Sistema Nacional de Defensa
Jurídica del Estado
CONSIDERACIONES Y PROPUESTAS PARA
LA CREACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LA
PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Geisel GRANDEZ GRANDEZ
Abogado del Consejo de Defensa Jurídica
del Estado, con experiencia en materia de
Defensa Jurídica del Estado, Derecho Cons-
titucional y Derechos Humanos. Coordina-
dor Nacional ante el Consejo Suramericano
en Materia de Seguridad Ciudadana, Justicia
y Coordinación de Acciones contra la De-
lincuencia Organizada Transnacional de la
Unión de Naciones Suramericanas (CSSCJ-
DOT - UNASUR).
I. ANTECEDENTES DE LA
DEFENSA JURÍDICA DEL
ESTADO EN EL PERÚ
Como antecedente de la defensa ju-
rídica del Estado peruano, sin que
necesariamente sea la génesis de
ello, se contempló en la Constitu-
ción Política de 1828 (artículo 114)
la figura del agente fiscal, quien te-
nía competencia en los juzgados de
primera instancia. Esta Constitu-
ción disponía que para ser magistra-
do de una corte superior el candida-
to a ocupar el puesto previamente
tenía que haber sido agente fiscal.
Posteriormente, en las Constitucio-
nes Políticas de 1834 y 1839 (artícu-
los 116 y 118, respectivamente) se
estableció la figura de los procura-
dores y como atribución de la Cor-
te Suprema de Justicia el proponer
ternas al Poder Ejecutivo para nom-
brar a los mismos, pero que no ne-
cesariamente cumplían funciones
de defensa jurídica del Estado, si-
milares a los actuales procuradores
públicos. La Constitución de 1834
establecía, además, la figura de los
agentes fiscales.
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 33 / SETIEMBRE 2016
RESUMEN
E
l objetivo primordial del actual Sistema de Defensa Jurídica del Es-
tado es garantizar una defensa eficiente de los derechos e intereses
del Estado en razón a que las demandas judiciales con pretensiones pe-
cuniarias en contra de este podrían afectar sustancialmente los fondos
públicos debido a las excesivas sumas de dinero que solicitan los de-
mandantes.
En esa línea, el autor describe un escenario en el cual es imprescindi-
ble contar con un órgano que concentre la ejecución de las políticas,
el planeamiento, dirección, organización, coordinación, evaluación,
supervisión y control del Sistema de Defensa Judicial del Estado, su-
perando la dispersión que actualmente se evidencia en el mismo. Del
mismo modo, se considera que la reforma o fortaleza hacia la cual
debe transitar la defensa jurídica del Estado debe tener como hori-
zonte la unidad orgánica y la autonomía funcional, administrativa y
presupuestaria.
“A los Fiscales de las Cortes y La Constitución Política de 1933
Agentes Fiscales, le correspondía instituyó la figura de los agentes
(…) cuidar que todo funcionario fiscales en sus artículos 222, 223
público cumpliera la Constitución y 224, los cuales eran nombrados
y las leyes; dar parte al Congre- por el Poder Ejecutivo a propues-
so sobre las infracciones de cual- ta, en terna doble, de la respecti-
quier funcionario de la República, va corte suprema. Además, podían
inspeccionar las oficinas del Esta- ser ratificados por la Corte Supre-
do y todo establecimiento públi- ma sin que la no ratificación cons-
co o corporación legal sin excep- tituya pena ni les prive del derecho
ción alguna, dando parte de los a los goces adquiridos conforme a
abusos y de las transgresiones de la ley, pero sí les impedía el rein-
las normas legales y reglamenta- greso en el servicio judicial. En la
rias; (…). Aparte de ello, durante Constitución Política de 1979 –ar-
mucho tiempo, el Ministerio Pú- tículo 147– se dispuso que la de-
blico se mantuvo como defensor fensa de los intereses del Estado
del Estado ante procesos judicia- estaba a cargo de procuradores pú-
les” (Ministerio Público). blicos permanentes o eventuales y
61
 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

que estos dependían del Poder Eje- poderes del Estado, del presidente el ministro del sector, y cada pro-
cutivo que, además, era el encarga- del Consejo de Ministros y de los curador general tenía a su cargo los
do de nombrarlos libremente y de ministros de Estado. También se asuntos judiciales comunes o es-
removerlos. contempló que serviría como ór- peciales, civiles o penales de uno
gano de centralización estadística, o más ministerios, pero mantenía
La vigente Constitución de 1993
asesoramiento y coordinación téc- vínculo administrativo solo con
establece en su artículo 47 que la
nica, interpretación administrativa uno de ellos. Además, ostentaban
defensa de los intereses del Estado
de los principios legales y dación la misma jerarquía que los fiscales
está a cargo de los procuradores pú-
de normas reglamentarias para to- de Corte Superior.
blicos conforme a ley.
das las procuradurías generales de
En el año 2007, mediante la Ley
En 1936, durante el gobierno del la República, y la facultad de resol-
Nº 29157 del 19 de diciembre del
presidente Óscar R. Benavides La- ver los problemas de competencia
2007, el Congreso de la República
rrea, se constituyeron y organiza- que se presentaban entre los procu-
otorgó facultades de legislar al Po-
ron los procuradores generales de radores generales.
der Ejecutivo sobre diversas mate-
la República, quienes ejercían la
Otra de las particularidades que es- rias relacionadas con la implemen-
defensa de los intereses del Esta-
tablecía esta norma es que el Esta- tación del Acuerdo de Promoción
do y cuya principal característica
do solo podía ser demandado ante Comercial Perú - Estados Unidos
fue su emancipación del Ministerio
los jueces y tribunales de la capi- (TLC Perú - EE. UU.), entre las
Público del cual dependían hasta
tal de la República. Cuando era de- que figuraban la mejora del marco
ese entonces. Posteriormente, en el
mandado ante los jueces distintos regulatorio, el fortalecimiento ins-
gobierno de Juan Velasco Alvara-
a la jurisdicción de Lima, los pro- titucional, la simplificación admi-
do, con la promulgación de la Ley
curadores generales eran institui- nistrativa y la modernización del
Nº 17537 - De la Representación y
dos por los agentes fiscales en la Estado. En virtud de ello se publicó
Defensa del Estado en Juicio, del
defensa en primera instancia y por el Decreto Legislativo N° 1068, el
25 de marzo de 1969, se formalizó
los fiscales de las cortes superio- cual entró en vigencia el 28 de di-
y reguló su actuación en la defensa
res respectivas en segunda instan- ciembre de 2008, mediante el cual
del Estado; se dispuso que los asun-
cia, sin embargo, podían intervenir se creó el Sistema de Defensa Jurí-
tos judiciales de los ministerios es-
directamente cuando lo estimaban dica del Estado(3) con la finalidad
taban a cargo de los procuradores
conveniente. de fortalecer, unificar y moder-
generales de la República, los que
nizar la defensa jurídica del Es-
tenían la plena representación del
El nombramiento de los procura- tado en el ámbito local, regional,
Estado en juicio y ejercitaban su
dres generales de la República es- nacional, supranacional e inter-
defensa, con independencia y se-
taba a cargo del presidente de la nacional, en sede judicial, mili-
gún su criterio, en todos los proce-
República, mediante resolución su- tar, arbitral, Tribunal Constitu-
sos y procedimientos en los que el
prema refrendada por el presiden- cional, órganos administrativos e
Estado actuaba como demandante,
te del Consejo de Ministros y por instancias de similar naturaleza,
demandado, denunciante o parte ci-
vil, intervenían ante todas las ins-
tancias del fuero privativo(1) y del GRÁFICO N° 1
fuero ordinario o común.
Con esta ley se constituyó el Con-
sejo de Defensa Judicial del Esta-
do(2), el cual estaba integrado por
todos los procuradores generales de
la República, su presidencia la ejer-
cía el primer ministro y presidente
del Consejo de Ministros y depen-
día orgánica y funcionalmente del
Consejo de Ministros. La Secreta-
ría del Consejo estaba a cargo del
procurador general de menor anti-
güedad en el ejercicio de sus fun-
ciones (ver grafico N° 1).
Dentro de las atribuciones más re- Fuente: Decreto Ley N° 17537. Elaboración propia
saltantes del Consejo establecidas
en la citada ley figuraba la facultad
de emitir pronunciamiento sobre
las cuestiones legales que intere-
saban a la defensa judicial del Es- (1) Se le conocía así a la justicia militar.
(2) Con el Decreto Legislativo N° 1068 se crea el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, cambiando el térmi-
tado a pedido del Presidente de la no “judicial” por “jurídica”.
República, de los presidentes de los (3) En adelante, SDJE.

62

arbitrajes y conciliaciones, la que
está a cargo de los procuradores
públicos (MINJUS, 2014). A par-
tir de esta norma, el ente rector del
SDJE es el Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos y está repre-
sentado por el ministro en su condi-
ción de presidente del Consejo de
Defensa Jurídica del Estado o por
la persona a quien este delegue. Así
también, se derogó el Decreto Ley
N° 17537 y, consecuentemente, la
figura de los procuradores genera-
les de la República fue reemplaza-
da por la de los procuradores públi-
cos (ver grafico N° 2).
Al igual que con el derogado Decre-
to Ley N° 17537, en la ley vigente
la designación de los procuradores
públicos recae en el Presidente de
la República a propuesta del CDJE
y mediante resolución suprema re-
frendada por el presidente del Con-
sejo de Ministros, el ministro de
Justicia y Derechos Humanos y el
ministro del sector respectivo.
Conforme se advierte en el marco
normativo descrito en los párrafos
precedentes, no se contempla a la
Procuraduría General de la Repú-
blica(4) como entidad centralizada;
si bien el Decreto Ley Nº 17537 es-
tablecía la figura de los procurado-
res generales de la República, esta
denominación se ceñía a los aboga-
dos designados en dicho cargo para
defender los intereses y derechos
del Estado, mas no así se refería o
relacionaba a una entidad pública u
organismo del Estado único que se
reconozca y funcione como tal.
II. CÓMO ESTÁN
CONSTITUIDAS LAS
PROCURADURÍAS
GENERALES EN LOS
PAÍSES DE LA REGIÓN
En Bolivia, mediante la Ley Nº 064
del 5 de diciembre del 2010 se ins-
tituye la figura de la Procuradu-
ría General del Estado cuyo titular
es el Procurador General del Esta-
do, como una institución de repre-
sentación jurídica pública que tiene
como finalidad promover, defender
y precautelar los intereses del Esta-
do, goza de autonomía administrati-
va presupuestaria y financiera y es
independiente en el ejercicio de sus
funciones. El Procurador General
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 33 / SETIEMBRE 2016
SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
GRÁFICO N° 2
Fuente: Decreto Legislativo N° 1068. Elaboración propia
del Estado es designado por el Pre-
sidente de la República mediante
decreto presidencial, conforme lo
establece el artículo 230 de la Cons-
titución Política del Estado, y ejerce-
rá sus funciones por seis (6) años sin
posibilidad de nueva designación.
En Chile, mediante el Decreto con
Fuerza de Ley Nº 1 del 28 de julio
de 1993, se instituye el Consejo de
Defensa del Estado como un servi-
cio público descentralizado dotado
de personalidad jurídica, bajo la su-
pervigilancia directa del Presidente
de la República e independiente de
los diversos ministerios y cuyo ti-
tular es el presidente del Consejo.
Tiene por objeto principal la defen-
sa judicial de los intereses del Es-
tado, su titular es designado por el
Presidente de la República de entre
los doce abogados consejeros del
Servicio, ostenta la representación
judicial del Estado o fisco en todos
los procesos y asuntos que se tratan
en los tribunales, cualquiera sea su
naturaleza y permanece en el car-
go durante un periodo de tres años,
pero su nombramiento puede ser
renovado.
En Ecuador, la Procuraduría Ge-
neral del Estado está contemplada
en la Constitución Política (artícu-
los 235, 236 y 237), como un or-
ganismo público, técnico jurídico,
con autonomía administrativa, pre-
supuestaria y financiera, dirigido
y representado por la Procuradora
(4) En adelante, entiéndase como PGR a la Procuraduría General de la República o al Procurador General de la
República.
o Procurador General del Estado,
nombrado por el Consejo de Parti-
cipación Ciudadana y Control So-
cial, de una terna propuesta por la
Presidencia de la República, de-
signado para un periodo de cuatro
años. Corresponde al Procurador
General del Estado: 1. la represen-
tación judicial del Estado; 2. el pa-
trocinio del Estado y de sus institu-
ciones; 3. el asesoramiento legal y
la absolución de las consultas jurí-
dicas a los organismos y entidades
del sector público con carácter vin-
culante, sobre la inteligencia o apli-
cación de la ley, en aquellos temas
en que la Constitución o la ley no
otorguen competencias a otras au-
toridades u organismos; 4. contro-
lar con sujeción a la ley los actos y
contratos que suscriban los organis-
mos y entidades del sector público.
En Paraguay, mediante los ar-
tículos 245 y 246 de la Constitu-
ción de 1992, se establece la fi-
gura del Procurador General de la
República, disponiendo que debe
reunir los mismos requisitos exigi-
dos para ser Fiscal General del Es-
tado. Es nombrado y removido por
el Presidente de la República y le
corresponde representar y defender
judicial o extrajudicialmente los in-
tereses patrimoniales de la Repú-
blica, dictaminar en los casos y con
los efectos señalados en las leyes,
y, asesorar jurídicamente a la admi-
nistración pública en la forma que
determine la ley.
63
 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
Venezuela, en su Constitución Po-
lítica (artículo 247), contempla a la
Procuraduría General de la Repú-
blica cuyo titular es el Procurador
General de la República, quien ase-
sora, defiende y representa judicial
y extrajudicialmente los intereses
patrimoniales de la República, y
será consultado para la aprobación
de los contratos de interés públi-
co nacional. El Procurador Gene-
ral de la República será nombrado
por el Presidente de la República
con la autorización de la Asamblea
Nacional y asistirá, con derecho a
voz, a las reuniones del Consejo de
Ministros; reúne las mismas condi-
ciones exigidas para ser magistrado
del Tribunal Supremo de Justicia.
III. PROPUESTAS PARA
LACREACIÓN DE LA
PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
El 23 de noviembre del 2015, la en-
tonces congresista de la República
y actual ministra de Justicia y De-
rechos Humanos, María Soledad
Pérez Tello de Rodríguez, presentó
el Proyecto de Ley Nº 5027/2015-
CR - Proyecto de Ley de Reforma
Constitucional que crea la Procu-
raduría General de la República y
modifica los artículos 47 y 99 de la
Constitución Política de 1993; su
artículo único dispone:
“Artículo único.- Modifica los
artículos 47 y 99 de la Constitu-
ción Política de 1993, en los si-
guientes términos:
Artículo 47.- La Procuraduría
General del Estado es una enti-
dad descentralizada de Derecho
Público que goza de autonomía
conforme a su ley orgánica. Es
el Órgano superior del Sistema
Nacional de Defensa Jurídica
del Estado. Defiende los intere-
ses del Estado, conforme a ley.
El Procurador General del Es-
tado es designado por el Con-
greso, a propuesta del Poder
Ejecutivo por siete años. Pue-
de ser removido por el Congre-
so por falta grave.
El Estado está exonerado del
pago de gastos judiciales.
Artículo 99.- Corresponde a la
Comisión Permanente acusar ante
el Congreso: al Presidente de la
64
El Decreto
Legislativo N° 1068
creó el Sistema de
Defensa Jurídica del
Estado.
República; a los representantes al
Congreso; a los Ministros de Es-
tado; a los miembros del Tribu-
nal Constitucional; a los miem-
bros del Consejo Nacional de la
Magistratura; a los vocales de la
Corte Suprema; a los fiscales su-
premos; al Defensor del Pueblo;
al Procurador General del Es-
tado y al Contralor General por
infracción de la Constitución y
por todo delito que cometan en el
ejercicio de sus funciones y hasta
cinco años después de que hayan
cesado en estas” (Congreso de la
República, 2015).
Si nos remitimos a la Constitución
Política de 1993, se puede adver-
tir que la modificación del artícu-
lo 47 propuesta por Pérez Tello re-
sulta ser una adecuación del actual
texto constitucional del artículo 82
que instituye la Contraloría Gene-
ral de la República, en cuanto esta-
blece: “La Contraloría General de
la República es una entidad descen-
tralizada de Derecho Público que
goza de autonomía conforme a su
ley orgánica. Es el órgano superior
del Sistema Nacional de Control.
Supervisa la legalidad de la ejecu-
ción del Presupuesto del Estado, de
las operaciones de la deuda públi-
ca y de los actos de las institucio-
nes sujetas a control. El Contralor
General es designado por el Con-
greso, a propuesta del Poder Ejecu-
tivo, por siete años. Puede ser re-
movido por el Congreso por falta
grave”. Debo precisar mi simpa-
tía con esta propuesta por cuanto
pienso que la modificación cons-
titucional del artículo 47 es, qui-
zás, la alternativa más adecuada y
la que debería ser considerada para
la creación e implementación de la
PGR, pero teniendo en cuenta cier-
tas modificaciones.
El Proyecto de Ley Nº 5027/2015-
CR presenta una exposición de mo-
tivos con la suficiente argumenta-
ción o sustento, y precisa, inclusive,
aspectos estimables como la evolu-
ción de la defensa jurídica del Es-
tado en la época republicana, reve-
lando sus principales características
y limitaciones en este progreso que
abarca desde la Constitución Políti-
ca de 1867 hasta el vigente Decre-
to Legislativo Nº 1068 que rige ac-
tualmente el SDJE.
Recientemente, el 16 de agosto
de 2016, la Congresista de la Re-
pública Yeni Vilcatoma De La
Cruz presentó el Proyecto de Ley
Nº 054/2016-CR - Proyecto de Ley
de Reforma Constitucional que
crea la Procuraduría General de la
República, en el cual propone la
modificación de los artículos 39, 47
y 99 de la Constitución con el ob-
jetivo primordial, a nuestro enten-
der, de dotar de autonomía e inde-
pendencia a la procuraduría pública
y cuyo artículo único dispone:
“Artículo único.- Modificase los
artículos 39, 47 y 99 de la Consti-
tución Política del Perú en los tér-
minos siguientes:
‘Artículo 39.- Todos los funcio-
narios y trabajadores públicos es-
tán al servicio de la Nación. El
Presidente de la República tiene
la más alta jerarquía en el servi-
cio a la Nación y, en este orden,
los representantes al Congre-
so, Ministros de Estado, Miem-
bros del Tribunal Constitucional
y del Consejo de la Magistratura,
los magistrados supremos, el Fis-
cal de la Nación, el Defensor del
Pueblo y el Procurador General
de la República en igual catego-
ría; y los representantes de orga-
nismos descentralizados y alcal-
des de acuerdo a ley’.
‘Artículo 47.- La Procuraduría
General de la República goza
de autonomía e independen-
cia. Su estructura organizati-
va se establece por su Ley Or-
gánica. Es el Órgano rector del
Sistema de Defensa Jurídica del
Estado. Los procuradores de la
República son nombrados por
el Consejo Nacional de la Ma-
gistratura, a través de concurso
público de méritos y evaluación
personal, por el plazo de siete
años y renovable previo proce-
so de evaluación integral y rati-
ficación por el mismo periodo.
Puede ser removido por dicho
consejo por falta grave. Está

afecto a las mismas incompati-
bilidades previstas para los ma-
gistrados integrantes del Minis-
terio Público y Poder Judicial.
La Procuraduría General de la
República está exonerada del
pago de gastos judiciales’.
‘Artículo 99.- Corresponde a la
Comisión Permanente acusar ante
el Congreso: al Presidente de la
República; a los representantes al
Congreso; a los Ministros de Es-
tado; a los miembros del Tribu-
nal Constitucional; a los miem-
bros del Consejo Nacional de la
Magistratura; a los vocales de la
Corte Suprema; a los fiscales su-
premos; al Defensor del Pueblo;
al Contralor General y al Procu-
rador General de la República
por infracción de la Constitución
y por todo delito (…)’” (Congre-
so de la República, 2016).
Con fecha 18 de agosto del presen-
te año, el congresista de la Repúbli-
ca Richard Acuña Núñez presentó
el Proyecto de Ley Nº 70/2016-CR
- Ley de Reforma Constitucional
que crea la Procuraduría General de
la República, con el objeto de forta-
lecer la autonomía e independencia
en el ejercicio de la defensa jurídica
de los intereses del Estado, propo-
niendo modificar el artículo 47 de
la Constitución Política y creando
la Procuraduría General de la Re-
pública. El texto modificatorio pro-
puesto es el siguiente:
“Artículo 47.- La Procuraduría
General de la República es una
entidad descentralizada de dere-
cho público que goza de autono-
mía conforme a su ley orgánica.
A través de los procuradores pú-
blicos, está a cargo de la defensa
de los intereses del Estado, cons-
tituyendo el ente rector del Siste-
ma Nacional de Defensa Jurídica
del Estado.
El Procurador General es designa-
do por el Congreso, mediante una
terna a propuesta del Poder Ejecu-
tivo por siete años. Puede ser re-
movido por el Congreso por falta
grave.
El Estado está exonerado del
pago de gastos judiciales”.
En la exposición de motivos de di-
cho proyecto de ley se contempla
una estructura organica del actual
Consejo de Defensa Jurídica del
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 33 / SETIEMBRE 2016
SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
Estado, conformado como se mues-
tra en el organigrama; sin embar-
go, debo mencionar que esta infor-
mación es equívoca, pues el actual
Consejo se encuentra conformado
por sus tres miembros (uno de los
cuales lo preside) y cuenta con un
secretario técnico quien es el encar-
gado de prestar el apoyo técnico-ju-
rídico al Consejo y a su presiden-
te(5), y con un equipo de abogados,
contadores y personal administra-
tivo, pero que no necesariamente
responden a una estructura orgáni-
ca jerarquizada como está consig-
nada en el organigrama (ver gráfi-
co Nº 3).
El contenido de la ley propuesta,
según el propio proyecto, es que
“permite la modernización de la
defensa jurídica del Estado, que ga-
rantice su independencia y autono-
mía política necesaria para su fun-
cionamiento y el cumplimiento de
sus objetivos y eliminar como ente
rector del Sistema de Defensa Ju-
rídica del Estado al Ministerio de
Justicia y Derechos Humanos, y ha-
ciendo de este un organismo consti-
tucionalemente autónomo, a través
de la creación de la Procuraduría
General de la República” (Acuña
Núñez, 2016).
Más recientemente, con fecha 22
de agosto de 2016, la Cédula Par-
lamentaria Aprista, encabezada por
su presidente Javier Velásquez
Quesquén, presentó el Proyecto de
GRÁFICO N° 3
Consejo de Defensa Jurídica
del Estado (3 miembros)
Secretario técnico
Coordinadora general
Equipo jurídico
(2 coordinaciones)
Equipo 1
Fuente: Proyecto de Ley N° 70/2016-CR
(5) Artículo 9 del Decreto Legislativo N° 1068, concordado con el artículo 20 de su Reglamento.
Ley N° 70/2016-CR - Proyecto de
Reforma Constitucional que Regu-
la los Alcances de la Defensa Ju-
dicial del Estado, mediante el cual
proponen la reforma constitucional
de los artículos 47 y 154 de la Cons-
titución, con el texto siguiente:
“Artículo primero.- Modifíque-
se el artículo 47 de la Constitu-
ción Política del Estado, con el si-
guiente texto:
Defensa Judicial del Estado
Artículo 47.- La Defensa de los
intereses del Estado está a car-
go de los Procuradores Públicos
conforme a Ley. El Sistema de
Defensa Judicial del Estado tie-
ne autonomía administrativa,
funcional, económica y finan-
ciera y es dirigido por un Pro-
curador General, que es nom-
brado por el Consejo Nacional
de la Magistratura, previo con-
curso público de méritos y eva-
luación personal, por un perio-
do de cinco años. Su estructura
y funciones se establecen por
Ley Orgánica.
El Estado está exonerado del
pago de gastos judiciales.
Artículo segundo.- Incorpórese
al artículo 154 de la Constitución
Política el numeral 4, quedando
redactado con el siguiente texto:
Artículo 154.- Son funcio-
nes del Consejo Nacional de la
Magistratura:
Oficina de Análisis Financiero
y Pericial
(1 coordinador)
Equipo 2
65
 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
(…)
4. Nombrar, previo concurso
público de méritos y evaluación
de personal, al Procurador Pú-
blico General y a los Procura-
dores Públicos a nivel nacional.
Dichos nombramientos requie-
ren el voto conforme de los dos
tercios del número legal de sus
miembros”.
En la exposición de motivos de
este proyecto se lee que “la me-
jor opción resultaría que el Siste-
ma de Defensa Jurídico del Esta-
do esté a cargo de un Procurador
General, designado por el Consejo
Nacional de la Magistratura, como
sucede en países como Ecuador; o
de un Consejo de Defensa del Es-
tado creado a partir de una Ley or-
gánica como existe en Chile, orga-
nismos que son independientes y
autónomos de cualquier poder del
Estado, lo cual desde nuestro punto
de vista garantizará que los opera-
dores que lo integran, procuradores
públicos, sean ajenos a injerencias
o intromisiones políticas y puedan
desempeñarse en sus cargos sin
ningún tipo de presiones ni dificul-
tades (…) se advierte la necesidad
imperante de generar autonomía e
independencia en los procuradores
públicos (…).”
Los efectos de la vigencia de esta
norma propuesta sobre la legisla-
ción nacional es “que el Sistema de
Defensa Judicial del Estado sea un
ente verdaderamente autónomo e
independiente, dirigido por un Pro-
curador General, nombrado al igual
que los procuradores públicos a ni-
vel nacional por el Consejo Nacio-
nal de la Magistratura, por un pe-
riodo de seis años” (Velásquez
Quesquén, 2016). Nótese que en el
texto constitucional del artículo 47
propuesto, el periodo de nombra-
miento del Procurador General es
de cinco años.
No es mi intención criticar este pro-
yecto de ley, pero se advierte varias
contradicciones entre el texto de re-
forma propuesto y su exposición de
motivos, como el hecho de mencio-
nar al Sistema de Defensa Judicial
y luego varía por Sistema de Defen-
sa Jurídico; así también, el periodo
de nombramiento del Procurador
General y procuradores públicos
66
El ente rector del
SDJE es el Ministerio
de Justicia y
Derechos Humanos.
por cinco años y luego menciona
seis años.
Los planes de gobierno de los dos
partidos políticos que pasaron a se-
gunda vuelta en el proceso electo-
ral del presente año, es decir, Pe-
ruanos Por el Kambio (PPK) y
Fuerza Popular (FP), considera-
ban la creación de la Procuradu-
ría General de la República. Es así
que el partido PPK consideró den-
tro de su “Lineamiento estratégico
7: Reformar el Sistema De Defen-
sa Judicial del Estado, 7.1. Acción
estratégica 1: Crear la Procuradu-
ría General de la República. 7.1.1.
Crear e implementar, a partir del
2016, la Procuraduría General de la
República como un organismo pú-
blico ejecutor del Poder Ejecutivo,
cuyo titular deberá ser nombrado,
y eventualmente removido, a tra-
vés de un mecanismo que garantice
su máxima autonomía funcional. El
procurador general nombrará por
concurso público a todos los pro-
curadores, a quienes podrá remover
solo por causa justificada y debida-
mente fundamentada” (Votoinfor-
mado, 2016).
Según este plan de gobierno, la
PGR sería creada como “un orga-
nismo público ejecutor del Poder
Ejecutivo”. De ser así, la autono-
mía funcional, administrativa y pre-
supuestaria con que debería contar
este nuevo organismo estatal no se-
ría posible, por lo que creo que ten-
drían que efectuarse ciertos ajustes
en pro de la deseada independencia.
Fuerza Popular lo contempló su-
cintamente en sus propuestas es-
tructurales, en el “Punto 2. Medi-
das legislativas urgentes: Reforzar
la autonomía e independencia de la
Procuraduría General del Estado”
(Votoinformado, 2016). En este
plan de gobierno, conforme se con-
signó literalmente y se entiende, se
trata el tema como si existiese la
PGR por cuanto consideran refor-
zar la autonomía e independencia
de tal entidad aún no creada.
Las cuatro propuestas legislati-
vas de reforma constitucional antes
mencionadas coinciden en que se
debe dotar de autonomía funcional
a la Procuraduría General de la Re-
pública y a los procuradores públi-
cos, pero difieren en la forma como
debería designarse o nombrarse al
procurador general y a los procu-
radores: dos de ellas proponen que
sea el Congreso el que los designe
y dos que sea el Consejo Nacional
de la Magistratura. Sin embargo, en
sana crítica personal, avalo el pro-
yecto presentado por la entonces
parlamentaria y actual ministra de
Justicia y Derechos Humanos Ma-
ría Soledad Pérez Tello, aunque
pienso que debería efectuarse ajus-
tes en el afán de alinearse con la
imperiosa necesidad de crear una
PGR dotada de autonomía funcio-
nal y libre de toda injerencia, y de
adecuarse con el anhelo y sentir de
la opinión pública.
Desde un enfoque meramente se-
mántico, y sin que signifique des-
merecer o despintar el esfuerzo y
buen propósito de la congresis-
ta Yeni Vilcatoma (desde ningu-
na perspectiva debe entenderse así,
sino como una intención contribu-
tiva a su intención), por mencionar
solo uno de los aspectos del proyec-
to de ley con el que discrepo y que
debería mejorarse, es el que propo-
ne modificar el actual texto consti-
tucional del artículo 47 referido a
que “El Estado está exonerado del
pago de gastos judiciales”, por el
nuevo contenido “La Procuraduría
General de la República está exone-
rada del pago de gastos judiciales”.
De aprobarse esta modificación per-
mitiría que solo y exclusivamente
la Procuraduría General, como en-
tidad pública única, esté exenta de
dichos pagos (o al menos contribui-
ría a que se interprete así); conse-
cuentemente, las otras entidades del
Estado tendrían que asumir necesa-
riamente los gastos judiciales; en
esa idea pienso que es conveniente
que se conserve el texto actual de la
Constitución de 1993, tal como está
consignado en el extremo referido a
la citada exoneración.
 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

IV. ASPECTOS QUE DEBERÍAN
TENERSE EN CUENTA
PARA LA CREACIÓN E
IMPLEMENTACIÓN DE LA
PROCURADURÍA GENERAL
DE LA REPÚBLICA
En el año 2013 se formuló el “Pro-
yecto de ley que fortalece el Siste-
ma de Defensa Jurídica del Estado
y crea la Procuraduría General de la
República” (que no prosperó y que-
dó en el tintero), el cual fue impul-
sado desde el Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos; en su expo-
sición de motivos se identificó de-
bilidades y carencias del SDJE que
tenían que ser fortalecidas para lo-
grar la efectividad en la defensa del
Estado. Para elaborar dicho pro-
yecto se realizó previamente un
diagnóstico sobre el SDJE, logran-
do conocer aspectos relevantes re-
lacionados a la implementación de
la nueva estructura y organización,
como el hecho de que representa-
ría un incremento en 240 trabaja-
dores, entre abogados y personal
administrativo, a los 1680 profe-
sionales que venían laborando en
el SDJE; así también, el presu-
puesto relacionado con el recurso
humano de esta nueva entidad se
incrementaría en cerca de 18 mi-
llones de soles a los aproximada-
mente 76 millones presupuestados
–lo cual viene sucediendo en la ac-
tualidad, lamentablemente–.
En la intención de ilustrar la pro-
blemática hago la precisión que
en el presente año, mediante la
septuagésima tercera disposición
complementaria transitoria de la
Ley Nº 30372, se reactivó la Co-
misión Evaluadora(6) de las Deu-
das del Estado por sentencias ju-
diciales en calidad de cosa juzgada
y en ejecución, la misma que fue
creada mediante la sexagésima no-
vena disposición complementaria
final de la Ley N° 29812, y con-
formada por Resolución Suprema
Nº 100- 2012-PCM; pues bien, lue-
go de consolidar la información de
las deudas reportadas por los plie-
gos de los tres niveles de gobierno
(nacional, regional y local), el re-
sultado que se obtuvo fue como se
muestra en la tabla N° 1 y el gráfi-
co N° 4.
Conforme se aprecia en la Tabla
N° 1 y Gráfico N° 3, la deuda del
Estado (al 31 de julio de 2016) por
concepto de sentencias judiciales
emitidas en calidad de cosa juzgada
Monto total de la sentencia
S/ 5 120 536 104,14
y en ejecución (excepto aquellas
que se deriven de arbitrajes) as-
ciende a S/ 4 122 514 967,78, es de-
cir, más de cuatro mil cien millones
de soles. Se observa también que
el Estado solo pagó el 19,49 %, es
decir, S/ 998 021 136,36, del total
de la deuda (S/ 5 120 536 104,14).
Cabe precisar también que, para el
presente año, se dispuso el monto
de S/ 125 465 435,00 para el pago
de esta deuda, con lo cual se espera
acortar la brecha.
Asimismo, el daño y el perjuicio
económico ocasionados al Estado
por el flagelo de la corrupción su-
peraría los 10 000 millones de so-
les, los cuales requieren ser re-
cuperados mediante la actuación
eficiente de los procuradores pú-
blicos, particularmente del procu-
rador público especializado en de-
litos de corrupción (PPEDC). Para
tener una idea de cómo se viene lo-
grando las recuperaciones en favor
el Estado, del total del monto an-
tes dicho, el PPEDC reportó que en
un periodo de diez años (desde el
2005 al 2015) recuperó la suma de
S/ 33 243 746,35 (CDJE, 2016)(7),
TABLA Nº 1
Saldo de la deuda al
Pago a cuenta
31/07/2016
S/ 998 021 136,36 S/ 4 122 514 967,78

para ese año. Fuente: Comisión Evaluadora de las Deudas del Estado. Elaboración propia

El objetivo primordial del actual

GRÁFICO N° 4
Sistema de Defensa Jurídica del
Estado es garantizar una defensa
eficiente de los derechos e intere-
ses del Estado, en razón de que las
demandas judiciales con pretensio-
nes pecuniarias en contra el Esta-
do podrían afectar sustancialmen-
te los fondos públicos, debido a los
excesivos montos de dinero que so-
licitan los demandantes. De acuer-
do a un análisis estadístico sobre
cómo han evolucionado las deman-
das contra el Estado y, por ende, las
pretensiones pecuniarias, se advier-
te que estas van en aumento. Así
también, nuestro país es obligado a
pagar sumas exorbitantes de dine-
ro por concepto de compensaciones
económicas ordenadas por la Corte Fuente: Comisión Evaluadora de las Deudas del Estado. Elaboración propia
Interamericana de Derechos Huma-
nos, las que deben cumplirse den-
tro de los plazos ordenados, caso (6) El autor del presente estudio fue representante del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos ante la
Comisión.
contrario, los montos se incremen- (7) Según la Memoria Anual del CDJE – 2015, p. 58. Disponible en <http://www.minjus.gob.pe/wp-content/
tarían por los intereses moratorios uploads/2016/06/Memoria-Anual-2015-CDJE.pdf>.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 33 / SETIEMBRE 2016 67

 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
es decir, solo el 0,332 % del total, conforme se aprecia en la tabla y grafi-
co siguientes:
TABLA Nº 2
RECAUDACIÓN POR REPARACIÓN CIVIL
PERIODO MONTO
TOTAL (2005-2010) S/ 9,847,032.15
2011 S/ 1,296,475.69
2012 S/ 2,597,148.64
2013 S/ 2,649,089.75
2014 S/ 3,215,797.61
2015 S/ 13,638,202.51
TOTAL (2011-2015) S/ 23,396,714.20
TOTAL 2005 -2015 S/ 33,243,746.35
Fuente: Memoria Anual del CDJE 2016
GRÁFICO N° 5
Incremento anual de recaudación (2011-2015)
Fuente: Memoria Anual del CDJE 2016
Las consideraciones antes mencio-
nadas nos permiten advertir la ne-
cesidad y el beneficio que significa
para el país tener un SDJE eficien-
te, autónomo, con profesionales del
Derecho adecuadamente capacita-
dos, especializados y a dedicación
exclusiva para defender los intere-
ses y derechos del Estado, y, so-
bre todo, con la necesaria indepen-
dencia funcional, administrativa y
presupuestaria; más aún si en mu-
chos de los procesos judiciales en
los que el Estado es demandado se
estaría perdiendo los casos, debido
a factores intrínsecos y extrínsecos
a la función de los procuradores,
como la ausencia de (algunos) de-
fensores eficientes o adecuadamen-
te capacitados y a la carencia de re-
cursos necesarios y suficientes para
lograr una defensa efectiva (huma-
nos, materiales, financieros y tec-
nológicos). Asimismo, sería necio
68
Incremento anual (S/) Incremento anual (%)
S/ 1,300,672.95 100.32 %
S/ 51,941.11 2.00 %
S/ 566,707.86 21.39 %
S/ 10,422,404.90 324.10 %
S/ 13,549,682.05 137.60 %
y mezquino de mi parte no recono-
cer y resaltar la buena actuación y
praxis de algunos procuradores que
están dando logros encomiables al
Estado, las continuas supervisio-
nes a sus despachos en Lima y pro-
vincias me permitieron ser testigo y
me conceden la autoridad suficien-
te para afirmar ello.
Uno de los inconvenientes relevan-
tes identificados relacionados con
el SDJE y que ha sido tema de de-
bate en los últimos meses, es la ca-
rente o vapuleada autonomía fun-
cional de los procuradores públicos
para ejercer la defensa jurídica del
Estado, lo que ha dado motivo a
una serie de críticas por parte de la
clase política y de la opinión públi-
ca, quienes vislumbran o atribuyen
una evidente injerencia del partido
de gobierno de turno sobre los pro-
curadores, la cual distorsionaría (o
limitaría) sus actuaciones. Otro de
los factores que restringe su inde-
pendencia funcional o actuación
es su dependencia administrativa
y presupuestaria con las entidades
públicas a las que representan.
Indudablemente, esta realidad ha
sido estimada como razón necesa-
ria y urgente para diseñar una modi-
ficatoria al mandato constitucional o
promulgar una ley sobre la materia,
que conduzca u oriente al fortaleci-
miento, unificación y modernización
del SDJE, cuyo ente técnico rector
sea la PGR, dotada de autonomía
funcional, administrativa y presu-
puestaria, con una estructura unifica-
da y descentralizada, especializada
y debidamente capacitada para de-
sarrollar su función principal: la de-
fensa de los intereses y derechos del
Estado y consecuentemente la recu-
peración de los fondos públicos, que
se filtran a causa de la corrupción.
En esa línea, es necesario contar
con un órgano que concentre la eje-
cución de las políticas, el planea-
miento, dirección, organización,
coordinación, evaluación, supervi-
sión y control del SDJE, superan-
do la dispersión que actualmente
se evidencia en el Sistema, lo que
a su vez generaría mejores niveles
de eficiencia, priorizando y optimi-
zando los recursos públicos, toda
vez que posibilitaría unir y coor-
dinar esfuerzos entre los operado-
res del Sistema para desarrollar una
estrategia de defensa efectiva y no
aislada como actualmente sucede,
afrontando de manera sistematiza-
da y organizada los diversos proce-
sos en que el Estado forma parte.
En efecto, considero que la refor-
ma o fortaleza hacia la cual debe
transitar la defensa jurídica del Es-
tado debe considerar como hori-
zonte la unidad orgánica y la auto-
nomía funcional, administrativa y
presupuestaria, como condiciones
o requisitos insoslayables para en-
cauzar este tránsito, sin desmerecer
también la descentralización (sin
que sea una dispersión). Concentrar
la defensa en un solo organismo
público con estas condiciones con-
vertirá y afianzará a la PGR como
una entidad independiente, eficien-
te, coherente e integrada para la de-
fensa de los intereses y derechos
del Estado, lo que implicará:

a) Efectuar un diagnóstico (estric-
to y riguroso) del SDJE a efectos
de revelar las fortalezas, oportu-
nidades, debilidades y amena-
zas; lo que, además, permitirá
conocer y aprovechar adecua-
damente los recursos y fortale-
zas con que cuentan actualmen-
te las procuradurías.
b) Que la defensa de los intere-
ses del Estado se estructure se-
gún especialidades de acuerdo
a las necesidades y por materias
procesales (civil, penal, laboral,
constitucional, administrativo y
contencioso administrativo, ar-
bitrajes y conciliaciones, etc.).
c) Efectuar una evaluación y se-
lección del personal profesio-
nal que labora actualmente en
las procuradurías con la fina-
lidad de reubicarles en la nue-
va organización conforme a
su especialización, capacida-
des y habilidades con respec-
to a las materias. Este procedi-
miento también debe realizarse
con los profesionales y técni-
cos que ingresen a laborar en las
procuradurías.
d) Implementar un cuerpo de pro-
curadores públicos especializa-
dos en materia de defensa jurí-
dica del Estado, que garantice
una gestión de alta calidad y que
permita realizar procesos de se-
lección para cubrir estas plazas
a través de concursos públicos
meritocráticos y transparentes,
y que sus miembros cuenten con
un régimen y una escala remu-
nerativa especial. Además, que
la característica más relevante
de este cuerpo sea la exigencia a
los procuradores referida a cum-
plir metas e indicadores concre-
tos como requisito para su per-
manencia en el puesto asignado.
e) Fomentar la defensa especiali-
zada y altamente técnica crean-
do e implementando la Escuela
Nacional de Procuradores
Públicos.
Una primera propuesta, y quizá la
más efectiva, en el afán de consti-
tuir e implementar una PGR autó-
noma y fortalecida, descansaría en
la experiencia del proceso vigen-
te de nombramiento del Contralor
General de la República, es decir,
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 33 / SETIEMBRE 2016
SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
El daño y el
perjuicio económico
ocasionados al
Estado por el flagelo
de la corrupción
superaría los 10 000
millones de soles.
el proceso para ser designado por
la Comisión Permanente del Con-
greso de la República, a propuesta
del Poder Ejecutivo, por un perio-
do de siete (7) años, como el fun-
cionario de mayor rango del Siste-
ma Nacional de Control y, que goza
de los mismos derechos, prerrogati-
vas y preeminencias propias de un
ministro de Estado. En esta idea,
vale decir que el nombramiento del
Defensor del Pueblo, a diferencia
del contralor, requiere además ser
aprobado por el Pleno del Congre-
so, lo cual creo que entramparía el
proceso como ha venido sucedien-
do al prorrogar por más de cinco
años la designación del Defensor
del Pueblo(8) por la falta de consen-
so entre los legisladores.
La experiencia relativa al proceso
de nombramiento del Defensor del
Pueblo nos obliga a razonar si es
que sería necesario y ventajoso que
el nombramiento del PGR pase por
una etapa de aprobación del Pleno
del Congreso o si solo debería in-
tervenir la Comisión Permanente,
como en el caso del nombramiento
del CGR, en el entendido que en la
intervención del Pleno residiría el
entrampamiento por falta de acuer-
do de los legisladores.
Soy de la idea que las funciones,
atribuciones y competencias de la
Contraloría General de la Repúbli-
ca (CGR) tendrían que articular-
se con el nuevo organismo cons-
titucionalmente autónomo (PGR),
de esta manera, con la implemen-
tación de una PGR equilibrada y
(8) El cargo de Defensor del Pueblo fue encomendado al abogado Eduardo Vega desde el 1 de abril de 2011,
quien ejerció de conformidad a la Resolución Defensorial Nº 004-2011/DP (del 31 de marzo de 2011) hasta
el 6 de setiembre de 2016. El actual Defensor del Pueblo es Walter Gutiérrez.
(9) Mediante Resolución Suprema Nº 126-2016-JUS publicada el 7 de setiembre de 2016.
equiparada a la CGR (diferencian-
do sus competencias y funciones
por obvias razones), se lograría una
especie de binomio –anhelado– cu-
yas funciones y atribuciones se de-
sarrollen de manera independien-
te, pero, a la vez, necesariamente
complementadas y articuladas, de
modo tal que la intervención de la
CGR se restrinja al ámbito del con-
trol presupuestario, patrimonial y
administrativo de las entidades pú-
blicas, como viene siendo, y cuan-
do descubra algún daño o perjui-
cio económico al Estado o indicios
de la comisión de algún ilícito pe-
nal, traslade oportunamente los ac-
tuados, pruebas e indicios a la PGR
para que esta determine las respon-
sabilidades administrativas, civiles
o penales y ejerza convenientemen-
te la defensa de los intereses y de-
rechos del Estado conforme a sus
atribuciones y competencias. Claro
está que la atribución de demandar
judicialmente o denunciar los he-
chos de manera oportuna debe co-
rresponder a la PGR.
El actual gobierno del Presiden-
te Kuczynski en manifestación de
su intención de dotar y transparen-
tar la autonomía de los procurado-
res públicos designó a la abogada
Julia Príncipe Trujillo como presi-
denta del Consejo de Defensa Jurí-
dica del Estado(9). Pienso que esta
acción del Gobierno constituye una
retribución –mínima– a su valentía
y entereza al enfrentarse a las ma-
fias del crimen organizado durante
los más de doce años que desem-
peñó el cargo de procuradora públi-
ca especializada en delitos de lava-
do de activos y procesos de pérdida
de dominio. La doctora Príncipe,
revelando la necesidad y urgencia
de fortalecer la defensa del Esta-
do mediante la actuación indepen-
diente de sus procuradores, precisó
que “una de las medidas derivadas
de la eventual delegación de facul-
tades legislativas del Congreso al
Ejecutivo será la creación de una
Procuraduría General con carác-
ter de organismo público técnico
69
 SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
descentralizado (…) dicha procura-
duría será un organismo de carác-
ter temporal, el cual existirá hasta
el establecimiento de una Procura-
duría General de la República, con
plena autonomía del Poder Ejecu-
tivo” (Andina, 2016). Esta deci-
sión –saludable, a mi entender y
parecer– fortalecerá el Sistema de
Defensa Jurídica del Estado por
cuanto, entre tanto se apruebe la re-
forma constitucional para crear la
PGR, se contará con un organis-
mo público premunido de indepen-
dencia funcional, administrativa y
presupuestaria.
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la cual debe
transitar la defensa
jurídica del Estado
debe considerar
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