de los deberes legales. Establecidas las premisas anteriores, cabe
abocarse ahora a determinar si la regulación efectuada a nivel legal por
los preceptos impugnados en estos autos es suficientemente descriptiva
de la conducta debida para habilitar regulación reglamentaria.

Examen de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 81


N° 1 del D.EL. N° 1 de 1982 o "Ley Eléctrica ".

Vigésimo Segundo: Que, cabe dilucidar ahora si el precepto que con-


tiene el deber de las empresas concesionarias que operen interconec-
tadamente a coordinarse para, entre otros fines, preservar la seguridad
en el suministro del servicio eléctrico, contenida en el artículo 81 N° 1
del D.F.L. N° 1 de 1982, es suficiente frente al principio de legalidad
aplicable, según y en los términos razonados en los considerandos que
anteceden; o si, por el contrario, resulta inaplicable por vicio de incons-
titucionalidad en un caso en que se le invoca como precepto de rango
legal que contiene la descripción de un deber, cuyo incumplimiento otra
norma vincula a sanciones. En otras palabras, cabe preguntarse ahora
si este precepto de rango legal tiene o no la suficiente "densidad nor-

397
ANEXOS

mativa", o si describe de manera suficiente el "núcleo esencial" de la


conducta debida, para ser aplicado en un caso sin resultar contrario a la
propia reserva de legalidad que la Constitución, en defensa de la digni-
dad humana, ha dispuesto en esta materia, según lo razonado en consi-
derandos anteriores. Al efecto, debe tenerse presente que esa "densidad
normativa", requerida por el principio de tipicidad, viene exigida en
razón de la seguridad jurídica de los administrados. La ley, norma cuyo
conocimiento debe presumirse, está llamada a establecer las conductas
debidas, bajo apercibimiento de sanción administrativa, de un modo
suficiente para que los obligados tomen noticia, al menos, del núcleo
esencial de la conducta que les resulta obligatoria, bajo apercibimiento
de sanción.

Vigésimo Tercero: Que, para emitir el juicio señalado en el consideran-


do anterior, ha de tenerse presente que el precepto legal impugnado,
el que no puede considerarse aisladamente, según lo razonado en los
considerandos primero a tercero que anteceden, ha descrito la conduc-
ta debida a través del verbo rector "coordinarse"; ha establecido una
finalidad, en este caso, la de preservar la seguridad del servicio en el
sistema eléctrico, conforme a lo prescrito en ese mismo precepto; y ha
graduado las sanciones ante su infracción según sus modos de comisión
o sus efectos, conforme a lo establecido en los artículos 15, 16 y 16 A
de la Ley N° 18.142. En este último sentido, para que la infracción al
deber de coordinarse para alcanzar el fin de preservar la seguridad en
el servicio pueda ser considerada grave o gravísima, se hace necesario
que su incumplimiento se produzca en razón de falsear información
que pueda afectar el normal funcionamiento del mercado o los procesos
de regulación de precios o que la dicha infracción tenga por efecto un
determinado resultado, tal como la muerte o lesión grave de personas
o una falla generalizada en el funcionamiento de un sistema eléctrico,

398
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

según debe ser interpretado el artículo 81 en comento en conjunto con


los artículos 15, 16 y 16 A de la Ley N° 18.410. En otras palabras, y
para juzgar si la ley ha o no descrito de manera suficiente el deber cuyo
incumplimiento resulta sancionable con multa, ha de tenerse presente
que, por el solo ministerio de la ley, puede presumirse que los sujetos
obligados saben que deben realizar una conducta: coordinarse; que han
de realizarla con una finalidad pública descrita también por la ley, como
son la de preservar la seguridad en el suministro eléctrico, garantizar
la operación más económica para el conjunto de las instalaciones del
sistema y garantizar el derecho de servidumbre sobre los sistemas de
transmisión y saben, por último, que sus eventuales incumplimientos
serán considerados como graves o gravísimos si de ellos se siguen de-
terminados efectos, como son los de ocasionar la muerte de una persona
o la falla generalizada en el funcionamiento de un sistema eléctrico.

Vigésimo Cuarto: Que, "coordinar" significa disponer las cosas metó-


dicamente y concertar medios o esfuerzos para una acción común. En
consecuencia, en la especie, en virtud del artículo 81 del D.F.L. N° 1 o
Ley Eléctrica, las empresas concesionarias del sistema eléctrico quedan
entonces obligadas a disponer las cosas metódicamente y a concertar
medios y esfuerzos en virtud de una finalidad relacionada con la natu-
raleza del servicio que prestan. Este deber de conducta se esclarece y
adquiere mayor sustancia y sentido, pues el método y la concertación
de medios debe ser aquel que resulte funcional a alcanzar la seguridad
del servicio, la operación más económica para el conjunto de las insta-
laciones del sistema y el derecho de servidumbre sobre los sistemas de
transmisión. Estas son metas públicas ordenadas a la protección de la
persona, conducentes a una finalidad licita, como es la de disciplinar la
actividad de quienes, por la vía de la concesión, han optado por tomar

399
ANEXOS

parte en el suministro de un servicio público vital para la población,


como o es el suministro eléctrico. En consecuencia, no nos encontra-
mos, en la especie, ante una delegación vacía de contenido. La ley no
se ha limitado a delegar en normas reglamentarias la regulación de la
materia, lo que sí resultaría constitucionalmente reprochable, sino que
ha descrito el deber de conducta para la consecución de un fin lícito, a
través de un verbo rector, cuyo significado ha quedado enriquecido al
poner la conducta al servicio de finalidades públicas legítimas y lo ha
sancionado conforme a sus efectos.

Vigésimo Quinto: Que este Tribunal Constitucional considera que, para


la gestión pendiente, esta descripción del núcleo esencial del deber a
través del verbo rector "coordinarse", explicitado a través de finalida-
des públicas lícitas que ayudan a entender su sentido y alcance y cuyo
incumplimiento ha sido considerado como agravado en conformidad a
los efectos que describe el artículo 15 de la Ley N° 18.410, resulta su-
ficiente y, en consecuencia, no hará reproche de inaplicabilidad por in-
constitucional idad al precepto del artículo 81 del D.F.L. N° 1 de 1982.

Examen de ia inaplicabilidad de los preceptos que establecen la legi-


timidad de la actividad sancionadora: Los artículos 15 y números 17
inciso cuarto y 23 inciso primero del articulo 3o de la Ley N° 18.410.

Vigésimo Sexto: El artículo 15 de la Ley N° 18.410 que también se ha


impugnado, faculta a la Superintendencia a sancionar a las empresas,
entidades o personas naturales, sujetas a su fiscalización o supervisión
en caso que éstas incurran en infracciones de las leyes, reglamentos y
demás normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles líqui-
dos, o en incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les imparta
la propia Superintendencia. Se dispone también por el mismo precepto

400
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

que las sanciones serán aquellas que señala el mismo título de la ley o
en otros cuerpos legales. Los incisos siguientes del precepto clasifican,
como se dijo, las infracciones en gravísimas, graves y leves y distin-
guen estos tres grupos, en un caso por la conducta infraccional (la en-
trega de información falsa que pueda afectar el normal funcionamiento
del mercado o la regulación de los precios) y, en otros casos, por los
efectos (v.gr. si la infracción ha producido la muerte o lesión grave a
las personas o una falla generalizada en el funcionamiento de un siste-
ma eléctrico). En lo que interesa destacar y como puede apreciarse, el
precepto faculta a la Superintendencia para sancionar a las empresas
sujetas a su supervisión en cuatro hipótesis: a) ante infracción de norma
legal; b) ante infracción de norma reglamentaria; c) ante infracción de
las demás normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles lí-
quidos, y d) ante el incumplimiento de las instrucciones y órdenes que
les imparta la Superintendencia.

Vigésimo Séptimo: Que, en esta sede de inaplicabilidad resulta espe-


cialmente importante destacar que, en la gestión pendiente la Superin-
tendencia invoca incumplimientos de normas legales y reglamentarias
y no de instrucciones u órdenes. En efecto, en la gestión pendiente se
ha impugnado el acto sancionatorio contenido en la Resolución Exenta
N° 1.434, de 14 de agosto de 2003 de la Superintendencia de Electrici-
dad y Combustibles. De su lectura y particularmente de su parte reso-
lutiva y considerando noveno, se concluye que, en este caso, lo que se
imputa a la reclamante es el incumplimiento de deberes contenidos en
normas legales, como lo es el artículo 81 del D.F.L. N° 1 de 1982 y de
normas complementarias establecidas en un Decreto Supremo, como lo
son los artículos 165, y diversos acápites de los artículos 172, 181, 184,
323 y 324, todos del Decreto Supremo N° 327 del Ministerio de Mine-

401
ANEXOS

ría de 1997. No le corresponde a esta Magistratura, en consecuencia,


juzgar en esta causa la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del ar-
tículo 15 de la Ley N° 18.410, en cuanto pueda aplicársele para sancio-
nar incumplimientos de instrucciones y órdenes de la Superintendencia
de Electricidad y Combustibles, sino de una norma de rango legal y de
diversos preceptos contenidos en un Decreto Supremo, pues así se le ha
invocado en la gestión pendiente. En sede de inaplicabilidad, el Tribu-
nal está llamado a determinar si la aplicación del precepto en la gestión
específica resulta contraria a la Constitución. Lo que el Tribunal debe
practicar es un examen concreto de si el precepto legal, invocado en
una gestión judicial pendiente y correctamente interpretado, producirá
efectos o resultados contrarios a la Constitución.

Vigésimo Octavo: Que, tal como fluye de los considerandos anteriores,


el hecho que una ley faculte a una Superintendencia a sancionar a las
empresas sujetas a su supervisión ante la infracción de ley no constituye
un acto constitucionalmente repudiable desde el punto de vista de la
legalidad en su dimensión de reserva legal. Es obvio, por la propia defi-
nición del principio de reserva legal, que si el deber está establecido en
una norma de rango legal, no cabe reproche de constitucionalidad algu-
no en su virtud. En cuanto al principio de tipicidad, el examen no puede
hacerse sino al precepto que describe el deber, lo que ya se ha efectuado
en los considerandos contenidos en el apartado IV que antecede. En
este sentido, el precepto no resulta inaplicable por inconstitucionalidad
y así se declarará.

I 'igésimo Noveno; Que tampoco resulta constitucionalmente reprocha-


ble que una ley faculte a una Superintendencia a sancionar a las em-
presas concesionarias de un servicio público ante el incumplimiento

402
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

de deberes establecidos en Decretos Supremos, en la medida que estos


últimos se limiten a reglamentar deberes suficientemente descritos en
normas de rango legal. En la especie, las normas de rango legal exami-
nadas describen de manera suficiente el deber, según lo razonado en
los considerandos decimotercero a Vigésimo Quinto que anteceden. En
este sentido, el precepto no resulta inaplicable por vicio de inconstitu-
cionalidad y así se declarará.

Trigésimo: Lo dicho respecto del artículo 15 de la "Ley Eléctrica" se


aplica en análogos términos a lo dispuesto en los numerales 17 inciso
cuarto y 23 inciso primero del artículo 3o del mismo cuerpo legal. Am-
bos preceptos autorizan a la Superintendencia a sancionar. El primer
numeral, en su inciso cuarto que es el que ha sido impugnado faculta a
la entidad a aplicar sanciones de oficio "en ios casos en que la Super-
intendencia compruebe infracciones de las normas cuyo cumplimien-
to le corresponde fiscalizar. ". Por lo ya razonado respecto del artículo
15, tampoco merece reproche de constitucionalidad este precepto, en
cuanto se le pretenda aplicar en una gestión para sancionar infracciones
a normas de rango legal o contenidas en decretos supremos, si es que
estos últimos vienen, como en la especie, precedidos jerárquicamente
de una ley que describa las conductas debidas y sancionables con sufi-
ciente sustancia como para no vulnerar el principio de legalidad y así
se declarará.

Trigésimo Primero: Que el mismo análisis y la misma conclusión ha de


seguirse respecto a lo dispuesto en el inciso primero del numeral 23 del
artículo 3o. Éste habilita a "sancionar el incumplimiento de las normas
técnicas y reglamentarias vigentes o que se establezcan en virtud de
la legislación eléctrica,... ". A su respecto, no cabe hacer reproche de

403
ANEXOS

constitucionalidad si se le pretende aplicar para sancionar infracciones


a conductas establecidas en normas de rango legal y en decretos supre-
mos si estos últimos vienen, como en la especie, precedidos jerárqui-
camente de una ley que describa las conductas debidas y sancionables
con suficiente sustancia como para no vulnerar el principio de legalidad
y así se declarará.

Trigésimo Segundo: Lo razonado en los cuatro considerandos que an-


teceden no debe estimarse como un juicio relativo a si, en la gestión
pendiente, las sanciones aplicadas por la Superintendencia tuvieron o
no suficiente cobertura legal, pues tal juicio debe ser emitido por el Tri-
bunal de Alzada que conoce de las reclamaciones de la Empresa sancio-
nada. En otras palabras, este pronunciamiento no versa ni podría versar
acerca de si el Decreto Supremo invocado por la Superintendencia efec-
tivamente se limita a desarrollar el deber de coordinarse con los fines
legales o si, por el contrario, excede esos márgenes tolerables o si dele-
ga en normas inferiores este deber que le corresponde. No le compete
a este Tribunal en este caso juzgar la legalidad ni la constitucionalidad
de los Decretos Supremos o de instrucciones que se amparan en ellos,
invocados en la gestión pendiente. Sólo le corresponde determinar si la
aplicación, en la gestión pendiente, de los preceptos legales impugna-
dos resulta contraria a la Constitución.

Examen de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos


que establecen las sanciones. Artículos 16 número 2) y 16 A de la Ley
N° 18.410 de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

Trigésimo Tercem: Que, tal como ha quedado descrito en los vistos y


en los considerandos iniciales, el requirente ha solicitado también que
se declare la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos

404
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

que establecen las sanciones; esto es, los contenidos en los artículos 16
N° 2 y 16 A de la Ley N° 18.410. Alega que ambos preceptos vulneran
el principio de legalidad establecido en el artículo 19 N° 3 de la Consti-
tución, fundamentalmente por la discreción que consagran a favor de la
administración al establecer un amplio rango de sanciones que, además,
juzga pueden llegar a ser excesivas.

Trigésimo Cuarto: Que, en lo que corresponde al principio de lega-


lidad entendido como reserva legal; esto es, la exigencia de que las
conductas y, en este caso, las sanciones estén contenidas en la ley y no
en normas de inferior jerarquía, este Tribunal no hará reproche de in-
constitucionalidad, toda vez que las sanciones, cada una de las posibles
de aplicar en la gestión pendiente, están todas y cada una descritas en
normas de rango legal, como lo es la Ley N° 18.410. Ésta no delega en
norma infralegal alguna establecer sanciones para el incumplimiento
de obligaciones. Nada se le puede reprochar al precepto en razón de la
reserva legal.

Trigésimo Quinto: Que el reproche que hace la requirente obliga a exa-


minar otros dos aspectos. El primero, en cuanto el precepto establece
sanciones sin que la conducta se encuentre debidamente descrita en la
ley. En tal caso, el reproche ha de hacerse a los preceptos que establecen
deberes y no a los que describen las sanciones. Ese examen ya está he-
cho y las alegaciones descartadas en los considerandos anteriores.

Trigésimo Sexto: El último reproche que hace la actora a estos precep-


tos, en su requerimiento, radica en que la norma establece un rango
muy amplio de sanciones, pudiendo llegar a cifras muy cuantiosas. Las
sanciones que se establecen en los preceptos impugnados van desde
una multa de una unidad tributaria mensual hasta la multa de diez mil

405
ANEXOS

unidades tributarias anuales o clausura tratándose de infracciones gra-


vísimas; hasta cinco mil unidades tributarias anuales o revocación de
autorización si se trata de infracciones graves y multa de hasta quinien-
tas unidades tributarias anuales si se trata de infracciones leves. Como
puede apreciarse, el rango de las sanciones es amplio, aunque regulado
según se trate de infracciones gravísimas, graves o leves, las que el ar-
tículo 15 clasifica según la conducta de que se trate, en un caso, o según
los efectos o resultados que produzca el incumplimiento, en la mayoría
de los casos. La discrecionalidad que se deja a quien está llamado a
fijar la sanción puede ser efectivamente calificada de amplia, si se le
compara con el rango de discreción que permiten, por regla general
las sanciones penales. Con todo lo criticable que pueda ser esta forma
de legislar, no corresponde a este Tribunal hacer reproches de mérito,
sino de constitucionalidad. Siendo ésta y no otra su tarea, el Tribunal no
tiene reproche que hacer a estos preceptos, pues en la especie, se han
aplicado estos preceptos para justificar multas que, sumadas, ascienden
a 500 Unidades Tributarias Anuales, cifra que está sujeta a la revisión
de judicatura independiente.

En la especie, la Constitución no exige que ¡os preceptos que establecen


los deberes, ¡os que facultan sancionar en caso de incumplimiento y los
que prescriben sanciones estén todos contenidos en una misma norma.

Trigésimo Séptimo: Que, para finalizar el examen del libelo, es del caso
determinar si puede ser contrario a la Constitución que los preceptos
que establecen deberes, los que prescriben las sanciones y los que fa-
cultan para sancionar el incumplimiento de deberes se encuentren en
normas diversas. Es necesario determinar, entonces, si es tolerable la
remisión de una norma a otra, al margen de la jerarquía de ellas; punto
este último, que ya ha sido razonado en considerandos anteriores.

406
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Trigésimo Octavo: Que reunir en una misma norma la conducta anti-


jurídica y la sanción es la técnica habitual del derecho penal. En virtud
de ella se garantiza mejor la seguridad jurídica. No estamos llamados a
juzgar aquí si ello es exigible en materia penal, según el grado de segu-
ridad que exige esa rama del derecho. En la especie, se trata de juzgar si
resulta intolerable en razón de la seguridad jurídica que las normas que
establecen deberes, las que establecen sanciones administrativas ante
el incumplimiento de esos deberes y las que facultan para sancionar, se
encuentren dispersas.

Trigésimo Noveno: Que para resolver esta cuestión ha de tenerse pre-


sente que las normas impugnadas se encuentran en dos cuerpos nor-
mativos. La que establece el deber general de coordinarse con fina-
lidades determinadas en el D.F.L. N° 1 del Ministerio de Minería de
1982, conocido como "Ley Eléctrica", mientras que las que facultan a
la Superintendencia respectiva a sancionar, clasifican las infracciones
en gravísimas, graves y leves describen las sanciones, se encuentran
todas en otro cuerpo normativo como es la Ley N° 18.410, que crea y
regula la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

Cuadragésimo: Que aun cuando las diversas normas contenidas en


estos dos cuerpos legales no conllevan referencias reciprocas, lo que
podría facilitar su comprensión, no resulta intolerable para el valor
de la seguridad jurídica que normas contenidas en dos cuerpos le-
gales diversos pretendan aplicarse a una empresa especializada que
lleva a cabo, en virtud de una concesión, un servicio público, cuya
naturaleza exige de una regulación altamente técnica y dinámica. En
consecuencia, por este concepto, la sentencia tampoco hará reproche
de inconstitucionalidad alguno a los preceptos cuestionados en la
acción de inaplicabilidad.

407
ANEXOS

Y vistos, lo dispuesto en los artículos 5 o , 6°, 7 o , 19 N°s. 3, 21 y 26, 32


N° 6, 63 N°s. 2,4, 16 y 18 y 93 N° 6 e inciso undécimo y lo previsto en
los artículos 26 a 33 y 38 a 45 de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitu-
cional del Tribunal Constitucional, y demás normas ya citadas,

SE DECLARA QUE SE RECHAZA, EN TODAS SUS PARTES, LA


ACCIÓN DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALI-
DAD DE AUTOS.

Los Ministros señores Juan Colombo Campbell, Hernán Vodanovic


Schnake y Jorge Correa Sutil llegan a la conclusión establecida en el
considerando Vigésimo Quinto, teniendo además presente:

1. Que los previnientes tienen especialmente presente que se en-


cuentran no ante un caso de norma penal, sino ante un deber
administrativo. En virtud del principio de igualdad, que impide
tratar de manera igual situaciones en que existen diferencias ju-
rídicas relevantes, las exigencias de la legalidad penal han de
ser matizadas pues ellas han sido establecidas en defensa de la
libertad personal, bien jurídico que la Constitución cautela de
manera más rigurosa que los demás. Como lo han advertido otros
Tribunales Constitucionales en el mundo, el alcance de la reserva
legal en cuanto a las sanciones administrativas puede ser mati-
zado, como en el caso de las sanciones penales por exigencias
de distribución de competencias, por la indispensabilidad de la
potestad reglamentaria e incluso por razones de prudencia.

2, Que, para llegar a la conclusión señalada en el considerando Vi-


gésimo Quinto, los previnientes tienen también y especialmente
presente la situación del sujeto obligado por la norma. En efecto.

408
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

en un examen concreto de inaplicabilidad, resulta relevante para la


determinación de los estándares de densidad normativa exigidos
por el principio de legalidad en el derecho administrativo sancio-
nador, tener presente que, en la especie, el deber rige una relación
jurídica especial, como es la que se establece entre la Administra-
ción y los agentes económicos que prestan un servicio público en
calidad de concesionarios. La regulación en este caso va dirigida
no a la población en general, sino que a empresas con la cual la
administración presta un servicio público, la electricidad para el
consumo de la población, que en este caso es otorgada por em-
presas particulares en virtud del fenómeno de la privatización y
a través del mecanismo de la concesión. Esta característica debe
atenderse de manera determinante para establecer la densidad de
la regulación que la Constitución exige a la ley en la descripción
de deberes administrativos, en atención a la finalidad misma del
principio de legalidad y al principio de igualdad.

3. Que uno de los objetivos esenciales de la legalidad es la certeza


o seguridad que, en su virtud, cabe esperar pueda gozar el su-
jeto obligado. Así, en la medida que el deber o la descripción
de la conducta indebida estén descritos en la ley con suficiente
densidad, cabe presumir que el sujeto imperado sabrá a qué ate-
nerse en sus relaciones sociales; sabiendo con antelación, por
intermedio de una norma que, con antelación a la conducta, tiene
suficiente contenido y publicidad acerca de sus deberes. Tenien-
do presente éste como el fin del principio de legalidad- entonces
debe distinguirse entre el conocimiento de las normas regulato-
rias que puede presumirse de un sujeto obligado cualquiera, que
aquel que puede suponerse de una empresa que participa de un
mercado densamente regulado. La discrecionalidad administrati-

409
ANEXOS

va puede ser igualmente reprochable en ambas situaciones, pero


el grado en que la ley puede delegar en la potestad reglamentaria
no es igual. Y no lo es porque es razonable considerar que una
empresa concesionaria conoce sus deberes reglamentarios más
de lo que está llamado a conocer un ciudadano común. En la
especie, las concesionarias, a través de la ley, reciben suficiente
y anticipada noticia de un deber, si el núcleo esencial del mismo
queda descrito a través de un verbo rector con significado sufi-
ciente, calificado por una finalidad y cuyo incumplimiento queda
graduado según efectos discemibles, como lo es, en la especie, el
de ocasionar la falla generalizada del suministro, que se imputa
a la actora. Además, puede razonablemente considerarse que un
agente económico como una empresa eléctrica sabe que, en una
actividad técnicamente compleja y dinámica, ese deber será es-
pecificado en normas infralegales,

Que, con lo razonado en los dos considerandos anteriores no debe


entenderse que los que se colocan voluntariamente en una situa-
ción especial, como lo son las concesionarias de servicios públi-
cos, queden al margen de las garantías constitucionales. Igualmen-
te son titulares de todas ellas. Sólo que, una vez establecido que
se está en un área cubierta por el principio de legalidad, pero que
admite la colaboración de la potestad reglamentaria de ejecución,
como ocurre en la especie; a la hora de determinar la "densidad
normativa" exigible a la ley o si se quiere el problema cuantitativo
de determinar la suficiencia de la descripción del "núcleo esencial
de la conducta debida" en la ley, entonces esta relación resulta re-
levante y permite exigir menos densidad normativa a la regulación
legal. Esta diferencia viene exigida por el principio de igualdad
ante la ley, que exige trato distinto a las situaciones diversas.

410
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Se previene que los Ministros señores Juan Colombo Campbell y Jorge


Correa Sutil no concuerdan con lo razonado en los considerandos Quin-
to a Séptimo, ambos inclusive.

Además, el Ministro Correa Sutil se hace un deber expresar que, si bien


concuerda, por lo dicho en los restantes considerandos, que el principio
de legalidad es aplicable a la actividad sancionadora de la Administra-
ción, no resulta, a su juicio, ni pertinente ni necesario fundarlo en el ar-
tículo 19 N° 3 de la Constitución. Al efecto, tiene presente lo siguiente:

Primero: Que el artículo 19 N° 3 efectivamente consagra un principio


general, como lo es el de la igual protección de la ley en el ejercicio
de los derechos, independiente del ámbito o rama jurídica donde se
pretenda tal ejercicio. Sin embargo, las concreciones que siguen en los
incisos siguientes hacen diferencias en cuanto al ámbito de los dere-
chos ejercidos, distinción que es precisamente acorde con el principio
de igualdad, pues no es lo mismo pretender derechos como actor en una
causa civil que hacerlo como infractor en una gestión administrativa o
como imputado en una penal. Estas diferencias están reconocidas por la
Constitución y deben ser respetadas por sus intérpretes.

Segundo: Que, para reconocer las diferencias aludidas en el razona-


miento anterior, debe tenerse presente, desde luego, el propio lenguaje
del artículo 19 N° 3, pues de él se siguen algunas diferencias en el
ámbito de aplicación. En efecto, en materia de defensa jurídica, las ga-
rantías constitucionales están establecidas en términos generales y, por
ende, no cabe duda que rigen no sólo en el campo penal. La garantía de
un proceso justo y racional, incluyendo la legalidad del órgano, están
expresadas en términos generales, incluyendo a todo órgano que ejerce
jurisdicción y, por ende, esta garantía general debe aplicarse no sólo al

411
ANEXOS

proceso penal, sin perjuicio de que, como reconocieron los Comisio-


nados que participaron en su redacción, la racionalidad y justicia de
un procedimiento puede exigir diversas cosas según la materia que se
trate de juzgar. Diverso es, en cambio, el lenguaje del inciso séptimo en
cuanto establece que la ley no puede presumir de derecho la responsa-
bilidad penal No corresponde dilucidar en esta oportunidad el alcance
del precepto, pero es evidente que su extensión a otros tipos de respon-
sabilidad resulta, a lo menos, problemática. Si se hace aplicable a otros
ámbitos, debe extenderse por analogía y reconociendo las diferencias.
Por su parte, el principio de irretroactividad del inciso siguiente está,
al menos en su lenguaje, también referido a delitos y penas, por lo que
no podría concluirse sin más que su ámbito de aplicación excede el
derecho penal.

Teivero: Que los principios de tipicidad y de reserva legal contenidos


en el inciso final que ahora nos ocupa dispone que "Ninguna ley podrá
establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté expresamente
descrita en ella". Para determinar el alcance o ámbito de aplicación de
este precepto más allá de lo penal, resulta fundamental determinar qué
ha de entenderse por pena y particularmente establecer si una multa del
derecho administrativo puede ser considerada como tal. Es bien sabido
que tanto el derecho penal como el administrativo pueden establecer
multas. La cuantía de las fijadas en este último suelen incluso ser más
altas que las del derecho penal. Sin embargo, debe anotarse que unas y
otras tienen una diferencia cualitativa importante. Las multas del dere-
cho penal, en caso de no pago, pueden llevar a la pérdida de la libertad;
las del derecho penal son "transformables en privación de libertad". En
cambio, las del derecho administrativo pueden afectar el patrimonio,
pero no la libertad. Si pretendieran hacerlo, deberían ser consideradas
penas. Es posible que esa diferencia cualitativa haya determinado que

412
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

la definición legal de pena excluya expresamente las multas adminis-


trativas, En efecto, el Código Penal, en una norma que existía a la fecha
en que se elaboró la Constitución y que sigue vigente hoy, establece
que "no se reputan penas... las multas y demás correcciones que los
superiores impongan a sus subordinados v administrados en uso de su
jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas", (énfasis añadi-
do). Si bien esta definición legal no es general para el derecho y está
establecida en una norma de rango inferior a la Constitución, denota la
diferencia que nuestro sistema jurídico penal ha hecho y hace entre las
sanciones administrativas y las penales.

Cuarto: Que quienes elaboraron el texto de la Constitución estaban


conscientes de esta diferencia entre penas y sanciones administrativas
y propusieron este vocablo y no el más genérico de "sanciones", como
hacen otros textos constitucionales que le sirvieron de modelo. Esta
diferencia difícilmente puede estimarse como una inadvertencia. Enri-
que Evans, uno de quienes participaron activamente en la redacción del
precepto en su texto Los Derechos Constitucionales, señala: "Téngase
presente, en todo caso, que las multas que aplique la Administración no
son 'penas', pero para imponerlas rige la obligación que pesa sobre
toda autoridad de someterse a las garantías de un raeional y justo pro-
cedimiento". (Página 150, Tomo 2, 3Ü edición, 2004).

Quinto: Que existe otra serie de diferencias que la doctrina se ha en-


cargado de analizar entre las penas y otras sanciones, particularmente
relativas a las finalidades retributivas y preventivas de las primeras y el
puramente preventivo y de política general de las segundas, así como
respecto de los órganos que pueden aplicarlas y de los sujetos que pue-
den padecer unas y otras. No parece que esas diferencias o el debate
acerca de similitudes sea especialmente relevante aquí. Lo fundamental

413
ANEXOS

para un juez no está tanto en este ejercicio como en determinar si el de-


recho vigente establece unas mismas reglas constitucionales para am-
bos tipos de sanciones o si las trata con estatutos diversos. Como hemos
podido apreciar, el lenguaje constitucional claramente las distingue.

Sexto: Que otro de los más influyentes constitucional i stas chilenos,


activo participante en la elaboración del texto constitucional, recono-
ce también que los tres últimos incisos del numeral 3o del artículo 19
son, a diferencia de los anteriores, aplicables sólo al juzgamiento penal.
Luego de transcribir el inciso sexto del número 3 del artículo 19 señala
este autor; "Debemos recordar que, según anunciamos en el N° 68 de
este volumen, el precepto recién copiado, junto con aquellos contempla-
dos en los dos incisos finales del mismo artículo, fija algunas bases del
procedimiento y del juzgamiento penal". (Alejandro Silva Bascuñán,
Tratado de Derecho Constitucional, Tomo XI, páginas 156 y 157, én-
fasis añadido).

Séptimo; Que si atendemos ahora al elemento sistemático de interpreta-


ción, resulta también claro que el sistema jurídico chileno y el derecho
constitucional en particular no tratan del mismo modo el derecho a la
libertad y a la seguridad personal y sus restricciones, que es lo que está
en juego en el caso de las penas y el derecho a emprender y desarrollar
actividades económicas y a la propiedad, que es lo restringido por el
derecho administrativo sancionador en este caso. En efecto, el texto
constitucional distingue claramente ambos estatutos, con garantías que
no sólo se encuentran en preceptos diversos sino que difieren en su con-
tenido, como puede apreciarse de la lectura del numeral 7o del artículo
19 o de las diferencias entre las acciones cautelares de amparo y de pro-
tección. Es el texto constitucional el que establece diferencias al tratar
la actividad del Estado que sanciona a personas naturales con penas que

414
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

son o pueden llegar a ser privativas de su libertad, que cuando establece


reglas para regular y sancionar a personas, pero especialmente a empre-
sas que desarrollan una actividad económica lícita. Es la Constitución
la que ha establecido diferencias entre la libertad personal, por una par-
te, y la libertad económica y de emprendimiento, por otra.

Octavo: Que la doctrina que asimila el derecho administrativo sancio-


nador y el derecho penal se funda, con frecuencia, en su similar natu-
raleza ontológica. Para jueces llamados a fallar en conformidad a dere-
cho, el problema que deben dilucidar no dice relación con "naturalezas
ontológicas", si es que las figuras creadas por normas jurídicas, aunque
fundadas, en juicios morales, puedan tenerlas. Para un juez llamado a
fallar en conformidad al derecho, en este caso, el constitucional, la pre-
gunta es si la Constitución ha o no asimilado los estatutos básicos del
derecho penal y los del derecho administrativo que limita y sanciona
actividades económicas lícitas. La respuesta es no y, por ende, no debe
confundirse el estatuto de la libertad personal con aquél de la libertad
económica. No se trata de establecer primacías, sino diferencias.

Noveno: Que si intentamos dilucidar la intención o espíritu del artículo


19 N° 3, ella también nos conduce a rechazar la tesis de asimilar el esta-
tuto constitucional de las penas con el de las sanciones administrativas.
Desde luego, se han citado en los razonamientos cuarto y sexto de esta
prevención la doctrina de dos de los más influyentes redactores de este
precepto y ambos coinciden en que el precepto no se dictó para aplicar-
se más allá de lo penal. Al revisar las Actas de la Comisión de Estudios
de la Nueva Constitución en que se discute el contenido de esta norma,
resulta claro el propósito de los comisionados de aplicar algunos de sus
incisos más allá del ámbito penal. Así, por ejemplo, ocurrió con el justo
y racional procedimiento, aunque reconociendo diferencias según lo que

415
ANEXOS

se tratara de juzgar. Esta voluntad, en cambio, no se manifiesta respecto


de los dos últimos incisos del numeral 3 del artículo 19, Si se revisan
los ejemplos y situaciones que los Comisionados ponen al discutirlas se
advertirá que ellos consisten en casos estrictamente penales, salvo una
de don Alejandro Silva Bascuñán, quien propone que la garantía de la
irretroactividad cubra no sólo las sanciones penales, sino toda sanción.
La propuesta se deja para una posterior discusión, la que luego no se
verifica, al menos según el registro de sus actas según consta en actas
de la sesión 212. Don Enrique Evans, activo participante en ese deba-
te reconoce en su obra Los Derechos Constitucionales, páginas 129 y
130, que se propuso extender las garantías de los tres últimos incisos a
toda sanción, pero que ello no se concretó: "Todo el contenido de los
tres últimos incisos del N° 3 que estamos relatando fue estudiado, en
especial, en la Sesión 113, de 10 de abril de 1975, de la CENC. Es con-
veniente advertir que allí se planteó, por los señores Ortúzar (pág. 5),
Silva (págs. 5 y 6) y Evans (pág. 7), el que los principios que están en
los tres incisos que veremos debían aplicarse no sólo a las sanciones pe-
nales sino a toda sanción de otra naturaleza, aplicada por los tribunales
o la Administración. Si bien esta tesis no se concretó en los preceptos
finales que veremos, ella confirma la tesis del constituyente de exigir
el sometimiento del órgano que ejerce, permanente o accidentalmente,
jurisdicción, a las reglas de un racional v justo procedimiento, como ya
lo indicamos en ¡a página 44 de esta obra. ". (Los Derechos Constitu-
cionales, Tomo II, págs. 149 y 150, énfasis añadido).

Décimo: Que, más allá de la interpretación del texto constitucional,


existen múltiples autores que sostienen la conveniencia de aplicar to-
das las garantías constitucionales del derecho penal al administrativo
sancionador, dada la elaboración y precisión que tales garantías tienen
y la capacidad que han demostrado en la defensa de la libertad, lo que

416
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

trasladaría esa certeza desde el ámbito penal al administrativo sancio-


nador. Sin perjuicio que esa es una discusión de mérito, es del caso
destacar que toda esa doctrina y los sistemas jurídicos que la han segui-
do, han debido aceptar que el estatuto constitucional del derecho penal
debe aplicarse al derecho administrativo sancionador con "matices",
"adaptaciones", "flexibilidades", aplicando iguales principios, "pero no
de la misma manera", "minorado" o "con menor exigencia" que en el
derecho penal. Al darse el paso de la asimilación debe, en consecuen-
cia, matizarse la aplicación de los tradicionales principios del derecho
penal, perdiéndose así la misma ventaja de la certeza que se trataba de
alcanzar. Esta incerteza está precisamente provocada porque las "ma-
tizaciones" deben hacerse al margen de preceptos constitucionales cla-
ros. Aunque se adopte, entonces, la doctrina que asimila ambos siste-
mas, se hace necesario luego reconocer las diferencias y construir una
linca jurisprudencial y doctrinaria propia del Derecho Administrativo,
en conformidad a los principios de esta rama y teniendo especialmente
presente las garantías patrimoniales y de la libertad económica y no las
de la libertad personal, cuando son las primeras y no las segundas las
que están en juego.

Undécimo: Que los valores de la democracia constitucional no exigen


asimilar el principio de la legalidad del derecho penal al administrati-
vo sancionador. Tampoco lo descartan. Signo de ello es que mientras
algunas democracias constitucionales ya asentadas, como la alemana
y la española la han acogido (la primera desde fines de los 60 del siglo
pasado y la segunda a partir de 1972 y luego con fuerza después de
la aprobación de su Constitución), otras, como Francia e Italia, no lo
han hecho. La doctrina nacional que propugna esta asimilación ha se-
guido de cerca la jurisprudencia y a los autores españoles. Para jueces
constitucionales no es un hecho menor anotar que en el caso español, a

417
ANEXOS

diferencia del chileno, existe un precepto en la Carta Fundamental que


sujeta a toda sanción y no sólo a las penas al principio de legalidad (ar-
tículo 25.1. del texto constitucional español). La asimilación en ese país
resulta, entonces, obligada por el texto constitucional que la legitima.

Duodécimo: Que, en consecuencia, ni en el lenguaje ni en el espíritu del


inciso final del artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental, interpretado
a la luz de los elementos gramatical, lógico, sistemático e histórico, es
posible encontrar base de sustentación a la tesis de que las garantías
del derecho penal deben aplicarse al derecho administrativo sanciona-
dor. El debate doctrinario acerca de la conveniencia de hacerlo es uno
de mérito y que no resulta concluyente. La aplicación tampoco resulta
necesaria para la defensa de los derechos fundamentales, máxime si el
principio de legalidad, a nuestro juicio con contornos más adecuados,
resulta aplicable, como en la especie, en razón de los derechos que afec-
ta la actividad sancionadora del Estado.

Decimotercero: Que esta prevención se aparta de un precedente del Tri-


bunal, particularmente de la sentencia Rol N° 244 de 26 de agosto de
1996 relativo a la Ley de Caza, pero las razones antes expuestas me
obligan a hacerlo. Ajuicio de este Ministro, esta tesis no se aparta de
la sentencia Rol N° 46 de 21 de diciembre de 1987, pues las sanciones
que se le pretendía aplicar en ese caso a Clodomiro Almeyda, conteni-
das en el entonces vigente artículo 8o de la Constitución, sí eran, por su
naturaleza, sanciones de carácter penal, aunque estuvieran contenidas
en el texto constitucional.

El Ministro señor Mario Fernández Bacza previene que concurre a la


sentencia sobre la base de las siguientes consideraciones.

418
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Que la reforma constitucional de 2005 modificó la acción de inaplicabi-


lidad, no sólo en la competencia para su conocimiento, trasladada desde
la Corte Suprema hasta esta Magistratura, sino en el examen de consti-
tucionalidad de los preceptos legales impugnados en el caso concreto,
como fluye de la comparación entre los textos de las correspondientes
versiones de la Constitución Política. En efecto, el artículo 80 de la
anterior Carta establecía: "La Corte Suprema, de oficio o a petición
de parte en las materias de que conozca, o que le fueren sometidas en
recurso interpuesto en cualquier gestión que se siga ante otro tribunal,
podrá declarar inaplicables para esos casos particulares todo precep-
to legal contrario a la Constitución. Este recurso podrá deducirse en
cualquier estado de la gestión, pudiendo ordenar la Corte la suspensión
del procedimiento". La Constitución actualmente vigente, por su par-
te, en su artículo 93, inciso primero, N° 6, señala: "Son atribuciones
del Tribunal Constitucional: Resolver, por la mayoría de sus miembros
en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en
cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, re-
sulte contraria a la Constitución".

Que la historia fidedigna de la reforma constitucional de 2005 no entrega


aclaraciones sobre el tránsito que se produjo entre ambas formulaciones
sobre la acción de inaplicabilidad y sobre su posible significado. Como
se consigna en las Actas del Congreso Nacional, recién en el Segundo
Informe despachado por la Comisión de Constitución, Legislación y
Justicia de la Cámara de Diputados se apreció un cambio del texto cer-
cano al que sería el definitivo, aun cuando sin advertirse los argumentos
que lo sustentaron. Es interesante sí, que aquel efímero numeral 6o del
entonces artículo 82, aporta indicios respecto del contenido que tendría
el texto final: "Declarar inaplicable un precepto legal cuya aplicación
en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial,

419
ANEXOS

produzca efectos contrarios a la Constitución \ Hasta antes de aquel


momento de la tramitación legislativa, como lo señaló el Senador señor
Chadwick al dar cuenta ante la sala del Senado durante el primer trámi-
te, la inaplicabilidad no había sufrido modificación alguna: "se trasladó
al Tribunal Constitucional en los mismos términos actuales, la revisión
de la constitucionalidad de los preceptos legales, cuyo alcance por regla
general, si son declarados inconstitucionales o inaplicables, revista sólo
efectos particulares". (Senado de la República: Reformas Constitucio-
nales 2005. Historia y tramitación, 2006, p.323). El texto definitivo del
numeral 6o del inciso primero del todavía artículo 82 (futuro artículo
93) apareció en el Informe Complementario de la Comisión, ya señala-
do, de la Cámara de Diputados de fecha 22 de junio de 2005, El único
antecedente documental sobre el punto es la intervención del Diputado
señor Juan Bustos durante la discusión del mencionado Informe en la
Sala de la Corporación, comentando la nueva redacción del numeral 6o:
"En este caso, cualquiera de las partes puede pedir al Tribunal Constitu-
cional que resuelva la inaplicabilidad de un precepto legal, en la medida
en que sus efectos sean inconstitucionales". (Senado de la República,
ob. cit., p. 343).

Que, consecuentemente, la reforma constitucional descrita ha situado a


esta Magistratura en un cometido constitucional distinto al que la Corte
Suprema cumplía al conocer de una acción de inaplicabilidad. Actual-
mente, el examen de constitucionalidad de los preceptos impugnados
continúa siendo igualmente indispensable para iluminar su aplicación
al caso concreto, pero ha cambiado la oportunidad en que su confron-
tación con éste produce las consecuencias jurisdiccionales. Antes de
2005, la Corte Suprema apreciaba la conformidad constitucional de un
precepto legal al confrontarlo con el caso concreto. En ese momento.
Como lo describe Alejandro Silva: "llevado lo abstracto de la norma a

420
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

lo concreto de su aplicación, ella puede ser constitucional o inconstitu-


cional según las características de los problemas específicos que se pre-
senten" (Tratado de Derecho Constitucional, Tomo VIII, 2002, p. 197),
Según el nuevo texto, por su parte, el Tribunal Constitucional apreciará
la conformidad constitucional del precepto después de confrontarlo con
el caso concreto, cuando se manifiesten los resultados de su aplicación.
Esta normativa, además, se hace más compleja si se considera que las
acciones de inaplicabilidad se pueden presentar respecto de preceptos
legales por aplicar. Por lo tanto, en este evento, el cometido de esta ma-
gistratura puede llegar a cumplirse ante una doble situación hipotética:
la aplicación futura y sus eventuales resultados.

Que el examen abstracto de constitucionalidad del precepto impug-


nado, previo a su confrontación con el caso concreto, puede dirigirse
hacia conclusiones distintas y hasta antagónicas con el nuevo alcance
de la resolución de inaplicabilidad. Así, seria posible que una nor-
ma claramente inconstitucional en lo abstracto, pueda ser aplicable
al caso concreto, dependiendo de la conformidad de sus efectos con
la Carta Fundamental. En este aparente contrasentido que se despren-
de del nuevo texto, reside la inesperada tarea para esta Magistratura,
inherente al cabal cumplimiento de la atribución que nos ocupa, con-
sistente en confrontar bienes constitucionales provenientes de la nor-
ma constitucional reclamada en el recurso con aquellos propios de la
situación resultante de su aplicación. La eventual legitimación de un
precepto estimado inconstitucional en su examen abstracto, mediante
la aceptación de su aplicabilidad en un caso concreto por los efectos
constitucionales que produce, no debe ser entendida, sin embargo,
como estéril para la eventual consideración de sus cuestionamientos
en otros casos, sea frente a una acción de inaplicabilidad, como de
inconstitucionalidad.

421
ANEXOS

Que el examen abstracto de conformidad constitucional no debe limitarse


a los preceptos impugnados, sino que debe extenderse a toda la ley de la
que forman parte, especialmente de aquellos artículos que determinan
su núcleo y que se irradian en todo su contenido. Esta consideración se
funda en reiteradas referencias jurisprudenciales de esta Magistratura y
en una lógica extensión a la ley del principio interpretativo constitucional
de la organicidad (denominado de la "unidad de la Constitución", ver Eu-
genio Valenzuela Somarriva: Criterios de Hermenéutica Constitucional
Aplicados por el Tribunal Constitucional, 2005, pp. 20 y ss.), en virtud de
la cual se postula la debida armonía y correspondencia existente entre las
normas que componen una unidad legal. Si bien es cierto que la Consti-
tución se rige por principios interpretativos distintos a la ley (José Luis
Cea E.: El Nuevo Derecho Público en la Doctrina Chilena, 2005, p. 12),
no es menos cierto que ésta debe nutrirse de los principios vigentes para
aquélla, siguiendo el principio de la elaboración gradual o escalonada del
ordenamiento jurídico, al cual volveremos más adelante en relación al
caso concreto. De este modo, respecto de la ley común, vale lo señalado
en la doctrina sobre la Constitución: "...ningún artículo de la Constitución
puede interpretarse aisladamente". (Juan Colombo C.: Derecho Procesal
Constitucional, 2004, p. 79).

Que a juicio del Ministro que previene, el vínculo entre el Derecho


Penal y el así denominado Derecho Administrativo Sancionador en re-
lación al principio de la reserva legal, cuya consagración más explícita
en nuestro ordenamiento constitucional reside en los dos últimos in-
cisos del numeral 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental, no sólo
existe, como se consigna en el fallo y en la jurisprudencia citada de
esta Magistratura y de la Corte Suprema, sino que en ambos ámbitos
del derecho se hace equivalente en una nueva dimensión, derivada de
las amenazas que se ciernen en la sociedad moderna sobre el sujeto de

422
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

la supremacía constitucional, la persona, y que está recogido elocuente-


mente en la doctrina reciente: "El espacio de libertad y los derechos de
los individuos sólo pueden resultar afectados por dos formas: por otros
individuos que sobrepasan los límites legales a su ejercicio o por una
actuación administrativa que va más allá de una habilitación legal. La
garantía frente a la primera forma de vulneración no es sino el derecho
penal, y frente a la segunda, el control de legalidad de la actividad ad-
ministrativa para velar por su permanente actuación dentro de los már-
genes legales e impedir así que sustrajeran cualesquiera capacidades o
facultades de esa libertad originaria de todos los individuos". (Antonio
M. Peña Freire: La Garantía en el Estado Constitucional de Derecho, Ed.
Trotta, Madrid, 1997, pp. 267-268). El pleno sometimiento al derecho y
a la ley por parte de la administración abarca también, y especialmente,
a toda la vasta "actividad de ejecución", dentro de la que se incluye la
denominada autonomía instrumental, en virtud de la cual y so pretexto
de la complejidad técnica, los deberes cuyo incumplimiento se sanciona
se ven establecidos en la ley de manera genérica o difusa, debilitando
así la seguridad y certeza jurídicas. La habilitación gradual que la de-
terminación de conductas cxigibles y de las sanciones consecuencia les
van encontrando en normas de sucesivo e inferior rango, producen un
doble proceso de indudable cuestiona miento jurídico: por una parte,
en cada nivel normativo existe un respaldo habilitante, aunque parcial,
desde la norma inmediatamente anterior y superior, lo que la legitima
formalmente desde el punto de vista de la reserva legal; pero, simultá-
neamente, se advierte una gradual lejanía de cada una de esas normas
respecto de la norma básica y superior -la Constitución- especialmente
de sus principios fundamentales, lo que la deslegitima sustantivamente.
Ante este eventual deslizamiento por la pirámide normativa, es nece-
sario tener presente que el artículo 6o de la Carta Fundamental señala
"Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y

423
ANEXOS

a las normas dictadas conforme a ella.", norma ésta que representa a


juicio de este Ministro que previene, el precepto fundamental que rige
al derecho administrativo sancionador en nuestro orden jurídico, com-
plementado, entre otros, por el artículo 19, numeral 3, incisos finales,
ya mencionados.

Que en la sociedad moderna es indiscutible la existencia de una fun-


ción de regulación, no sólo desde un punto de vista económico y polí-
tico, sino fundamentalmente jurídico, como lo anota Franck Modeme
{Principios Generales del Derecho Público, Ed. Jurídica de Chile, 2005,
p. 220): L'E1 regulador, situado entre el Estado (siempre presente) y el
mercado competitivo, está encargado de velar, por una parte, por la ins-
tauración y el mantenimiento de una competencia aceptable y, por otra
parte, por el respeto de algunos estándares de calidad y continuidad de
las prestaciones debidas a los usuarios". La envergadura de este papel
en el desarrollo global de una sociedad, impone exigencias muy altas
de prolijidad en las disposiciones de las normas que la respaldan, todo
lo contrario a la tendencia de mezclar la generalidad de la ley con el
detallismo del decreto o de las instrucciones. La fortaleza del Estado
reside en lo indiscutible de su respaldo jurídico, no en la amplitud que
la ley le otorga a su discrecionalidad, que aparentemente le permite ma-
yor agilidad y eficiencia. La mayor y más moderna maquinaria jurídica
reguladora que se haya conocido, la Unión Europea, es un ejemplo de
detallismo técnico. Mientras más amplio y complejo sea el espectro de
materias a regular y de personas afectadas por las normas, más precisa
debe ser la ley. De este modo no sólo se ven tutelados los principales
bienes jurídicos como la seguridad jurídica o el bien común, sino es-
pecial y simultáneamente, la dignidad de la persona, origen y fin del
derecho.

424
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Que el examen constitucional abstracto de las normas impugnadas en


la especie depara una repetida constatación de fisuras juridicas, varias
con alcance constitucional. Desde luego, un análisis general de la Ley
N° 18.410, cuyos artículos 3o número 17 inciso cuarto y número 23
inciso primero, 15, 16 N° 2 y 16 A son requeridos de inaplicabilidad en
la acción de autos, presenta una disparidad entre el objeto que le entrega
a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles y las atribucio-
nes que a esa repartición se le proporciona en el articulado siguiente,
especialmente en sus reformas de 1999 (Ley N° 19.613) y 2005 (Ley
N° 20.018). El artículo 2o de la Ley N° 18.410 dispone "El objeto de
la Superintendencia de Electricidad y Combustibles será fiscalizar y
supervigilar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamenta-
rias, y normas técnicas sobre generación, producción, almacenamiento,
transporte y distribución de combustibles líquidos, gas y electricidad,
para verificar que la calidad de los servicios que se presten a los usua-
rios sea la señalada en dichas disposiciones y normas técnicas, y que
las antes citadas operaciones y el uso de los recursos energéticos no
constituyan peligros para las personas o cosas". Los verbos rectores
son fiscalizar y supervigilar. En la norma no figuran los verbos juzgar
ni sancionar. El verbo fiscalizar obviamente tiene su origen en la tra-
dicional expresión "fisco". Pero los significados que el Diccionario de
la Lengua Española le entrega son escuetos: "Traer el oficio de fiscal.
2. Criticar y traer a juicio las acciones u obras de alguien". Los signi-
ficados de "fiscal" son múltiples, pero todos los atingentes a nuestro
tema le atribuyen tareas de promover intereses del fisco, representar y
ejercer el ministerio público en los tribunales o quien "averigua o delata
operaciones ajenas". Ningún significado de fiscalizar o de fiscal inclu-
ye la facultad de juzgar o de sancionar. Más aún, el sentido jurídico de
la expresión "fiscal", recogido en la reforma procesal p e n a l , justamente
le extrae la capacidad de juzgar y de sancionar, no sólo como mecanis-

425
ANEXOS

mo de eficiencia judicial, sino, fundamentalmente, como garantía del


debido proceso. La Constitución así lo establece en la última frase del
primer inciso del artículo 83 (el Ministerio Público): "En caso alguno
podrá ejercer funciones jurisdiccionales". En suma, el verbo fiscalizar
no incluye la capacidad de juzgar ni de sancionar, sino de investigar y
someter sus indagaciones, cuando hay mérito, a los órganos jurisdic-
cionales que corresponda. El verbo supervigilar, amén de no aparecer
como una expresión del idioma español, pareciera cumplir el rol de
expresar en forma verbal la función derivada de "superintendencia",
antigua expresión constitucional usada para describir la tuición de la
Corte Suprema sobre el Poder Judicial, y que equivale a "sobre la inten-
dencia", en consecuencia, sobre quienes tienen la "dirección, cuidado
o gobierno de una cosa". El sentido del vocablo parece equivaler a las
expresiones "coordinación, supervigilancia y fiscalización" de los ser-
vicios, empleadas para precisar las tareas del intendente" (Alejandro
Silva Bascuñán, ob. cit., p. 136).

Que a mayor abundamiento de lo anterior, lo excedido del articulado de


la Ley N° 18.410 en relación a su objeto establecido en el artículo 2 o , se
evidencia en el tercer inciso del artículo 14: "La Superintendencia po-
drá retirar del comercio, con el auxilio de ¡a fuerza pública, la totalidad
de los materiales o productos de cualquier procedencia que, estando
obligados de obtener certificado de aprobación, sean comercializados
en el país sin aprobación de éste.". La expresión "con auxilio de la fuer-
za pública" denota disposición de ésta por parte de la repartición. ¿Sig-
nifica que la Superintendencia tiene potestad de ordenar directamente
la actuación y operación de la fuerza pública? Y si así se entendiera,
¿cómo se armoniza esta disposición legal con los artículos 24, inciso
segundo, 76 inciso tercero, 83 inciso tercero, y 101 incisos segundo y
tercero de la Constitución Política de la República?

426
DÍ RI LHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Que la enumeración detallada de las infracciones sujetas a sanciones del


artículo 15 de la Ley N° 18.410, aparentemente habilitante desde el punto
de vista de la reserva legal, no es suficiente para determinar reparos jurí-
dicos en varias disposiciones, precisamente en confrontación con incisos
finales del numeral 3 del artículo 19 de la Constitución. Según el primer
inciso del mencionado artículo 15, las infracciones a las que se encuen-
tran afectas las empresas sujetas a la Superintendencia, son aquéllas "de
las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con electricidad,
gas o combustibles líquidos, o en incumplimiento de las instrucciones
y órdenes que les imparta la Superintendencia". Por su parte, las sancio-
nes son aquellas "que se señalan en este Título, sin perjuicio de las esta-
blecidas específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales.". Cabe
preguntarse: ¿cuál es la seguridad jurídica inserta en estas referencias a
fuentes normativas inciertas, difusas e hipotéticas? Además, la propia
enumeración de las infracciones gravísimas redunda en expresiones jurí-
dicamente vagas o equívocas. El numeral 2) describe como infracción el
que "Hayan entregado info