19

Es tal el desconcierto conceptual que impera en el Ecuador en torno a las

nociones de descentralizacin y autonoma, tal la forma alegre y desenfa-
dada con la que determinados polticos suelen referirse al tema, tan densa
la hojarasca que se ha formado alrededor de l, que creo que una de las
misiones fundamentales de este seminario internacional deber ser contri-
buir a precisar, a la luz de la ciencia poltica y de la teora del Estado, qu
es la descentralizacin y qu es la autonoma.
En trminos generales, la descentralizacin es la dispersin, con crite-
rio funcional o territorial, de los centros de decisin poltica y adminis-
trativa del Estado.
Hay dos clases de descentralizacin: la administrativa y la poltica. La
descentralizacin administrativa, llamada tambin descentralizacin por
servicios o desconcentracin, delega ciertas atribuciones del gobierno cen-
tral a los rganos perifricos de gestin para que cumplan determinadas
funciones y proporcionen servicios pblicos especficos a la comunidad.
El objetivo de este tipo de descentralizacin es descongestionar el trabajo
de los rganos centrales y dotar de mayor eficiencia a la prestacin de ser-
vicios.
Descentralizacin
y autonoma en el Ecuador*
Rodrigo Borja**
* Palabras de inauguracin del Seminario Internacional Descentralizacin y Reforma Consti-
tucional en la Regin Andina realizado el 7 y 8 de agosto de 2007 en la Sede de FLACSO-
Ecuador.
** Presidente del Ecuador 1988-1992.

La descentralizacin administrativa, en sus diversos grados, no afecta
el carcter unitario del Estado ni quebranta las relaciones de jerarqua que
existen entre los rganos centrales y los rganos perifricos. El juego de
estos dos factores: la porcin de poderes delegados y la suma de poderes
de control que se reserva la autoridad central, no vulnera la condicin del
Estado unitario porque implica la vigencia de un solo orden jurdico, po-
ltico y territorial.
En cambio, la descentralizacin poltica, llamada tambin autonoma,
es una de las caractersticas fundamentales del Estado federal y consiste en
el fraccionamiento horizontal de las competencias legislativas, ejecutivas
y judiciales, y su distribucin entre los rganos regionales que ejercen en
su circunscripcin toda la gama de estas potestades, dentro de la divisin
de atribuciones que marca la constitucin federal.
El territorio del Estado federal se divide en circunscripciones auton-
micas llmense provincias, distritos, regiones, departamentos que ejer-
cen una amplia autonoma otorgada por la Constitucin para hacer uso
de sus facultades legislativas en determinadas materias, ejercer la funcin
ejecutiva que les compete y administrar justicia dentro de su circunscrip-
cin territorial.
El concepto de autonoma nos lleva a la teora y a la prctica del
Estado federal, cuya doctrina originaria se estableci en los clebres 85
Ensayos que, en el curso del proceso de independencia de los Estados
Unidos de Norteamrica, produjeron tres de sus ms notables constitu-
cionalistas: Alexander Hamilton, James Madison y John Blair. Estos con-
ceptos se plasmaron casi inmediatamente en la letra del estatuto nortea-
mericano de 1787, que fue la primera Constitucin escrita y codificada
de la historia, y que sirvi de modelo a muchos otros pases, especialmen-
te a los latinoamericanos, que copiaron casi al pie de la letra el texto nor-
teamericano.
El federalismo es, pues, una forma de organizacin estatal, que entraa
una manera de dividir y desconcentrar el poder en funcin del territorio.
Al respecto, debemos mencionar que hay dos grandes sistemas de divi-
sin de poderes: el que plante Montesquieu en los albores de la Revolu-
cin Francesa para desconcentrar la autoridad poltica en tres grandes de-
partamentos: el legislativo, el ejecutivo y el judicial, con la finalidad de
20
Rodrigo Borja
precautelar los intereses de la libertad de los gobernados; y el que plantea
la teora federal al distribuir las competencias gubernativas en funcin del
territorio entre los rganos federales y los regionales.
La divisin de poderes de Montesquieu, inspirada en la idea de que el
principal peligro para la libertad de las personas es el poder poltico, frac-
ciona la autoridad pblica para evitar la concentracin del poder que, en
concepto de los filsofos clsicos del liberalismo, conduce inevitablemen-
te (tarde o temprano, pero ms temprano que tarde) al despotismo. Como
el poder es esencial para la organizacin social, Montesquieu encontr la
frmula genial de dividirlo en tres reas: la de hacer las leyes, la de admi-
nistrar el Estado bajo esas leyes y la de impartir justicia, en el marco de un
ingenioso sistema de frenos y controles, de pesos y contrapesos, en el que
el poder frena al poder y previene los abusos de autoridad.
En el federalismo coexisten dos grandes ordenes jurdicos: el federal,
que es vlido para todo el Estado, y el autonmico, que rige exclusiva-
mente en cada una de las circunscripciones territoriales en que se divide
el Estado. El punto crucial de la teora federalista es la distribucin de las
competencias que hace la Constitucin federal entre los rganos cen-
trales y los rganos descentralizados o autonmicos. Fue este el gran
rompecabezas de los constitucionalistas norteamericanos, no solamente
al momento de fundar el Estado sino a lo largo de su historia.
De la delimitacin de las esferas de autoridad depende del grado de
armona que se logre entre los intereses globales y los intereses de las par-
tes y el grado de equilibrio que pueda alcanzarse entre las dos fuerzas ope-
ran siempre en toda sociedad: las centrfugas y las centrpetas.
Hay dos mtodos para dividir las competencias en el Estado federal:
enumerar en la Constitucin federal las potestades que se le confieren al
gobierno central, dejando a los poderes autonmicos las facultades resi-
duales. Este sistema fue adoptado por los Estados Unidos y copiado des-
pus por muchos pases alrededor del mundo; y asignar en la Consti-
tucin federal a los rganos regionales un conjunto de atribuciones y de-
jar para el gobierno central las competencias remanentes. Este fue el m-
todo inventado por Canad e imitado despus por algunos otros Estados.
En un estudio del Derecho Constitucional Comparado podramos
establecer muy claramente que, generalmente, son facultades del gobier-
21
Descentralizacin y autonoma en el Ecuador

no federal: el manejo de la poltica exterior, el mando de las fuerzas arma-
das, el comercio externo, el manejo de los sistemas monetario, postal,
cambiario y de telecomunicaciones, la resolucin de los conflictos que
eventualmente se producen entre las circunscripciones territoriales, y en-
tre stas y el gobierno federal, el control de la constitucionalidad de las le-
yes y la legislacin interpretativa de la Constitucin federal.
Se entiende que todas las dems atribuciones y competencias pertene-
cen a los poderes autonmicos.
El Estado federal hizo su ingreso a la historia con la Constitucin nor-
teamericana de 1787, que sirvi de modelo para los constitucionalistas de
Amrica Latina y de muchos otros pases.
El Estado federal se caracteriza, en primer lugar, por un alto grado de
descentralizacin jurdica, poltica y econmica, que permite a cada poder
autonmico dictar su propia Constitucin y su propio orden jurdico,
siempre que no contradigan los grandes principios de la Constitucin
federal; en segundo lugar, por la coexistencia de normas jurdicas de vali-
dez nacional con normas jurdicas de valor local, lo cual significa que las
personas estn sometidas a dos rdenes jurdicos y a dos poderes polticos
distintos: el nacional federal y el local autnomo; en tercer lugar, por la
distribucin del poder poltico con sentido territorial para que la autori-
dad pblica sea ejercida por rganos del gobierno federal divididos en
legislativo, ejecutivo y judicial y por rganos de los gobiernos autno-
mos divididos en legislativo, ejecutivo y judicial; en cuarto lugar, por
que los organismos locales descentralizados gozan de autonoma pero no
de soberana, segn lo ha explicado con mucha claridad el Tribunal Cons-
titucional de Espaa en uno de sus fallos de 1981; y, finalmente, porque
el Estado federal tiene una sola personera jurdica internacional, tal como
se establece en la Convencin de 1933 sobre derechos y deberes del Es-
tado, cuyo artculo segundo determina que el Estado federal constituye
una sola persona ante el Derecho Internacional.
Lamentablemente, nada de esto ha quedado claro en el debate polti-
co ecuatoriano. Queremos ir hacia un Estado federal? Queremos ir ha-
cia un sistema de autonomas semejante al que establece la Constitucin
espaola de 1978? Si pretendemos esto, hablemos y planteemos las auto-
nomas, que son incompatibles con el Estado unitario; pero si lo que dese-
22
Rodrigo Borja

amos es lograr mayores grados de descentralizacin administrativa, dig-
moslo claramente y no utilicemos la palabra autonoma.
En cualquier caso, la descentralizacin poltica propia del Estado fede-
ral y la descentralizacin por servicios compatible con el Estado unitario
son reformas altamente complejas y tcnicas para la estructuracin estatal
y deben obedecer a estudios cientficos sobre la realidad poltica, social,
econmica, financiera y tributaria de nuestro pas.
Sin duda, asistimos a una de las ms importantes reorganizaciones del
Estado ecuatoriano. En el pasado hemos instrumentado varias reorgani-
zaciones de pequea dimensin: hemos disminuido o aumentado las atri-
buciones presidenciales, hemos ido de la reeleccin presidencia a la no
reeleccin, y de sta hemos retornado a la reeleccin, hemos pasado del
sistema bicameral al unicameral, hemos aumentado o disminuido el n-
mero de parlamentarios, hemos creado o suprimido ministerios, entida-
des y oficinas pblicas. Pero todas estas han sido reformas menores de la
organizacin estatal. La opcin de la descentralizacin administrativa o de
la autonoma es ya una reforma mayor y demanda al menos dos condi-
ciones para que pueda ser eficaz y sirva a los intereses sociales. La prime-
ra condicin es que se sustente en estudios tcnicos y, la segunda, que el
Ecuador cuente con una probada abundancia de recursos humanos muy
bien preparados en la periferia para que los autogobiernos puedan ser efi-
cientes.
23
Descentralizacin y autonoma en el Ecuador