Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr.

Juan Camilo Restrepo

HACIENDA PÙBLICA:

• DEFINICIÓN DE LA HACIENDA PÙBLICA: Cuando se habla de hacienda

pública, el concepto se puede definir desde tres puntos de vista diferentes:

El primero la define como los recursos disponibles por parte del Estado y las entidades
públicas para el cumplimiento de sus actividades y proyectos. El segundo como el
conjunto de entidades públicas que tienen encomendado gestionar los ingresos que
recibe el Estado. El tercero, que corresponde al más común de todos, como la disciplina
que se encarga del estudio de los objetivos del sector público y la forma como se pueden
lograr éstos con unos recursos limitados.

Analizando un poco más el tercer punto de vista, vemos que, para lograr sus objetivos,
las entidades públicas deben realizar tres actividades fundamentales: obtención de
ingresos y otros recursos, ejecución y control de los gastos e inversiones y, finalmente,
elaboración y posterior control del presupuesto necesario para realizar las actividades
propuestas.

En general, el estudio que lleva a cabo la disciplina de la hacienda pública busca lograr
tres objetivos fundamentales: la redistribución para dar un mayor bienestar a la
población por medio de una distribución mas equitativa de los recursos, la estabilidad y,
por último, el desarrollo de la economía, objetivos que, si se cumplen, permiten el buen
desempeño presente y futuro del país.

UNIDAD Nº 2

OBJETO DE LA HACIENDA PÚBLICA: Estudiar la manera en que se toman las

decisiones por el sector público y la forma en que son realizadas y controladas, por lo
tanto, es menester destacar 2 elementos centrales: 1. Que es la disciplina que analiza
los objetivos buscados por el sector público a través de los ingresos y de los gastos
presupuestales, esto es, estudio del sector público como perceptor de recursos fiscales
y como inversor de los mismos, constituyendo el objeto central de la hacienda pública.
2. Que la hacienda pública es una disciplina autónoma pero profundamente vinculada a
otras ciencias tales como la economía, la política, la administración, el derecho público
etc.

LOS PROPOSITOS DE LA HACIENDA PÚBLICA: Entre los propósitos de la hacienda

pública tenemos: 1. Suministro de bienes colectivos, a través del establecimiento de una
política de recaudos y gastos públicos, por ejemplo, la ampliación de una red vial
requiere financiamiento y orientación del gasto. 2. Según Richard Musgrave, la
hacienda pública no solo cumple la función de dotar a la comunidad de cierta cantidad
de bienes, sino que también se ocupa además de una función redistributiva, función
estabilizadora que a su vez propende por el desarrollo económico.

A partir de los años 30, el campo de la hacienda pública fue ampliándose, por cuanto,
ya no solamente se trataba de analizar problemas cuantitativos, vinculados a las
crecientes demandas por bienes colectivos, sino que se venía dando un cambio
cualitativo dada la preocupación de la función redistributiva, ya se cuestionaban el cómo
la hacienda pública podía estabilizar la economía etc. Es menester resaltar, que la
hacienda pública asociada a la estabilidad se ha desarrollado mucho más en países

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

industrializados, y no solo ha contribuido a mantener la estabilidad sino a desarrollo

económico.

1. El suministro de bienes colectivos: En una economía de mercado, una porción

muy importante de los bienes y servicios son ofrecidos a través del sistema de precios,
a través de la oferta y la demanda. No obstante, existe un grupo de bienes o servicios
que no pueden suministrarse a través de la dinámica antes aludida, los cuales se
conocen como bienes colectivos, objeto central de las finanzas públicas; no resultarían
idóneos los instrumentos normales en primer lugar, porque por la economía de escala
que requieren, solamente puede realizarse a través de un monopolio estatal. En
segundo lugar, puede presentarse la denominada externalidades positivas, es decir, la
situación en la cual, los beneficios colectivos que se reciben son mayores que los
beneficios que obtendría un particular en el evento de suministrar el mismo bien o
servicios (vacunación). Lo anterior indica, que el suministro de estos bienes colectivos
se sustrae a las fuerzas del mercado, el estado puede ofrecerlos directamente o puede
subcontratar un particular el suministro de dichos bienes. En este sentido indica
Musgrave, que este tipo de bienes colectivos se dividen en dos, necesidades sociales y
bienes meritorios, siendo los primeros, están sometidos al principio de indivisibilidad y
no exclusión, es decir que por sus características gozamos colectivamente todos de
ellos ejemplo: la defensa nacional, y los segundos, son aquellos que se consideran tan
meritorios que su satisfacción se hace a través del presupuesto público, adicionalmente
a lo que se suministra del mismo bien a través del mercado y es pagado por los
compradores privados, ejemplo el subsidio a cierto tipo de educación (becas).

2. Función Redistributiva: La hacienda pública clásica no le asigno a la disciplina un

propósito redistributivo explícito, por cuanto operaba el objetivo de la neutralidad, por
cuanto la participación de la economía pública dentro del conjunto d la economía
nacional era limitada, cuando los gastos públicos respondían por una porción limitada
del gasto total y cuando las tareas que asumía el gobierno eran más restringidas. El
primer enfoque de la función redistributiva está orientado hacia la mejora de la
distribución global de la renta nacional, esto es, una proporción mayor de la riqueza se
concentra en unos pequeños segmentos de la población, al paso que las grandes
mayorías perciben una reducida proporción del ingreso nacional. El segundo enfoque
corresponde aquel que indica que se busca ya no una mejora global de la distribución
de la renta nacional sino una mejora relativa en los segmentos más pobres (población
de pobreza absoluta). El siguiente enfoque, está orientado a distribuir los ingresos de
los grupos más fuertes de la población, para lo cual, juega un papel importante la
progresividad en ciertos impuestos, de manera especial impuesto a la renta e impuesto
sobre el capital. En general, los propósitos redistributivos son los de ofrecer, o al menos
acercar la igualdad de oportunidades de que gozan los miembros de la sociedad para
participar en el crecimiento económico.

Formas de redistribución: existen varias modalidades mediante las cuales la hacienda

pública puede cumplir sus efectos redistributivos, principalmente los siguientes:

a. Reparto personal de las rentas.

b. Reparto funcional de las rentas.

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c. Reparto sectorial o territorial.

d. Reparto entre agregados económicos.

a. Reparto personal de las rentas: esta modalidad se apoya primordialmente en la

progresividad de ciertos tributos, a través de la hacienda pública, se logra disminuir el
ingreso global de unos segmentos de la población y reasignarlos hacia segmentos más
desfavorecidos. El instrumento más utilizado, es el diseño de tributos progresivos (el
principio de progresividad implica que el tipo de gravamen es función creciente de la
base imponible: esto es, a medida que crece la capacidad económica de los sujetos,
crece el porcentaje de su riqueza que el Estado exige en forma de tributos)., como el
impuesto a la renta y el impuesto al capital.

b. Reparto funcional de las rentas: mediante esta modalidad, se busca redistribución por
actividades económicas, por ejemplo: castigando las rentas provenientes del capital y
favoreciendo las rentas provenientes del trabajo. Este objetivo lo cumple la hacienda
pública desgravando o estableciendo tratamientos beneficiosos para ciertos ingresos
provenientes del trabajo y gravando con más severidades las rentas provenientes del
capital.

c. Reparto Sectorial o Territorial: a través de esta modalidad, la hacienda pública busca

reorganizar la forma como la renta nacional se distribuye entre las diversas entidades
territoriales, es decir, reorientando los ingresos nacionales hacia los departamentos y
municipios. Las normas de la descentralización fiscal, según las cuales una porción de
los ingresos percibidos a través de los grandes impuestos nacionales debe transferirse
de forma obligatoria a las entidades departamentales y municipales (redistribución
sectorial). Ejemplo: impuesto sobre la renta y complementarios: tres componentes:
rentas, ganancias ocasionales y remesas, art 5 del estatuto tributario. Impuesto al valor
agregado IVA. Artículo 420 del estatuto tributario.

c. Reparto entre agregados económicos: en primera instancia, es menester definir que

son agregados económicos: hace referencia a la suma de un gran número de acciones
y decisiones individuales tomadas por personas, empresas, consumidores, productores,
trabajadores, el Estado, etc., las cuales componen la vida económica de un país. La
macroeconomía es la disciplina que se encarga de estudiar el comportamiento y el
desarrollo agregado de la economía. Para poder tener una visión global, la
macroeconomía no estudia acciones de determinados individuos, empresas etc., sino la
tendencia en conjunto de las acciones y decisiones de estos individuos, empresas,
trabajadores, etc.; es decir, como se dijo anteriormente, de forma agregada.

Esta última modalidad se presenta entre los grandes agregados económicos, por
ejemplo, entre el ahorro y el consumo, la hacienda pública, puede estimular uno y
desalentar el otro, para lograr efectos de tipo económico. Cuando se desea alentar la
inversión las finanzas públicas pueden estimular el ahorro, aligerando la tributación
sobre algunas rentas que puedan orientarse más fácilmente que otras hacia el
financiamiento de la inversión (retención de utilidades dentro de las empresas, y al
mismo tiempo desestimular algunos consumos (estableciendo tasas relativamente altas
del impuesto al valor agregado para las transacciones sobre bienes que se consideren
de carácter suntuario. Cuando se desea estimular la demanda agregada, reorientación

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redistributiva puede ser a la inversa, mediante la estimulación del consumo y el

desaliento de los agentes económicos.

3. Función estabilizadora: es menester hacer hincapié en la inflación, indicando que

es el aumento generalizado y sostenido de los precios del mercado en el transcurso de
un período de tiempo, generalmente un año. Cuando el nivel general de precios sube,
cada unidad de moneda alcanza para comprar menos bienes y servicios. Es decir, que
la inflación refleja la disminución del poder adquisitivo de la moneda: una pérdida del
valor real del medio interno de intercambio y unidad de medida de una economía. Una
medida frecuente de la inflación es el índice de precios, que corresponde al porcentaje
anualizado de la variación general de precios en el tiempo (el más común es el índice
de precios al consumo).

Es así, que en la economía clásica, consideraba que no era importante ni necesaria la

intervención de la hacienda pública como instrumento estabilizador de la actividad
económica, por cuanto, se tenía pensado que existían estabilizadores automáticos, que
eran principalmente el precio y las tasas de interés, por ejemplo, si la actividad
económica enfrentaba una situación de desequilibrio inflacionario, las tasas de interés
tendían a subir hasta un punto en el que no era atractivo para los capitalistas invertir con
lo cual se reducía la demanda agregada y el nivel de la renta nacional, y como
consecuencia de ello, los precios tendían nuevamente al equilibrio. No obstante ante
los trabajos de keynes el concepto del papel de las finanzas públicas como instrumento
estabilizador empezó a cambiar, se demostró a través de la crisis de los años 30, que
el proceso de ajuste de una economía no era tan automático como se había pensado,
que existen restricciones institucionales que hacen que las variaciones de precios,
salario, y tasas de interés no sea tan flexibles, y por último se puso en evidencia que la
razón que mueve al inversionista no es solo la tasa de interés sino también las
perspectivas globales de los negocios y as de rentabilidad de capital a mediano plazo,
por lo tanto, ante la evidencia, se replanteo que las finanzas públicas podían lograr un
papel muy importante en los procesos de estabilización, es decir, en reducir las fuerzas
inflacionarias o recesivas de la economía.

4. Hacienda pública y desarrollo: Asociada a la función estabilizadora, encontramos

la política fiscal y el desarrollo económico, por cuanto, los diversos impuestos y
modalidad del gasto público tienen desde luego incidencia sobre el proceso de
desarrollo. Las finanzas públicas juegan un papel importante en relación con el
desarrollo económico, obviamente el crecimiento de un país no está determinado
exclusivamente por las finanzas públicas, pero sin duda desempeña un rol crucial.

Leer del artículo 332 al 338 de la constitución política.

EFICACIA REDISTRIBUTIVA DE LOS DIVERSOS INSTRUMENTOS FISCALES: para

ahondar en lo anterior, se han planteado los siguientes cuestionamientos ¿Qué es más
eficaz como instrumentos redistributivos? ¿Otorgar beneficios tributarios o re direccionar
políticas de gasto?

en países en vía de desarrollo como el colombiano, los doctrinantes modernos coinciden

en que el gasto es un instrumento más eficaz para cumplir los propósitos redistributivos

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que el impuesto, debido a que en Colombia la base sobre la cual se asienta la estructura
tributaria suele ser reducida, con un altísimo apoyo de las rentas asalariadas, que son
aquellas sobre las cuales se puede establecer un control mayor. (El artículo 593 del
Estatuto tributario contempla que los asalariados que en el año gravable hayan obtenido
ingresos iguales o inferiores a 4.073 UVT, un patrimonio que no exceda de 4.500 UVT,
entre otros requisitos, no están obligados a declarar renta. El mismo artículo contempla
que para que un contribuyente se pueda clasificar dentro de los asalariados no obligados
a declarar renta, es necesario que sus ingresos por concepto de salarios deban sumar
como mínimo del 80% del total de los ingresos. Cuando se habla de salario, la norma
se refiere a la remuneración propia de un Contrato de trabajo reglamentario, es decir,
según los términos del código sustantivo del trabajo. Por tal razón, es absolutamente
indispensable la existencia de una relación laboral. No es posible que una persona
vinculada mediante Contrato de servicios se pueda clasificar como asalariado. Una vez
verificada la existencia real de un contrato de trabajo, debe comprobarse que existe el
porcentaje mínimo de ingresos laborales que un contribuyente debe obtener para
poderse clasificar como asalariado para efectos del artículo 593 del Estatuto tributario.
La norma establece que del total de los ingresos del contribuyente, como mínimo el 80%
deben proceder de una relación laboral, sino se cumple esta proporción, no se puede
hablar de asalariado. Lo anterior, por cuanto existen áreas muy importantes en la
actividad económica, con un alto índice de evasión fiscal que escapan a la tributación
adecuada. Por consiguiente, una estructura formalmente progresiva de los impuestos
que asegure en teoría la progresividad del sistema no necesariamente se traduce en la
práctica en una estructura progresiva de la tributación.

Por eso la eficacia de los tributos, considerados en forma aislada del gasto, no
necesariamente constituyen un instrumento idóneo para la redistribución, sino van
acompañados de políticas redistributivas a través del gasto público, por el contrario, si
una porción del gasto público se orienta hacia los segmentos más desvalidos se puede,
si se maneja eficientemente el gasto, llegar con mucha más precisión a atender
necesidades de aquellos segmentos.

Así mismo, si el gasto público se orienta mal , puede ser un instrumentos que estimula
la mala distribución de la economía, como sucede cuando el gasto se orienta hacia las
actividades suntuarias o en grandes obras que solo van a ser utilizadas por las clases
privilegiadas de la sociedad; pero si el gasto público o una buena parte de él, se orienta
a romper ciertos cuellos de botella que afecten a los sectores más desvalidos, entones
el gasto público tiene un efecto redistributivo muy eficaz, y según lo anterior, más eficaz
que los mismos tributos.

No obstante, la política fiscal considerada de manera aislada no basta por sí sola para
producir una redistribución sustancial en la riqueza y del ingreso de las economías en
vía de desarrollo, por lo tanto, si se desea avanzar hacia una estructura más justa y
equitativa, es necesario que la política fiscal vaya acompañada de modificaciones que
gradualmente configuren una sociedad más justa y equitativa.

UNIDAD Nº3

HACIENDA PÚBLICA Y DESARROLLO: Asociado a la función estabilizadora se

encuentran los vínculos entre la política fiscal y el desarrollo económico. Los diversos

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

impuestos y las modalidades del gasto público, tienen desde luego incidencia en el
proceso de desarrollo.

Las finanzas públicas juegan un papel importante en relación con el desarrollo

económico, por cuanto, el crecimiento de un país no está determinado exclusivamente
por factores asociados a las finanzas públicas, desempeñando sin duda alguna un papel
crucial en el mismo.

Ahora bien, de conformidad con Walter Heller (economista estadounidense) quien indicó
que las principales funciones de la hacienda pública en el proceso de desarrollo
económico son:

1. Proveer el desarrollo necesario para financiar el incremento del acervo de capital

indispensable en todo proceso de desarrollo.
2. Contribuir a evitar los desequilibrios de origen interno o externo de la economía
que, de presentarse, pueden comprometer seriamente el proceso de desarrollo.
3. Ayudar a crear condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo que lo
hagan más justo y equitativo.

1. Proveer el desarrollo necesario para financiar el incremento del acervo de capital

indispensable en todo proceso de desarrollo: En las teorías de desarrollo económico,
encontramos principalmente dos, la primera se basa en la formación de capital físico
(maquinaria, infraestructura etc), como instrumento clave para acelerar el desarrollo; y
la segunda teoría moderna que indica la alta productividad que se desarrolla en torno a
la industria, que podría absorber mano de obra redundante, que proviene del sector rural
etc.

Para la primera óptica las finanzas debían propiciar, a través de una adecuada
fiscalidad, el ahorro suficiente para que el gobierno dispusiera de los recursos
necesarios para desarrollar él mismo la infraestructura que requería la expansión del
sector moderno tales como vías de comunicación, puertos, telecomunicaciones etc,
recomendando de igual manera que la tributación tuviera aspectos preferenciales que
favorecieran la formación del ahorro y la inversión del propio sector moderno (ingresos
exentos de impuestos a la renta para estimular la instalación de industrias).

No obstante, la teoría moderna, acepta que el desarrollo económico de un país no es

solamente cuestión de más inversión de capital físico (maquinaria, infraestructura) sino
que también es necesaria la inversión social (inversión en la gente), por lo que las
nuevas teorías le otorgan la mayor importancia al gasto publico dirigido al área de la
salud básica y la educación.

Ahora es crucial que las finanzas públicas no solo se orienten en inversión en activos
fijos, sino también a inversión social.

En Colombia la mejor expresión de la teoría del primer lugar, se dio con las leyes
dirigidas a incentivar el desarrollo a través de la inversión extranjera, privilegiando las
rentas de capital, y mostrando poca efectividad en los problemas sociales y laborales.

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Hoy en día debido a la internacionalización de la economía, se considera que las

exenciones a la tributación a favor del sector moderno de la economía no pueden seguir
ofreciéndose indefinidamente por la política fiscal, puesto que acarrea un alto costo para
las finanzas públicas (ingresos que deja de recibir el fisco) y que pueden por lo tanto,
dejar sin financiamiento otras áreas esenciales como la inversión social.

Por lo anterior, hoy no se le otorga tanta importancia al papel de las finanzas públicas
como estimulante del desarrollo (a través de exenciones y privilegios), sino que más
bien se considera que el rol de la hacienda pública consiste en asegurar el nivel mínimo
de ingresos para el estado, que le permita financiar las modalidades de gasto público
que requiere el proceso de desarrollo económico.

Así mismo juega un papel importante el hecho de quien debía realizar las inversiones
indispensables para el proceso de desarrollo, por cuanto, anteriormente se pensaba que
el gobierno era el único agente idóneo para construir, mantener y gestionar
inversiones(autopistas, aeropuertos, servicios públicos, telecomunicaciones) lo que
requería unos niveles insoportables de tributación a la ciudadanía o desatender la
inversión social, es por esta razón, que modernamente vemos la privatización, los
contratos de concesión a particulares para construir y gestionar infraestructura, bajo el
control y supervisión del estado, liberándolo de responsabilidades financieras.

2. Contribuir a evitar los desequilibrios de origen interno o externo de la economía que,

de presentarse, pueden comprometer seriamente el proceso de desarrollo: un
desequilibrio de origen interno, puede darse por un ineficiente recaudo de ingresos
tributarios, exagerado programa de gasto público, que puede llevar a un alto nivel de
endeudamiento interno o externo. El elevado nivel de endeudamiento, genera alzas en
las tasas de interés, que a su turno afectan el empleo y la actividad productiva,
generando presiones inflacionarias, alterando y retardando el desarrollo económico.

Por lo tanto, las finanzas tienen una tarea importante, para que no se presenten
desajustes económicos, ya sea mejorando los niveles de recaudo de las rentas
tributarias (Elevando los impuestos y reduciendo los niveles de evasión) y /o reduciendo
los programas de gasto que no cuentan con financiación adecuada.

Un desequilibrio externo, por ejemplo, puede presentarse, cuando un país es altamente

dependiente en sus ingresos externos de la exportación de un producto básico, si se
presenta altibajos en las cotizaciones internacionales tiene incidencia sobre la actividad
económica, por lo que las finanzas públicas, juegan un papel amortiguador, al propiciar
la conformación de superávit fiscales, es decir, moderación en el gasto público, evitando
que todos los recursos generados por la elevación del precio el producto se traduzca en
un nuevo gasto público, lo cual, acarrearía presiones inflacionarias.

3. Ayudar a crear condiciones de equidad dentro del proceso de desarrollo que lo hagan
más justo y equitativo: la experiencia de los países del sudeste asiático demuestra que
solamente cuando existen condiciones de equidad y de buena distribución del ingreso,
es factible lograr un desarrollo económico acelerado y sostenido en el tiempo. Por lo
tanto, para armonizar el manejo de las fianzas públicas se debe reducir los niveles de
evasión, diseñar ingresos tributarios, y efectuar gasto publico orientado a romper cuellos
de botella del proceso de desarrollo como carencias de salud, educación etc.

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

UNIDAD 4.

GASTO PÚBLICO:

Se define como gasto público las erogaciones en que incurren las entidades estatales,
comprende las compras y gastos que el estado realiza en un periodo determinado, por
el periodo de un año.

Dentro del gasto público están los gastos de inversión, los gastos de funcionamiento y
los gastos destinados al servicio de la deuda tanto interna como externa, esto es al pago
de intereses y amortización de capital.

Sin embrago, es menester hacer hincapié, en el sentido de que en los tiempos modernos
el concepto de gasto público ha ido tomando especial importancia, por dos razones
principales, la primera porque a la luz de los análisis de Keynes se ha visto que el gasto
público no desarrolla un papel neutro dentro de la actividad económica, como lo pensó
la escuela tradicional, sino que tiene un papel decisivo en la actividad económica.

En segundo lugar, la hacienda pública ha ido cobrando importancia no solo porque

ahora hay más conciencia de su trascendencia económica sobre los grandes agregados
de la renta nacional, sino también porque se ha constatado que a menudo los problemas
fiscales no son tanto asunto de carencia de recursos como de ineficiencia en la
asignación de los mismos.

Es menester, hacer alusión a la Ley de Wagner (Adolf Wagner) hacendista alemán de

siglo XIX, estableció un principio para la hacienda pública, en donde se indicaba que el
volumen del gasto público tiende a crecer permanentemente en los estados, no solo en
términos absolutos sino también en términos relativos, cada vez la relación gasto
público/PIB seria mayor, por cuanto las variadas funciones que asumen los gobiernos
en la sociedad contemporánea explican que el volumen del gasto público representa
una proporción creciente dentro de los gastos totales de la comunidad; no obstante, lo
anterior ha perdido vigencia y ha sido criticada de manera sucinta por lo siguiente:

1. La regla dada por Wagner explica el comportamiento del gasto público en el

pasado, pero no es un instrumento idóneo para predecir el futuro.
2. La teoría de Wagner, no tuvo en cuenta las guerras ni las conmociones sociales
como factores explicativos del crecimiento del gasto público. (por cuanto, el nivel
de gastos públicos de los países como la carga tributaria, se modifican
abruptamente con motivos de las guerras o de las grandes conmociones
sociales, y tienden a permanecer en niveles más elevados una vez que pasan
los acontecimientos bélicos).
3. La ley de Wagner, supone que la demanda por servicios públicos es elástica,
es decir, que ante un incremento en el nivel de reta nacional, se da un aumento
proporcional mayor de la demanda por servicios públicos, funcionando
actualmente en sentido contrario.

Ahora bien, el tema de gasto público, aunque es parte esencial del derecho
presupuestal, por cuanto regula todo el proceso de las apropiaciones (autoriza y ejecuta

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

el gasto), las teorías modernas de la hacienda pública, le otorgan gran especialidad al

tema.

En nuestro país, el mayor interés del gasto público radica en las facetas constitucionales
del concepto, de manera especial, a partir de la constitución de 1991, por cuanto los
Constituyentes decidieron privilegiar una modalidad de gasto público sobre las demás,
otorgándosela al gasto público social, de conformidad con el artículo 350:

“ARTICULO 350. La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado

gasto público social que agrupará las partidas de tal naturaleza, según definición
hecha por la ley orgánica respectiva. Excepto en los casos de guerra exterior o por
razones de seguridad nacional, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación.

En la distribución territorial del gasto público social se tendrá en cuenta el número de

personas con necesidades básicas insatisfechas, la población, y la eficiencia fiscal y
administrativa, según reglamentación que hará la ley.

El presupuesto de inversión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al año

anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones”. Subrayado
fuera de texto.

La anterior prioridad del gasto público social, se define al aprobar los presupuestos
públicos o los planes de desarrollo, en consecuencia nuestra propia carta política, es
concordante con la orientación de definir a nuestro país, como un estado social de
derecho, no sin antes advertir que existen grandes ambigüedades al precisar la
denominación de gasto social, por cuanto la norma constitucional nos remite, a la ley
orgánica respectiva, esto es el Decreto 111 de 1996, la cual, en su artículo 41 indica:

“ARTÍCULO 41. Se entiende por gasto público social aquel cuyo objetivo es la solución
de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental,
agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la
calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en
inversión.

El presupuesto de inversión social no se podrá disminuir porcentualmente en relación

con el del año anterior respecto con el gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones.

La ley de apropiaciones identificará en un anexo las partidas destinadas al gasto público

social incluidas en el presupuesto de la Nación”.

Lo anterior, es una definición muy amplia de gasto social, debido a que, si todos los
gastos que estén orientados al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida,
habrán de calificarse como gasto social, entonces, ¿cuál es el gasto público que no lo
es? ¿Acaso existen gastos públicos que no están dirigidos a mejorar el bienestar general
o la calidad de vida de la población?

De igual manera el concepto de gasto público, se ve reflejado en nuestra constitución,

no ya como un criterio de asignación privilegiada, sino como un deber ciudadano, en el
artículo 95, que dispone:

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

“ARTICULO 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la

comunidad nacional. Todos están en el deber de engrandecerla y dignificarla. El
ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica
responsabilidades.

Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.

Son deberes de la persona y del ciudadano:

9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de

conceptos de justicia y equidad”.

TENDENCIAS DEL GASTO PÚBLICO EN COLOMBIA:

La administración BETANCUR convocó en 1985 a una comisión de expertos que analizó

con profundidad la problemática del gasto público en nuestro país, dando con
conclusiones las siguientes: “al comparar la situación de Colombia con la de otros países
latinoamericanos se concluye que el tamaño del estado colombiano, está muy cerca al
promedio y dentro de la moda. Es decir, el caso de Colombia es típico, de tal suerte que
su caracterización como un país relativamente estatizado no corresponde a la realidad”.

No obstante, indican que lo anterior no le resta gravedad a los siguientes fenómenos:

1. “Evidencia de que Colombia no ha escapado a lo que los hacendistas conocen

como “la ley de Wagner”, o sea un constante incremento en la importancia
relativa del sector público en la actividad económica”.
2. “Que la eficiencia del gasto público deja aún mucho que desear, por cuanto la
crisis de las finanzas públicas colombianas, radica en la aterradora ineficiencia
del gasto público que se ejecuta y en la defectuosa financiación del mismo”.

Posteriormente, en el gobierno del ex presidente Ernesto Samper, se crea una nueva

comisión para el año 1997, dicho informe hace hincapié, sobre las evidencias que ya
tenía el país sobre el tema, versando dicho informe sobre lo siguiente: Diagnostico y
principales recomendaciones, administración del estado, descentralización, sistema de
pensiones y deuda pública, seguridad, orden público, justicia y derechos civiles,
infraestructura y gestión fiscal.

Se concluyeron, entre otras las siguientes evidencias:

1. Que existen causas de orden político que hacen difícil el buen manejo de las
finanzas públicas.
2. Que muchos de los problemas asociados a la ejecución del gasto público en
Colombia, no se relaciona con carencia de recursos, Sino a desperdicios y a
ineficiencia en la manera como se está realizando dicho gasto.
3. En la mayoría de los sectores analizados, como educación, justicias y defensa,
para citar solo algunos casos, el problema más que de medios económicos es
de eficiencia y eficacia de su uso.
4. Por diversos motivos, entre los cuales no debe descartarse la presencia de
intereses de grupo, en el análisis tradicional sobre la materia, y en las decisiones
de política, predomina aun el criterio discutible de que la mejor solución a los
problemas es poner cada vez más dinero a disposición de los sectores en

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

dificultades y no mejorar la administración y el buen uso de los recursos. Esto

es, lo que en la literatura se denomina el fenómeno de la ilusión fiscal.

UNIDAD 5:

INGRESOS FISCALES: Son aquellos que recauda el estado para financiar las
actividades del sector público, se puede afirmar que hasta los años 30 se le denominaba
ingresos fiscales, de conformidad con la hacienda pública clásica, en donde se
consideraba que los ingresos obtenidos por el estado eran un pozo sin fondo, es decir,
eran escasos comparados con el total de recursos disponibles en el mercado; pero con
el advenimiento de la escuela moderna, se comprendió que los ingresos obtenidos por
el estado no son improductivos, sino que por el contrario propician el impulso y la
reactivación de diversos sectores de la economía, por lo que actualmente se denominan
ingresos públicos, por cuanto van más allá de solo impuestos.

CLASIFICACION DE LOS INGRESOS PÚBLICOS: Los ingresos públicos se dividen

en ingresos tributarios e ingresos no tributarios.

Ingresos Tributarios: Son aquellos que nacen a la vida jurídica por mandato de la Ley
(Art 338 de la Constitución Política), bajo el principio de la legalidad.

Ingresos no tributarios: Suelen tener su origen en aquella faceta de la actividad estatal

que se identifica con la gestión patrimonial del estado (utilidades de las empresas
públicas, contraprestación de bienes y servicios prestados), o en general, cuando el
estado despliega su actividad en un plano comercial.

Concepto de Tributo: Proviene del latín tributum, que hace referencia aquello que se
tributa, tiene la virtud de establecer el concepto del género, el cual, debe contener 3
requisitos esenciales a saber:

1. El tributo debe ser establecido por la Ley.

2. Se trata de una prestación de carácter personal y pecuniario a favor del estado
y a cargo del contribuyente.
3. El estado impone en tributo, en ejercicio del poder de imperio, para tender los
fines estatales.

Clasificación de los Tributos: De conformidad con el artículo 338 de la Constitución

Política, se clasifican en Contribuciones fiscales (Impuestos, tasas, y contribuciones
especiales) y las contribuciones parafiscales, que son los pagos que se deben realizar
por parte de los usurarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados para
asegurar el financiamiento de estas entidades autónomas.

No obstante, lo anterior, el artículo 359 de la Constitución Política, habla de las rentas

nacionales de destinación específica (sinónimo de impuesto), ver articulo 150 nº 11 y
12, y Artículo 314 Nº 4.

1. Impuesto: hecho imponible que no tiene ningún vínculo con la actividad del
estado, sino que consiste en un hecho externo al estado, definido por la Ley.
(son el dinero que una persona, familia o empresa deben pagar al estado para
contribuir con sus ingresos, para llevar a cabo sus actividades y funciones.

Los impuestos a su vez, se clasifican en:

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

a. Directos: Aquellos que recaen directamente sobre la persona, empresa,

sociedad (impuesto a la renta, pago de derechos, licencias etc).
b. Indirectos: Se imponen a los bienes y servicios y a las transacciones que se
realizan con ellos (IVA).
c. Impuestos al Gasto: son los que se le imponen a las transacciones de
compraventa (Arancel).
d. Impuesto al ingreso: son aquellos que afectan directamente a la persona que
recibe el dinero, o un pago por una determinada actividad (Impuesto a la renta,
retención en la fuente).
e. Impuestos a la propiedad: Son las contribuciones sobre los inmuebles,
automóviles etc (Impuesto predial, vehicular etc).

2. Tasa: Se presenta cuando el hecho imponible de la obligación tributaria, es un

hecho vinculado a la actividad del estado, consistente en la utilización privativa
o el aprovechamiento especial del dominio público (Envío de una carta).
3. Contribuciones: Son tributos cuya obligación se derivan de la obtención de
beneficios especiales e individuales, derivados de las inversiones públicas en
obras públicas, prestaciones y otras actividades).
4. Contribuciones parafiscales: Son los pagos que deben realizar los usuarios de
algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento
de estas entidades de manera autónoma.

PRINCIPIOS DE LA TRIBUTACIÓN: De conformidad con el artículo 363, son los

siguientes:

Principio de Equidad: Desde el principio de los tiempos, Aristóteles indicaba, que la

equidad consiste en aplicar la justicia a situaciones concretas e individuales, significando
esto, que en materia tributaria no conduce a un igualitarismo indiscriminado, puesto que
las circunstancias individuales de los contribuyentes no son idénticas. (Las cargas
fiscales se distribuyen en función de la capacidad de pago de cada cual, la aplicación
de la equidad no se traduce en formulas idénticas, sino también disimiles).

Principio de Eficiencia: Este principio antiguo, en materia de tributación puede verse

aplicado en varios ámbitos, partiendo de que la eficiencia significa la capacidad de
disponer de algo, para lograr un objetivo específico, con el mínimo de recursos posibles.

En un primer momento se expresa, a través del costo del recaudo, por ejemplo, no debe
ser desproporcionado; la determinación de los responsables fiscales debe hacerse con
criterio práctico (la ubicación de la responsabilidad tributaria en los vendedores y no en
los compradores, respecto al IVA).

Otro momento, es diseñar el esquema tributario sin tarifas demasiado altas, porque
estimularían la evasión.

Principio de Progresividad: a través de este principio se busca que el recaudo del

conjunto tributario crezca por encima del aumento del PIB, ósea que se incrementen los
recaudos en proporción igual o superior al crecimiento de la economía. Así mismo,
consiste en que, en la tributación directa, se consulte siempre la capacidad de pago de
los obligados tributariamente (que quien más tiene, más pague).

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

Principio de irretroactividad: Significa el presente, la no retroactividad de las normas

tributarias. Está prohibida la retroactividad cuando vaya en perjuicio o en demerito del
contribuyente, no cuando le sea favorable.

Principio de Legalidad: de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 de la

Constitución, “no puede haber impuesto sin representación”, es decir, que no pueden
imponerse gravámenes a los ciudadanos sin que medie una autorización previa del
cuerpo de representación política para hacerlo; es decir, que no existe impuesto sin ley
que lo crea.

UNIDAD 6:

LA PLANEACIÒN: la planeación es considerada no solo como un proceso técnico, sino

político, y participativo, que les permite a los actores del desarrollo, crear políticas
públicas, que mejore la calidad de vida de los colombianos.

Es por esto, que de conformidad con los lineamientos dados por la CEPAL (comisión
económica para américa latina y el caribe), el proceso de planeación debería centrarse
en el instrumento del plan a través del cual, se recogen las expresiones y expectativas
de la población en materia de desarrollo, utilizando mecanismos de consulta
descentralizadas.

Por lo anterior, en nuestro país, existe el departamento Nacional de planeación DNP,

creado hacia los años 50, época en la cual adquirió capacidad decisoria y se inició la
elaboración de planes y programas generales para el país.

El DNP, es un departamento administrativo de carácter técnico, que impulsa la

implantación de una visión estratégica del país en los campos social, económico y
ambiental, a través del diseño, la orientación y evaluación de las políticas públicas, el
manejo y asignación de la inversión pública y la concreción de la misma en planes,
programas y proyectos del gobierno.

La principal función, del DNP es coordinar la formulación del plan nacional de desarrollo,
para su evaluación por parte del Consejo Nacional de Planeación, el Consejo Nacional
de Política Económica y Social (CONPES) y para su posterior presentación al congreso
de la república.

UNIDAD 7

PLAN DE DESARROLLO: En materia de planeación, se prevé la correspondiente

armonización del proceso de planificación con el de su presupuestación.

De conformidad con la Constitución, habrá un plan de desarrollo, conformado por una

parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. Las
entidades territoriales lo elaboraran y adoptaran de manera concertada entre ellas y el
gobierno nacional, con el objeto de asegurar su uso eficiente.

El plan de desarrollo Nacional, está conformado por una parte general y un plan de
inversiones.

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 Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

La parte general del plan contendrá lo siguiente: a. Los objetivos nacionales y sectoriales
de la acción estatal a mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la
economía y de sus principales sectores y grupos sociales.

b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los
procedimientos y mecanismo generales para lograrlos.

c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la

acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido.

d. El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización

de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental,
municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras
entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales
vigentes.

Y el plan de inversiones, contendrá como mínimo:

a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su

armonización con los planes de gasto público.

b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus

objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de
inversión.

c. Los presupuestos plurianuales (proyección de los costos y fuentes de financiación de

los principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para
su ejecución más de una vigencia fiscal) mediante los cuales se proyectarán en los
costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte
general.

d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución.

ELABORACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO:

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PLAN TERRITORIAL DE DESARROLLO

Una vez elegido el presidente de la república, Una vez elegido el alcalde municipal o gobernador,
todas las dependencias prestarán el apoyo todas las dependencias de la administración
administrativo, técnico etc. territorial, prestarán sus apoyo administrativo,
técnico etc.
Con las orientaciones del presidente de la El alcalde municipal o gobernador, según
república, según su programa de gobierno, el corresponda, impartirá sus orientaciones para la
Director nacional de planeación, coordinará elaboración del plan de desarrollo, conforme al
con las demás autoridades la formulación del programa de gobierno presentado al inscribirse
plan de desarrollo. como candidato.
El director Nacional de Planeación, presentará El alcalde o gobernador, presentará por conducto
a consideración del CONPES, el proyecto del del secretario de planeación, el consejo de
plan, y el componente de inversiones ante el gobierno, el proyecto del plan, quien lo consolidará,
Consejo Superior de Política fiscal CONFIS. dentro de los dos (2) meses siguientes a la
posesión del alcalde o gobernador.

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 Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

El proyecto del plan consolidado, será
sometido por el presidente a consideración del
Consejo Nacional de Planeación, a más tardar
el 15 de noviembre, para el análisis y discusión
del concepto, el cual, deberá ser emitido antes
del 10 de enero.
Al mismo tiempo, se enviará copia del proyecto
al congreso de la república.
Oídas las opiniones se efectuaran las
enmiendas pertinentes, luego de lo cual, el
gobierno a través del ministro de hacienda y
crédito público presentará el proyecto a
consideración del Congreso de la República
antes del 07 de febrero, para lo cual, convocará
a sesiones extraordinarias.
Si el Congreso no aprueba el plan en un
término de tres (3) meses posteriores a su
presentación, el gobierno podrá ponerlo en
vigencia, mediante decreto con fuerza de Ley.
El proyecto consolidado será presentado por el
Alcalde o gobernador a consideración de los
Consejos Territoriales de planeación, a más tardar
dentro de los dos meses siguientes a la fecha de
posesión, para el análisis, discusión y formulación
del concepto. El respectivo Consejo Territorial,
deberá realizar su labor antes de transcurrido un
mes desde la fecha de su presentación.
Al mismo tiempo el Alcalde o gobernador, enviará
copia a la corporación de elección popular.
Oídas las opiniones se efectuaran las enmiendas
pertinentes, luego de lo cual, los planes eran
sometidos a consideración de la asamblea o
Concejos Municipales, dentro de los 4 primeros
meses del periodo del alcalde o gobernador.
La asamblea o concejo municipal, deberá decidir
dentro del mes siguiente a su presentación, y si
transcurrido este, el mismo no es aprobado, el
alcalde o gobernador, lo podrá adoptar, a través de
decreto.

PRINCIPIOS QUE RIGEN LAS ACTUACIONES EN MATERIA DE PLANEACIÓN:

Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales,
regionales y territoriales, en materia de planeación son:

a) Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones

en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de
ellas se les haya específicamente asignado en la Constitución y la ley, así como a las
disposiciones y principios contenidos en la presente Ley Orgánica.

b) Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán

en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de
los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad.

c) Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y las

entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia
entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias
territoriales, `para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de
desarrollo.

d) Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los

planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las
proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del
programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la
economía que sea congruente con dicha estabilidad.

e) Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las
entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial
del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la

15
Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga

prioridad sobre cualquier otra asignación.

f) Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y

proyectos que se incluyan en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades
territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquéllos y
tengan cabal culminación.

g) Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las

autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos los procedimientos de
participación ciudadana previstos en la presente Ley.

h) Sustentabilidad Ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio-económico en armonía

con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias,
programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios
ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras
generaciones una adecuada oferta ambiental.

i) Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la

distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de
desarrollo de las regiones.

j) Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que

comprendan la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la
formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.

k) Eficiencia. Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los

planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y
técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos
que genere sea positiva.

l) Viabilidad. Las estrategias programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser
factibles de realizar, según, las metas propuestas y el tiempo disponible para
alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos
financieros a los que es posible acceder.

m) Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste.

n) Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el

artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional
y territorial estarán conformado por una parte general de carácter estratégico y por un
plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes
de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su
colaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán en mantener actualizados
bancos de programas y de proyectos.

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL: el ordenamiento del territorio municipal y

distrital comprende un conjunto de acciones político administrativas y de planificación
física concertada, emprendidas por los municipios, distritos o áreas metropolitanas, en
ejercicio de la función pública que les compete. Es un instrumento técnico y normativo
de planeación y gestión de largo plazo

El ordenamiento territorial municipal distrital tiene por objeto complementar la

planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las
intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible,
mediante:

• La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del

suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y
ambientales.
• El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y
actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular
las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal
o distrital.
• La definición de los programas y proyectos que concretan esos propositivos.

El ordenamiento territorial municipal y distrital se hará tomando en consideración

las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, deberán atender las
condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el
respeto a la diferencia.

El alcalde municipal tiene como obligación principal, mejorar la calidad de vida de sus
habitantes, para lo anterior, posee tres herramientas que son:

• Plan de Ordenamiento territorial (POT) Cada 12 años.

• Plan de Desarrollo Municipal (PDM) Cada 4 años.

• Presupuesto Municipal Cada año.

Los anteriores instrumentos esenciales deben articularse y armonizarse para lograr el

objetivo principal de la administración Municipal.

El plan de ordenamiento territorial se concreta a través de la ejecución de obras físicas

y de control urbano y rural. Los proyectos de infraestructura y equipamientos que se han
programado para realizar en el corto plazo (4 años), mediano plazo (8 años) y largo
plazo (12 años o más), permitirá construir a partir de sucesivas administraciones,
municipios más productivos, equitativos y sostenibles.

De acuerdo a las características y tamaños de cada municipio se establecen distintos

planes, así:

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

Plan de ordenamiento Territorial: (POT): Los municipios con población superior a

100.000 Habitantes.

Plan Básico de ordenamiento Territorial: (PBOT): Municipio con población entre 30.000
y hasta 100.000 habitantes.

Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT): Municipios con población inferior a

30.000 habitantes.

Cuando se habla de POT, se hace referencia, a todas las categorías antes descritas.

COMPONENTES DEL POT:

Todos los tipos de planes, deben reunir los siguientes componentes:

1. Componente General: señala objetivos y estrategias territoriales de mediano y

largo plazo en lo siguiente:

• Sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural.

• La clasificación de territorio en suelo urbano, rural y de expansión urbana,
con la correspondiente fijación del perímetro del suelo urbano.
• Delimitación de las áreas de reserva para la protección del medio
ambiente y los recursos naturales.
• Determinación de zonas expuestas a amenazas y riesgos.

2. Componente Urbano: define las políticas, programas, acciones y normas para

orientar y administrar el desarrollo físico de la ciudad, en los siguientes aspectos:

• Plan vial.
• Plan de servicios públicos domiciliarios.
• Estrategias de mediano plazo para el desarrollo de programas de
vivienda de interés social y mejoramiento integral.
• Normas urbanísticas.

3. Componente Rural: define políticas, programas y acciones para orientar la

conveniente utilización del suelo y garantizar la adecuada interacción entre los
asentamientos rurales y la cabecera municipal, y debe contemplar lo siguiente:

• Delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos

naturales (Incluyendo las áreas de amenaza y riesgo).
• Localización y dimensionamiento de las zonas como suburbanas.
• Identificación de los centros poblados rurales.
• Determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de
agua potable y saneamiento básico.
• Expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados
a vivienda campestre.

4. Programa de Ejecución: Define las actuaciones obligatorias sobre el territorio a

ejecutaren los periodos de la correspondiente administración, señalando
prioridades, programación de actividades, entidades responsables y recursos
respectivos.

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

UNIDAD N° 8:

EL SISTEMA PRESUPUESTAL: el denominado sistema presupuestal, está compuesto

por un plan financiero, un plan operativo anual de inversiones y por el presupuesto
general de la nación.

Dicho sistema presupuestal, con los instrumentos antes aludido, busca armonizar el
proceso presupuestal, con el marco más amplio de los programas macroeconómico del
gobierno, y asegurar la compatibilidad de la política fiscal con la política monetaria,
cambiaria y crediticia.

Los tres componentes a grandes rasgos, se definen de la siguiente manera:

PLAN FINANCIERO: Instrumento de planificación y gestión financiera del sector

público, que se basa en las operaciones efectivas que tengan efecto sobre la situación
fiscal, cambiaria y monetaria del país. Sobre la base antes aludida, se mide del déficit
y las necesidades de financiamiento del sector público no financiero, incluido en el
marco fiscal de mediano plazo MFMP.

PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES: en el presente instrumento, se señala

los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas, advirtiendo
que debe guardar consistencia con el MFMP y el marco de gastos de mediano plazo
MGMP.

PRESUPUESTO: la historia del derecho presupuestal, posee diversas doctrinas sobre

la naturaleza jurídica del presupuesto, entre ellas, mencionaremos las siguientes:

1. Teoría dualista.
2. El presupuesto como acto- condición.
3. El presupuesto como acto jurídico complejo.
4. El presupuesto como acto político.
5. El presupuesto como ley formal y material.

1. TEORÍA DUALISTA: la anterior, se debe a Paul Laband, según el cual, era preciso
distinguir entre la ley en sentido material (aquella que señala deberes y derechos para
los ciudadanos) y la ley en sentido formal (aquella que simplemente bajo la forma de
ley, expresa una opinión política del parlamento, pero sin señalar los deberes y derechos
para los ciudadanos).

Afirmaba Laband, que “la ley presupuestaria no constituye el fundamento legal ni de la

realización de gastos ni de recaudación de ingresos, siendo solamente la constatación
del acuerdo entre el gobierno y el parlamento sobre la idoneidad de la estimación previa
y sobre la necesidad y conveniencia de las sumas en ella indicadas”.

Lo anterior, indicaba que si el parlamento no aprobaba el presupuesto, la administración

no podía paralizarse, y por tanto, podían seguir percibiendo los impuestos y efectuando
los gastos, los cuales tenían un fundamento más administrativo que legal.

2. EL PRESUPUESTO COMO ACTO – CONDICIÓN: según Gaston Jéze, manifestaba

que El presupuesto es un estado de previsión de gastos e ingresos del estado para un
tiempo determinado. Es un acto particular, no establece ninguna regla general y
permanente. ¿En qué consiste entonces el presupuesto? Únicamente en la puesta en
funcionamiento de las leyes preexistentes; el presupuesto no hace más que asegurar la

19
Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

ejecución de las leyes preexistentes. Por tanto, el presupuesto no es una ley sino un
acto administrativo”.

3. EL PRESUPUESTO COMO ACTO JURIDICO COMPLEJO: Otra de la postura de la

doctrina francesa, indica que el presupuesto no es un acto jurídico único, sino un acto
jurídico múltiple o complejo. Según Duguit, era preciso distinguir el presupuesto de
ingresos del de gastos, pues ambos tenían naturaleza jurídica diferente.

4. EL PRESUPUESTO COMO ACTO POLÍTICO: Otra parte de la doctrina italiana,

indicaban que el presupuesto es una acto netamente político, por cuanto, al parlamento
aprobarlo efectúa una manifestación de carácter típicamente político, más que jurídico.

5. EL PRESUPUESTO COMO LEY FORMAL Y MATERIAL: De conformidad con lo

expresado por Rodríguez Bereijo, quien sostuvo que: “Por encima de la polémica sobre
la distinción entre ley formal y material, la ley de presupuesto tiene un carácter coactivo,
imperativo, de normación de conductas de la administración y de los ciudadanos, típico
de toda norma jurídica. Y si a ello se añade que la emanación del presupuesto se hace
por el poder legislativo siguiendo el iter constitucionalmente establecido para a la
emanación de las leyes, ha de concluirse forzosamente que el presupuesto es una ley
formal y material, o mejor, simplemente, una ley”.

Para el caso Colombiano, de conformidad con el artículo 346 de la Constitución Política,

el proceso constitucional para la aprobación del presupuesto general de rentas y ley de
apropiaciones, es un procedimiento conducente a la aprobación de una ley, y por lo
tanto, identificable con la teoría del presupuesto como ley formal y material.

PRESUPUESTO ANUAL DE LA NACIÓN (PGN): El cual se encuentra integrado, por:

1. El presupuesto de Rentas.
2. El presupuesto de gastos o ley de apropiaciones.
3. Las disposiciones Generales.

1. EL PRESUPUESTO DE RENTAS: Contiene la estimación de los ingresos corrientes

de la nación, las contribuciones parafiscales (administrados por entidades públicas), los
fondos especiales, los recursos de capital, y los ingresos de los establecimientos
públicos del orden nacional.

2. EL PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES: Incluye los gastos

de funcionamiento, de inversión y el servicio de la deuda pública.

3. LAS DISPOSICIONES GENERALES: corresponden a las normas que aseguran la

correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales rigen únicamente
para cada vigencia fiscal.

EL CONTROL FISCAL:

Corresponde a la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y de los particulares

o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, la cual se ejerce por la
Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales.

La constitución Política de 1991, en su art 267 dispone:

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

“La vigilancia y el control fiscal son una función pública que ejercerá la Contraloría
General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles
administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. La ley reglamentará el
ejercicio de las competencias entre contralorías, en observancia de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad. El control ejercido por la Contraloría
General de la República será preferente en los términos que defina la ley.

El control fiscal se ejercerá en forma posterior y selectiva, y además podrá ser preventivo
y concomitante, según sea necesario para garantizar la defensa y protección del
patrimonio público. El control preventivo y concomitante no implicará coadministración
y se realizará en tiempo real a través del seguimiento permanente de los ciclos, uso,
ejecución, contratación e impacto de los recursos públicos, mediante el uso de
tecnologías de la información, con la participación activa del control social y con la
articulación del control interno. La ley regulará su ejercicio y los sistemas y principios
aplicables para cada tipo de control.

El control concomitante y preventivo tiene carácter excepcional, no vinculante, no

implica coadministración, no versa sobre la conveniencia de las decisiones de los
administradores de recursos públicos, se realizará en forma de advertencia al gestor
fiscal y deberá estar incluido en un sistema general de advertencia público. El ejercicio
y la coordinación del control concomitante y preventivo corresponde exclusivamente al
Contralor General de la República en materias específicas.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso

público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de
los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado
en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del
principio de valoración de costos ambientales. La Contraloría General de la República
tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad
territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley.

El control jurisdiccional de los fallos de responsabilidad fiscal gozará de etapas y

términos procesales especiales con el objeto de garantizar la recuperación oportuna del
recurso público. Su trámite no podrá ser superior a un año en la forma en que lo regule
la ley.

La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y

presupuestal. No tendrá funciones administrativas distintas de las inherentes a su propia
organización y al cumplimiento de su misión constitucional” (…).

De conformidad con la Ley 42 de 1993, son sujetos de control fiscal son sujetos de
control los órganos que Integran las ramas legislativa y judicial, órganos autónomos e
Independientes como los de control y electorales, organismos que hacen parte de la
estructura de la administración nacional y demás entidades nacionales, los organismos
creados por la Constitución Nacional y la ley que tienen régimen especial, las
sociedades de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado, los
particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurídicas y cualquier
otro tipo de organización o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado
con éstos y el Banco de la República.

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Resumen: Tomado de Hacienda Pública: Dr. Juan Camilo Restrepo

Tomado: Contraloría General de la República.

Auditoria Financiera: Examen independiente, objetivo y confiable de la información

financiera y presupuestal que permite determinar, en el caso de un sujeto de control y
vigilancia fiscal, si sus estados financieros y su presupuesto reflejan razonablemente los
resultados, los flujos de efectivo u otros elementos que se reconocen, se miden y se
presentan en los mismos. Así mismo, el resultado de sus operaciones y los cambios en
su situación financiera y, comprobar que en su elaboración y en las transacciones y
operaciones que los originaron, se observaron y cumplieron las normas prescritas por
las autoridades competentes

La auditoría de cumplimiento: –AC– es la evaluación independiente, sistemática y

objetiva mediante la cual se recopila y obtiene evidencia para determinar si la entidad,
asunto o materia a auditar cumplen con las disposiciones de todo orden, emanadas de
Organismos o Entidades competentes que han sido identificadas como criterios de
evaluación.

La auditoría de desempeño: es una revisión independiente, objetiva y confiable de la

gestión fiscal y de los resultados e impactos de la administración pública, como medio
de vigilancia y control fiscal posterior y selectivo, con el fin de determinar si las políticas,
programas, planes, proyectos, acciones, sistemas, operaciones, actividades u
organizaciones de los sujetos vigilados operan de acuerdo con los principios de
economía, eficiencia y eficacia; y si existen áreas de mejora. La auditoría de desempeño
también tiene en cuenta la equidad y la valoración de costos ambientales. El análisis se
basa en el proceso insumo – producto.

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