Sistema Nacional de Defensa
Jurídica del Estado
LA DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
Elard Ricardo BOLAÑOS SALAZAR
Investigador del Instituto de Derechos Hu-
manos y Desarrollo de la Universidad de San
Martín de Porres. Miembro del Centro de Es-
tudios de Derechos Humanos de la misma casa
de estudios.
I. INTRODUCCIÓN
Probablemente, uno de los temas
que menos se ha tratado en nues-
tro país, pese a su innegable y ac-
tual importancia, sea el de la de-
fensa jurídica del Estado. Y es que,
aun cuando se trata de un tema de
vital importancia para el desarro-
llo del Estado –pues están en juego
sus intereses–, lo cierto es que tan-
to académica como política y jurí-
dicamente se viene avanzando poco
(o casi nada). Por ello, es menester
abordar desde todos los puntos de
análisis posibles la defensa jurídi-
ca del Estado y los distintos temas
que se encuentran relacionados con
dicha labor.
En nuestro país, la defensa de los
intereses estatales ante los tribuna-
les nacionales, internacionales, su-
pranacionales o arbitrales le co-
rresponde al Sistema de Defensa
Jurídica del Estado (en lo sucesi-
vo, SDJE) y, más específicamente,
a los procuradores(as) públicos(as)
y procuradoras públicas, que son
los principales operadores del re-
ferido sistema. El SDJE es, según
el artículo 46 de la Ley Orgáni-
ca del Poder Ejecutivo(1), un siste-
ma administrativo que está a cargo
de un ente rector que se constituye
en su autoridad técnico-normativa a
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 23 / NOVIEMBRE 2015
Algunos apuntes constitucionales
sobre la labor de las procuradurías
RESUMEN
E
l autor, luego de desarrollar diversos aspectos sobre el Sistema de De-
fensa Jurídica del Estado –incluyendo su marco normativo y su estruc-
tura, así como diversas problemáticas–, concluye en que la situación actual
de este sistema debe ser revalorada con urgencia, proponiendo su fortaleci-
miento bajo el entendido de que en la labor de los procuradores se ponen en
juego intereses comunes de toda la sociedad.
nivel nacional cuya finalidad es re- tuvo 59 171 sentencias favorables,
gular la utilización de los recursos 31 372 desfavorables y 3817 par-
en las entidades de la administra- cialmente desfavorables, lo que
ción pública, promoviendo la efica- quiere decir que el Estado ganó
cia y eficiencia en su uso. el 63 % de los casos en su contra
ante distintas jurisdicciones. Sin
Ahora, si bien revisar a primera embargo, ocurre un fenómeno que
vista las causas que se promueven es conveniente tener en cuenta: el
contra el Estado peruano (es decir, Estado gana los casos que debería
contra toda entidad pública que perder y pierde los casos que de-
lo compone) nos llevaría a con- bería ganar. Por ejemplo, el Esta-
cluir que este gana en la mayoría do pierde comúnmente los pleitos
de casos y, por ende, pensar que en los que enfrenta a otros litigan-
el SDJE funciona a la perfección, tes frecuentes privados, como los
ello no es del todo cierto. Es de- grandes contratistas, porque estos
cir, es verdad que, por ejemplo, la sí aprovechan sus recursos y ex-
Memoria Anual del año 2013 del periencia, pero tiende a ganar ante
SDJE(2) señala que de los 94 360 los litigantes ocasionales, que sue-
casos promovidos en su contra du- len ser trabajadores pequeños o
rante dicho año, el Estado peruano contribuyentes(3).
(1) Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de diciem-
bre de 2007, artículo 46.
(2) Se hace referencia a la Memoria Anual del año 2013 dado que a la fecha es la última que ha sido publicada,
véase: <http://www.minjus.gob.pe/defensa-del-estado/>.
(3) Cfr. VÁSQUEZ RÍOS, Freddy. “Principales problemas institucionales del Sistema de Defensa Jurídica del
Estado y mecanismos de solución”. En: Revista Gestión Pública & Desarrollo. Nº 59, Ediciones Caballero
Bustamante, 2012, p. C13.
51
 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
Por esto, conviene revisar ciertas
cuestiones estructurales del SDJE
a fin de comprender sus falencias,
sus aciertos y, a partir de ello, in-
tentar esbozar propuestas para con-
tribuir a una defensa judicial estatal
más completa, eficaz y que cumpla
finalmente con el objetivo, que es
ser el cancerbero de los intereses
del Estado cuando este es llevado
ante los tribunales.
II. LA DEFENSA JURÍDICA
DEL ESTADO EN
RETROSPECTIVA
La fuente constitucional del SDJE
la encontramos en el artículo 47 de
nuestra Norma Suprema(4). Empe-
ro, el SDJE como lo conocemos ac-
tualmente fue creado mediante el
Decreto Legislativo N° 1068 del
año 2008(5) –que fue producto de
la delegación de facultades otorga-
das por el Poder Legislativo al Po-
der Ejecutivo para que legislara so-
bre diversas materias relacionadas
con la implementación del Acuerdo
de Promoción Comercial Perú - Es-
tados Unidos–, y su regulación es-
pecífica se encuentra en su Regla-
mento(6), que vio la luz ese mismo
año.
Esencialmente, el SDJE es configura-
do por el Decreto Legislativo N° 1068
como aquel conjunto de principios,
normas, procedimientos, técnicas
e instrumentos estructurados e in-
tegrados funcionalmente median-
te los cuales los procuradores(as)
públicos(as) ejercen la defensa ju-
rídica del Estado teniendo como
ente rector al Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos (en lo sucesi-
vo, MINJUS).
Uno de los antecedentes más re-
motos del SDJE de los que se ten-
ga data (aunque no con dicha deno-
minación) lo podemos encontrar en
la labor que realizaba el funciona-
rio real que protegía la jurisdicción
y los intereses de la hacienda mo-
nacal ante los Tribunales del Con-
sejo de las Indias, figura que luego
fue robustecida con la instauración
de la Real Audiencia de Lima en el
año 1542(7). Posteriormente, en el
periodo republicano aún, las figu-
ras de procurador/a público/a y de
fiscal estuvieron íntimamente liga-
das. Ello hasta el año 1936, con la
52
dación de la Ley N° 8489, durante De esa manera, podemos encontrar
el gobierno de Óscar Benavides, en que el SDJE está integrado, básica-
donde se demarcaba claramente la mente, por tres grandes pilares a sa-
diferencia entre ambas instituciones, ber: 1) el CDJE; 2) el Tribunal de
pero se les denominó, a los ahora Sanción; y, por último –aunque, a
procuradores(as) públicos(as), co- mi modo de ver, son en realidad el
mo procuradores generales de la re- pilar más preponderante del SJDE–
pública. De ahí en más, la figura 3) las procuradurías (entiéndase
de la Procuraduría “General” estu- los procuradores(as) como acto-
vo normada por disposiciones lega- res principales de estas). A modo
les dispersas hasta la promulgación de esbozo general, se desarrolla-
del Decreto Ley N° 17537, publi- rán algunos comentarios y críticas
cado el 25 de marzo de 1969 en el de esta estructura del SDJE sin que
gobierno del general Velasco Alva- la prelación en su tratamiento sig-
rado, que vino a normar la repre- nifique, para quien escribe este ar-
sentación y defensa del Estado, y tículo, que su nivel de importancia
se creó el Consejo de Defensa Ju- sea entendida en el orden en el cual
rídica del Estado (en lo sucesivo, se trata cada parte estructural del
CDJE)(8). sistema.
Luego de estos vaivenes políticos 1. El Consejo de Defensa Jurídi-
y jurídicos, en el año 1979, con la ca del Estado
Constitución Política de dicho año,
se dejó de lado el término “pro- Según el artículo 6 del Decreto Le-
curadores o procuradoras gene- gislativo Nº 1068, el CDJE es el
rales”, y se les pasó a denominar ente colegiado que dirige y super-
“procuradores(as) públicos(as)” (ar- visa el SDJE, y está integrado por
tículo 147), tal y como hoy cono- el titular del MINJUS (o la perso-
cemos a los operadores del SDJE(9), na quien lo represente, designado
dado que la posterior Constitu- siempre por resolución suprema) y
ción de 1993 hace uso de la misma por dos miembros designados tam-
terminología(10). bién por resolución suprema. Ade-
más, cuenta con un secretario técni-
co cuyas funciones se detallan en el
III. UN REPASO BREVE SOBRE artículo 20 del Reglamento del De-
LA ESTRUCTURA DEL creto Legislativo Nº 1068.
SISTEMA DE DEFENSA
JURÍDICA DEL ESTADO En la actualidad, cabe anotar, se en-
cuentra en trámite el Proyecto de
La estructura del SDJE tiene su Ley N° 4119/2014-CR, que busca
fuente principal en el Decreto Le- establecer que, a parte del titular del
gislativo N° 1068 antes citado y, de MINJUS, los otros dos miembros
igual manera, también se construye del CDJE sean un representante de
teniendo como norte su Reglamen- la Defensoría del Pueblo y un re-
to, al cual también se hizo alusión presentante del Colegio de Aboga-
anteriormente. dos elegido por la Junta Nacional de
(4) El artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993 señala: “[l]a defensa de los intereses del Esta-
do está a cargo de los procuradores públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos
judiciales”.
(5) Decreto Legislativo N° 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en
el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008.
(6) Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en
el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 2008.
(7) Cfr. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo III, Fondo Editorial de
la Pontifica Universidad Católica del Perú, Lima, 1999, p. 251.
(8) Cfr. GUTIÉRREZ, Walter (Director). La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo I,
Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 709.
(9) Véase: Constitución Política del Perú de 1979, 12 de julio, artículo 147.
(10) Conviene recalcar, como se ha indicado ya, que la denominación de procuradores públicos recién se insti-
tucionalizó a partir del artículo 147 de la Constitución Política del año 1979. Hasta antes de dicho precepto
constitucional, se les denominó procuradores generales de la república, en virtud de la Ley N° 8489 del año
1936.

Decanos de los Colegios de Aboga-
dos del Perú(11). A juicio de quien
escribe estas líneas, la propuesta de
reforma es interesante e innovado-
ra, dado que busca dejar de enfocar
las actuaciones del CDJE solamen-
te desde la perspectiva del Poder
Ejecutivo.
Ahora bien, volviendo al meo-
llo del análisis, tenemos que tanto
las atribuciones y obligaciones del
CDJE como de quien lo preside es-
tán contenidas en los artículos 7 y
8 del referido decreto. Sin perjui-
cio de ello, a mi modo de ver, las
atribuciones más importantes que
recaen sobre este organismo son
tres: 1) dirigir el SDJE; 2) propo-
ner la designación de los procura-
dores públicos del Poder Ejecuti-
vo, de los procuradores públicos
supranacionales, evaluar el cum-
plimiento de los requisitos de de-
signación de los procuradores(as)
públicos(as) del Poder Legislativo,
Poder Judicial y de los organismos
constitucionalmente autónomos; y
3) resolver en última instancia las
decisiones que tome el Tribunal de
Sanción (del cual trataremos más
adelante).
En buena cuenta, como observa-
mos, lo que hace el CDJE es con-
ducir al SDJE, dado que se le han
sido asignadas labores tan impor-
tantes para su desarrollo como son
la designación de procuradores (al
menos directamente los del Po-
der Ejecutivo) y la resolución últi-
ma de las controversias vistas por
el Tribunal de Sanción. Asimismo,
en cuanto a su labor, dicho con-
sejo sesiona, al menos, una vez al
año (en el mes de enero), en donde
toma acuerdos de cuatro tipos: vin-
culantes, específicos, resolutivos y
de recomendación.
Sobre el particular, el Reglamen-
to del Decreto Legislativo N° 1068
detalla la naturaleza de cada uno
de estos acuerdos señalando lo si-
guiente: 1) los acuerdos vinculan-
tes son aquellos que, por causa de
la trascendencia o relevancia de la
materia, requiera adoptar el CDJE
con carácter de observancia obliga-
toria para los operadores del siste-
ma (entiéndase como operadores a
los procuradores y las procurado-
ras)(12); a la fecha existen dos, uno
del año 2011 y otro del 2013(13);
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SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
reparar en las principales funciones
del Tribunal de Sanción y su natu-
raleza. Así, el Decreto Legislativo
Lo cierto es que el Nº 1068 define y señala las fun-
Tribunal de Sanción ciones y estructura del Tribunal de
no funciona como Sanción en sus artículos 26, 27, 28
los que creemos
en el Sistema de y 29. Es, en buena cuenta, el orga-
Defensa Jurídica del nismo que ejerce las funciones “ju-
Estado quisiéramos. risdiccionales”(14) dentro del SDJE y
se encarga de las acciones discipli-
narias dentro del sistema.
2) los acuerdos específicos: que son
A modo de explicación breve, este
aquellos adoptados para resolver si-
está integrado por el viceministro
tuaciones particulares relacionadas
de Justicia, por el procurador pú-
con la competencia y continuidad
blico de la Presidencia del Con-
de los procuradores públicos, así
sejo de Ministros y el procurador
como otros aspectos relacionados
público designado con mayor an-
con la defensa jurídica del Estado;
tigüedad(15). Dentro de su princi-
3) los acuerdos resolutivos resuel-
pal función tiene resolver en pri-
ven en apelación las decisiones del
mera instancia los procesos que
Tribunal de Sanción; y 4) los acuer-
se inicien a pedido de parte o de
dos de recomendación, que sirven
oficio contra los procuradores(as)
para recomendar a los presiden-
públicos(as) por actos de inconduc-
tes regionales el inicio de procedi-
ta funcional. En segunda instan-
mientos administrativos discipli-
cia, resuelve el CDJE, por mandato
narios a los procuradores públicos
del artículo 27(16) del Decreto Le-
regionales que presumiblemente
gislativo N° 1068 y el artículo 57(17)
incurran en alguna falta prevista en
de su respectivo Reglamento.
el Decreto Legislativo N° 1068 y su
Reglamento. 3. Las procuradurías
De esta manera, vemos cómo el Dentro de la estructura del SDJE,
CDJE se erige como el organismo quienes llevan la carga de defender
encargado de dirigir la política na- en el terreno los intereses del Estado
cional de defensa jurídica, por de- peruano ante los tribunales naciona-
cirlo de alguna manera. les e internacionales son los distin-
tos procuradores(as) que el decreto
2. El Tribunal de Sanción
señala. En estricto rigor, cuando ha-
Tal vez uno de los mayores aciertos blamos de los procuradores públicos
del decreto del 2008 –al menos en y las procuradoras públicas nos refe-
cuanto a la idea– sea la instauración rimos a los(as) funcionarios(as) que,
del Tribunal de Sanción. Y digo “en en virtud de una facultad extendi-
idea” porque lo cierto es que el Tri- da por el Estado, a través del CDJE,
bunal de Sanción no funciona como ejercitan, en su nombre, la defensa
los que creemos en el SDJE qui- jurídica de sus derechos, intereses y
siéramos. Sin embargo, conviene prerrogativas(18).
(11) Véase el Proyecto de Ley N° 4119/2014-CR, artículo 6 de la fórmula legal.
(12) Cfr. Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publica-
do en el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 200, artículo 13.1.
(13) Ambos acuerdos pueden ser consultados en: <http://www.minjus.gob.pe/defensa-juridica-del-estado-
normatividad/>.
(14) Entiéndase jurisdiccionales en el contexto de la estructura propia del SDJE.
(15) Según el artículo 26.2 del Decreto Legislativo N° 1068, actuarán como suplentes del Tribunal de Sanción los
procuradores públicos del Poder Judicial y del Poder Legislativo.
(16) El artículo 27 del Decreto Legislativo N° 1068 señala: “El Consejo de Defensa Jurídica del Estado, median-
te resolución debidamente motivada, resolverá en última instancia la impugnación recaída en la resolución
del Tribunal de Sanción del Sistema de Defensa Jurídica del Estado”.
(17) El artículo 57 del Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, D. S. N° 017-2008-JUS señala:
“La resolución del Tribunal de Sanción podrá ser impugnada y el Consejo mediante resolución debidamen-
te motivada, resolverá en última instancia”.
(18) Cfr. ORTIZ GASPAR, David. “La defensa jurídica del Estado, la cenicienta de los juristas”. En: Revista Ju-
rídica Thomson Reuters. Nº 80, año II, Ediciones Caballero Bustamante, Lima, 2014, p. 4.
53
 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
Así las cosas, de nuestro marco nor-
mativo se pueden desprender al me-
nos ocho tipos o clases de procura-
dores(as) , que son, a saber:
a) Procuradores públicos.
b) Procuradores públicos adjuntos.
c) Procurador público ad hoc.
d) Procurador público ad hoc adjunto.
e) Procurador público especializado.
f) Procurador público regional.
g) Procurador público municipal.
h) Procurador público supranacional.
Por temas de espacio –y porque ade-
más no es el propósito en sí de este
artículo–, me limitaré a nombrar la
serie de procuradores(as) que nor-
mativamente se prevén. No obs-
tante, más adelante, en este mismo
estudio, haré incidencia en la impor-
tante labor que recae sobre el pro-
curador público supranacional. Sin
perjuicio de ello, se esbozarán algu-
nas referencias breves sobre la for-
ma en la cual son designados estos
funcionarios públicos, y comentaré
algunos de los principios que inspi-
ran su labor.
3.1. Designación de los procura-
dores(as)
Como primer comentario en este
acápite, debemos tener en cuenta
que el máximo intérprete de nues-
tra Constitución Política ha seña-
lado que la carrera administrativa
constituye un bien jurídico cons-
titucional(19) y, por tanto, debe ser
resguardado –en el entendido de
que es un bien que nos interesa a
todos y todas–, por ello, el acceso
a la función pública puede (y debe)
ser restringido por requisitos sub-
jetivos de admisión, cuyo cumpli-
miento depende de la capacidad la-
boral de la persona del aspirante, y
por requisitos objetivos de admi-
sión, los cuales, prescindiendo de
la capacidad laboral del postulan-
te, aparecen necesarios por razones
obligatorias de interés público(20).
Tal restricción, a decir del Tribu-
nal Constitucional, habrá de respe-
tar los derechos fundamentales(21).
Por estas razones, se establecen
ciertos requisitos para poder ser
procurador(a), al igual que modos
de selección.
54
que no se establezca ningún grado
académico en específico para ejer-
cer el cargo, lo cual, a juicio pro-
Una cuestión que pio, debería ser evaluado en futu-
llama la atención ras propuestas de modificatorias,
es que no se dado que la defensa jurídica del Es-
establezca ningún
grado académico tado requiere de un altísimo grado
en específico para de especialización dentro de la ma-
teria en la cual se va a desempeñar
ejercer el cargo de
procurador. la defensa.
3.1.2. Modos de selección
a) Procuradores(as) públicos(as) del
3.1.1. Requisitos para la desig- Poder Ejecutivo: son designados
nación de los procuradores y las mediante resolución suprema por
procuradoras el Presidente de la República
con refrendo del presidente del
La norma marco, por decirlo de al- Consejo de Ministros, del mi-
guna forma, del SDJE (esto es, el nistro de Justicia y del ministro
Decreto Legislativo N° 1068) es- del sector correspondiente a pro-
tablece cuáles son los requisitos puesta del CDJE.
que todo aquel(la) que pretenda ser
procurador(a) deberá cumplir. b) Procuradores(as) públicos(as) del
Poder Legislativo, Poder Ju-
Si bien en la norma mencionada se dicial y de los OCA: son nom-
señalan ciertas variaciones en ra- brados mediante resolución su-
zón del tipo de procurador(a), to- prema por el presidente de la
memos como referencia los requi- República con refrendo del pre-
sitos generales que permean todo sidente del Consejo de Ministros
el SDJE, que son ser peruano; tener y el titular del MINJUS a pro-
el pleno ejercicio de los derechos puesta de los titulares de su
civiles; tener el título de abogado; entidad.
haber ejercido la profesión por un
periodo no menor de cinco años c) Procuradores(as) públicos(as) re-
gionales y municipales: son nom-
consecutivos(22); ser abogado(a)
colegiado(a) y habilitado(a); go- brados conforme a la Ley Orgá-
zar de reconocida solvencia moral, nica de Gobiernos Regionales
idoneidad profesional y trayectoria y la Ley Orgánica de Munici-
en defensa judicial; no haber sido palidades.
condenado por delito doloso, des- d) Procuradores(as) públicos(as) ad
tituido o separado del servicio del hoc y ad hoc adjunto: son de-
Estado por resolución firme ni ser signados por el presidente de la
deudor alimentario; no tener litigio República (en el caso de que sean
pendiente con el Estado a la fecha para el Poder Ejecutivo) y, en el
de su designación; y tener especia- caso del Poder Legislativo, Po-
lidad jurídica en los temas relacio- der Judicial y los OCA, los respec-
nados al sector que defenderá. tivos titulares de estos poderes de-
berán proponer la designación de
Ciertamente, los requisitos que se
establecen normativamente pre- tales procuradores al CDJE.
tenden obtener un perfil idóneo e) Procuradores(as) públicos(as) espe-
para poder ejercer la función de cializados: son designados por
procurador(a). No obstante, una resolución suprema a propues-
cuestión que llama la atención es ta del CDJE, previa evaluación,
(19) Tribunal Constitucional del Perú. sentencia del 16 de abril de 2015. Exp. Nº 05057-2013-PA/TC, f. j. 8.
(20) Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia del 31 de octubre de 2014. Exps. Nºs 0021-2012-PI/TC, 0008-
2013-PI/TC, 0009-2013-PI/TC, 0010-2013-PI/TC y 0013-2013-PI/TC, f. j. 101.
(21) Tribunal Constitucional del Perú. sentencia del 25 de abril de 2006. Exps. Nºs 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-
PI/TC, f. j. 47.
(22) A los procuradores públicos adjuntos la norma les exige tres años; a los procuradores públicos regionales,
diez; a los procuradores públicos regionales adjuntos, cinco; en el caso de los demás procuradores para los
que la norma no establezca mínimo, se entenderá como cinco años.

dependiendo administrativamen-
te el procurador público especia-
lizado en delitos de tráfico ilíci-
to de drogas; procurador públi-
co especializado en delitos de
terrorismo; procurador público
especializado en delitos de lava-
do de activos y proceso de pér-
dida de dominio, y el procurador
público especializado en asuntos
de orden público, del Ministerio
del Interior.
f) Procurador(a) público(a) supra-
nacional: es designado median-
te resolución suprema, con re-
frendo del titular del MINJUS a
propuesta del CDJE.
Estos son, a grandes rasgos, las mo-
dalidades según las cuales se desig-
na o propone el nombramiento de
los(as) procuradores(as) en nuestro
país. Como apreciamos, la tarea de
nombramiento está principalmente
concentrada en el Poder Ejecutivo,
específicamente, en el MINJUS,
por ser este el ente rector del SDJE.
Sin embargo, notamos una excep-
ción para el caso de los procurado-
res públicos regionales y municipa-
les, quienes son designados según
la ley de su nivel de gobierno.
Ello es entendible dentro de la ló-
gica de la desconcentración del po-
der. Este modo específico de nom-
bramiento nos da luces de que el
modelo de organización para la de-
fensa jurídica del Estado optado
en nuestro país es el modelo mix-
to. Este modelo es aquel en el cual
se busca asignar a las organizacio-
nes públicas un margen de autono-
mía regulada –la cual tiene lugar
en ciertas circunstancias especia-
les definidas por el centro del sis-
tema–, permitiendo aprovechar la
capacidad técnica de los servicios
jurídicos sectoriales y, en particu-
lar, su conocimiento del tema pro-
pio de su jurisdicción(23). Por esta
razón, aunque puede ser criticable
el nivel de autonomía que tienen
los procuradores públicos regiona-
les y municipales al ser nombra-
dos por funcionarios de su propia
entidad, y aun cuando ya ha habi-
do intentos de modificar dicha si-
tuación(24), no deja de ser destaca-
ble el propósito que se persigue con
ello. Además, si de cuestionar la
autonomía del procurador o procu-
radora por su forma de designación
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SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
ver interferida el desarrollo de sus
labores por cuestiones externas a
los procesos como podrían ser, por
La tarea de ejemplo, las injerencias provenien-
nombramiento de tes desde otros poderes del Esta-
los procuradores do. Sin embargo, al leer esto surge
en nuestro país
está principalmente válidamente la siguiente pregun-
concentrada en el ta: ¿puede hablarse de autonomía
Poder Ejecutivo. funcional cuando el ente rector del
SDJE es un poder del Estado? Ello
puede ser discutido ampliamente;
y quien escribe estas líneas no está
divorciado totalmente con la idea
se trata, también cabría el mismo
de que el SDJE se convierta en un
cuestionamiento respecto de los
organismo constitucionalmente au-
procuradores y procuradoras del
tónomo, empero, ello sería obje-
Poder Ejecutivo.
to de otro estudio pormenorizado
3.2. Principios que deben guiar y detallado, debido a las implican-
las actuaciones de los procu- cias que tendría una propuesta de
radores y las procuradoras tal naturaleza.
Entendiendo que los intereses del Sobre el particular, y para finali-
Estado son muy importantes, se zar con este principio, el Tribunal
han establecido ciertos princi- Constitucional ha puesto de relie-
pios que deben permear el accio- ve que la autonomía funcional de
nar de procuradores y procurado- los(as) procuradores(as) es elemen-
ras públicas independientemente tal para que estos ejerzan de mane-
de la institución estatal a la cual ra idónea la defensa del Estado y,
defiendan. De manera concreta, además, ha añadido que, “siendo
el artículo 5 del Decreto Legisla- profesionales en derecho, su actua-
tivo Nº 1068 establece once prin- ción judicial y administrativa de-
cipios rectores: 1) la legalidad; bería estar imbuida primeramente
2) la autonomía funcional; 3) la de criterios deontológicos”(26).
unidad de actuación y continui-
Sobre el segundo de los principios
dad; 4) eficacia; 5) eficiencia; 6)
a tratar, el de la especialización, se
capacitación y evaluación; 7) es-
debe comentar que es menester para
pecialización; 8) confidencialidad;
una defensa adecuada que los(as)
9) celeridad; 10) ética, probidad
abogados(as) que asuman esta la-
y honestidad; y 11) honestidad(25).
bor estén sumamente especializa-
Para efectos del estudio específico
dos en los temas que van a ver en
de este artículo, abordaré tres prin-
su día a día. Asimismo, es impor-
cipios y los pondré bajo comento:
tante la actualización constante de
el principio de autonomía funcio-
estos profesionales, y por esta ra-
nal, el de especialización y el de
zón precisamente es que existe la
confidencialidad.
Escuela de Formación de Procura-
Respecto del primer principio a tra- dores Públicos, que tiene por fina-
tar, el de autonomía funcional, se lidad promover la capacitación del
debe decir que ello significa que personal profesional que desarro-
los(as) procuradores(as) no deben llará funciones de defensa jurídica
(23) Cfr. GRAFE, Fernando. ¿Es efectiva la defensa jurídica del Estado? Perspectivas sobre la gestión del ries-
go fiscal en América Latina. Washington D. C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2014, p. 30.
(24) Por ejemplo, en el año 2012, se presentó el Proyecto de Ley Nº 913/2011-CR, que pretendía transferir la de-
signación y nombramiento de los procuradores públicos regionales y municipales al Consejo de Defensa Ju-
rídica del Estado.
(25) Se enumeran los principios nombrados en el artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1068 sin perjuicio de los
principios señalados en el artículo IV de la Ley Nº 28175 - Ley Marco del Empleo Público del 2005 y en el
artículo 6 de la Ley Nº 27815 - Código de Ética de la Función Pública.
(26) Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia del 31 de agosto de 2009. Exp. Nº 04063-2007-PA/TC, f. j. 11.
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 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

del Estado, así como perfeccionar
los conocimientos de los procura-
dores públicos del Estado(27). Pero
considero que esta debe ser “re-
potenciada” y empoderada, pues
es una muy buena idea a la que no
se le está dando, me temo, el valor
suficiente.
Sobre el último principio, el de
confidencialidad, debo señalar que
tan solo ese principio merece un es-
tudio completo. No obstante, aco-
taré algunas cuestiones que consi-
dero de relevancia para entenderlo.
En primer lugar, se debe señalar
que por virtud de este principio
los(as) procuradores(as) están obli-
gados a guardar total reserva de los
asuntos de naturaleza confidencial
que estén a su cargo; y, en segun-
do lugar, debo acotar que este prin-
cipio se vincula de manera opera-
tiva con el literal c del artículo 58
del Reglamento del Decreto Legis-
lativo Nº 1068, que señala como
una inconducta funcional de los(as)
procuradores(as) y procuradoras el
realizar declaraciones a los medios
de comunicación sin autorización
del CDJE(28).
Dicho precepto reglamentario ha
sido sumamente cuestionado en las
últimas semanas, dada la coyuntu-
ra que se ha vivido recientemente en
torno a este tema. Ante este cuestio-
namiento a la norma, se alzó la voz
desde el Parlamento y, por ello, se
encuentra ya en trámite el Proyecto
de Ley N° 4821/2015-CR, recibido
en mesa de partes el 22 de octubre de
este año, que busca modificar el lite-
ral c del artículo 58 del referido Re-
glamento a fin de “quitarle la mor-
daza a los(as) procuradores(as)”(29).
Esperemos, pues, que sea pronto ob-
jeto de debate y que los resultados
del intercambio de ideas entorno a
esta propuesta legislativa sean en
pro de la mejora del SDJE.
La defensa del
Estado peruano en
sede supranacional
ha sido por mucho
tiempo relegada.
un nuevo juicio ante la Corte Inte-
ramericana de Derechos Humanos
(en lo sucesivo, Corte IDH). Solo
para darnos una idea de las impli-
cancias financieras que este tipo
de juicios involucra, en este año
la Corte IDH le ha ordenado al
Estado peruano pagar la suma de
USD 925 797,76 por concepto de
reparaciones pecuniarias. Es una
suma altísima, qué duda cabe, y
que obliga al Estado a desembol-
sar una cantidad ingente de recur-
sos por concepto de reparaciones a
violaciones a derechos humanos.
Por ello, considero que se debe
poner mayor énfasis en la prepa-
ración de la defensa jurídica del
Estado ante los organismos regio-
nales y universales de protección
de derechos humanos. No digo que
el Estado pueda ganar todos los ca-
sos, pues es cierto también que en
estos fueros se ventilan violacio-
nes flagrantes de derechos huma-
nos, sino que una mejor defensa,
más preparada en lidiar con los es-
tándares actuales interamericanos,
aminoraría las reparaciones pecu-
niarias que el Estado peruano debe
pagar en determinados casos en los
que se puede ganar cuanto menos
una parte de este.
Como anotación final de este acá-
pite, es interesante lo que se plan-
teaba en el Proyecto de Ley
N° 2560//2013-CR en el sentido de
hacer que el SDJE ponga en cono-
cimiento del Congreso de la Re-
pública las respuestas que los(as)
procuradores(as) supranacionales
emitan en el marco de los proce-
sos ante instancias supranacionales
como la Comisión Interamericana
de Derechos, la Corte IDH o el Co-
mité de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas. Considero que
debe ser tomando también como
una propuesta válida en próximos
debates.
V. REFLEXIONES FINALES
A modo de apuntes finales, se debe
señalar que la situación actual de
la defensa jurídica del Estado tie-
ne que ser revalorada con urgencia.
Se debe fortalecer el sistema, otor-
gar un mayor ámbito de acción a
los(as) procuradores(as) y, asimis-
mo, se debe entender que en dicha
labor se ponen en juego intereses
comunes de toda la sociedad pe-
ruana. Por eso, se dice que cuando
los(as) procuradores(as) defienden
jurídicamente al Estado están de-
fendiendo también el interés de la
sociedad en su conjunto, porque el
Estado siempre procurará el bene-
ficio de su sociedad, la misma que
forma parte de sus intereses(30).
Solo una verdadera conciencia de
lo que significa defender jurídica-
mente al Estado hará que se tome
con seriedad el asunto y se pongan
en el centro del debate las ideas y
propuestas que conlleven un desa-
rrollo más eficaz del sistema.

IV. ¿Y LA DEFENSA
SUPRANACIONAL DEL
ESTADO PERUANO?
La defensa del Estado peruano en
sede supranacional ha sido por mu-
cho tiempo relegada y solo nos da-
mos cuenta de su existencia cada
vez que el Estado peruano pierde
(27) Decreto Legislativo Nº 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en
el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008, cuarta disposición complementaria final.
(28) Cfr. Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publica-
do en el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 2008, artículo 58, literal c.
(29) El nuevo texto que se propone para el literal c del artículo 58 del Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Regla-
mento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado es el siguiente: “(…) c. Realizar declaraciones a los me-
dios de comunicación que puedan afectar objetivamente la estrategia de defensa del Estado y/o sobre infor-
mación de naturaleza confidencial. Las declaraciones se realizan de conformidad con el artículo 2, numeral
4 de la Constitución”.
(30) Cfr. ROEL ALVA, Luis. “Los procuradores públicos en nuestro Estado constitucional de derecho”. En: Re-
vista Jurídica del Consejo de Defensa Jurídica del Estado, Nº 3, Ministerio de Justicia y Derechos Huma-
nos, 2014, p. 76.

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