Tema 4. Teoría de las nulidades e invalidez de los actos administrativo.

Inexistencia vs nulidad

El acto inexistente es aquel que no produce efectos jurídicos, porque faltando alguno de sus
elementos esenciales, nuca tuvo existencia real. No requiere de una declaratoria judicial.

En Venezuela, la presunción de legalidad de los actos administrativos descarta la teoría de la

inexistencia. Aplica en cambio la teoría de la nulidades que emplea el concepto de los “requisitos
de validez” del acto jurídico. Para que un acto se repute como nulo es necesario la declaratoria
estatal. Se nos pueden presentar dos tipos de nulidades:

 Nulidad absoluta: es la consecuencia de mayor gravedad derivada de los vicios de los

actos administrativos y que provoca que estos no puedan, en forma alguna, producir
efectos, pues el acto viciado de nulidad absoluta se tiene como nunca dictado. Los
supuestos de nulidad absoluta son:
o Para los actos administrativos de efectos particulares los dispuestos en el artículo
19 de la LOPA.
o Para los actos administrativos de efectos generales lo dispuesto en el artículo 140
de la LOAP.
o Por vía jurisprudencial se han ampliado los supuestos y también serían causa de
nulidad absoluta el falso supuesto y la inmotivación.
 Nulidad relativa: todo lo que no dé lugar a nulidad absoluta solo da lugar a que los actos
pueden ser anulables y por tanto susceptibles de subsanación por parte de la
Administración. La Administración puede convalidar sus actos hasta que se interponga el
Recurso Contencioso Administrativo de nulidad. La nulidad relativa se encuentra en el
articulo 20 de la LOPA

Nulidad absoluta Nulidad relativa.

Es de orden público
Es indisponible y por tanto no puede
convalidarse
No puede adquirir firmeza
Pueden ser reconocidos en cualquier
momento de oficio o a instancia de parte
La invalidez e ineficacia es hacia el
pasado y hacia el futuro
Los particulares no pueden invocar
derechos adquiridos.
La nulidad es total, afecta todo el acto
Casual de suspensión de efectos en sede
administrativa
No trasciende más allá de la relación jurídica
específica entre el particular y la
administración.
Es convalidable salvo que el particular haya
interpuesto RCA
El adquiere firmeza si no se ejercen los
recursos oportunamente
La Administración no puede desconocer los
derechos creados por el acto anulable
Solo produce efectos hacia el futuro
Si el acto es creador de derechos, una vez
firme no puede revocarse.
La nulidad puede ser parcial
No es causal de suspensión de efectos en vía
administrativa por lo que debe acreditarse un
perjuicio irreparable.
A. Vicios por contrariedad a derecho.

1. Vicios de inconstitucionalidad:

Se produce cuando un acto vulnera directamente una norma, un principio o un derecho

establecido en la Constitución. En este caso tenemos dos supuestos:

 Violación de una constitucional sustantiva.

 Violación de una norma atributiva de competencia (incompetencia constitucional).

En estos vicios solo incluimos la violación de una norma constitucional sustantiva. En

efecto, cualquier acto administrativo que vulnere directamente una garantía
constitucional es un acto inconstitucional y por tanto dicho acto es absolutamente nulo y
los funcionarios que los dictaron incurren en responsabilidad civil, penal y administrativa
(art 19.1 LOPA y art 25 CRBV)

2. Vicios de ilegalidad.

a. Violación de la reserva legal: el art 10 de la LOPA reafirmo el principio de reserva

legal previsto en la Constitución, en el sentido que ningún acto administrativo
puede crear sanciones, ni modificar las que hubieran sido establecidas en las
leyes, ni crear impuestos u otras contribuciones. Por su parte, el artículo 89 de la
LOAP dispone que los reglamentos no podrán regular materias de reserva ley, ni
infringir normas de dicho rango. En consecuencia, estarán viciados de ilegalidad e
inconstitucionalidad los actos administrativos que creen infracciones, delitos,
impuestos, contribuciones o modifiquen las ya existentes.

b. Violación de jerarquía de los actos: el artículo 14 de la LOPA establece la jerarquía

de los actos administrativos. La consecuencia de ello es que de acuerdo al artículo
13 ningún acto administrativo puede vulnerar lo establecido en otro de superior
jerarquía. El acto sería susceptible de ser anulado

c. Violación de los actos administrativos de efectos generales: la otra cara del

artículo 13 de la LOPA es que ningún acto administrativo de efectos particulares
puede vulnerar lo establecido en un acto de efectos generales, aun cuando fueren
dictados por una autoridad igual o superior a la que dictó el acto de efectos
generales. El acto sería susceptible de ser anulado.

d. Irretroactividad de los actos administrativos: en principio los actos

administrativos cumplen sus efectos hacia el futuro y no pueden tener efectos
retroactivos. Sin embargo, el artículo 11 de la LOPA dispone que la Administración
puede modificar sus criterios y estos no podrán ser aplicados a situaciones
anteriores salvo que fuere más favorable a los administrados.
 e. Violación de la cosa juzgada administrativa: los actos administrativos que
originen derechos subjetivos o intereses legítimos personales para un particular,
son irrevocables una vez que han adquirido firmeza, esto es lo que se conoce
como cosa juzgada administrativa. Si se llegara a dictar un acto administrativo que
resuelva un caso precedentemente decidido con carácter definitivo y que haya
creado derechos particulares se considera que ha violado la cosa juzgada
administrativa y se sanciona con la nulidad absoluta (art 19.2 LOPA)

f. Violación de los límites a la discrecionalidad: los actos administrativos

discrecionales deben mantener la debida proporcionalidad y adecuación entre su
contenido y los supuestos de hecho que conforman sus motivos. Todo traspaso a
los límites de la discrecionalidad vicia el acto administrativo de ilegalidad y lo hace
susceptible de ser anulado.

B. Invalidez por incumplimiento de los requisitos de validez.

1. Requisitos de fondo.

a. Incompetencia:

Afecta a los actos administrativos cuando han sido dictados por funcionarios o personas que no
estén autorizados para dictarlos, sea en virtud que carecían de toda competencia, sea en virtud de
que se extralimitaron en el ejercicio de la misma. El vicio puede ser constitucional o legal
dependiendo de la norma atributiva de competencia.

 De orden constitucional:
o Usurpación de autoridad: un acto estaría viciado de usurpación de autoridad
cuando una persona sin ningún tipo de investidura pública asume una función
pública y actúa como funcionario. Un acto administrativo dictado con usurpación
de autoridad está viciado de nulidad absoluta de acuerdo a los artículos 19.1 19.4
de la LOPA. La usurpación es siempre manifiesta

o Usurpación de funciones: este vicio se produce cuando un órgano de una de las

ramas del Poder Público ejerce funciones de otro órgano de las ramas del Poder
Público. Por ejemplo, si un órgano municipal ejerce una función atribuida a un
órgano del poder nacional usurpa funciones. Otro caso, si un órgano
administrativo ejerce funciones legislativas habría también usurpación de
funciones. La usurpación de funciones también conlleva la incompetencia
manifiesta y por tanto es también un vicio de nulidad absoluta de acuerdo al 19.4
de la LOPA.

 De orden legal: extralimitación de atribuciones.

 o Cuando el funcionario ejerce competencias que no le corresponden, porque están
asignadas a otros órganos del Poder Ejecutivo, en cuyo caso habría incompetencia
manifiesta.
o Cuando el funcionario ejerciendo competencias que tiene legalmente atribuida se
extralimita y va más allá de lo que la ley prescribe. Puede darse cuando la
incompetencia afecta la materia, el territorio, la jerarquía o el tiempo. Únicamente
dará lugar a nulidad absoluta cuando es una incompetencia manifiesta (burda,
evidente, grosera), determinar esto es una cuestión de hecho y del acto y será el
juez de lo contencioso administrativo quien deba apreciar la magnitud del vicio.

Jurisprudencia en materia de incompetencia:

 CPCA: la extralimitación de atribuciones es fundamentalmente un vicio de incompetencia

por cuanto incurre en el mismo órgano administrativo que ejerce poderes que no la han
sido atribuidos por una norma expresa, ni que puedan deducirse de la atribución legal.
 SPA: incurre también en manifiesto vicio de incompetencia, decidiendo sobre un aspecto
hasta el cual no se extienden las atribuciones que tiene asignado su cargo.
 SPA: cuando un particular alega la incompetencia de un órgano administrativo se invierte
la carga de la prueba y, en consecuencia, es a la Administración a quien corresponde
probar la competencia de ese órgano o persona.
 SPA: principios en materia de incompetencia:
o Cuando un particular alega la incompetencia de un órgano administrativo se
invierte la carga de la prueba y, en consecuencia, es a la Administración a quien
corresponde probar la competencia.
o El juez debe conocer y decidir en primer término la ausencia alegada.
o Se puede alegar la incompetencia, por ser de orden público, en cualquier grado y
estado de la causa, incluso en alzada.

o La incompetencia por la materia, vicia el acto de nulidad absoluta.

b. Vicio en el objeto.

El objeto del acto es el contenido práctico que se quiere obtener con el mismo. Ese objeto debe
ser determinado o determinable, lícito y posible. La ilicitud, indeterminación del objeto o su
imposibilidad de ejecución determinan la nulidad del acto administrativo. En eses sentido, el
artículo 19.3 de la LOPA sanciona con nulidad absoluta los actos administrativos cuando su
contenido sea de imposible o ilegal ejecución. La indeterminación solo da lugar a nulidad relativa
por cuanto la administración puede subsanarlo determinado el objeto.

Jurisprudencia en materia de vicios en el objeto.

 SPA (1993): la irregularidad calificada por la Ley como vicio de nulidad absoluta, con todas
sus consecuencias, es que el objeto del acto administrativo sea de imposible o ilegal
ejecución (…) Ahora bien, el primer supuesto se refiere a una imposibilidad física en su
 ejecución, puede ser que el objeto del acto sea licito pero su ejecución imposible por
razones de impedimentos físicos (…) Por su parte, el acto de ilegal ejecución, es aquel
cuyo objeto es ilícito per se, es decir, tiene un vicio de ilegalidad en sentido objetivo,
como conducta prohibida por la ley o ilegalidad en abstracto.
 SPA (1988): el concepto de ilegal ejecución tiene un contenido material o físico preciso.
La ilegalidad se encuentra referida exclusivamente a la ejecución del contenido del acto,
pero no al acto mismo.

 CPCA (1991): a los fines de la nulidad del acto por su ilegal e imposible ejecución es
necesario que el recurrente exponga con precisión las razones que configuran la
imposibilidad o ilegal ejecución del acto impugnado.

c. Vicio en la causa: el falso supuesto.

La causa es la razón justificadora del acto y esa razón siempre está vinculada a alguna
circunstancia de hecho que va a motivar el acto (no confundir con motivación). Todos los vicios
que afecten la constatación, apreciación y calificación de los presupuestos de hecho dan origen a
vicios en la causa.

 Falso supuesto de hecho:

o Errónea apreciación o calificación de los hechos.
o Tergiversación de los hechos
o Ausencia de pruebas en el expediente sobre esos hechos.
o Contradicción de las premisas en las que se funda el acto.
 Falso supuesto de derecho:
o Distorsión en el alcance o contenido de la norma legal aplicada.

Jurisprudencia en matera de falso supuesto.

 SPA (1988): La correcta apreciación de los hechos que fundamentan las decisiones
administrativas constituye un factor esencial para la legalidad y corrección de las mismas
(…) constituye ilegalidad el que los órganos administrativos apliquen las facultades que
ejercer, a supuestos distintos de los expresamente previstos por las normas o que
distorsionen la real ocurrencia de los hechos o el debido alcance de las disposiciones
legales (…) Semejante conducta afecta la validez del acto así formado, que será entonces
una decisión basada en falso supuesto, con lo cual, se vicia la voluntad del órgano.
 CPCA (1988): Los tribunales de lo contencioso-administrativo han terminado por
reconocer la distinción que existe entre la motivación del acto administrativo (que es la
expresión que se haga de los motivos de la providencia administrativa) y los motivos del
mismo (que son los fundamentos de hecho y de derecho de la providencia administrativa).
Entonces no pueden existir dudas que el elemento motivo o causa del acto administrativo,
está constituido por las razones o fundamentos tanto de hecho como de derecho sobre los
cuales se apoya el mismo.
 (…) Entonces ese vicio de falso supuesto puede referirse indistintamente al error de hecho
o al error de derecho de la Administración, es decir, a la falsa, inexacta o incompleta
apreciación por parte de la Administración, del elemento causa del acto integralmente
considerada.

 CPCA (1983): cuando los hechos y/o el derecho en que se funda la Administración para
adoptar una decisión son tergiversados, de tal manera que se afecta la decisión, ésta
adolece de vicio de falso supuesto.

d. Vicio en la finalidad: desviación de poder.

Este vicio se produce cuando el funcionario que tiene poder y competencia para tomar una
decisión en una situación de hecho concreta, sin embargo, toma la decisión no para cumplir los
fines previstos en la norma, sino para otros fines para cuya comprobación habría que establecer
indubitablemente hechos que autorizaran a determinar la desviación. El fin desviado no sólo se
produce cuando el funcionario persigue un fin personal sino aun en supuestos en que se persiga
otra finalidad pública pero distinta a la que la ley prevé.

Lógicamente no puede ser alegada simultáneamente con la incompetencia.

Jurisprudencia en materia de desviación de poder.

 SPA (1980): los actos administrativos se encuentran afectados del vicio de desviación de
poder, cuando la Administración, al emanarlos, actúa con fines distintos de aquellos para
los cuales explícita o implícitamente la Ley confirió a la Administración la facultad o el
deber de dictarlos.
 CPCA (1982): hay desviación de poder cuando el acto aun siendo formal y
substancialmente acorde con la ley, sin embargo, no lo es desde un punto de vista
teleológico por cuanto la Administración al dictarlo no persigue con ello el fin a cuyo logro
le fue acordada la facultad para hacerlo, sino un fin distinto que es por sí mismo contrario
a derecho (…) la desviación de poder para que se tipifique no requiere ni siquiera que el fin
distinto perseguido por el proveimiento sea contrario a la ley, basta con que sea contrario
al objetivo con el que el acto especifico que se dicta se trata de conseguir.

 SPA (1982): la desviación dela finalidad perseguida requiere de la prueba de la divergencia

que se impute a la acción administrativa, en cuya virtud, no bastarán apreciaciones
subjetivas o suspicaces de quien invoque la desviación si no que se presenten hechos
concretos que conduzcan a su plena comprobación.

2. Requisitos de forma.

a. Vicios en el procedimiento constitutivo.

 i. Vicios de trámites y formalidades: da lugar a nulidad relativa salvo la prescindencia total y
absoluta del procedimiento legalmente establecido que da lugar a nulidad absoluta (art
19.4 LOPA)

ii. Violación de los derechos de los particulares en el procedimiento: tales como el derecho
al acceso al expediente, a obtener copias, a hacerse parte, a presentar pruebas, a ser
notificado, etc. Pues bien, la violación por la Administración en cualquier procedimiento
administrativo de cualquiera de estos derechos de los particulares provocaría la invalidez
del acto y lo haría susceptible de anulación.

Jurisprudencia en materia de vicios en el procedimiento.

 CPCA (1985): En efecto, en materia administrativa si se alcanzó el fin perseguido por la ley,
respetándose los derechos de los administrados, la reposición, que es un remedio procesal
de carácter formalista propio de los juicios, resulta en los procedimientos administrativos
perjudicial. Por ello, en estos procedimientos no opera absolutamente la teoría de las
nulidades procesales formales.

El vicio procedimental que acarrea la nulidad absoluta, no sólo del acto definitivo sino de
todo lo actuado, es el incumplimiento total del procedimiento y no el incumplimiento
parcial del mismo (…) El otro vicio procedimental que justifica que se considere inútil toda
una tramitación administrativa, es el de la indefensión grave, o sea, la negativa o la
imposibilidad total de que un administrado se defienda, o porque no se le notificó del
procedimiento en ninguna forma, o porque se le impidió ejercer el derecho a defenderse
en el procedimiento, negándosele las pruebas o el acceso al expediente.

 CPCA (1987): La apreciación de si el defecto entraña nulidad, depende de la importancia

que reviste el trámite o la forma incumplida, el derecho que afecta, que produzca
indefensión o que prive de algún elemento esencial de conocimiento que incida en el
fondo o contenido de las actuaciones administrativas, desnaturalizándolas en su esencia.
Esto en razón de que siendo las formas, por su naturaleza, estrictamente instrumentales,
la infracción de las mismas sólo adquiere relieve cuando su existencia, como antes lo
anotamos, ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías,
incidiendo así en la decisión de fondo y alterando evidentemente su sentido en perjuicio
del administrado y aun de la propia Administración. En consecuencia, su inobservancia es
irrelevante cuando, de todas maneras, se logra la finalidad que el legislador persigue al
exigir la forma o el trámite incumplido.

 CPCA (1982): El vicio de procedimiento que propiamente da lugar a la nulidad de los actos
administrativos es el de la ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente
establecido, pero no las violaciones de trámites o de lapsos cuando ello no represente una
indefensión.

b. Vicio en la motivación: inmotivación.

Todo acto administrativo definitivo tiene que ser motivado, mediante la expresión de los
presupuestos de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento y la ausencia de motivación
o la deficiencia de la misma vicia el acto administrativo de nulidad absoluta por no permitirse las
motivaciones sobrevenidas.

Jurisprudencia en materia de inmotivación.

 TSCA-RC (1996): la motivación como requisito formar del acto administrativo debe ser
suficiente (principio de la suficiencia de la motivación), es decir, de una amplitud tal que
permita al interesado reconstruir el proceso lógico a través del cual se formó la voluntad
administrativa que le lesiona sus derechos subjetivos o intereses legítimos personales y
directos. Por lo tanto, la motivación del acto debe ser capaz de poner en evidencia la
concatenación lógica que une las diversas premisas que sirvieron de sustento a la
Administración al momento de tomar su decisión.
 TS2CT-RC (2014): la exigencia de motivar los actos administrativos se constituye en
presupuesto necesario para la protección del derecho de defensa del administrado, pues
en la medida en que el particular conozca a cabalidad la causa o motivos del acto,
constituidos por los fundamentos de hecho y de derecho, estará habilitado para oponer
los alegatos y pruebas que considere suficiente para desvirtuar la veracidad, legitimidad y
legalidad del acto administrativo que le perjudica en sus derechos o intereses legítimos
personales y directos.
 TSCA-RC (1990): como quiera que la motivación defectuosa equivale a falta de
motivación, el alegado vicio no puede ser subsanado pues según la CPCA la declaratoria
de nulidad de los actos administrativos, por inmotivación por incidir en el derecho a la
defensa de los administrados, es de orden público por lo tanto, afectados de nulidad
absoluta, no pueden ser convalidados con motivaciones sobrevenidas porque el vicio en
cuestión es insubsanable.

 CPAC (1991) para que un acto administrativo esté debidamente motivado, es necesario
que exprese de forma clara y precisa el motivo o el supuesto específico dentro de los
varios que pueda contener la norma y en caso de que uno de los múltiples supuestos de
una forma tuviera a su vez varios supuestos, debe igualmente señalarse dentro de cuál de
ellos se encuentra el acto.

c. Vicios en la exteriorización del acto.

El artículo 18 de la LOPA enumera con precisión qué es lo que debe contener un acto
administrativo desde el punto de vista de la forma. La violación de alguno de alguno de estos
requisitos del artículo 18 también daría lugar a una irregularidad del acto y un vicio de forma, que
solo podría dar origen a un vicio de nulidad relativa de los actos administrativos.

Jurisprudencia en materia de exteriorización del acto.

 SPA (1983): Para dar cumplimiento al requisito indispensable de validez del acto
administrativo referente a que el mismo se encuentre firmado por su autor, basta con que
dicha firma sea estampada en el documento original contentivo del acto. Por consiguiente,
quien alegue la nulidad de un acto administrativo por falta de este requisito esencial, está
obligado a demostrar la inexistencia de la firma en el texto original del acto administrativo.
 SPA (1980): los actos administrativos dictados por cuerpos colegiados que no estén
firmados por todos sus miembros son ilegales.