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Tawil, Guido Santiago

Acto administrativo. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de PRESENTACiÓN DE LA OBRA

Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2014,
1136 p.; 24x17 cm.

15BN978-950-20-2587-2
Cinco años atrás presentábamos la primera obra colectiva de
1. Derecho Administrativo. nuestra cátedra sobre el tema "Procedimiento administrativo". A ella
siguieron el estudio sobre el "Derecho procesal administrativo" y el
CDD 342 "Compendio de legislación administrativa", todos ellos publicados
por este mismo sello editorial.
Hoy nos toca presentar la cuarta obra colectiva de la cátedra, de-
dicada al «Acto administrativo", institución central -si alguna me-
" rece esa calificación- de nuestra especialidad.
Nacido en Francia en una coyuntura política y jurídica muy espe-
cial -caracterizada por la necesidad de volcar en términos jurídicos
la decisión política de sustraer a la Administración de la competencia
@GuidoS. Tawil, 2014 judicial111- como un concepto fuertemente teñido de un componente
@ de esta edición, AbeledoPerrotS.A., 2014
Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires jurisdiccional a fin de justificar la competencia de la jurisdicción ad-
Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 ministrativaI2}, el acto administrativo fue consolidándose (y podría-
Impreso en la Argentina 'i
!/J,
Todos los derechos reservados !:
Ninguna parte de esta obra puede ser reprodu~ida . (1) Toda vez que, como explicamos en el capítulo 9 de esta obra, a diferencia de lo
o transmitida en cualquier forma o por cualquler medlo que acontece en general, no fue la materia la que fijó en su origen la competencia de la
electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación jus,ticia administrativa gala sino que ella se determinó en razón de la persona con un cri-
o cualquier otro sistema de archivo y recuperación 1: terio político y tanto el derecho administrativo como varias de sus instituciones centrales
de información, sin el previo permiso por escrito del Editor y el autor. ri fueron desarrolladas como criterios materiales para justificar esa competencia. Quizás
;1 sea por ello que se ha dicho en Francia que "la competencia de la jurisdicción adminis-
Prlnted in Argentina trativa era el contenido mismo del derecho administrativo", LONG, M., WEIL, P., BRABANT,
\1,. G., DEvOlv£, P. y GENEVOIS,B., Le grands arréts de lajurisprudence administrative, lseme
AH rights reserved <id.,Dallaz, París, 2005, p. 2.
No part of this work may be reproduced i
(2) Al igual que ocurriera con otros conceptos relevantes en el derecho administrati-
or transmitted in any form or by any means, ¡: vo. Ello explica, por ejemplo, la razón por la cual fue el Tribunal de Conflictos -cuerpo
electronic or mechanical, including photocopying and recording ¡! constitucional encargado de deslindar la competencia entre tos tribunales administrati-
or by any information storage or retrieval system, i
without permission in writing from the Publisher and the author. ¡i vos y los judiciales- el que, al explicar por qué correspondía entender a la justicia ad~
ñii'nistrativa y no a la judicial en un caso de responsabilidad civil contra el municipio de
la Gironde, sentó en el arret Blanco las bases de la responsabilidad del Estado como dife-
Tirada: 400 ejemplares . rente -y regida por reglas especiales- a la de derecho civil. Particularmente ilustrativa
11
ISBN 978-950-20-2587-2 I
l'
de ello resulta la pregunta que se formulaba el comisario de gobierno David en el caso
Blanco. "¿Cuál, de las dos autoridades administrativas y judiciales, es la que cuenta con
SAP41612197 competencia general para conocer en las acciones por daños e intereses contra el Esta-
1:
"
do? ("quelle est, des deux autorités adminisrrative et judiciaire, celle qui a compétence
l' généra/e pour connairre des actions en dommages-intérets conrre tÉtat"). Ver, al respec-
to, TC, Blanco, cone!. David, 812/1873.
~
 •

.
 r

798 IGNACIO J. MINORINI LIMA

no ha generado derechos para los particulares y su revocación no

perjudica a terceros.
Sólo en estos casos, la Administración podría constitucionalmen-
te evitar la promoción de una acción judicial de nulidad. En los res-
CAPfTULO 45
tantes supuestos, el respeto del derecho de propiedad, la igualdad, la
garantía del debido proceso, la división de poderes y la necesidad de LA REVOCACiÓN DEL AtTO
afianzar la seguridad jurídica exigen que la decisión sobre la legitimi-
ADMINISTRATIVO REGULAR
dad de un acto administrativo recaiga únicamente en los tribunales
judiciales.

Por Fabián Ornar Canda

l. INTRODUCCiÓN

Nuestro legislador nacional ha receptado diversas categorías en

relación con .la validez de los actos administrativos, lo que implica
haber adherido a un sistema en el cual los actos administrativos han
de revistar en alguno de los siguientes estándares: actos plenamente
válidos (cuando cuentan con todos sus elementos esenciales, sin vicios
O con vicios intrascendentes); actos anulables o de nulidad relativa
(tienen todos sus elementos esenciales pero en alguno/s de ellos pre-
sentan vicios no graves); actos nulos o de nulidad absoluta (cuando les
falta uno o más elementos esenciales o, teniéndolos todos, en alguno/s
de ellos exhiben vicios graves). ".
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Recordemos que los actos plenamente válidos y los anulables (o de
nulidad relativa) integran la categoría de los actos regulares, mientras
que los actos nulos o de nulidad absoluta, integran la categoría de los
actos irregulares [1).
En este capítulo nos ocuparemos de la revocación del acto regu-
lar, es decir, de la potestad estatal de volver sobre los actos anulables
por razones de ilegitimidad y sobre los actos plenamente válidos por
razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
Analizaremos, en primer lugar, la revocación del acto anulable,
para pasar luego a la revocación por oportunidad, mérito o conve-
niencia del acto plenamente válido.

lo
(1) Es que surge de la interpretación armónica de los arts. 14 a 18 de la lNPA. Para
un análisis detallado, ver, por todos, COMADIRA, Julio R. y MONTI, Laura (colab.), Proce-
dimientos administrativos, LNPAanotada y comentada, 1. 1, La Ley, Buenos Aires, 2002,
comentario a dichos artículos, ps. 276 y 55. Y COMADIRA, Julio R., El acto administrativo
en la LNPA, ps. 224 y ss.
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,
1 ;
800 FABIÁN aMAR CANDA
. I
11.EL ACTO REGULAR AFECTADO DE UNA NULIDAD RELATIVA.
SU ESTABILIDAD
El acto regular afectado de una nulidad relativa del que hubieren
nacido derechos subjetivos, es inextinguible en sede administrativa
una vez notificado.
Sin embargo, aun habiendo sido notificado podrá ser revocado si
se da alguno de los siguientes. supuestos: a) el interesado conocía el
vicio; b) la revocación favorece al interesado sin perjudicar a terce-
ros; c) lo reconocido u otorgado por el acto lo hubiere sido a título
precario (21.
De lo expuesto se deriva que el acto regular que padece una nu-
lidad relativa cuenta, lógicamente, con mayor estabilidad que el acto
nulo de nulidad absoluta.
En efecto, para que el acto nulo resulte irrevocable administrati-
vamente es menester que se encuentre firme, consentido y que haya
generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo (art. 17 LNPA).
El acto anulable que otorga o reconoce derechos, en cambio, es irre-
vocable desde el momento mismo en que es notificado.
Frente al acto viciado de nulidad relativa, se abre para la admi-
nistración la opción de: a) sanearlo en los términos del arto 19 de la
LNPA; b) revocarlo administrativamente (pero si generó derechos,
sólo podrá revocarlo si no está notificado o cuando, estándolo, el
particular conocía el vicio o la revocación lo favorece sin perjudicar
a terceros o el acto reconoció ti otorgó un título meramente precario;
arto 18 LNPA); c) solicitar la invalidez en sede judicial (cuando no sea
posible revocarlo en sede administrativa, arto 15 LNPA).
Nos interesa.ahora la hipótesis b), es decir, el estudio de la revoca-
ción en sede administrativa del acto administrativo anulable.
1. La revocación en sede administrativa del acto anulable
Los actos administrativos se caracterizan por producir efectos ju-
rídicos directos en la esfera vital de intereses de los particulares. Tales
efectos pueden ser favorables o desfavorables, es decir, ampliatorios o
restrictivos de derechos o intereses.
Cuando el acto administrativo es restrictivo de derechos (vgr. una
sanción administrativa) y la Administración detecta en él de oficio o
(21 LNPA. art. 18.
LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 801
a pedido de parte un vicio no grave (nulidad relativa) no existe óbice
alguno para que aquélla disponga: a) sanearlo (art. 19 LNPA); b) re-
vocarlo en sede administrativa (art. 18 LNPA).
En este caso, pues, la revocación de! acto favorecerá al particular
al quitar de! mundo jurídico un acto viciado que restringía sus dere-
chos y procederá siempre que no cause perjuicios a terceros.
Ahora, cuando e! acto que padece una nulidad relativa es favora-
ble al particular porque reconoce o amplía sus derechos o intereses
(vgr. la entrega en concesión de un servicio público; e! otorgamiento
de una licencia para construir o para ejercer alguna actividad comer-
cial o industrial), las posibilidades de revocarlo en sede administra-
tiva se estrechan, pues una vez notificado el acto la revocación no
procederá, a menos que e! particular hubiere conocido e! vicio o que
e! "derecho" se hubiere otorgado a título precario.
2. La revocación del acto anulable con perjuicio de terceros
Cuando el acto en crisis restringe un derecho, el primer interesado
en su revocación ha de ser el particular al cual el acto va dirigido.
En este caso, la revocación en sede administrativa procede a me-
nos que con dicha revocación se perjudique a terceros.
La ley expresa que el acto regular "del que hubieren nacido de-
rechos subjetivos a favor de los administrados no puede ser revoca-
do ... Sin embargo podrá ser revocado ... si la revocación ... lo favorece
sin causar perjuicio a terceros" (art. 18 LNPA). Aquí se iilipone una
aclaración, pues si del acto en crisis nacieron derechos a favor del
administrado no parece viable que la revocación lo favorezca (la re-
vocación de un acto favorable, al dejarlo sin efecto, perjudica' a ese
administrado). .
Por tal motivo, pensamos que cuando el legislador afirma que el
acto viciado de nulidad relativa puede ser revocado cuando la revo-
cación favorezca al administrado sin perjudicar a terceros, se refiere
a la revocación de un acto de gravamen para el interesado en la revo-
cación y no de un acto "del que hubieren nacido derechos subjetivos"
a su favor. En tal caso, la Administración debe analizar si procede la
revocación de ese acto. A tal efecto, debe verificar previamente que
con la revocación no se lesione a terceros (3).
(3) En otras palabras, no parece consistente sostener que el acto que genera derechos
puede ser revocado cuando con la revocación se "favorece al interesado", pues si gene-
rÓ derechos a su favor no se entiende cómo la revocación podría favorecerlo. Nos pare-
ce que cuando el legislador admite la revocación cuando ésta favorece al interesado sin
perjudicar a terceros, está pensando en el supuesto en el cual el acto originario perjudi-
 r-' ..
802 FABIÁN aMAR CANDA
Respecto del perjuicio a terceros, se ha sostenido que no se tra-
ta de cualquier perjuicio, sino de uno que exceda el margen de lo
tolerableI4). De nuestra parte, pensamos que el perjuicio impeditivo
de la revocación en sede administrativa es todo aquel que represente
un "daño" efectivo, es decir una afección a un derecho individual o
colectivo debidamente acreditado 15) que se sucedería de revocarse el
acto en sede administrativa.
3. La revocación del acto anulable cuando el particular conociere
el vicio
En este caso, se trata de la hipótesis en la que el acto originario fa-
vorece al administrado y ha generado derechos subjetivos a su favor,
encontrándose notificado.
La regla es que, dadas esas condiciones, el acto no puede ser revo-
cado en sede administrativa, pero esa regla cede cuando el particular
al cual el acto benefició, conocía el vicio.
De tal modo, el conocimiento del vicio opera como una suerte de
sanción al administrado que obró de mala fe. El texto legal no exige
una connivencia dolosa entre el emisor del acto y el beneficiado, sino
un mero conocimiento de la invalidez de aquél.
En este sentido, la Procuración del Tesoro ha entendido que el
particular conoce el vicio cuando la invalidez surge de la confronta-
ción del acto con el orden jurídicol61•
Cabe recordar que la excepción en cuestión fue aplicada por la
Corte Supo para los casos de actos viciados de nulidad absoluta pese
a no estar contemplada en el arto 17 de la LNPA que se ocupa espe-
eaba al interesado en la revocación. Por esa razón, la revocación lo favorece pero antes
de disponerla, la Administración debe verificar que con ella no se perjudique a terceros.
Podría ejemplificarse con la siguiente hipótesis: en un municipio en el que se habilitan
farmacias con la condición legalmente establecida de que inexista.otra en un determina-
do radio, se deniega la autorización para funcionar de una farmacia por el acto A (que
padece una nulidad relativa) y se autoriza a otra por el acto B. Ambos pedidos de auto-
rización eran para farmacias a situarse en el mismo radio. Si el perjudicado por el acto
A requiriese la revocación administrativa de la denegatoria, ésta sería improcedente por
afectar derechos de terceros (los del farmacéutico favorecido por el acto B).
(4) HUTCH1NSON, Tomás, Régimen de Procedimientos Administrativos, Buenos Aires,
Astrea, 1992, p. 140.
(5) La Corte Supo en el conocido precedente "Halabi" sostuvo la existencia de dere-
chos individuales y de derechos de incidencia colectiva. Estos últimos reconocen dos
especies, los que recaen sobre bienes colectivos y los que recaen sobre intereses indivi-
duales homogéneos (cfr. Corte Sup., "Halabi", Fallos 332:111).
(6) PTN, Dictámenes, 237:512 y más recientemente, Dictámenes 268:172 (2009) y
277:196 (2011).
LA REVOCACiÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 803
cíficamente de la revocación del acto irregular. El razonamiento del
máximo tribunal es consistente, pues si el acto viciado de modo no
grave del que nacieron derechos admite ser revocado cuando el par-
ticular conocía el vicio, con cuanta más razón debe proceder la revo-
cación cuando el acto a revocar padece una nulidad absoluta. Caso
contrario, el acto nulo gozaría de mayor estabilidad que el anulablel?l.
4. La revocación del acto anulable otorgado a título precario
Cuando del acto se deriva un derecho a título precario, la preca-
riedad de lo concedido o reconocido permite su revocación en cual-
quier momento sin derecho a indemnización alguna, pues como ha
sostenido la jurisprudencia, el título precario es una modalidad que
posibilita frente a la revocación por oportunidad, la extinción sin dar
derecho a indemnización 181.
Dicho esto, coincidimos con Comadira en que una revocación
basada en la mera precariedad del derecho que emana del acto no
constituye un supuesto de revocación por ilegitimidad y, consecuen-
temente, es incorrecta la inclusión de la excepción entre los supuestos
en los que es posible la revocación en sede administrativa por nulidad
relativa (91.
En otras palabras, la revocación basada en la precariedad deviene
de la falta de estabilidad del derecho y no de la existencia de vicios no
graves en el acto.
Asimismo, apuntamos que si el acto otorga un título meramente
precario, en rigor no puede afirmarse que se trate de un 5!'Puesto en
el que "hubieran nacido derechos subjetivos a favor de los állministra-
dos" (art. 18, párrafo primero) que es el requisito que debe cumplirse
(7) Corte Sup., "Almagro", Fallos 321 :169. Criterio seguido asimismo por la C. Nac.
Cont. Adm. Fed. (cfr. Corte Sup., sala 4, 26/312009, c. 31.683/99, "Peña Onganía, Ma-
tías Guillermo v. E.N. _Mo Justicia- Resols. 1411 y 3185 si empleo público"¡ sala sa,
17/12/2009, "Galzagorri, Ricardo Osear v. Lotería Nacional Soco del Estado - Resol
37/04 y 68/04", Expte. 3572/05, entre otros) y por la PTN (Dictámenes 170:155; 184:36;
277:196. En estos casos se valoró el mero conocimiento del vicio, sin requerirse la exis-
tencia de connivencia dolosa para que proceda la revocación.
(8) C. Nac. Cont. Adm. fed., sala 3a, 23/9/1986, "Cía. Argentina de Estiba y Almace-
naje".
(9) COMAD1RA, El acto administrativo, cit., p. 229. Destacaba el querido maestro que
encuadrar la revocación en la causal de precariedad o de ilegitimidad conlleva conse-
cuencias prácticas, pues en el primer caso la extinción operará haci~ el ~uturo, sin efec-
tos respecto de la legitimidad del acto, mientras qu~ en. c.aso de consl~erarsel~ re~~cado
por ilegitimidad tendrá efectos retroactivos~ por pr.¡nclp~O,y genera~a la re7tltuclon re-
cíproca de las prestaciones percibidas y la ¡ndemnlzaclon de los danos derivados de la
ejecución del acto ilegítimo (COMAD1RA, ídem, p. 229).
804 FABIÁN aMAR CANDA
para que procedan las excepciones contempladas en e! segundo pá-
rrafo de! mismo artículo.
Analizados así los supuestos de revocación de! acto regular por
razones de ilegitimidad, pasaremos seguidamente al estudio de la
revocación de! acto regular por razones de oportunidad, mérito o
conveniencia.
111.lA REVOCACiÓN POR OPORTUNIDAD, MÉRITO O
CONVENIENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR
La revocación por oportunidad es un modo de extinguir un acto
administrativo que ha dado lugar a una relación jurídica que se con-
serva vigente. Esta revocación debe ser dispuesta por la Administra-
ción a través de un nuevo acto, dictado en ejercicio de una potestad
que le es propia. Dicho nuevo acto habrá de tener por objeto satis-
facer necesidades actuales del interés público, que derivarán: a) bien
de nuevas circunstancias de hecho distintas a las que motivaron el
acto originario; b) bien de una nueva valoración del interés público
comprometido (pese a no haber cambiado las circunstancias de he-
cho originarias); c) o bien, en una última hipótesis, de un cambio del
derecho objetivo. Este modo de extinción produce efectos hacia el
futuro y da lugar, en la medida en que afecte derechos, a una indem-
nización. Por último, cabe puntualizar que, con las precisiones que
formularé luego, el acto revocatorio queda sujeto al control judicial.
1. Elementos de la revocación del acto administrativo por razones
de interés público
El estudio clásico del acto administrativo ha sido efectuado, si-
guiendo la estructura propuesta desde e! derecho privado al examinar
e! negocio o acto jurídico civil, sobre la base de analizar sus e!emen-
tos, clases, eficacia, régimen de la invalidez y extinción de! acto(10).
Dentro de! apuntado esquema, la revocación por oportunidad
constituye un modo de extinción de! acto administrativo.
Ese acto administrativo original pudo haber sido dictado -desde
e! punto de vista de la norma habilitante de la competencia de! ór-
gano o ente emisor- en ejercicio de facultades predominantemente
regladas o discrecionales, asunto de! que me ocuparé seguidamente.
(10) $ANTAMARfA PASTOR, Juan Alfonso, Principios de derecho administrativo, vol. 11,
2' ed., Madrid, 2001, p. 129.
LA REVOCACiÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 805
1.1. Naturaleza de la revocación. ¿Esposible la extinción por
oportunidad de actos reglados?
La cuestión no carece de incidencia para el tema que nos ocupa,
toda vez que un sector de la doctrina propicia la imposibilidad de
revocar por oportunidad aquellos actos dictados en ejercicio de facul-
tades regladas (11).
Por su parte, autores clásicos como Bielsa consideran al acto dis-
crecional como esencialmente revocable{12) y, desde otra posición,
Marienhoff señala que no hay una relación directa y necesaria entre
acto reglado -irrevocabilidad y acto discrecional- revocabilidad,
dependiendo ello de las circunstancias (13).De modo tal que para este
prestigioso jurista, ambos tipos de actos pueden ser revocables por
oportunidad.
Al respecto, es necesario destacar e! punto de vista sostenido por
e! profesor italiano Alessi quien señala que si es genérica la potes-
tad para valorar e! interés público comprometido en oportunidad de
resolver dict;u, o no, el acto originario, igualmente genérica será la
amplitud para valorar e! interés público en la revocación (14).
De modo tal que e! grado de discrecionalidad para la valoración
de! interés público que la norma habilitante confiera al órgano emisor
de! acto, incidirá sobre e! grado de discrecionalidad con e! que ésre
contará en e! futuro, a efectos de resolver la revocación por oportuni-
dad, mérito o conveniencia.
Cuanto más predeterminado por la norma esté e! in1¡eréspúbli-
co en juego al dictarse el acto, menores serán las posibilidades de
revocarlo, a menos que se suceda un cambio en e! derecho objetivo,
supuesto en e! cual es e! propio legislador e! que decide modificar su
visión sobre e! interés público involucrado (15).
(11) 8tElSA, Rafael, Derecho administrativo, t. 11,5~ ed., Buenos Airees, 1955, p. 108i
SAYAGUÉSLAso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. 1, Montevideo, 1953-
1959, p. 523; DIEZ, Manuel M" El acto administrativo, Buenos Aires, 1961, ps. 326 y
330; BARRA,Rodolfo, "Responsabilidad del Estado por revocación unilateral de sus actos
y contratos", ED 122-859, en especial, p. 870.
(12) BIElSA, Rafael, ab. cit., t. 1, Buenos Aires, 1947, ps. 256 y 264.
(13) MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de derecho administrativo, t. 11, 4~ed. act., Bue 4
nos Aires, 1993, p. 582.
(14) ALESSI, Renato, Instituciones de derecho administrativo, t. J, traducción de la
3a ed. italiana, Barcelona, 1970, p. 352.
(15) Supóngase que en una ciudad en la que existe alta densidad poblacional, el le-
gislador considere favorable al interés público la construcción de altas torres de edificios
a fin de reducir el déficit habitacional y así lo legisle (interés público predeterminado
por la norma). Si, luego, se resolviese limitar la construcción en altura (vgr., porque la
superabundancia de macro edificios nacidos al amparo de aquella legislación hubiere
•
806 FABIÁN aMAR CANDA
Ello no significa, empero, negar toda posibilidad de revocación de
un acto reglado, pues ello dependerá, en último término, de la entidad
del interés público comprometido.
Pensemos el caso de una autorización reglada para comercializar
un determinado fármaco respecto del cual la realización de estudios
posteriores -efectuados mediante avances científicos hasta entonces
desconocidos- detectan que la droga que ese producto utiliza resulta
inconveniente para la salud. Si bien la autorización constituye un acto
predominantemente reglado, razones de interés público determinan
la necesaria revocación de ese acto.
Por lo demás en e! arto 18 de la LNPA no se distingue, a la hora
de facultar la revocación, entre actos reglados y discrecionales. En
este sentido la Corte Federal, en e! célebre caso "Carman de Cantón"
ya había sostenido que la revocación de actos reglados por razones
de interés público es posible cuando ese interés público reclame una
modificación de! status que se hubiera consolidado a la luz del acto
original, "aunque podría surgir la obligación de indemnizar" (16).
Es también la jurisprudencia de los tribunales de grado, que ad-
miten la revocación por oportunidad tanto de actos reglados como
discrecionales 1171.
1.2. El acto a revocar debe haber dado lugar a una relación
jurídica vigente
Es dable recordar que la revocación implica incidir sobre una re-
lación jurídica vigente que ha tenido origen en el acto originariollSl•
En efecto, en la revocación por oportunidad se actúa sobre la re-
lación jurídica vigente nacida bajo el acto primero, en razón de su
desarreglo con el interés público actual. Lo apuntado es importante,
porque si esta relación ha surtido la totalidad de sus efectos y se ha
extinguido, obviamente e! acto administrativo se agotó y no puede
ser revocado por oportunidad. Pensemos en una autorización para
importar: una vez realizada la importación, sería absurdo pretender
una revocación por oportunidad de esa importación ya agotada; lo
mismo una autorización para construir un edificio: una vez cons-
llegado a deteriorar en grado sumo la calidad de vida de los ciudadanosl, el legislador
deberá modificar aquella normativa, valorando las nuevas exigencias del interés público
implicado.
(16) Fallos 175:368.
(17) C. Nac. (iv., sala O, 14/5/1979, lila Cava de Nazaruk", JA 1980-1-416.
(18) COMADIRA, Julio R., Acto administrativo municipal, Buenos Aires, 1992, p. 159 Y
La anulación de oficio del acto administrativo, red. act., Buenos Aires, 1998, ps. 29/30.
LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 807
truido y otorgados los certificados y habilitaciones pertinentes, sería
I irrazonable pretender la revocación de la autorización para construir,
porque ésta ya se ha agotado; en tal caso procedería la expropiación.
Esta relación jurídica vigente puede tener, desde e! punto de vista
del particular, diversa incidencia. Así, puede representar para él un
acto de gravamen 119). En ese supuesto, no habría dificultad teórica al-
guna para la revocación, porque a través de ella se quitaría de! mundo
jurídico un acto reñido con e! interés público que, además, agraviaría
derechos.
En cambio, la dificultad se puede plantear cuando e! acto origi-
nario es constitutivo de un derecho -por ejemplo una concesión- o
cuando dicho acto autoriza el ejercicio de un derecho que ya preexis-
tía -como es el caso de una licencia o una habilitación-o
Al respecto, debe en primer lugar distinguirse esta revocación por
oportunidad de la que me estoy ocupando, de la revocación por opor-
tunidad del acto que otorga un beneficio o ventaja a título precario.
y hay que distinguirla porque ambas tienen distinto régimen, pues la
revocación del beneficio o ventaja "precarios" no da lugar a indem-
nización alguna (20).
Asimismo, debe diferenciarse la revocación por oportunidad en
estudio de la revocación del acto administrativo condicional, pues
este último es aquel que está sujeto a una condición resolutoria que,
con su solo cumplimiento,implica la extinción de! acto 1211.
El acto revocatorio debe ser dispuesto por la propia Administración.
;;!
Sentado ello: ¿quién puede -dentro de la Administracf6n- revo-
car por oportunidad? Por cierto el mismo órgano emisor puede hacerlo
¿Podrá hacerlo el superior? Comparto, al respecto, e! punto d~ vista
de Escala, quien sostiene que sí puede hacerlo, aunque creo que hay
que matizar esto a la luz del instituto de la avocación: si no es posible
que el superior se avoque (por ejemplo, por existir una norma que le
otorga al inferior facultades exclusivas) tampoco podría revocar e!
acto dictado por e! inferior en ejercicio de dichas facultades exclusivas.
La revocación puede ser expresa o tácita. Ejemplos de revocacio-
nes tácitas podemos encontrar en fallos de la Corte Supo tales como
(19) Vgr., la aplicación de una sanción.
(20) LNPA, arto 18, segundo párrafo, en el que se ad~i~ela revocac!ón por la ~d,~i-
nistración l/si el derecho se hubiere otorgado expresa y validamente a titulo precario.
(21) CREceo, Manuel, "Tipicidad del acto administra~ivo ~ reservas de revocaci.ó~", e~
la obra conjunta (CREceo - MUÑOz), Fragmentos y testlmomos del derecho adminIstrati-
vo, Buenos Aires, 1999, ps. 243 y ss., en esp. p. 256.
11,
808 FABIÁN OMAR CANDA
"Cejas" y "Roca Wright", en los que se determinó que la designación
de un a~~nte público en el cargo que viene ocupando otro, implica la
revocaClOn por cese de quien lo ocupó hasta entonces (221.
Esta r~vocación debe disponerse, a su vez, a través de un nuevo
acto .. ObVIamente, este nuevo acto debe reunir todos los requisitos
propIOS de un acto administrativo. Como la hipótesis crítica siempre
es aquella en la que la revocación avanza sobre derechos de los par-
ticulares, hay que tener en cuenta que el nuevo acto -en garantía de
esos derechos--:- deberá ser respetuoso del principio de legalidad y del
debIdo procedImIento previo, debiendo concurrir sin vicios para su
plena validez, todos los elementos que surgen de los arts. 7° ~ 8° de la
Ley de Procedimientos.
1.3. La revocación implica el ejercicio de una potestad
administrativa
. .Recuérdese que, en la definición, decíamos que se trataba del ejer-
CICIOde una potestad propIa de la Administración. Ahora bien: ¿Cuál
es el fundamento de esta potestad?
Existe, a mi juicio un fundamento genérico que es -en definiti-
va- el que guía a la actividad administrativa toda: la consecución o
satisfacción ditecta e inmediata del interés público. Esto lo han puntua-
lIzado Resta en el derecho italiano y Bielsa y Comadira entre otros en
el n~estro{23I. Por su parte, Marienhoff deriva esta pr~rrogativa d~ la
genenca potestad ejecutiva o de gestión que faculta a la Administración
a determinar los medios para satisfacer el interés público {241.
Sin perjuicio de ese fundamento genérico, creo que a efectos de
com~rend~r en su cabal extensión el instituto es necesario reparar en
la eXIstencIa de un fundamento específico que, al decir de parte de la
doctrina italiana (251 radica en el ejercicio de la misma potestad con
base en la cual fue dIctado el acto administrativo originario. Con ello
(22) "Cejas", Fallos 144:158; "Roca Wright", Fallos 205:200.
(~3) Sostuvo el autor italiano B. Resta (cit. por FIORINI,Bartolomé, Derecho adminis-
tr~tivo, 2a ed. act., Buenos Aires, 1976, p. 583) l/es verdad entonces que el interés pú-
bliCO. ~S, y como tal, un presupuestos genérico de toda [a actividad administrativa más
tamb~:n es verdad qu~ en cualquier unidad de acto administrativo debe realizarse';. Ver,
tam~l~n, BI.ELSA,ob. CIt., t. 11,p. 99 Y COMADlRA,Julio R., La anulación de oficio del acto
admInistratIVo, 2a ed. act., Buenos Aires, 1998, p. 65.
(24) MARIENHOFF, Mig~el S., ~ratado... , ~b. cit.., t. 11,p. 590. Para Fiorini, por su par~
te, la potesta~ revocatona constituye un atnbuto rnherente a la actividad administrativa
(FIORINI,ob. CIt., t. 1,p. 580).
(25) ZANOBINI, Guido, Curso de derecho administrativo, vol. J Buenos Aires
p. 114, con cita de Ranelletti y Romano. " ,
LA REVOCACiÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 809
se quiere poner énfasis en que la potestad no se agota con la ema-
nación del acto originario, sino que comprende'el poder de rever la
conducta de la Administración cuando así lo exija el interés público.
En el derecho español, Ramón Parada sostiene que el fundamento
de esta potestad de la cual me estoy ocupando, es consecuencia de
que el principio de la acción administrativa debe presentar siempre el
máximo de coherencia con los intereses públicos y no sólo cuando el
acto nace sino a lo largo de toda su vida (261. Desde una óptica similar,
Barra califica a la facultad revocatoria como "garantía instrumental
en orden a la realización del bien común" (271 y Escala puntualiza que
no se trata sólo de una potestad sino que, al mismo tiempo, constitu-
ye una obligación que la Administración no puede ignorar: la obliga-
ción de preservar el interés público (281.
La Corte Federal ha calificado a la revocación por oportunidad
como prerrogativa de la Administración (291. La garantía del particu-
lar que equilibra o "coordina" (30), en la especie, el interés público con
el privado es el derecho a una adecuada indemnización (311.
1.4. La apreciación del interés público: contenido de los
conceptos "mérito, oportunidad o conveniencia ll
El interés público involucrado en la revocación debe ser apreciado
a través del análisis del mérito, de la oportunidad y de la conveniencia
actual en la continuidad de la relación jurídica nacida al amparo de!
acto original.
De allí la importancia de determinar cuál es, entonces,'!:,l conteni-
do de los conceptos "oportunidad, mérito conveniencia". ,'.1
(26) Para este autor, la revocación por oportl1nidad "se fundamenta en el principio de
que la acción de la Administración pública debe presentar siempre el máximo de cohe-
rencia con los intereses públicos y no sólo cuando el acto nace, sino a lo largo de toda
su vida" (PARADA,Ramón, Régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedi-
miento administrativo común -Estudios, comentarios y texto de la ley 30/7992, de 26
de noviembre -, Madrid, 1993, p. 353).
(27) BARRA,"Responsabilidad ....", ob. cit., en especial, p. 866.
(28) ESCOLA,Héctor J., Tratado general de procedimiento administrativo, Buenos Aires,
1975, p. 113.
(29) "Console de Ulla", Fallos 313:1483.
(3D) "El derecho administrativo es un derecho coordinador de los intereses públicos y
de los intereses privados, no un modo de equilibrar a unos y otros, como ha veces se ha
dicho. Tan malo es que por aquéllos se atropelle a éstos como que par éstos se sacrifi~
quen aquéllos ..."; BOQUERAQUVER,José María, Prólogo de su obra Estudios sobre el acto
administrativo, y ed., Madrid, 1985, p. 14.
1954
(1) "Cansole de Ulla", Fallos 313:1483, voto coincidente de los ministros Barra y
Cavagna Martínez.
 810 FABIÁN aMAR CANDA
Uno de los redactores de la Ley de Procedimientos, e! profesor Es-
cala, señala que el acto meritorio es el acto oportuno y conveniente,
es decir, e! acto eficaz(32).
Desde esta óptica, la oportunidad y la conveniencia serían e!e-
mentas de! mérito. Sin embargo, e! arto 18 de la ley puntualiza que
se trata de razones de "oportunidad, mérito o conveniencia" como
si fueran conceptos distintos; esto nos obliga a ensayar algún tipo de
clasificación tripartita.
En e! derecho comparado se ha sostenido que la oportunidad se
refiere al tiempo, al momento en que se ejerce la actividad adminis-
trativa; en tanto la conveniencia se vincula con el contenido mismo
de esa actividad (331.
Para diferenciar, a su vez, estas dos de! mérito, es útil e! concepto
que desarrolla Fiorini, cuando afirma que al mérito de! acto se llega
mediante una apreciación por juicio de valores, es decir, una confron-
tación de valores (341.
Cuando existan estas razones de oportunidad, mérito y conve-
niencia la Administración podrá ejercer -a la luz de! 18 de la ley-
su potestad genérica de revocación, indemnizando los perjuicios que
pudieren sufrir los particulares en sus derechos.
2. ¿Inconstitucionalidad del art. 18 de la LNPA?
De conformidad con lo expuesto, esta potestad puede avanzar so-
bre actos constitutivos de derechos -por ejemplo una concesión-,
o bien contra actos que resultan necesarios para el libre ejercicio de
un derecho preexistente, como puede ser el caso de una autorización
para e! desempeño de una actividad lícita.
Esta potestad genérica ha sido criticada por un sector de la doctri-
na, que considera que la norma de! arto 18 LNPA deviene inconstitu-
cional por las siguientes razones:
(32) ESCOLA,Héctor J., Tratado teórico.práctico de 105recursos administrativos, Bue-
nos Aires, 1967, p. 101.
(33) RESTA,en L'onere de buona amministrazione (SOR, t. 11,p. 131, Padova, 1940),
cito por SALAARQuER,José Manuel, La revocación de 105actos administrativos en el dere.
cho español, Madrid, 1974, p. 31, nota 25.
(34) FIORINI,Bartolomé, Teoríajurídica del acto administrativo, Buenos Aires, 1969,
ps. 213 y 217. Ver, asimismo, Derecho administrativo, ob. cit., 1. 1,p. 582, donde el exi-
I mio profesor sostiene que el mérito "se aprecia por juicio de valores" pero "no proviene
de las brumas grises de I o inexplicable sino que se asienta en los elementos de las nece-
I I:
sidades públicas que fundamentan la causa primera de toda la actividad administrativa".
LA REVOCACiÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 811
e! derecho nacido de un acto administrativo integra, a la luz de la
jurisprudencia de la Corte, e! derecho de propiedad;
nadie puede ser privado de su derecho de propiedad sino a través
de! mecanismo de la expropiación (art. 17 CN), caracterizada por
la existencia de una ley que califica e! interés público concreta-
mente comprometido y una indemnización previa (35).
Desde este punto de vista, e! arto 18 LPA no reuniría estos requi-
sitos porque -reitero- autoriza con carácter genérico a la Adminis-
tración a revocar.
Por su parte, Marienhoff señala que la revocación por oportuni-
dad, en tanto potestad administrativa ínsita de la Administración,
es ejercitable solamente respecto de los derechos de origen e índole
administrativa, reservándose para los derechos de origen e índole co-
mún e! instituto de la expropiación (36).
Sin embargo, debe señalarse que e! arto 18 de la ley no distingue e!
origen de! derecho como condición para autorizar la revocación por
oportunidad:
Respecto de si e! único medio legítimo para avanzar sobre los
derechos por razones de interés público es la expropiación, creo que
esto amerita una comparación entre el instituto expropiatorio y la
revocación por oportunidad.
2.1. Revocación por oportunidad y expropiación
7!¡ .
Ambos institutos comparten idéntico fundamento, pueW~s el inte-
rés público comprometido e! que explica tanto la necesidad de expro-
piar como la de revocar por oportunidad. ;
Esto sin embargo, no nos aporta'demasiado, si consideramos que
e! interé~ público es, en verdad y como fuera ya visto, e! estándar bá-
sico para e! ejercicio de toda la actividad administrativa (37).
(35) GORDilLO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 3, 5~ ed., Buenos Aires,
2000, p. VI-26 y ss.
(36) MARIENHOFF, Miguel S., "Revocación del acto administrativo por re~ones d~ op?r-
tunidad mérito o conveniencia" LL 1980-8-817; "El lucro cesante en las Indemmzaclo-
nes a c~rgo del Estado. Lo atine~te a la revocación de actos o contratos administrativos
por razones de oportunida~1 mérit~ o ~onveniencia", ED 114-9,;9 Y "Nuevamente acer-
ca del lucro cesante en las IndemnizaCiones a cargo del Estado LL1991-(-' 080.
I
(37) Recuérdese que "el interés públic~ al cual general';1ente se refiere la ?oc~r!na no
puede ser sino el/bienestar general' me~cl0nad~ en el Pf:ambulo de la Constltucl0n Na-
cional y éste, a su vez, debe ser entendido, segun ha. senalado la Corte ~upren:a, como
el 'bien común' de la filosofía clásica" (COMADtRA,Julio R., Derecho admmlstrat~vo, Bue-
nos Aires, 1996, p. 116, nota 6, con referencia al fallo "Rosa Harilaos de Becu", Fallos
179;113.
-1
I
I
I
812 FABIÁN OMAR CANDA
Existe, también, una correlativa garantía sustancial que es común
a ambos institutos: la indemnización.
En cuanto a las consecuencias, cabe apuntar que en ciertos su-
puestos se asemejan y en otros se diferencian. Tengamos presente que
la expropiación implica la extinción del derecho de propiedad. A ve-
ces la revocación por oportunidad también importa la extinción de
un derecho (cuando se trata de un derecho constituido por el acto
administrativo revocado), pero en otros casos la revocación viene
simplemente a restablecer el obstáculo para el ejercicio de un derecho
preexistente (ej: las habilitaciones y autorizaciones en general). En es-
tos supuestos, no se extingue el derecho sino que recupera su eficacia
el óbice existente para su libre ejercicio.
Sin perjuicio de estas similitudes, entiendo que existe una diferen-
cia sustancial entre la expropiación y la revocación por oportunidad
que radica en lo siguiente: la expropiación extingue un derecho que
existe o se ejerce sin la necesidad de un previo acto administrativo
que lo haya constituido o haya autorizado su ejercicio. Por su par-
te, la revocación por oportunidad opera sobre derechos cuya exis-
tencia o ejercicio tornan necesaria la existencia previa de un acto
administrativo.
La pregunta a responder es ¿por qué será necesario, para este se-
gundo caso, el acto administrativo constitutivo o autorizatorio del
derecho? Entiendo que ese acto es necesario porque el legislador ha
valorado que existe un interés público comprometido en la constitu-
ción o ejercicio del derecho en cuestión. Ese interés público determina
el nacimiento o no (o el ejercicio o no) del derecho que se trate.
Así, para que ese derecho nazca -por ejemplo en la concesión-,
la Administración debe ejercitar discrecionalmente 138) su poder deci-
sorio y adjudicar, otorgar es.a concesión. Y al momento de otorgarla
la Administración analizará la legitimidad de lo que está haciendo y
el interés público comprometido en lo que está haciendo.
De igual modo, cuando la Administración decide levantar un
obstáculo para el ejercicio del derecho a través -por ejemplo- de
I una autorización, debe valorar si esa autorización que se solicita es
(38) Con lo afirmado queremos expresar que la Administración cuenta con al discre.
cionalidad de resolver -con arreglo a pautas de tutela del interés público- dejar sin
efecto el procedimiento de contratación, en cualquier momento previo a la adjudica-
ción (ver COMAOIRA, Julio, La licitación pública, Buenos Aires, 2000, cap. VII y MONTI,
Laura, "Consecuencias de la revocación del llamado a licitación por razones de oportu-
nidad, mérito y conveniencia", en la obra colectiva Contratos administrativos, Jornadas
de la Universidad Austral de los días 12, 13 Y 14 de mayo de 1999, Buenos Aires, 2000,
ps. 346 y ss.).
LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 813
legítima y está conforme al interés público. Ciertamente, para que la
Administración pueda ejercer esa función de policía (vgr. emitir auto-
rizaciones, licencias, etc.) es necesario que exista una ley formal que
previamente se la encomiende, dado que se trata de una actividad que
al obstaculizar el libre ejercicio de los derechos, incide sobre la esfera
de intereses de los particulares. Estamos, pues, en la zona de reserva
de la ley. Es el Poder Legislativo quien coloca a la Administración en
garante del interés público y lo hace porque existe una trascendenc;a
social en el ejercicio de esos derechos. Esta potestad de aprectaclOn
del interés público no se agota con el dictado del acto sino que, se-
gún creo, conserva vigencia y lozanía a lo largo de toda la vida de la
relación jurídica a la que da sustento.
En definitiva, el ejercicio de la potestad revocatoria no es más
que una nueva aplicación del ejercicio de la potestad de dictar el acto
original, poder que -como vimos- no se agota con la emanación
de aquél 13') .
2.2. Constitucionalidad del arto 18 LNPA
Adviértase, entonces, la cualitativa diferencia que media entre el
titular de un derecho de propiedad que pretende ser expropiado y el
beneficiario de un acto que constituyó o habilitó el ejercicio de un
derecho: el propietario del inmueble constituye y ejerce su derecho
sobre éste sin necesidad de que la Administración se lo otorgue (como
sí sucede en la concesión) y sin necesidad de que la Administración
ejerza un control previo sobre las condiciones de su ejerci9f' (como sí
acaece en la autorización)(40). 1J,
Por ello, si el Estado pretende extinguir este derecho de propiedad
(que nació y se desplegó sin intervención sustantiva alguna de su par-
te), debe hacerlo a través de una ley "que califique la utilidad pública
y previa indemnización.
Distinta es la situación en la revocación por oportunidad, pues
aquí estamos ante derechos que para existir o para poder ser ejercidos
precisaron de un acto administrativo previo.
En efecto, en la primera hipótesis, ese acto primero dio origen a
un derecho que sin su dictado no hubiere podido existir (concesión).
(39) RANELLETI Y ROMANO, cit. por lANOBINI, ob. cit., vol. 1, p. 411.
(40) La labor registral que el Estado desempeña en materia de propiedad inmueble o
mueble registral, de modo alguno puede asimilarse a la causa o título del derech~ (c~~o
sí lo es la concesión respecto de la concesión), ni tampoco a un control sobre el eJerclclo
de éste (como sí lo es, por ej., la autorización para el desempeño de una determinada
actividad profesional, industrial o comercial).
-.
814 FABIÁN OMAR CANDA
Al otorgarlo, la Administración tuvo en cuenta e! interés público
involucrado, resultando implícito que e! derecho de! beneficiario se
conservaría en la medida en que no desapareciera e! aludido interés
general. De modo que, si éste desapareciese, la Administración utili-
zará la misma potestad que ejerció para otorgarlo, pero ahora para
revocarlo (en ambos momentos lo que se tiene en cuenta es e! interés
público; primero en que exista la concesión y luego en que sea dejada
sin efecto). Esta revocación, al incidir sobre una situación jurídica
subjetiva calificada (pues estamos ante un derecho, no ante una mera
tolerancia O situación precaria, como puede ser la de! permiso) exige
una justa indemnización.
En la segunda hipótesís, e! Estado está interesado en que deter-
minados derechos sólo puedan ser ejercidos previa autorización ad-
ministrativa (licencias, habilitaciones, erc.). Esta necesidad de autori-
zación previa, debe estar definida en una ley formal ya que avanza
sobre la esfera de intereses de los particularesI4!1. Adviértase que es e!
Congreso el que determina que hay un interés público a preservar y,
consecuentemente, establece la necesidad de la autorización adminis-
trativa. Se cumple así con la reserva de ley. Tanto cuando la Adminis-
tración otorga la autorización como cuando la revoca, está actuando
la competencia que la confiriera e! legislador. Se trata de la misma
potestad, ejercida en dos momentos y situaciones diferentes. Al existir
un derecho cuyo ejercicio se afecta con la revocación, procede asimis-
mo una equitativa indemnización.
Es esto lo que permitió a la Corte haber sostenido en su juris-
prudencia clásica, que la revocación de una concesión depende de la
consideración del concedente respecto de si están subsistentes o no los
motivos de utilidad general que la fundaron, sin que ningún interés
privado pueda oponerseI42).
Similares razones inciden para que autorizada doctrina sostenga
que la adecuación de las licencias a las circunstancias de cada mo-
mento ha de entenderse como una condición implícita en e! acto mis-
mo de su otorgamiento 1431.
(41) Es clara la diferencia entre, por ejemplo, el ejercicio del derecho a la libre circu-
lación de las personas -que no precisa de autorización previa alguna- y el de ejercer
industria lícita -que requiere, en virtud del interés público comprometido, una venia
favorable del Estado cada vez que un particular pretenda instalar una actividad indus-
trial-. En este último caso, deberá ser el Legislativo competente el que establezca la
necesidad de la autorización, correspondiendo a la Administración, en aplicación de la
norma, otorgarla o revocarla en los casos concretos.
(42) Corte Supr., "S.A. Puerto de San Nicolás de Rosario", Fallos 114:124.
(43) GARCIADE ENTERRfA,Eduardo y FERNÁNDEZ,Tomás Ramón, Cursode derecho admi-
nistrativo, t.
1, Sil ed., Madrid, 1997, p. 658.
LA REVOCACiÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 815
En e! campo jurisprudencial y a favor también de la facultad re-
vocatoria amplia, pueden encontrarse precedentes tanto de la Corte
Nacional como de la Cámara del fuero especializado y de la Cámara
Civill44).
Es, asimismo, interesante señalar que aun en el derecho privado
se admite, en ciertos casos, la extinción lícita de un derecho y su
reemplazo por una indemnización que -además- puede ser acota-
da: son los denominados actos necesitados, que tienen apariencia de
antijuridicidad pero que, analizados a la luz del ordenamiento jurí-
dico global, resultan lícitos por justificación. ¿Cuál es el fundamento
de tal licitud? La doctrina sostiene que e! fundamento es e! principio
de! interés predominante, según e! cual es conforme a derecho que un
derecho superior sea conservado a costa de! derecho inferior(45). Me
pregunto si este razonamiento, que rige para la comparación de dos
intereses de naturaleza privada, no será asimismo aplicable cuando se
trata de confrontar aquél con un interés público.
En síntesis, entiendo que la norma del arto 18 LNPA que prevé la
potestad revocatoria por oportunidad con carácter genérico, p.o es
inconstitucional. Ello así, por cuanto -como explicamos en deta-
11emás arriba- e! ejercicio de dicha potestad no es sino una conse-
cuencia lógica de la atribución con que la Administración contó para
dictar e! acto originario (que, como sabemos, constituyó o habilitó e!
ejercicio de un derecho). Al constituir o autorizar el ejercicio de! dere-
cho, tuvo en miras un interés público que le fue confiado y por cuyo
mantenimiento a lo largo de toda la vida de la relación jurícl'jca nacida
al amparo de! acto originario, debe necesariamente velar. -J,
3. Supuestos de procedencia de la revocación. La indemnización
La revocación por oportunidad habrá de proceder cuando así lo
exijan las nuevas circunstancias de hecho sucedidas con posterioridad
al acto originario; o bien ante una nueva valoración, por parte de la
Administración, de las circunstancias de hecho tenidas en miras al
momento de dictar e! acto revocado; o bien en e! caso de cambio de!
derecho objetivo.
ExcÍuyo, por tanto, de! concepto de revocación por oportunidad,
e! supuesto de! acto que es revocado por ser inoportuno en su origen.
(44) Corte Sup." casos "Pustelnik" (Fallos 293:133) y "Console de Ulla" (Fallos
313:1483); C. Cont. Adm., sala P, 15/11/1990, "Leiva"; en el fuero civil, casos "Latua-
da" (LL 1986-A-302) Y "Lacava de Nazaruc" OA 1980-1.416).
(45) BEllUSC10, Augusto y ZANNON1, Eduardo, Código Civil y leyes complementarias,
comentado, anotado y concordado, t. S, Buenos Aires, 1994, p. 10.
~¡
\
816 FA81ÁN aMAR CANDA
Ello así, porque considero que si el acto fue originariamente inopor-
tuno procede revocarlo por razones de ilegitimidad, dado que, enton-
ces, padece de vicios en alguno de sus elementos (por ejemplo, en la
causa).
No es unívoca la aceptación de la revocación por oportunidad a
la luz de una nueva valoración de los mismos hechos. Un sector de la
doctrina la niega, por considerar que conduce a la arbitrariedad (46).
Desde otro punto de vista, se ha entendido que esta imposibilidad no
puede ser formulada con carácter absolutoI4?). Por mi parte, creo que es
aceptable este supuesto de revocación, cuando esa nueva valoración de
los mismos hechos no resulte caprichosa o irrazonable; es decir cuando
verdaderamente cumpla con la finalidad de tutela del interés público.
En cuanto a la revocación por cambio del derecho objetivo, esti-
mo que es una especie de la revocación por oportunidad ya que, a mi
modo de ver, no alcanza con que el acto originario aparezca enfren-
tado con la nueva norma sino que es esencial que exista un interés
público actual que obligue a privarlo de sus efectos (481.
Esta revocación por extensión produce efectos hacia el futuro 1491,
siendo ello lógico si se atiende a que la razón de la revocación no re-
side en el acto originario sino, reitero, en la relación jurídica privada
que deriva de ese acto originario y que deja de ser arreglada al interés
público actual.
La revocación por oportunidad que ocasione la afección de un
derecho da lugar auna indemnización cuyo alcance limitado o am-
plio ha sido objeto de profundos estudios en la doctrina ISO) y tam-
(46) MARIENHOFF,
ob. cit., t. 11,p. 624.
(47) Ver COMADIRA,Acto administrativo municipal, ob. cit., p. 158, nota 349, con re-
ferencias a las posiciones sustentadas por Cassagne, Diez Y, en el derecho uruguayo,
Sayagués laso.
(48) Por ejemplo, si se decidiera prohibir el otorgamiento de licencias para taxis en
razón de la cantidad ya existente, esto no implicaría, necesariamente, que las licencias
anteriores -que objetivamente aparecen como contrarias a la nueva norma-, deban ser
revocadas. Distinto es el caso del otorgamiento de autorizaciones para comercializar un
determinado alimento que luego se descubre que es nocivo, dictándose una norma que
prohíbe su comercialización. Por cierto esta prohibición va a incidir sobre las relaciones
jurídicas preexistentes, en el sentido de que resultará necesario revocar las autorizacio-
nes ya concedidas. En este último ejemplo queda claro que además del objetivo enfren-
tamiento de la autorización con la norma, para que proceda la revocación es necesario
que exista un interés público actual que deba ser tutelado.
(49) F10RINI,Derecho administrativo, ob. cit., t. 1, p. 584, ESCOLA,Tratado general de
procedimiento administrativo, ob. cit., P. 115; COMADIRA,Acto administrativo municipal,
ob. cit., p. 159.
(50) VERMARIENHOFF, Miguel S., "Revocación del acto administrativo por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia", LL 1980-6-817; "El lucro cesante en las indem-
LA REVOCACiÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR 817
bién ha dado lugar a posiciones jurisprudenciales diversas, tales como
las que se desprenden de los casos "Cantón"(51}, "Motor Once" (52)y
"Sánchez Grane1"(53), entre otros (54). Es importante puntualizar, al
respecto, que la Procuración del Tesoro de la Nación ha señalado que
la indemnización es de carácter restringido por aplicación de los prin-
cipios de la expropiación (ssl y que con el dictado de la ley 25.344 de
Emergencia Económica Financiera se ha fijado que la revocación por
oportunidad de ciertos contratos administrativos, concretamente los
de obras, servicios, suministros y consultoría, no acarrean el recono-
cimiento de lucro cesante ni gastos improductivos (56).
Sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar que desde el año 2005
la Corte Supo admite la posibilidad de una indemnización plena, com-
prensiva del daño emergente y el lucro cesante, ante supuestos de revo-
cación de actos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia (57).
4. Control judicial
Se adelantó en la definición que este acto revocatorio por oportu-
nidad, es susceptible de control judicial.
nizaciones a cargo del Estado", ED 114-949; "Responsabilidad del Estado por actos lí.
citos", ED del 21/3/1988, "Nuevamente sobre el lucro cesante en las indemnizaciones
a cargo del Estado", LL 1991-C-1 080; "Otra vez acerca del lucro cesante en las indem-
nizaciones a cargo del Estado. Respuesta a algunas objeciones", LL2/12/1992. Ver, asi-
mismo, COMADIRA,Derecho adminisuativo, op. cit., cap. XIV; CA55AGNE,Juan C, "Las
grandes líneas de la evolución de la responsabilidad patrimonial del Estado en la juris-
prudencia de la Corte Suprema, en la obra colectiva Responsabilidad der,Estado y del
Funcionario Público", Jornadas de la Universidad Austral del 28, 29 Y 30}cle junio de
2000, Buenos Aires, 2001, ps. 29 y ss., en especial, ps. 41/44 y BURJCCA, Nora, l/Daños
causados por el obrar lícito de la Administración: alcances del resarcimiento-prescrip-
ción de la acción", ED 14/8/1992. ,
(51) Fallos 301 :403.
152) Fallos 310:943.
(53) Fallos 306:1420.
(54) Para un estudio detallado de la jurisprudencia de la Corte sobre esta cuestión, ver
COMADIRA,Derecho ..., ob. cit., cap. XIV.
(55) PTN, Dictámenes 233:256.
(56) La ley 25.344 establece también la posibilidad de rescindir por emergencia con-
tratos administrativos, aplicando a todos esos contratos aunque seán distintos al de obra
pública, los arts. 53 y 54 de la Ley de Obra Pública en materia de fuerza mayor. Con re-
lación al empleo público, se faculta a la Administración a revocar por razones de servicio
funciones ejecutivas que cuenten con estabilidad, mediante una indemnización que está
regulada en la propia ley.
(57) En efecto, en el caso "El Jacarandá" (Fallos 328:2654 del 28/7/2005) la Corte
sostuvo que la revocación de una adjudicaCión de una licencia de radiodifusión por ra-
zones de interés púb:ico era lícita y que la extensión del resarcimiento "debe atender a
las características particulares de cada situación"; dicho lo cual entendió que en el caso
"no había fundamento para limitarlo al daño emergente con exclusión del lucro cesan-
te" (en sentido similar, "Zonas Francas Santa Cruz S.A." (Fallos 332:1367 del 9/6/2009).
-r
I 818 FABIÁN aMAR CANDA
Esto merece alguna aclaración, porque es cierto que -en princi-
pio- el juez no controla la oportunidad, mérito o conveniencia de lo
resuelto por la Administración.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que la revocación se lleva
adelante, como se dijera antes, a través de un nuevo acto administra-
tivo y en este acto administrativo sí resultan controlables los aspectos
reglados del acto revocatorio y también su razonabilidad.
Así, por ejemplo, si la revocación se fundara en un cambio de
circunstancias de hecho, el juez habrá de efectuar un control primor-
dialmente centrado en los hechos motivantes, para así verificar si se
han modificado esas circunstancias.
Si se tratara de una nueva valoración de los mismos hechos, el
control deberá ser realizado por los principios generales del derecho,
evaluando lo actuado -sustancialmente- a la luz del principio de
razonabilidad.
Finalmente, si se tratase de un cambio del derecho objetivo, el juez
deberá controlar -en primer lugar- si ese cambio se ha sucedido,
para valorar luego la razonabilidad del interés público que se aduce
porque, como se dijera, no alcanza el cambio en el derecho sino que
tiene que existir un interés público actual en que las relaciones jurídi-
cas aún vigentes, se extingan.
A efectos de ese control, me parece interesante el estándar que
propone Fiorini para la actividad administrativa en general, cuando
sostiene que la Administración, dentro de la legalidad, tiene la obliga-
ción de obtener el máximo.beneficio con el mínimo de sacrificio para
los derechos individuales 15S).
5. la cuestión en el derecho provincial y comparado
Un estudio de la legislación provincial permite detectar cuatro
tendencias: a) un criterio de revocación amplio -similar al de la Ley
de Procedimientos Administrativos Nacional- seguido en la ley de la
ciudad de Buenos Aires, Catamarca(59), San Juan (601,La Pampa(61) y
otrasl621;b) un criterio de revocación restringida, que sigue las aguas
(58) FIORINI, Derecho administrativo, ob. cit., t. 1, p. 585.
(59) Código de Procedimiento Administrativo, ley 3559, arto 33.
(60) ley de Procedimiento Administrativo 3784/1973, arto 18.
(61) ley de Procedimiento Administrativo 951/1979, arto 80. En sentido similar, ley de
Procedimiento Administrativo 97111980 de la provincia de Formosa, arto 58.
(62) ley de ProC'edimiento Administrativo 1260/1979 de Santa Cruz, arto 18; y ley de
Procedimiento Administrativo 141/1994 de Tierra del Fuego, arto 114.
LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO REGULAR B19
de la Ley de Procedimientos de Mendoza (63)-inspirada en la po-
sición de Gordillo analizada más arriba- y en la que abrevan, por
ejemplo, las legislaciones de La Rioja (64),Neuquén (651y Salta (66);c) en
tercer lugar, una revocación que, al menos de su lectura textual, se
presenta en apariencia condicionada, como puede ser la prevista en
la ley de la provincia de Buenos Aires(67). Sin embargo, cabe acotar
que en esta provincia la Suprema Corte local admite sin reservas la
revocación (68). Parecidas circunstancias se suceden en Chaco (69), Río
Negrol70) y Córdoba(7l). d) Hay ausencia de regulación explícita, por
último, en un cuarto grupo de provincias, entre ellas Misiones (72),
Jujuy, San Luis y Entre Ríos(731.
¿Qué sucede en el derecho comparado?
En Europa Continental, la ley alemana de procedimientos de 1976
establece la revocación por oportunidad en dos supuestos: a) cuando
esté prevista en una norma que regule la relación específica particu-
lar; b) o bien cuando esté contemplada en el propio acto originario.
En estos dos casos no es indemnizable (74).
En cambio, cuando la revocación por oportunidad está contem-
plada con carácter genérico -al estilo del arto 18 LNPA- procede
pero compensando los perjuicios.
En España, la revocación por oportunidad sólo es viable cuando
no se afecten derechos subjetivos. Una excepción a este principio pro-
hibitivo surge del Reglamento de Servicio de las Corporaciones Loca-
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(63) ley de Procedimiento Administrativo 3909/1973, arto 100.
(64) LPA 4044/1981, arto 96.
(65) LPA 1284/1981. arto 84.
(66) LPA 5348/1978, arto 96.
(67) Ley 7647, arts. 113, 114 Y 117.
(68) "Avícola San Miguel", JA 1982.111-15 (índice); "Cabral", causa B.48563, "Rabino.
vich", causa BA7882, "lovardo", causa BA7SS1, todas cito por COMADIRA,Acto admi-
nistrativo municipal, ps. 160/161.
(69) Código de Procedimiento Administrativo, ley 1140, arts. 124/126.
(70) Normas de Procedimiento Administrativo, dec. 819/1980, arto 21.
(71) lPA 5350, arto 103. El Tribunal Superior ha sostenido en el precedente "luperi"
(Rep. LL 1999.132) que la notificación de un subsidio no determina un derecho adquirí.
do, generando derechos "debilitados" revocables inclusive sin indemnización por razo-
nes de interés público.
(72) No obstante ello, el Superior Tribunal local ha señalado que en el conflicto entre
el derecho del particular y el interés público, prima este último, siempre que exista una
declaración previa por ley del aludido interés público y se indemnice al perjudicado
("Bertolini", LL Litoral, 1997.1218).
(73) La LPA entrerriana 7060/1983, no regula lo atinente al acto administrativo.
(74) PARAnA.Ramón. ob. cit.. O. 354.
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820 FABIÁN OMAR CANDA

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H les, respecto de aquellos actos vinculados con la emisión de autoriza-
ciones en la órbira comunal. En tales casos sí se acepta la revocación
por oportunidad (751.
Cabe destacar que con relación al principio general, es decir la "
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prohibiCión de revocar por oportunidad, calificada doctrina ha seña-
lado que este mecanismo opera como una importante garantía para 11
"j:
los particulares, pero a su juicio resulta demasiado rígido en ocasio- CAPíTULO 46
nes. El destacado jurista español postula, entonces, la adopción de '1
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una solución equilibrada que radicaría, a su entender, en permitír la ¡I LA REVOCACiÓN POR ILEGITIMIDAD
revocación con el pago de una indemnización (76); es decir una solu- li SOBREVINIENTE O CAMBIO DE DERECHO
li
ción similar a la que surge de nuestra legislación. OBJETIVO
~

i 1. INTRODUCé:::!ÓN
Por Nicolás Sykes

Si bien la definición de acto administrativo tiene tantos matices

como autores que lo describen, nosotros partiremos del concepto
dado por el Dr. Comadira quien ha postulado que debe entenderse
por acto administrativo aquella declaración emitida por un órgano
estatal, o un ente público no estatal, en ejercicio de función adminis-
trativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora ;je efectos
jurídicos directos e individuales respecto de terceros (1). :tl,

, Este acto, como manifestación de voluntad, juicio de valor o cons-

i tatación (2} de un órgano estatal o de un ente público no estatal,' si es
t emitido cumpliendo los requisitos establecidos por la norma de rito
! (competencia, motivación, forma, etc.) y es concordante con el dere-
cho objetivo vigente y circunstancias de hecho existentes al momen-
to de su dictado (objeto y causa) deviene en un acto administrativo
"perfecto", incluido dentro de la definición de actos administrativos
regnlares.
Así entonces, parafraseando lo dicho, el acto administrativo es
una "fotografía" de una realidad de hecho y de derecho dada al mo-
mento de su dictado.

(1) COMADIRA,Julio R., Procedimiento administrativo: Ley Nacional de Procedimientos

Administrativos, anotada y comentada, 1 a ed., la ley, Buenos Aires, 2003, ps. 182 y ss.
(75) Para un estudio detallado del tema, ver SALAARQUER, José Manuel, La revocación
de los actos administrativos en el derecho español, Madrid, 1974, cap. 111, punto 3. (2) GORDillO, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 3, 8a ed., FDA, Buenos
Aires, 2004, p. 111-15, en www.gordillo.com.
(76) GARCfA DE ENTERRíAY FERNÁNOEZ,Tomás Ramón, Curso, ab. cit., t. t, P. 656.