Lima, 21 de septiembre de 2019

Señor
LUCIANO TROYES RIVERA
Profesor y Director de la Unidad de Gestión Educativa Local-Jaén
Presente. -

Ref. Absolución de Consulta Legal escrita

Por intermedio de la presente me dirijo a usted a efectos de hacerle extensivo un

cordial saludo y a la vez, remitirle vía correo electrónico y al Whatsaap N°
958574342, la absolución de consulta legal que me ha solicitado en mi calidad
de abogada independiente con Registro CAL 26319 y especialista en el derecho
internacional de los derechos humanos.

La Consulta Legal versa sobre las precisiones conceptuales e interpretación de

la jurisprudencia del TC y de los estándares internacionales de derechos
humanos respecto al debido proceso aplicado al procedimiento administrativo, la
vulneración del mismo y el impacto en la afectación de sus derechos
fundamentales, atiendo que usted tiene un proceso administrativo disciplinario
vigente en su contra y que dicho sea paso es la “tercera vez” en vista de haberse
declarado nulas las resolución administrativas que dieron lugar al inicio del
procedimiento administrativo y las sanciones, por el Tribunal del Servicio
Civil/Autoridad Nacional de Servicio Civil en adelante SERVIR.

De acuerdo a la información proporcionada por usted personalmente y por correo

electrónico, se aprecia que la Dirección Regional de Educación de Cajamarca
inicia en su contra por tercera vez, un procedimiento administrativo disciplinario
por supuestas omisiones de sus obligaciones y funciones, así como supuestos
hechos de nepotismo.

I.- Tres veces Nula las Resoluciones Administrativas expedidas por la

Dirección Regional de Educación por violación al debido procedimiento
administrativo y afectación a los derechos fundamentales del administrado

Palabra clave: Administrados y Autoridad Administrativa. De acuerdo con la Ley

N° 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General, Artículo 50 Capítulo II,
De los Sujetos del Procedimiento. Administrados comprende a la persona
natural o jurídica cualquiera sea su calificación o situación procedimental,
participan en el procedimiento, para el caso concreto, es el director de la
 Unidad Educativa Jaén, Prof. Luciano Troyes Rivera y, Autoridad
Administrativa, según la citada Ley, es el agente de las entidades
que, bajo cualquier régimen jurídico, y ejerciendo potestades
públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la
resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión
de los procedimientos administrativos, para el caso concreto, viene
a ser la Dirección Regional de Educación.

- Mediante Resolución N° 000628-2019, de fecha 12 de marzo de 1019 el

Tribunal SERVIR, declaró Nula las resoluciones expedidas por la
Dirección Regional de Educación de Cajamarca, correspondientes a la
numeración 5437-2019-DRE-CAJ (Instaura procedimiento) y la 0251-
2019-DRE-CAJ (sanciona) por violación al debido procedimiento
administrativo.

- Mediante Resolución 001640-2019, de fecha 12 de julio de 2019, es decir,

4 meses después y por segunda vez, el Tribunal SERVIR, declaró Nula
las resoluciones expedidas por la Dirección Regional de Educación de
Cajamarca, correspondientes a la numeración 1545-2019-DRE-CAJ
(Instaura procedimiento) y la 2000-2019-DRE-CAJ (sanciona) por
violación al debido procedimiento administrativo.

- Mediante Resolución 001814-2019, de fecha 09 de agosto de 2019, es

decir, menos de 1 mes y tercera vez, el Tribunal SERVIR, declaró Nula
las resoluciones expedidas por la Dirección Regional de Educación de
Cajamarca, correspondientes a la numeración N.º 1467-2019DRE-CAJ,
del 17 de abril de 2019, (instaura procedimiento) y N.º 2381-2019DRE-
CAJ, del 26 de junio de 2019 (sanciona) por violación al debido
procedimiento administrativo.

Con estas tres resoluciones expedidas por el Tribunal Servir, se REITERA de

forma consiste la vulneración del debido proceso aplicado al procedimiento
administrativo, en la que incurre la Autoridad Administrativa , en este caso, la
Dirección General de Educación de Cajamarca, como es el caso de adecuar las
supuestas conductas del administrado al principio de legalidad, tipicidad, debida
motivación lo cual hace imposible el ejercicio efectivo de su derecho a la defensa,
pero sobre todo que el propio Tribunal exige que se precise el daño que hubiere
ocasionado el administrado con su supuesta conducta infractora, el mismo que
no ha sido demostrado y todo ello conduce a la violación recurrente al debido
procedimiento administrativo.

Sin embargo, hay un aspecto medular en este contexto, y que responde a un

hecho concreto, y es el caso que por un lado, la Dirección General de Educación
de Cajamarca no ha podido demostrar a la fecha, el perjuicio o daño en que
hubiere incurrido el administrado con sus supuestas conductas infractoras, de
otro lado, sí se ha producido un daño y es la suspensión del administrado en su
cargo por el lapso de 4 meses sin goce de haber siendo luego reincorporado al
amparo de la nulidad de las resoluciones expedidas por el Tribunal Servir.

Es decir, se ha sancionado al administrado retirándole del cargo por una

conducta que no ha sido adecuada al principio de legalidad y tipicidad como
exige la Ley, y según se desprende de las resoluciones emitidas por el Tribunal
Servir al declarar nulas las resoluciones de la Dirección General de Educación,
al aludir una falta de legalidad y tipicidad. “El daño se ha producido y eso
deberá ser tomado en consideración por las instancias administrativas y
judiciales que correspondan” dejando a salvo el derecho del administrado.

En consecuencia, hay una vulneración a la dignidad de la persona como así lo

estable el artículo 1 de la Constitución Política del Perú. La dignidad de la
persona es el eje por el cual se rige toda actuación estatal, es decir, la defensa
de su dignidad es a razón de ser del Estado.

Otro de los aspectos medulares que observamos en este contexto, es que llama
poderosamente la atención que hayan sido hasta en tres oportunidades que la
Dirección General de Educación de Cajamarca, haya incurrido en una recurrente
violación al debido procedimiento administrativo, lo cual evidencia varios
aspectos:

a) Desconocimiento total de las normas administrativas y carencia de

interpretación, lo cual, no solo basta con conocerlas referencialmente y/o
aplicarlas sino interpretarlas al caso concreto. Pese que la Ley de
Procedimientos Administrativos General, Ley 27444 señala que la
actuación de la Administración Pública dentro del régimen jurídico
aplicable debe servir a la protección del interés general, garantizando los
derechos e intereses de los administrados y con sujeción al
ordenamiento constitucional y jurídico general. Esto último es
precisamente lo que no se ha garantizado, teniendo en consideración el
contenido de la decisión del Tribunal SERVIR al declarar nulas las
resoluciones de la Dirección General de Educación de Cajamarca.

b) Desconocimiento total de las normas supra nacionales que vinculan los

principios del debido proceso a todo procedimiento sea judicial,
legislativos, ético, administrativo entre otros y que es de rigor tomarlas en
consideración por aplicación de la cuarta disposición final y transitoria de
la Constitución que establece que los derechos reconocidos en ella, se
interpretan de conformidad con las disposiciones de los Tratados de
derechos humanos de los cuales el Perú es Estado parte.
c) La actuación de una entidad estatal, en este caso, la Dirección General
de Educación que no corrige o subsana errores producidos por su propia
administración y que, por el contrario, generan afectación a derechos
fundamentales, supone una evidente falta de idoneidad en el ejercicio de
funciones, además de producir daño o perjuicio a la imagen y a la
institucionalidad del sector educación que es lo más grave. La falta de
idoneidad implica no estar apto para el desempeño de una función.

En consecuencia, toda actuación estatal al margen de la Ley, redundan

sin duda en la afectación inmediata al Estado de Derecho, a los derechos
humanos y a la democracia consenso adoptado por el Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas en el 2012, promovido a
iniciativa del propio Estado peruano.

Tres conceptos interdependientes: democracia, estado de derecho y

derechos humanos, la afectación a cualquiera de ellos, deviene en una
“afectación múltiple”. En un Estado de Derecho, todas las actuaciones
del Estado se circunscriben a un ordenamiento jurídico, prima la
Constitución y la Ley, en una democracia se respetan los derechos
humanos y se garantiza la separación de poderes y; los derechos
humanos son condiciones, facultades, atributos inherentes a nuestra
naturaleza humana que nos permiten desarrollarnos como personas en
salvaguarda de nuestra dignidad.

Tomando la propia definición del Alto Comisionado de las Naciones

Unidas para los derechos humanos, describe que los derechos humanos
son derechos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna
de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico, color,
religión, lengua, o cualquier otra condición. Todos tenemos los mismos
derechos humanos, sin discriminación alguna. Estos derechos son
interrelacionados, interdependientes e indivisibles.

Los derechos humanos universales están a menudo contemplados en la

ley y garantizados por ella, a través de los tratados, el derecho
internacional consuetudinario, los principios generales y otras fuentes del
derecho internacional.

El derecho internacional de los derechos humanos establece las

obligaciones que tienen los gobiernos de tomar medidas en determinadas
situaciones, o de abstenerse de actuar de determinada forma en otras, a
fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los individuos o grupos.
 d) La Nulidad de las resoluciones expedidas por la Dirección General de
Educación por violación al debido procedimiento administrativo crea
inseguridad jurídica, falta de imparcialidad y objetividad en sus
respectivas actuaciones para quienes participan del procedimiento, en
este caso, el administrado y otros. Pues se exige que la actuación sea
desprovista de todo direccionamiento personal de cualquier otra índole
que no sea el de resolver dentro del régimen jurídico aplicable los
intereses de las partes en conflicto.

Dicha situación crea sin duda “hostilidad laboral”, crea escenarios de

incertidumbre no solo para el propio administrado sino para todo un
entorno laboral, genera además afectación al rendimiento y producción
del trabajo de ser el caso.

Retrotraer lo actuado a la fecha en que se instaura un procedimiento

administrativo como así lo dispone el Tribunal SERVIR, no
necesariamente significa que puede acabar con sanción, pues eso va a
depender cómo se valoran todos los actuados de las partes intervinientes
en el procedimiento administrativo, sí se respeta o no las garantías
descritas en el artículo 8 de la CADH , del artículo 139 de la CPP y de las
que la establecidas en las propias leyes y reglamentos.

Sobre todo, en este caso, la autoridad administrativa debe extremar

cuidadosamente las reglas del procedimiento administrativo, porque su
actuación ha sido observada hasta en tres oportunidades y de forma
reiterativa por el Tribunal SERVIR por violación al debido procedimiento
administrativo.

Finalmente, en los supuestos caso de Nepotismo que es una de las

argumentaciones imputables por parte de la Autoridad Administrativa, se
observa que en principio no existe un pronunciamiento sobre fondo por parte del
Tribunal SERVIR, solo se tiene lo señalado por la Dirección General de
Educación de Cajamarca, el mismo que ha sido observado por el Tribunal, al
señalarse que no se ha habido en las imputaciones una adecuación a la legalidad
y tipicidad además con la exigencia de que se indique en donde el daño causado.

Para tales efectos, sugerimos tomar en consideración el Informe Técnico N°

2052- 2016, del Tribunal Servir, respecto al Nepotismo, al absolver una consulta
solicitada por la Municipalidad Provincial de Huánuco que deja una ruta
conceptual seguir para la configuración de dicha figura. En su fundamento 2.7
se señala que: “Siendo así, la norma busca impedir la incorporación de personal
a la Administración Pública sustentada en los vínculos parenterales que pudiera
existir con el funcionario o servidor competente para contratar o con capacidad
para influir sobre quien puede efectuarlo, de allí que se proscribe el
nombramiento o contratación del pariente por consanguinidad o afinidad e,
incluso, del cónyuge. En el fundamento 2.8 del citado informe se señala que:
"El nepotismo constituye una práctica inadecuada que propicia el conflicto de
intereses entre el interés personal y el servicio público; restringe el acceso en
condiciones de igualdad a las funciones públicas, la dificultad que las entidades
públicas puedan cumplir objetivamente con las funciones para los que fueron
creadas; debilita un ambiente saludable para el control interno y para la
evaluación; e incluso perturba la disciplina laboral debido a lo falta de
imparcialidad del superior para ejercer su potestad de mando en un plano de
igualdad sobre los servidores vinculados familiarmente con los funcionarios con
poder de decisión."

De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte -IDH, del Tribunal Europeo de

Derechos Humanos, decisiones emanadas de los órganos supranacionales del
Sistema Universal de Protección de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
y del Tribunal Constitucional del Perú, se ha ampliado el espectro o ámbito de
aplicación del debido proceso el mismo que ahora no solo es aplicado al ámbito
judicial, sino a todo tipo de procedimiento, sea administrativo, militar, ético,
parlamentario, entre otros. Asimismo, la concepción del debido proceso como
derecho humano además de ser un principio rector de la administración de
justicia.

Esta concepción representa una exigencia más estricta en la actuación de todo

Estado frente a derechos humanos, de modo que, la concepción de un debido
proceso no es remitirse a crear “formulismos de actuación estatal” en el que
aparentemente se garantiza derechos cuando en realidad su exigencia va más
allá que un formulismo, y es el de adecuar la actuación estatal a esos
parámetros de respeto y eficacia que exige las normas de derecho interno
y normas supra nacionales.

Así podemos citar, el Caso Baena Ricardo Vs Panamá de 2001 en el cual la

Corte IDH, señaló en su párrafo 124 y ss que:

124.Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula “Garantías

Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido
estricto, “sino [al] conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales” a efectos de que las personas estén en
condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo
de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación
u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea
administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el
debido proceso legal.
125. La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en
el numeral 2 del artículo 8 de la Convención se aplica a los órdenes
mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación
de derechos y obligaciones de orden “civil, laboral, fiscal o de cualquier
otro carácter”. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el
individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los
términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos
estos otros órdenes.
126. En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la
discrecionalidad de la administración tiene límites infranqueables, siendo
uno de ellos el respeto de los derechos humanos. Es importante que la
actuación de la administración se encuentre regulada, y ésta no puede
invocar el orden público para reducir discrecionalmente las garantías de
los administrados. Por ejemplo, no puede la administración dictar actos
administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía
del debido proceso.

127. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan

alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de
cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el
procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya
decisión pueda afectar los derechos de las personas.
128. La Corte Europea se ha pronunciado sobre este tema, señalando
que: ... los principios enunciados en el párrafo 2 (art. 6-2) y 3 (a saber los
incisos a, b y d) [... de la Convención Europea de Derechos Humanos], se
aplican mutatis mutandis a los procesos disciplinarios a los que se refiere
el inciso 1 (art. 6-1) de la misma forma en que se aplican a los casos en
que una persona es acusada por una infracción de carácter penal. .
129. La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como
verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo
proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta
obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del
artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones
disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha
interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o
no del derecho de toda persona a un debido proceso.
STC 2192-2004-AA /TC

Fundamento 8.- La motivación de las decisiones administrativas no tiene

referente constitucional directo. No obstante, se trata de un principio
constitucional implícito en la organización del Estado Democrático que se
define en los artículos 3º y 43º de la Constitución, como un tipo de Estado
contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario.

En el Estado Constitucional Democrático, el poder público está

sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la
actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a
fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad.

Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben

contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la
interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el
funcionario o colegiado, de ser el caso.

Fundamento 10. En esta misma dirección y ya en el plano legal, el artículo 6º,

inciso 3º de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, dispone que: “(...) no son admisibles como motivación, la
exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso
concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad,
contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras
para la motivación del acto”. De otro lado, el numeral 1.2) del artículo IV del
Título Preliminar de la citada Ley establece que forma parte del debido
procedimiento administrativo el derecho del administrado a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho. Dicha motivación debe
efectuarse en proporción al contenido y conforme al ordenamiento
jurídico, en concordancia con el numeral 4) del artículo 3.º de la citada
ley.

Fundamento 11. En la precitada Sentencia N.º 090-2004-AA/TC, este Tribunal

también ha expresado que: “(...) el deber de motivar las decisiones
administrativas alcanza especial relevancia cuando en las mismas se
contienen sanciones”.

En la medida que una sanción administrativa supone la afectación de

derechos, su motivación no sólo constituye una obligación legal impuesta a
la Administración, sino también un derecho del administrado, a efectos de
que éste pueda hacer valer los recursos de impugnación que la legislación
prevea, cuestionando o respondiendo las imputaciones que deben aparecer
con claridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado,
tratándose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la
Administración poner en evidencia que su actuación no es arbitraria,
 sino que está sustentada en la aplicación racional y razonable del
derecho y su sistema de fuentes.

CORTE IDH. - Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú

Fundamento 102. Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se
titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos
judiciales en sentido estricto, “sino al conjunto de requisitos que deben
observarse en las instancias procesales83” a efecto de que las personas
puedan defenderse adecuadamente ante cualquier acto emanado del
Estado que pueda afectar sus derechos. Aquí la Corte IDH reitera lo
señalado en su sentencia de fondo del caso Baena citado en líneas
supra.
Fundamento 104.- Atendiendo a lo anterior, la Corte estima que tanto los
órganos jurisdiccionales como los de otro carácter que ejerzan
funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el deber
de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las
garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la
Convención Americana.
Fundamento 105. En este sentido, pese a que el artículo 8.1 de la
Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o
tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, dicho
artículo es igualmente aplicable a las situaciones en que alguna
autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la
determinación de tales derechos.

STC 2050-2002-AA/TC. - Derecho al debido proceso y sanciones a los

miembros de la Policía Nacional del Perú
(..) Desde luego, no sólo los principios materiales del derecho sancionador del
Estado son aplicables al ámbito del derecho administrativo sancionador y
disciplinario. También lo son las garantías adjetivas que en aquél se deben de
respetar. En efecto, es doctrina consolidada de este Colegiado que el derecho
reconocido en el inciso 3) del artículo 139° de la Constitución no sólo tiene una
dimensión, por así decirlo, "judicial", sino que se extiende también a sede
"administrativa" y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos
Humanos lo ha sostenido, a “cualquier órgano del Estado que ejerza funciones
de carácter materialmente jurisdiccional, (la que) tiene la obligación de adoptar
resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos
del artículo 8° de la Convención Americana." (Caso Tribunal Constitucional del
Perú, párrafo 71). Y es que, sostiene la Corte Interamericana, en doctrina
que hace suya este Tribunal Constitucional,
"si bien el artículo 8° de la Convención Americana se titula ´Garantías Judiciales´,
su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al
conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a
efectos de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier
tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos."(párrafo 69).
"(...) Cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por
un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus derechos", esta
expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa
o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones
de las personas." (Párrafo 71) [La Corte ha insistido en estos postulados en los
Casos Baena Ricardo, del 2 de febrero de 2001 (Párrafos 124-127), e Ivcher
Bronstein, del 6 de febrero de 2001 (Párrafo 105)].

Entre estos derechos constitucionales, especial relevancia tienen los

derechos de defensa y de prohibición de ser sancionado dos veces por el
mismo hecho. (..) Como este Tribunal lo ha señalado en el Exp. N°. 1003-1998-
AA/TC, "La aplicación de una sanción administrativa constituye la manifestación
del ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración. Como toda
potestad, en el contexto de un Estado de Derecho, está condicionada, en
cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios
constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos
fundamentales".

Por ello, la Administración, en la sustanciación de procedimientos

administrativos disciplinarios, está vinculada al irrestricto respeto de los
derechos constitucionales procesales y a los principios constitucionales
(v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la
arbitrariedad) que lo conforman.

CORTE IDH Tribunal Vs Perú

Fundamento 71. De conformidad con la separación de los poderes
públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función
jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o
autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo.
Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda
persona a ser oída por un “juez o tribunal competente” para la
“determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a
cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial,
que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones
de las personas.
Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del
Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional,
tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del
 debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención
Americana.

STC 03891-2011-PA/TC. - El derecho al debido proceso

Fundamento 12.- Como ha tenido oportunidad de establecer este Tribunal en

más de una oportunidad, el derecho al debido proceso previsto por el artículo
139.3º de la Constitución Política del Perú, es aplicable no sólo a nivel
judicial sino también en sede administrativa e incluso entre
particulares, supone el cumplimiento de todas las garantías,
requisitos y normas de orden público que deben observarse en las
instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los
administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas
estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto que pueda afectarlos.

Fundamento 13. El derecho al debido proceso, y los derechos que contiene son
invocables, y, por tanto, están garantizados, no solo en el seno de un
proceso judicial, sino también en el ámbito del procedimiento administrativo.
Así, el debido proceso administrativo supone, en toda circunstancia, el
respeto –por parte de la administración pública o privada– de todos los
principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la
jurisdicción común o especializada, a los cuales se refiere el artículo
139° de la Constitución (juez natural, juez imparcial e independiente,
derecho de defensa, etc.).

Fundamento 14. El fundamento principal por el que se habla de un debido

procedimiento administrativo encuentra sustento en el hecho de que tanto la
jurisdicción como la administración están indiscutiblemente vinculados a
la Carta Magna, de modo que, si ésta resuelve sobre asuntos de interés
de los administrados, y lo hace mediante procedimientos internos, no
existe razón alguna para desconocer las categorías invocables ante el
órgano jurisdiccional.

Fundamento 15. En ese sentido, y como también ha sido precisado por este
Tribunal, el derecho al debido proceso comprende, a su vez, un haz de
derechos que forman parte de su estándar mínimo; entre estos
derechos constitucionales, especial relevancia para el presente caso
adquiere el derecho a la motivación de las resoluciones, conforme se
explicará en los fundamentos que a continuación se exponen.
La garantía constitucional de la motivación. - Se recoge esta garantía
íntimamente vinculado al pronunciamiento de SERVIR para el caso concreto.

Fundamento 16. En todo Estado constitucional y democrático de Derecho, la

motivación debida de las decisiones de las entidades públicas –sean o no
de carácter jurisdiccional– es un derecho fundamental que forma parte
del contenido esencial del derecho a la tutela procesal efectiva.

El derecho a la motivación debida constituye una garantía fundamental en

los supuestos en que con la decisión emitida se afecta de manera negativa
la esfera o situación jurídica de las personas. Así, toda decisión que
carezca de una motivación adecuada, suficiente y congruente,
constituirá una decisión arbitraria y, en consecuencia, será
inconstitucional.

Fundamento 17. La motivación de las decisiones administrativas no tiene

referente constitucional directo. No obstante, se trata de un principio
constitucional implícito en la organización del Estado Democrático que
se define en los artículos 3º y 43º de la Constitución, como un tipo de
Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario.

En el Estado Constitucional Democrático, el poder público está sometido al

Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la
Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar
cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones
de la Administración deben contener una adecuada motivación, tanto de los
hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado
por el funcionario o colegiado, de ser el caso.

Fundamento 18. En el mismo sentido, a nivel de doctrina se considera que la

motivación supone la exteriorización obligatoria de las razones que sirven de
sustento a una resolución de la Administración, siendo un mecanismo que
permite apreciar su grado de legitimidad y limitar la arbitrariedad de su
actuación. La motivación permite pues a la Administración poner en
evidencia que su actuación no es arbitraria, sino que está sustentada
en la aplicación racional y razonable del derecho y su sistema de
fuentes.

Fundamento 22. En esta misma dirección y ya en el plano legal, el artículo 6º,

inciso 3º de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
dispone que: “(...) no son admisibles como motivación, la exposición de
fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o
aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o
insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación
del acto”. De otro lado, el numeral 1.2) del artículo IV del Título
 Preliminar de la citada Ley establece que forma parte del debido
procedimiento administrativo el derecho del administrado a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho. Dicha motivación debe efectuarse
en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico, en
concordancia con el numeral 4) del artículo 3.º de la citada ley.

Fundamento 23. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre
la actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible
que la exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía
de razonabilidad y no arbitrariedad de la decisión administrativa. En esa
medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su
insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en tanto constituye
una condición impuesta por la Ley N.° 27444. Así, la falta de fundamento
racional suficiente de una actuación administrativa es, por sí sola, contraria
a las garantías del debido procedimiento administrativo.

CORTE IDH. - Caso Castillo Petruzzi y otros Vs. Perú

Fundamento 219. Si los actos en que se sostiene la sentencia están afectados
por vicios graves, que los privan de la eficacia que debieran tener en condiciones
normales, la sentencia no subsistirá. Carecerá de su soporte necesario: un
proceso realizado conforme a Derecho.
Es bien conocida la figura de la reposición del procedimiento, que acarrea
la invalidación de diversos actos y la repetición de las actuaciones a partir
de aquélla en que se cometió la violación que determina dicha invalidación.
Esto implica, en La validez del proceso es condición de la validez de la
sentencia.

STC 0091-2005-PA/TC. - Supuesta afectación del derecho al debido

procedimiento administrativo

Fundamento 9. Debido procedimiento administrativo y derecho a la

motivación de las resoluciones administrativas denegatorias

El constituyente ha tenido un especial interés de vincular a todos los entes

que ejercen el poder público en torno a la defensa de la persona humana y
de su dignidad, aspectos esenciales que integran el bien común como fin
y tarea de los órganos estatales.

De manera indubitable se incluyen las universidades, las que en el marco de los

procedimientos administrativos que llevan a cabo, deben respetar las garantías
básicas de los derechos fundamentales de los que son titulares los particulares,
entre ellos especialmente el derecho al debido proceso, consagrado en el
artículo 139, inciso 3, de la Constitución, que tal como lo ha recordado este
Tribunal en reiterada jurisprudencia, es una garantía que, si bien tiene su
ámbito natural en sede judicial, también es aplicable en el ámbito de los
procedimientos administrativos, que tiene su formulación legislativa en el
artículo IV, numeral 1.2., del Título Preliminar de la Ley N.º 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General.

Entre estas garantías, el derecho a la motivación de las resoluciones

administrativas es de especial relevancia. Consiste en el derecho a la certeza, el
cual supone la garantía de todo administrado a que las sentencias estén
motivadas, es decir, que exista un razonamiento jurídico explícito entre los
hechos y las leyes que se aplican.

Cabe acotar que la Constitución no establece una determinada extensión de la

motivación, por lo que su contenido esencial se respeta siempre que exista
fundamentación, congruencia entre lo pedido y lo resuelto y, por sí misma,
exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada, aun si esta es breve
o concisa o se presenta el supuesto de motivación por remisión.

La motivación de la actuación administrativa, es decir, la fundamentación con los

razonamientos en que se apoya, es una exigencia ineludible para todo tipo de
actos administrativos, imponiéndose las mismas razones para exigirla tanto
respecto de actos emanados de una potestad reglada como discrecional.

El tema de la motivación del acto administrativo es una cuestión clave en

el ordenamiento jurídico-administrativo, y es objeto central de control
integral por el juez constitucional de la actividad administrativa y la
consiguiente supresión de los ámbitos de inmunidad jurisdiccional.

Constituye una exigencia o condición impuesta para la vigencia efectiva

del principio de legalidad, presupuesto ineludible de todo Estado de
derecho. A ello, se debe añadir la estrecha vinculación que existe entre la
actividad administrativa y los derechos de las personas. Es indiscutible que la
exigencia de motivación suficiente de sus actos es una garantía de razonabilidad
y no arbitrariedad de la decisión administrativa.

En esa medida, este Tribunal debe enfatizar que la falta de motivación o su

insuficiencia constituye una arbitrariedad e ilegalidad, en la medida en que es
una condición impuesta por la Ley N.º 27444. Así, la falta de fundamento
racional suficiente de una actuación administrativa es por sí sola contraria
a las garantías del debido procedimiento administrativo.
STC 04293-2012-PA/TC. -

Fundamento 8. Este Tribunal Constitucional ha reiterado en la STC 03891-2011-

PA/TC (fundamento 12) que, en general, "el derecho al debido proceso
previsto por el artículo 139°, inciso 3, de la Constitución, aplicable no sólo a nivel
judicial sino también en sede administrativa e incluso entre particulares, supone
el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que
deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos,
incluidos los administrativos y conflictos entre privados, a fin de que las personas
estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier
acto que pueda afectarlos".

Bajo esa premisa, en cuanto al derecho de defensa cabe mencionar que éste
constituye un derecho fundamental de naturaleza procesal que conforma tal
ámbito del debido proceso y se proyecta como un "principio de interdicción" de
cualquier situación de indefensión y como un "principio de contradicción" de los
actos procesales que pudieran potencialmente repercutir en la situación jurídica
de las partes, sea en un proceso judicial o procedimiento administrativo (Véase,
STC N. 0 08605-2005-PA/TC, fundamento 14).

STC 00615-2009-PAlTC

Fundamento 4. "Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el

debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el
derecho a impugnar las decisiones de la Administración, bien mediante los
mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el
caso, a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el
propio proceso de amparo.

En este último supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la

Administración confluye con el derecho de acceso a la jurisdicción cuando no
existan vías propias dentro del propio procedimiento administrativo, o cuando
estas se hayan agotado y causado estado en la decisión final de la
Administración" (fundamento 19).

"El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía

genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del
poder de sanción de la Administración. Implica, por ello, el sometimiento de la
actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no
pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y
menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser
ejercitadas en la práctica" (fundamento 21, énfasis agregado).
"El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona
sometida a una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa,
y donde se encuentren en discusión derechos e intereses suyos, tenga la
oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e
intereses. Se conculca, por tanto, cuando los titulares de derechos e intereses
legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su
defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso, se establezcan condiciones
para la presentación de los argumentos de defensa" (fundamento 24, énfasis
agregado).

Fundamento 5. Como se observa, con ello se pretende determinar en buena

medida que el Estado no puede generar normas que impidan o condicionen el
ejercicio del derecho fundamental al debido procedimiento, inclusive en el ámbito
administrativo.

STC 3741-2004-AAlTC

Fundamento 15. En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado

constitucional no significa simple y llanamente la ejecución y el
cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y principalmente,
su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores
constitucionales; examen que la administración pública debe realizar aplicando
criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad.

Esta forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el

artículo III del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, cuando señala que la actuación de la administración pública tiene como
finalidad la protección del interés general, pero ello sólo es posible de ser
realizado «(...) garantizando los derechos e intereses de los administrados
y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general»
(énfasis agregado).

Fundamento 16. De lo contrario, la aplicación de una ley inconstitucional por

parte de la administración pública implica vaciar de contenido el principio de
supremacía de la Constitución, así como el de su fuerza normativa, pues se
estaría otorgando primacía al principio de legalidad en detrimento de la
supremacía jurídica de la Constitución, establecido en los artículos 38. °, 51. ° y
201. ° de la Constitución; lo cual subvierte los fundamentos mismos del Estado
constitucional y democrático.
Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnación de los
actos de la administración

Fundamento18.- Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho al

debido proceso, reconocido en el inciso 3 del artículo 139. de la
Constitución, no sólo tiene una dimensión estrictamente jurisdiccional,
sino que se extiende también al procedimiento administrativo y, en general,
como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido, a “(...)
cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, el cual tiene la obligación de adoptar · resoluciones apegadas a
las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 80 de la
Convención Americana". (Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71)

Fundamento 19.- Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido,

el debido procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el
derecho a impugnar las decisiones de la administración, bien mediante los
mecanismos que provea el propio procedimiento administrativo o, llegado el
caso, a través de la vía judicial, bien mediante el contencioso-administrativo o el
propio proceso de amparo. En te último supuesto, el derecho de impugnar las
decisiones de la administración confluye con el derecho de acceso a la
jurisdicción cuando no existan vías propias dentro del propio procedimiento
administrativo, o cuando estas se hayan agotado y sado estado en la decisión
final de la administración.

Fundamento 21.- El debido procedimiento en sede administrativa supone una

garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la
actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el
sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente
establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos
para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.

23. Íntimamente vinculado a lo anterior está el tema del derecho de defensa del
ciudadano frente al ejercicio del poder de sanción de la administración (..) que,
como ya tiene dicho este Colegiado, en relación a la doble instancia no logra
configurarse como un derecho constitucional del administrado, puesto que no es
posible imponer a la administración, siempre y en todos los casos, el
establecimiento de una doble instancia como un derecho fundamental• El
derecho de recurrir las decisiones de la administración comporta la
posibilidad material de poderlas enervar, bien en el propio procedimiento
administrativo, cuando la ley haya habilitado un mecanismo bien en todo
caso, de manera amplia y con todas las garantías, ante el Poder Judicial,
mediante el proceso contencioso administrativo o, incluso, a través del
propio recurso de amparo cuando se trate de la afectación de derechos
fundamentales.
Fundamento 24. El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una
persona sometida a una investigación, sea esta de orden jurisdiccional o
administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e intereses
suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de
tales derechos e intereses. Se conculca, por tanto, cuando los titulares de
derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios
legales suficientes para su defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso,
se establezcan condiciones para la presentación de los argumentos de defensa.

Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer tale medios legales para la

defensa produce un estado de indefensión reprochable constitucionalmente.
Esta sólo adquiere tal relevancia cuando la indefensión se genera en una
indebida actuación del órgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como
ocurre en autos se establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho
de defensa. o lo ha sostenido el Tribunal Constitucional español, criterio que este
colegiado comparte, esta se produce "( ... ) únicamente cuando el interesado, de
modo injustificado, ve cerrada la posibilidad de impetrar la protección judicial de
sus derechos e intereses legítimos ( ... ) con el consiguiente perjuicio real y
efectivo para los intereses del afectado ( ... )" (STC 15/2000), tras la realización
de un acto u omisión imputable al órgano o ente al que se reputa la comisión del
agravio.

Fundamento 25. El derecho de defensa en el ámbito del procedimiento

administrativo de sanción estatuye como una garantía para la defensa de los
derechos que pueden ser afectados con el ejercicio de las potestades
sancionatorias de la administración. Sus elementos esenciales prevén la
posibilidad de recurrir la decisión, ya sea al interior del propio
procedimiento administrativo o a través de las vías judiciales pertinentes;
la posibilidad de presentar pruebas de descargo; la obligación de parte del
órgano administrativo de no imponer mayores obstrucciones para
presentar los alegatos de descargo o contradicción y, desde luego, la
garantía de que los alegatos expuestos o presentados sean debidamente
valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situación del
administrado.

CORTE IDH. - Caso las Palmeras Vs Colombia Voto razonable

Fundamento 16. Esta Corte ha, además, en casos recientes, sostenido que, si
bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula "Garantías Judiciales", lo
cierto es que éste supone que cualquier autoridad pública, - sea administrativa,
legislativa o judicial, - debe respetar las garantías establecidas en la Convención,
mediante sus resoluciones que determinen derechos y obligaciones de las
personas.
En relación con la materia objeto del caso sub judice, la Corte ha asimismo
ponderado que la discrecionalidad del poder público, en cualquier materia,
"tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los
derechos humanos" y la "garantía del debido proceso".
Fundamento 173.- El SIDH ha comenzado a identificar los elementos que
componen la garantía en sede administrativa. En este sentido, la Comisión ha
considerado que entre los elementos componentes del debido proceso legal
administrativo se encuentra la garantía de una audiencia para la
determinación de los derechos en juego.
De acuerdo con la CIDH, dicha garantía incluye: a) el derecho a ser asistido
jurídicamente; b) el derecho a ejercer el derecho de defensa y c) el derecho a
disponer de un plazo razonable para preparar los alegatos y formalizarlos, y para
promover y evacuar las correspondientes pruebas. La Comisión también ha
considerado a la notificación previa sobre la existencia misma del proceso como
un componente básico de la garantía.
Fundamento 175. A su vez, el derecho al plazo razonable del proceso
administrativo ha sido enfáticamente resaltado por ambos órganos del SIDH,
entre los componentes de la garantía. La Corte IDH ha fijado aquí un estándar
claro. Así, ha establecido que un retraso prolongado en un procedimiento
administrativo configura, en principio, una vulneración del artículo 8 de la
Convención Americana y que, a fin de desvirtuar tal desenlace, el Estado debe
probar que la demora del proceso se originó en la complejidad del caso o en la
conducta de las partes en el mismo.

Fundamento 176.- Por último, otro elemento de la garantía del debido proceso
legal en sede administrativa que ha tenido desarrollo en el SIDH, es el derecho
a la revisión judicial de decisiones administrativas. En este punto, la CIDH ha
determinado que toda norma o medida que obstaculice el acceso a los
tribunales, y que no esté debidamente justificada por las razonables
necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse
contraria al artículo 8.1 de la Convención Americana.

STC 05487-2013-PA/TC

La presunta vulneración al principio de tipicidad en la previsión de la falta

imputada y la sanción aplicable

Fundamento 8. En general, el Tribunal Constitucional ha admitido que el

principio de tipicidad en materia sancionatoria exige que las conductas
consideradas como faltas han de estar definidas con un nivel de precisión
suficiente, de manera que el destinatario de las mismas pueda comprender
sin dificultad o estar en condiciones de conocer y predecir las
consecuencias de sus actos; ello a partir de la previsión clara de la
conducta proscrita y de la sanción aplicable.

Por el contrario, una norma será totalmente indeterminada si las palabras en

las que se encuentra expresada adolecen de la claridad o la precisión
suficientes, lo cual dificulta su aplicación a un hecho concreto, pues el
órgano competente o bien se encuentra frente a la presencia de un gran número
de opciones de aplicación, o bien simplemente no le es posible conocer ninguna
de las opciones de aplicación [STC 0025-2013-PI/TC y otros, fundamento 214].

Fundamento 9. Ahora bien, este Tribunal también tiene dicho que, en el caso
de la aplicación del principio de tipicidad en el ámbito legislativo, el requisito de
lex cena no puede entenderse en el sentido de "exigir del legislador una claridad
y precisión absoluta en la formulación de los conceptos legales", pues la
naturaleza propia del lenguaje, con sus características de ambigüedad y
vaguedad, admiten cierto grado de indeterminación, mayor o menor, según sea
el caso [fundamento 46 de la STC 00102002-PA/TC]. En cambio, sí está
proscrita la indeterminación total de las disposiciones jurídicas, y ello es así,
porque una disposición jurídica totalmente indeterminada se opone no sólo al
requisito de certidumbre que toda disposición normativa debe cumplir, sino
también, porque inevitablemente conlleva a una actividad reconstructiva del
órgano competente en la que el ejercicio de la potestad decisoria queda librada
al arbitrio de dicho órgano.

Fundamento 10. En consecuencia, el principio de tipificidad solo exige que

se defina la conducta que la ley considera como falta, de modo que lo
considerado como antijurídico, o lo que es lo mismo, la precisión de sus
alcances, puede complementarse a través de los reglamentos respectivos
[Cf. STC 2050-2002-AA/TC, Fund. N° 9]. La garantía de este principio no puede
ser exacerbada en ningún contexto al punto de requerir un nivel de precisión
absoluta en la previsión de aquellas conductas consideradas como conductas
prohibidas, ni siquiera en el ámbito del derecho sancionador penal administrativo

Fundamento 11.- En cuanto a la garantía del principio de tipicidad en sede de los

procedimientos sancionadores derivados de las relaciones entre particulares,
este Tribunal considera necesario formular las siguientes precisiones:

(i) Los alcances de este principio se determinan en base a la especial naturaleza

de estos procedimientos, es decir, no pueden ser ajenos al derecho de libertad
de asociación que el artículo 2, incisos 13 y 17, de nuestra Constitución
garantiza, por lo que, no pueden extrapolarse, sin más las exigencias del
principio de tipicidad en materia sancionatoria penal, administrativa o de otra
índole. La facultad de autoorganización que reconoce la libertad de asociación a
las personas jurídicas —y se manifiesta en este caso en el ejercicio de un poder
disciplinario sobre sus miembros, sea contemplando las faltas y sanciones o
estableciendo procedimientos que permitan determinar la responsabilidad de los
asociados [STC 1027-2004-A2k/1T]— no se desvincula en modo alguno de la
observancia del derecho al debido proceso y las garantías que a partir de él se
desprenden, de modo tal que, la legitimidad de la imposición de una sanción en
esta sede queda supeditada al respeto de las garantías del debido proceso inter
privatos que ha de orientar el procedimiento sancionador;

(ii) Lo que se garantiza es el deber de que las prohibiciones que definen

sanciones estén redactadas con un nivel de precisión suficiente que permita a
cualquier ciudadano de formación básica comprender sin dificultad la conducta
proscrita [STC 00156-2012-HC/TCL, así como las consecuencias de su eventual
trasgresión.

(iii) En tanto la Norma Fundamental no prevé una reserva a favor de una fuente
normativa específica, la previsión de tales conductas prohibidas bien puede ser
establecida en los estatutos, códigos de conducta, acuerdos u otros instrumentos
normativos que sean aprobados por los entes competentes, rijan el desempeño
de la persona jurídica y sean accesibles a sus integrantes, es decir, de
conocimiento previo a su aplicación.

Lima, 21 de septiembre de 2019

Abog LESLY AMPARO LLATAS RAMÍREZ

Especialista en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos
Registro CAL 26319