Jodi Finkel: “Judicial Reform as Insurance Policy: Mexico in the 1990s”

Después de setenta años de subordinación de la justicia mexicana, el presidente Zedillo introdujo en 1994 Reformas
judiciales que aumentaron la independencia y los poderes de judicial review del Poder Judicial.
La creación por voluntad propia de un Poder Judicial capaz de controlar el poder del Presidente y del PRI pareciera no
tener sentido desde el punto de vista político, pero lo tiene si se lee esto como una “política de aseguramiento” para
protegerse ante una inminente derrota electoral frente a manos de sus rivales políticos.
Finkel plantea que los políticos del PRI, que recientemente habían empezado a perder el control de los resultados
políticos a nivel municipal y estatal, sumado a la incertidumbre electoral a futuro sobre si seguirían en el poder, los
impulsó a empoderar a la Corte Suprema Mexicana como un “seguro” frente a la pérdida de poder que preveían.
Finkel plantea que la probabilidad de que se efectúen Reformas en el Poder Judicial que busquen fortalecerlo y
empoderarlo aumenta a medida que las chances de reelección del partido gobernante disminuyen.
La Reforma de 1994 incluía, entre otras cosas, cambios institucionales muy drásticos que afectarían la independencia
y autoridad del Poder Judicial.
Le daba a la Corte Suprema el poder de judicial review (declarar nulas y vacías a las leyes que considere
inconstitucionales) en determinadas circunstancias, pero también la facultad de arbitrar controversias políticas entre
las distintas ramas del gobierno, a nivel nacional, estatal o municipal. (todo esto después de 67 años de
subordinación al PRI y al Poder Ejecutivo)
“When political players are uncertain about the future division of power, even if they currently hold the reins of
power, they may seek to increase the availability of institutional checks on political authority as a hedge against their
possible loss of political dominance”.
Las reformas judiciales son vistas como un trade-off por los partidos gobernantes, en el cuál están dispuestos a sufrir
costos en el corto plazo (fallos contra sus intereses, etc) a cambio de seguridad en el largo plazo, en el cual preveen
que pueden perder el poder.

Judicial Power and the Civil Law Tradition

Finkel tiene una definición amplia del Poder Judicial que consiste en cuatro dimensiones interrelacionadas:
imparcialidad (que las decisiones judiciales estén basadas en leyes y hechos concretos, y no en los intereses de las
partes), aislamiento (grado de protección de los jueces frente a represalias del poder político en cuanto a su salario,
designación, etc.), institucionalización (su legitimidad, estabilidad y relación con el sistema político y la sociedad, que
el Poder Judicial sea visto como el determinador legítimo de la legalidad y sus órdenes sean aceptadas y aplicadas) y
jurisdicción (rango de asuntos en el que puede intervenir, es decir, lo que permite que pueda ejercer su
independencia en la práctica).
El Poder Judicial entonces debe estar conformado por jueces aislados e imparciales que tomen decisiones en un
amplio rango de asuntos basados en la ley, y que sean obedecidos por los actores sociales y políticos.
La imparcialidad y el aislamiento se relacionan con la independencia del Poder Judicial (no tener sesgos y no padecer
influencias externas), mientras que la institucionalización y la jurisdicción se relacionan con su autoridad (ejercicio
legítimo del poder como para pretender ser obedecido).
Civil versus Common Law: the role of the Judiciary
En los países con tradiciones de Civil Law (Europa Occidental y América Latina) se entiende que el Poder Judicial debe
ser independiente pero como la soberanía popular está en la Legislatura, solo esta tiene el poder de legislar o anular
legislación: El rol de los jueces es solo el de aplicar o interpretar la ley. La inconstitucionalidad de alguna ley no
invalida la ley en general, aplica solo en el caso en cuestión.
En cambio en los sistemas de Common Law, los jueces tienen el poder de stare decisis (deben decidir basados en las
decisiones previas) y también el poder de judicial review, por el cual puede anular leyes o acciones ejecutivas si
detecta la inconstitucionalidad de estas. En estos sistemas las decisiones tienen efectos generales (los fallos se
aplican a todos), por lo que con sus fallos pueden lograr la invalidación total de las leyes.
 The 1994 Mexican Judicial Reform
México en 1994 era para Finkel una “democracia semiautoritaria”, es decir que el régimen político se caracterizaba
por elecciones competitivas (aunque no necesariamente justas y honestas) pero que instalaba gobiernos que se
enfocaban meramente en lograr la estabilidad política y no expandir derechos, etc.
Pese a que la Constitución de 1917 establecía un sistema democrático con una separación tripartita de los poderes,
en los hechos el Presidente tenía el rol central y el Poder Judicial era el más débil de todos.
La Reforma de 1994 introdujo cambios drásticos en la composición de la Corte Suprema, redefinió la independencia
de este Poder y también los poderes y las limitaciones de la propia Corte.
Cambios institucionales:
La reforma removió a todos los miembros de la Corte Suprema y redujo su número de 26 a 11. Creó el Consejo
Federal Judicial (CFJ). Los prerrequisitos para calificar como candidato a Juez ahora eran más exigentes. La
nominación también: el Senado elige uno de tres candidatos que presenta el presidente con el apoyo de 2/3 de la
Cámara. El mandato pasó de ser vitalicio a 15 años, y no podían haber tenido cargos políticos importantes el año
previo a su nominación.
El CFJ es un cuerpo de siete miembros con un mandato de 4 años no renovable encargado de la administración y el
funcionamiento del Poder Judicial mexicano, con cuestiones como la carrera judicial, el nombramiento, promoción,
disciplina, la preparación del presupuesto judicial, su organización, etc.
La Corte Suprema pasó a enfocarse principalmente en la resolución de las controversias políticas, y las cuestiones de
revisión de la constitucionalidad de las leyes.
La clave de esta Reforma en México fue que tenía en cuenta y entendía el rol político de la CSJ como una institución
para controlar la separación y el accionar de los otros Poderes. Esto se manifiesta centralmente en 2 nuevas
capacidades de la CSJ, la de resolver “controversias constitucionales” y determinar la “inconstitucionalidad de las
leyes”, y ambas tienen efectos generales, es decir que aplican para todos los casos.
Las controversias constitucionales refieren a la capacidad de la CSJ de resolver conflictos entre distintas entidades
públicas en el cual estas plantean que la otra se está entrometiendo en su “jurisdicción”. Antes también tenía esta
capacidad la CSJ, pero sus decisiones no iban más allá de las partes involucradas. Obtiene capacidad de declarar una
ley o medida ejecuiva como inconstitucional si encuentra que viola la jurisdicción de alguna de las entidades públicas.
Incluye al PEN, al Congreso, las Gobernaciones, municipios y ciudades.
La declaración de inconstitucionalidad permite invalidar leyes del Poder Legislativo y todos los niveles de gobierno.
Antes, en caso de inconstitucionalidad, solo se otorgaba protección específica a la parte afectada y nada más. Existen
dos restricciones para el uso de este recurso: uno es el plazo de 30 días para presentarlo (desde la publicación de la
ley) y el otro es que no se puede aplicar a asuntos de materia electoral.
Antes de esta Reforma, el Poder Judicial mexicano solo permitía presentaciones de “amparos” (acción para proteger
derechos individuales) y cuyo efecto era solo en dicho caso particular. Esta Reforma le otorgó a la CSJ el derecho a
controlar la constitucionalidad de las leyes y acciones ejecutivas.
Estas 2 nuevas competencias de la CSJ le permiten poder limitar la autoridad del gobierno y definir los límites
jurisdiccionales del ejercicio del poder político, lo que aumenta considerablemente la importancia del Poder Judicial
como mecanismo de control constitucional del resto de las ramas de gobierno.
No obstante, este nuevo poder de control de la CSJ está muy limitado en la práctica por distintas cuestiones: se
requiere una supermayoría de 8 jueces de los 11 para lograr un fallo de efecto general tanto en las controversias
como en las declaraciones, y además en las controversias los fallos serán generales solo cuando un Poder superior
demande a uno inferior, y no al revés. Por lo tanto, si 6 o 7 jueces fallan por la inconstitucionalidad, la ley sigue en
efecto. Además, los miembros del Legislativo que quieran cuestionar la constitucionalidad de una ley o medida
tendrán solo 30 días para hacerlo, lo que es muy poco tiempo tanto para formular un fallo como para ver los efectos
concretos de la ley. Y además, la CSJ no tendrá jurisdicción sobre las leyes o medidas relacionadas a asuntos
electorales, lo cual se corrigió en 1996 con la Reforma Electoral mexicana.
Análisis: ¿Cuáles fueron los efectos de estas Reformas en el Poder Judicial mexicano?
Para Finkel, a grandes rasgos la Reforma mejoró la neutralidad del Poder Judicial, al promover la imparcialidad de los
jueces, y sobre todo destaca el nuevo mecanismo de designación (que desincentiva selecciones partidarias al exigir
2/3 de apoyo para cada candidato).
No obstante, ve con preocupación el débil aislamiento de la CSJ, y plantea que el hecho de que el mandato de los
jueces haya pasado a ser de 15 años y no vitalicio atenta contra uno de los garantes centrales de su imparcialidad.
Antes de la Reforma, la CSJ era vista como un trampolín hacia puestos políticos mejores y no como un fin en sí
mismo, los incentivos eran a no ser imparcial en los fallos ya que a cambio de eso serían recompensados por el PRI
con ascenso en la carrera política. El mandato de 15 años institucionaliza este problema, ya que los jueces más
jóvenes puedan buscar irse antes de la corte de manera de poder seguir en su carrera laboral personal
Finkel también menciona dos factores no-estructurales que afectan significativamente la independencia de la Corte
Suprema mexicana: Los cambios en el contexto político interno (ocaso del sistema de partido único del PRI) y la
selección de Jueces a la CSJ que no la usen como trampolín para otros cargos. La primera refiera a que los jueces ya
no tienen tanta certeza sobre de qué partido será el próximo presidente, entonces fallar a favor de los intereses del
gobierno de turno no necesariamente es la mejor opción. Lo segundo refiere al nombramiento en la CSJ de jueces
que vean dicho cargo como la cúspide de su carrera laboral, en lugar de un paso previo para cargos mejores. Esto
crea incentivos para que estos jueces busquen fomentar el prestigio de la institución con su conducta.
Respecto de los jueces federales de menor nivel, el CFJ impulsó tanto la imparcialidad como el aislamiento. El
nombramiento y la promoción de los jueces ya no está en manos de la Corte Suprema como lo estaba antes, con gran
corrupción y vínculos políticos, sino por el CFJ no partidario, quienes evalúan por mérito y no por contactos o
compromisos políticos, lo cual idealmente debería subir la vara de entrenamiento y calidad de las futuras
generaciones. Consejo de la Judicatura Federal CJF = CFJ
El hecho de que la CFJ se encargue de la parte administrativa del Poder Judicial permite que la Corte Suprema pueda
concentrar su atención y recursos en resolver temas constitucionales y de importancia pública, y el CFJ tiene el
potencial para promover la eficiencia en la justicia mediante la profesionalización y los requerimientos exigidos para
ser juez. Una debilidad importante es que el CFJ prepara el presupuesto para toda la rama judicial, incluida la CSJ, por
lo que es el órgano que fija las prioridades del Poder Judicial mediante la asignación de recursos, pero el Congreso no
está obligado a darle los fondos que este le exige, lo que puede traer problemas. Lo más significativo de la Reforma
para Finkel son los cambios jurisdiccionales y el empoderamiento explícito que se le hizo a la CSJ que ahora al tener
poderes de control constitucional, puede garantizar una efectiva separación de poderes.
La CSJ está fallando sobre cada vez más temas controversiales o de carga política, y la experiencia post-1994 ha
demostrado que esta nueva Corte tiene tanto la voluntad como la capacidad de fallar en contra del partido
gobernante y el Presidente en asuntos políticos muy relevantes.
Postreform Court Rulings Opposing the PRI and the President
En 1998 la Corte ejerció sus nuevos poderes de judicial review por primera vez, al declarar inconstitucional una ley
electoral del Estado de Quintana Roo cuyo objetivo era garantizarle al PRI la mayoría legislativa. El opositor PRD
presentó el recurso a la Corte, y por unanimidad se anuló dicha ley, con la posterior pérdida del monopolio del PRI en
dicho Estado. También usaron sus poderes contra la elite política a nivel nacional: en 1999 el PRD y el PAN le pidieron
al Ejecutivo que diera información sobre información bancaria que revelaría un manejo ilegal de fondos de campaña
del PRI en 1994, y la Corte ordenó que Zedillo entregara la información correspondiente en 1 mes. También falló en el
2001 frente a una demanda presentada por el Alcalde del DF López Obrador contra el Ejecutivo nacional del PAN
liderado por Vicente Fox, respecto a que no quería aplicar el nuevo huso horario decretado por el Gobierno Federal.
La CSJ falló contra Obrador y decretó que era competencia federal decretar el huso horario.
La CSJ falló en contra tanto de los intereses del PRI como del PAN (y de sus presidentes), y al hacerlo demostró su
intención y capacidad de influir en el juego político.
 A theoretical Argument to Explain Judicial Reform:
Las instituciones proveen las “reglas del juego”, en cuanto definen los procedimientos que rigen al comportamiento
humano social, económico y político. Establecen incentivos y restricciones a los actores políticos.
Aquellos actores que tengan el poder de modificar las instituciones políticas, buscarán hacerlo solo si este cambio
termina provocando instituciones que favorezcan mejor sus intereses.
El “partido gobernante” (el que controla el aparato estatal) buscará mantener o crear instituciones que minimizen o
directamente eliminen las restricciones a su ejercicio del poder. Los “partido/s opositor/es” en cambio buscarán
controlar el ejercicio del poder del oficialismo para evitar abusos (esto es independiente de sus ideologías, depende
del rol que ocupan, de la distribución de poder)
Si el partido gobernante no tiene capacidad de implementar dichas reformas por su cuenta, necesitará formar una
coalición para lograrlo, es decir, necesitará pactar con otros partidos para lograr el apoyo necesario para la
aprobación de sus reformas (si bien cederá en algunas cuestiones, seguirá teniendo la ventaja de definir los ejes de la
reforma)
Todos los actores políticos buscan aumentar su poder actual, pero también garantizar sus intereses futuros. Cuando
el oficialismo perciba que no dominará en el futuro un sistema político en el cual solía ejercer su poder
arbitrariamente, tendrá intereses en asegurarse de que aquellos que gobiernen no puedan cambiar las instituciones
políticas arbitrariamente (como lo hacían ellos). Tiene sentido en este caso para el partido gobernante establecer
límites institucionales al poder creando contrapesos políticos o restringiendo el poder mismo.
Un partido gobernante preferirá un Poder Judicial que sea menos capaz de limitar su ejercicio del poder, mientras
que la oposición buscará aumentar la independencia del Poder Judicial para controlar el accionar del Legislativo y el
Ejecutivo (que no controlan) y garantizar sus derechos políticos.
Si se requiere una coalición para pasar dicha Reforma Judicial, el partido gobernante se ve en el dilema de como
lograr el apoyo suficiente de la oposición. La distribución del poder no solo determina los intereses (si sos opositor o
gobernante, tus intereses cambian, no es ideológico) también la capacidad de alcanzarlos. Un diseño constitucional
que favorezca el desarrollo de un Poder Judicial neutral y con amplia autoridad es más probable en aquellos sistemas
políticos donde exista al menos UN partido opositor cuyo apoyo es necesario para pasar la reforma. Un partido
gobernante que espere mantenerse en el poder tendrá poco incentivo en un Poder Judicial fuerte, pero si ve que su
probabilidad de ser reelegido está en caída o es muy baja, podría impulsar dicho cambio, ya que una CSJ fuerte
puede ser un “reaseguro” de sus intereses en el largo plazo.
La Reforma Judicial opera entonces como una política de “reaseguro”, ya que si bien el partido gobernante puede
enfrentar desafíos y fallos adversos del Poder Judicial recientemente empoderado y ver sus intereses perjudicados en
el corto plazo, pueden a la larga servir para garantizar los intereses de largo plazo de este en caso de perder el poder
en el futuro.

Applying the argument to Mexico´s 1994 Judicial Reform

Ya desde principios de los ‘90s el PRI y el Presidente tenían interés en crear instituciones que los protegieran a futuro,
dado que veían que su probabilidad de seguir en el poder era cada vez menor. Fue entonces que decidieron llevar a
cabo esta Reforma, tratando de acomodarla a sus interés allí donde veían sus mayores amenazas a futuro en caso de
perder el poder. Como no le alcanzaban los votos para modificar la Constitución unilateralmente (tenía 2/3 del
Senado pero no de Diputados), tuvo que negociar con el opositor PAN, que exigió que el Poder Judicial fuera más
fuerte que lo propuesto inicialmente por Zedillo
La combinación de un partido gobernante que estaba enfrentando una gran incertidumbre político-electoral y un
partido opositor que empujaba para empoderar aún más al Poder Judicial dieron su forma final a la Reforma Judicial
de 1994
Domestic Political Uncertainty
El PRI gobernaba desde 1929, y el Presidente mexicano era el líder al mismo tiempo del partido, con su respectiva
facción dominando al partido mientras duraba su mandato y dictando la política pública. Tradicionalmente, el PRI
había apelado al crecimiento económico para legitimar su dominio y obtener votos, empleando el fraude allí donde
no los obtuviera legítimamente.
Pero en los años 90, ambas estrategias empezaron a tambalear: la crisis de deuda (Tequila) empezó a erosionar la
hegemonía priista y a alterar el contexto político doméstico. Los partidos opositores como el PAN y el PRD
aprovecharon el estancamiento económico y empezaron a crecer. Sumado a esto, se complicaba cada vez más
realizar fraude electoral por la presencia de veedores internacionales. Desde los años 70, venía desenciendo
electoralmente, pasando de ganar en el 76 con el 92% a ganar con 48% en 1994, cuando además perdió por primera
vez su supermayoría de 2/3 en Diputados y la capacidad de cambiar la Constitución unilateralmente.
Por primera vez en 70 años, el PRI no tenía más certeza de si mantendría el control del Legislativo o incluso de la
Presidencia. Además, a nivel estatal y municipal también estaba perdiendo terreno a manos del PAN y el PRD. En
1997 perdió la mayoría en Diputados y en el 2000 la Presidencia.
New Judicial Review Powers
Los dos nuevos poderes constitucionales de la CSJ habrían de actuar (y lo hicieron) en aquellas áreas en las que el PRI
enfrentara luego amenazas de sus rivales políticos. Estas medidas habilitaban al debilitado partido gobernante a
desafiar y tratar de impedir leyes y medidas tomadas por los Estados y Municipios opositores que atentaran contra
sus intereses. El PRI no buscaba una CSJ más fuerte per se, sino que su objetivo era lograr el equilibro entre una CSJ
lo suficientemente débil para que lo limitara lo menos posible en su actual gestón, pero de forma de lograr una
salvaguarda a futuro en caso de perder el poder.
El PRI no era una organización monolítica y uniforme, había facciones internas y no todas toleraban que ocurriera
una verdadera apertura democrática. La facción de Zedillo apoyaba la apertura democrática, incluso si eso significaba
perder poder político. Por lo tanto, el oficialismo tenía tanto incentivos (preveía la eventual pérdida del poder) como
la capacidad para avanzar en una Reforma que empodere al Poder Judicial
Additional Players in the Reform Decision
Pese a que fue impulsada desde la misma Presidencia, hubo actores tanto domésticos como internacionales que
influyeron en determinados aspectos del proceso, de forma limitada.
Uno de los actores domésticos fue la misma CSJ, que presentó su propia propuesta que le hubiera dado mucha más
independencia de la que se le terminó dando.
Las instituciones financieras internacionales la apoyaron, pues impulsaban este tipo de reformas en los países
subdesarrollados como una forma de aumentar la confianza de los inversores.
Organizaciones de la sociedad civil también, pero no tanto en el área de empoderamiento de la Corte.
Si bien lo grueso de la Reforma fue determinado por el oficialismo, el PRI no podía aprobar por sí solo los cambios
constitucionales requeridos ya que necesitaba los 2/3 de ambas cámaras del Congreso.
El PAN, sabiendo que el PRI necesitaba de su apoyo en Diputados, logró moldear la Reforma más acorde a sus
intereses, asegurándose el control de su implementación, que fuera más conservadora en su composición ideológica,
y que el Presidente designara 1 en vez de 2 miembros en el CFJ. En cuanto era un partido opositor, tuvo interés en
aumentar la capacidad de la CSJ de desafiar al partido gobernante. Lo más importante que consiguió fue bajar el
requerimiento de legisladores para hacer una petición de inconstitucionalidad a la CSJ, pasando del 45% propuesto a
un 33% de las bancas, el cual podía alcanzar por si solo o en alianza con otros partidos opositores.
El PRD, a pesar de también ser un partido opositor, se opuso totalmente a la Reforma, porque la veía como una
Reforma limitada que solo buscaba alargar el decreciente predominio del PRI y no empoderaba lo suficiente a la CSJ.
El PRD entonces no pudo influir en la Reforma, que fue aprobada por un pacto PRI-PAN.
 Conclusiones
▪ El Presidente Zedillo llevó adelante voluntariamente reformas institucionales en 1994 que establecieron un Poder
Judicial con el potencial de condicionar el poder del propio PRI.
▪ Cada vez más incapaz de controlar los resultados electorales tanto a nivel local como estatal, y con gran
incertidumbre electoral respecto a si perderían la Presidencia, otorgaron mayor independencia y la capacidad de
judicial review a la CSJ. Esto tiene sentido si se lo ve como una “política de reaseguramiento” en un contexto político
doméstico incierto.
▪ Zedillo pudo haberle otorgado mayores poderes a la CSJ de los que efectivamente se les dió, pero no lo hizo porque
ese no era el objetivo. Los dos nuevos poderes de control constitucional otorgados a la CSJ estaban específicamente
diseñados para contrarrestar la amenaza que implicaban el sostenido crecimiento de los rivales del PRI.
▪ Estos 2 recursos de la CSJ le servirían al PRI para tratar de protegerse en aquellos lugares donde hubiera perdido
terreno frente a partidos opositores o temiera perderlo aún más. No iba a poder impedir que aquellos Estados o
Municipios opositores tomaran decisiones que no fueran de su agrado, pero al menos iba a poder desafiar dichas
acciones a través de un Poder Judicial autónomo y empoderado.
Las controversias constitucionales hacían que la CSJ tuviera un rol de árbitro independiente en disputas entre
entidades públicas por jurisdicción, etc. Una solución para un PRI cuya pérdida de poder ya no le permitía resolver
estas disputas a puertas cerradas y unilateralmente
Los fallos de inconstitucionalidad le permitían al PRI usar a la CSJ para controlar un eventual ejercicio arbitrario del
poder político por Ejecutivos o Legislativos tanto a nivel nacional como estatal, en el caso de que el PRI fuera opositor
en alguno de esos niveles.
▪ Una CSJ con poder de invalidar leyes y capacidad de establecer los límites del poder político entre jurisdicciones,
reducía la incertidumbre y los riesgos asociados a una eventual pérdida del PRI de su posición política dominante.
▪ Para el PAN, la Reforma permitió aumentar los mecanismos y vías institucionales para desafiar al PRI durante el
mandato de Zedillo, o bien al futuro partido gobernante en caso de que otro partido asumiera. El hecho de que su
apoyo fuera necesario para aprobar la Reforma le permitió obtener beneficios y modificar la Reforma de manera de
que la CSJ tuviera más poder de control frente al Ejecutivo principalmente.
▪ La experiencia de México muestra que los cambios institucionales en Estados con un único partido dominante puede
llevar a la creación de instituciones independientes y poderosas que puedan ejercer un verdadero control sobre el
poder político. Como este tipo de reformas traen costos para el partido gobernante, este tratará de posponerla lo
más que pueda, de manera de implementarla lo más cerca posible de cuando la podría llegar a empezar a usar
como “reaseguro”.
▪ A medida que disminuye la posibilidad de mantenerse en el poder, aumentan los incentivos a implementar
reformas institucionales que establezcan límites al ejercicio del poder político.
En el caso mexicano, esto resultó en un cambio drástico en las relaciones de poder entre el Poder Judicial y el
Ejecutivo, y en la aparición de una CSJ dispuesta y capaz de influir en el juego político