EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. INVALIDEZ DE LOS ACTOS: ACTOS NULOS Y ACTOS ANULABLES. IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES.

RGIMEN JURDICO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCIN
La validez de los actos administrativos se refiere a la concurrencia de todos los elementos necesarios para su produccin, es decir, que se hayan dictado por el rgano
competente por razn del territorio, la materia y la jerarqua, siguiendo el procedimiento establecido, y que el contenido de los actos sea lcito, determinado y adecuado.
La eficacia del acto se refiere a la produccin de efectos del propio acto, sujeto, en
ocasiones, al cumplimiento de ciertos requisitos (por ejemplo, a su notificacin).
Hay supuestos en los cuales un acto, siendo vlido, no produce efectos (no es eficaz).
Por ejemplo, cuando habindose tramitado y resuelto un procedimiento sancionador,
la resolucin final no se notifica al infractor, o si, notificndose aquella, la notificacin no rene los requisitos que la norma establece.
Asimismo, hay supuestos en los cuales un acto, naciendo viciado (con un vicio de invalidez), puede llegar a producir efectos. Por ejemplo, cuando un acto dictado por
un rgano incompetente por razn de la jerarqua (y, por tanto, anulable), no es
convalidado el superior jerrquico, pero tampoco es solicitada en plazo su anulacin.

EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

a) Ejecutividad (art. 56 de la LRJPA)

Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern
ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.
Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern
inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto para la suspensin de los actos administrativos (arts. 111 y 138 de la LRJPA), y en aquellos casos en que una disposicin establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior.

b) Efectos (art. 57)

Los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirn vlidos y producirn efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en
ellos se disponga otra cosa.

La presuncin de legitimidad de los actos administrativos es una presuncin iuris tantum (que admite prueba en contrario), y no iuris et de iure (que no admite prueba
en contrario).
La eficacia quedar demorada cuando as lo exija el contenido del acto o est supeditada a su notificacin, publicacin o aprobacin superior.
Excepcionalmente, podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten
en sustitucin de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables
al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y sta no lesione derechos o intereses
legtimos de otras personas.

INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. NULIDAD Y ANULABILIDAD. IRREGULARIADES NO INVALIDANTES

La invalidez supone el nacimiento del acto administrativo con algn vicio o defecto,
porque falta alguno de sus elementos o los que estn no son ajustados a derecho.
Algunos de estos defectos provocan, simplemente, irregularidades no invalidantes
(esto es, no afectan a la produccin de efectos del acto administrativo), en tanto
otros, especialmente graves, originan, bien la nulidad de pleno derecho (los ms graves), bien la mera anulabilidad.

NULIDAD DE PLENO DERECHO (art. 62)

Son nulos de pleno derecho los actos administrativos que, por adolecer de algn vicio
o defecto especialmente grave, no producen efecto alguno. Y si lo han producido,
habr que destruir esa aparente produccin de efectos.
Los actos de las Administraciones pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia
de sta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la
formacin de la voluntad de los rganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisicin.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango
legal.
Sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las
que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Son efectos propios de la nulidad de pleno derecho:

La declaracin de nulidad desde el momento en que el acto se dict (ex tunc,

desde entonces).

Produce efectos frente a todos.

Es imprescriptible, esto es, la declaracin de nulidad no est sujeta a plazo,

pudiendo ser declarada en cualquier momento.

ANULABILIDAD (art. 63)

Son anulables los actos de la Administracin que incurran en cualquier infraccin del
ordenamiento jurdico, incluso la desviacin de poder.
Se entiende por desviacin de poder el ejercicio de potestades administrativas para
fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurdico.
No obstante, el defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la indefensin de los interesados.
La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas
slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo.

Son efectos propios de la anulabilidad:

La cesacin de efectos se produce desde el momento de la declaracin (ex

nunc, desde ahora).

Produce efectos slo para los interesados, que son los legitimados para solicitarla.

Est sujeta a plazo de prescripcin (uno u otro, segn las normas que establezcan dichos plazos).

DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD Y ANULABILIDAD

La nulidad y la anulabilidad presentan las siguientes diferencias:

En la nulidad, el vicio afecta al inters general o al orden pblico, por lo cual

cualquier ciudadano puede impugnar el acto; en la anulabilidad el vicio solamente puede ser alegado por los interesados.

La nulidad puede ser apreciada de oficio por el rgano; la anulabilidad solamente puede instarse por el interesado.

En la nulidad, la accin para combatir el vicio no prescribe; la accin para

combatir la anulabilidad est sujeta al plazo que la norma para cada supuesto
establezca.

La nulidad se declara con efectos retroactivos; la anulabidad produce sus

efectos desde el momento de su declaracin (salvo excepciones).

La nulidad no permite la convalidacin del acto de que se trate; la anulabilidad permite la convalidacin del acto anulable por el rgano superior jerrquico u rgano competente.

IRREGULARIDADES NO INVALIDANTES
Aunque la LRJPA no dice que deba entenderse por irregularidades no invalidantes,
estas son todas aquellas que se producen durante la tramitacin de un procedimiento
administrativo, sin afectar a la produccin de efectos de la resolucin.
De la regulacin que se hace de la anulabilidad, pueden extraerse ciertas reglas relativas a las irregularidades no invalidantes. En concreto, dice la LRJPA:

El defecto de forma slo determinar la anulabilidad cuando el acto carezca

de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o d lugar a la

indefensin de los interesados, por lo cual, en sentido contrario, hemos de

entender que si el defecto de forma no afecta a los requisitos formales indispensables para que el acto alcance su fin, ni causa indefensin, la irregularidad producida no afectar a los efectos del acto.

La realizacin de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido

para ellas slo implicar la anulabilidad del acto cuando as lo imponga la naturaleza del trmino o plazo, por lo cual, a sensu contrario, se entiende que
la realizacin de actuaciones fuera de plazo, si el plazo no es esencial, no
afectar a la eficacia de la resolucin.

Hace referencia la LRJPA a la responsabilidad en la tramitacin de los procedimientos, disponiendo que los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Pblicas que tuviesen a su cargo la resolucin o el despacho de los asuntos, sern responsables directos de su tramitacin y adoptarn las
medidas oportunas para remover los obstculos que impidan, dificulten o retrasen el
ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legtimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitacin de procedimientos.
Los interesados podrn solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administracin Pblica que corresponda.

TRANSMISIBILIDAD (art. 64)

La nulidad o anulabilidad de un acto no implicar la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero.
La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo no implicar la de las partes del mismo independientes de aqulla salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto administrativo no hubiera sido dictado.

CONVERSIN DE ACTOS VICIADOS (art. 65)

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos
de otro distinto producirn los efectos de ste.

CONSERVACIN DE ACTOS Y TRMITES (art. 66)

El rgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondr siempre la conservacin de aquellos actos y trmites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no
haberse cometido la infraccin.

CONVALIDACIN (art. 67)

La Administracin podr convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que
adolezcan.
El acto de convalidacin producir efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anteriormente para la retroactividad de los actos administrativos.
Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidacin
podr realizarse por el rgano competente cuando sea superior jerrquico del que
dict el acto viciado.
Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorizacin, podr ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el rgano competente.

OBLIGACIN DE RESOLVER (art. 42)

La Administracin est obligada a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciacin.
En los casos de prescripcin, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o
desistimiento de la solicitud, as como la desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento, la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables.
Se exceptan de la obligacin a que se refiere el prrafo primero:

Los supuestos de terminacin del procedimiento por pacto o convenio.

Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente

al deber de comunicacin previa a la Administracin.

El plazo mximo en el que debe notificarse la resolucin expresa ser el fijado por la
norma reguladora del correspondiente procedimiento.
Este plazo no podr exceder de 6 meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o as venga previsto en la normativa comunitaria europea.
Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo mximo, ste
ser de 3 meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarn:

En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciacin.

En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud

haya tenido entrada en el registro del rgano competente para su tramitacin.

Las Administraciones pblicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicacin de los plazos mximos
de duracin de los mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo.
En todo caso, las Administraciones pblicas informarn a los interesados del plazo
mximo normativamente establecido para la resolucin y notificacin de los procedimientos, as como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mencin:

En la notificacin o publicacin del acuerdo de iniciacin de oficio.

En comunicacin que se les dirigir al efecto dentro de los diez das siguientes
a la recepcin de la solicitud en el registro del rgano competente para su
tramitacin. En este ltimo caso, la comunicacin indicar adems la fecha
en que la solicitud ha sido recibida por el rgano competente.

El transcurso del plazo mximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolucin se podr suspender en los siguientes casos:
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanacin de deficiencias y la aportacin de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificacin del requerimiento y su
efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del
plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artculo 71 de la
presente Ley.
b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un rgano
de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la peticin, que
habr de comunicarse a los interesados, y la notificacin del pronunciamiento
a la Administracin instructora, que tambin deber serles comunicada.
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolucin a rgano de la misma o distinta Administracin, por
el tiempo que medie entre la peticin, que deber comunicarse a los interesados, y la recepcin del informe, que igualmente deber ser comunicada a
los mismos. Este plazo de suspensin no podr exceder en ningn caso de tres
meses.
d) Cuando deban realizarse pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporacin de los resultados al expediente.

e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto o convenio en los trminos previstos en el artculo 88 de esta Ley (terminacin convencional), desde la declaracin formal al respecto y hasta la conclusin sin
efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatar mediante
declaracin formulada por la Administracin o los interesados.
Cuando el nmero de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran
suponer un incumplimiento del plazo mximo de resolucin, el rgano competente
para resolver, a propuesta razonada del rgano instructor, o el superior jerrquico
del rgano competente para resolver, a propuesta de ste, podrn habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.
Excepcionalmente, podr acordarse la ampliacin del plazo mximo de resolucin y
notificacin mediante motivacin clara de las circunstancias concurrentes y slo una
vez agotados todos los medios a disposicin posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliacin del plazo mximo, ste no podr ser superior al establecido para la tramitacin del procedimiento.
Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliacin de plazos, que deber ser notificado a los interesados, no cabr recurso alguno.
El personal al servicio de las Administraciones pblicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, as como los titulares de los rganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el mbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligacin legal de dictar resolucin expresa en
plazo.
El incumplimiento de dicha obligacin dar lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.

SILENCIO ADMINISTRATIVO EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A SOLICITUD DE INTERESADO (art. 43)

La redaccin dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, al art. 43 de la LRJPA,
consagra el silencio positivo como regla general.
As, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolucin que la Administracin debe dictar, el vencimiento del plazo mximo sin
haberse notificado resolucin expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo.

Como excepcin, el silencio tendr efecto desestimatorio:

Cuando as se establezca por una norma con rango de Ley, por razones imperiosas de inters general, o por una norma de Derecho comunitario.

En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de peticin, a que se

refiere el art. 29 de la CE.

En aquellos cuya estimacin tuviera como consecuencia que se transfirieran al

solicitante o a terceros facultades relativas al dominio pblico o al servicio
pblico.

En los procedimientos de impugnacin de actos (recursos administrativos, por

ejemplo) y disposiciones. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya
interpuesto contra la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entender estimado el mismo si, llegado el
plazo de resolucin, el rgano administrativo competente no dictase resolucin expresa sobre el mismo.

El silencio administrativo tiene las siguientes consecuencias:

La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto administrativo finalizador del procedimiento.

La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contenciosoadministrativo que resulte procedente.

La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el art. 42 de la LRJPA se

sujetar al siguiente rgimen:
a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa
posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del
mismo.
b) En los casos de desestimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptar por la Administracin sin
vinculacin alguna al sentido del silencio.
Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrn hacer valer tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada.
Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo mximo en el que debe
dictarse y notificarse la resolucin expresa sin que la misma se haya producido, y su
existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho,

incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del
rgano competente para resolver. Solicitado el certificado, ste deber emitirse en
el plazo mximo de quince das.

FALTA DE RESOLUCIN EXPRESA EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO (art.

44)
En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolucin expresa no exime a la Administracin del cumplimiento de la obligacin legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento

o, en su caso, la constitucin de derechos u otras situaciones jurdicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrn entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

En los procedimientos en que la Administracin ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producir la caducidad. En estos casos, la resolucin que declare la caducidad ordenar el archivo de las actuaciones.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpir el cmputo del plazo para resolver y notificar la
resolucin.