CAPITULO

XIV
DERECHO ADMINISTRATNO. FiNANCIERO Y MUMCIPAL

1. Derecho administratiw- 110. Nocl6n.- 111. Relaciones con el derecho r>oliUcov

COn~ttI~clOnal.-112. Coiifen~do.- 113 Cararlrres de la actividad admlnisuatlva-
1 14 Fiirntes del dcrrcho adrmiilstraiivo La codúicaci6n.- 1 1 5. Nacibn del servlrln "U-
b1ico.- 11. Daech0fUinnclem.- 116. Nocl6n.- 117. La autonomía del derecho Rnancie-
ro. SUcontenido.- 118. Bases consiitucionales del derecho flnanclero argenün0.- 119.
El presupuesto degastos.- 111. m h o mwidc@l.- 120. Nocldn del derecha munklpal.
Concepto del municipio.- 121. La autonomia del derecho municipal.- 122. Contenido
del derecho munklpa1.- 123. Bases del reglmen municipal argenmo.

1.- DERECHO ADMINISTRATIVO

110. NOCIÓN.- El derecho administrativo rige gran parte de

la actividad del Estado y determinadas relaciones de éste con los
particulares. El aumento de las funciones del Estado ha acrecen-
tado en la época contemporánea la importancia de esta rama del
derecho publico. En especial la creciente intervención estatal en la
actividad económica de los articulares v en la dirección de los
procesos económicos y sociales, rozando derechos esenciales del
individuo y de la comunidad (derechos individuales y sociales]
hace neces-ario asegurar la legitimidad de la obra de la adrninistra-
ción publica para evitar la arbitrariedad.
Las normas del derecho administrativo, por su carácter pú-
blico. regulan relaciones de subordinación entre el Estado y los
particulares.
No toda la actividad del Estado está regida por el derecho ad-
ministrativo. pues cuando actúa en su carácter de persona de de-
recho privado se somete al derecho civil.
330 ALDERECHO
INTRODUCCI~N

Tampoco pertenecen a esta rama del derecho la actividad le-

gislativa y la jurisdiccional del Estado. Esta observación se vlncula
con la clásica división de los poderes del Estado.
Desde que existen organizaciones estatales manifiestan su
presencia las normas del derecho administrativo, pero s u estudio
como disciplina cientifica autónoma es relativamente reciente.
Dice Spiegel: "Las normas del derecho administrativo no se han
superpuesto a las normas más viejas del derecho político, sino al
contrario: el derecho político es el derecho nuevo; el administrati-
vo, el más antiguo. Las leyes sobre la industria, la ensefianza. o la
asistencia pública. han estado vigentes mucho tiempo antes de
que a las fuentes tradicionales del derecho vinieran a sumarse los
modernos documentos constitucionales y las leyes juridicas fun-
damentales" (Derecho administratiw,pág. 14).
Otto Mayer, eminente administrativista alemán, lo define
como el 'derecho publico propio de la administración" (Derechoad-
ministrativo alemán,T. 1. pág. 22). Esta definición da una idea in-
suficiente de esta rama del derecho.
G. Jéze, discípulo de Duguit, también reduce el concepto de
esta materia al expresar que "es el conjunto de reglas relativas a
los servicios públicos" (Príncipiosgenerales del derecho adrninis-
tratiw,T. 1. pág. 1).
Para Rafael Bielsa es "el conjunto de normas positivas y de
principios de derecho publico de aplicación concreta a la institu-
ción y funcionamiento de los servicios públicos y el consiguiente
contralor jurisdiccional de la administración pública" (Derecho ad-
rninisbatso, T. 1. pág. 5).
En nuestro país s u estudio estuvo comprendido durante al-
gún tiempo en el derecho constitucional. La primera obra argenti-
na que se publica sobre la materia es la de Ramón Ferreyra
titulada Derecho administrativogeneral y argentino (1886).El pri-
mer curso de derecho administrativo es dictado en la Universidad
de Buenos Aires por el profesor Emilio Castro (1896).

1 11. RELACIONES CON EL DERECHO POLÍTICO Y EL CONSTlTU-

C1ONAL.- Tiene estrechas relaciones de dependencia con el dere-
cho político y el constitucional. La teoría del Estado influye
decisivamente sobre la organización y tendencias de los órganos
administrativos. Además. como lo señala Sanía, "la expresión for-
mal del derecho político, s u expresión positiva. es la Constitución,
 DERECHO ADMINISTRATIVO, FiNANClERO Y MUNICIPAL 331
que a s u vez es el objeto inmediato del derecho administrativo y su
primera fuente" (Derecho administrativo, T. 1, pág. 28).
También se recuerda la parte de verdad de la afirmación se-
gun la cual el derecho administrativo tendría en el derecho consti-
tucional el encabezamiento de sus capítulos, y que seria algo así
como s u procedimiento (derecho procesal), porque "contiene los
preceptos que regulan el ejercicio de gran parte de derechos y de
normas constitucionales" [Bielsa, Derecho administratiuo. T. 1,
pág. 28). De aquí la importancia del derecho administrativo. Asi
para no citar sino algunos ejemplos, el derecho administrativo.
mediante el llamado "poder de policía", regula las restricciones del
derecho de propiedad y disciplina el ejercicio de la libertad de tra-
bajo, de asociación. de reunión. de palabra, etcétera Fácil es '.
comprender, entonces, que un indebido o malicioso uso de sus pode-
res por la administración puede hacer ilusorias las más fundamenta-
les garantías constitucionales. Por ello el derecho administrativo,
al mismo tiempo que otorga poderes y atribuciones a los órganos
administrativos, debe instituir los remedios necesarios (recursos
jurisdiccionales) para contener los excesos o desviaciones de po-
der.

112. CONTENIDO.- El derecho administrativo comprende el

estudio de los siguientes puntos:

1") L a organización y funciones de la administraciónpública.

que debe ser considenda bajo dos aspectos: la administración ac-
tiva (serviciospúblicos) y la actividad jurisdiccional Uusticia admi-
nistrativa).

2") Los actos administraticos (que deben ser diferenciados de

los actos de gobierno).entre los que corresponde señalar especial-
mente los contratos administrativos (de servicio publico, de obra
publica y de suministro).

1 Bien dice B E R ~ Miguel

, A,, "Ladivisión Viparüta de funciones. hace que
el verdadero 'Poder'se refugie en la administraciónpública. Es ella quien detenta la
fuerza. el ejercicio de la coacción. en suma el lmperium De ahi su resistencia a todo
lo que signifique un cercenamientode sus facultades omnúnodas. un sometimiento
al derecho" (Teoríageneral de los mntmtos adminisúatiuos. Buenos Aires. 1952.
páp. 116.
332 INTRODUCCI~NAL DERECHO

39 LaLafunciónpública
49 El poder de policía

5*)L a administración del dominio público.

69 L a s limitaciones a lapropiedad privada regidas por el dere-

cho administrativo.

113. CARACTERES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.- La

actividad del poder administrador se expresa mediante actos de
diferentes naturaleza: a) de gobierno, y bl administrativos.
Los actos de gobierno o políticos se vinculan en forma directa
a la soberanía del Estado. se ejercen sin sumisión a normas deter-
minadas y expresas, y no están sometidos. en principio. a otro
contralor que el público; no generan en principio otras responsabi-
lidades que las de orden público. Ello no signiiica que dichos actos
escapen a la esfera jurídica, y que por lo tanto se justifique la arbi-
trariedad en s u realización.
En cambio, en los actos administrativos el Estado ejerce su
potestad en forma distinta, ajustado a un conjunto de normas le-
gales y sujeto a contralor y responsabilidad juridicas.
Se señala como una característica de la actividad administra-
tiva la discrecionalidad o potestad discrecional en la aplicación de
muchas normas jurídicas. Ello significa que la administración,
atendiendo a razones de 'oportunidad" y 'conveniencia", se mueve
con cierto margen de libertad o elasticidad dentro del ámbito jun-
dico que le es propio.
Esta facultad es indispensable a la administración, porque la
ley no puede reglamentar ni prever todos los detalles de la activi-
dad a s u cargo. Como dice Bielsa, 'administrares algo mas que eje-
cutar, pues si ejecutar es cumplir lo ordenado, administrar es
'concebir' y llevar luego a la práctica la concepción o disposición,
con criterio de oportunidad. de elección de medios, de economía,
de mayor eficiencia, etcétera" [Derecho administrativo. T. IV., pág.
149).
Preciso es aclarar que discrecionalidadno es lo mismo que ar-
bitwiedad L a discrecionalidad no se aparta del derecho. Según
Bielsa. 'el poder discrecional. por su origen y por su sustancia, es
un poder legal. Una autoridad ejercita una facultad discrecional
 DERECHO ADMINISTRATIVO, FINANCIERO YMUNICIPAL 333
cuando la ley le deja libertad en el ejerciao de tal facultad. pero es
sólo en el ejercicio. no en el fin ni en la dirección" 2.
Fleiner ha señalado acertadamente los límites del poder dis-
crecional: "La cuestión de saber dónde empieza el dominio del po-
der dlscrecional y dónde termina es por sí misma una cuestión
jurídica, y no una cuestión de apreciación. La extralimitación en el
poder discrecional constituye un acto ilícito. No son meramente
las limitaciones externas las que la autoridad ha de respetar, sino
que existen también ciertas limitaciones internas que son impues-
tas a s u poder discrecional: a la autoridad le está prohibido man-
dar a capricho dentro de s u competencia: al ejercer aquélla s u
potestad discrecional no puede imponer su arbitrio en cada caso
particular, sino atendiendo a los factores que la ley quiere que se
tenga en consideración. Jurídicamente hablando, el abuso de la
potestad discrecional equivale a una extralimitación" [Derechoad-
ministrativo. pág. 119).
Por otra parte, esa discrecionalidad no juega cuando las fa-
cultades de la administración están regladas, es decir, cuando de-
terminados aspectos del ejercicio de las facultades de los órganos
administrativos se encuentran de antemano limitados por la ley.
También el poder administrador puede autolimitarse a si mismo
mediante reglamentos.
La actividad administrativa debe estar sujeta a un contralor
jurisdiccional que rectifique las desviaciones de los preceptos y
principios jundicos en que puedan incurrir los funcionarios. Ese
contralor puede hacerse dentro de la propia administración públi-
ca mediante la organización de la llamada justicia aciministratim
o, fuera del ámbito de la administración, por la justiciajudicial La
elección de uno u otro sistema depende de la organización del Es-
tado y de la tradición y hábitos jurídicos de cada país.
Debemos decir también que la actividad de la administración
reglada o no, en sus relaciones con los particulares. se encuentra
limitada por las garantías constitucionales que amparan los dere-
chos fundamentales de aquellos.

2 BIEISA.Rafael. "Eldesarrollo instltucional del derecho administrativo y la ju-

risprudencia contenciosa'. en Boleih de la Bíblioteca del Congreso Nacionai Bue-
nos Aires. cetiembre-octubre de 1936. nro. 13. pág. 1 1 15.
334 INTRODUCCI~NAL DERECHO

114. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRA'iíVO. LA CODIFICA-

CIÓN.- Las fuentes son la ley. las costumbres, la jurisprudencia y
la docirina.
L a ley es actualmente s u principal fuente, entendiendo dentro
de la misma no sólo la ley en sentido formal, sino también los re-
glamentos y demás actos administrativos. Gran parte de la activi-
dad administrativa está regida por los decretos (reglamentarioso
autónomos) que dicta el poder administrador para abarcar las si-
tuaciones concretas o de detalle.
El examen de las fuentes legales del derecho administrativo
debe comenzar por la Constitución. Aqui se encuentran las bases
de esta rama del derecho [división de poderes, estructura federal
del Estado, facultades del poder administrador, etc.).
Siendo u n derecho en pleno desarrollo, y por lo tanto aun no
cristalizado, su codificación ha ofrecido hasta ahora dificultades.
Hasta hay quien, como Orlando, ha negado esa posibilidad ( D W
administrativo italiano, T.1, pág. 1084). Pero recuérdese que este
autor escribí en 1897. Se dice que "la movilidad inherente al de-
recho administrativo no permite condensarlo en códigos que pre-
suponen la estabilidad y fijeza de las leyes. condiciones de que
carece en absoluto esta materia. según lo acredita la propia expe-
riencia de la vida administrativa" (Sama. Derecho administrativo,
T. 1, pág. 38).
Otros. como Santamaría de Paredes, creen posible la codifica-
ción. ya que este derecho tiene y debe tener bases permanentes.
Por otra parte, en una posición intermedia se encuentran los auto-
res partidarios de la codificación parcial. Así. Bielsa cree en la con-
veniencia de la ordenación sistemática de la parte no variable del
derecho administrativo. es decir de los preceptos jurídicos no suje-
tos ni supeditados a circunstancias políticas (Derechoadminisha-
tivo,T. 1. págs. 81 y sigs.).
La costumbre es una fuente importante del derecho adminis-
trativo, pero que, como sucede en otras ramas del derecho, va ce-
diendo ante el avance del derecho legislado. Determinados modos
de obrar de la administración. ante el silencio de la ley, constitu-
yen verdaderas normas acatadas por todos, pero. como señala
Bielsa. no deben confundirse con la práctica o rutina b m r á t i c a
(OP. cit.. T. 1, pág. 54).
La jurisprudencia aporta cada vez mayores elementos a la for-
mación de este derecho. comprendiendo aquí tanto la Interpreta-
 DERECHO ADMINISTRATIVO. FTNANCIERO Y MUNICIPAL 335
:ión de las normas por los tribunalesjudiciales Ourispmdenciaju-
jicial) como por los propios Órganos administrativos Uurispmden-
:ia administrativa). En los países donde existe la jurisdicción
:ontencioso-administrativa, ésta ha sido un factor decisivo en la
~rientaciónde esta rama del derecho. Se señala así la magnífica
3bra cumplida por el Consejo de Estado de Francia.
En nuestro país, el Gobierno nacional encomendó hace algu-
nos aíios a los doctores Pedro Aberastuw y Bartolomé Fiorini. la
preparación de un código contencioso-administrativo.En 1966 se
iesignó otra comisión para proyectar este código. integrada por los
ioctores Jorge Tristán Bosch. Germán J. Bidart Campos, Juan
Francisco Linares y Miguel S. Marienhoff.
La doctrina deviene una fuente de importancia cada vez ma-
yor para impulsar el desarrollo de esta rama del derecho. Basta
pensar en la influencia que ejercen sobre los jueces y legisladores
las opiniones de grandes tratadistas de la materia.

115. NOCIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO.- Las necesidades co-

lectivas pueden ser satisfechas por la actividad de los propios par-
ticulares o por la acción del Estado. Las formas y medios de
satisfacerlas constituyen los servicios privados y públicos.
Para que un servicio de carácter general revista el carácter de
público. no es suficiente la satisfacción de una necesidad colectiva,
sino que es necesario que el Estado, en cumplimiento de un deber
constitucional o legal, provea a s u realización. ya sea directamente
o por delegación.
Para Jéze existe un serviciopúblico cuando se da satisfacción
regular y continua a cierta categoria de necesidades de interés ge-
neral, bajo un régimen jurídico especial de derecho público. y
cuando en cualquier momento la organización del servicio puede
ser modificada por leyes y reglamentos (Principiosgeneroles de de-
rechb'administratiuo, T. 11, pág. 4).
En los Estados Unidos se consideran como public utüities y
public seruices aquellos servícios que se prestan a toda la colectivi-
dad. como son. por ejemplo, los prestados por los ferrocarriles.
Para la teoría de los autores españoles. servicio público es aquel
que tiene como elemento esencial la satisfacción de una necesidad
púbüca.
336 INTRODUCCIÓNALDERECHO
A través de esos conceptos vemos aparecer siempre la idea de
servicios requeridos por toda la colectividad y prestados a ésta en
forma general e impersonal.
Quien determina cuándo un servicio que satisface necesida-
des de carácter general debe ser servicio público, es el propio Esta-
do. que expresa s u voluntad mediante la ley (constitucional u
ordinaria). Caracteriza también la existencia del servicio público la
regulación jurídica del servicio por el Estado. En cambio, hay acti-
vidades privadas que satisfacen necesidades generales (p. ej.: elabo-
ración y suministro de alimentos, ropas etc., espectáculos püblicos.
etc.) y que están controladas por el Estado, pero que no constitu-
yen servicios pübiicos, porque su prestación no tiene,jurídicamente,
los caracteres de exigibilidad general, uniformidad, continuidad y
regularidad propia de aquéllos, es decir, que son prestados en for-
ma discrecional.
Hay una serie de servicios públicos fundamentales que tradi-
cionalmente han estado a cargo directo del Estado, por constituir
verdaderos deberes del mismo Estado y relacionarse con el cum-
plimiento de sus fines (ejército, policía. higiene pública. etc.). Se
discute la inclusión (como lo hace la doctrina francesa) de la lla-
mada "administración de justicia" en lo servicios públicos. Bien
observa Bielsa que lajurisdiccibn. como la legislación. no es un ser-
uiciopúbüco en sentido estricto. sino unafuncwnpública, esencial-
mente jurídica.
La concesión es. jundicamente. un contrato administrativo
entre el concedente y el concesionario. El servicio público debe ser
cumplido por el concesionario en la misma forma que lo haría el
Estado, predominando las exigencias del servicio publico sobre
el interés privado del concesionario.
El concesionario recibe del Estado una parte de s u potestad,
traducida en atribuciones y privilegios necesarios para la realiza-
ción del servicio publico delegado (ocupación del dominio público.
expropiación por causa de utilidad pública, monopolio, exenciones
impositivas, etc.). El Estado sigue ejerciendo la policía del seruicio,
esto es la fijación de tarifas y lavigilancia para que los servicios pú-
blicos se cumplan en la forma que corresponde. Fleiner Uega a decir
que hay aqui una 'concesión de soberanía" (Derecho administrati-
vo. pág. 2791. En síntesis, el concesionario debe ajustarse al fin
púbiico perseguido con la organización del servicio.
 DERECHO ADMINISTRATIVO. FINANCIERO Y MUNICIPAL 337
En la mayor parte de los casos. al vencimiento de las conce-
siones. sus bienes pasan a ser propiedad del Estado, sea por rever-
sión gratuita cuando se ha pactado una forma de amortización de
esos bienes durante la concesión, o por rescate. es decir, por el
pago de su valor por el Estado.

11.- DERECHO FINANCIERO

116. NOCIÓN.- El derecho financiero estudia el aspecto jun-

dico de la actividad financiera del Estado. Tiene, por lo tanto, un
campo más restringido que el de la ciencia de l a s m a s . que al
ocuparse de los fenómenos financieros considera también los as-
pectos económicos y políticos.
Lo fundamental de dicha actividad consiste en la obtención
de recursos para satisfacer los gastos que requiere el cumpiimien-
to de los fines del Estado. Tanto los procedimientos para obtener
recursos - q u e se traducen en dinero- como los modos de efec-
tuar las inversiones, deben organizarse de acuerdo a normas jun-
dicas.
La actividad financiera origina también problemas sociales y
políticos, pero ellos escapan, en rigor, al campo del derecho.
Los procedimientos para obtener recursos de que se vale el
Estado son diversos: imposición de contribuciones. contratación
de empréstitos, actividad económica estatal. La organización de
los gastos origina la formación del presupuesto y el establecimien-
to de una contabiiidad.
Es una rama del derecho público. Como diceTrotabas: "El es-
tudio de las finanzas públicas deber ser emprendido bajo el signo
del derecho público. Cualesquiera que sean, en efecto, las relacio-
nes que las finanzas públicas puedan tener con otras disciplinas
jundicas, y aun extrajuridicas, es esencialmente en torno de la no-
ción del Estado y con relación a ella, que debe construirse la cien-
cia de las finanzas". Y agrega: 'La ciencia de las finanzas completa
el ciclo de los estudios de derecho público. Preparada por el dere-
cho constitucional que determina las maneras de actuar,ella se
refiere, en el fondo, al examen bajo el ángulo 'dinero', de toda la ac-
tividad del Estado" (Précis de science et de Iégislationfinanciere.
pág. 2).
338 INTRODUCCI~NAL DERECHO

Pugliese define al derecho financiero como "la disciplina que

tiene uor -
- obieto el estudio sistemático del coniunto de normas que
reglamentan la recaudación, la gestión y la erogación de los me-
dios económicos que necesitan el Estado y los otros órganos públi-
cos para el des&rollo de sus actividades, y el estudio de las
relaciones jurídicas entre los poderes y los órganos del Estado. en-
tre los ciudadanos y el Estado. y entre los mismos ciudadanos. que
derivan de la aplicación de esas normas" (Institucionesde derecho
fvlmiero, pág. 22).
Para destacar s u importancia basta señalar la acción que sus
normas producen sobre los bienes del derecho privado y s u inci-
dencia sobre las ciencias sociales (p. ej.: función del impuesto en el
logro de la justicia social).

1 17. LA AUI'ONOM~A DEL DERECHO FINANCIERO. SU CONTENI-

DO.- Se ha discutido mucho la autonomía del derecho fmanciero,
pero la tendencia actual se orienta en el sentido de reconocerle tal
carácter en razón de tener un contenido propio, regido por un sis-
tema de normas jundicas con principios comunes.
Hasta principios del siglo sus temas jurídicos se estudiaban,
dispersos. en el derecho constitucional y administrativo. o confun-
didos en el ámbito de las ciencias de lasfulanzos.
Su desarrollo como disciplina autónoma se debe a los estu-
dios iniciales del austríaco Myrbach Rhinileld (1909) y del alemán
Enno Becker después de la primera guerra, y posteriormente de
los italianos Pugliese, Grizziotti, Ingroso y Jarach; y de los france-
ses Trotabas y Hebrard, para no citar sino algunos nombres.
En nuestro país, y durante mucho tiempo, los estudios uni-
versitarios tuvieron una orientación económico-política. más que
jurídica, de la que fue expresión la enseñanza del doctor Teny. En
la actualidad, en cambio. se ha acentuado la consideraciónjurídi-
ca del estudio de las ñnanzas.
En esta disciplina se estudian esencialmente las siguientes
cuestiones: 1") los gastos púbiicos: 2*) el presupuesto: 39 los tri-
butos; 4P) el crédito público, y 5") el derecho penal financiero.
El doctor Bielsa considera que el régimen jurídico de los tribu-
tos. O derecho fiscal. constituye por sí mismo una rama autónoma
del derecho público. por sentarse en principios constitucionales
propios. diferentes de los de otras ramas. Esta parte del derecho fi-
 DERECHO ADMINISTRATIVO. FINANCIERO Y MUNICIPAL 339
nanciero ha alcanzado un considerable desarrollo e n la legislación
y en la doctrina.
Este mismo autor divide las contribuciones en tres clases
principales:
'1. El impuesto,que es la cantidad de dinero o parte de riqueza
del sujeto contribuyente. que el Estado (Nación, provincia o enti-
dad publica que tiene poder impositivol le exige obligatoriammte
con el objeto de realizar servicios públicos:
"11. La tasa que es la cantidad de dinero que el Estado (tam-
bién en sentido lato) percibe en virtud de la prestación de un deter-
minado servicio, o un uso publico, proporcionada por ese servicio
o uso. por una ventaja dijerenciak y
"111. La conúibución especiai (principalmente de mejoras], que
es un tributo especial que se impone en virtud de un beneficio es-
pecial, aportado a algún bien del patrimonio del contribuyente,
por una obra publica que realiza la administración publica (sea di-
rectamente, sea por concesionario)" 3.

118. BASES CONSTITUCIONALES DEL DERECHO FINANCIERO

ARGENTINO.- L a s bases de nuestro derecho ñnanciero se encuen-
tran en la Constitución Nacional.
El articulo 4" establece con qué recursos se formará elTesoro
de la Nacion (impuestos. venta o locación de tierras. empréstitos y
demás operaciones de crédito).
La igualdad es la base de los impuestosy las cargas públicas
(art. 16).
El articulo 75. incisos 2 9 y4",establece. respectivamente. las
facultades del Congreso de imponer contribuciones directas y de
contraer empréstitos sobre el crédito de la Nacion. El inciso 8 V e l
mismo articulo se refiere al presupuesto de gastos de la adminis-
tración de la Nación.
El artículo 100. inciso 7", dice que al jefe de gabinete de mi-
nistros le corresponde "hacer recaudar las rentas de la Nacion y
ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional".
Conforme el articulo 52 de la Constitución de 1853, la exclu-
sividad de iniciativa en materia de contribuciones corresponde a la
Cámara de Diputados.

3 BIELSA, Rafael. "Valorjurídico de la autonomía del derecho fiscal', en rw.

L.L.. t. 61. Buenos Aires. págs. 837-844.
340 INTRODUCCI~NAL DERECHO

119. E L PRESUPUESTO DE GASTOS.- El presupuesto de gas-

tos no es otra cosa que una ley - d e extraordinaria trascendencia
en la vida política y jurídica del país-. pero que presenta caracte-
rísticas especiales.

lQ)Sólo puede ser iniciada o proyectada por eljefe de gabinete

de ministros, "previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aproba-
ción del Poder Ejecutivo" (art. 100,inc. 6!?,Const Nac.).

2" Su duración es de un año (art. 75, inc. 8*, Const Nac.).

Como señala Ruzo, es: a) un plan de administración: b) un
programa de gobierno, y c) una autorización legal para fijar recur-
sos y efectuar gastos (fianzas. T. N,pág. 9).El tercer aspecto es
el que realmente interesa desde el punto de vista jurídico.
Según la ley de "Administración financiera y de los sistemas
de control del sector público nacional", 24.156, de 1992, 'los pre-
supuestos comprenderán todos los recursos y gastos previstos
para el ejercicio, los cuales figurarán por separado y por sus mon-
tos integros. sin compensación entre sí..." (art. 12).Aquí se consa-
gra la unidad y universalidad del presupuesto nacional.
Además, no debemos olvidar que: "El control externo del sec-
tor público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos. será una atribución propia del Poder Le-
gislativo" (art. 85. ler. ap. de la Const. Nac.). Este artículo agrega
en el segundo apartado, que: 'el examen y la opinión del Poder Le-
gislativo sobre el desempeño y situacion general de la administra-
ción pública estarán sustentados en los dictamenes de la
Auditoria General de la Nación", cuya estructura y funcionamien-
to se rigen por una ley especial, según dispone el citado artículo 8 5
de la ley suprema.

111.- DERECHO MUNICIPAL

120. NOCION DEL DERECHO MUNICIPAL. CONCEPTO DEL MU-

NICIPIO.- El derecho municipal se refiere a la organización y a t r -
buciones del municipio, y a la regulación de sus relaciones con el
Estado general y con los particulares.
El municipio es una sociedad natural, intermedia entre la fa-
milia y el Estado, y coexistente con estas dos últimas. Esta socie-
 DERECHO ADMINISTRATIVO, FiNANCIERO Y MUNICIPAL 341
dad o comunidad de vida está asentada en un territorio detemi-
nado. El legislador da al municipio un determinado régimen U or-
ganización jundica, que varía según las épocas y los paises.
Las relaciones y actividades que dan lugar a una organización
municipal han existido siempre históricamente. aunque asumien-
do distintas formas desde Roma y la Edad Media hasta nuestros
días.
El problema fundamental del municipio ha sido siempre el de
sus relaciones con el Estado general, es decir, un problema de
equilibrio político. Bien dice Posada que 'el problema dificil del ré-
gimen municipal consiste. precisamente, en armonizar las ideas
de autonomía y de subordinación. dependiendo la solución del mis-
mo de las más variadas circunstancias históricas, políticas. técnicas,
económicas, etcétera". 'la solución de dicho problema dependerá
-depende positivamente- de las tendencias que imperen en la
afirmación y construcción de launidad política. o del criterio a que
responda la Constitución del Estado donde el municipio se asien-
te" (El régimen municipal de la ciudad moderna, pág. 56).
Kelsen expresa que en los hechos ha sido vencida la posición
que llama del municipio ius naturalista,que consideraba el muni-
cipio no como un órgano del Estado, sino como un ser inde-
pendiente de él (Teoría general del Estado,pág. 460).
Frente a las tendencias de autonomía del municipio se impo-
nen las tendencias centralizadoras del Estado. Es evidente que
debe subordinarse a los h e s generales del Estado. pero sin que esto
signifique el aniquilamiento o consunción de aquél. ya que se fun-
da en la existencia de una sociedad natural que tiene que cumplir
fines especiales en relación armónica con los del Estado nacional.

121.LA AUTONOM~A DEL DERECHO MUNICIPAL.- Se discute

la autonomía cientifica del derecho municipal. Bielsa admite úni-
camente la existencia de un derecho administrativo comunad. 'El
derecho administrativo comunal -afirma- no es sino el conjunto
de preceptos o principios de derecho administrativo general apli-
cables en la esfera comunal. No se trata, por eso, de normas espe-
cificas que constituyan un derecho autónomo con caracteres
propios o diferenciales, sino. repito. de principios generales, y a lo
sumo con modalidades determinadas por la aplicación especial de
ellos. a un organismo esencialmente administrativo, en general
342 INTRODUCCI~NAL DERECHO

autárquico y no autónomo" (Príncípws de régimen munidpal, pág.

9).
Aunque Bielsa cuestiona la 'autonomía orgántca" del derecho
municipal. admite s u estudio separado en la enseñanza.
Por s u parte, Greca dice que es en realidad 'una parte espe-
cializada del derecho administrativo"(Derechoy cienciade la admi-
nistración municipal, T. 1, pág. 22).Este autor habla también de un
nuevo derecho municipal. "La vida moderna -expresa- con s u
técnica h a provocado una modificación fundamental en las Insti-
tuciones locales. Sena ridículo pretender la aplicación de leyes e
instituciones que rigieron en las ciudades del medioevo o en nues-
tro período colonial a las ciudades actuales, vibrantes. midosas,
renovadas por un constante progreso. El viejo derecho municipal,
con sus cartas-pueblas y con sus fueros, sena hoy completamente
anacrónico. Pese a nuestra predilección por la materia. debemos
reconocer que el principio de la autonomía municipal ha debido
ceder ante exigencias de orden superior.
"La ciudad moderna -continúa- actúa dentro del organis-
mo nacional como la célula en el organlsmo humano. Su funciona-
miento autónomo. individual. está subordinado a leyes generales.
permanentes, de u n todo orgánico. a las que debe someterse a
riesgo de desaparecer.
"Las ciudades de la antigüedad y de la Edad Media llegaron a
tener legislación civil y penal propia, variando de una a otra sus re-
gímenes de justicia, sus sistemas de pesas y medidas. y hasta sus
divisas monetarias" ( i b i d m T. 1. págs. 35 y 361.
Los autores, además de la denominación derecho muntcipal,
suelen exnplear también las expresiones ciencia del gobierno muni-
cipal, régimen municipal, derecho administrativo municipal, dere-
cho de la administración municipal, derecho local, etcétera.
Lo cierto es que los aspectos jundicos del municipio no se es-
tudian generalmente. ni en el derecho constitucional, ni en el ad-
ministrativo o financiero, sino que. por el contrario. dan lugar a la
formación de una disciplina especializada. Ello, porque la organi-
zación y actividad del municipio origina la formación de normas
legisladas y principios jundicos especiales.

122. CONIENIDO DELDERECHO MUNICIPAL.- El derecho mu-

nicipal comprende una serie de temas o cuestiones que les son
propios:
 DERECHO ADMINISTRATIVO, FTNANCIERO Y MUNICIPAL 343
lP)el de la autonomíamuninpal es decir, de las relaciones con
el gobierno general;

29) el de la organización del gobierno municipd sistemas para

elegir autoridades. división de poderes. atribuciones de los orga-
nismos municipales:

39 el poder de policía municipal: a) uso del suelo por los par-

, costumbres, d) pesas y medidas. e)
ticulares, b) c o n s t ~ c c i ó nc)
seguridad, fl higiene y estética, g) sanidad;

49 la justicia en la administración municipal:

5*)el régimenfinanciero:facultades en materia de recursos y

gastos del municipio;

69 los s e ~ c i o públicos;
s

79 funciones de cultura y acción social;y

8") la administración y policía del dominio p ú b k municipal;

etcétera.
L a s exigencias técnicas y sociales del planeamiento urbano,
metropolitano y regional con nuevos planteos en materia de res-
-
tricciones al dominio v de coordinación de la actividad de los diver-
sos niveles de gobierno para facilitar el ordenado desarrollo de la
comunidad. introduce un nuevo sentido al derecho municipal
contemporáneo.
En América hispana se habla mucho de la autonomía munici-
p d en las relaciones con el Estado central. El concepto es impreci-
so en cuanto se refiere a las munici~alidades.Autonomía s - iaca
la potestad de organizarsejurídicamente y de crear el propio dere-
cho. El régimen
- de las municipalidades
. llamadas autónomas es en
realidad una autarquía, esto es, que las mismas pueden desenvol-
verse con cierto grado de independencia para administrarse a si
mismas, dentro de la esfera de actuación reconocida en la Consti-
tución o en la ley.
La mayor parte de las constituciones americanas contienen
declaraciones sobre la ubicación del municipio dentro de la orga-
nización general del Estado. y alguna de ellas afirmaciones con-
cretas sobre la autommia aunque el alcance de este principio sue-
le quedar limitado por el hecho de que el propio texto constitucio-
nal remite l a organización y atribuciones del municipio a lo que
dispongan las leyes al respecto. Sólo cuando la propia constitu-
ción establece expresamente el grado de independencia del muni-
cipio, sefialando concretamente facultades que quedan así fuera
de la reglamentación legislativa, puede decirse que el municipio
tiene una posición definida como integrante del Estado.

123. BASES DEL &GIMEN MUNICIPALARGENTINO.- LOS ante-

cedentes de nuestro municipalismo deben buscarse en el Cabildo
indiano, institución local coñ amplios poderes, mayores en los he-
chos que en la ley, que perduró hasta el primer cuarto del siglo
m Los cabildos. con todas las críticas que merecen por sus co-
rruptela~y desvíos, fueron instituciones de significado "popular".
contribuyendo,juntamente con otros organismos, a que el absolu-
tismo de los monarcas españoles en América fuera relativo. Pense-
mos tan sólo en lo que significaron los cabildos abiertos. L a
supresión del Cabildo de Buenos Aires en 1821. seguida por la de
los del interior, marcó el momento cmcial de la crisis y extinción de
esta institución en nuestro pais. Lac municipalidades son resta-
blecidas a partir del 1853.
Las bases del régimen municipal argentino vigente se encuen-
tra en los artículos 5 9 123 de la Constitución Nacional: el primero
impone a las provincias el deber de asegurar el régimen munlcipaL
como condición para el reconocimiento de su vida institucional; el
123, por s u parte, dispone que deben ser autónomos, pues dice
textualmente: 'Cada provincia dicta s u propia Constitución, con-
forme a lo dispuesto por el artículo 5Qsegurando la autonomía
municipal y reglando s u alcance y contenido en el orden institu-
cional, politico, administrativo, económicos y financiero".
En cuanto al régimen municipal de la ciudad de Buenos Aires.
debemos recordar que la Constitución Nacional, desde la reforma de
1994,previendo expresamente la posibiiidad de un traslado de la Ca-
pital Federal y sin olvidar obviamente que ahora ambas coexisten.
distingue entre la ciudad de Buenos Aires y la Capital Federal.
Sobre esa base. la Constitución establece el siguiente régimen:

a) Capital de la Repúbüca El articulo 75, inciso 30. dispone

que corresponde al Congreso "ejercer una legislación exclusiva en
 DERECHO ADMINISTRATIVO, FiNANCIERO Y MUNICIPAL 345
el territorio de la Capital de la Nación..: y, el 129, segundo aparta-
do, agrega que "una ley garantizará 10s intereses del Estado nacio-
nal. mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación".
Esta ley, que ya se ha dictado Y lleva el numero 24.588 (de 1995).
dispone en su artículo Z9 que: '...la Nación consenra todo el poder
no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la ciu-
dad de Buenos Aires, y es titular de todos aquellos bienes, dere-
chos. poderes y atribuciones necesarios para el ejercicio de sus
funciones". A s u vez, el articulo 3' agrega que: "continuarán bajo
jurisdicción federal todos los inmuebles sitos en la ciudad de Bue-
nos Aires. que sirvan de asiento a los poderes de la Nación así
como cualquier otro bien de propiedad de la Nación o afectado al
uso o consumo del sector publico nacional".

b) Ciudad de Buenos Aires. Al respecto, el artículo 129 de la

Constitución Nacional dispone que: 'La ciudad de Buenos Aires
tendrá un régimen de gobierno autónomo. con facultades propias
de legislación y jurisdicción, y s u jefe de gobierno será elegido di-
rectamente por el pueblo de la ciudad.
"Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mien-
tras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación...".
De lo antedicho surge que se mantendrá la autonomía de la ciu-
dad mencionada, aun en caso de traslado de la Capital de la República.
A pesar de la amplitud que el citado articulo 129 confiere a la
autonomía de la ciudad de Buenos Aires, la ley 24.588 (de 19951,
consagra -segun la doctrina más autorizada- una autonomía
restringida. En tal sentido, el artículo 4Vice lo siguiente: 'El go-
bierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires s e regirá por las
instituciones locales que establezca el Estatuto Organlzativo que
se dicte al efecto. Su jefe de gobierno. sus legisladores y demás
funcionarios serán elegidos o designados sin intervención del go-
bierno nacional". Además, el Estatuto debe disponer también la fe-
cha a partir de la cual quedará derogado el decreto-ley 19.987 (de
1972), que es la comúnmente llamada Ley Orgánica de la Munici-
palidad de la Ciudad de Buenos Aires.
Sin pejuicio de lo dispuesto en el citado artículo 4%más ade-
lante la ley 24.588 establece que la ciudad no tendrá justicia ordi-
naria propia. pues continuará a cargo del Poder Judicial de la
Nación, aunque sí tendrá jurisdicción 'en materia de vecindad.
contravencional y de faltas, contencioso-administrativay tributaria
346 AL DERECHO
INTRODUCC~~N

locales" (a* a*). No tendrá policía propia, ni Regisko de la Propie-

dad Inmueble, ni Inspección General de Justicia, que continuarán
dependiendo del gobierno nacional. así como la competencia y 8s-
callzación (ésta última en concurrencia con la ciudad y demás ju-
risdicciones involucradas).de los serviciospúbllcos cuya prestación
exceda el territorio de la ciudad de Buenos Aires.

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