Less Democracy, More Courts: A Puzzle of Judicial

Review in Russia
Alexei Trochev

Pongo el abstract porque resume bastante bien:

This article explores why, throughout the 1990s, some Russian regions created their own
constitutional courts and others did not. Contrary to current theories that assert that
politicians create a strong and independent judiciary to protect them from the tyranny of
election-winners in the context of political uncertainty, my analysis finds that constitutional
courts emerged only in those regions where governors virtually guaranteed their re-election
by consolidating their political power vis-a`-vis federal and local governments. The article
argues that both federal and regional politicians used the process of creating subnational
constitutional courts to legitimize their federalism and judicial reforms. The changes in the
balance of power between those governors, who aspired to have their own judicial system,
and the federal government that insisted on a single federal judicial system, determined the
variation in the process of court-building across Russian regions.

De esta manera, el artículo explica por qué en los años 90 algunas regiones rusas crearon
sus propias cortes constitucionales y otras no. Además desestima la teoría del
aseguramiento vista en clase y propone que en Rusia, las cortes surgen únicamente en las
regiones cuyos gobernadores tienen su reelección garantizada. También, las cortes
subnacionales son utilizadas como fuentes para legitimar el federalismo y reformas
judiciales.

El autor presenta distintas teorías que son utilizadas para explicar el surgimiento de cortes
constitucionales, sin embargo, Trochev se va a fijar en la hipótesis de Ginsburg sobre la
teoría del aseguramiento, la cual plantea “in the uncertainty of democratization, politicians
who fear electoral loss create a strong and independent judiciary to protect themselves from
the tyranny of election-winners in the future. Weak political parties or several deadlocked
ones are likely to produce powerful, independent, and accessible judicial review. Strong
dominant political actors are likely to design limited judicial review with restricted access”
(p.514). El análisis se centra en la primera parte donde se destaca el rol de los intereses, las
instituciones e ideas para la creación de cortes constitucionales en Rusia. El
comportamiento de las unidades subnacionales fue el siguiente. De las 89 regiones:
● 56 con cortes
● 20 aprobaron estatutos de corte, de las cuales 17 crearon cortes y dos fallaron.
Trochev resalta el rol de las cortes mediante la cantidad de casos que reciben anualmente y
cómo participan a través de la resolución de disputas entre gobernadores y legisladores de
las regiones.
Básicamente la función de la corte constitucional es revisar que las leyes locales y
regionales se ajusten a la constitución de esa jurisdicción. Lo importante es lo siguiente,
¿por qué algunas regiones crearon las cortes, otras las demoraron y otras las disolvieron?
Contrariamente a la teoría que propone que las cortes se crearían donde hay mayor
competencia partidaria y elites comprometidas con la democracia, Trochev demuestra que
las cortes fueron creadas en aquellas regiones donde los gobernadores tienen su poder
consolidado por lo que la presencia de cortes no amenaza su posición. El autor hace un
punto que solo los gobernadores más poderosos son los que pueden resistirse a los
intentos de una unificación del sistema judicial y además cuentan con suficiente respaldo
como para controlar las cortes federales (o nacionales) en su región y además
mantener/crear las cortes constitucionales regionales. Esto pone en evidencia el hecho de
que los políticos ponen las cortes cuando más poder tienen, lo cual contradice la teoría de
Ginsburg.

A partir de lo que propone Hirschl:

strong judicial review ‘‘may provide an efficient institutional way for hegemonic sociopolitical
forces to preserve their hegemony and to secure their policy preferences’’ (2000:75)
because dominant political elites can influence judicial decision making via judicial
recruitment and ideological propensities (Tsebelis 2002; Russell 2004)
Trochev señala que su argumento consiste en la idea de que las elites políticas dominantes
crean cortes constitucionales regionales para fortalecer su estatus sobre otras fuerzas
políticas. En otras palabras, el control constitucional regional es una herramienta de los
poderosos para prolongar su poder y reducir la competencia.

Trochev establece una serie de olas para estudiar la interacción del gob. federal y los
distintos gob. regionales con sus élites en el proceso de constitutional-making que condujo a
un particular modelo de revisión/control constitucional.

● Primera ola: comienzo con la creación en algunas regiones de cuerpos revisores

regionales con poderes consultivos en un intento de copiar el comité de supervisión
constitucional de la URSS. 1991-1993, 8 Repúblicas introducen la figura de corte
constitucional en su constitución.

● Segunda ola: primavera de 1994 (post crisis constitucional 1993) con el Acta de la
Corte Constitucional de Karelia (una región). En esta ola apareció la iniciativa de
creación de cortes en las regiones (no son repúblicas), y con la inclusión de comités
de supervisión constitucional.

● Tercera ola: a partir de la ley federal de 1996 donde se legitiman las cortes
constitucionales regionales. Etapa donde políticos, federales y locales, utilizan más
las cortes para legitimar políticas y consolidar su poder frente a la competencia.

¿Por qué cortes subnacionales?

Trochev se focaliza en el proceso de creación de cortes subnacionales puesto que le
permite aislar las presiones/influencias internacionales que actuan a nivel federal y además
puede examinar cómo la competencia política doméstica lleva al empoderamiento judicial.

Background de la Federación Rusa

Complejidad estructural y étnica

Entes subnacionales con distinto estatus, 89 unidades de las cuales:

○ 21 repúblicas
○ 10 distritos autónomos
 ○ 1 provincia autónoma (Oblast autónomo hebreo)
○ 49 provincias
○ 6 territorios
○ Moscú y San Petersburgo (ciudades federales)

Las repúblicas son definidas como estados por lo que pueden elegir la manera de adoptar
sus constituciones, el resto tiene que hacerlo por medio de sus legislaturas. Además las
repúblicas firmar acuerdos bilaterales con el gobierno federal y elegir su lengua, por lo que
se produce una gran asimetría con respecto a las otras unidades subnacionales.

La primera ola: Cortes constitucionales solo para repúblicas

Comienza en la primavera de 1990 con la creación de comités de comités de supervisión

constitucional en muchas repúblicas y finaliza con la crisis constitucional de 1993 (ver
trabajo de Rusia). Solo 11 republicas establecieron cuerpos de revisión constitucional en
este período. Creación de cortes subnacionales más rápidas que las regiones por su
autonomía y mayor facilidad para pasar leyes que las regiones.
En 1991 el parlamento ruso declara que procederá a la creación de una corte constitucional
federal, con ello las repúblicas eligieron hacer las propias, las cuales sería empoderadas
para proteger su estatus constitucional en la federación y para deteminar la
constitucionalidad de leyes federales y tratados bilaterales con el gobierno nacional. Las
élites políticas de las repúblicas establecieron cortes en su territorio solo después de
consolidar su poder. El autor también habla de una reverse wave donde algunas cortes no
prosperaron como Chechenia y Mordovia.

Respuesta del gob. nacional

En los principios de los 90, las autoridades federales eran indiferentes a la postura de las
repúblicas. A principios de 1992, las repúblicas demandaron la legitimidad por parte del
parlamento ruso y el financiamiento por parte del gobierno nacional. Lo primero lo
consiguieron en el Tratado de la Federación de 1992 que le otorgó características de Estado
como formación de leyes y la posibilidad de crear instituciones, sin embargo lo segundo al
tratarse de una cuestión de cada república fue desestimado. De todas formas, las
repúblicas ganaron concesiones del gobierno federal y las aprovecharon muy bien. y esto lo
pongo en sus palabras porque está clarísimo:

“Heads of the republics managed to gain serious concessions from the federal government
and used them very skillfully to consolidate their power. They created republican
constitutional courts as a first step toward subnational judicial systems, separate from the
federal judiciary, only after they solidified their power. Political elites in those republics with
highly contested elections and legislative-executive conflicts quickly did away with judicial
review. Therefore, the evidence from eleven Russian regions refutes the thesis that political
uncertainty and power diffusion lead to the creation of strong judicial review.” (p.528)
“This group of republican constitutional courts was set up very quickly: there were no long
parliamentary debates or executive vetoing of the laws on the constitutional courts, the
justices were appointed quickly, and all nominees received their seats on the bench. This
swiftness in court-building processes again shows the domination of lawmaking by powerful
executives in these republics. Moreover, the stronger the dominant political actors became,
the more accessible the judicial review that ensued” (está en la seccion de la segunda ola
pero haciendo referencia a la primera, p. 530)

Segunda ola: Las provincias también quieren cortes constitucionales

La segunda ola va desde abril de 1994 (con la creación de la corte de Karelia) a enero de
1997 y está estrictamente ligada con la reapertura de la Corte Constitucional Rusa después
de su suspensión en octubre de 1993. Esta ola incluyó el reconocimiento federal de las
cortes subnacionales más allá de las repúblicas. y duró hasta la aparición de la ley federal
constitucional “Sobre el sistema judicial y la Federación Rusa” que entró en funcionamiento
en enero del 97.
La segunda ola se esparció más allá de las repúblicas y produjo cortes en provincias,
territorios y distritos donde se las llamaba “cortes charter”. El primer antecedente de reclamo
en las regiones fue en la conferencia constitucional de Moscú en 1993, pero lo que
realmente autorizó el pedido fue el caso de la provincia de Sverdlovsk que quería ser
república para elevar su estatus y tener una corte, el gob se lo prohibió al principio pero
despues de una sentencia del gobernador creando una corte charter y varias
negociaciones, en 1996 se firmó un acuerdo bilateral donde se le reconocía la corte a esta
provincia.

Federal Response

En 1994-96 el gob. federal generó políticas contradictorias hacia el crecimiento del poder
constitucional regional. Mientras la corte constitucional rusa y el congreso de jueces ruso
aceptaba el fenómeno, el poder ejecutivo lo veía ilegal. Se generó un debate en torno así
fortalecía el cumplimiento de la constitución rusa al interior del país o simplemente era un
debilitamiento de la justicia federal y afectaba al gobierno nacional además de ir contra los
derechos individuales puesto que no había manera de apelar las decisiones.
La práctica de firmar tratados bilaterales entre gobierno federal y regiones rusas dieron
lugar a una actitud federal inconsistente hacia la justicia regional. Antes de las elecciones
presidenciales del 96 muchas regiones firmaron acuerdos con el gob nacional que
autorizaba a poner las cortes charter. ¿Cuál era la rosca? Votos para Yeltsin (pte en ese
momento) a cambio de autonomía de las regiones. Hata enero del 97 nada regulaba a las
cortes regionales. La respuesta federal se dividió por la creciente tensión entre la
contribución de estos nuevos tribunales a los "desfiles de soberanía" y su papel en la
igualación del estatus de todos los regiones rusas y la protección de las normas
constitucionales federales.¿Por qué las regiones no explotaron las contradicciones del gob
nacional a su favor y pusieron más cortes constitucionales? Muchos de los gobernadores ya
tenían buena relación con la justicia federal que se encontraba en sus regiones. El bajo
financiamiento de la justicia federal hizo que los jueces federales se volvieran dependientes
de su relación con las autoridades regionales. Además, crear cortes es igual a más plata
que sale del presupuesto de cada región y a algunos no les convenía.

1997: Tercer ola

Antecedente: 1996 Ley del sistema judicial de la federación rusa: sacada por el
gobierno central que comienza a regular sobre la justicia constitucional de las entidades
con el objetivo de centralizar y delimitar las funciones de las Cortes regionales.
- Las Cortes se financian con presupuesto regional.
- La decisión de la Corte no esta sujeta al control de otra Corte.
- Cortes regionales no subordinadas a la Corte Constitucional Rusia.
- Cortes regionales una vez creadas no se pueden eliminar/abolir.
Síntesis: permite la creación de cortes en todas las regiones. Se esperaba a que surjan
en más regiones. Pero no sucedió, sólo emergieron en 8 regiones.
• ¿Porqué en tan pocas regiones surgió una justicia constitucional por más de existir una
ley clara?: hubo un cambio en la percepción respecto a cuál es el rol de la justicia
constitucional.
A. Primeramente existía la necesidad de una CC para evitar el abuso del gobierno federal
sobre las regiones.

B. Luego fue vista como un brazo del gobierno federal para que las leyes subnacionales
sigan a las leyes federales y controlar a las regiones. El gobierno federal paso a pasar
leyes con supremacía nacional sobre las regiones. Terminó resultando sumamente
costoso, porque las regiones veían el efecto de las CC’s en todas las entidades sin
necesariamente garantizar la soberanía de la región, sino la supremacía nacional.
Resultado: se terminó desincentivando el surgimiento de control constitucional.
• 1998: Paralelamente se crea un Consejo Consultivo del Presidente con las CC’s para
reunirse
2 veces al año para: coordinar acciones, proteger la supremacía nacional y asistir en la
administración federal para que se aplique sobre estas regiones y este alineada con la
región
federal.
Conclusión: la iniciativa de creación de estas Cortes pasa a estar supeditada por el gobierno
federal habiendo también un cambio de función de las Cortes. Observable en las entidades
subnacionales . Es así, que la teoría de aseguramiento no aplica.