Jurisprudencia Administrativa de Carácter Constitucional PDF

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Jurisprudencia
administrativa de
carácter constitucional
Luis Alberto HUAMÁN ORDÓÑEZ
AV. ANGAMOS OESTE 526 - MIRAFLORES

710-8900 TELEFAX: (01) 241-2323
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JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA
DE CARÁCTER CONSTITUCIONAL
primera Edición
NOVIEMBRE 2010
3,130 ejemplares
© Luis Alberto Huamán Ordóñez

© Gaceta Jurídica S.A.
Prohibida su reproducción
total o parcial
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D.Leg. Nº 822
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA

BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
2010-14862
LEY Nº 26905 / D.S. Nº 017-98-ED
ISBN: 978-612-4081-25-5
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Presentación
El procedimiento administrativo, entendido como el conjunto armonioso

y coherente de pasos destinados a obtener un pronunciamiento de la
Administración a pedido de parte o cuando se obra de manera oficiosa, exige
necesariamente que en dicha secuencia procedimental no se fracture el debido
proceso. Así, para asegurar lo señalado y gestar el citado pronunciamiento
no solo se confunden, a efectos de su configuración, elementos formales
como los plazos y términos, la competencia administrativa, la representación
del administrado, la acumulación de solicitudes, las horas hábiles y un largo
etcétera de institutos del Derecho Administrativo, sino, además, elementos
materiales que dotan de elasticidad y dinámica al esperado pronunciamiento
administrativo. En esta última línea ingresan los principios del procedimiento
administrativo, cuya finalidad es la de lograr que la actuación administrativa
no pierda la línea de la protección del interés público y, amén de lo señalado,
que igualmente se ofrezca una adecuada y veraz garantía de los derechos
e intereses de los particulares en unión de la juridicidad administrativa. Los
principios de todo procedimiento administrativo, resulte ser este general o
especial, se constituyen por ello en el armazón del iter procedimental; son, en
esencia, la línea maestra de la actuación de los poderes públicos, buscándose
con ellos que las actuaciones regladas se cumplan en estricto y, aún más,
que en las actuaciones de corte discrecional no asome la arbitrariedad
estatal. Entonces, los principios consolidan y solidifican la actuación en
el procedimiento administrativo evitando que los pronunciamientos de
las autoridades se afirmen en una mera subsunción normativa generando
antes bien que, enriquecidamente y conforme al constitucionalismo, la
decisión emitida por los agentes públicos sea amén de razonable, racional
y proporcional, igualmente ponderada, descartando la automática aplicación
del frío texto legal.
No obra duda alguna en afirmar que los principios, por su dinamicidad,

refuerzan la idea de un actuar administrativo objetivo, acorde con el entorno
social que se pretende regular evitando que la Administración utilice la ley
y, en general, las normas jurídicas para arremeter desautorizadamente en
contra de los administrados, o si lo hace de manera autorizada, no incurra en
excesos constitutivos de irregularidad gubernativa o, lo que es peor, de claras
vías de hecho administrativas.
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Jurisprudencia administrativa de carácter constitucional
Así, estos llegan a constituirse en el baremo invocado por el ciudadano ante

la arbitrariedad pública; de lo señalado, en esta obra queremos mostrar los puntuales
particulares pronunciamientos de la propia Administración Pública respecto de los
principios del procedimiento administrativo insertos en la Ley Nº 27444, la Ley del
Procedimiento Administrativo General (LPAG). En la actualidad, es imposible llevar a
buen puerto un procedimiento por más especial que este sea en el que no participen,
para su reforzamiento y cabal alineación con la juridicidad, los principios del
procedimiento administrativo: de allí que, en esta obra, se han recogido los principios
del procedimiento administrativo general desde el enfoque no de los Tribunales de
Justicia como de ordinario se estila presentar sino, antes bien, desde la particular
visión de la propia Administración Pública, esto, con la finalidad de que todo
administrado pueda conocer cómo es que los propios entes públicos sostienen sus
propios pronunciamientos –tengan o no la calidad de precedente administrativo–
cuando corren acompañados de la enriquecida garantía principista regulada
pormenorizadamente en el artículo IV del Título Preliminar de la LPAG.
Si recordamos que los poderes públicos, entre los que se encuentran incluida la
Administración, tienen un deber especial de protección de los derechos fundamentales de
la persona y que tal deber se materializa en hacer valer tales derechos frente a agresiones
de los órganos administrativos, llegaremos a la conclusión de que seguir sosteniendo una
visión no constitucional de los principios del procedimiento administrativo es una visión
sesgada y, por ello, fragmentada del Estado Constitucional; de allí es que cobra puntual
relevancia ofrecer una obra donde se recoja los pronunciamientos de las administraciones
públicas que servirán para la orientación del ciudadano respecto de la forma como
viene operando los entes públicos frente al productivo catálogo de los 16 principios del
procedimiento administrativo general que constituyen, en esencia, una objetiva valla al
ejercicio del poder arbitrario así como a la desviación de poder que se presenta en el seno
de nuestras reparticiones públicas.
Finalmente, toca sostener que la recopilación jurisprudencial ofrecida corre

acompañada al final de cada cita de la referencia normativa pertinente. Ello, para poder
seguir la secuencia de la actualidad de los pronunciamientos administrativos citados, los
cuales abarcan temas administrativo-sectoriales variados como producción-pesquería,
energía y minas, tributos, contrataciones públicas, empleo público, Derecho de la
Competencia, etc., así como temas administrativo-generales tales como los de recursos
impugnativos, potestad sancionadora, silencios administrativos, plazos y términos,
nulidad de actos administrativos, nulidad de oficio, entre otros; lo cual genera un conjunto
armónico de jurisprudencia administrativa cuya utilización práctica no puede ser puesta
a duda, más aún tomando en cuenta la gravitante importancia que cada día en el Perú
asume nuestro Derecho Administrativo, hoy más cercano a su constitucionalización y
ya hace mucho alejado de la pura interpretación legal de la ley, en particular, de la ley
administrativa.
EL AUTOR
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1
CAPÍTULO
Principios generales del Derecho.
Conexión con los principios
del procedimiento administrativo
I. Los Principios Generales del Derecho. Puntual y de-

tallada referencia a los principios del derecho ad-
ministrativo recogidos en la LPAG
Respecto de los principios generales del Derecho corresponde
plantear de forma tentativa y oportuna, un concepto de estos, salvo
mejor parecer. Bajo esta inicial premisa se establece a criterio nuestro
que los principios generales del Derecho son pautas generales cuya
utilidad y riqueza consta en la orientación que han de brindar al
momento de interpretar y aplicar las leyes, así como los resultados
en el plano social de ella más aún cuando los efectos de la norma se
traducen en la emisión volitiva de la Administración Pública con el
acto administrativo u otra forma de expresión de los entes de servicio.
En otras palabras, los principios buscan direccionar el desarrollo
de las conductas, tanto públicas (como privadas) derivadas de las
normas jurídicas y, es en tal sentido, que los principios estimados
como sustento axiológico y teleológico del Derecho Administrativo
corren igual suerte, más aún de los que se recepcionan en la norma
general administrativa del Perú, que es la Ley Nº 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General (LPAG).
El legislador ordinario ha previsto, bajo todo lo señalado, en
la LPAG determinados principios a fin de orientar la acción de los
agentes públicos en la producción de decisiones administrativas, dado
que al laborar dentro de potestades regladas como discrecionales,
se corre el riesgo que en un sistema democrático, el obrar público
termine asimilando un proceder alejado de la norma constitucional y
legal como, en general, de las bases axiológicas del sistema jurídico.
En general, los principios permiten, en un Estado Constitucional
de Derecho, el seguimiento democrático de la actuación del poder
estadual por parte del propio ciudadano; dado que, desde el ejercicio
inobjetable del poder, se puede llegar a perder de vista la realidad
por la cual los derechos fundamentales están por sobre todas las
cosas, siempre y cuando esto se ajuste a una lógica de racionalidad,
razonabilidad y proporcionalidad y respetando no solo valores
individuales como se daba en el Estado Liberal de Derecho sino
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también los propios de la pertenencia a un grupo social, idea desarrollada en el contexto

de un Estado Social y Democrático de Derecho: Tales principios sirven para medir la
dirección de las acciones que sigue la totalidad de las Administraciones Públicas en
lo que se refiere medularmente al debido procedimiento administrativo, así como
a su producto, cual es el acto administrativo; como, de la misma manera, ayudan
a verificar la potencialidad del principal mecanismo conclusivo del procedimiento
representado por los silencios administrativos, que pueden ser negativo o “ficción
de efectos procesales” destinado a esperar un pronunciamiento nuevo, supeditado
a la apertura de las compuertas de los recursos impugnativos o en el mejor de los
casos, asegurar el camino para acudir a la judicatura, como el positivo o “ficción
de efectos sustantivos”, desde el cual queda aprobado lo que es materia del derecho
o interés legítimo alegado ante la Administración Pública si ha transcurrido el
plazo de pronunciamiento de las entidades gubernamentales, pero no consta una
respuesta expresa, cierta y escrita; figuras ambas de medular detalle en la norma
general administrativa, pues son las maneras de mayor uso en que la Administración
exterioriza sus decisiones para incidir positiva como negativamente, según sea el
caso, sobre los ciudadanos.
A contraparte, estos mismos principios sirven a todo ciudadano que como
administrado se acerca al Estado en su rol de Administración Pública, para que al activar
el íter administrativo pueda conocer el rumbo de las actuaciones públicas activadas por
un derecho alegado o un interés legítimo del que goza.
Y esto por el simple hecho de que los principios son la columna vertebral, el
armazón de un procedimiento que no responde a una estructuración de satisfacción
formal con la exigencia de la finalidad pública y demás requisitos de validez del acto
administrativo1, sino que requieren una estructuración material, otorgada desde los
principios que han de guiar el procedimiento. Así se ha previsto, sin que el orden en
el que los consignemos revele primacía del uno sobre el otro, principios como el de
la legalidad de la Administración (juridicidad), verdad material, impulso de oficio,
1 Artículo 3 LPAG.- Requisitos de validez de los actos administrativos: “Son requisitos de validez de los
actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o
cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que
pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cues-
tiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan
las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubierta-
mente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública
distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera
discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y con-
forme al ordenamiento jurídico.
5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del
procedimiento administrativo previsto para su generación”.
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Principios generales del Derecho y del Procedimiento Administrativo
debido procedimiento, razonabilidad, predictibilidad, entre otros, invocados para regir

el procedimiento administrativo de manera pulcra y conforme al Derecho asegurando la
racionalidad de las decisiones públicas.
Dicha lista, como se afirma en la misma norma procedimental general peruana,
no resulta de aplicación taxativa o númerus clausus sino, antes bien, en defensa de los
derechos constitucionales del administrado no cabe utilizar ni hacer una interpretación
restrictiva de ella pues es una lista pro homine. Tal pues, como estamos señalando en el
título que fundamenta esta parte del análisis, nuestro legislador administrativo ha recogido
para la LPAG principios normativamente promovidos a fin de que el administrado
pueda hacer valer su alta condición de persona en la tutela de sus intereses legítimos y
derechos que le asisten. En la doctrina, los principios del procedimiento administrativo
aseguran un actuar destinado a los demás, asumiendo por función, la realización de
actividades en pro de otros y no de sí mismo. Entonces, los principios de la LPAG, al
decir de TASSANO VELAOCHAGA “(…) guían la actuación de la Administración y que
sirven de parámetro interpretativo necesario de las demás normas administrativas, lo que
constituye una novedad en nuestro ordenamiento jurídico y tiene por finalidad acentuar
el carácter servicial de la Administración Pública”2. Una interpretación constitucional de
los principios del procedimiento administrativo es la necesaria en un Estado de Derecho
donde se busca la coordinación entre el interés general y los derechos fundamentales del
administrado.
Por tanto, las normas previstas en el Título Preliminar de la LPAG, han de enlazarse
en el marco del Estado Constitucional de Derecho sobre la supremacía aplicativa de la
Constitución y de los derechos fundamentales y junto a esto, la identificación del Derecho
Administrativo constitucionalizado. Antes de pasar al estudio jurisprudencial de los
principios del procedimiento insertos en la LPAG debemos afirmar que los principios
que podemos identificar en la ley general son los únicos que regulan el desarrollo
procedimental. De allí que sea la misma LPAG la que advierta que la norma que contiene
tales principios según el tenor del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG, se sustenta
fundamentalmente en los principios contenidos en su texto, además de la vigencia de
otros de la rama del Derecho Administrativo como, por ejemplo, el de la interdicción de
la arbitrariedad, buena administración, etc.
Visto el enlace entre los principios generales del Derecho y los de uso en la rama
jurídica estamental, que es representada por el Derecho Administrativo, procedamos a
internarnos en la interpretación jurisprudencial realizada por los mismos órganos de la
Administración cuando se trata de resolver el caso concreto en unión del interés público
en el orden en que dichos principios se encuentran regulados en la línea preliminar de la
LPAG.
2 TASSANO VELAOCHAGA, Eberth: “La nueva Ley de Procedimiento Administrativo General y su importancia
para el desarrollo de las actividades de los particulares”. En: Revista Bibliotecal. Año 3, Nº 4, 4ª edición, Co-
legio de Abogados de Lima, Lima, marzo de 2002, p. 396.
9
2
CAPÍTULO
Principio de legalidad (juridicidad)
en sede administrativa
I. El principio de legalidad de la Administración Pú-

blica. El poder absoluto frente a la construcción
y afianzamiento de la categoría del ciudadano
como contrapeso al ejercicio abusivo y tiránico
del poder regio
Con anterioridad a la Revolución Francesa no se puede hablar
con toda propiedad, todavía, de la existencia de la Administración
Pública, es decir de un ente que desde el Estado tiene por obligación
la satisfacción del interés general a tal punto que el mismo GARCÍA
DE ENTERRÍA, administrativista español, termina precisando que
la Administración Pública es hija directa de la Revolución de los
franceses. Antes de 1789 no se percibía, aún más, una actuación desde la
Ley y el Derecho como se estila en la actualidad del desenvolvimiento
público, sino un obrar desde el cual las decisiones de interés de la
población venían coronadas por pronunciamientos absorbidos por
el poder e intereses mezquinos, cuyo radio de acción presentaba una
fuerza, aunque encubierta, de un uso mercantilizado del poder3. Lo
que se estilaba denominarse como Ley no eran más que disposiciones
incoherentes, desde las cuales la característica de lo abstracto en
cuanto requisito de satisfacción en la producción normativa, por
ejemplo, no se llegaba a notar. El mandato del legislador no obraba
como un mandato objetivo, impersonal, sino antes bien, identificando
a determinados sujetos como beneficiarios o desfavorecidos con el
ejercicio del poder regio siendo, como es lógico aceptar, los beneficios
para las clases pudientes cuya conexión de sangre o pecuniaria con la
realeza era próxima y lo perjudicial para el pueblo.
Al 14 de julio de 1789, es decir ya más de 200 años, los
revolucionarios afirman la construcción del concepto de ciudadano,
para alegar una válida imposición al poder absoluto de los Monarcas.
3 Dicho sea de paso, esta fuerza fue la que alimentó la desconfianza en la intervención
de los jueces en el quehacer administrativo y que terminó coronando al proceso
contencioso-administrativo francés como un procedimiento al interior de la propia
Administración Pública; y que aún en lares sudamericanos ha convertido la total
desconfianza de los agentes públicos en el Poder Jurisdiccional en un “dogma”.
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Es verdad que esta idea corría con anterioridad a la Revolución Francesa, a fin de
establecer nexos de conexión en las relaciones comerciales inter privatos propias del
Derecho Privado sobre la base del dogma de la autonomía de la voluntad en oposición
a las relaciones derivadas del señor del feudo con sus siervos y clientes, mas su uso en
mayor dimensión vino a convertirse, en la escena insurrecta de fines de 1700, en un
mecanismo desde el cual operaba un sentimiento de identificación frente a la nobleza y a
su cúmulo de poderes y subsecuentes beneficios.
Esta categoría se convierte así en la bandera de quienes llevan la batuta de cuestionar la
falta de lógica entre un poder otorgado por Dios y su ejercicio tiránico e injusto.
Los contemporáneos de dicha época no llegaban a comprender esa increíble alianza
entre poder y arbitrariedad y en esto contribuyeron los pensamientos de ROUSSEAU,
el propio MONTESQUIEU (aún en su condición de noble) y los pensadores ilustrados
como DIDEROT y VOLTAIRE por citar los principales, mas no los únicos: No se
cuestionaba en sí el poder divino sino la inconsistencia de uso pues, si Dios es toda
perfección, no cabía verificar como válido en el plano de la realidad diaria que la
arbitrariedad, la tiranía y la ausencia de objetividad eran componentes de la natural
delegación terrenal de esa fuerza imponente. Es en este momento que la idea de un
poder personal no da para más y termina cediéndose paso al mandato impersonal y
abstracto representado por la legalidad.
II. La volontè generale en la construcción de la ley y la génesis del

principio de Legalidad en la actuación de la Administración Pública
como título habilitante de su poder
A despecho de un gobierno de hombres, los padres de la Revolución Francesa
concibieron a la ley como la forma por la cual habría de regirse el desarrollo del ejercicio
del poder, pues con la experiencia anterior a 1789, un ejercicio personal del poder era
pretexto de decisiones que se destinaban sin causa y justificación formal, razonable y
menos aún proporcional, de forma frontal, a la colisión con los derechos del ciudadano. Al
concepto de la delegación sacra del poder, los revolucionarios responden con la llamada
voluntad general, generada a su vez del contrato social, un acuerdo en pro de la defensa
y protección de los bienes de la persona y de ella misma, aceptando la libertad civil o
convencional a cambio de la libertad natural.
La volontè generale es a partir de aquí, el nuevo orden sistemático de la vida del
ciudadano para hacer frente al poder absoluto; a su vez se convierte en el fundamento de
la ley, asumida como forma objetivizada del ejercicio del poder.
Impone el creador de la voluntad general, ROUSSEAU, que la libertad de los
privados se encuentra limitada por ella. Con este sentido, los revolucionarios convienen
en dotar al Parlamento del poder creativo de la ley. Pero, ¿por qué el Parlamento?
Simplemente por un tema de visión práctica: Esta institución era, la que a lo largo del
ejercicio del poder del Monarca, habíase constituido como inexpugnable fortaleza frente
a la arremetida de las decisiones regias. El que su constitución fuese variopinta, al abarcar
desde altos representantes de la nobleza francesa como comerciantes y demás integrantes
12
Principio de legalidad en sede administrativa
de la ciudad, no era un obstáculo para el francés promedio y luego para el europeo

continental estimar que era este un órgano de poder confiable.
Se origina la sinonimia Ley-Parlamento: La voluntad general al ser instrumento
de legitimación dado por los ciudadanos, genera que la ley sea un mandato desde el
cual, se pueda exigir obediencia por parte de las autoridades a la población y ella
acatar sus mandatos, caso contrario tiene abierta la posibilidad de la desobediencia
civil. La explicación para la naciente Administración Pública es que, sin ley no puede,
simple y llanamente, actuar. Si el mandato del legislador es dotar a los entes públicos
de un actuar destinado a servir, debe, en consecuencia, programar la actividad con un
mandato anterior a la ejecución de lo ordenado por él: Ley previa se constituye en límite
desde el cual es posible de concebirse la ejecución del mandato legislativo. El Parlamento
termina, consecuentemente, desplazando al Rey en el ejercicio del poder. No más se
acude a un gobierno de los hombres, al asumir a la ley parlamentaria como garantía de
buen gobierno. Con estos antecedentes empieza el reino de la ley formal, es decir de la
ley producto de la actividad parlamentaria. Con el transcurso del actuar de los poderes
públicos, se ha ido cuestionando desde diversos frentes, el poderío de la ley en sentido
formal puesto que en nombre de ella, en otras palabras en una interpretatio a rajatabla
de esta, se llega a la lesión de los derechos de la persona. Entra a tallar ahora ya un
nuevo desplazamiento, esta vez en desfavor del Parlamento y de su producto asumido
como norma del más alto rango; desplazamiento realizado por un cuerpo de irradiante
influencia cual es la Constitución, para hacer frente a los excesos del poder de autotutela
de la Administración Pública cuando en virtud del poder de policía se imponen ex lege
mandatos restrictivos a la vida ciudadana: El apartamiento de la ley parlamentaria
cede paso a los llamados derechos fundamentales, cuya generación es anterior
al Estado, al estar dotados de una base que reconoce al individuo como pilar del
sistema todo. Entonces, la vieja alegación de sujeción de la labor administrativa a la
pura legalidad va perdiendo espacio en comparación con el nuevo frente respaldado
desde la sujeción de la Administración Pública al Derecho, ingresando al mundo del
principio de juridicidad que representa una legalidad ya no sometida a sí misma
sino, antes bien y con todo detalle, a la Constitución para, solamente así, legitimar
toda actuación de los poderes públicos.
III. El principio de legalidad (juridicidad) en la jurisprudencia admi-

nistrativa
3.1. La legalidad, en cuanto principio del procedimiento administrativo, exige

de la actuación administrativa el actuar conforme a la Constitución, la Ley
y el Derecho
De cara a temas de energía y minera, la jurisprudencia administrativa del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía4 es clara respecto del principio de legalidad con el
que toca actuar a las dependencias administrativas, exigiendo el respeto a la Constitución,
4 En la actualidad bajo el nombre de OSINERGIM: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.
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la Ley y el Derecho tal como ha sido el accionar del OSINERG al establecer las tarifas y
compensaciones para los Sistemas Secundarios de Transmisión de Energía Eléctrica (SST)
pues como ya se ha reconocido en los actos administrativos expedidos por el Organismo
Regulador que son materia de cuestionamiento5, han sido consecuencia directa del
procedimiento llevado a cabo por el OSINERG en las últimas regulaciones, de modo tal
que se ha respetado las disposiciones legales y reglamentarias establecidas (Resolución de
Consejo Directivo Nº 135-2004-OS/CD; Consejo Directivo del Organismo Supervisor
de la Inversión en Energía).
Se señala entonces que OSINERG, como autoridad administrativa, debe ceñirse a las
facultades que le han sido atribuidas tal como lo establece el principio de legalidad, que
implica una obligatoria relación de causalidad entre las actuaciones de la Administración
Pública y las normas legales, en virtud de la cual las funciones, competencias y actos
de aquella deben ser consecuencia de lo establecido en estas (Resolución de Consejo
Directivo Nº 135-2004-OS/CD; Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la
Inversión en Energía).
De este modo, la Administración únicamente está facultada para hacer lo que
una ley expresa le autoriza y que tenga por objeto alcanzar los fines enunciados en la
normativa (Resolución de Consejo Directivo Nº 135-2004-OS/CD; Consejo Directivo
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía), tal es la importancia de este
principio del procedimiento administrativo que el artículo 10 de la Ley Nº 27444, la Ley
del Procedimiento Administrativo General (LPAG) sanciona con la figura de la nulidad
de pleno derecho, la generación de aquellos actos administrativos que tengan algún
defecto en su conformidad o, en todo caso, hayan sido emitidos prescindiendo de alguno
de los requisitos de validez necesarios para su existencia y más aún de aquellos que
contravengan la Constitución, las Leyes y demás normas reglamentarias (Resolución de
Referencia normativa
Artículo 2,2 Constitución Política de 1993: Derechos fundamentales de la

persona. Igualdad ante la ley.
Artículo 60, tercer párrafo, Constitución Política de 1993: Principio de

subsidiariedad. Tratamiento legal igualitario entre la actividad empresarial
pública o privada.
5 Se trata de las Resoluciones de Consejo Directivo OSINERG Nº 071-2004-OS/CD y OSINERG N° 072-2004-

OS/CD a través de las cuales se aprobaron, entre otros puntos, las tarifas y compensaciones así como sus
fórmulas de actualización del Sistema Secundario de Transmisión de las empresas Red Eléctrica del Sur
S.A., Interconexión Electrica ISA PERÚ S.A., Red de Energía del Perú S.A., Enersur S.A., Edelnor .S.A,
Luz del Sur S.A.A., Electroandes S.A., Electro Sur Medio S.A.A, Electro Norte S.A., Electro Nor Oeste S.A.,
Electro Norte Medio S.A., Electro Centro S.A., Eteselva S.R.L. y Edegel S.A.A. así como de quienes no pre-
sentaron propuestas específicas ni estudios particulares; tarifas y compensaciones vigentes a partir del 1 de
mayo de 2004.
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Artículo 70 Constitución Política de 1993: Derecho de propiedad. Inviolabilidad,

garantía y ejercicio en armonía con el bien común.
Artículo 139,3 Constitución Política de 1993: Principios de la Administración de
Justicia. Observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva.
Artículo IV, 1,1.1. Título Preliminar Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General: Principios del procedimiento administrativo. Principio
de legalidad.
Administrativo General: Principios del procedimiento administrativo. Debido
procedimiento.
de verdad material.
Artículo 3,4 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:
Requisitos de validez de los actos administrativos. Motivación.
Rectificación de errores. Efecto retroactivo de la modificación de los errores
aritmético y numérico.
Facultad de contradicción. Imposibilidad de impugnar actos administrativos que
son reproducción de otros anteriores con carácter firme, ni de aquellos que han
quedados consentidos, por su no impugnación.
Artículo 6 Decreto Supremo N° 054-2001-PCM, Aprueban el Reglamento
General del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía, OSINERG:
Principio de no discriminación.
Principio de transparencia.
Principio de imparcialidad.
3.2. El principio de legalidad se constituye en una medida de valoración de la

actividad administrativa, no solamente cuando se trata de permitirle algo al
ciudadano, sino también cuando se advierta la limitación de derechos de
los administrados
INDECOPI a través de la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal (SDC)
ha procedido a realizar la evaluación de medidas administrativas en la limitación de
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derechos del administrado y su interrelación innegable con el principio de legalidad de

la actuación de los entes administrativos. En un precedente de observancia obligatoria,
a propósito de denuncia iniciada por el administrado-empresa Inversiones La Merced
S.A. en contra de la Municipalidad Provincial de Trujillo (MPT) y su alcalde, la SDC
señala que para evaluar si aquellas exigencias impuestas por las entidades integrantes
de la Administración Pública, incluso aquéllas del ámbito municipal o regional que no
establecen tributos, constituyen barreras burocráticas que limitan ilegal o irracionalmente
el libre acceso al mercado, se seguirán los criterios interpretativos siguientes: En
primer lugar, la Comisión (o la Sala en su caso) evaluará la legalidad de la medida
administrativa cuestionada, con la finalidad de determinar si esta ha respetado las
formalidades y procedimientos establecidos por las normas aplicables al caso concreto
y, asimismo, si encuadra dentro de las atribuciones y competencias conferidas a la
autoridad correspondiente.
Para efectos del análisis de legalidad, cuando la exigencia cuestionada proviene
de la aplicación de una norma jurídica expedida por alguna entidad integrante de la
Administración Pública, la Comisión tiene el deber de valorar la legalidad de dicha norma
a efectos de emitir un pronunciamiento para el caso concreto.
En segundo término, se analizará la racionalidad de la exigencia impuesta, teniéndose
en cuenta los siguientes aspectos:
a) El denunciante debe aportar elementos de juicio razonables acerca de la posible
existencia de una barrera burocrática irracional que podría impedir u obstaculizar
el acceso o la permanencia de los agentes económicos en el mercado, ya sea:
(i) Cuando se establece tratamientos discriminatorios.
(ii) Cuando se carece de fundamentos: medidas arbitrarias.
(iii) Cuando resulte excesiva en relación a sus fines: medidas desproporcionadas.
De existir indicios razonables acerca de la existencia de una barrera burocrática
irracional, la Comisión requerirá a la autoridad administrativa para que acredite
la racionalidad de la exigencia cuestionada.
b) En tal sentido, la entidad denunciada tiene la carga de probar ante la Comisión:
(i) El interés público que justificó la medida impugnada y los beneficios para
la comunidad que se esperaban obtener con ella.
(ii) Las cargas o restricciones impuestas sobre los administrados eran adecuadas
o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretendía alcanzar.
(iii) La existencia de elementos de juicio que permiten arribar a la conclusión,
en términos generales, que la exigencia cuestionada era una de las opciones
menos gravosas para los interesados, en relación con las demás opciones
existentes para lograr el fin previsto.
c) Sobre la base de los elementos de juicio aportados por la entidad denunciada,
corresponde a la Comisión efectuar un balance de los costes privados que se
derivan de la exigencia cuestionada, frente a los posibles beneficios públicos
previstos, a fin de determinar la racionalidad de la medida (esto es, si se
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encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no generaba

tratos discriminatorios).
Debiendo recordarse que, dado que las exigencias impuestas sobre los agentes
económicos generan sobrecostos para el funcionamiento del mercado, corresponde a
la entidad denunciada probar la racionalidad de las cargas o restricciones establecidas
(Resolución N° 182-97-TDC; Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de
Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual).
Artículo 192,4 Constitución Política de 1993: Fines y atribuciones de los

Gobiernos Regionales. Regulación y otorgamiento de autorizaciones, licencias y
derechos sobre los servicios públicos bajo su cargo.
Artículo 10,5 Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (derogada por

la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades): De la competencia de las
Municipalidades. Regulación del transporte colectivo, la circulación y el tránsito.
Artículo 73, 2,2.2. Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades:

Competencias y funciones específicas de los Gobiernos Locales. Materias de
competencia municipal. Servicios públicos locales. Tránsito, circulación y
transporte público.
Artículo 69,1 Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (derogada

por la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades): Funciones de las
Municipalidades en materia de transporte colectivo, circulación y tránsito.
Regulación del transporte urbano y otorgamiento de licencias o concesiones
correspondientes de conformidad con normas reglamentarias.
Artículo 9,18 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Concejo

Municipal. Atribuciones. Aprobación de entrega de servicios públicos municipales
a través de concesiones.
Artículo 33 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Gestión

Municipal. Otorgamiento de concesión.

Competencias y funciones específicas. Tránsito, vialidad y transporte público.
Funciones específicas exclusivas de las Municipalidades Provinciales. Regulación
normativa del transporte público y otorgamiento de licencias o concesiones de
rutas para el transporte de pasajeros.

Competencias y funciones específicas. Tránsito, vialidad y transporte público.
Funciones específicas exclusivas de las Municipalidades Provinciales.
17
Otorgamiento de autorizaciones y concesiones para la prestación del servicio

público de transporte provincial de personas en su jurisdicción.
Artículo 36,1 Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (derogada por

la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades): Del Concejo Municipal.
Regulación del transporte colectivo, la circulación y el tránsito como parte de sus
atribuciones.
Artículo 81, 2,2.1. Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Competen-

cias y funciones específicas. Tránsito, vialidad y transporte público. Funciones
específicas compartidas de las Municipalidades Provinciales. Control del efectivo
cumplimiento de las normas de tránsito y las de transporte colectivo con el apoyo
de la Policía Nacional.
Artículo 109 Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (derogada por la

Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades): De las disposiciones munici-
pales sanciones y recursos de impugnación. De las disposiciones municipales.
Ejercicio de las funciones de gobierno a través de Ordenanzas, Edictos y Acuerdos
y de las funciones administrativas a través de Decretos y Resoluciones por parte de
los Concejos Municipales. Ejercicio de las funciones ediles de los Alcaldes a través
de Decretos y Resoluciones.
Artículo 39 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Normas

Municipales. Ejercicio de funciones de gobierno a través de ordenanzas y acuerdos
y de los asuntos administrativos concernientes a su organización interna a través
de resoluciones de concejo de los Concejos Municipales. Ejercicio de las funciones
ejecutivas de gobierno del Alcalde a través de decretos de alcaldía y de resoluciones
de alcaldía para resolver asuntos administrativos a su cargo. Uso de resoluciones
y directivas de las Gerencias para resolver aspectos administrativos a su cargo.
3.3. La legalidad administrativa trae consigo, como consecuencia de la habilita-

ción legal del actuar o del omitir administrativo que, solamente vía regula-
ción legal pueda realizar la Administración las actividades que interesan a
lo público:
La precisión de la Administración especializada en materia de energía y minería, el
Organismo Supervisor en Inversión de la Energía y Minería (Osinergmin) a razón de un
pedido de reconsideración en contra del acto administrativo contenido en la Resolución
de Consejo Directivo OSINERGMIN N° 101-2009-OS/CD6, recurso interpuesto por
el administrado Empresa de Transmisión Eléctrica Centro Norte S.A. (Etecen), acto
6 En esta decisión administrativa del 15 de junio de 2009, el OSINERGMIN resolvió en su parte resolutiva, fijar
en S/. 1,021.545 (un millón veintiún mil quinientos cuarenta y cinco y 00/100 nuevos soles) la compensación
que Electro Sur Medio S.A.A. debía pagar a Etecen S.A. por el uso en el período comprendido entre los
meses de febrero de 1994 al de agosto de 2002, de las Celdas de Salida de las líneas L-603 y L-605 de la
subestación Independencia, L-623 y L-624 de la subestación Ica, L-630 de la subestación Marcona y por la
parte que le corresponde por el uso de la Celda de Salida de la línea L-604 de la subestación Independencia.
18
administrativo mediante el cual se fijó la compensación que Electro Sur Medio S.A.A
debe pagar a Etecen por el uso de las Celdas de Salida de diversas subestaciones eléctricas;
siendo que en dicho recurso, el administrado impugnante solicitaba la declaratoria de
nulidad de la citada decisión emitida por el Consejo Directivo del Osinergmin sustentando
su reclamo en la afectación de su derecho al debido proceso en sede administrativa.
Para Etecen, un procedimiento referido a la determinación del monto de las
compensaciones tiene la condición de naturaleza trilateral al provenir de un procedimiento
de solución de controversias.
Siendo así, éste como todo procedimiento debe contemplar las garantías para los
administrados que se observan en este tipo de procedimientos (Resolución de Consejo
Directivo Osinergmin N° 151-2009-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería). Una de esas garantías se concretiza en
la exigencia del cumplimiento del principio de legalidad en el procedimiento. Al respecto,
la jurisprudencia del Osinergmin en cuanto al principio de legalidad y el ejercicio de
potestades administrativas determina que, el primero, esto es el principio de legalidad de
la Administración consiste en que toda acción administrativa se presenta como el ejercicio
de un poder atribuido previamente por la Ley y delimitado por esta; es decir, que sin
una atribución legal previa de potestades, la Administración no puede actuar; potestades
atribuidas a la administración por la Ley entendidas como poderes instrumentales de
actuación genéricos y distintos de las competencias, que constituyen un sentido más
restringido que el de potestad, ya que son una parte o medida de la misma asignada a un
determinado órgano de la Administración (Resolución de Consejo Directivo Osinergmin
N° 151-2009-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería).
Al emitirse una decisión de fondo declarando no ha lugar el pedido de nulidad, la
Administración resolutora precisa en su decisión que la potestad de resolver conflictos
corresponde exclusivamente a los Cuerpos Colegiados y al Tribunal de Solución
de Controversias (TSCo.), estando materializado dicho poder en procedimientos
especiales de naturaleza trilateral, procedimientos en los que la Administración actúa
como instructor de la causa y teniendo en cuenta todo lo alegado por las partes en el
procedimiento y la normativa vigente, emite su decisión observando además de los
principios de transparencia, debido procedimiento, motivación7, entre otros, el de legalidad
(Resolución de Consejo Directivo Osinergmin N° 151-2009-OS/CD, Consejo Directivo
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería), el cual guarda un
contenido exteriorizado en la noción de competencia, la que deriva de la necesidad de
distribuir las funciones en el seno de las organizaciones en razón a las características
propias y finalidades de estas últimas; por lo tanto, las competencias recaen sobre
sectores materiales más concretos, es decir, las potestades se reparten entre los órganos
7 En esta resolución, Osinergmin dota a la motivación de la condición de principio de procedimiento; esto es

de interés al ser ésta un elemento de validez de todo acto o, en general, actuación de corte administrativo.
Empero, no debe perderse de vista que el legislador de la LPAG le ha otorgado rango de elemento básico de
la configuración de un acto administrativo y no de principio procedimental.
19
de la administración de modo concreto y específico, determinándose de esta forma la

competencia de cada órgano. Aplicando lo señalado al caso especifico de Osinergmin,
tenemos que este organismo ejercita dos potestades administrativas, que son: la de fijar
tarifas y la de resolver conflictos; la primera, que se identifica con la función reguladora,
es de competencia exclusiva del Consejo Directivo, la cual se ejerce observando la
norma de transparencia y simplificación de los procedimientos regulatorios de tarifas;
mientras que la segunda, es de competencia exclusiva de los Cuerpos Colegiados y del
TSCo. de Osinergmin, en primera y segunda instancia respectivamente (Resolución de
Consejo Directivo Osinergmin Nº 151-2009-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería).
procedimiento.
Artículo 219 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Procedimiento trilateral.

Marco legal del procedimiento trilateral.

Inicio del procedimiento trilateral.

20
3
CAPÍTULO
Principios del debido
procedimiento administrativo
I. El debido proceso como parte de los principios de

todo procedimiento administrativo general o especial
Antes que nada, el debido proceso al igual que el principio
regulado de inicio para la labor de la judicatura en el artículo 139,3 de
la Constitución que nos rige8 se configura de la misma manera como un
derecho de todos los ciudadanos para acceder a un minimun de justicia
ante los Tribunales, como fue entendido en sus inicios. No obstante,
nuestro Tribunal Constitucional en unión de la doctrina nacional ha
ido construyendo paso a paso, desde instrumentos internacionales
de defensa de derechos de la persona, la elasticidad del derecho al
debido proceso a través de varias de sus sentencias, extrayendo una
oportuna interpretación constitucional de la institución a ámbitos no
necesariamente judiciales como desde un inicio así era entendido
conforme al expreso texto de la Constitución vigente, haciendo un
puntual y meritorio abandono de la lectura literal de la norma suprema.
El debido proceso constituye, de recibo, en un derecho fundamental
del cual se desprenden otros derechos interrelacionados: tal es el caso,
entre otros, del derecho de defensa y el derecho a probar, que aseguran
un actuar objetivo cuando se trata de impartir justicia; esta lógica
elástica no se queda solamente en lo judicial sino que se traslada al
ámbito administrativo, generando el derecho al debido proceso en sede
gubernativa.
La aportada elasticidad viene siendo orquestada auspiciosamente
por un sinnúmero de decisiones supremas de la Curia de la Ley
Fundamental peruana como son, entre otras, las STC Nº 0091-2005-PA/
8 Artículo 139,3 Constitución 1993: “Son principios y derechos de la función jurisdic-

cional:
(…)
La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional.
Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni
sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por
órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto,
cualquiera sea su denominación (…)”.
21
TC9, STC Nº 8605-2005-AA/TC10, STC Nº 05085-2006-PA/TC11 por citarse las más

recientes; ello, sin perjuicio de las que anteriores a ellas asumen la tesis de que la
apelación a la garantía del debido proceso, hasta entonces entendida a lo judicial, es
también ajustable a la relación procedimental administrado-Administración Pública,
es decir, igualmente es una garantía pasible de ser reivindicada en el procedimiento
administrativo que ha sido seguido por la propia Administración Pública en sus decisiones
enmarcadas en actos administrativos: Respecto de lo netamente administrativo que es
lo que nos interesa, el debido proceso pasa a ser entendido como un procedimiento
administrativo debido si cumple no solo con los pasos formales necesarios a este, o
sea el iter procedimental, sino al mismo tiempo cuando se percibe en él, un mínimo
de justicia material.
En la doctrina, el concepto de debido procedimiento administrativo encarna en palabras
del administrativista nacional HUAPAYA TAPIA: “(…) la aplicación del contenido del
derecho al debido proceso en el ámbito de los procedimientos administrativos, es decir,
en el escenario formal de la función administrativa”12. Será así que al hacer la invocación
de este principio, se asegura la no arbitrariedad en el uso del poder público respecto al
procedimiento administrativo llevado por el particular ante la Administración Pública.
Entrando a la norma pertinente, cual es la LPAG, esta pone de manifiesto en su artículo
IV,1.1.2., que todo administrado goza de todos los derechos y garantías inherentes al
debido procedimiento administrativo, derecho materializado en la posibilidad de que el
peticionante exponga sus argumentos o razones ante la Administración Pública; pueda,
asimismo, ofrecer y producir las pruebas necesarias y pertinentes para el mejor sustento o
solución de su pedido o reclamo y, asimismo, engloba el derecho a obtener una decisión
motivada y fundada en Derecho, una decisión claramente jurídica, alejada de toda
arbitrariedad. Aún más, la LPAG rescata que la institución del debido procedimiento
administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo, tesis legislativa
que refuerza la especial relevancia de este derecho del administrado y que rescata la
naturaleza especial o estamental que implica su uso en una sede que no es la judicial,
en una sede donde dos sujetos impares (uno: el ciudadano; el otro: la Administración)
sostienen desde una particular relación jurídica, sus posiciones; y sin perjuicio de lo antes
señalado, el que la regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable solo en
cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
Para el caso del procedimiento administrativo entendido desde la propia LPAG como
el conjunto de actos y diligencias gestionados ante las entidades, conducentes a la emisión
de un acto administrativo que conduzca efectos jurídicos individuales o individualizables
9 STC Nº 0091-2005-PA/TC: Huaroto Palomino vs. Facultad de Medicina de la Universidad Nacional San Luis
Gonzaga de Ica.
10 STC Nº 8605-2005-AA/TC: Engelhard Perú S.A.C. vs. Ministerio de Economía y Superintendencia Nacional
de Administración Tributaria.
11 STC Nº 05085-2006-PA/TC: Los Álamos Machines Investment S.A. vs. Tribunal Fiscal.
12 HUAPAYA TAPIA, Ramón A.: “¿Cuáles son los alcances del derecho al debido procedimiento administrativo
en la Ley del Procedimiento Administrativo General?”. En: Actualidad Jurídica, T. 141, Gaceta Jurídica S.A.,
agosto 2005, p. 180.
22
Principios del debido procedimiento administrativo
sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados13, resultan de innegable

aplicación las garantías del debido proceso en sede administrativa, garantías destinadas
a asegurar la tutela del administrado consistentes medularmente en la exposición de los
argumentos del administrado, el ofrecimiento y producción de pruebas y la motivación de
las decisiones administrativas.
II. El principio del debido procedimiento en la jurisprudencia admi-

nistrativa:
2.1. En un procedimiento administrativo disciplinario se debe cuestionar las de-

cisiones de gravamen, en uso del ejercicio del derecho al debido procedi-
miento, a través de recursos impugnativos y no con una simple corrección
Habiendo sido materia de sanción por el Consejo del Notariado (CN) un administrado-
notario, este presenta una solicitud de corrección del acto administrativo, merced al cual se
dispone sancionarle, solicitud de corrección en cuyo texto denuncia la falta de motivación
en los fundamentos fácticos de la decisión administrativa por la que se dispone abrirle
proceso disciplinario14, cuando en realidad debía cuestionar dicha decisión agraviante a
sus intereses con el uso de los recursos impugnativos precisados en la LPAG.
El CN determina que, en su calidad de Tribunal de Apelación, conforme a su norma
especial y, de modo supletorio a las normas pertinentes de la LPAG, no procede recurso
de apelación.
Aún más, este tribunal administrativo sostiene en su decisión que la alegación del
administrado-notario respecto de la falta de motivación fáctica como causal de nulidad
por la alegada vulneración del debido procedimiento no puede realizarse a través de una
mera solicitud de corrección, ya que tratándose de un procedimiento administrativo la
institución del debido proceso en sede gubernativa se rige por los principios del Derecho
Administrativo (Resolución del Consejo del Notariado Nº 006-2008-JUS-CN; Consejo
del Notariado) y no por las de la normativa procesal civil a la que cabe acudir no en
cualquier caso sino de modo supletorio siempre y cuando se advierta su compatibilidad
con el régimen administrativo (Resolución del Consejo del Notariado Nº 006-2008-JUS-
CN; Consejo del Notariado).
Si el administrado-notario quería formular la corrección o, en todo caso, la
rectificación de algún error o concepto oscuro presente en el acto administrativo debía
realizarlo a través del uso del artículo 201 de la norma procedimental general, puesto
que a través de esta norma es procedente la rectificación de errores cuando estos versen
en errores materiales o aritméticos en los actos administrativos, siempre que no se altere
13 Artículo 29 LPAG.-Definición de procedimiento administrativo: “Se entiende por procedimiento adminis-

trativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto
administrativo que conduzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o
derechos de los administrados”.
14 El acto administrativo merced al cual se le abre procedimiento administrativo disciplinario de corte notarial
consta en la Resolución N° 01-2006-JD-CNCMD, acto administrativo que al ser apelado generó la Resolución
N° 003-2008-JUS-CN, materia de pronunciamiento jurisprudencial, contra la cual presente el administrado
dicha corrección.
23
lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión (Resolución del Consejo del

Notariado Nº 006-2008-JUS-CN; Consejo del Notariado); de lo señalado, no resulta
aplicable al procedimiento administrativo el artículo 407 del Código Procesal Civil (CPC)
puesto que de acuerdo a la regulación del principio del debido procedimiento, dicha
institución se rige por los principios del Derecho Administrativo (Resolución del Consejo
del Notariado Nº 006-2008-JUS-CN; Consejo del Notariado): No corresponde, pues,
que a través de la figura de la corrección regulada en el CPC, se pretenda la modificación
o la alteración sustancial de la decisión administrativa de gravamen más aún cuando
tampoco se encuentra acreditada la alegada falta de motivación, procediendo pues el CN
a declarar no ha lugar la solicitud de corrección formulada por el administrado.
del debido procedimiento. Regulación a través de los principios del Derecho
Administrativo.

Presunción de validez del acto o actuaciones de corte administrativo.

Instancia competente para declarar la nulidad. Uso de los recursos administrativos
para plantear la nulidad de actos administrativos.

Eficacia del acto administrativo.
Artículo 201,1 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo

General: Rectificación de errores. Rectificación con efecto retroactivo de los
errores material o aritmético en los actos administrativos.
Artículo 218 e) Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Agotamiento de la vía administrativa. Actos administrativos de los Tribunales o
Consejos Administrativos regidos por leyes especiales.
Artículo 147 Decreto Ley Nº 26002, Ley del Notariado (derogado por la 8ª
Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Decreto Legislativo
Nº 1049, Decreto Legislativo del Notariado): Del régimen disciplinario.
Apelación de las decisiones del Colegio de Notarios ante el Consejo del Notariado.
Agotamiento de la vía administrativa.
Artículo 148 Decreto Ley Nº 26002, Ley del Notariado (derogado por la 8ª
Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Decreto Legislativo
Nº 1049, Decreto Legislativo del Notariado): Derecho de defensa como contenido
del derecho al debido procedimiento en todo proceso disciplinario notarial.
24
Artículo 147 Decreto Legislativo Nº 1049, Decreto Legislativo del Notariado:

Del régimen disciplinario. Apelación de las decisiones del Colegio de Notarios
ante el Consejo del Notariado. Agotamiento de la vía administrativa.
Artículo 148 Decreto Legislativo Nº 1049, Decreto Legislativo del Notariado:

Traslado del contenido del derecho al debido procedimiento al proceso disciplinario
como garantías del mismo.
Artículo 407 Código Procesal Civil: Aclaración y corrección de resoluciones

judiciales. Corrección.
2.2. El debido procedimiento asegura que el administrado cuente con los dere-
chos a la exposición de sus argumentos, el de ofrecer y de producir prue-
bas y obtener una decisión administrativa jurídicamente sustentada
Como se señalaba en líneas precedentes, el debido procedimiento se constituye en un
derecho del administrado, no resultando privativo de quien acude a los jueces en pro de
la tutela jurídica de sus intereses o la resolución de una incertidumbre jurídica. En cuanto
respecta al tema administrativo especial en materia de energía y minera, el Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía15 al resolver una cuestión controversial respecto
del establecimiento de las tarifas y compensaciones para los Sistemas Secundarios de
Transmisión de Energía Eléctrica (SST), ha señalado que este derecho constitucional
explayado en sede administrativa exige que la autoridad pública conceda al administrado
el exponer sus argumentos así como el producir pruebas a favor suyo o que favorezcan al
sentido de un pronunciamiento administrativo y el que, consiguientemente, obtenga una
decisión sustentada en el Derecho.
En la decisión objeto de comento, el entonces Osinerg señala que al amparo de este
derecho ha determinado las tarifas y compensaciones antes señaladas conforme a las
disposiciones legales y reglamentarias establecidas; generándose, por tanto, diversos
actos administrativos materia de cuestionamiento16 que deben mantenerse (Resolución de
Debiendo actuar la Administración conforme a legalidad, las alegaciones de
afectación al debido procedimiento como parte de la línea procedimental de la LPAG no
puede llevar a transcribir, como parte de su defensa, el texto de la norma procedimental
general en cuanto a los fundamentos principistas del procedimiento; hecho desde el cual
15 En la actualidad bajo el nombre de Osinergim: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.

fórmulas de actualización del Sistema Secundario de Transmisión de las empresas Red Eléctrica del Sur
S.A., Interconexión Electrica ISA PERÚ S.A., Red de Energía del Perú S.A., Enersur S.A., Edelnor .S.A,
Luz del Sur S.A.A., Electroandes S.A., Electro Sur Medio S.A.A, Electro Norte S.A., Electro Nor Oeste S.A.,
Electro Norte Medio S.A., Electro Centro S.A., Eteselva S.R.L. y Edegel S.A.A. así como de quienes no pre-
sentaron propuestas específicas ni estudios particulares; tarifas y compensaciones vigentes a partir del 1 de
mayo de 2004.
25
la Administración no puede ingresar al análisis de los fundamentos en que se ampara el

recurso impugnativo presentado.
Aún más, a modo general puede señalarse que el procedimiento llevado a cabo por
Osinerg para la determinación de la responsabilidad del pago de compensaciones por el
uso de las instalaciones del administrado Eteselva se constituye como resultado de la
aplicación de los mismos procedimientos llevados a cabo en las últimas regulaciones, los
que son de conocimiento público y, en particular, de todas de las empresas concesionarias.
Ello, por cuanto el respeto al principio del debido procedimiento, cuya aplicación defiende
el derecho de los administrados a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y
a obtener una decisión motivada y fundada en derecho (Resolución de Consejo Directivo
Nº 135-2004-OS/CD; Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía), también ha sido motivo de especial cuidado en las decisiones adoptadas por el
Osinerg.


pública o privada.


de legalidad.
procedimiento.
de verdad material.


26




2.3. Inclusive cuando se utilice el mecanismo de revocación de actos o deci-

siones administrativas, ello no impide el ejercicio del derecho de defensa
del administrado, en tanto parte integrante del derecho al debido procedi-
miento
El debido procedimiento en materia de acceso al mercado, barreras burocráticas,
legalidad y revocación de actos administrativos ha sido tratado por la Comisión de
Eliminación de Barreras Burocráticas (CEB) del INDECOPI a partir de la denuncia del
administrado-denunciante Empresa de Transportes Turismo Huaral S.A. en contra de la
Municipalidad Provincial de Huaral (MPH), desde la cual en pro del debido proceso en
sede administrativa, interpreta los alcances de la figura de la revocación determinando,
entre otros puntos, que el desconocimiento de derechos o intereses conferidos por un
acto administrativo debe respetar los requisitos para la revocación establecidos en los
artículos 203 y 205 de la LPAG constituyendo una barrera burocrática ilegal la omisión
de cualquiera de dichos requisitos.
El denunciante al cuestionar una norma legal patente en una ordenanza municipal
sostenía que la prohibición de funcionamiento de terminales terrestres para el transporte
urbano, interurbano e interprovincial de pasajeros en la zona del Damero Histórico así
como la prohibición de circulación del ingreso y salida con ómnibus de servicios de
transporte interprovincial de personas en las vías señaladas como zonas del Damero
Histórico y del Centro Urbano, que en un principio había sido autorizada por la propia
MPH constituyen ostensibles limitaciones de los derechos fundamentales a la libre
iniciativa privada, libertad de empresa, de trabajo, y de tránsito; puesto que la citada
ordenanza desconocía dicha autorización; anexo a ello, alegaba que la denunciada para
lograr el propósito determinado en la ordenanza había llegado a declarar la saturación
vial de su jurisdicción sin contar con un estudio técnico que la sustente, actuando con
arbitrariedad. Efectuados los descargos de la MPH, centrados en el uso del proceso de
inconstitucionalidad como medio de contrarrestar la citada ordenanza, que la competencia
de ella en tanto Municipalidad Provincial comprendía el normar, regular y planificar el
transporte terrestre, así como promover la construcción de terminales terrestres y regular su
27
funcionamiento y que los derechos conferidos a los ciudadanos por actos administrativos
no constituyen decisiones indefinidas ya que la Administración cuenta con facultades
para revocar o modificar tales prerrogativas, la CEB ampara positivamente la denuncia al
declararla fundada en sustento del artículo 203 de la LPAG así como en el artículo 14 de
la norma marco de licencia de funcionamiento señalando, amén de lo expresado, que la
declaración administrativa de saturación vial conforme a la entonces vigente normativa
reglamentaria nacional de administración de transportes.
Formulado el recurso de apelación por la MPH, los puntos centrales en discusión se
centran, de cara al tema tratado, en los alcances de la revocación de actos administrativos
así como en verificar si es que la prohibición formulada al administrado-denunciante
de circular en el Damero Histórico y en el Centro Urbano implica la revocación de los
derechos conferidos por la licencia de funcionamiento otorgada al denunciante.
En cuanto al tema del debido procedimiento, la Sala de Defensa de la Competencia
del Tribunal del Indecopi (SDC) en calidad de segunda instancia administrativa, sostiene
que el derecho de defensa dentro del procedimiento de revocación se ubica como
expresión del mismo en el procedimiento al efecto regulado en el artículo 203,3 de la
LPAG (Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI; Sala de Defensa de la Competencia
Nº 1 del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del
Indecopi); procedimiento que no debe impedir a los particulares el exponer sus alegatos
y presentar los medios de prueba que consideren pertinentes a efectos de defender tales
derechos e intereses (Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI; Sala de Defensa de
la Competencia Nº 1 del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual del Indecopi) ya que ello es parte de la interpretación administrativa del
derecho al debido proceso cuyo sustento constitucional se ubica en el artículo 139,3 de
la Constitución, que establece el principio del debido proceso en tanto veraz garantía
de la función jurisdiccional cuya asimilación se ubica en el artículo IV,1,1.2. del Título
Preliminar de la LPAG (Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI; Sala de Defensa
de la Competencia Nº 1 del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual del Indecopi).
El debido procedimiento comprende el derecho de defensa, entendido por la SDC
como las facultades de invocar pretensiones o formular alegaciones, de presentar pruebas
que las sustenten y de contradecir las pretensiones o alegaciones planteadas por la otra
parte (Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI; Sala de Defensa de la Competencia
Indecopi).
De lo señalado, si bien la autoridad administrativa tiene la potestad de revocar los
derechos e intereses conferidos a través de algún acto administrativo, dicha facultad
no podrá ser ejercida de manera arbitraria sin darle al afectado la oportunidad de
presentar argumentos y pruebas para oponerse a ello, sino que tendrá que garantizarse
un procedimiento previamente establecido en el que se otorgue el derecho de defensa a
los particulares que pudiesen resultar perjudicados con la revisión efectuada (Resolución
Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI; Sala de Defensa de la Competencia Nº 1 del Tribunal
de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi).
28
Todavía más, el derecho a presentar alegatos y a actuar medios probatorios permite

que la decisión de la autoridad administrativa se encuentre debidamente motivada
asumiendo que ello se constituye en un insoslayable requisito de validez de todo acto
administrativo (Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI; Sala de Defensa de
Intelectual del Indecopi): Entonces, si la finalidad de las normas de revocación de actos
administrativos se ampara en el otorgamiento de protección a los administrados ante el
riesgo de un eventual desconocimiento de sus derechos e intereses, cuando se use la
revocación como una sanción, el administrado no puede verse privado de las garantías
del debido procedimiento reconocidas en el artículo IV,1,1.2. del Título Preliminar de la
LPAG (Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI; Sala de Defensa de la Competencia
Indecopi).


procedimiento.

Artículo 6 Ley Nº 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General:

Motivación del acto administrativo.


Nulidad de oficio.

Revocación de actos administrativos.
Indemnización por revocación. Determinación, vía acto administrativo, en sede
gubernativa.
29
Artículo 14 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento: De la
licencia de funcionamiento. Cambio de zonificación.
Artículo 14 Decreto Legislativo Nº 1033, Ley de Organización y Funciones
del INDECOPI: De los órganos resolutivos. Del Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual. Funciones de las
Salas del Tribunal.
Artículo 94 Decreto Supremo Nº 009-2004-MTC, Reglamento Nacional
de Administración de Transportes (derogado por el Decreto Supremo
Nº 017-2009-MTC, Reglamento Nacional de Administración de Transporte):
Concesiones. Disposiciones Generales. Declaración de áreas o vías saturadas.
Artículo 155 Decreto Supremo Nº 009-2004-MTC, Reglamento Nacional de
Administración de Transportes (derogado por el Decreto Supremo Nº 017-
2009-MTC, Reglamento Nacional de Administración de Transporte): Acceso y
salida a terminales terrestres del servicio de transporte de personas.
Artículo 4 a) de la Ordenanza Nº 009-2009-MPH, Declaran zonas rígidas y
zonas de Huaral Damero Histórico, Huaral Centro Urbano y Huaral Peri-
Urbano de la ciudad de Huaral y declaran el reordenamiento del tránsito y
transporte público (modificado por la Ordenanza 016-2009-MPH, Ordenanza
que modifica la Ordenanza Nº 009-2009-MPH que declara zonas rígidas y
Urbano de la ciudad de Huaral): Declárese zona Huaral Damero Histórico,
Huaral Centro Urbano y Huaral Peri-Urbano en materia de transporte.
Prohibición de instalación y funcionamiento de terminales terrestres para el
transporte urbano, interurbano e interprovincial de pasajeros. Prohibición de
paraderos de rutas, puntos de captación, estacionamiento de taxi colectivo, taxi
estación, taxi independiente y servicio regular de pasajeros.
Artículo 14 de la Ordenanza Nº 009-2009-MPH, Declaran zonas rígidas y
Urbano de la ciudad de Huaral y declaran el reordenamiento del tránsito y
transporte público: Prohibición de circulación de ingreso y salida de ómnibus
del servicio de transporte interprovincial de pasajeros en zona Huaral Damero
Histórico y Huaral Centro Urbano.
30
4
CAPÍTULO
Principio de impulso de oficio
I. Principio de impulso de oficio. La afirmación conec-

tiva, desde la LPAG, del contenido esencial del dere-
cho de petición a ser exigido a la Administración
Pública
Con este principio, se da el mandato a la Administración Pública, a
través de sus agentes públicos, para que al iniciarse ya el procedimiento
por el administrado o empezado este de oficio, las autoridades encargadas
del mismo deban guiar e impulsar oficiosamente el mismo ordenando,
de ser el caso, la realización o práctica de los actos que resulten
convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones
necesarias objeto del procedimiento seguido ante la Administración;
entendiéndose por oficiosamente, el interés del propio ente público
donde se gesta el procedimiento seguido a efectos de llegar a su sana
conclusión, interés enmarcado en la figura del interés público, innata
a toda actividad administrativa. Es de advertencia que el contexto
descrito en la jurisprudencia administrativa para la figura estudiada,
la de impulso de oficio, es totalmente contrario a lo percibido con el
proceso judicial, donde las actuaciones se desenvuelven a instancia de
las partes procesales, frente a la imparcialidad de un tercero resolutor de
un conflicto de intereses o de una incertidumbre, ambas con relevancia
jurídica: el juez.
El procedimiento administrativo, general como sectorial se abre,
sea por iniciación procedimental de parte del mismo administrado como
de la propia entidad, al fomento y desarrollo de una relación jurídica
entre el particular y la Administración Pública, que debe ser seguida en
todo su ínterin por las mismas autoridades como parte de sus deberes,
conforme a la afirmación de la norma procedimental general17.
17 Artículo 75 LPAG.- Deberes de las autoridades en los procedimientos: “Son debe-

res de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes,
los siguientes:
(…)
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de
los administrados, sin perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos (…)”.
31
Procede señalar que, entra a tallar para la operatividad del impulso de oficio, su
innegable remisión a uno de los dos aspectos del contenido esencial del constitucional
derecho de petición, erigido desde el artículo 2,20 de la Suprema Ley de 199318, aspecto
configurado desde la obligación por parte de la Administración Pública de dar una
respuesta al administrado dentro de los plazos legales, derecho que como es bien
sabido –mas no completamente reconocido en la realidad práctica motivando el uso de
los silencios administrativos con los subsiguientes efectos generadores de la omisión
de pronunciamiento público– no se agota en la previsión supra legal citada sino que,
como todo derecho constitucional de desarrollo legal, distinguimos su tratamiento con
el inmediato vínculo seguido en la LPAG, tal como veremos en líneas seguidas. En
lo administrativo, de cara al enlace del principio objeto de estudio con el derecho de
petición, tenemos la norma del procedimiento administrativo general, norma jurídica
desarrolladora de este derecho constitucional a través de la iniciación del procedimiento
administrativo, forma habitual de contacto del ciudadano con el Estado. Este derecho se
percibe con el artículo 106 de la LPAG que la misma norma sumilla oportunamente como
derecho de petición administrativa19.
Legalmente hablando el desarrollo del derecho constitucional glosado se extiende en
dos frentes. Tal derecho comprende según el citado artículo:
- De parte del administrado: Diversas facultades que, en la norma de desarrollo
constitucional, se identifican con las expresiones siguientes:
a) La presentación de solicitudes en interés particular del administrado.
b) La presentación de solicitudes en interés general de la colectividad.
c) La contradicción de actos o, en general, actuaciones de corte administrativo.
d) La formulación de petición de información.
e) La formulación de consultas.
f) La presentación de solicitudes de gracia.
- De parte de la Administración Pública: Como correlato al derecho del
administrado, de cara a los entes públicos se genera una correlativa obligación,
la de dar al interesado dentro del plazo legal una respuesta, la que ha de ser por
18 Artículo 2,20 Constitución 1993: “Toda persona tiene el derecho a:

(…)
Formular peticiones, sea individual, sea colectivamente ante la autoridad competente, quien por escrito se
halla obligada a dar una respuesta bajo responsabilidad dentro de los términos de ley”.
19 Artículo 106 LPAG.-Derecho de petición administrativa: “106.1. Cualquier administrado, individual o co-
lectivamente, puede promover por escrito el inicio de un procedimiento administrativo ante todas y cuales-
quiera de las entidades, ejerciendo el derecho de petición reconocido en el artículo 2 inciso 20) de la Consti-
tución Pública del Estado.
106.2. El derecho de petición administrativa comprende las facultades de presentar solicitudes en interés
particular del administrado, de realizar solicitudes en interés general de la colectividad, de contradecir actos
administrativos, las facultades de pedir informaciones, de formular consultas y de presentar solicitudes de
gracia.
106.3. Este derecho implica la obligación de dar al interesado una respuesta por escrito dentro del plazo
legal”.
32
escrito; uniendo a esto, la innegable también obligación de notificar la misma,

cualquiera sea el sentido del parecer del poder público.
Ejercitar por el ciudadano este derecho obliga, de manera puntual, a que la autoridad
pública otorgue una respuesta escrita dentro del plazo legal, por ser un derecho del
administrado respecto del procedimiento administrativo puesto que esto significa esperar,
en clara invocación del impulso de oficio, el cumplimiento cabal de lo esperado de la
actuación pública aún superando las deficiencias en que incurra el petente e inclusive
haciéndole conocer de las mismas para su pronta subsanación. Notable resulta justificar
de lo señalado que el impulso oficioso en su calidad de principio del procedimiento es
pues, desde nota constitucional, uno de los contenidos innegables e innominados del
derecho de petición en tanto configurado como un deber achacable de las autoridades
públicas, según lo prescrito en la parte pertinente del artículo 75 de la misma norma
general20, lo cual enfatiza respecto de esto último la jurisprudencia administrativa, como
veremos; siendo, de la misma manera, un derecho de todo administrado sin excepción
alguna, afirmación hecha en concordancia con el desarrollo de la LPAG con su artículo
55,721.
Apreciable concretamente es lo afirmado en lo que se vincula a las peticiones
de los administrados a resolverse en los plazos predeterminados por la misma LPAG
como norma procedimental tipo: 30 días hábiles22, o de ser el caso, en las normas
administrativas especiales o sectoriales: v. gr., 15 días hábiles para el caso de las licencias
de funcionamiento23, acorde al contenido constitucionalmente protegido del derecho de
petición: El impulso de oficio es de necesario tránsito respecto de los procedimientos
que se realizan en virtud del mecanismo administrativo de oficio como los iniciados
a pedido de los administrados porque siendo la Administración Pública un ente
al servicio del público es lógico y, por ello esperable, que se llegue a feliz término
con el procedimiento administrativo iniciado; esto para satisfacer lo pedido por el
ciudadano reflejando, ello, la confianza en “su” Administración cuando de nuevo
necesite de su concurso para alcanzar sus metas y hacer realidad sus expectativas.
A este respecto la doctrina, en la voz oportuna del publicista Guzmán Napurí, de forma
20 Artículo 75 LPAG.- Deberes de las autoridades en los procedimientos: “Son deberes de las autoridades
respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los siguientes:
(…)
3. Encausar de oficio el procedimiento, cuando advierta cualquier error u omisión de los administrados, sin
perjuicio de la actuación que les corresponda a ellos (…)”.
21 Artículo 55 LPAG.- Derecho de los administrados: “Son derechos de los administrados con respecto al
procedimiento administrativo, los siguientes:
(…)
7. Al cumplimiento de los plazos determinados para cada servicio o actuación y exigirlo así a las autoridades”.
22 Artículo 35 LPAG.- Plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa: “El plazo que
transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de evaluación previa hasta que sea dictada la
resolución respectiva, no puede exceder de treinta (30) días hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se
establezcan procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duración mayor”.
23 Artículo 8 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Procedimientos para el otorga-
miento de la licencia de funcionamiento: “La licencia de funcionamiento se otorgará en el marco de un úni-
co procedimiento administrativo, el mismo que será de evaluación previa con silencio administrativo positivo.
El plazo máximo para el otorgamiento de la licencia es de quince (15) días hábiles”.
33
didáctica expone: “Dado que no puede dejarse al arbitrio de los administrados el

seguimiento de los procedimientos administrativos, el impulso de los mismos es de oficio.
(…) Dicho principio, que es congruente con la doctrina y el Derecho Comparado, tiene su
origen en el carácter inquisitorial del procedimiento administrativo y en la concepción de
interés general que anima a la Administración Pública (…)”24.
II. La puntual expresión del artículo 145 de la LPAG dedicado al impulso

del procedimiento administrativo
En la LPAG una de las normas, además de las ya citadas, que exterioriza
innegablemente el impulso de oficio como principio medular en todo procedimiento es
el artículo 145. Así, la autoridad competente, aun sin pedido de administrado alguno,
deberá promover toda actuación que fuese necesaria para la tramitación procedimental,
superando cualquier obstáculo que se oponga a su regular canalización así como
determinar la norma aplicable al caso, aun cuando no haya sido invocada o fuere errónea
la cita legal realizada; evitando además el entorpecimiento o demora alguna a causa de
diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando en su conjunto las medidas
oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida.
Atendiendo al artículo 145 de la LPAG, asumimos que el impulso de oficio como
principio directriz del procedimiento seguido ante la Administración Pública, se patentiza
en los subsecuentes esquemas recogidos en la norma de la materia25:
- La promoción de cualquier actuación procedimental para la resolución
del pedido ventilado ante la Administración: Dado que aquí no es la regla
el impulso a cargo de las propias partes inmersas en el procedimiento, como si
ocurre para el caso del proceso seguido ante el juez en un escenario de dicho
estilo, el judicial.
En abono de la labor promotora señalada, entra a tallar la satisfacción del interés
público dado que todo procedimiento administrativo, general o especial, es una
forma de satisfacción de intereses públicos y privados así como un medio práctico
de resolver diferencias entre los ciudadanos puestas a conocimiento de los entes
públicos.
- La toma de decisiones públicas, suficientes y oportunas, en beneficio de
los ciudadanos: Puesto que con la actuación administrativa al buscarse la
satisfacción de intereses, los privados y los públicos, se persigue la expedición
de decisiones que colmen las expectativas ciudadanas dentro del marco de lo
jurídica y físicamente posible hablando entonces de decisiones suficientes; unido
24 GUZMÁN NAPURÍ, Christian: El procedimiento administrativo. Régimen jurídico y procedimientos especiales.

Ara Editores E.I.R.L., mayo de 2007, pp. 120-121.
25 Artículo 145 LPAG.- Impulso del procedimiento: “La autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe
promover toda actuación que fuese necesaria para su tramitación, superar cualquier obstáculo que se opon-
ga a regular tramitación del procedimiento; determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido
invocada o fuere errónea la cita legal; así como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias
innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad
producida”.
34
a ello, las decisiones asumidas han de ser oportunas en virtud de la obligación no

solo de resolver sino, también, de notificar lo resuelto, esto para superar cualquier
obstáculo formal o material que pueda hacer inviable el normal desenvolvimiento
del procedimiento administrativo, en consonancia con el principio de simplicidad.
- El uso del iura novit curia para poder resolver los pedidos formulados por los
ciudadanos: Funciona inclusive en amparo del principio de impulso de oficio el
aforismo romano, asumido de común por el Poder Judicial a través de sus Cortes
de Justicia, de que el Tribunal conoce el Derecho; tal aforismo no es privativo de
dicha sede pues igualmente, a efectos de un pulcro resolver, la Administración
Pública también conoce el Derecho.
Bajo lo señalado, es labor de la sede administrativa determinar la norma aplicable
al caso sometido a su competencia, aun cuando la cita legal formulada no sea la
indicada (v. gr., porque el administrado invoca una norma derogada, en todo o en
parte o la misma ha sido objeto de pronunciamiento de inconstitucionalidad) o
no haya sido puesta por el administrado en su escrito, debiendo entonces suplir
tal deficiencia pues luego no puede alegar tal falencia para omitir respuesta, esto
es, para no resolver cuando obra puntual mandato constitucional exigente en
contrario.
- El descartar diligencias innecesarias o formales in exceso: Otro de los esquemas
derivados de la importancia medular del impulso de oficio como principio del
procedimiento es generar que en las actuaciones de corte público no se produzca
el retraso o la dilación indebida, amén de desproporcional e irrazonable de algún
quehacer administrativo de contenido formal descartando el que lo es en exceso,
pues lo que se busca es una pronta resolución procedimental del pedido ciudadano
o de la situación conflictiva puesta a conocimiento de la Administración.
Necesariamente, el descartar exigencias innecesarias o formales en exceso no pasa
por eliminar el conjunto de pasos necesarios para llegar a un pronunciamiento,
lo cual sería un sinsentido sino, antes bien, evitar caer en la cuenta que el
procedimiento se ha convertido en un conjunto de pasos entorpecedores que
privilegian la forma y no el fondo relegando al actor principal: el administrado.
- La adopción de cuanta medida se haga necesaria para eliminar irre-
gularidades procedimentales: Se busca entonces que las actuaciones al interior
de todo procedimiento no sean sinónimo de actuaciones anómalas, esto es que no
ayuden ilegalmente a la solución del pedido formulado, generando antes bien la
desnaturalización del pronunciamiento público y la presencia advertida ex ante
o ex post de vicios en él que aboguen finalmente para paliar dicha situación, por
su nulidad; de cara entonces al impulso de oficio en conexión con el principio
de juridicidad que empieza, es lógico, desde la Constitución, es exigible la
proscripción de toda irregularidad procedimental.
Dado que el impulso de oficio se conecta con el principio de celeridad, se espera de la
Administración una respuesta pronta enlazada, en su temporalidad, con el requerimiento
del administrado. Caso contrario, ante la inactividad formal de su pronunciamiento ingresa
al escenario administrativo la técnica de los silencios, creada desde la jurisprudencia
35
francesa de la Corte como con todo detalle nos lo hace ver Huapaya Tapia26. Si con el
impulso de oficio pese a todo no hay celeridad del procedimiento, entonces se genera en
el peor de los casos la paralización de este y consiguientemente su resolución ad calendas
griegas y, por consiguiente, a favor del propio administrado cuando así la ley lo mande:
- Una respuesta tácita de la Administración para los casos de generación de
silencio administrativo positivo: Donde el requerimiento del administrado al poder
público se tendrá por aceptado al transcurrir el plazo para contestar tal solicitud sin
que medie respuesta a la misma. En consecuencia beneficiándole en lo pretendido,
generando a partir de allí, un acto administrativo ficto27 puesto que, como confirma
la doctrina, el silencio positivo es una técnica conclusiva del procedimiento28.
- Una negación apreciable desde la propia mudez pública que habilita al
continuar en sede administrativa a través de los recursos impugnativos
o, eventualmente, servir de pivote para ejercitando el derecho de acción,
acudir a los Tribunales de Justicia: Esto, cuando hablamos del otro silencio
administrativo, el negativo, dado que aquí de modo tajante la Administración
niega implícitamente con su mudez –sin que esta falta de respuesta, aunque
negativa ex lege, configure un acto administrativo– lo requerido por el ciudadano
reconduciendo el pedido a esta sede o a la judicial. Empero, esta negativa no
expresa, pese a su franqueza, mantiene latente aún así la constitucional obligación
26 El silencio administrativo como técnica de corroboración de falta de pronunciamiento tiene, en efecto, génesis
jurisprudencial: “El silencio administrativo precisamente, surge históricamente como una suerte de instrumen-
to procesal creado para suplir una situación azarosa en aquellos tiempos. Los órganos jurisdiccionales habían
diseñado un esquema basado exclusivamente en el acto administrativo, de tal manera que si faltaba dicho
presupuesto ineludible, simplemente no entraban en el análisis de las cuestiones planteadas por el justiciable.
Lógicamente, esto generó un incentivo perverso en las entidades de la Administración Pública, quienes al
no emitir una decisión administrativa, privaban prácticamente a los ciudadanos de la posibilidad de acudir al
proceso contencioso-administrativo. Ante esta mala práctica, los Tribunales franceses, determinaron en la
vía jurisprudencial que, ante la existencia de supuestos de falta de acto administrativo o falta de resolución
expresa de los asuntos puestos a conocimiento de las autoridades administrativas dentro de un plazo razo-
nable, el interesado podría concurrir a los órganos de la jurisdicción administrativa a efectos de impugnar la
referida inactividad. Esta institución creada pretoriamente fue el silencio administrativo, entendido como un
«remedio procesal» de la inactividad o morosidad administrativa, y concebido en realidad como una solución
al problema de falta de un acto administrativo que pudiera constituirse en objeto del proceso contencioso-
administrativo”: HUAPAYA TAPIA, Ramón A.: Tratado del proceso contencioso administrativo. Jurista Editores
E.I.R.L., 1ª edición, Lima, 2006, pp. 559-560.
27 Artículo 188 LPAG.- Efectos del silencio administrativo: “188.1. Los procedimientos administrativos su-
jetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron
solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, al que se adicionará el plazo máximo señalado en el
numeral 24.1 del artículo 24 de la presente Ley, la entidad no hubiere notificado el pronunciamiento respectivo
(inciso modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1029).
(…)
188.2. El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedi-
miento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202 de la presente Ley.
(…)”.
28 Revisando el artículo 188,2 de la LPAG solamente se señala, entre otros puntos, que el silencio administra-
tivo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento quedando la duda si
se refiere a ambos silencios o solo a uno de ellos. Por esto es que hemos sostenido el recto entendimiento
de este supuesto adecuándolo a los casos donde se genera el silencio en positivo. Sobre esto: HUAMÁN
ORDÓÑEZ, L. Alberto. Los silencios administrativos: régimen jurídico general. 1ª edición, Nomos & Thesis y
Iustitia, Lima, 2010, pp. 190-192.
36
de resolver, la cual no podrá rehuir de ninguna manera el ente público29. Queda en

suspenso esta obligatio cuando el administrado:
a) Utilice los mecanismos recursales: Pues tendrá entonces la Administración
que soportar el uso y manejo de la llamada “vía de recurso” con los medios
de impugnación, esto, como sanción a su inercia.
b) Si el debate administrado-Administración Pública accede a lo judicial:
Acceso realizado a través del proceso contencioso-administrativo regulado
desde el Texto único Ordenado de la Ley Nº 27584, la Ley reguladora del
proceso contencioso administrativo (TUO LPCA)30 o, en todo caso, con
los procesos de amparo o de cumplimiento, por citar los directamente
relacionados con el actuar administrativo.
Asumido entonces como principio del procedimiento, el impulso de oficio tiene por
finalidad última la de que, al iniciarse este y de ser continuado en su trámite por la misma
Administración Pública, pueda el administrado finalmente obtener una respuesta pública
dentro de plazos enmarcados en la razonabilidad, esto es dentro de plazos razonables,
esfera del derecho constitucional al debido proceso. Como no resulta necesario el
concurso de los administrados para el impulso del procedimiento, el deber de los agentes
públicos es ineludible; esto, se acentúa en la justa medida puesto que el impulso de oficio
no trasluce sino la llamada oficialidad del procedimiento. Efectuado este análisis, es
oportunidad de pasar a tratar lo tocante al tema de fondo, esto es, al impulso de oficio en
la jurisprudencia administrativa.
III. El impulso de oficio en la jurisprudencia administrativa
3.1. La inacción del administrado en cumplir con lo requerido por los entes públi-
cos no puede paralizar un procedimiento administrativo dado que las autori-
dades deben dirigir e impulsar este, inclusive, obrando de oficio
A propósito de este principio, debe tomarse en cuenta que su aplicación concreta se
aprecia en sede jurisprudencial respecto al otorgamiento al administrado Empresa de Gas
Talara S.A. (GASTALSA) de una concesión para la prestación del servicio público de
distribución de gas natural por red de ductos en el norte del país; ello, mediante Resolución
Suprema31, habiéndose suscrito la citada concesión a través del contrato respectivo
29 Artículo 188 LPAG.- Efectos del silencio administrativo: “(…) 188.3. El silencio administrativo negativo tiene
por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales perti-
nentes.
188.4. Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de re-
solver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una
autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos.
188.5. El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.
(…)”.
30 Recogido en el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, aprueban el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27584,
Ley que Regula el Proceso Contencioso-Administrativo, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067.
31 Esto mediante la Resolución Suprema N° 076-98-EM a través de la que se otorgó a la Empresa de Gas Talara
S.A. (GASTALSA) la concesión para la distribución de gas natural por red de ductos en el área geográfica del
distrito de Pariñas, ubicada en la Provincia de Talara, Departamento de Piura y se autorizó al Director General de
Hidrocarburos del entonces Osinerg para suscribir, a nombre del Estado Peruano, el contrato de concesión.
37
conteniendo dicho acuerdo, como es lógico, los términos y condiciones a los cuales se
somete la concesión, estando obligado de otra parte el entonces Organismo Supervisor de
la Inversión en Energía (Osinerg32), a aprobar, en vía de regularización, la tarifa máxima
inicial para la distribución de gas natural por red de ductos en la concesión otorgada
con una vigencia de 5 años, contados desde la fecha de publicación de la autorización
administrativa. Como paso previo a la regularización tarifaria, se hacía necesario
antes de establecer la tarifa máxima, el recibir previamente la propuesta tarifaria del
concesionario, lo que fue requerido a dicho administrado habiéndosele inclusive otorgado
un plazo ampliatorio de 90 días por propio pedido del mismo; sin embargo, transcurrido
y ya concedido el plazo solicitado, Gastalsa no presentó su propuesta tarifaria para la
regulación de las tarifas máximas de su concesión.
Ante esto Osinerg para no aplazar la fijación de la tarifa máxima, por cuanto no
se había presentado la propuesta correspondiente, de oficio, decide proceder con las
siguientes etapas del procedimiento regulatorio, señalando que resulta justificable que
la Administración continúe con el mismo en virtud del principio de impulso de oficio,
argumentando que el impulsar este responde a la tutela del interés público (Resolución
de Consejo Directivo Osinerg N° 508-2006-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía).
Así, señala por este principio inmerso en la norma procedimental general, que las
autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización
o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución
de las cuestiones necesarias (Resolución de Consejo Directivo Osinerg N° 508-2006-
OS/CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía);
haciendo notar, en comunión con el artículo 145 de la LPAG, que la autoridad competente
en materia de energía aun sin pedido de parte, esto es del propio administrado o
administrados involucrados, debe promover toda actuación que fuese necesaria para la
tramitación de un procedimiento, debiendo superarse cualquier obstáculo que se oponga
a regular tramitación del procedimiento así como determinar la norma aplicable al caso
aun cuando no haya sido invocada o fuere errónea la cita legal evitando, con todo esto, el
entorpecimiento o la demora del citado procedimiento a causa de diligencias innecesarias
o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier
irregularidad producida (Resolución de Consejo Directivo Osinerg N° 508-2006-OS/
CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía).

Impulso del procedimiento.
38
3.2. El objeto o contenido de un acto administrativo no comprende solamente lo

propuesto por las partes respecto a las cuestiones de hecho o de derecho,
sino también, aquellas que la Administración considere pertinentes siempre
que se permita a los administrados la exposición de sus argumentos
La Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi (SDC) respecto de la
aplicación de derechos antidumping definitivos a las importaciones de tejidos tipo denim,
originarias del extranjero también se ha pronunciado sobre el impulso de oficio. Es así
que, cuando el administrado Asociación Brasilera de Industria Textil y de Confección
(ABIT) presenta una petición a la Comisión de Fiscalización de Dumping y Subsidios
del Indecopi (CDS), en calidad de primera instancia33, a fin de que disponga el inicio del
procedimiento de examen por cambio de circunstancias de los derechos antidumping34,
la CDS señala que, con anterioridad35 consideró que la reducción del arancel al algodón
importado constituía un cambio sustancial en las circunstancias, ello, toda vez que tal
hecho incide favorablemente en los costos de producción del producto local, permitiendo
a la rama de producción nacional obtener mayores beneficios en las ventas de tejidos
denim o, hasta proceder a reducir sus precios de venta a efectos de ser más competitiva
frente a los productos importados. Para la CDS, se hacía necesario el análisis de otros
hechos que también constituían pruebas de cambios sustanciales de las circunstancias, por
lo que en cumplimiento de la obligación que como autoridad investigadora tiene, debía
incorporar en el análisis y, como no, en la decisión que posteriormente emita aquellos
hechos o cuestiones que hayan surgido durante la tramitación del expediente, aun cuando
estos no hayan sido propuestos por las partes intervinientes en el procedimiento, esto,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la LPAG, en virtud de la figura del
contenido del acto administrativo a ser expedido.
La SDC aprueba la actuación en primera instancia señalando que la actuación de
la CDS, a este respecto, se sustenta en el cumplimiento del deber de oficialidad cuyo
correlato, señala la jurisprudencia bajo cita, es el principio de impulso de oficio y de
protección del interés público, y guarda plena consistencia con las potestades que el
ordenamiento jurídico ha atribuido a la CDS como autoridad administrativa, las cuales
alcanzan, incluso, la facultad de iniciar de oficio el procedimiento de examen conforme
a la normativa aplicable (Resolución Nº 086-2009/CFD-INDECOPI, Comisión
de Fiscalización de Dumping y Subsidios del Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual); por lo que acuerda,
33 Lo cual origina el Expediente Administrativo Nº 086-2007-CDS.

34 Lo que la CDS procedió a realizar a través de la Resolución Nº 086-2008/CDS-INDECOPI. Al respecto, como
lo señala Indecopi, en un procedimiento de examen de derechos antidumping por cambio de circunstancias
resulta ser deber de la autoridad administrativa investigadora el de determinar si es necesario que las medidas
permanezcan vigentes a fin de evitar que el dumping y el daño no solamente mantengan continuidad sino que,
además, no se repitan en el futuro, en cuyos casos se debe decidir suprimir tales medidas.
35 Mediante la Resolución N° 0612-2006/TDC-INDECOPI, emitida por el Tribunal de Defensa de la Competencia
y de la Propiedad Intelectual del Indecopi se procedió a revocar la Resolución N° 112-2005/CDS-INDECOPI,
emitida esta última por la CDS, resolución relacionada a la aplicación de derechos antidumping sobre las
importaciones de tejidos tipo denim y, reformándola, ordena la aplicación de derechos antidumping definitivos
a las importaciones de tejidos tipo denim, al haberse establecido la existencia de vinculación entre las impor-
taciones originarias de Brasil en condición de dumping y el deterioro de la rama de producción nacional.
39
dentro de la parte resolutiva de su decisión, suprimir los derechos antidumping a las

importaciones de tejidos tipo denim.

Objeto o contenido del acto administrativo.
Artículo 59 Decreto Supremo Nº 006-2003-PCM, Reglamentan Normas

Previstas en el “Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994”, el “Acuerdo
sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias” y en el “Acuerdo sobre
Agricultura” (Reglamento Antidumping): Procedimiento de examen por cambio
de circunstancias.
3.3. Cuando se solicite la cancelación parcial de una marca, la Administración

deberá calificar en virtud del impulso de oficio como una de cancelación
de marca debiendo notificarse al administrado interesado a efectos de que
tome conocimiento de esta petición acreditando los usos para todos y cada
uno de los productos que esta distingue
El principio de impulso de oficio implica encauzar el procedimiento conforme a lo
prescrito en la norma legal, a efectos de corregir la petición del administrado, esto es lo
que ha decidido Indecopi en cuanto al pedido36 del administrado Productos Familia S.A.
respecto de cancelación, por falta de uso, de una marca de propiedad del administrado
Medifarma S.A. aduciendo que esta no ha sido utilizada por su titular o por terceros
autorizados en ningún país miembro de la Comunidad Andina, por lo menos, desde el mes
de enero de 2001. En primera instancia administrativa, la Oficina de Signos Distintivos del
Indecopi (OSD), pese al cuestionamiento del administrado Medifarma S.A. vía recurso
de reconsideración, declaró fundado el pedido de cancelación de marca37, aún cuando
fue acogido en parte lo peticionado. Elevados ya los actuados a la Sala de Propiedad
Intelectual del Indecopi (SPI) esta confirma la decisión primera, argumentando que las
normas de la materia establecen que a solicitud de persona interesada la oficina nacional
competente –en nuestro país, Indecopi– cancelará el registro de una marca que sin motivo
justificado no hubiese sido usada por su titular, por un licenciatario o por otra persona
autorizada para ello en, al menos, uno de los países miembros durante los tres (3) años
consecutivos precedentes a la fecha en que se inició la acción de cancelación.
Esta norma, sostiene la SPI, dispone que la acción de cancelación solo podrá iniciarse
una vez que hayan transcurrido tres (3) años contados a partir de la fecha de notificación
de la resolución que agote el procedimiento de registro de la marca respectiva en la vía
administrativa; adicionalmente, la citada norma dispone que la cancelación de un registro
36 Lo cual origina el Expediente Administrativo Nº 199324-2004, sobre solicitud de cancelación de registro de la

marca de producto PETALO y logotipo, iniciada por el administrado Productos Familia S.A.
37 Mediante la Resolución N° 4639-2005/OSD-INDECOPI del 18 de abril de 2005.
40
por falta de uso de la marca también podrá solicitarse como defensa en un procedimiento
de oposición interpuesto con base en la marca no usada.
Según sea el caso, la Administración competente deberá decidir si dispone que la
marca mantenga su vigencia para todos los productos o servicios consignados en el
registro o si limita los productos o servicios que distinguirá la marca en el futuro a los
efectivamente utilizados en el mercado; todo en función a las pruebas que se aporten en el
respectivo procedimiento, lo que se conoce como cancelación parcial del registro. Ahora,
el hecho de que Indecopi, a través de sus instancias administrativas, tenga actualmente
mayores opciones al momento de resolver las acciones de cancelación no significa que
esta figura haya variado o que se hayan creado nuevas figuras dentro de ella.
En tal sentido, la norma no prevé la posibilidad de que el interesado opte entre
solicitar la cancelación del registro en forma total (figura tradicional de la cancelación)
o la cancelación de aquellos productos o servicios cuyo uso en el mercado no ha sido
acreditado (cancelación parcial).
Por las razones anotadas, explica Indecopi a través de la jurisprudencia citada, en
aquellos casos en los que el interesado solicite una cancelación parcial, la autoridad en
aplicación del principio de impulso de oficio deberá encausar dicha solicitud y tramitarla
como cualquier otra solicitud de cancelación, debiendo informar este hecho al interesado
así como al titular de la marca materia de la cancelación, de tal forma que las partes
tengan pleno conocimiento de la cuestión controvertida en el procedimiento (Resolución
N° 1183-2005/TPI-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la Competencia y de la
Propiedad Intelectual del Indecopi): Solamente así, el titular de la marca tomará
conocimiento de que debe acreditar su uso para todos y cada uno de los productos o
servicios que distingue pues, de no hacerlo, se procederá a cancelar total o parcialmente
el registro, según sea el caso (Resolución N° 1183-2005/TPI-INDECOPI, Tribunal de
Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi).
de impulso de oficio.
Artículo 165 Decisión Nº 486, Régimen Común sobre Propiedad Industrial.
41
5
CAPÍTULO
Principios de razonabilidad
y proporcionalidad
I. Principio de razonabilidad y de proporcionalidad.

La relación entre los medios empleados y los fines
públicos a alcanzar y su valoración respecto de las
potestades regladas y discrecionales de la Adminis-
tración Pública
La LPAG prescribe en su artículo IV, 1,1.4. que las decisiones
tomadas por la autoridad administrativa al crear obligaciones, calificar
infracciones, imponer sanciones, o establecer restricciones a los
administrados deben adaptarse dentro de los límites de la facultad o
competencia atribuida, manteniendo la proporción debida entre los
medios a emplearse y los fines públicos que a la Administración toque
tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido. Bajo este rotulado, la razonabilidad como
la proporcionalidad de la Administración recogidas ambas en un solo
artículo de la LPAG, son expresión neta y palpable del debido proceso
sustantivo, instituto por el cual se espera que al adoptarse una decisión,
ella se haga con un mínimo de justicia, lo que también y de forma
especial realiza la Administración Pública en cuanto poder servicial
asume funciones cuasi jurisdiccionales rompiendo el viejo esquema
de dar a cada uno según corresponda. Desde pautas principistas
constitucionales, los principios de razonabilidad y proporcionalidad
derivan del principio matriz de igualdad38 el cual, a su vez, involucra:
a) la igualdad ante la ley y b) la igualdad en la ley. Por la primera, la
norma resulta de aplicación a todos por igual; por la segunda, se indica
que el poder de las entidades de la Administración Pública no puede
modificar arbitrariamente el sentido decisorio en casos sustancialmente
iguales y que de hacerlo, debe explicar desde fundamentos suficientes y
razonables la respuesta por ella dada.
38 STC Nº 0090-2004-AA/TC (Calleghari Herazo vs. Ministerio de Defensa), fdm. 38: “(…)
el principio de razonabilidad, implícitamente derivado del principio de igualdad, y expre-
samente formulado en el artículo 200 de la Constitución, no tolera ni protege que se
realicen o expidan actos o normas arbitrarias. Razonabilidad, en su sentido mínimo, es
lo opuesto a la arbitrariedad y a un elemental sentido de justicia”.
43
Impone la igualdad ante la ley en los procedimientos administrativos, en su faceta de

razonabilidad y proporcionalidad, que será la norma jurídica aplicable al caso sometido a
la competencia del funcionario o servidor público la que debe de guiar la determinación
asumida; y que ella debe ser de aplicación a los demás casos que se presenten sea para
crear una obligación, calificar una infracción a normas del ordenamiento o de aquellas
provenientes del todo jurídico, imponer sanciones o establecer restricciones a los
administrados.
A contraparte, la razonabilidad y proporcionalidad en tanto principios del Derecho
Administrativo recogidos en la LPAG, implican asimismo la igualdad en la ley en
los procedimientos administrativos, esto llevado al procedimiento mismo, encuentra
explicación justificada en que, cuando el poder público necesite valorar una determinada
situación o conducta, igual sea para establecer obligaciones, calificar infracciones,
imponer sanciones o establecer restricciones y sea necesario apartarse de lo decidido en
anteriores actos administrativos ante iguales circunstancias, debe ofrecer una respuesta
satisfactoria razonable y con objetividad39, respuesta que tan solo no demuestre su
apego por el interés público sino que, en unión de ello, aparezca identificada con el
respeto por los derechos fundamentales en el entendido universalmente aceptado de ser
admitidos estos como límites del actuar de los poderes del Estado basados en potestades
públicas.
Razonabilidad es reconocida desde la norma general de procedimientos
administrativos como la ponderación entre los bienes jurídicos involucrados y los
derechos subjetivos a ser intervenidos vía el poder de policía tenido por la Administración
en acompañamiento de sus naturales deberes; esto, aún más, cuando la decisión pública
viene desde la discrecionalidad administrativa concebida como una de las potestades con
39 Artículo V TP LPAG.- Fuentes del procedimiento administrativo: “1. El ordenamiento jurídico administrativo
integra un sistema orgánico que tiene autonomía respecto de otras ramas del Derecho.
2. Son fuentes del procedimiento administrativo:
(…)
2.8. Las resoluciones emitidas por la Administración a través de sus tribunales o consejos regidos por leyes
especiales, estableciendo criterios interpretativos de alcance general y debidamente publicadas. Estas
decisiones generan precedente administrativo, agotan la vía administrativa y no pueden ser anuladas en
esa sede.
(…)
3. Las fuentes señaladas en los numerales 2.7, 2.8, 2.9 y 2.10 sirven para interpretar y delimitar el campo de
aplicación del ordenamiento positivo al cual se refieren”.
Artículo VI TP LPAG.- Precedentes administrativos: “1. Los actos administrativos que al resolver casos
particulares interpreten de modo expreso y con carácter el sentido de la legislación, constituirán precedentes
administrativos de observancia obligatoria por la entidad, mientras dicha interpretación no sea modificada.
Dichos actos serán publicados conforme a las reglas establecidas en la presente norma.
2. Los criterios interpretativos establecidos por las entidades, podrán ser modificados si se considera que no
es correcta la interpretación anterior o es contraria al interés general. La nueva interpretación no podrá
aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados.
3. En todo caso, la sola modificación de los criterios no faculta a la revisión de oficio en sede administrativa
en los actos firmes”.
44
Principios de razonabilidad y proporcionalidad
las que opera la Administración a razón del principio de legalidad40 entendido desde la
constitucionalidad41.
II. La razonabilidad y proporcionalidad en la jurisprudencia admi-

nistrativa
2.1. No obra contravención al principio de proporcionalidad en la imposición

de sanciones administrativas cuando la Administración actúa no solamente
sobre la base de normas sino, además, apoyada en criterios técnicos al
determinar la infracción producida y la respuesta ante ella
Respecto del tema sancionatorio y la aplicación concreta del principio de
proporcionalidad a través de su poder sancionador, la Administración Pesquera
representada por el Ministerio de la Producción (PRODUCE) impone a través de acto
administrativo42 al administrado-empresa Corporación Pesquera RIBAR S.A., armadora
40 STC Nº 0090-2004-AA/TC, fdm. 8 y 9 (Calleghari Herazo vs. Ministerio de Defensa): “8. La actividad estatal
se rige por el principio de legalidad, el cual admite la existencia de los actos reglados y los actos no reglados
o discrecionales.
Respecto a los actos no reglados o discrecionales, los entes administrativos gozan de libertad para decidir
sobre un asunto concreto dado que la ley, en sentido lato, no determina lo que deben hacer o, en su defecto,
cómo deben hacerlo.
En puridad, se trata de una herramienta jurídica destinada a que el ente administrativo pueda realizar una
gestión concordante con las necesidades de cada momento.
9. La discrecionalidad tiene su justificación en el propio Estado de Derecho, puesto que atañe a los elementos
de oportunidad, conveniencia, necesidad o utilidad; amén de las valoraciones técnicas que concurren en una
gran parte de las actuaciones de la administración estatal”.
41 STC Nº 2939-2004-AA/TC, fdm. 8 (Municipalidad Provincial de Coronel Portillo vs. Organismo Supervisor
de la Inversión de la Energía), fallo constitucional en donde el accionante del proceso de amparo alega que
la contraparte demandada actúa de manera arbitraria y desproporcional cuando dispone el cierre del local
municipal principal, mas reconoce que en uno de sus locales almacena combustible para el suministro de las
maquinarias que utilizan para el desarrollo provincial no contando con licencia para ello, demanda que la Curia
declara improcedente pues no se ha hecho el ejercicio de los recursos administrativos, no habiendo agotado
la vía respectiva y consecuentemente no advirtiéndose lesión constitucional.
Importante es esta sentencia pues se asume como materias constitucionalmente relevantes, entre otros pun-
tos, la configuración del ordenamiento jurídico-administrativo y el rol de los organismos reguladores en el
marco de la Constitución. En el fundamento 8 referido al principio jurídico de supremacía constitucional y
Administración Pública cita el Tribunal a García de Enterría y Fernández Rodríguez al decir: “(…) Como es
de uniforme entendimiento en la doctrina, la capacidad jurídica de la Administración Pública está sometida al
principio de legalidad que implica que los entes públicos no puedan entrar en el tráfico jurídico ilimitadamente,
salvo las prohibiciones o limitaciones que el ordenamiento puede contener (esto es, más o menos, lo propio
de la capacidad privada); por el contrario, sólo pueden enhebrar relaciones allí donde una norma les autoriza a
ello”. En seguida afirma en el mismo fundamento decisorio: “Ello es así, en la medida en que la Administración,
en el ejercicio de sus funciones públicas y potestades, no puede invocar un supuesto principio de presunción
general de aptitud o libertad. Al ejercer un poder de naturaleza pública, debe someterse a los límites previstos
en el artículo 45 de la Constitución, que señala: El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo
hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. Es así como el prin-
cipio de legalidad (…) determina las actuaciones competenciales de la Administración Pública (…). Por ello,
el Tribunal Constitucional, como supremo garante de la constitucionalidad, a través de este pronunciamiento,
debe señalar que la Administración Pública para garantizar un ejercicio jurídico, en esa medida legítimo, de
sus potestades, debe encontrarse vinculada en primer término a la Constitución, y que es a partir de esa con-
formidad primordial que se encuentra en segunda instancia sometida a las normas legislativas, producto de los
poderes constituidos por la Constitución misma y que desarrollan sus preceptos”. Los textos presentados en
cursivas corresponden al original de la sentencia citada.
42 Ello, a través del acto administrativo contenido en la Resolución Directoral Nº 1275-2005-PRODUCE/DINSE-
COVI del 15 de diciembre de 2005, emitido por la Dirección Nacional de Seguimiento, Control y Vigilancia de
Produce.
45
de la embarcación pesquera “Ribar XIII”, una multa equivalente a 1,56 UIT tras
vulnerar la normativa pesquera que establece dicha sanción cuando se extrae recursos
hidrobiológicos en tallas menores a las establecidas por mandato legal. Ante esta sanción,
el administrado afectado haciendo uso de la vía recursiva, a través de su representante
legal plantea reconsideración en contra del acto administrativo gravoso señalando
la afectación al principio de proporcionalidad en el uso de potestades sancionadoras;
esto, por cuanto se encontraba disconforme con la imputación de la infracción y con la
imposición de la sanción.
En dicho recurso, apelando al principio de proporcionalidad, señala que la
Administración deberá hacer uso de sus facultades sancionadoras de manera equilibrada
considerando diversos criterios para la imposición de la sanción que vayan de acuerdo
con la finalidad de la norma y con el hecho ilícito que se quiere reprimir; estos criterios
precisados indubitablemente en el principio de razonabilidad, el cual como principio
de todo procedimiento administrativo, incorpora los criterios de razonabilidad y
proporcionalidad de las sanciones siendo que estos deben guardar relación con la gravedad
del daño causado, es decir con la gravedad de la inobservancia de la conducta.
Todavía más, la defensa sostiene que el principio de razonabilidad aplicable al tema
sancionador se ubica de manera específica en el artículo 230 de la LPAG, siendo que a
través de este, las autoridades deben de prever que la comisión de la conducta sancionable
no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir
la sanción; principio que se constituye en un medio de control de la Administración,
por medio del cual para establecer sanciones deberían de tomarse en consideración los
criterios señalados por medio de los cuales se tutela la proporcionalidad entre los medios
empleados y los fines públicos, lo cual no ha tomado en cuenta el ente administrativo al
sancionar a su representada.
Por último, el recurso se sustenta en que los criterios para la aplicación de la sanción
tales como la existencia o no de la intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias
de la comisión de la infracción y la reincidencia en la comisión de la infracción son
ineludibles exigencias para el Derecho Administrativo Sancionador como lo ha reconocido
la jurisprudencia administrativa en cuanto al principio de proporcionalidad.
Al responder la Administración señala que, en la muestra tomada al administrado
infractor, esta se conformaba por 244 especímenes, número superior al de los 180
que como mínimo establece la norma pertinente acreditándose la contravención a la
normativa general en materia de pesca, puesto que esta prescribe la prohibición de extraer
recursos hidrobiológicos en tallas menores a las permitidas, que es lo que ha realizado el
administrado-impugnante.
Anexo a ello, al responder Produce sostiene, respecto al principio de razonabilidad,
que el pronunciamiento de sanción administrativa es objetivo al basarse en evidencias
científicas disponibles así como factores socioeconómicos teniendo en cuenta el tipo de
pesquería, los sistemas de ordenamiento pesquero, las cuotas de captura permisible, las
temporadas y zonas de pesca, la regulación del esfuerzo pesquero, los métodos de pesca,
las tallas mínimas de captura y demás normas para preservar la explotación racional
46
de los recursos hidrobiológicos (Resolución Directoral Nº 180-2006-PRODUCE/

DINSECOVI; Dirección Nacional de Seguimiento, Control y Vigilancia del Ministerio
de la Producción): Por esto, la argumentación formulada en el recurso impugnativo no
acredita la ausencia de responsabilidad en la comisión de los hechos motivo de sanción
administrativo-pesquera, más aún si la jurisprudencia adjunta como medio de prueba no
debe tomarse en cuenta para desvirtuar la comisión del ilícito administrativo debiendo
antes bien rechazarse por haber sido emitida al amparo de otras normas cuya vigencia
ha sido superada y que la determinación del sujeto-administrado-infractor ha sido
realizada de acuerdo al principio de causalidad ya, que a través de él, la responsabilidad
administrativa debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de
infracción sancionable (Resolución Directoral Nº 180-2006-PRODUCE/DINSECOVI;
Dirección Nacional de Seguimiento, Control y Vigilancia del Ministerio de la
Producción); resultando procedente, entonces, declarar infundado el recurso impugnativo
y manteniéndose consiguientemente la multa impuesta en contra del administrado-
empresa Corporación Pesquera RIBAR S.A.
Referencia normativa:
de razonabilidad.

Principios de la potestad sancionadora administrativa. Principio de razonabilidad.

Principios de la potestad sancionadora administrativa. Principio de causalidad.
Artículo 9 Ley General de Pesca, Decreto Ley Nº 25977: Determinación, por

la Administración, de acciones para la preservación y explotación racional de los
recursos hidrobiológicos sobre la base de evidencias científicas disponibles y de
factores socioeconómicos.
Artículo 76,3 Ley General de Pesca, Decreto Ley Nº 25977: Prohibiciones.

Extracción, procesamiento o comercialización de recursos hidrobiológicos
declarados en vedas o de talla o peso menores a los establecidos.
Artículo 147,2 Decreto Supremo Nº 012-2001-PE, Reglamento de la Ley

General de Pesca: Instancias competentes para la evaluación de las infracciones
administrativas contra la normativa de producción. Respeto del derecho de defensa
del administrado.
47
2.2. En el cálculo de la sanción administrativa, de cara al principio de razona-

bilidad aplicable a los procedimientos sancionadores, deben valorarse los
límites de la facultad atribuida y la debida proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar a fin de que respondan a lo
estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido
A propósito de la denuncia formulada por el administrado Óptica Mega Len’s
E.I.R.L. en contra del administrado Empresa de Transportes El Dorado S.A.C. hace su
aparición el principio de razonabilidad en correlación a tópicos como los de la protección
al consumidor, la idoneidad del servicio público de transporte regular de pasajeros por
carretera y su relación con la graduación de sanción administrativa. El caso materia de
pronunciamiento de la Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal del Indecopi
(SDC) que confirma la sanción impuesta al denunciado Empresa de Transportes El Dorado
S.A.C. se afirma en que un trabajador del administrado Óptica Mega Len’s E.I.R.L. al
realizar un viaje desde Tumbes a Piura en un vehículo de la empresa denunciada pese a
presentarse en el terminal con media hora de anticipación al viaje y entregar al personal
de la denunciada el equipaje que debía ser trasladado en la bodega del bus en que debía
viajar se da con la sorpresa, al llegar a su destino, que el equipaje erróneamente por obra
del personal de Empresa de Transportes El Dorado S.A.C. fue enviado en otro vehículo,
el cual, curiosamente fue materia de intervención por la Superintendencia Nacional
de Administración Tributaria (Sunat) en una inspección, originando el decomiso de la
mercadería puesto que al momento de intervenirse el bus ningún pasajero se identificó
como propietario de la mercadería.
Es así que el denunciante Óptica Mega Len’s E.I.R.L. solicita a la Comisión de
Protección al Consumidor (CPC) del INDECOPI-Piura que ordene a la empresa de
transportes denunciada la restitución del valor de la mercadería incautada puesto
que se tratan de lentes de contacto sumamente delicados que al ser revisados fueron
contaminados.
Al efectuar sus descargos, el denunciado traslada su responsabilidad al dependiente
sosteniendo que uno de los trabajadores de su empresa colocó erróneamente el equipaje
del administrado-denunciante Óptica Mega Len’s E.I.R.L. en otro vehículo siendo que
cuando dicho equipaje resultó incautado por personal de Sunat, ellos se negaron a escuchar
las explicaciones del chofer del ómnibus; no siendo responsable, por consiguiente, por los
perjuicios ocasionados a la mercadería transportada puesto que la denunciante no cumplió
con declarar el contenido del equipaje al momento de enviarlo a la bodega del vehículo.
Al momento de resolver en primera instancia, la CPC acoge la denuncia declarándola
fundada por haber infringido la normativa entonces vigente de protección al consumidor
en el entendido de que los proveedores son responsables por la idoneidad y calidad de
los productos y servicios ya que ha quedado demostrado que el administrado Empresa
de Transportes El Dorado S.A.C. erróneamente depositó el equipaje del trabajador de
Óptica Mega Len’s E.I.R.L. en un vehículo distinto al que viajaba; así, la CPC sancionó
48
al denunciado43 con una multa ascendente a 0,5 UIT sumado al pago de los costas y
costos del procedimiento declarando improcedente la petición referida al pago de una
indemnización, en sede administrativa, por los daños ocasionados.
Como resulta lógico, el administrado-denunciado-sancionado procedió a apelar la
decisión del CPC, en la cual al ser elevada a la SDC llega a establecer –como parte de
las cuestiones en discusión– si es que el sancionado cumplió a cabalidad con el deber
de idoneidad exigible a todo proveedor de bienes o servicios avocándose también, en
unión del tema de la razonabilidad y proporcionalidad en la imposición de sanciones
administrativas, a tratar el ítem puntual de la graduación de la sanción en materia de
protección al consumidor. En cuanto a lo primero, esto es al tema de la contravención
al deber de idoneidad, la SDC estableció que la falta a dicho deber en la prestación del
servicio de transporte de pasajeros es concretizada en el hecho por el cual la empresa
sancionada envió el equipaje en un vehículo distinto al que viajaba el pasajero generando
que la mercadería sea declarada en abandono e incautada por la Administración Tributaria
al no haberse presentado ningún pasajero que se identifique como su propietario. Respecto
de lo segundo, vale decir del punto de la graduación de la sanción administrativa impuesta
por Indecopi a través del CPC, la decisión jurisprudencial de la Sala Administrativa
establece que conforme a la normativa de la materia, la sanción a imponerse ha de
establecerse teniendo como parámetros o líneas guía, la intencionalidad del sujeto activo
de la infracción, el daño resultante de esta tanto como los beneficios obtenidos por el
proveedor por razón del hecho infractor y la reincidencia o reiterancia de dicho agente
del mercado, el proveedor (Resolución Nº 0013-2007/TDC-INDECOPI, Tribunal
de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la
Competencia del Indecopi); todavía más, la SDC establece que, al calcular la sanción
que corresponde imponer al administrado Empresa de Transportes El Dorado S.A.C.,
es preciso tener en cuenta el principio de razonabilidad aplicable a los procedimientos
sancionadores, según el cual las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen
obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones
a los administrados, deben adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y
manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que
deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de
su cometido (Resolución Nº 0013-2007/TDC-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia del
Indecopi), de lo señalado y en aplicación del referido principio, la autoridad administrativa
debe asegurarse que la magnitud de las sanciones administrativas sea mayor o igual al
perjuicio ocasionado por los administrados en el mercado como consecuencia de la
comisión de las infracciones (Resolución Nº 0013-2007/TDC-INDECOPI, Tribunal
Competencia del Indecopi), debiéndose tenerse en cuenta de manera adicional que,
sancionar la existencia de una infracción como la verificada en el presente caso, resulta
de especial importancia, toda vez que permite crear incentivos para que empresas como
43 Esto a traves de la Resolución Nº 150-2006/INDECOPI-PIU, de la Comisión del Indecopi Piura, emitida el 20

de abril de 2006.
49
la denunciada en el presente procedimiento desarrollen una labor diligente y acorde con

los parámetros de corrección y eficiencia que deben regir el actuar de todos los agentes
del mercado.
La SDC aprueba la decisión emitida en primera instancia al sostener que la
Administración ha obrado en corrección cuando, al graduar la sanción impuesta, no
ha utilizado un mecanismo libérrimo para decidir la aplicación de ella sino que se ha
guiado prudencialmente por el principio de razonabilidad en la imposición de sanciones
gubernativas.
En este punto, la jurisprudencia administrativa materia de cita nos recuerda que, en
toda decisión de gravamen debe ser adoptada dentro de los límites de la facultad atribuida
al ente administrativo y, amén de ello, debe realizarse manteniendo la proporción debida
entre los medios a emplear por la Administración y los fines públicos que deba tutelar
en pro del interés general (Resolución Nº 0013-2007/TDC-INDECOPI, Tribunal
Competencia del Indecopi); todavía más, el peso del poder sancionador ha de ser mayor o
igual al perjuicio ocasionado por los administrados en el mercado como consecuencia de
la comisión de las infracciones (Resolución Nº 0013-2007/TDC-INDECOPI, Tribunal
Competencia del Indecopi), pero nunca menor, pues allí sí existiría afectación a la
razonabilidad y proporcionalidad en tanto principios nucleares de todo procedimiento,
incluido el sancionador, el cual tiene por objeto en materia protectiva del consumidor,
desincentivar las conductas de los administrados-proveedores de bienes y servicios
tendientes a defraudar tanto a los mismos administrados-consumidores-usuarios como al
mercado mismo.
De lo señalado, la SDC confirma la decisión impuesta al administrado Empresa
de Transportes El Dorado S.A.C. en el extremo en que le sanciona con la multa antes
señalada, determinando que la cuantía de esta resulta adecuada para desincentivar la
falta de diligencia de su conducta desplegada con relación al usuario de los servicios de
transporte público de pasajeros que brinda.
de razonabilidad.

Principios de la potestad sancionadora administrativa. Principio de razonabilidad.
Artículo 8 Decreto Supremo N° 039-2000-ITINCI, Texto Único Ordenado

del Decreto Legislativo Nº 716, Ley de Protección al Consumidor (derogado
por el Decreto Supremo Nº 006-2009-PCM, Texto Único Ordenado de la
Ley de Protección al Consumidor): De las obligaciones de los proveedores.
Responsabilidad por la idoneidad y calidad de los productos y servicios brindados.
50
Artículo 8 Decreto Supremo Nº 006-2009-PCM, Texto Único Ordenado de

la Ley de Protección al Consumidor: De las obligaciones de los proveedores.
Responsabilidad por la idoneidad y calidad de los productos y servicios brindados.
Artículo 41 Decreto Supremo N° 039-2000-ITINCI, Texto Único Ordenado

del Decreto Legislativo Nº 716, Ley de Protección al Consumidor (derogado
por el Decreto Supremo Nº 006-2009-PCM, Texto Único Ordenado de la Ley
de Protección al Consumidor): De las infracciones y sanciones. Responsabilidad
objetiva de los proveedores por infracción de las disposiciones contenidas en la
normativa. Imposición de sanción administrativa de amonestación o multa con
independencia de las medidas correctivas.
Artículo 44 Decreto Supremo Nº 006-2009-PCM, Texto Único Ordenado

de la Ley de Protección al Consumidor: De las infracciones y sanciones.
Responsabilidad objetiva de los proveedores por infracción de las disposiciones
contenidas en la normativa. Competencia de la Comisión de Protección al
Consumidor en la imposición de las sanciones y medidas correctivas.
51
6
CAPÍTULO
Principio de imparcialidad
I. El principio de imparcialidad. Desenvolvimiento desde

el constitucional principio de igualdad ante la Ley
Hacer mención al término imparcialidad muestra, a primera vista,
un escenario de neutralidad, situación un poco complicada de ser tenida
desde las bases mismas del Derecho Administrativo por irrefutable,
dado que la Administración Pública por la autotutela asignada en una
regulación implícita en la Ley Fundamental es sin lugar a dudas, juez
y parte de las decisiones a adoptar; no necesitando por la delegación
de tal poder jurídico de ningún otro poder público, ni menos del juez,
para alcanzar dicha meta para operar en el cumplimiento de los fines
asumidos de cara al interés general. A pesar de ello y atendiendo en
principio a que la Administración Pública no sirve sino a los intereses
públicos, es que cabe aceptar por saludable la recepción del principio
de imparcialidad en el catálogo de principios del procedimiento
administrativo: La proscripción de privilegios o preferencias, en
función de lo dictado al amparo del principio del artículo IV,1.5 de
la LPAG, instituye que las autoridades actúan sin ninguna clase de
discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento
y tutela igualitarios frente al procedimiento, resolviendo conforme
al ordenamiento jurídico y con atención al interés general y
no a ánimos o intereses subjetivos que puedan eventualmente
presentarse entre el administrado y la autoridad.
La imparcialidad de la Administración, desde lo constitucional, es
sostenida dentro en su accionar a partir del principio de igualdad ante
la ley como del modo más oportuno nos lo hace saber ESPINOZA-
SALDAÑA BARRERA44: En atención a lo manifestado se espera
que, en la relación jurídico procedimental seguida entre administrado-
44 Prudentemente Eloy ESPINOZA-SALDAÑA BARRERA se pregunta por qué no se ha

incluido dicho principio en la LPAG. Al respecto esta preocupación la encontramos en
ESPINOZA-SALDAÑA BARRERA, Eloy: “Principios, ámbito subjetivo de aplicación y
fuentes del procedimiento administrativo: En busca de la racionalidad perdida y una
protección del administrado hoy casi inexistente”. En: Revista Jurídica del Perú. Año
LI, Nº 26. Editora Normas Legales S.A.C., Trujillo, setiembre 2001, p. XII.
53
Administración Pública, esta última trate con igualdad a los ciudadanos frente al
procedimiento administrativo45.
Lo interesante de la norma explicada desde el artículo IV,1.1.5 no solamente prescribe
el tratamiento igualitario en el procedimiento, sino se añade la tutela igualitaria, con lo
cual de abrirse el camino impugnatorio con los mecanismos recursales –a través de la
reconsideración, apelación y revisión o de aquellos señalados en normas sectoriales–
se debe esperar igual tratamiento; esto, muy a pesar de que de forma común se parte
de la lógica harto común de que la utilización de los medios de contradicción en sede
administrativa no son, por sí, “buenas nuevas” para la Administración Pública sino todo
lo contrario, cuando ella a pesar de la puesta en conocimiento del mismo administrado de
su inicial error, sigue persistiendo en él, aún cuando por la autotutela puede enmendarlo
y evitarse la eventualidad de la revisión judicial de sus actos.
Reitera nuestro legislador administrativo la completa sujeción al universo jurídico
de las entidades de la Administración al renovar el mandamus de sujeción general de
la Administración Pública al todo jurídico, en otras palabras al principio de juridicidad,
entendido como acertado enriquecimiento ya lo dijimos, del clásico principio de legalidad.
Al mismo tiempo se atiende en la norma señalada al interés general, en tanto interés
de todos, en clara moldura con el interés particular46. Finalmente la imparcialidad de
las entidades de la Administración Pública lleva coronada, por su inagotable calidad de
principio de todo procedimiento, la vocación de servicio al ciudadano que no queda en la
utilización y aplicación objetiva de la ley sino también en la observancia de su máximo e
infranqueable límite, representado por los derechos fundamentales de la persona humana,
tan igual que en los principios del Derecho Administrativo asumidos como sustento de un
procedimiento administrativo debido.
II. El principio de imparcialidad en la jurisprudencia administrativa
2.1. El que los postores se vean beneficiados con el 10 por ciento de bonifi-
cación por provincia colindante no altera el principio de imparcialidad, al
ser esta una decisión tomada en virtud de la actuación administrativa de
fomento, aplicable en temas de contratación pública
El principio de imparcialidad rescata un trato igualitario a los administrados, tal
como se ha señalado líneas arriba; por esto, cualquier diferenciación a efectos de calificar
como objetiva y no como discriminatoria ha de sustentarse en parámetros objetivos.
Esto es lo que se rescata de la jurisprudencia emitida en temas de contratación pública
donde se ha llegado a señalar que, en la contratación de obras por adjudicación directa
45 Esto involucra, pues en el caso del principio administrativo de imparcialidad, la utilización del principio de igual-
dad en su versión formal, entendida como: “(…) una exigencia al legislador para que este no realice diferencias
injustificadas, pero también a la Administración Pública (…) en el sentido de que la ley no puede aplicarse en
forma desigual frente a supuestos semejantes (igualdad en la aplicación de la ley)”: STC Nº 0606-2004-AA/TC
(Otoya Petit vs. Universidad Nacional Federico Villareal), fdm. 10, sentencia expedida por la Segunda Sala del
Tribunal Constitucional del 28 de junio de 2004.
46 La búsqueda del interés general en nada se opone a los intereses privados, pues el primero es la sumatoria
del segundo; entre ambos, ha de existir la más perfecta armonía.
54
selectiva o adjudicación de menor cuantía, los postores con domicilio legal en la provincia
donde se ejecutará la obra o en las provincias colindantes a ella, pertenezcan o no a la
misma región, tienen derecho a que se reconozca a su favor una bonificación del 10%
por provincia colindante sobre la sumatoria de su propuesta técnica y económica, esto,
dentro de la aplicación del principio de trato justo e igualitario recogido en la normativa
administrativa especial.
Para llegar a tal conclusión, esta decisión se afirma en que el administrado Empresa
Regional de Servicio Público de Electricidad S.A. (ELECTROSUR), al convocar a
adjudicación directa selectiva para la contratación de la ejecución de obras de electrificación
en Tacna y Moquegua, otorgó lógicamente la buena pro del proceso de selección al postor
que mejor oferta exhibía. Ante esto, uno de los postores, el administrado, la empresa
Ingesur S.A.C., que había quedado fuera –pese a que había solicitado el beneficio del
10% de manera expresa en su propuesta y esta no fue considerada en dichos términos–
interpone apelación contra la buena pro, otorgada al postor ganador, solicitando en su
recurso presentado que esta decisión sea anulada y se retrotraiga el proceso a la etapa
de evaluación y calificación de propuestas en vista que dicho adjudicatario se había
beneficiado, a juicio suyo, indebidamente de la bonificación del 10% por provincia
colindante, a pesar de que este beneficio no había sido establecido en las Bases ni había
sido solicitado expresamente por el aludido postor.
Antes de entrar al fondo del asunto en cuanto la sección concerniente al principio
de imparcialidad, el Tribunal de Contrataciones señala que la finalidad de la normativa
de contrataciones del Estado, no es otra de que las entidades públicas adquieran bienes,
servicios y obras en las mejores condiciones posibles, dentro de un marco adecuado que
garantice tanto la concurrencia entre potenciales proveedores como la debida transparencia
en el uso de los recursos públicos (Resolución Nº 1443/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado). Así entendido, señala la jurisprudencia
citada, las exigencias de orden formal y sustancial que la normativa prevea o cuya
aplicación surja a partir de su interpretación deberán obedecer a la innegable necesidad
de asegurar el escenario más idóneo en el que, en un contexto de libre competencia,
se equilibre el óptimo uso de los recursos públicos y se garantice el pleno ejercicio
del derecho de las personas naturales y jurídicas para participar como proveedores del
Estado; de ahí, que, las decisiones que adopten las autoridades administrativas en el
marco de los procesos de selección deben equilibrar razonablemente los derechos de los
postores para contratar con el Estado y la necesidad que busca ser satisfecha, en función
de las razones del bien común e interés general a efectos de propiciar la más amplia
participación de diversos postores en la calificación de las ofertas, para elegir la mejor
entre ellas (Resolución Nº 1443/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado).
Además de lo anterior, resulta relevante indicar que el procedimiento administrativo
se rige por principios, que constituyen elementos que el legislador ha considerado básicos,
por un lado, para encausar y delimitar la actuación de la Administración Pública y de los
administrados en todo procedimiento; y, por el otro, para controlar la discrecionalidad de
la Administración en la interpretación de las normas aplicables, en la integración jurídica
55
para resolver aquellos aspectos no regulados, así como para desarrollar las regulaciones
administrativas complementarias (Resolución Nº 1443/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado).
Dentro de este contexto, desprendido del principio de imparcialidad se ubica, en
materia de contrataciones, el principio de trato justo e igualitario desde el cual todo
postor de bienes, servicios o ejecución de obras debe tener participación y acceso
para contratar con las entidades en condiciones semejantes a las de los demás, estando
prohibida la existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas, salvo las excepciones
de ley; excepciones que en materia al citado beneficio es posible conceder al ganador
de la buena pro. Si como lo señala el administrado en su reclamación, el ganador de
la buena pro había obtenido la misma cuando no fue él sino el impugnante quien si la
solicitó formalmente, se habría desnaturalizado el citado beneficio. En este punto, la
decisión administrativa señala que la normativa de la materia establece que tratándose
de la contratación de obras y servicios que se ejecuten o presten fuera de las provincias
de Lima y Callao, cuyos montos correspondan a adjudicaciones directas selectivas
o adjudicaciones de menor cuantía se considerará una bonificación del 10% sobre la
sumatoria de la propuesta técnica y económica de los postores con domicilio legal en la
provincia donde se ejecutará la obra objeto del proceso de selección o en las provincias
colindantes, sean o no pertenecientes al mismo departamento o región siempre que los
bienes, servicios u obras sean elaborados dentro de la circunscripción, para lo cual el
domicilio legal será el declarado ante el Registro Nacional de Proveedores (RNP)47.
El beneficio del 10% por provincia colindante se enmarca, señala esta decisión
materia de comento, dentro de lo que se conoce como actuación administrativa de
fomento, que otorga tratamientos diferenciados o reconoce determinados privilegios a los
particulares merced a un propósito específico; siendo parte de la actuación administrativa
de fomento, la interpretación y aplicación de este tipo de normas deben ser siempre
restrictivas por naturaleza, en atención precisamente al desbalance que se genera a
partir de su materialización dado que sus causas, en este caso, no responden a motivos
técnicos ni de calidad de la obra, servicio o bien ofrecidos (Resolución Nº 1443/2007.
TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado). Por ello,
asumiendo que la buena fe es la que ha guiado a todas las partes en conflicto, a quienes
no se les puede exigir una conducta que esté al margen o que sea contraria ni de la
ley ni de la interpretación que emana de la jurisprudencia administrativa en materia de
contrataciones; procede reafirmar que la ratio legis que sustenta el beneficio en discusión
es el desarrollo y fortalecimiento de las personas naturales o jurídicas a cuyo favor
aquella ha sido establecida, a través de su protección y fomento. Todo ello sumado a que
la decisión que se adopte debe fundarse en último término en los principios de legalidad,
razonabilidad e imparcialidad consagrados en el artículo IV del Título Preliminar de la
LPAG sin que pueda ampararse una solución tanto desproporcionada cuanto notoria
47 Ya el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (TCAE) se ha pronunciado, sobre este pun-
to, en las decisiones finales contenidas en las Resoluciones Nº 1442/2007.TC-S4, Nº 1443/2007.TC-S4,
Nº 1460/2007.TC-S4 y Nº 1464/2007.TC-S4; emitidas, todas ellas, por la 4ª Sala del TCAE, manteniendo en
este punto una jurisprudencia además de sólida, con contenido uniforme.
56
y manifiestamente injusta que, en aras de privilegiar el rigorismo formal, termine por

sacrificar las condiciones económicas de la oferta, que es en buena cuenta el único
elemento relevante en la contratación de obras por adjudicaciones directas y de menor
cuantía, este Tribunal Administrativo concluye que la bonificación del 10% por provincia
colindante ha sido válidamente otorgada por el Comité Especial a los participantes del
proceso, en consecuencia, el beneficio otorgado al administrado ganador de la buena pro
es conforme al principio de imparcialidad (Resolución Nº 1443/2007.TC-S4, Sala 4ª del
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado).
Base normativa
de legalidad.
de razonabilidad.
de imparcialidad.
Artículo 3,8 Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, Texto Único Ordenado de

la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (derogado por la Única
Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo Nº 1017,
Ley de Contrataciones del Estado): Principios que rigen a las contrataciones y
adquisiciones. Principio de trato justo e igualitario.
Artículo 131 Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, Reglamento de la Ley de

Contrataciones y Adquisiciones del Estado (derogado por la Única Disposición
Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de
Contrataciones del Estado): Bonificaciones por provincia o colindante.
Artículo 4 k) Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado:

Principios que rigen las contrataciones. Principio de trato justo e igualitario.
Artículo 71,6 Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado:

Evaluación de propuestas.
2.2. La alegación de transgresión al principio de imparcialidad frente a otros ad-

ministrados no debe ser solamente invocada, sino además estar acompa-
ñada de su prueba, no surtiendo efectos las meras alegaciones sostenidas
por el impugnante
Como lo señala el título de este punto, un administrado, a quien identificamos en
la figura de la empresa Termoselva S.R.L. interpone recurso de reconsideración contra
57
los actos administrativos contenidos en sendas resoluciones emitidas por el Consejo

Directivo del Osinerg48, desde las cuales la Administración especializada estableció
las tarifas y compensaciones para los Sistemas Secundarios de Transmisión de
Energía Eléctrica (SST), ello de modo posterior al proceso de regulación tarifaria de
los mismos, señalando en su recurso impugnativo que a través de la regulación de las
tarifas y compensaciones dispuesta por Osinerg49, esta Administración viene afectando
su derecho a la no discriminación, a la propiedad y al debido proceso violando, entre
otros, el principio de no discriminación y de imparcialidad consagrados en la normativa
general del Osinerg merced a los cuales, con relación al primero, las decisiones y
acciones de dicha Administración se han de orientar a garantizar que las entidades no
sufran discriminación alguna de manera que se coloque a unas en ventaja competitiva e
injustificada frente a otras (Resolución de Consejo Directivo Osinerg N° 135-2004-OS/
CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía) y, en
cuanto al segundo, la Administración debe aplicar las normas legales vigentes ya que los
casos o situaciones de características semejantes deberán ser tratados de manera similar
(Resolución de Consejo Directivo Osinerg N° 135-2004-OS/CD, Consejo Directivo del
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía).
Para refutar las alegaciones del administrado, Osinerg sostiene que ninguna de las
violaciones alegadas ha sido materia de sustento por parte de la recurrente, habiéndose
limitado a transcribir cada uno de los numerales o artículos mencionados en su escrito.
Empero, para emitirse pronunciamiento aún en defecto de lo sostenido por el
impugnante, la Administración especializada resuelve haciendo notar que el procedimiento
llevado a cabo por el Osinerg para la determinación de la responsabilidad del pago de
compensaciones por el uso de las instalaciones de otro administrado, la Empresa Eteselva
S.R.L., es el resultado de aplicar los mismos procedimientos llevados a cabo en las
últimas regulaciones, los mismos que son de conocimiento público y en particular de
todas de las concesionarias, por lo que mal hace la recurrente en alegar transgresiones al
principio de no discriminación.
Ahora, en cuanto a la supuesta violación del principio de imparcialidad, regulado
en la norma administrativo especial, de la misma manera el administrado tampoco
ha mencionado los argumentos que amparan su afirmación (Resolución de Consejo
Directivo Osinerg N° 135-2004-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor
de la Inversión en Energía); a partir de ello y para que el administrado alcance respuesta
en sede administrativa, puede sostenerse válidamente que Osinerg ha actuado con
estricto respeto a la normativa vigente sobre la determinación de las compensaciones que

fórmulas de actualización del Sistema Secundario de Transmisión de las empresas Red Eléctrica del Sur S.A.,
Interconexión Electrica ISA PERÚ S.A., Red de Energía del Perú S.A., Enersur S.A., Edelnor S.A., Luz del Sur
S.A.A., Electroandes S.A., Electro Sur Medio S.A.A., Electro Norte S.A., Electro Nor Oeste S.A., Electro Norte
Medio S.A., Electro Centro S.A., Eteselva S.R.L. y Edegel S.A.A. así como de quienes no presentaron propuestas
específicas ni estudios particulares; tarifas y compensaciones vigentes a partir del 1 de mayo de 2004.
58
corresponden al SST del administrado Eteselva S.R.L., de allí que esta Administración no
ha incurrido en un acto violatorio de los derechos del impugnante.
Referencia normativa:


pública o privada.


de legalidad.
procedimiento.
de verdad material.





59

2.3. Se afectaría el principio de imparcialidad cuando el administrado para gra-

duar la sanción alega, en defensa suya, la atenuante de la sanción ampa-
rándose en su condición de micro y pequeña empresa
El principio de imparcialidad no solamente hace gala de su presencia en cuestiones
suscitadas en beneficio del administrado sino, también, cuando se presenten situaciones
de gravamen o desfavorables para él. Así consta en una decisión jurisprudencial en
materia de contrataciones estatales emitida por el TCAE, contenida en la Resolución
N° 1383/2007.TC-S350, desde donde la Administración señalada impone al administrado-
empresa Esteriliza S.A., 8 meses de inhabilitación temporal para participar en procesos
de selección y contratar con el Estado, por haber incurrido en la causal de infracción
administrativa referido a la presentación de documentación falsa o inexacta a las entidades
convocantes, decisión administrativa contra la que se formula el respectivo recurso de
reconsideración contra dicho acto administrativo, el cual llega a ser resuelto por su propio
emisor a través de la Resolución Nº 1646/2007.TC-S3.
El haber hecho uso de documentación falsa se demostró, pese a que el administrado
se había recuperado (por decirlo de alguna manera) de su descalificación como postor,
luego de formular el respectivo cuestionamiento contra su descalificación al no cumplir
con las especificaciones técnicas establecidas en las Bases. Habiendo ya recuperado su
sitial como postor, Esteriliza S.A. vió, por mandato del Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, calificada su propuesta presentada elaborándose el cuadro de
calificación de propuestas a efectos de otorgarse la buena pro a quien corresponda. Dentro
de las facultades de contratación en calidad de convocante, el Hospital Nacional Arzobispo
Loayza (HNAL) requirió a otros administrados –en realidad, terceros administrados–,
las empresas Lanesa S.A.C. y T & CH Asociados S.A.C., para que informen sobre la
veracidad de diversas facturas que acreditarían la adquisición de esterilizadores con
generador eléctrico de vapor-autoclave, requerimiento soporte materia de idoneidad en
la contratación estatal.
Uno de estos terceros administrados, la empresa T & CH Asociados S.A.C., manifestó
desconocer la emisión de facturas, puesto que una de ellas no figura en sus registros ni en
declaración alguna, haciendo mención a que el tema de la compra de una autoclave fue
realizada en forma verbal por Esteriliza S.A., no llegando a concretarse ningún punto de
convergencia en la tratativa de adquisición.
50 Emitida por la 3ª Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, encargada de los procedi-
mientos administrativos con origen en el Expediente Administrativo Nº 216/2007.TC, de oficio, iniciado el 12
de febrero de 2007. Es de advertir que, para imponer la citada sanción administrativa, el TCAE encuentra
amparo en el artículo 235,1 de la LPAG, norma desde la cual se determina que el procedimiento administrativo
sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de una orden superior,
petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia.
60
El ente convocante, el HNAL, ante tal conducta del postor solicitó ante el Tribunal
de Contrataciones y Adquisiciones la imposición de sanción administrativa al postor por
la supuesta comisión de la infracción consistente en la presentación de documentación
falsa o inexacta a las entidades convocantes. Iniciado ya el procedimiento administrativo
sancionador en contra del postor en mención se expide el citado acto administrativo51
donde se dispone sancionar al postor por el período de 8 meses en su derecho de
presentarse en procesos de selección y contratar con el Estado; sanción que el afectado no
consiente, formulado su recurso de reconsideración52 contra dicha decisión de gravamen.
Dentro de sus alegaciones señalaba que la sanción impuesta resulta excesiva y
vulnera el principio de predictibilidad dado que, en otras ocasiones53, para graduar el
ejercicio del ius puniendi en sede administrativa, la Administración consideró para la
graduación de la sanción que el postor cuenta con la calidad de pequeña empresa como lo
tiene Esteriliza S.A.; añadiendo en su defensa que, amén de lo expuesto, en lo concreto
carece de antecedentes en lo que se refiere a la comisión de infracciones, criterio que
debe valorarse en su caso, al tener la misma calidad, esto es, ser una mediana empresa.
Sobre el extremo de la sanción administrativa, su gradualidad y la consideración del
impugnante como pequeña empresa, la jurisprudencia señala que aunque la norma de
51 La referencia es a la Resolución N° 1383/2007.TC-S3, de la 3ª Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisi-

ciones del Estado.
52 Los argumentos del impugnante en su recurso de reconsideración se afirman en que ESTERILIZA S.A. no
ha generado daño a la Entidad, el HNAL, ni ha retrasado el cumplimiento de los intereses y fines de la citada
institución pues, a criterio suyo, si ella no se hubiera presentado al proceso o, en todo caso, no impugnaba la
decisión asumida, de igual forma hubiera sido apelada por la empresa A. Jaime Rojas, y el tiempo hubiera sido
igual. Además, de que si el HNAL hubiera tenido la voluntad de adquirir el equipo, lo hubiera realizado en el
mes de mayo de 2007, en cumplimiento de la Resolución Directoral Nº 169-2007-HNAL/D que declaró fundado
el recurso de apelación de la empresa A. Jaime Rojas, sin embargo hasta el 25 de setiembre de 2007 no se
ha dado cumplimiento a la mencionada resolución transcurriendo ya un año desde su convocatoria, retraso
que no puede ser atribuido a la empresa impugnante puesto que, en el mes de enero de 2007, se retiraron del
proceso licitatorio al dejar consentir su descalificación.
Anexo a lo señalado sostuvo en el recurso impugnativo que si bien es cierto que se cometió una falta de
diligencia al momento de presentar su propuesta, de ninguna manera pueden atribuirles el retraso y fines del
HNAL al no haberse acreditado de manera objetiva que el Hospital convocante haya sufrido un daño efectivo
con la presentación de dichos documentos.
Por lo señalado, la sanción de inhabilitación es excesiva y vulneratoria del principio de predictibilidad, puesto
que de acuerdo a criterios recogidos de modo anterior en la Resolución Nº 875/2006.TC-SU del 25 de octubre
de 2006, el TCAE en Sala Única consideró en su momento para la graduación de la sanción, el hecho de que
el postor tenía la calidad de una pequeña empresa carente de antecedentes en lo que se refiere a la comisión
de infracciones, lo que no ha valorado en el caso suyo.
Junto a lo señalado, la presentación de las facturas cuestionadas no otorgó ventaja a su representada respecto
del proceso convocado por el HNAL, debido a que no fueron admitidos.
Finalmente, la sanción impuesta a su representada beneficia a dos empresas, quienes tenían el monopolio
del mercado en cuanto a la venta de autoclaves, el que se desactivó desde la aparición de su empresa con la
fabricación de autoclaves nacionales, lo que originó una disminución considerable en el precio referencial de
las entidades y el precio ofertado por las dos empresas.
53 Esteriliza S.A. cuestiona ante el Tribunal especializado en contrataciones estatales, el plazo de 8 meses de
inhabilitación pues, con anterioridad, otra Sala del TCAE determinó un plazo menor. A través de la Resolución
Nº 501-2006-CONSUCODE-PRE, del 8 de noviembre de 2006, la Presidencia del Consejo Superior de Con-
trataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) dispuso la publicación de los proveedores, postores y
contratistas sancionados por el TCAE durante el mes de octubre de 2006, entre ellos, se encontraba la empre-
sa SILVY REPRESENTACIONES E.I.R.L., inhabilitada por 6 meses en su derecho a participar en procesos de
selección y contratar con el Estado, por la presentación de documentos falsos o inexactos, contraviniendo el
artículo 294 del Reglamento; esto, según lo afirmado en la Resolución Nº 875/2006.TC-SU, con lo que Esterili-
za S.A. busca ampararse en dicho pronunciamiento administrativo-especial para la minimización de la sanción
administrativa contractual.
61
formalización y promoción de la micro y pequeña empresa tiene por objeto la promoción

de la competitividad, formalización y desarrollo de las micro y pequeñas empresas
para incrementar el empleo sostenible, su productividad y rentabilidad, su contribución
al producto bruto interno, la ampliación del mercado interno y las exportaciones y su
contribución a la recaudación tributaria, esto no constituye una licencia para que las
empresas que tengan esta condición, realicen conductas pasibles de sanción administrativa
y por ello sea beneficiado con la atenuación de la sanción que le imponga la autoridad
administrativa; de ser considerado así, esto es, de tener en cuenta para la graduación
sancionatoria la condición especial del postor en calidad de pequeña empresa, ello
conllevaría a transgredir además del principio del debido procedimiento, el principio
de imparcialidad insito a toda actuación administrativa sea ésta o no de gravamen
(Resolución N.º 1383-2007-TC-S3 y Resolución Nº 1646/2007.TC-S3, ambas de la 3ª
Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado).
Base normativa
procedimiento.
de imparcialidad.
de predictibilidad.

Contenido del concepto administrado.

Terceros administrados.

Principios de la potestad sancionadora administrativa. Debido procedimiento.
Artículo 230,3 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

(modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 1029): Principios de la
potestad sancionadora administrativa. Principio de razonabilidad.

adquisiciones. Principio de trato justo e igualitario.
62
Artículo 294 Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, Reglamento de la Ley

de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (derogado por la Única
Ley de Contrataciones del Estado): Causales de aplicación de sanción a los
proveedores, participantes, postores y contratistas.

Contrataciones del Estado): Recurso de Reconsideración.
Artículo 294 Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento de la Ley de

Contrataciones del Estado: Recurso de Reconsideración.
Artículo 1 Ley Nº 28015, Ley de Promoción y Formalización de la Micro y

Pequeña Empresa (recogida en el Decreto Supremo N° 007-2008-TR, Texto
Único Ordenado de la Ley de Promoción de la Competitividad, Formalización
y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del Acceso al Empleo Decente,
Ley Mype): Objeto de la Ley.
2.4. La generación de procedimientos administrativos especiales como uno de

naturaleza trilateral no impide el uso de los principios procedimentales,
entre ellos, el de imparcialidad
Aun en procedimientos de corte trilateral, procedimiento administrativo de carácter
especial ciertamente, es posible la invocación y aplicación del principio de imparcialidad,
esto es la precisión de la Administración especializada en materia de energía y minería,
el Organismo Supervisor en Inversión de la Energía y Minería (Osinergmin) a razón
de un pedido de reconsideración en contra del acto administrativo contenido en la
Resolución de Consejo Directivo Osinergmin N° 101-2009-OS/CD54, recurso interpuesto
por el administrado Empresa de Transmisión Eléctrica Centro Norte S.A. (Etecen), acto
administrativo mediante el cual se fijó la compensación que Electro Sur Medio S.A.A debe
pagar a Etecen por el uso de las Celdas de Salida de diversas subestaciones eléctricas;
siendo que en dicho recurso, el administrado impugnante solicitaba la declaratoria de
nulidad de la citada decisión emitida por el Consejo Directivo del Osinergmin sustentando
su reclamo en la afectación de su derecho al debido proceso en sede administrativa.
Para Etecen, un procedimiento referido a la determinación del monto de las
compensaciones tiene la condición de naturaleza trilateral al provenir de un procedimiento
de solución de controversias.
54 En esta decisión administrativa del 15 de junio de 2009, el Osinergmin resolvió en su parte resolutiva, fijar en
S/. 1,021.545 (un millón veintiún mil quinientos cuarenta y cinco y 00/100 nuevos soles) la compensación que
Electro Sur Medio S.A.A. debía pagar a Etecen S.A. por el uso en el período comprendido entre los meses de
febrero de 1994 al de agosto de 2002, de las Celdas de Salida de las líneas L-603 y L-605 de la subestación
Independencia, L-623 y L-624 de la subestación Ica, L-630 de la subestación Marcona y por la parte que le
corresponde por el uso de la Celda de Salida de la línea L-604 de la subestación Independencia.
63
Siendo así, este como todo procedimiento debe contemplar las garantías para los
administrados que se observan en este tipo de procedimientos (Resolución de Consejo
Directivo Osinergmin N° 151-2009-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería). Al emitirse una decisión de fondo
declarando no ha lugar el pedido de nulidad, la Administración resolutora precisa en su
decisión que la potestad de resolver conflictos corresponde exclusivamente a los Cuerpos
Colegiados y al Tribunal de Solución de Controversias (TSC), estando materializado dicho
poder en procedimientos especiales de naturaleza trilateral, procedimientos en los que la
Administración actúa como instructor de la causa y teniendo en cuenta todo lo alegado
por las partes en el procedimiento y la normativa vigente, emite su decisión observando
además de los principios de transparencia, debido procedimiento, motivación55, entre
otros, el de imparcialidad (Resolución de Consejo Directivo Osinergmin N° 151-2009-
OS/CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y
Minería).
procedimiento.


Marco legal del procedimiento trilateral.

Inicio del procedimiento trilateral.

55 En esta resolución, Osinergmin dota a la motivación de la condición de principio de procedimiento; esto es

de interés al ser esta un elemento de validez de todo acto o, en general, actuación de corte administrativo.
Empero, no debe perderse de vista que el legislador de la LPAG le ha otorgado rango de elemento básico de
la configuración de un acto administrativo y no de principio procedimental.
64
7
CAPÍTULO
Principio de informalismo
I. El principio de informalismo como la interpretación

En favor de los administrados de las normas del
procedimiento administrativo general o especial
Las normas del procedimiento general como especial en lo
administrativo en puntual aplicación del principio de informalismo
obligan a una interpretación, por parte de las entidades públicas, de
ellas en la forma más favorable a la admisión y decisión final de las
pretensiones de los administrados desde un sustento pro homine,
de modo que sus derechos e intereses no se vean afectados por la
exigencia de aspectos formales posibles de ser subsanados dentro del
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros
intervinientes como no intervinientes en el procedimiento o en último
caso, el interés público; principio recepcionado en los términos ya
señalados en el artículo IV,1.6 del Título Preliminar de la LPAG, el cual
impone inmediata remisión al artículo 75 de esta, en tanto parte de los
deberes de los agentes públicos en un procedimiento56. Lo brindando
por esta norma de evidentes alcances principistas es la prevalencia de
los aspectos materiales sobre los aspectos formales más aún si estos
últimos son excesivos e intrascendentes dentro del procedimiento
administrativo, dejando espacio para su pronta subsanación, asegurando
con ello que el procedimiento no se cierre en perjuicio del ciudadano
por el incumplimiento de dichos requisitos.
Tras lo glosado, este principio se conecta con la equiparación en
negativo del principio judicial de preclusión, entonces no es posible
sustentar en sede de la Administración que una vez pasada una etapa
procedimental, esta como en el proceso judicial, precluya o se cierre,
impidiendo al ciudadano poder alegar lo conveniente dado que tal
exigencia es para el ámbito jurisdiccional mas no para el administrativo.
56 Artículo 75 LPAG.-Deberes de las autoridades en los procedimientos: “Son debe-

res de las autoridades respecto del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los
siguientes:
(…)
8. Interpretar las normas administrativas de forma que mejor atienda el fin público al
cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados
(…)”.
65
La norma no hace referencia a la existencia de un procedimiento sin formas, sino, a

que estas puedan ceder en su solidez frente a los intereses de los administrados, siempre
y cuando no se cause afectación a los derechos de terceros o, en el peor de los casos, la
lesión se dirija al interés público.
Por el principio de informalismo, entonces, cualquier duda planteada en el transcurso
del procedimiento con relación a exigencias formales, debe interpretarse de manera
benigna; en otras palabras, a favor del administrado y de la viabilidad del acto procesal
realizado: Con la LPAG como norma procedimental general dichas orientaciones
formales para asegurar el acto o actuación de sesgo administrativo, no deben ser
bajo pretexto de su cumplimiento valoradas como meros actos de formalismo,
pues conforme a lo indicado desde la norma del procedimiento estándar o general,
la aplicación práctica del principio de informalismo radica en que la exigencia
requerida por los entes públicos pueda ser objeto de subsanación, mas no, tal
exigencia puede ser obviada, esto para dotar al producto del procedimiento de todas
las garantías que beneficien a la Administración Pública como al ciudadano de la
manera más armoniosa posible.
Esto se afirma atendiendo a que toda actuación de la Administración debe guiarse
por formalidades designadas como esenciales, para que el acto o la actuación de corte
administrativo emanada pueda cumplir su fin, sirviendo conjuntamente el cumplimiento
fiel de dichos requisitos, de garantía efectiva del administrado antes las arbitrariedades
del poder. Al revisarse la LPAG la forma exigida en estricto es la escrituriedad del
acto administrativo57, requisito a ser cumplido amén de aquellos que hacen válido el
acto: la competencia, el objeto o contenido, la finalidad pública, su motivación y, por
último, un procedimiento administrativo regular58. Tras ello, las normas administrativas
57 Artículo 4 LPAG.- Forma de los actos administrativos: “4.1. Los actos administrativos deberán expresarse
por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra
forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.
4.2. El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominación del órgano del cual emana, nombre y
firma de la autoridad interviniente.
4.3. Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados, debe garantizarse al admi-
nistrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide.
4.4. Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podrá ser empleada firma mecáni-
ca o integrarse en un solo documento bajo una misma motivación, siempre que se individualice a los adminis-
trados sobre los que recae los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes los actos administrativos
serán considerados como actos diferentes”.
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o
cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que
pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cues-
tiones surgidas de la motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan
las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubierta-
mente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública
66
deben manifestarse elásticas para favorecer los derechos e intereses de los administrados
al igual que al interés público, tenido como la sumatoria de todos los intereses de los
particulares.
II. El principio de informalismo en la jurisprudencia administrativa
2.1. No cabe aplicar el principio de informalismo cuando hay requerimiento, al

administrado, de requisitos calificados como esenciales para acceder a un
permiso de pesca
En materia de Administración Pesquera encontramos una primera remisión al
principio de informalismo, de cara a la realización del presente estudio. Ello en una petición
interpuesta por un administrado ante la Dirección General de Extracción y Procesamiento
Pesquero (DGEPP) de Produce, petición materializada en solicitar que dicho ente público
admita a trámite su pedido relacionado a su solicitud de permiso de pesca para operar
la embarcación “La Perica I” de matrícula Nº HO-1488-CM, pedido presentado ante la
entonces Dirección Regional de Pesquería de Piura (DRPP)59 y, consecuentemente, se
le otorgue el permiso de pesca correspondiente para operar una embarcación dentro del
marco dispuesto en las normas especiales administrativas. El pedido de la administrada
es declarado inadmisible a través de acto administrativo contenido en una resolución
directoral60, ante lo cual, interpone recurso de apelación contra dicho acto administrativo
lesivo a sus intereses, fundamentando este en que la entonces DRPP pese a faltarle
requisitos a su solicitud, nunca le estableció plazo alguno en el cual debería subsanar
estas observaciones, lo cual debía hacer de conformidad con el artículo 125,1 de la LPAG;
por esto, señalaba la administrado, se debería admitirse su pedido referido al permiso de
pesca en aplicación del principio de informalismo.
A esto, la Administración de la Producción responde sosteniendo que, si bien
el principio de informalismo excusa al administrado del incumplimiento de ciertas
formalidades, las cuales puedan ser superadas de oficio por la Administración, ello no
implica que el administrado quede liberado del cumplimiento de la presentación de
documentación calificada como esencial dentro del plazo legal, por lo que debe resaltarse
distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera
discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y confor-
me al ordenamiento jurídico.
59 En la actualidad bajo el nombre de Dirección Regional de la Producción de Piura (DRPP), dependiente de la
Gerencia Regional de Desarrollo Económico (GRDEP).
60 Será a través de la Resolución Directoral Nº 124-2007-PRODUCE/DGEPP, fechada al 2 de marzo de 2007,
que la petición de permiso de pesca fuera declarada inadmisible por la Administración, dado que al presentar
esta se le hizo conocer al administrado que a su requerimiento le faltaba, entre otros, el Certificado Nacional
de Arqueo emitido por la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DGCG) del Ministerio de Defensa
(MINDEF), en el cual es obligatorio consignar la capacidad de bodega de la embarcación en m3, otorgándose el
plazo legal para que proceda a la subsanación correspondiente, la que no se efectuó, devolviéndose al usuario
los actuados que dan origen al expediente administrativo, no consignándose el registro correspondiente puesto
que no se formalizó la presentación de los requisitos establecidos para el otorgamiento del permiso de pesca
solicitado, teniéndose entonces por no presentada la petición administrativa.
67
que la recurrente tenía pleno conocimiento que el plazo para acogerse a la norma de pesca
culminaba el 21 de enero de 2003, fecha en la cual se apersonó a la entonces Administración
Pesquera sin cumplir con la presentación de todos los requisitos establecidos al efecto,
recurriendo recién a la Administración de manera extemporánea, esto es, después de 3
años y 9 meses después de habérsele comunicado que su expediente no se admitiría a
trámite por falta de requisitos tal como consta en la anotación realizada por la entonces
DRPP, donde se consigna inclusive que el escrito inicial con el que abre el procedimiento
se devuelve por falta de requisitos teniéndose su solicitud como no presentada.
En este sentido, concluye Produce, de acuerdo al dictado del artículo 206,2 de la
LAPG, solamente son cuestionables aquellos actos de trámite a través de los cuales se
genere la imposibilidad de continuar con el procedimiento administrativo o, en todo caso,
causen indefensión al administrado; consecuentemente, de la evaluación efectuada al
expediente administrativo ante la negativa de no admitir a trámite su solicitud de permiso
de pesca presentada con la omisión de dos requisitos esenciales para la calificación
debida de su petición, la administrada se encontraba facultada para ejercer su derecho
de defensa, haciendo uso de los recursos administrativos regulados en la norma general,
siempre y cuando lo hiciese igualmente dentro de los plazos establecidos en esta, ya que
el principio de informalismo no puede invocarse en beneficio del administrado cuando
se trata, como se ha dicho, de documentación esencial a ser aportada en la petición
formulada (Resolución Viceministerial Nº 018-2007-PRODUCE/DVP, Viceministerio
de Pesquería del Ministerio de la Producción).
Base normativa
procedimiento.
Observaciones a documentación presentada.
Facultad de contradicción.
Recursos administrativos.
Recurso de reconsideración.
Recurso de apelación.
Recurso de revisión.
Artículo 1 Ley Nº 26920, Ley que exceptúa del requisito de incremento de flota
al que se refiere el artículo 24 de la Ley General de Pesca, a aquellos armadores
que cuenten con embarcaciones de madera de hasta 110 m3: Objeto de la Ley.
68
Artículo 1 Resolución Ministerial N° 130-2002-PRODUCE: Establecen

procedimiento y requisitos para obtener permiso de pesca de armadores cuyas
embarcaciones están comprendidas en la Ley Nº 26920, su reglamento y el Decreto
Supremo Nº 005-2002-PRODUCE.
2.2. El presentar un recurso impugnativo ante órgano incompetente y que este

haga envío del pedido del administrado a quien sí es competente no aca-
rrea la nulidad del concesorio del recurso
En un tema referido a presuntas infracciones a las normas de la publicidad en
defensa del consumidor en la difusión de la campaña publicitaria de una bebida
gaseosa encontramos referencia al informalismo como principio de todo procedimiento
administrativo. A raíz de denuncia interpuesta ante la Comisión de Represión de la
Competencia Desleal (CRCD) del Indecopi por el administrado Coca Cola contra los
administrados-denunciados Embotelladora Don Jorge y empresa publicitaria Panorama
Internacional S.A., por presuntas infracciones a las normas de la publicidad en defensa
del consumidor y de la interposición de un recurso impugnativo ante un órgano
administrativo incompetente, Indecopi señala en cuanto a la validez del concesorio de
apelación al administrado Coca Cola, que, el que dicho recurso –el de apelación– haya
sido presentado ante la Sala de Defensa de la Competencia (SDC) y no ante la CRCD,
como debería ser, no afecta el procedimiento en su fase recursal; por lo tanto, no cabría
alegar la nulidad del citado concesorio como lo sostenía el administrado Embotelladora
Don Jorge.
Para sustentar el haberse concedido la apelación muy a pesar de haber presentado
el escrito sustentatorio de la misma ante órgano incompetente señala Indecopi que
la LPAG descarta las declaraciones de nulidad de actos por cuestiones meramente
formales, las mismas que, además, son perfectamente subsanables con mínimo costo
por parte de la Administración (Resolución Nº 0547-2004/TDC-INDECOPI61, Tribunal
Competencia del Indecopi), como ha ocurrido en este caso, mediante su traslado a la
instancia correspondiente en virtud del artículo 130 de la norma procedimental general y
la expedición, por parte de esta, del concesorio de la apelación.
Bajo lo expresado, sostiene Indecopi, el principio de informalismo junto al de eficacia
ratifican lo señalado, descartándose de plano la alegación formulada por el administrado
Embotelladora Don Jorge, alegación que merece ser declarada infundada (Resolución
Nº 0547-2004/TDC-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la Competencia y de la
Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia del Indecopi).
61 Decisión administrativa que constituye precedente de observancia obligatoria conforme al punto sétimo de la
parte resolutiva de dicho acto emitido.
69
Base normativa

Declinación de competencia.

Presentación de escritos ante organismos incompetentes.
2.3. La preclusión de plazos no puede cortarse, alegando como defensa, la apli-

cación del principio de informalismo pues su invocación es para beneficio
del administrado y no en su perjuicio
La jurisprudencia en sede administrativa sostiene la imposibilidad de acceder a la
protección del principio de informalismo cuando es una norma legal la que determina
el cumplimiento estricto de plazos. A razón de un trámite iniciado por un administrado
como persona jurídica, la Empresa Fortunata S.A., con el objeto de solicitar permiso de
pesca cuando el plazo determinado en la ley, había precluido, este le resulta negado muy
a pesar de fundamentarlo en el principio de informalismo ya que la Administración de
la Producción representada por la Dirección Nacional de Extracción y Procesamiento
Pesquero (DNEPP) sostiene que el principio señalado establece que las normas del
procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final
de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean
afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del
procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés
público; sin embargo, en aquello materia de reclamo a través de la interposición del
recurso de reconsideración, no puede resultar de aplicación el principio de informalismo,
en razón de que el propio administrado solicitó el permiso de pesca fuera del plazo
señalado en la línea reglamentaria de la normativa administrativa en materia de pesca, y
al estar establecido en dicho norma reglamentaria la calidad de plazo improrrogable, la
solicitud de permiso de pesca presentada deviene en improcedente (Resolución Directoral
N° 291-2005-PRODUCE/DNEPP, Dirección Nacional de Extracción y Procesamiento
Pesquero del Ministerio de la Producción).
En este supuesto, determina la DNEPP, no estamos ante un mero formalismo
procedimental, sino necesariamente ante un plazo de corte improrrogable determinado
en la normativa reglamentaria (Resolución Directoral N° 291-2005-PRODUCE/
DNEPP, Dirección Nacional de Extracción y Procesamiento Pesquero del Ministerio
de la Producción) por lo que, al alegarse la existencia de caso fortuito o fuerza mayor
como la causa no imputable, consistente en un evento extraordinario, imprevisible e
irresistible que impide la ejecución de una obligación o determina el cumplimiento
parcial, tardío o defectuoso de la misma, la administrada debió acreditar, de manera
fehaciente, la existencia de caso fortuito o fuerza mayor, dado que esta carga es imputable
a ella y no a la Administración (Resolución Directoral N° 291-2005-PRODUCE/
DNEPP, Dirección Nacional de Extracción y Procesamiento Pesquero del Ministerio
de la Producción).
70
Artículo 37 Decreto Supremo Nº 012-2001-PE, Aprueban el Reglamento de la

Ley General de Pesca: Plazo de autorización de incremento de flota.
Artículo 1315 Código Civil: Caso fortuito o fuerza mayor.
2.4. Al no existir formalidad alguna respecto del desistimiento de un acto o

recurso formulado por el particular, habiendo solicitado el administrado la
“anulación” de su recurso, por el principio de informalismo corresponde
tramitar el mismo como desistimiento del recurso impugnativo presentado:
Ante una solicitud de un administrado, tendiente a “anular” el escrito presentado
conteniendo recurso de apelación, la Administración Comunal representada por la
Municipalidad Distrital de Cañete (MDC) señala que, como prescribe el artículo 190,2 de
la LPAG, el presentante del mismo cuenta con la opción de desistirse de la presentación
de un recurso administrativo62 antes de que se notifique la respuesta oficial en la instancia,
salvo que otros administrados se hayan adherido al recurso, en cuyo caso solo tendrá
efectos para quien lo formuló. Sin embargo, dado que la norma administrativa no preceptúa
formalidad alguna para el desistimiento de un recurso impugnativo, en correcta atención al
principio de informalismo inserto en el artículo IV,1.6 del Título Preliminar de la LPAG, no
debe exigírsele al administrado formalidad alguna para su pedido (Resolución de Alcaldía
Nº 203-2009-AL-MPC, Municipalidad Provincial de Cañete) pues, si bien el administrado
impugnante solicita a la Administración en el contenido de su escrito, la anulación –a su
vez– del escrito de apelación, debe tomarse en cuenta que la figura de la “anulación” es un
pedido o recurso contra actos expedidos por la Administración canalizado bajo la figura
de la nulidad insita en todo recurso de impugnación y no contra los actos propios, por lo
que debe interpretarse su pedido en atención al principio de informalismo, como uno de
desistimiento del acto en su forma de recurso impugnativo presentado (Resolución de
Alcaldía Nº 203-2009-AL-MPC, Municipalidad Provincial de Cañete) de conformidad
con las normas administrativo-generales.

Instancia competente para declarar la nulidad de actos administrativos.

Fin del procedimiento.

Desistimiento de actos y recursos administrativos.
62 El recurso había sido formulado en contra de la Resolución Gerencial Nº 046-2008-GTM-MPC, del 15 de

febrero del 2008, a través de la que la Administración declaraba la improcedencia de la solicitud presentada
por la Asociación de Propietarios de Tiendas Exteriores del Mercado Modelo de San Vicente de Cañete.
71
2.5. Advertir enmendaduras en la foliación de la propuesta técnica presentada

por el administrado-postor no acarrea, en uso del principio de informalismo,
la existencia de vicios invalidantes del otorgamiento de la buena pro a fa-
vor de dicho administrado
A criterio de la jurisprudencia administrativa en materia de contrataciones públicas,
el que un administrado en calidad de postor presente documentación con enmendaduras,
de ningún modo, altera el otorgamiento de la buena pro. Los hechos que dan origen a un
pronunciamiento de esta índole emitido por el TCAE se afirman en una convocatoria a
Adjudicación de Menor Cuantía para la adquisición de material médico, convocatoria
realizada por la Red Asistencial Rebagliati (RAR) del Seguro Social de Salud (EsSalud),
donde se presentaron las propuestas de los administrados-postores Bio Pro-Perú S.R.L.
y Max Zimmermann S.A. habiéndose otorgado la buena pro a favor del primero de los
nombrados, esto es, al postor Bio Pro-Perú S.R.L. Lógicamente no contento con ello el
administrado a quien no se le otorgó la buena pro, el postor Max Zimmermann S.A.,
interpuso recurso de apelación argumentando, entre otros puntos, que la propuesta técnica
del ganador presenta adulteraciones en la numeración de los folios, los mismos que en
apariencia han sido reenumerados.
Sobre este argumento central, el Tribunal Administrativo especializado establece
como materia de controversia el de determinar, entre otras cuestiones, si la propuesta
técnica de Bio Pro-Perú S.R.L. contiene adulteraciones, como así lo alegaba el
administrado impugnante. Al emitirse decisión final, la Administración sostiene que
las enmendaduras contenidas en la foliación de la propuesta técnica presentada por el
postor ganador, que el impugnante califica como adulteraciones, tienen en realidad la
condición de defectos de carácter meramente formal, debiendo ser evaluado esto en el
marco de lo establecido por el principio de informalismo, en cuya virtud, las normas
de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión
final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no
sean afectados por la exigencia de aspectos formales (Resolución Nº 1218/2007.TC-S4,
4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado); por lo que, pese
a declararse fundado el recurso impugnativo a favor del apelante revocando la buena
pro obtenida por el administrado Bio Pro-Perú S.R.L. y concederla a Max Zimmermann
S.A., el extremo denunciado en vía recursal referido a las enmendaduras apreciadas en
la propuesta técnica del administrado Bio Pro-Perú S.R.L., no se ampara por parte de la
Administración.

adquisiciones. Principio de libre competencia.
72

Ley de Contrataciones del Estado): Condiciones mínimas de las Bases.
Contrataciones del Estado): Conformación del Comité Especial.
Contrataciones del Estado): Comité Especial Permanente.
Contrataciones del Estado): Requerimientos técnicos mínimos. Definición.
Contrataciones del Estado): Requisitos de admisibilidad del recurso de apelación.
Contrataciones del Estado): Trámite de la admisibilidad del recurso de apelación.
Artículo 4 c) Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado:
Principios que rigen las contrataciones. Principio de libre competencia.
Artículo 24 Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado:
Del Comité Especial.
Condiciones mínimas de las Bases.
Artículo 71,6 Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado:
Evaluación de propuestas.
Artículo 52 Ley N° 26842, Ley General de Salud: Declaración jurada para la
importación de productos farmacéuticos y galénicos.
Artículo 53 Ley N° 26842, Ley General de Salud: Autorización para la
importación, producción y uso de medicamentos no registrados.
Artículo 22 del Decreto Supremo N° 010-97-SA, Reglamento para el
Registro, Control y Vigilancia Sanitaria de Productos farmacéuticos y afines:
Autorización de productos y medicamentos no registrados.
73
8
CAPÍTULO
Principio de veracidad
I. Principio de presunción de veracidad. Su conexión

con el principio innominado de la buena fe en el
procedimiento
Viga maestra de la actuación de la Administración Pública es el
principio de juridicidad, como ha sido expuesto en líneas anteriores, ya
que bajo él se somete íntegramente al ente público al Derecho evitando,
con ello, la arbitrariedad pública. A su vez, tal principio se conecta con
una técnica administrativa sostenida –dada su importancia– en la
LPAG como principio procedimental, cual es el de veracidad, puesto
que con él se busca no desconfiar del administrado, del ciudadano.
Por dicho principio se espera que no solamente sea cumplido por
la Administración, en tanto asumido como parte de los deberes de todo
poder público sino, también y en mayor grado por el administrado, dado
que medularmente va dirigido hacia él como una carga soportable63 64;
por tanto, se acepta en calidad de presunción iuris tantum o relativa65, es
decir como imposición razonable a razón del poder de policía, destinado
a impedir la temeridad documentaria al activar el procedimiento
administrativo. Con la técnica de veracidad presunta, asumida por la
norma procedimental general como principio del procedimiento, la
Administración Pública cree lo que dice el ciudadano, en otras palabras,
no duda de lo argumentado por el administrado cuando este se acerca
63 Artículo 42 LPAG.- Presunción de veracidad: “42.1. Todas las declaraciones juradas,

los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y for-
mularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos admi-
nistrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de contenido
veraz para fines administrativos, salvo prueba en contrario (…)”.
64 Artículo 56 LPAG.- Deberes generales de los administrados en el procedimiento:
“Los administrados respecto del procedimiento administrativo, así como quienes parti-
cipen en él, tienen los siguientes deberes generales:
(…)
4. Comprobar previamente a su presentación ante la entidad, la autenticidad de la docu-
mentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción
de veracidad”.
65 Artículo 279 CPC.- Presunción legal relativa: “Cuando la ley presume una conclusión
con carácter relativo, la carga de la prueba se invierte en favor del beneficiario de tal
presunción. Empero, este ha de acreditar la realidad del hecho que a ella le sirve de
presupuesto, de ser el caso”.
75
a ella en la búsqueda de satisfacción de lo pedido, de lo peticionado; pues, a partir de la

presunción de veracidad, existe plena confianza que todos actuemos dentro del marco de
la ley.
II. El principio de presunción de veracidad en la jurisprudencia admi-

nistrativa
2.1. La autoliquidación presentada por el reclamante para el reconocimiento

en sede administrativa de sus créditos laborales, en aplicación del prin-
cipio de presunción de veracidad, resulta suficiente para probar no sola-
mente la existencia, el origen y la legitimidad de estos; sino, también su
cuantía
Otro de los espacios donde advertimos la presencia de la presunción de veracidad
en tanto línea maestra del procedimiento administrativo es en aquello referido a los
procedimientos concursales, en especial, en aquellos relativos a créditos de relevancia
laboral tramitados ante Indecopi. A este respecto el Tribunal de Defensa de la Competencia
y de la Propiedad Intelectual a través de la Sala de Defensa de la Competencia Nº 1
(SDC-1) al tratar, como se viene sosteniendo, el tema de la presunción de veracidad
de la información aportada por el trabajador-administrado en procedimiento concursal
en cuanto a la carga de la prueba de créditos cuya documentación debería conservar
obligatoriamente el empleador, ha sostenido que la norma general del sistema concursal
sumado a un pronunciamiento de observancia obligatoria en sede administrativa66
establecen que en aquellos casos en que no haya vencido el plazo legal de conservación
obligatoria de documentos relacionados a créditos laborales invocados en sede de
Indecopi, corresponde al trabajador acreditar únicamente la existencia del vínculo
laboral, luego de lo cual la Administración en primera instancia procederá a tener por
ciertos la existencia y la cuantía señaladas en su autoliquidación, reconociendo los
créditos invocados (Resolución Nº 0916-2010/SC1-INDECOPI, Sala de Defensa de
66 Resolución Nº 088-97-TDC del 4 de abril de 1997 emitida por la Sala de Defensa de la Competencia del
Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual, con base al Expediente Administrativo
Nº 001-93/CRE-CAL-007 iniciado ante la Comisión de Restructuración Empresarial del Colegio de Abogados
de Lima, en los seguidos entre los trabajadores de la Sociedad Minera Gran Bretaña S.A., en liquidación y esta
última, sobre reconocimiento de créditos:
“III.2. Los créditos de origen laboral
(…)
En ese orden de ideas, cuando un acreedor laboral solicite el reconocimiento de sus créditos, la Comisión de
Salida del Mercado y sus entidades delegadas, según corresponda, deberán:
a) verificar o exigir que la solicitud de reconocimiento de créditos se sustente con cualquiera de los siguientes
documentos:
(…)
a.3. documento de parte donde conste el importe de los créditos cuyo reconocimiento se solicita o autoliquida-
ción detallada, debidamente suscrita por el trabajador, la misma que tendrá carácter de declaración jurada;
(…)”.
76
Como puede apreciarse, la Administración ha determinado que la sola autoliquidación

presentada por el administrado-trabajador-reclamante resulta suficiente para probar a la
autoridad concursal la existencia, origen, legitimidad y cuantía de los créditos solicitados.
Esta situación constituye, entonces, una puntual excepción a la regla general contenida
en el artículo 196 del Código Procesal Civil, ya que de modo general es admitido que, en
todo proceso la carga de probar corresponde a quien afirma los hechos que configuran su
pretensión o a quien los contradice alegando hechos nuevos, sentido que se hace extensivo
a los procedimientos administrativos. Así, si el empleador argumenta que los créditos
invocados son inexistentes, han sido cancelados o ascienden a un monto menor, aquel
tiene la carga de presentar la documentación que desvirtúe la presunción de veracidad de
la información presentada por el trabajador en su autoliquidación detallada, presentando
documentos que acrediten fehacientemente sus afirmaciones, tales como constancias de
depósitos bancarios de CTS, boletas de pago suscritas por el trabajador, libros de planilla,
entre otros documentos (Resolución Nº 0916-2010/SC1-INDECOPI, Sala de Defensa
de la Competencia Nº 1 del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Artículo 39 Ley Nº 27809, Ley General del Sistema Concursal: Documentación

sustentatoria de los Créditos.
Artículo 279 CPC: Presunción legal relativa.
2.2. La presunción de veracidad se desvirtúa cuando se presentan medios que

la destruyen; de lo señalado, no colaboran para destruir esta presunción
iuris tantum las simples conjeturas esbozadas por el postor impugnante
Toda tramitación de procedimientos administrativos va acompañada de los debidos
documentos exigidos a los administrados dentro del marco de lo ordenado desde el Texto
Único Ordenado de Procedimientos Administrativos (TUPA) de cada entidad pública;
lógicamente, la documentación aportada al procedimiento se destina, en conjunto, a
la dilucidación de lo que es materia de petición administrativa constituyéndose en un
material vital mediante el cual toca a la Administración resolver y al ciudadano esperar una
respuesta en la línea de lo peticionado. Pues bien será a través del principio de presunción
de veracidad que la norma procedimental general, la LPAG, de manera puntual aún
admitiendo la existencia de prueba en contrario, admite y reconoce por mandato legal que
aquellos documentos y declaraciones formulados por los administrados siempre y cuando
cumplan con la forma prescrita por la ley, responden a la verdad de los hechos que ellos
afirman en el procedimiento. En el recurso de apelación interpuesto por el administrado-
postor Manuel A. Véliz Flores contra la buena pro para la contratación del servicio de
tasación de la infraestructura eléctrica de propiedad de la Empresa de Administración de
Infraestructura Eléctrica S.A. (Adinelsa) que había sido concedida al administrado-postor
Consorcio T y T Ingenieros-CB Ejecutores y Consultores, el impugnante alegaba que el
adjudicatario no había acreditado la experiencia del ingeniero responsable del servicio
77
propuesto, por cuanto, la respectiva documentación sustentatoria adjuntada en su oferta

técnica, contenía una serie de omisiones, falencias o incorrecciones.
Al respecto, tomando competencia el Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado (TCAE) señala como parte de los puntos controvertidos propuestos por
el impugnante el de determinar si Adinelsa debió o no calificar, como parte de la
acreditación de la experiencia del ingeniero responsable del servicio que propuso el postor
adjudicatario, el certificado de diciembre de 1990 emitido por el tercero administrado, la
Empresa Eléctrica del Perú S.A. (Electroperú), que probaría los servicios brindados.
Pese a que el tercero administrado Electroperu no cumplió con entregar de manera
completa la información requerida por el TCAE conforme a lo preceptuado en la LPAG,
la jurisprudencia cuya cita se viene haciendo, sostiene que los Tribunales Administrativos
no pueden declinar de su potestad resolutiva ni dejar de pronunciarse sobre la
reclamación planteada dentro de los plazos perentorios establecidos en las normas de la
materia (Resolución Nº 1165/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado).
Por tanto, en lo que respecta a la veracidad del certificado en cuestión, queda claro
que durante la sustanciación del procedimiento de contratación pública no se ha actuado
prueba alguna que desvirtúe, afecte o contradiga el principio de presunción de veracidad
del que aquella certificación se encuentra premunida ni, mucho menos, existen indicios
de que se haya infringido el principio de moralidad recogido en la normativa de las
contrataciones y adquisiciones estatales, más allá de las meras conjeturas o suposiciones
señaladas por el impugnante; habiendo, por el contrario, prueba de parte que abona a
favor de su veracidad (Resolución Nº 1165/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado) debiendo declararse infundado el recurso
impugnativo presentado.
de presunción de veracidad.

Petición de informes.

adquisiciones. Principio de moralidad.
Artículo 4 b) Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado:

Principios que rigen a las contrataciones y adquisiciones. Principio de moralidad.
78
2.3. La función relevante de la presunción de veracidad como principio del pro-

cedimiento es la de perseguir su simplificación; por esto, al advertirse la
sola existencia de una prueba en contra de lo afirmado en las declaracio-
nes juradas aportadas por los postores, se obliga a las autoridades a aban-
donar la citada presunción
En materia contractual pública no solo los propios administrados sino, muchas
veces, las entidades convocantes se hacen un sinnúmero de preguntas; entre ellas, las
destinadas a conocer si el Comité Especial Permanente o el Comité Especial tienen, entre
sus atribuciones, la posibilidad de verificar la documentación y declaraciones juradas
presentadas por los postores en amparo de una veracidad que de antemano la propia
Administración otorga al ciudadano durante el desarrollo de un proceso de selección o si
es detectada –a través de otra técnica administrativa, la de verificación posterior– que
la información presentada por el postor no resulta veraz cabe la posibilidad de generarse
responsabilidad en los miembros del citado Comité Especial o Comité Especial Permanente
o, en todo caso, en el funcionario que suscribiera el contrato estatal. La presunción de
veracidad recogida, doblemente en la LPAG, es aplicable al tema de las declaraciones
juradas presentadas por los particulares durante un procedimiento administrativo especial
de contratación de bienes o servicios por parte del Estado; en dicho sentido, su función
relevante es la de perseguir la simplificación y reducción de los costos del procedimiento
administrativo (Opinión Nº 002-2006/GTN, Consulta del Ministerio del Interior a la
Gerencia Técnico Normativa del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado); será entonces por esto, que al advertirse por lo menos, la existencia de
una sola prueba en contra de lo afirmado en las declaraciones juradas aportadas por los
postores, esto obliga necesariamente a las autoridades administrativas a abandonar la
referida presunción (Opinión Nº 002-2006/GTN, Consulta del Ministerio del Interior a
la Gerencia Técnico Normativa del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado), limitando la operatividad plena de dicho instrumento otorgado a favor de los
administrados.
Cuando, entonces, en el ámbito de contrataciones públicas se presentan declaraciones
juradas como parte del contenido de las propuestas técnicas que los proveedores
interesados formulan en el curso de un proceso de selección, lo declarado y contenido
en ellas se debe tener por cierto de cara a la relación jurídica ciudadano-Administración
Pública.
En otras palabras, a los señalados documentos les acoge el beneficio de la presunción
de veracidad, suponiéndose en sede administrativa la certeza de su contenido, salvo que
exista prueba en contrario.
Con lo afirmado, será la entidad convocante, y no el Comité Especial o el Comité
Especial Permanente, ni menos aún, el funcionario competente para la suscripción del
contrato, la única facultada a verificar la exactitud de las declaraciones presentadas
(Opinión Nº 002-2006/GTN, Consulta del Ministerio del Interior a la Gerencia Técnico
Normativa del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado)
asumiendo que las actividades de los últimos se vinculan con el desarrollo del proceso
de selección. Empero, si el Comité Especial o el Comité Especial Permanente advierten
79
durante la etapa de evaluación de propuestas, esto es hasta antes del otorgamiento de

la buena pro, la falsedad o inexactitud del contenido de alguna de las declaraciones
juradas presentadas en el desarrollo de un proceso de selección, deberán proceder
a la descalificación de la respectiva propuesta, poniendo en conocimiento del órgano
competente de la entidad convocante dicha circunstancia, a efectos de que esta lleve a
cabo las acciones administrativas, civiles o penales a que hubiera lugar.
Al efecto, dicha decisión de corte gravoso al ir destinada a materializar la descalificación
del postor no deberá ser cualquiera, sino que, debe estar debidamente motivada otorgando
al administrado la facultad de hacer uso de las vías recursivas conforme a la normativa
general y especial.
Dicho proceder se debe aplicar cuando exista, de por medio, un indicio razonable y
suficiente que advierta la presencia de un vicio insalvable en el procedimiento especial
destinado a la obtención de la buena pro a través de declaración falsa o inexacta y, que
en consecuencia, limite la aplicación de la presunción de veracidad (Opinión Nº 002-
2006/GTN, Consulta del Ministerio del Interior a la Gerencia Técnico Normativa del
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado). De otro lado, si por
el Comité Especial es advertida la falsedad o inexactitud del contenido de alguna de
las declaraciones juradas presentadas en el curso de un proceso de selección, luego de
otorgada la buena pro y hasta antes de su consentimiento, como única acción pondrá en
conocimiento del Titular de la entidad convocante dicha circunstancia, siendo esta última
–y no aquella– la competente para evaluar la procedencia de declarar la nulidad del proceso
de contratación pública. Concluyentemente, no correspondería establecer sanciones tanto
al Comité Especial como al funcionario competente para la suscripción del contrato salvo
que hubieran tenido conocimiento de un indicio razonable y suficiente que por sí mismo
se convierta en una limitación en la aplicación de la presunción de veracidad (Opinión
Nº 002-2006/GTN, Consulta del Ministerio del Interior a la Gerencia Técnico Normativa
del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado), en cuyo caso
deberá merituarse el grado de la responsabilidad administrativa, civil y, de haberlo, la de
corte penal generada por el administrado.
Artículo IV,1,1.7. Título Preliminar Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento


Presunción de veracidad.

80


Contrataciones del Estado: Comité Especial Permanente.

Ley de Contrataciones del Estado): Del Comité Especial.

Contrataciones del Estado): Comité Especial. Competencia.
Artículo 5,4 Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento de la Ley

de Contrataciones del Estado: Funcionarios y órganos encargados de las
contrataciones. Comité Especial.


Contrataciones del Estado: Comité Especial. Designación.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Participación de expertos
independientes.

Contrataciones del Estado: Impedimentos para ser miembro del Comité Especial.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Competencias.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Quórum y acuerdos.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Intervención de los miembros
suplentes.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Responsabilidad, remoción e
irrenunciabilidad.
81

Ley de Contrataciones del Estado): Recursos impugnativos.

Recursos impugnativos.

Contrataciones del Estado): Obligación de informar sobre presuntas infracciones.

Contrataciones del Estado: Obligación de informar sobre presuntas infracciones.
2.4. En puntual invocación de la presunción de veracidad, los documentos pre-

sentados y las declaraciones formuladas por los administrados responden a
la verdad de los hechos que ellos afirman, salvo prueba obrante en contrario
La contratación pública constituye uno de los espacios en los cuales hace aparición
el principio de presunción de veracidad, tal cual se ha visto en las citas anteriores de este
apartado. Así el administrado la empresa Rocam S.A.C. habiendo solicitado, a través de
su representante legal, la inscripción como ejecutor de obras ante el Registro Nacional
de Contratistas (RNC)67, fue aprobada ésta por el Consejo Superior de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado (Consucode) otorgándole la misma68 en razón de haber
cumplido con adjuntar los requisitos legales correspondientes; sin embargo, al haberse
dispuesto el inicio de la fiscalización posterior a la documentación presentada por la
citada empresa se procedió a requerir69 al administrado Misael Pablo Ricalde Torres, de
profesión ingeniero, a efectos de que proceda a informar por escrito si formaba parte del
plantel técnico de la empresa Rocam S.A.C. a lo que este respondió de manera negativa
aduciendo que en ningún momento había laborado en ninguna de las actividades técnicas
de la empresa señalando, todavía más, que a la fecha no tiene ningún vínculo laboral con
la mencionada empresa.
El citado administrado al responder al pedido del Consucode, informó que la firma
y sello personal que se consignan en la última página de su currículo y de su contrato de
67 En la actualidad: Registro Nacional de Proveedores (RNP). Se introdujo esta figura a través de la norma con-
tenida en la Ley Nº 28267, modificatoria de la Ley Nº 26850, la que inicialmente recogía la normativa general
en contrataciones y adquisiciones del Estado peruano.
68 A través de la Resolución de Gerencia Nº 1766-2004-CONSUCODE/GR emitida por la Gerencia de Registros,
del 25 de agosto de 2004 siéndole otorgado a través de la misma, la Capacidad Máxima de Contratación as-
cendiente a la suma de tres millones setecientos cincuenta mil nuevos soles (S/.3’750,000.00), expidiéndosele
el Certificado de Inscripción N° 965 con fecha 27 de agosto de 2004.
69 A través del Oficio Nº 2494-2004-CONSUCODE/GR y Oficio reiterativo Nº 048-2005-CONSUCODE/GR emiti-
dos por la Gerencia de Registros, respectivamente, el 3 de diciembre de 2004 y 13 de enero de 2005 y recep-
cionados, en igual forma, el 13 de diciembre de 2004 y 13 de enero de 2005 por el citado administrado.
82
trabajo, no correspondían a su persona, informando además que no tuvo ni tiene vínculo

laboral con la empresa Rocam S.A.C.; empero, al correr traslado a la señalada empresa,
ésta sostenía lo contrario.
Consucode advirtiendo declaraciones incompatibles: una afirmativa y la otra
negativa, dispone la realización de una pericia grafotécnica de las firmas cuestionadas del
ingeniero Misael Pablo Ricalde Torres, concluyendo el informe técnico correspondiente
que las firmas presentadas no provienen del puño gráfico de su titular detectando la
comisión de ilícitos penales. A esto, Consucode determina que la Administración Pública,
en aplicación estricta del principio de presunción de veracidad unido al de privilegio de
controles posteriores, regulados ambos, respectivamente, en el artículo IV,1.7 y IV,1.6 del
Título Preliminar de la LPAG acepta que los documentos presentados y las declaraciones
formuladas por el administrado responden a la verdad de los hechos que ellos afirman,
reservándose el derecho de verificar de manera posterior, la veracidad y autenticidad de
los mismos (Resolución de Presidencia Nº 0337-2005-CONSUCODE/PRE, Presidencia
del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado).
Entonces, revisados los actuados administrativos del trámite de inscripción como
ejecutor de obras ya aprobado se tiene que el mismo administrado-representante legal de la
empresa suscribió el formulario oficial de declaración jurada de veracidad de información
y documentación. El ente administrativo detecta pues que en dicha declaración manifestó
que toda la información proporcionada era veraz así como auténticos los documentos
presentando, declarando además conocer las sanciones aplicables y que, en caso se
comprobase que lo expresado en dicha declaración jurada no se ajustaba a la verdad,
aceptaba que se le invalide el referido trámite así como facultaba a la Administración a
iniciar las acciones legales a que hubiere lugar, asumiendo la responsabilidad respectiva.
Al haberse presentado los documentos objeto de fiscalización posterior en contravención
al beneficio otorgado por el principio de presunción de veracidad, ello evidencia
transgresión al citado principio, transgresión en la que incurre la empresa Rocam S.A.C.
con la finalidad de obtener su inscripción como ejecutora de obras. Advertida entonces la
supuesta falsificación de las firmas del Ingeniero Misael Pablo Ricalde Torres es apreciable
la transgresión al principio de presunción de veracidad; por lo señalado, Consucode
proceder a declarar la nulidad del acto administrativo aprobatorio de la inscripción como
ejecutor de obras en el Registro Nacional de Proveedores (RNP) sin perjuicio de la
aplicación a Rocam S.A.C. de una multa ascendiente a 4 Unidades Impositivas Tributarias
(UIT) impuesta en favor de Consucode debiendo disponerse asimismo por fiscalización
posterior, el inicio de las acciones legales contra el representante legal de la referida
empresa por la presunta comisión de los delitos contra la función jurisdiccional patente
en los delitos de los tipos penales de falsa declaración en procedimiento administrativo y
contra la fe pública en agravio del Consucode.

83

de privilegio de controles posteriores.

Fiscalización posterior.
Artículo 8 Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM, Texto Único Ordenado de la

Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (derogado por el Decreto
Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado): Del Registro Nacional
de Proveedores.
Artículo 9 Decreto Legislativo Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado: Del

Registro Nacional de Proveedores.

Contrataciones del Estado): Registro Nacional de Proveedores.
Artículo 251 Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento del Decreto

Legislativo Nº 1017: Registro Nacional de Proveedores. Conformación.
Directiva Nº 009-2007-CONSUCODE/PRE: Procedimiento y plazos para la

renovación de la inscripción de los proveedores de bienes y/o de servicios en el
Registro Nacional de Proveedores (RNP).
Comunicado Nº 013-2007(PRE): Declaración de Récord de Obras Vía Web.
Comunicado Nº 004-2009-OSCE/PRE: Constancia de no estar inhabilitado para

contratar con el Estado.
Comunicado Nº 006-2009-OSCE/PRE: Uso de Formularios de Solicitud

Actualizados del Registro Nacional de Proveedores.
Artículo 7.12 Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, Reglamento de la Ley de

Contrataciones del Estado): Inscripción en el Registro Nacional de Proveedores.
Inscripción en el Capítulo de Ejecutores de Obras.
Artículo 411 Decreto Legislativo Nº 635, Código Penal: Falsa declaración en

procedimiento administrativo.
Artículo 427 Decreto Legislativo Nº 635, Código Penal: Falsificación de

documentos.
84
2.5. Si el administrado-postor aporta la declaración jurada de bienes elaborados

dentro del territorio nacional corresponde, por presunción de veracidad,
acoger su declaración y, en consecuencia, otorgarle al administrado el be-
neficio del 20% por mandato legal en materia de contrataciones públicas
El Gobierno Regional de Tacna (GRT) al convocar a proceso de selección a
través del mecanismo contractual público de adjudicación directa selectiva en primera
convocatoria, convocada para la adquisición de solvente y laca protectora para encofrado,
dentro del grupo de postores presentados, otorga la buena pro al administrado Empresa
Ferretería Diana S.R.Ltda.; otorgamiento con el que no estuvo de acuerdo uno de los
postores, el administrado empresa CARIS S.R.L., quien a través del uso del recurso
de apelación contra el otorgamiento de la buena pro señalaba que, primero, el Comité
Especial no había cumplido con otorgarle a su favor la bonificación del 20% por bienes
fabricados en el territorio nacional reconocida en su norma pertinente y su reglamento, a
pesar de haberlo solicitado de manera expresa mediante declaración jurada obrante en la
propuesta técnica; y, segundo, que el producto ofertado materia de contratación estatal,
es un producto de fabricación nacional que cuenta con la certificación en el Registro de
Productos Industriales Nacionales (RPIN)70.
Elevados los autos al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
(TCAE) como punto controvertido, este determina que será objeto de análisis en sede
administrativa el evaluar si corresponde o no, otorgarle al postor impugnante CARIS
S.R.L. la bonificación del 20% a su puntaje final por ofertar un bien nacional. Sostiene
el TCAE que, al respecto, la normativa de promoción temporal del desarrollo productivo
nacional y su reglamento prescriben de manera puntual que en la evaluación y calificación
de propuestas y subsiguiente otorgamiento de la buena pro en los procesos de selección,
se agregará un 20% adicional a la sumatoria de la calificación técnica y económica de
las propuestas de bienes y servicios elaborados o prestados dentro del territorio nacional;
por ende, el reconocimiento de la bonificación adicional del 20% que prescribe la
aludida normativa es de aplicación cualquiera sea el tipo de proceso de selección que
se convoque, siendo evidente que dicha aplicación solo será posible a aquellos postores
cuyos bienes o servicios ofertados califiquen como susceptibles de recibir el beneficio, de
acuerdo con los parámetros legales y reglamentarios previstos, y siempre que se hayan
cumplido los requisitos formales exigidos para ello (Resolución Nº 569-2009-TC-S1,
1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado del Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado).
El cumplimiento de tal requisito formal para acogerse a la bonificación del 20%
se advierte de la declaración jurada de bienes elaborados dentro de territorio nacional,
70 Creado por la Ley Nº 23407, Ley General de Industrias, norma que en fechas recientes ha sido derogada
por acción del Poder Ejecutivo a través del Decreto Legislativo Nº 1004, Decreto Legislativo que elimina el
Registro de Productos Industriales Nacionales. En la doctrina, sobre el RPIN: GANDOLFO CORTÉS, Ricardo:
“Alcances del Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN)”. En: Jus Gestión Pública, Nº 1, enero-
febrero 2008, Grijley, Lima, 2008, pp. 385-392.
85
declaración jurada aportada por el postor –hoy impugnante– con lo que al haberse
presentado tal documentación, debe tenerse por cierto lo contenido en la misma al
constituir una declaración del particular tendiente al otorgamiento del citado beneficio;
ello, por aplicación del principio de presunción de veracidad consagrado en la LPAG,
norma del procedimiento administrativo general, por consiguiente, corresponde el
otorgamiento de la bonificación del 20% solicitada por el postor impugnante (Resolución
Nº 569-2009-TC-S1, 1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado del Organismo
Supervisor de las Contrataciones del Estado).
Artículo 1 Ley Nº 27633, Ley que modifica la Ley Nº 27143 - Ley Temporal del
Desarrollo Productivo Nacional: Objeto de la Ley.
Artículo 3 Decreto Supremo Nº 003-2001-PCM, Establece disposiciones para

la aplicación del Decreto de Urgencia Nº 064-2000, sobre calificación técnica
y económica obtenida por postores de bienes y servicios elaborados dentro
del territorio nacional (sobre certificación del origen nacional de bienes):
Contenido de la Declaración Jurada.
Artículo 10 b. Ley 23407, Ley General de Industrias: De los registros. Registro

de Productos Industriales Nacionales.
Artículo 12 Ley 23407, Ley General de Industrias: Obligatoriedad de inscripción

de todos los productos industriales manufacturados en el país en el Registro de
Productos Industriales Nacionales.
Artículo 21 Ley 23407, Ley General de Industrias: Consignación de la

información sobre las características de los productos industriales en envases.
Artículo 1 Decreto Legislativo Nº 1004, Decreto Legislativo que elimina el

Registro de Productos Industriales Nacionales: Eliminación del Registro de
Productos Industriales Nacionales - RPIN.
Artículo 2 Decreto Legislativo Nº 1004, Decreto Legislativo que elimina

el Registro de Productos Industriales Nacionales: Derogatoria específica y
general.
Resolución Nº 290-2008/CONSUCODE/PRE: Aprueban Directiva Nº 007-2008/

CONSUCODE/PRE, Disposiciones sobre la documentación, obligaciones y/o
requerimientos que las entidades del Estado deben evitar al elaborar las bases
de los procesos de selección. Disposiciones específicas. Registro de Productos
Industriales Nacionales - RPIN.
86
9
CAPÍTULO
Principio de conducta
procedimental
I. Principio de conducta procedimental. Valoración

como herramienta ética a ser utilizada por la Ad-
ministración Pública como, de igual modo, por el
administrado
La autoridad administrativa tan igual como los propios
administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los
partícipes del procedimiento, tienen el deber de realizar sus respectivos
actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y
la buena fe; pues, ninguna regulación del procedimiento administrativo
puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la
buena fe procesal, la cual se encuentra proscrita. Como lo establece
la LPAG, la previsión transcripta encierra una connotación de carácter
ético, exigible no solo al poder público sino a aquellos que interactúan
con él, en este caso a través del procedimiento administrativo. Lleva
pues la exigencia de conducta procedimental, amparada en la buena
fe, a la construcción de un deber de interrelación que viabilice, en
dicha interacción ciudadanos-poderes públicos, la confianza como
herramienta social en las interacciones humanas, entre las cuales se
encuentra el procedimiento administrativo.
Sería irrazonable que el ciudadano al acudir ante la Administración
Pública, a través del procedimiento administrativo, lo haga para obtener
un pronunciamiento favorable a sus derechos e intereses legítimos,
guiado solamente por un ánimo de generar una respuesta lenta, contraria
al orden jurídico amén de irracional o que, en el peor de las situaciones,
en el tránsito del decurso procedimental asuma conductas tendientes a
promover conflictos o diferencias y, no a la solución pronta de ellas,
como es lo esperado.
No es que se diga que el administrado no pueda solicitar en base
a su constitucional derecho de petición, cualquier tipo de pedido a la
Administración Pública: desde una solicitud en beneficio individual,
como cuando exige una pensión de jubilación al decaer sus fuerzas para
continuar laborando, previo cumplimiento de los requisitos enmarcados
en la ley, hasta una de corte graciable como la subvención de estudios
del peticionante o la donación de un nicho para el entierro de una
87
persona desvalida en el campo de la ciudad, teniendo como parte de ese derecho, el de

esperar una respuesta pública dentro de plazos legales razonables; lo que damos a entender
con todas estas afirmaciones es que, el administrado debe buscar en el contacto con la
Administración, una conducta basada en el respeto mutuo del contrario, una conducta
cuyo sustento encuentre afirmación en la buena fe y en la colaboración que le sea exigida
o la que considere más acorde con el resultado del procedimiento iniciado71, proceder
esperado de todo partícipe en un procedimiento administrativo, como con buen tino bien
lo sostiene la jurisprudencia de la materia que se pasa a tratar en el ítem siguiente.
II. El principio de conducta procedimental en la jurisprudencia admi-

nistrativa
2.1. No cabe confundir el plazo de interposición de un recurso impugnativo

planteado físicamente en el local de la entidad con el plazo a regir cuando
se trata de un recurso remitido a través de medios de distancia (correo
electrónico); esto, a efectos de no inducir a error a la Administración reso-
lutoria, en virtud del principio de conducta procedimental
La buena fe procesal no es privativa de invocación en sede judicial, como es común
hacerlo, sino también en lo administrativo. Ya sobre esto la jurisprudencia, a razón de un
recurso impugnativo presentado en vía electrónica, se ha pronunciado de modo puntual.
Al respecto, habiendo sido materia de publicación en el diario oficial El Peruano el acto
administrativo contenido en una resolución del Consejo Directivo del Osinergmin72 a
través de la cual se fijaron: a) los precios en barra para los suministros que se efectúen
desde diversas subestaciones de generación-transporte y tarifas de transmisión, así como:
b) sus respectivas fórmulas de actualización, más c) las compensaciones anuales a asignar
a cada una de las empresas distribuidoras que suministran energía eléctrica a usuarios
regulados en los sistemas aislados y d) los precios en barra efectivos a ser aplicados a cada
distribuidor que suministra energía eléctrica a usuarios regulados en los sistemas aislados,
fijándose por último, e) los valores del peaje por conexión y el ingreso tarifario esperado
para el sistema principal de transmisión de diversos sistemas, un administrado formuló el
último día del plazo para impugnaciones, un recurso de reconsideración para cuestionar
dicha decisión administrativa usando, para ello, la vía electrónica; reconsideración,
realizada ya cercana la media noche, que a criterio de la Gerencia Adjunta de Regulación
Tarifaria (GART) de Osinergmin devenía en improcedente por extemporánea.
71 Artículo 56 LPAG.- Deberes generales de los administrados en el procedimiento: “Los administrados

respecto del procedimiento administrativo, así como quienes participen en él, tienen los siguientes deberes
generales:
1. Abstenerse de formular pretensiones o articulaciones ilegales, de declarar hechos, contrarios a la verdad o
no confirmados como si fueran fehacientes, de solicitar actuaciones meramente dilatorias, o de cualquier otro
modo afectar el principio de conducta procedimental.
(…)”.
72 Resolución de Consejo Directivo OSINERGMIN N° 659-2008-OS/CD aprobatoria de la norma reguladora del
procedimiento para la Elaboración de los Estudios Tarifarios sobre Aspectos Regulados de la Distribución de
Gas Natural, emitida por el Consejo Directivo del 30 de noviembre de 2008, a la que iba anexo el Informe Legal
492-2008-GART emitido por la Gerencia Adjunta de Regulación Tarifaria de dicha Administración.
88
Principio de conducta procedimental
Al efecto, la GART señalaba que el horario en que en vía electrónica se había

presentado dicho recurso impugnativo se encontraba fuera del plazo, puesto que al
momento de dicha remisión la entidad administrativa especializada en temas de energía
y minería no se encontraba en horario de atención al público, teniendo en cuenta que se
trataba de la presentación de un escrito a altas horas de la noche. En este caso, señalaba
la GART, debía tenerse entendido que la presentación del recurso no se entendía como
presentado en el día alegado por el administrado, sino, al día hábil siguiente; y, como al
suceder esto, dicha presentación superaba el plazo de impugnación, el recurso devenía en
extemporáneo conforme a la precisión de los artículos 138 y 134,2 de la LPAG.
Contra la negativa a acoger el recurso por parte de la GART, la impugnante cuestiona
dicha decisión alegando que cuando se trata de recepción por transmisión de datos, la
norma del procedimiento general de cara a su artículo 123 no hacía distingos en cuanto al
horario de su recepción, resultando consecuentemente aplicable la norma en mención y no
aquella prescrita en el artículo 138 de la LPAG. Así, a juicio de la impugnante, se advertía
la afectación del debido proceso en sede administrativa en cuanto a la motivación indebida
de la decisión emitida pues esta no se encuentra fundada en Derecho; produciéndose, así, la
violación de los principios administrativos de razonabilidad así como el de informalismo
y, como no, el de conducta procedimental. Dentro del razonamiento que le toca realizar
al Osinergmin, cobra relevancia aquel en donde se debe determinar como parte de los
puntos objeto de controversia, si un recurso impugnativo presentado a través de un medio
de transmisión de distancia el último día del plazo, pero fuera del horario de atención de
la entidad, debe o no ser admitido para su trámite.
Para sostener la argumentación administrativa se precisa que el artículo 123 de la
LPAG prevé que siempre que cuenten con sistemas de transmisión de datos a distancia,
las entidades facilitan su empleo para la recepción de documentos o solicitudes y que
cuando se emplean dichos medios deben presentarse físicamente dentro del tercer día el
escrito o la resolución respectiva (Resolución de Consejo Directivo Osinergmin N° 320-
2007-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía
y Minería); por otro lado, continua la decisión de Osinergmin, dispone el artículo 138 de
la norma general en lo administrativo que el horario de atención de las entidades para la
realización de cualquier actuación se rige, entre otras reglas, por aquella que señala como
horas hábiles las correspondientes al horario fijado para el funcionamiento de la entidad.
De lo expuesto, el punto de partida para las actuaciones administrativas por
mandato expreso del artículo 138,1 de la LPAG, es que estas se realizan en horas hábiles
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería).
Haciendo entonces una interpretación de la frase “para la realización de cualquier
atención” inserta en el artículo 138 de la normativa general, la Administración Pública
considera “hora hábil” la del horario de atención de la entidad, teniendo presente como
excepción a dicha regla el que las actuaciones se inicien en horas hábiles y concluyen en
horas inhábiles; disponiendo, bajo lo señalado, que el horario de atención concluye con
la prestación del servicio a la última persona compareciente dentro del horario hábil, y
que los actos de naturaleza continua iniciados en hora hábil son concluidos sin afectar su
89
validez después del horario de atención, salvo que el administrado consienta en diferirlos
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería). A criterio de la
Administración y de cara al caso concreto, en la LPAG el artículo 138 guarda concordancia
con el artículo 123 también de la misma norma, debiendo interpretarse que la transmisión
de datos a distancia no implica que la actuación administrativa de recepción de un recurso
impugnatorio deba efectuarse fuera de las horas hábiles de la entidad, solo porque el
segundo de los artículos citados, el artículo 123,l no se ocupe expresamente del horario
de recepción; toda vez que, para ello, existe el primero de los mencionados: el artículo
138 de la ley procedimental general, norma en la que se precisan de manera puntual las
reglas que rigen cualquier actuación de la Administración Pública, siendo parte de dicha
actuación la recepción por fax o correo electrónico.
El sentido de facilitar el uso de datos de transmisión a distancia, sostiene la
Administración resolutora, en forma alguna no implica crear un régimen privilegiado
a los usuarios que hagan uso del fax o del correo electrónico con relación a aquellos
que solo puedan presentar físicamente sus escritos, pues el sentido de la norma es la
facilidad en la remisión electrónica o por fax de documentos o solicitudes, en un régimen
en que los plazos se respetan; implica, de la misma manera, simplemente enviar aquello
que, por diversas razones, no es posible presentar en ese instante por una imposibilidad
física de apersonarse a la entidad en ese momento: Interpretar lo contrario implicaría que
pasada la hora de recepción, todos los administrados puedan hacer uso de un fax o correo
electrónico para superar la negligencia de haber dejado vencer el plazo que tenía de hacer
valer su derecho de impugnación, lo cual debe descartarse atendiendo al principio de
conducta procedimental, puesto que ninguna regulación del procedimiento administrativo
puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal
de los partícipes en el iter procedimental (Resolución de Consejo Directivo Osinergmin
N° 320-2007-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía y Minería).
Es posible extraer, entonces, que el recurso impugnativo resultó presentado fuera del
horario de atención de la entidad por lo que jurídicamente no puede considerarse recibido
el día alegado por la administrada; igualmente, tampoco podía considerarse como válido
la inexistencia del escrito de la recurrente sino que el mismo ha sido efectivamente
recibido por el personal del Osinergmin al primer día hábil siguiente de aquel que fue
presentado.
Cabe señalar que, de cara a la conducta procedimental esperable de todo ciudadano
que obra como partícipe en un procedimiento, en el presente caso resulta ser la
impugnante –y no el Osinergmin– la que confunde el plazo de interposición del recurso
planteado con el plazo para presentar físicamente un recurso que haya sido remitido
oportunamente mediante un medio de transmisión a distancia, puesto que las fechas de
remisión de correo electrónico del Osinergmin y del oficio materia de impugnación no
violan ninguno de los principios mencionados en el escrito de la actora, toda vez que si
no se respetó el plazo para la interposición del recurso, esto fue por la presentación del
correo electrónico remitido fuera del horario hábil, esto es, habiendo vencido ya el plazo
90
para la contradicción administrativa. La conducta temeraria desplegada implica, por parte

de la recurrente, una vulneración al principio de conducta procedimental en virtud del
cual, tanto la autoridad como los administrados en conjunto, realizan sus respectivos
actos procedimentales guiados por el respeto mutuo; siendo así, el recurso que a su vez
pretende cuestionar la declaración de extemporaneidad debe desestimarse (Resolución de
Consejo Directivo Osinergmin N° 320-2007-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería).

Recepción por transmisión de datos a distancia.

Transcurso del plazo.

Régimen de las horas hábiles.
2.2. La invocación del principio de conducta procedimental no debe usarse para

solicitar una exigencia no prevista en la ley; en el caso concreto, acreditar
la pertenencia a un mismo grupo económico
Respecto de un procedimiento de investigación para la aplicación de derechos
antidumping a las importaciones de cemento Portland gris originarias de la República
Dominicana, producido o exportado por el administrado Cemex Dominicana S.A.,
procedimiento iniciado por el administrado empresa Cementos Lima S.A. –al cual,
luego, se adhiere otro administrado, representado por Cemento Andino S.A.– existe un
breve pronunciamiento realizado en sede pública respecto de la conducta procedimental
que es bueno traer a cuenta. El administrado Cementos Lima S.A. vía procedimiento
administrativo de naturaleza investigativa, solicita a la Comisión de Fiscalización
de Dumping y Subsidios (CFDS) del Indecopi se imponga al administrado Cemex
Dominicana S.A. derechos antidumping provisionales y definitivos a las importaciones de
cemento que el Grupo Cemex exporte a nuestro país, esto, con la finalidad de evitarse un
previsible desvío de comercio en caso las medidas antidumping se apliquen únicamente
al cemento proveniente de su planta ubicada en la República Dominicana.
Iniciado el procedimiento investigatorio73 y luego de la audiencia final del citado
73 A través de la Resolución N° 116-2007/CDS-INDECOPI del 26 de octubre de 2007 (a la que se acompaña el

Informe Nº 021-2007/CDS-INDECOPI), originada a través del Expediente Administrativo Nº 065-2007-CDS,
referido a la solicitud de inicio de investigación para la aplicación de derechos antidumping a las importaciones
de cemento originarias de República Dominicana. Al efecto, el período a considerar para el análisis del dum-
ping es de 6 meses, entre abril y setiembre de 2007. Concluyendo, la Comisión de Fiscalización de Dumping
y Subsidios del INDECOPI (CDS) considera puntual el inicio del procedimiento de investigación puesto que el
administrado Cementos Lima S.A. representa el 36% de la rama de producción nacional según la información
brindada por el Ministerio de la Producción (PRODUCE), por lo que se encuentra legitimada a solicitar el inicio
de un procedimiento de investigación para la aplicación de derechos antidumping; asimismo, la petición cuenta
91
procedimiento para llegar al estado de resolver finalmente en el sentido de desestimar la

petición, esto es declarando infundada la solicitud formulada, la CFDS se centra en dos
puntos:
- El primero, dedicado a una aparente conducta inadecuada producida en el
procedimiento, pues el administrado Cementos Lima S.A., pese a reclamar
intervención administrativa en materia antidumping, también había realizado
lo mismo en sus exportaciones, cuestionamiento que como lo señala el órgano
resolutor, no corresponde analizarse por su impertinencia al caso concreto.
- El segundo, el propuesto a sostener, por parte del administrado Cemex Dominicana
S.A., una supuesta vinculación económica entre el inicial administrado que requirió
la participación de la CFDS y el administrado que manifestó su adherencia a la
petición formulada, esto es, vinculación entre Cementos Lima S.A. y Cemento
Andino S.A. que a juicio de Cemex Dominicana S.A. afectaba la buena fe y, con
ello, la conducta procedimental de los partícipes del procedimiento administrativo
especial.
Para desbaratar la segunda de las alegaciones de cara al principio de conducta
procedimental, la CFDS ante la alegación formulada por Cemex Dominicana S.A.
respecto de que en realidad Cementos Lima S.A. y Cemento Andino S.A. forman parte
de un mismo grupo económico pese a presentarse de manera independiente, respecto
de la vinculación presunta de los dos administrados, sostiene que a nivel normativo no
existe mandato alguno que obligue a una empresa solicitante y a aquellas que apoyan
su solicitud a informar respecto de su posible pertenencia a un mismo grupo económico
(Resolución Nº 055-2009/CFD-INDECOPI, Comisión de Fiscalización de Dumping
y Subsidios del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección
de la Propiedad Intelectual), de modo que la omisión de dicha información no puede
entenderse como una conducta contraria al principio de conducta procedimental
(Resolución Nº 055-2009/CFD-INDECOPI, Comisión de Fiscalización de Dumping y
Subsidios del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la
Propiedad Intelectual).
con el apoyo del administrado-empresa cementera nacional Cemento Andino S.A. quién tiene una participa-
ción en el mercado nacional de 23%, con lo cual dicha solicitud se considera hecha por la rama de producción
nacional, toda vez que se encuentra respaldada por productores nacionales que en conjunto fabrican más del
50% de la producción nacional de cemento. Otro de los fundamentos radica en la comprobación de que el
cemento exportado al Perú por Cemex Dominicana S.A. y el que esta vende en su país de origen son simila-
res, y que este también sería similar al fabricado localmente, ya que utilizan los mismos insumos y tendrían el
mismo proceso de fabricación, además de poseer similares características físicas y técnicas, usos y funciones;
encontrándose a juicio de la CDS, indicios de la existencia de prácticas de dumping en las exportaciones de
la empresa denunciada al Perú amén de la constatación inicial de la existencia de amenaza de daño, que
afectaría los indicadores económicos de la rama de producción nacional, al haberse comprobado el aumento
repentino y significativo de las importaciones con dumping, la capacidad de producción y de exportación de la
empresa denunciada, el efecto negativo que tendrían los precios de las importaciones denunciadas sobre los
precios de la rama de producción nacional y las continuas sanciones por prácticas de dumping impuestas a
diversas empresas cementeras pertenecientes al Grupo Cemex.
92
de conducta procedimental.
Artículo 28 Decreto Supremo Nº 006-2003-PCM, Reglamentan Normas

Previstas en el “Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994”, el “Acuerdo sobre
Subvenciones y Medidas Compensatorias” y en el “Acuerdo sobre Agricultura”
(Reglamento Antidumping): Periodo probatorio y hechos esenciales.
2.3. La presentación de información recogida por el mismo administrado cuan-

do es contradictoria respecto de un mismo hecho configura una conducta
ajena a la buena fe en el procedimiento
En los temas referidos a procedimientos sancionatorios se hace también presente
el principio de conducta procedimental, principio desde el cual es exigible que los
administrados se desenvuelvan en la relación jurídica Estado-ciudadano con buena
fe. La administrada empresa P.E.E.A Dos Hermanos S.R.L, habiendo sido materia de
sanción74 vía multa ascendente a 24.33 UIT al haber extraído recursos hidrobiológicos,
en contravención a la normativa de la materia, dentro de las cinco millas de la línea de
costa, usando la vía impugnativa interpone recurso de reconsideración –posteriormente
ampliado– contra el acto administrativo contenido en una resolución directoral dentro del
término establecido en el artículo 207,2 de la LPAG alegando en su defensa que no se
tuvo en cuenta sus descargos de modo previo a la imposición de la sanción administrativa.
Evaluando lo señalado por la administrada, Produce cae en la cuenta que, al plantearse
reconsideración se ha omitido nueva prueba, exigencia necesaria en la formulación de
este medio impugnativo. Sin embargo advierte, todavía más, la Administración que
la impugnante adjunta, entre su escrito inicial y el ampliatorio de la reconsideración,
medios de prueba contradictorios entre sí ya que, en uno de ellos, esto en la Declaración
Diaria de Arribo para Naves de la embarcación “Amazonas 8”, señalaba no haber algún
problema en el motor de la citada embarcación; en tanto, en otro medio de prueba patente
en la Declaración Diaria de Arribo de la embarcación “Amazonas 8” presentado en la
ampliación del escrito de reconsideración, se indicaba desperfectos en el motor el día de
la faena de pesca.
Produce precisa tangencialmente que no existe coincidencia entre los documentos,
por ello es que tomando en cuenta el principio de conducta procedimental, consagrado
en el artículo IV,1.8 del Título Preliminar de la LPAG, señala que tanto la autoridad
administrativa como de la misma manera, los administrados, sus representantes o abogados
y, en general, todos los partícipes del procedimiento, deben realizar sus respectivos actos
74 Contenida en la Resolución Directoral Nº 1816-2006-PRODUCE/DIGSECOVI, del 12 de octubre de 2006,

emitida por la Dirección General de Seguimiento, Control y Vigilancia (DIGSECOVI) del Ministerio de la Pro-
ducción.
93
procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe (Resolución

Directoral N° 239-2008-PRODUCE/DIGSECOVI, Dirección General de Seguimiento,
Control y Vigilancia del Ministerio de la Producción).
Aún más, ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de
modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal (Resolución Directoral
N° 239-2008-PRODUCE/DIGSECOVI, Dirección General de Seguimiento, Control y
Vigilancia del Ministerio de la Producción), que es lo apreciado con la conducta de
la administrada, tendiente a inducir a error sobre una situación de hecho valorada en
sede administrativa. En este punto, de cara a lo concreto, se ha producido la burla del
principio de presunción de veracidad al no existir fiabilidad en los documentos adjuntos
al escrito de la administrada, los cuales habiendo sido emitidos por ella misma, presentan
contradicción con los descargos y anexos obrantes en el expediente (Resolución Directoral
N° 239-2008-PRODUCE/DIGSECOVI, Dirección General de Seguimiento, Control
y Vigilancia del Ministerio de la Producción); por esto, no habiéndose desvirtuado la
responsabilidad de la administrada, es que la Administración se pronuncia por declarar
infundado el recurso de reconsideración.

Recursos administrativos.

Artículo 76,2 Decreto Ley Nº 25977, Ley General de Pesca: Prohibiciones.
2.4. El administrado no puede negar su responsabilidad al imputársele una in-

fracción administrativa invocando el principio de causalidad cuando la res-
ponsabilidad la ha asumido a través de un vínculo contractual pues, acoger
un planteamiento diferente, es contrariar el principio de conducta procedi-
mental que, entre otros puntos, exige la buena fe en todo procedimiento
La conducta procedimental representa, sin duda alguna, el punto clave del
entendimiento entre la Administración y los ciudadanos, tal cual se viene sosteniendo en
las decisiones de los entes públicos aquí recogidas. Así lo entiende la jurisprudencia en
este punto, a raíz de la imposición de sanción de multa originada por la realización de
actividades pesqueras consistente en la extracción de productos hidrobiológicos. Sucede
pues, que, habiéndose llevado a cabo un operativo de control por una empresa ejecutora
del programa de vigilancia y control de la pesca y desembarque en el ámbito marítimo75
dicho ente detectó que la embarcación pesquera “Doña Licha”, operada al momento de
ocurridos los hechos por el administrado representado por la empresa Edferhope E.I.R.L.,
75 Se trataba de la empresa SGS del Perú S.A.C., ejecutora del Programa de Vigilancia y Control de la Pesca y
Desembarque en el Ámbito Marítimo.
94
había cometido infracción a la normativa administrativo sectorial en materia de pesca,

al haber operado con derecho administrativo suspendido, por lo que la Administración
como correctivo le impone la medida de ejecución de suspensión del permiso de pesca
por 10 días.
Habiendo sido levantadas las correspondientes actas de decomiso provisional de
productos hidrobiológicos conforme a las normas administrativas de la producción
pesquera, se concedió un plazo de 5 días hábiles a Edferhope E.I.R.L. para la presentación
de sus descargos.
El administrado en sus descargos argumentaba que no debía ser parte en el
procedimiento de corte sancionador puesto que la embarcación que conducía al momento
de los hechos no era suya sino que la detentaba a título de poseedor, esto, en virtud de un
contrato de asociación en participación y de transferencia de posesión de embarcación
pesquera celebrado con la empresa LSA Enterprises PERÚ S.A.C., con lo que al pretender
sancionarle se limitaba su derecho y que, además, se burlaba el principio de causalidad
del artículo 230,8 de la LPAG al imponerle la medida de ejecución de suspensión del
permiso de pesca por una infracción que correspondía asumir a otro armador pesquero y
no a ella.
A fin de sustentar la suspensión del permiso de pesca como infracción administrativa,
Produce sostiene que Edferhope E.I.R.L., efectivamente, habría realizado actividades
extractivas encontrándose con el derecho administrativo suspendido procediendo en
consecuencia al decomiso del total de los recursos hidrobiológicos extraídos, siendo que
no era la vez primera que se apreciaba que la embarcación pesquera “Doña Licha” se
encontraba con derecho administrativo suspendido para realizar actividades extractivas,
lo cual era de conocimiento por el citado administrado, en función de que tenía la
posesión de la embarcación en virtud del citado contrato de asociación en participación y
de transferencia de posesión de embarcación pesquera.
Es así que para la Administración, Edferhope E.I.R.L. no está actuando acorde a lo
prescrito en el artículo IV,1.8 del Titulo Preliminar de la LPAG, norma esta que reconoce
el principio de conducta procedimental a razón del cual la autoridad administrativa,
los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del
procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto
mutuo, la colaboración y la buena fe (Resolución Directoral N° 3081-2009-PRODUCE/
DIGSECOVI, Dirección General de Seguimiento, Control y Vigilancia del Ministerio
de la Producción) pues ninguna regulación del procedimiento administrativo puede
interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal
(Resolución Directoral N° 3081-2009-PRODUCE/DIGSECOVI, Dirección General de
Seguimiento, Control y Vigilancia del Ministerio de la Producción), asumiendo que la
sanción fue realizada siendo la citada embarcación operada por ella corroborándose además
que la responsabilidad así viene determinada en el aludido contrato de participación, en
cuya cláusula quinta ambas partes contratantes han acordado que la asociante o adquiriente
será única y exclusiva responsable frente a los terceros por las obligaciones que se deriven
de actos o contratos celebrados por esta, con relación con la explotación de la embarcación
pesquera (Resolución Directoral N° 3081-2009-PRODUCE/DIGSECOVI, Dirección
General de Seguimiento, Control y Vigilancia del Ministerio de la Producción), lo que
alcanza a los efectos de la sanción administrativa impuesta al administrado.
95

Principios de la potestad sancionadora administrativa. Principios de causalidad.
Artículo 76,2 Ley General de Pesca, Decreto Ley Nº 25977: Prohibiciones.
Artículo 134,1 Decreto Supremo Nº 012-2001-PE, Reglamento de la Ley General

de Pesca: Otras infracciones.
Artículo 1 Decreto Supremo Nº 013-2007-PRODUCE: Medidas para autorizar

las operaciones de transbordo en puertos peruanos de embarcaciones pesqueras
de arrastre-factorma y calamareras por capturas de jurel, caballa, calamar
gigante o pota fuera de las 200 millas marinas.
Artículo 10 Decreto Supremo Nº 016-2007-PRODUCE, Aprueban Reglamento

de Inspecciones y Sanciones Pesqueras y Acuícolas (RISPAC): Decomiso.
Artículo 12 Decreto Supremo Nº 016-2007-PRODUCE, Aprueban Reglamento

de Inspecciones y Sanciones Pesqueras y Acuícolas (RISPAC): Procedimiento
para el decomiso de recursos hidrobiológicos destinados al consumo humano
indirecto.
Artículo 2 del Decreto Supremo Nº 005-2008-PRODUCE: Modifican los artículos

134, 138 y segundo párrafo del artículo 145 del Reglamento de la Ley General de
Pesca y el artículo 12 del Reglamento de Inspecciones y Sanciones Pesqueras y
Acuícolas (RISPAC).
2.5. Usar maniobras y argumentos dilatorios se encuentra reñido con el princi-

pio de conducta procedimental que debe observar todo administrado
Habiendo sido materia de convocatoria a concurso público la contratación del
servicio de seguridad privada bajo el sistema de suma alzada por parte del Servicio de
Administración Tributaria de Lima (SAT) se otorga la buena pro al administrado-postor
JUXSI S.A.C.; hecho con el que disconforme uno de los postores, esto es el administrado
empresa Vigilancia Universal S.A.C. interpone recurso de apelación solicitando la
revocatoria de la decisión administrativa, requiriendo se conceda la buena pro a favor
suyo arguyendo que en su propuesta técnica, el postor ganador había adjuntado los
contratos de servicios supuestamente celebrados con terceros administrados, esto es con
las empresas Framen Negocios y Servicios Empresariales S.C.R.L. y General Marketing
S.A., contratos que no contaban con el sello de recepción del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo (MTPE) y que por ello demuestran, antes bien, la contravención
de normativa laboral referida a la actividad de las empresas especiales de servicios y de
las cooperativas de trabajadores y la no acreditación del ítem de experiencia empresarial
necesario en el tema de contratación pública.
Luego de que JUXSI S.A.C. había absuelto el traslado del recurso de apelación y que,
a su vez, el administrado-postor sostuviera que la normativa administrativo contractual
96
no imponía la obligación de presentar copia de los contratos con sus respectivos sellos
de recepción ante el Mintra, el punto controvertido en sede administrativa consiste
en determinar la validez de los contratos suscritos por el postor Juxsi S.A.C. con los
terceros administrados; contratos, con relevancia de cara al tema contractual, a efectos
de acreditar su experiencia empresarial para obtener puntaje en el concurso convocado.
Para proceder a la resolución de la controversia, Consucode en ejercicio de la facultad de
solicitar informes que contempla el artículo 172 de LPAG, invocando los principios de
impulso de oficio y de verdad material, requiere información adicional al propio ganador
del concurso público así como a los terceros administrados:
- Al ganador le es requerido la presentación en copia, uno, de los asientos contables
donde se demuestre los ingresos percibidos derivados de los contratos materia de
cuestionamiento, dos, la copia de los últimos contratos con el sello de recepción por
parte de la Autoridad Administrativa de Trabajo (AAT) y, tres, la copia de la constancia
de inscripción de la aludida empresa ante el Registro Nacional de Empresas y
Entidades que realizan Actividades de Intermediación Laboral (RNEEIL).
- A los terceros administrados, Consucode les requiere la presentación de las copias
de los asientos contables donde se demuestre los pagos efectuados al postor Juxsi
S.A.C. generados a raíz de los contratos mencionados.
Al pedido formulado, los terceros administrados contestan escuetamente manifestando
la autenticidad de los contratos sin acompañarse de manera oportuna las copias de los
asientos contables que puedan respaldar sus afirmaciones, argumentando en cuanto a
lo segundo, que dicha documentación constituye información propia e interna de cada
una de ellas, imposible de ser entregada. En tanto, el postor alegando la vulneración de
sus derechos constitucionales referidos al debido proceso se opone a lo dispuesto por el
Tribunal Administrativo en materia de contrataciones sosteniendo que lo pedido, esto es los
contratos laborales que acreditan su experiencia empresarial en el procedimiento seguido
en materia de contrataciones estatales y del cual ha salido victorioso, corresponden a otro
procedimiento administrativo tramitado en vía de fiscalización posterior y que el pedido
de exhibición de la documentación contable suya viola flagrantemente los artículos 2,10
y 51 de la Constitución.
Ante la negativa tajante del postor adjudicatario, Consucode precisa que la libertad
de contratar no constituye por sí un fundamento válido para negarse a lo requerido a
efectos de un mejor resolver.
Para llegar a este punto y, por ende, conceder la buena pro al postor impugnante y,
consiguientemente, abrir expediente administrativo sancionador al postor Juxsi S.A.C. por
la supuesta presentación de documentos falsos o inexactos ante la entidad convocante, el
SAT, el Tribunal señala que la fiscalización posterior –invocada por el postor como medio
de rehuir el requerimiento formulado– no resulta ser un procedimiento administrativo por
sí mismo sino, antes bien, una fase dentro de los procedimientos de aprobación automática
o de evaluación previa que tiene por finalidad la de verificar de oficio la autenticidad de
las declaraciones, documentos e informaciones proporcionadas por los administrados,
a tenor de lo dispuesto en el artículo 32,1 de la LPAG constituyendo, en esencia, la
consecuencia y la materialización del principio de privilegio de controles posteriores,
97
plasmado a nivel principista en el catálogo determinado en el artículo IV del Título

Preliminar de la norma general del procedimiento peruano, en concreto en su artículo
IV,1.16 de la citada norma. Es así que en virtud de la fiscalización posterior, continua el
razonamiento tribunalicio, cuya materialización es dada a partir del privilegio de controles
posteriores, la intervención sobre determinada información que posean los administrados
no se encuentra reservada para algunas entidades públicas tal cual alega el postor ganador
sosteniendo que esta se encuentra en poder del Mintra sino que, por el contrario, puede
ser ejercitada por el conjunto de los organismos que forman la Administración Pública
nacional, dentro del cual se encuentra sin lugar a dudas el Tribunal Administrativo en
materia de contrataciones y adquisiciones estatales en tanto órgano del Consucode.
A esto debe añadirse el hecho por el cual el procedimiento de impugnación
materializado en el recurso de apelación formulado por el administrado-empresa Vigilancia
Universal S.A.C. comparte la naturaleza de los procedimientos de evaluación previa en
los que se aplica la fiscalización posterior en la medida que el asunto en discusión debe
ser previamente evaluado antes de adoptar la decisión definitiva.
En cuanto a los contratos de índole laboral con relevancia en el procedimiento de
naturaleza contractual estatal, esto es al concurso público para la contratación de los
servicios de seguridad privada, no es prudencial acoger la negativa tajante formulada;
más aún cuando, al alegarse su calidad de información reservada se cae en la cuenta
que ha sido el propio postor ganador quien ha exhibido los mismos como parte de su
propuesta técnica para efectos de la calificación de uno de los factores de evaluación. Bajo
lo señalado, ha sido el propio proponente quien los ha publicitado en el concurso público
convocado levantando, implícitamente, la reserva y la confidencialidad de los mismos,
permitiendo con ello que puedan plantearse cuestionamientos acerca de su corrección o
verosimilitud como ocurre en este caso.
El requerimiento de presentación de información adicional en modo alguno significa
un atentado contra la libertad de contratar del postor Juxsi S.A.C., como así lo alega pues
la Administración. En este punto, no persigue inmiscuirse en las relaciones patrimoniales
o comerciales que aquel oferente haya podido o pretenda entablar, sino únicamente
ejercer actividad probatoria en la reclamación sometida a su conocimiento en la que,
demás está decirlo, es órgano decisorio y no tercero ajeno, con la finalidad de producir las
pruebas pertinentes y merituar oportunamente las ya aportadas por las partes, de modo
que cuente con los elementos de juicio que le permitan resolver sobre la veracidad de
los documentos presentados en su propuesta técnica para obtener puntaje en el factor
de la experiencia empresarial; así, el pedido de información aludido se fundamenta, en
lo procesal, en el principio de impulso de oficio, y en lo sustantivo, en el de verdad
material, conforme a los cuales las actuaciones administrativas deben estar dirigidas a la
plena identificación y esclarecimiento de los hechos producidos y a la constatación de la
realidad, independientemente de cómo hayan sido alegadas y, en su caso, probadas por
los administrativos, las circunstancias peculiares que rodean el caso.
La Administración tiene, pues, el deber de conducirse en búsqueda de la verdad material
más allá de la simple verdad formal, y superar de manera oficiosa las restricciones que las
propias partes pudieran plantear, deliberadamente o no, al interior de un procedimiento
administrativo.
98
No hay pues violación del debido proceso, como es alegado, al conducirse la

Administración Pública conforme al respeto escrupuloso del principio de legalidad sin
que con ello haya infringido en perjuicio del postor adjudicatario el principio fundamental
del debido proceso, consagrado a nivel súper legal en el artículo 139,3 de la Constitución
de 1993 y, en base legal, en el artículo IV,1.2 del Título Preliminar de la LPAG.
Aún más, habiendo sido enviada información requerida a la Dirección General de
Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Munición y Explosivos de Uso Civil
(Dicscamec) en la sustanciación de otro expediente administrativo donde, justamente, se
tramitó una reclamación donde se involucraba al postor Juxsi S.A.C. por la acreditación
de la experiencia supuestamente adquirida en virtud de los mismos contratos que son
materia de cuestionamiento en la presente causa, lo que debe ser objeto de valoración en
esta sede. Sin perjuicio de lo señalado, el postor mismo ha reportado 14 clientes de su
cartera, entre entidades públicas y empresas privadas, sin que los terceros administrados
formen parte de dicha cartera; por tanto, puede deducirse que resulta materialmente
imposible que el postor ganador se haya encontrado en condiciones para prestar el
servicio de vigilancia a las citadas empresas dado que, en las fechas de ocurridas las
prestaciones ejecutadas, estas se superponen. En buena cuenta, la actitud de oposición
y entorpecimiento de la actuación de medios probatorios expuesta por Juxsi S.A.C. a lo
largo del presente procedimiento de impugnación a través de maniobras y argumentos
dilatorios, además de estar reñida con la conducta procedimental que debe mantenerse
acorde con el principio pertinente que contempla la LPAG, esto es por el principio de
conducta procedimental (Resolución Nº 1310/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado), contrariamente a la alegación formulada
respecto de una pretendida vulneración del debido proceso, en el fondo constituye una
muestra palpable del ejercicio abusivo de un derecho que el ordenamiento jurídico en su
conjunto rechaza y proscribe (Resolución Nº 1310/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado).
Artículo 2,11 Constitución de 1993: Derecho al secreto y a la inviolabilidad de

sus comunicaciones y documentos privados.
Artículo 50 Constitución de 1993: Jerarquía y publicidad de las normas.
Artículo 139,3 Constitución de 1993: Debido proceso y tutela jurisdiccional.

de legalidad.

del debido proceso.
99


Artículo 13 Ley Nº 27626, Ley que regula la actividad de las empresas

especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores: Obligatoriedad
de la inscripción en el Registro de Empresas y Entidades que realizan Actividades
de Intermediación Laboral.

especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores: De la inscripción
en el Registro de Empresas y Entidades que realizan Actividades de Intermediación
Laboral.

especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores: De la constancia
de inscripción en el Registro de Empresas y Entidades que realizan Actividades de
Intermediación Laboral.
Artículo 17 Ley Nº 27626, Ley que regula la actividad de las empresas especiales
de servicios y de las cooperativas de trabajadores: Registro y aprobación de los
contratos.
Resolución Ministerial N° 262-2004-TR: Aprueba la Directiva General N° 005-

2004 MTPE/DVMPEMPE/DNPEFP, que regula el procedimiento para el Registro
de Empresas y Entidades que realizan Actividades de Intermediación Laboral.
Directiva Nacional Nº 003-2009-MTPE/3/11.2: Procedimiento para la Inscripción

en el Registro Nacional de Empresas y Entidades que realizan Actividades de
Intermediación Laboral - RENEEIL.
100
10
CAPÍTULO
Principio de celeridad
I. Principio de celeridad. Interrelación con el derecho

a obtener una decisión pública en un plazo razona-
ble, exigencia que depende no sOlo de la Administra-
ción Pública sino también del mismo administrado y
su conexión patentizada con la técnica de los silen-
cios administrativos
El artículo IV, 1,1.9, de la LPAG, referido al principio de celeridad,
proclama que los partícipes en el procedimiento deben ajustar su
actuación al interior del mismo de modo tal que se dote al trámite
iniciado de la máxima dinámica posible, evitando la generación
de actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o
constituyan meros formalismos que en la práctica sean fáciles de
superar, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable76, sin que
76 El plazo razonable constituye uno de los contenidos del derecho al debido proceso:
como es puesto en evidencia por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Al res-
pecto, dos importantes pronunciamientos analizan el tema y su relevancia en sede
administrativa. Primero, la STC Nº 2775-2004-AA/TC, fdm. 2 y 3 (Aguirre Valles vs.
Municipalidad Distrital de Yarinacocha) donde el Tribunal señala que un procedimiento
administrativo especial como es el aplicado al personal de empleo público, esto es el
administrativo disciplinario, cuenta con plazos de los que inexorablemente la Adminis-
tración Pública en su papel de juzgante, inclusive, no puede desligarse:
“1. El artículo 173 del D.S. 005-90-PCM establece que ‘El proceso administrativo dis-
ciplinario deberá iniciarse en el plazo no mayor de un año (1), contado a partir del
momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de
la falta disciplinaria, bajo responsabilidad de la citada autoridad. En caso contrario
se declarará prescrita la acción sin perjuicio del proceso civil o penal a que hubiere
lugar’.
2. La figura jurídica de la prescripción no puede constituir, en ningún caso, un me-
canismo para proteger jurídicamente la impunidad de las faltas que pudieran
cometer los funcionarios o servidores públicos, puesto que esta institución del
derecho administrativo sancionador no solo tiene la función de proteger al admi-
nistrado frente a la actuación sancionadora de la Administración, sino también,
la de preservar que, dentro de un plazo razonable, los funcionarios competentes
cumplan, bajo responsabilidad, con ejercer el poder de sanción de la adminis-
tración contra quienes pueden ser pasibles de un procedimiento administrativo
disciplinario”.
Igualmente en el mismo tema del uso del poder sancionador se encuentra el derecho
innominado al plazo razonable; botón de muestra lo constituye la STC Nº 6390-2006-
PA/TC, fdm. 6 y 7 (del Campo Vegas vs. Colegio de Abogados de Lima):
101
ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento
jurídico. Como es recogido, el principio de celeridad no atiende única y exclusivamente
a la necesidad de prontitud y dinamicidad procedimental con lo cual se conecta con
su homónimo regulado en el CPC77 sino que, además, explora la erradicación de toda
conducta contraria a la verdad, tanto de los hechos como del derecho alegados en el
procedimiento administrativo, con lo que es inmediato el enlace inescindible con los
principios de veracidad78 sostenido desde la presunción iuris tantum al igual con el de
conducta procedimental79 como hemos visto en notas anteriores.
Con todo, como la propia ley administrativa general enuncia, si se quiere alcanzar
el interés general a través de los derechos e intereses que, como administrado, el
ciudadano alega por propios, es lógico e ineludible que él actúe con buena fe dentro
del procedimiento seguido ante la Administración. Reparemos en que la LPAG
en cuanto norma general se refiere con natural claridad a quienes participen en el
procedimiento, con lo cual, una supuesta alegación al puro contenido del concepto
‘(…) el artículo 8.1. de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone que toda persona tiene de-
recho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente’
(…) ‘Por tanto, el Tribunal Constitucional del Perú estima que conforme a la regla de interpretación constitucio-
nal de los derechos y libertades, anteriormente citada, el derecho a un plazo razonable en la duración de todo
proceso constituye una de las manifestaciones del debido proceso reconocido por nuestra Constitución en los
términos antes expuestos’ (…).
Por ello consideramos que es evidente que se ha producido la vulneración que el recurrente señala para la
obtención de una resolución fundada en la ley, en plazo razonable, ya que la falta de pronunciamiento del Tri-
bunal de Honor constituye trasgresión al derecho a la tutela procesal efectiva, puesto que toda persona tiene
derecho a que un proceso, sea judicial o administrativo, dure un plazo razonable, o lo que es lo mismo que no
sufra dilaciones indebidas, conforme a lo que hemos manifestado en la presente sentencia”.
77 Artículo V TP CPC.- Principios de Inmediación, Concentración, Economía y Celeridad Procesales: “Las
audiencias y la actuación de medios probatorios se realizan ante el Juez, siendo indelegables bajo sanción de
nulidad. Se exceptúan las actuaciones procesales por comisión.
El proceso se realiza procurando que su desarrollo ocurra en el menor número de actos procesales.
El Juez dirige el proceso tendiendo a una reducción de los actos procesales, sin afectar el carácter imperativo
de las actuaciones que lo requieran.
La actividad procesal se realiza diligentemente y dentro de los plazos establecidos, debiendo el Juez, a través
de los auxiliares bajo su dirección, tomar las medidas necesarias para lograr una pronta y eficaz solución del
conflicto de intereses o incertidumbre jurídica”.
78 Artículo IV TP LPAG.- Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento administrativo se
sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios genera-
les del Derecho Administrativo:
(…)
1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume
que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, res-
ponden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario”.
79 Artículo IV TP LPAG.- Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento administrativo se
sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios genera-
les del Derecho Administrativo:
(…)
1.8. Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o
abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales
guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento administra-
tivo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal”.
102
“administrado” manejado por el artículo 51 de la LPAG80 resulta corto para afianzar

la aplicación práctica de la celeridad en cuanto principio base de todo procedimiento
seguido ante los entes públicos.
Concluyentemente, dicha conducta se espera no solamente de los propios
administrados y de su defensa técnica como de la Administración y de sus agentes81,
como de aquellos terceros cuya participación resulte relevante a la relación jurídico-
administrativa82. Entonces, la celeridad como aspecto del derecho de petición no se
agota en su requerimiento a la Administración Pública sino también, aunque parezca
un contrasentido, a los mismos administrados quienes tienen la carga de colaborar con
los entes públicos, a una pronta solución del procedimiento iniciado: En este deber de
colaboración entra a tallar el constitucional derecho de participación en los asuntos de
80 Artículo 51 LPAG.- Contenido del concepto administrado: “Se consideran administrados respecto de algún
procedimiento administrativo concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden
resultar afectados por la decisión a adoptarse”.
81 Artículo 148 LPAG.- Reglas para la celeridad: “Para asegurar el cumplimiento del principio de celeridad de
los procedimientos, se observan las siguientes reglas:
1. En el impulso y tramitación de casos de una misma naturaleza, se sigue rigurosamente el orden de ingre-
so, y se resuelven conforme lo vaya permitiendo su estado, dando cuenta al superior de los motivos de
demora en el cumplimiento de los plazos de ley, que no puedan ser removidos de oficio.
2. En una sola decisión se dispondrá el cumplimiento de todos los trámites necesarios que por su naturaleza
corresponda, siempre y cuando no se encuentren entre sí sucesivamente subordinados en su cumplimien-
to, y se concentrarán en un mismo acto todas las diligencias y actuaciones de pruebas posibles, procuran-
do que el desarrollo del procedimiento se realice en el menor número de actos procesales.
3. Al solicitar trámites a ser efectuados por otras autoridades o los administrados, debe consignarse con
fecha cierta el término final para su cumplimiento, así como el apercibimiento, de estar previsto en la nor-
mativa.
4. En ningún caso podrá afectarse la tramitación de los expedientes o la atención del servicio por la ausencia,
ocasional o no, de cualquier autoridad. Las autoridades que por razones de licencia, vacaciones u otros
motivos temporales o permanentes se alejen de su centro de trabajo, entregarán a quien lo sustituya o al
superior jerárquico, los documentos y expedientes a su cargo, con conocimiento de los administrados.
5. Cuando sea idéntica la motivación de varias resoluciones, se podrán usar medios de producción en serie,
siempre que no lesione las garantías jurídicas de los administrados; sin embargo, se considerará cada uno
como acto independiente.
6. La autoridad competente, para impulsar el procedimiento, puede encomendar a algún subordinado inme-
diato la realización de diligencias específicas de impulso, o solicitar la colaboración de otra autoridad para
su realización. En los órganos colegiados, dicha acción debe recaer en uno de sus miembros.
7. En ningún caso la autoridad podrá alegar deficiencias del administrado no advertidas a la presentación de
la solicitud, como fundamento para denegar su pretensión”.
82 Artículo 60 LPAG.- Terceros administrados: “60.1. Si durante la tramitación de un procedimiento es adver-
tida la existencia de terceros determinados no comparecientes cuyos derechos o intereses legítimos puedan
resultar afectados con la resolución que sea emitida, dicha tramitación y lo actuado les deben ser comunicados
mediante citación al domicilio que resulte conocido, sin interrumpir el procedimiento.
60.2. Respecto de terceros administrados no determinados, la citación es realizada mediante publicación o,
cuando corresponda mediante la realización del trámite de información pública o audiencia pública, conforme
a esta Ley.
60.3. Los terceros pueden apersonarse en cualquier estado del procedimiento, teniendo los mismos derechos
y obligaciones de los participantes en él”.
103
la Nación83 84, derecho constitucional de desarrollo legal contenido en la misma LPAG,

como principio del mismo nombre, así como en otras normas que lo desarrollan. De
no haber celeridad en el pronunciamiento de la Administración, con una respuesta
otorgada de manera pronta y razonable con independencia de su membrete, ingresa
aquí ante la inactividad administrativa, la técnica de los silencios administrativos en
sus facetas de:
- Silencio administrativo negativo: Entendido rectamente como la ficción
de alcances necesariamente procesales85 pues comprende la habilitación al
administrado, como lo hace conocer la LPAG, no de alcanzar una respuesta como
sucede en el caso del silencio positivo, sino de arribar el reclamo a otros niveles,
a través de:
a) La utilización de la llamada vía de recurso: Con la interposición de los
recursos administrativos: reconsideración, apelación y revisión citando los
previstos en la LPAG o, en todo caso, los que resulten propios de normas
administrativas especiales86, y
83 Artículo 2,17 Constitución 1993: “Toda persona tiene derecho:

(…)
A participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los
ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de
iniciativa legislativa y de referéndum”.
84 Este derecho, el de participar en los asuntos de la Nación, cuenta en sede jurisprudencial con una importante
sentencia donde se llegó a tratar el tema de la titularidad de derechos fundamentales a los entes conocidos como
personas jurídicas, esto es, organización de personas con fines valiosos protegidos por el Derecho, tengan o no
finalidad lucrativa. Al respecto, la jurisprudencia de la cual hacemos mención es la STC Nº 0905-2001-AA/TC,
fdm. 5 (Caja Rural de Ahorro y Crédito de San Martín vs. Comunicación y Servicios S.R.Ltda. y otros):
“(…) mediante dicho dispositivo se reconoce el derecho de toda persona de participar en forma individual o
asociada en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Este derecho, además de constituir un
derecho fundamental por sí mismo, es, a su vez, una garantía institucional, en la medida en que promueve el
ejercicio de otros derechos fundamentales, ya en forma individual, ya en forma asociada (…)”.
85 Artículo 188 LPAG.- Efectos del silencio administrativo: “(…) 188.3. El silencio administrativo negativo
tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales
pertinentes.
188.4. Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la Administración mantiene la obligación de re-
solver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una
autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos.
188.5. El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación”.
86 En materia administrativa, si bien la normativa general con la Ley Nº 24444 se convierte en el enclave utilizado
por los administrados –generalmente– cuando se trata de pretender algo de la Administración pueden darse
situaciones en las que la normativa especial regule en su seno algún recurso impugnativo al cual cabe acudir
preferentemente, esto sin dejar de hacerlo al recurso impugnativo general recogido, como se sabe, en la norma
del procedimiento administrativo general. A modo de ejemplo citamos el recurso de apelación que puede ser
utilizado por el ciudadano en temas de titulación de la propiedad o, en general, ante los procedimientos de
impugnación del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el Tribunal Administrativo
de la Propiedad (TAP):

104
b) El inicio de las acciones jurisdiccionales oportunas: Patentes en el uso

de la vía procesal pertinente, sea con el proceso de justicia administrativa
recogido en la LPCA o en todo caso, acreditada debidamente la lesión
constitucional, con el uso de los procesos de amparo y de cumplimiento.
Esto no es impedimento para que, aún cuando opere el silencio en faz negativa,
la Administración Pública no se encuentre constreñida a resolver bajo
responsabilidad, lo peticionado por el ciudadano hasta ser notificada de que el
asunto materia de procedimiento ha sido puesto en conocimiento de la autoridad
jurisdiccional87 o que, en todo caso, el administrado haya hecho uso de los
recursos administrativos88 conforme a la facultad de contradicción89, para darle
una “segunda oportunidad” a la Administración de pronunciarse conforme a la
juridicidad.
Al ser tenido como ficción de efectos única y exclusivamente procesales,
entonces el silencio negativo faculta a que todo administrado pueda hacer uso
de la llamada vía de recurso con los medios impugnatorios o que, como se ha
señalado líneas arriba, recurra a la vía judicial correspondiente: al juez de lo
contencioso administrativo, al juez de amparo o de cumplimiento previamente
agotando la vía administrativa conforme a lo proclamado por el Tribunal
Artículo 55 Decreto Supremo Nº 039-2000-MTC, Reglamento de normas que regulan la organización y

funciones de los órganos de COFOPRI responsables del conocimiento y solución de los medios impug-
natorios.- Objeto del recurso de Apelación: “La apelación tiene por objeto que el Tribunal Administrativo de la
Propiedad examine la validez legal y la idoneidad técnica de los fundamentos y términos de la resolución recurrido.
El Tribunal Administrativo de la Propiedad resolverá las cuestiones que se sometan a su consideración anali-
zando las pruebas que obren en el expediente respectivo. En consecuencia, no podrán presentarse ni actuarse
pruebas de parte ante dicho Tribunal, pudiendo las partes presentar por escrito los fundamentos de su posición
o solicitar la realización de un informe oral en la vista de la causa.
De manera excepcional y cuando el Tribunal lo considere necesario, podrá requerir a las partes información
adicional a la contenida en el expediente. También podrá solicitar a otros órganos, los informes, dictámenes y
opiniones que considere pertinentes”.
87 Acudiendo al juzgador de lo contencioso administrativo encargado de resolver las disputas entre los ciuda-
danos y los entes públicos de modo regular u ordinario y los jueces constitucionales cuya autorización -léase
competencia- para ventilarse ante su sede los asuntos jurídico-administrativos será la necesaria cuando a la
afectación generada por la actuación provocada por los entes públicos en uso de sus potestades de Derecho
Público haya causado daño o menoscabo a algún derecho de corte constitucional.
88 Artículo 109 LPAG.- Facultad de contradicción administrativa: “109.1. Frente a un acto que supone que
viola, afecta, desconoce o lesiona un derecho o un interés legítimo, procede su contradicción en la vía admi-
nistrativa en la forma prevista en esta Ley, para que sea revocado, modificado, anulado o sean suspendidos
sus efectos.
109.2. Para que el interés pueda justificar la titularidad del administrado, debe ser legítimo, personal, actual y
probado. El interés puede ser material o moral.
109.3. La recepción o atención de una contradicción no puede ser condicionada al previo cumplimiento del acto
respectivo”.
89 Artículo 206 LPAG.- Facultad de contradicción: “206.1. Conforme a lo señalado en el artículo 109, frente
a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su
contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente.
(…)”.
105
Constitucional en la STC Nº 010-2001-AI/TC90 seguida de otras decisiones en

igual sentido91.
90 En la actualidad con la STC Nº 010-2001-AI/TC (Defensoría del Pueblo vs. Municipalidad Metropolitana de
Lima por la Ordenanza Nº 290) el agotamiento de la vía administrativa como paso previo de acceso a la judi-
catura ha sido relativizado:
“§2. Derecho a la pluralidad de instancias, debido procedimiento administrativo y recurso de revisión
2. La demandada ha justificado la introducción del recurso de revisión en el procedimiento administrativo mu-
nicipal, alegando que su inexistencia lesionaría el derecho al debido proceso administrativo y, particularmente,
los derechos a la pluralidad de instancias y a la defensa, apoyándose para ello en lo que en su momento sos-
tuviera la Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima en un proceso constitucional de amparo.
3. El Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es
un contenido esencial del derecho al ‘debido proceso administrativo’ –pues no toda resolución es susceptible
de ser impugnada en dicha sede–; pero sí lo es del derecho al debido proceso ‘judicial’, pues la garantía que
ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expe-
didos por los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede esta
en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado,
cuando menos, por un órgano judicial superior.
A juicio del Tribunal, tras la conceptualización del derecho al debido procedimiento administrativo expresada
por la demandada, subyace una idea errada de la configuración y justificación de la vía administrativa. En
efecto, llevado al absurdo, con ella implícitamente se termina afirmando que las reclamaciones del adminis-
trado contra el Estado tienen su ámbito primario y natural de solución en el procedimiento administrativo y,
sólo subsidiariamente, en el ámbito del proceso judicial, cuando, en principio, toda resolución administrativa es
susceptible de ser impugnada en sede jurisdiccional.
Evidentemente, se trata de una interpretación que no guarda relación con el principio del Estado de derecho,
que, como se ha dicho, garantiza a los individuos que la solución de sus conflictos -con el Estado o con otros
particulares- puedan dilucidarse ante un tribunal de justicia competente, independiente e imparcial. Es en
relación con el tercero imparcial, esto es, con referencia al órgano judicial, que el legislador debe garantizar
la existencia, cuando menos, de una dualidad de instancias de resolución de conflictos, así como los medios
(impugnatorios) apropiados para posibilitar su acceso.
Naturalmente, los órganos y tribunales administrativos no satisfacen esas condiciones de imparcialidad e in-
dependencia, pues se trata de entes que, o forman parte de la estructura organizativa del órgano cuyo acto
administrativo se reclama, o pertenecen, en general, al Poder Ejecutivo. Precisamente porque los órganos
administrativos no cumplen esas garantías mínimas que debe observar el ente que resuelva el conflicto, es
que, al tiempo de considerarse el agotamiento de la vía administrativa como un derecho del particular [derecho
que se traduce en evitarle el acceso a la justicia ordinaria si puede resolver su conflicto con la administración
estatal en dicha sede], dicha vía, cuando se fija su agotamiento de manera obligatoria, debe contemplarse de
manera tal que no pueda considerarse un privilegio del Estado o, acaso, como una medida que, irrazonable y
desproporcionadamente, disuada, imposibilite o impida el acceso del particular a un tribunal de justicia.
En ese sentido, estima el Tribunal Constitucional que, si el legislador prevé la obligatoriedad del agotamiento
de la vía administrativa, una exigencia derivada del derecho de acceso a la justicia es que éste sea configurado
de la manera más breve como sea posible, pues de ese modo se optimiza mejor el principio pro actione”.
Por ello, en atención al principio de favorecimiento de los derechos fundamentales, la interpretación del artículo
188.3 de la LPAG se realiza privilegiando en base al derecho al acceso a la justicia, redundancia incluida, el
acceso a los Tribunales. Todavía más, el legislador de cara al contencioso administrativo, recoge una regla
general en cuanto a agotar la vía gubernativa antes de tocar las puertas de la justicia así como otra regla
desde la cual dispone un sinnúmero de excepciones cuando se trata de acceder al ámbito judicial. Sobre esto
último ver el artículo 21 del Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, Aprueban el Texto Único Ordenado de la Ley
Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto Legislativo
Nº 1067.
91 V.gr., esto se aprecia con la STC Nº 2302-2003-AA/TC, (Inversiones Dream S.A. vs. Municipalidad Distrital de
Jesús María, la Superintendencia Nacional de Aduanas-Lima y el Ministerio de Economía y Finanzas):
“IV. FUNDAMENTOS
A. Sobre la cuestión de procedencia
(…)
En primer lugar, nos apartamos del criterio mediante el cual, afirmamos que la vía previa no se encuentra
regulada, y, por lo tanto no es exigible, cuando se cuestionan los efectos de un Decreto Supremo que ha sido
dictado contraviniendo lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución. (STC 489-2000-AA/TC, STC 930-2001-
AA/TC, STC 323-2001-AA/TC, STC 022-2000-AA/TC); por dos razones fundamentales:
106
- Silencio administrativo positivo: Este mecanismo administrativo implica, por

ficción legal ante la omisión de respuesta de los poderes públicos, una respuesta
tácita o ficta del poder estatal. En otras palabras, el silencio en versión positiva
genera, previo cumplimiento de los requisitos legales, un acto presunto de
la Administración Pública92 a partir del cual, tras el cumplimiento del plazo
respectivo para el pronunciamiento que ha sido omitido, asegura un derecho o
interés legítimo en beneficio del administrado.
Conforme a la LPAG, los efectos del silencio administrativo positivo en los
procedimientos administrativos sujetos al mismo quedan automáticamente
aprobados en los términos en que fueron solicitados, al transcurrir el plazo legal93
A) Primeramente, porque de existir actos concretos de aplicación de una norma tributaria, como por ejem-
plo, órdenes de pago, resoluciones de determinación, multas o cobranzas coactivas; es evidente, que el
reclamo de los mismos, debe seguir previamente el trámite administrativo establecido en la norma de la
materia, esto es, el Código Tributario. En ese sentido, no es cierto que en estos casos, la vía previa no se
encuentre regulada, puesto que, ante la exigencia arbitraria de una deuda tributaria, el contribuyente pue-
de reclamar en primera instancia, ante el órgano administrador del tributo, y luego apelar ante el Tribunal
Fiscal, en cuyo caso, recién queda agotada la vía administrativa.
B) De otro lado, porque un Decreto Supremo, como norma reglamentaria, se encuentra subordinada directa-
mente a las leyes e indirectamente a la Constitución. Así, cuando se trata de materia tributaria, atendiendo
al principio de reserva de ley del artículo 74 de la Constitución, cuando un decreto supremo regula esta
materia, constituye un reglamento secumdum legem, el cual solo puede desarrollar la ley más no tras-
gredirla ni desnaturalizarla. En estos casos, de extralimitar el contenido de una ley, no cabe duda que,
un órgano administrativo como el Tribunal Fiscal, se encuentra plenamente facultado para pronunciarse
al respecto, más aún cuando, el artículo 102 del Código Tributario, establece que, al resolver el Tribunal
Fiscal deberá aplicar la norma de mayor jerarquía.
6. En consecuencia, cuando se cuestione los actos de aplicación de un decreto supremo como norma regla-
mentaria en materia tributaria, estamos en principio frente a un problema de conformidad con la Ley, para
lo cual, debe agotarse la vía administrativa hasta llegar al recurso de apelación ante el Tribunal Fiscal.
Cabe advertir, sin embargo, un inconveniente a esta regla: los casos de normas autoaplicativas.
7. En diversa jurisprudencia, este Colegiado ha señalado, que no procede el amparo directo contra normas
cuando se trata de normas heteroaplicativas, es decir, que tienen su eficacia condicionada a la realización
de actos posteriores; contrario a ello, si procede cuando el acto lesivo es causado por normas autoaplica-
tivas, esto es, cuando no requieren de un acto posterior de aplicación sino que la afectación se produce
desde la vigencia de la propia norma (STC 1314-2000-AA/TC, 504-2000-AA/TC, 0830-2000-AA/TC, 2670-
2002-AA/TC, 487-2003-AA/TC).
Lógicamente, no resultaría exigible el agotamiento de la vía previa en el caso de normas autoaplicativas,
pues, al ser susceptibles de afectar derechos fundamentales con su sola vigencia, el tránsito por esta vía
podría convertir en irreparable la agresión. Más aún, al no requerir actos concretos de afectación, haría
inviable un pronunciamiento por parte del Tribunal administrativo.
92 Artículo 188 LPAG.- Efectos del silencio administrativo: “188.1. Los procedimientos administrativos su-
jetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron
solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el
pronunciamiento.
188.2. El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedi-
miento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202 de la presente Ley (…)”.Los
textos en cursiva nos corresponden. Resulta recomendable la lectura de literatura pertinente al tema: HUA-
MÁN ORDÓÑEZ, L. Alberto. Los silencios administrativos: régimen jurídico general. Nomos & Thesis y Iustitia,
1ª edición, Lima, 2010, pp. 190-192.
93 Artículo 8 Ley Nº 28976, Ley marco de licencia de funcionamiento.- Procedimientos para el otorgamien-
to de la licencia de funcionamiento. “La licencia de funcionamiento se otorgará en el marco de un único
procedimiento administrativo, el mismo que será de evaluación previa con silencio administrativo positivo. El
plazo máximo para el otorgamiento de la licencia es de quince (15) días hábiles.
(…)”.
107
o –en todo caso– el máximo señalado94 si es que la entidad pública, dentro de su

obligación constitucional de dar una respuesta por escrito y en un plazo razonable
al administrado, no hubiera comunicado el pronunciamiento.
Toca señalar por último, que la técnica de los silencios administrativos, sea en
positivo o de efectos sustantivos como negativo o de efectos procesales como
exteriorización –aunque anómala– de actuación de la Administración Pública,
encuentra sentido con el principio de celeridad que implica una respuesta puesta
en conocimiento del ciudadano no solo dentro del plazo legal sino, también,
una respuesta célere y, a su vez, efectiva que al no darse por expresividad
administrativa deja en manos de la ley la expedición de ella.
La celeridad como principio de todo procedimiento busca, por consiguiente, que
la participación de los administrados y, en general de todos aquellos inmersos en un
procedimiento, sea canalizada de la mejor manera para alcanzar el fin último de toda
petición: la satisfacción de los intereses generales. Dicha institución más que un contenido
ilusorio busca, como del propio contenido del artículo IV,1,1.9 del Título Preliminar de
la norma administrativo-general se rescata, dotar de la máxima dinámica posible a la
relación jurídica surgida entre el administrado y los poderes públicos a los que acude aquel
en espera de una respuesta ya que ser celere no solamente es sinónimo de ser rápido sino,
tangencialmente, de ser oportuno; razón, por demás valedera, en sede administrativa.
II. El principio de celeridad en la jurisprudencia administrativa
2.1. La celeridad implica, en el tema del uso de recursos impugnativos, contrade-

cir dentro de los plazos señalados a tal efecto, las decisiones administrativas
La celeridad como principio de todo procedimiento administrativo se hace necesario
en toda actuación de la Administración, ella, adquiere mayúscula relevancia cuando
se trata del cuestionamiento al régimen disciplinario, dado que una decisión de corte
sancionador no puede emitirse cuando al empleador, el Estado, le plazca asumiendo
que la celeridad asegura la emisión de una respuesta administrativa dentro de los plazos
legales, los cuales han de ser respetados inclusive por los poderes públicos. Conforme a
lo decidido en la Resolución de Gerencia General Nº 606-2009-MP-FN-PP, el Ministerio
Público, a través de la Gerencia General, impone a un miembro integrante de su personal
la medida disciplinaria de cese temporal de 31 días, ello sin goce de remuneraciones;
sanción aplicada al haber incurrido en tardanzas injustificadas acumuladas que superan
80 minutos en el mes de agosto del año 2008 enmarcada, primero, en la Ley de Bases
de la Carrera Administrativa (LBCA) a través de la invocación de los artículos 21 c)
y 28 a) de la norma en mención, y segundo, en la Resolución Nº 314-92-MP-FN que
contiene el Reglamento de Control de Asistencia y Permanencia del personal nombrado
del Ministerio Público (RPNMP).
94 Artículo 35 LPAG.- Plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa: “El plazo que
transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de evaluación previa hasta que sea dictada la
resolución respectiva, no puede exceder de treinta (30) días hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se
establezcan procedimientos cuyo cumplimiento requiera una duración mayor”.
108
Por supuesto, el administrado no contento con dicha decisión negativa a su escalafón

plantea recurso de reconsideración, resuelto este vía la Resolución de Gerencia General
Nº 205-2010-MP-FN-GG declarando infundado el recurso presentado.
Contra esta decisión igualmente adversa, planteando recurso de apelación ante el
Tribunal del Servicio Civil (TSC) en cuanto órgano de la Autoridad Nacional del Servicio
Civil (SERVIR), sostiene como parte de sus argumentos, en primer punto, la afectación
de la gradualidad sancionadora al empleado público puesto que no se le debió imponer
la sanción de cese temporal sino, antes bien, la de amonestación escrita o, en todo
caso, suspenderle sin goce de haberes; ya que ese era el orden establecido en la citada
norma reglamentaria aplicable al personal del Ministerio Público; y, de otro lado, que
no se ha tenido en cuenta el plazo improrrogable de 30 días determinado taxativamente
en el Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa (RLBCA) para el
procedimiento administrativo disciplinario.
Pese a lo señalado, cabe tener presente que la Resolución de Gerencia General
Nº 205-2010-MP-FN-GG fue notificada al administrado el 19 de marzo del 2010
venciendo, en consecuencia, de manera inexorable el plazo para cuestionar la decisión
gravosa en materia de empleo público el 13 de abril del 2010. Por ello es que bajo el
hecho de que el administrado afectado en sus derechos presentó su recurso de apelación
el 16 de abril del 2010, esto es ya habiendo transcurrido inexorablemente los plazos para
su impugnación, en atención a los principios de celeridad, eficacia y simplicidad procede
declarar improcedente el recurso (Resolución Nº 075-2010-SERVIR/TSC-Primera Sala;
1ª Sala del Tribunal del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil); pues
su extemporaneidad, señala el TSC, hace innecesario ingresar al examen del mismo ante
su manifiesta improcedencia.
Artículo 21 c) Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera

Administrativa: Obligaciones de los servidores. Concurrir puntualmente y
observar los horarios establecidos.
Artículo 26 Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera

Administrativa: Del régimen disciplinario. Sanciones.

Administrativa: Del régimen disciplinario. Grados de la sanción.
Artículo 28 a) Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera

Administrativa: Del régimen disciplinario. Faltas de carácter disciplinario.
Incumplimiento de las normas establecidas en la Ley y su Reglamento.
Artículo 163 Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, Reglamento de la Carrera

Administrativa: Del proceso administrativo disciplinario.
Artículo 17 Decreto Legislativo Nº 1023: Tribunal del Servicio Civil.
109
Artículo 17 Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, Reglamento del Tribunal del

Servicio Civil: Plazos de interposición del recurso de apelación.
2.2. Es posible la acumulación de procedimientos sancionadores en virtud de la

invocación del principio de celeridad en la actuación administrativa
Toda sanción administrativa implica un duro golpe a los administrados al constituir
una conducta pública tendiente a restringir, o en todo caso, minimizar el uso de
comportamientos contrarios a Derecho de parte de los ciudadanos; conducta pública
cuya finalidad es, en esencia, la de estimular el uso adecuado de la juridicidad en la
actuación de los particulares. En la situación materia de pronunciamiento administrativo,
PRODUCE a través de acto administrativo patente en una resolución directoral emitida
por la Dirección General de Seguimiento, Control y Vigilancia (DIGESCOVI), procede a
sancionar al administrado la empresa Pesquera 2020 S.A.C., en su calidad de titular de la
embarcación pesquera “Selene” de matrícula CO-4694-CM con una multa equivalente a
29,31 UIT además de la suspensión de su permiso por 60 días efectivos de pesca por extraer
recursos hidrobiológicos en áreas reservadas o prohibidas, a lo que el citado administrado
formula recurso de reconsideración donde acompañando nueva prueba. En el recurso
de reconsideración denuncia la violación a la norma del procedimiento administrativo
general, la LPAG, al acumularse de manera nada prudencial dos procedimientos
sancionadores invocando equivocadamente la Administración el principio de celeridad
puesto que, a juicio del impugnante, este principio administrativo solo se refiere a
procedimientos administrativos iniciados a pedido de parte.
Sobre esto, la Administración para responder a lo argumentado por el administrado
afectado sostiene la tesis contraria, esto es que no se ha incurrido en afectación al debido
proceso, al haberse acumulado en aplicación del principio de celeridad, dos procedimientos
de corte sancionador en uno solo.
Tal aseveración no es veraz, señala la jurisprudencia, porque el artículo 149 de la
LPAG prescribe que a instancia de los administrados o por propia iniciativa del ente
público, es posible la acumulación de los procedimientos administrativos en trámite
siempre y cuando guarden conexión entre ellos; en el presente caso, se observa que los
dos expedientes materia de acumulación están referidos a procedimientos administrativos
sancionadores seguidos contra la empresa Pesquera 2020 S.A.C. en su calidad de titular
de la embarcación pesquera “Selene” de matrícula CO-4694-CM, en los cuales se
le atribuye, en uno de ellos, la infracción de extraer recursos hidrobiológicos en área
reservada o prohibida y, en el otro, por presentar velocidades de pesca menores a 2 nudos
y rumbo no constante por intervalos de tiempo iguales o mayores a 2 horas.
De lo visto, es posible apreciar la existencia de conexión entre los procedimientos de
corte sancionador, tanto por la misma administrado como por igual materia, por lo que, en
atención al principio de celeridad y al haberse cumplido los requisitos formales para esta
acción administrativa, correspondía acumular los procedimientos.
Es prudencial advertir, entonces, que en ningún caso el principio en ciernes sirve
para perjudicar al administrado, sino medularmente busca imprimir a los procedimientos
110
administrativos, la máxima dinámica posible para alcanzar mayor prontitud entre

el inicio y su decisión definitiva, dotándola de agilidad (Resolución Directoral N°
710-2007-PRODUCE-DIGSECOVI; Dirección General de Seguimiento, Control y
Vigilancia del Ministerio de la Producción), de lo argumentado, entonces no es posible
advertir la lesión al principio de celeridad cuando la autoridad administrativa dispone la
acumulación de dos o más procedimientos sancionadores puesto que esta, la acumulación,
no solamente procede cuando la reclama el administrado sino, también, cuando así lo
dispone el propio ente público.

Acumulación de procedimientos.
Artículo 76,2 Decreto Ley Nº 25977, Ley General de Pesca: Prohibiciones.
2.3. La afectación del principio de celeridad, en el pedido de un administrado

no resuelto dentro de los plazos señalados al efecto, ocasiona responsabi-
lidad al agente público encargado de la tramitación de una petición
Los administrados tienen el derecho de cuestionar decisiones administrativas morosas
y para ello presta su colaboración la celeridad en tanto principio de todo procedimiento
administrativo. Esto fue lo que hizo, justamente, un administrado que en su calidad de
docente universitario adscrito a la Facultad de Ciencias Administrativas de la Universidad
Nacional del Callao (UNC) había solicitado subvención de estudios: Es así que el
encargado de tramitar dicha petición no la había realizado en su oportunidad ocasionando
un daño al petente, daño que fue de alguna manera resarcido con la imposición de sanción
administrativa al funcionario moroso; sanción a la que el funcionario pasible de culpa
se opuso alegando la prescripción de esta, dando por resultado, la denegatoria de ella a
través de la Resolución Nº 031-2008-TH/UNAC impuesta por el Tribunal de Honor de
la UNC.
El Tribunal de Honor mediante dicha decisión, la Resolución Nº 031-2008-TH/UNAC
resuelve, como se ha señalado, declarar infundada la solicitud de prescripción formulada
por el recurrente por no haber desvirtuado tangencialmente los fundamentos que dieron
lugar al proceso administrativo quedando, de manera correlativa, debidamente acreditado
que ha incumplido el principio de celeridad, incumplimiento patente en el hecho de
no haber dado por más de 4 meses el debido trámite en su condición de Decano de la
Facultad de Ciencias Administrativas a la solicitud del petente referida a la subvención de
estudios, tiempo por demás largo, para tramitar un pedido del administrado (Resolución
de Consejo Universitario Nº 035-2009-CU, Consejo Universitario de la Universidad
Nacional del Callao; Resolución Rectoral Nº 749-09-R.Callao; Rectorado de la
Universidad Nacional del Callao); por ello, es que se le impone la sanción administrativa
de suspensión por el periodo de 30 días sin goce de haber al citado funcionario.
Como todo administrado habilitado a contradecir decisiones administrativas, el
sancionado sostiene, entre otros puntos, de cara a lo que es materia de interés nuestro que
111
la solicitud de financiamiento formulada de cara al pedido de subvención era un imposible

físico y jurídico en la medida que la Facultad de Ciencias Administrativas carecía de los
recursos económicos presupuestales necesarios para poder atender lo solicitado por el
mencionado docente ya que sus asientos contables estaban en rojo arrojando déficit.
Al sustentarse la decisión que afirma la sanción al funcionario irresponsable, el
Tribunal de Honor de la Universidad sostiene que la carga de la prueba se afirma en
que, el sancionado en calidad de Decano de Facultad de Ciencias Administrativas, luego
de recibir el expediente de parte de la Comisión de Perfeccionamiento Docente de la
Facultad aprobando la solicitud de financiamiento del administrado-docente universitario,
en lugar de someterlo en forma inmediata al Consejo de Facultad, o en su caso, remitirlo
al Rectorado para el dictamen presupuestal correspondiente a cargo de la Oficina de
Planificación, realizó la retención del expediente administrativo hasta que producto de la
queja de derecho del profesor beneficiario, mediante memorando, le comunica supuestas
razones presupuestales, denegándole la solución a su petición, a la que finalmente somete
al Consejo de Facultad, transcurriendo más de 6 meses desde su aprobación en la Comisión
de Perfeccionamiento de la Facultad, lo cual causa ostensiblemente perjuicio al profesor
beneficiario deviniendo, a criterio del Tribunal de Honor, la falta de presupuesto en un
simple argumento de defensa que no resiste el menor análisis (Resolución de Consejo
Universitario Nº 035-2009-CU, Consejo Universitario de la Universidad Nacional
del Callao; Resolución Rectoral Nº 749-09-R.Callao; Rectorado de la Universidad
Nacional del Callao), por cuanto las facultades de las universidades públicas tienen
como prioridad la capacitación de sus docentes ordinarios; ello, al ser este un derecho
reconocido de los docentes universitarios a recibir subvención y/o financiamiento para
realizar estudios de maestría, doctorado y capacitación o perfeccionamiento (Resolución
de Consejo Universitario Nº 035-2009-CU; Consejo Universitario de la Universidad
Nacional del Callao).
de celeridad.
Artículo 43 Ley Nº 23733, Ley Universitaria: De los profesores. Capacitación

permanente y producción intelectual.
2.4. El tiempo transcurrido desde la toma de muestras hasta la imposición de

sanción administrativa no altera la responsabilidad objetiva del administra-
do infractor
Se trata del recurso de apelación interpuesto por el administrado Inversiones y
Servicios Universal S.A., contra el acto administrativo contenido en la Resolución
Nº 4385-2006-IS/GG, mediante el cual se le impuso, luego de supervisión del personal de
Osinergmin, la sanción de multa por infracción a normas técnicas de calidad con respecto
a los combustibles (gasolina de 84 y 90 octanos) que expendía al público; sanción que
112
busca contradecir alegando que los estudios efectuados al producto que expende no son
determinantes para señalar la adulteración o no del combustible que vende al público
y, de cara a la afectación del principio de celeridad, que el control de calidad desde su
realización, el 12 de junio del 2006 hasta la fecha de la sanción administrativa, al haber
transcurrido un tiempo por demás prudencial podría contener elementos relevantes que
no han sido considerados en su defensa, ya que en los informes de laboratorio no se ha
determinado la adulteración del combustible por lo que, en esencia, no se ha corroborado
la existencia de una infracción de corte administrativa.
Elevados los autos ante el Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía
y Minería del Osinergmin (TASTEM) pese a ser ingresado por el administrado Inversiones
y Servicios Universal S.A. sin señalar la calidad del tipo de recurso presentado, es
calificado como uno de apelación.
Pues bien, en aquello que nos interesa, el TASTEM determina que no obra vulneración
del principio de celeridad en cuanto a que, desde el plazo de toma de las muestras a la
fecha de imposición de la multa administrativa, pueden existir elementos que contribuyan
a una mejor defensa del administrado; ya que el plazo señalado al efecto en las normas
procedimentales administrativas de Osinergmin, no constituye requisito alguno de validez
de la toma de muestras realizada.
Esto, por cuanto la actuación administrativa realizada fuera de término, no queda
afecta de nulidad como así lo cree el administrado sancionado, salvo que la ley de
manera puntual y tangencial así lo señale, en atención a la naturaleza perentoria del plazo
(Resolución Nº 539-2009-OS/TASTEM; Tribunal de Apelaciones de Sanciones en
Temas de Energía y Minería del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía),
lo que en el tema de la inspección y toma de muestras tendiente a probar la infracción
administrativa no se cumple, quedando por descartadas las alegaciones del impugnante
en este sentido.
de celeridad.

Error en la calificación.
2.5. La declaración de nulidad, respecto a la gradualidad de sanción adminis-

trativa, por parte de la autoridad que conoce del recurso se sustenta en los
principios de celeridad y eficacia que rigen el procedimiento administrativo
El que la autoridad administrativa que conoce un recurso impugnativo, declare la
nulidad de una actuación emitida por el ente público por ser esta contraria al debido
proceso en sede administrativa es una idea colorario inspirada no solamente en el principio
del debido procedimiento sino, también, en la busca de la celeridad en el procedimiento.
113
En cuanto a la gradualidad de sanción aplicada al administrado-denunciado Instituto El

Pacífico y otros tras haberse formulado, por parte del administrado-denunciante Caballero
Bustamante, la denuncia ante Indecopi por presunta comisión de actos de competencia
desleal en las modalidades de infracción a la cláusula general, actos análogos, actos de
imitación y copia o reproducción no autorizada, esta es justamente la idea matriz de la
decisión de la Administración encargada de la defensa de la competencia y de la propiedad
intelectual en el Perú. Resulta que la consabida denuncia recibió favorable acogida a
través de la Resolución Nº 098-2002/CCD-INDECOPI emitida en primera instancia por
la Comisión de Represión de la Competencia Desleal (CRCD), empero, luego mediante
Resolución N° 0234-2003/TDC-INDECOPI emitida en segunda instancia administrativa,
la Sala de Defensa de la Competencia (SDC) declaró la nulidad de la referida resolución,
así como de todo lo actuado en el expediente administrativo, disponiendo que la CRCD
realice una nueva calificación de la denuncia.
Con este mandato de segunda instancia, a través de la Resolución N° 1, la CRCD
admitió a trámite la denuncia por presunta comisión de actos de competencia desleal en
las modalidades de infracción a la cláusula general, actos de imitación y actos de copia
no autorizada de bienes protegidos por las normas de derechos de autor, contempladas
en la normativa sobre represión de la competencia desleal; denuncia que, vía el acto
administrativo contenido en la Resolución N° 098-2003/CCD-INDECOPI es declarada
fundada en parte solamente respecto del extremo referido a la comisión de actos de
competencia desleal en la modalidad de infracción a la cláusula general sancionando,
consecuentemente, al administrado-denunciado Instituto El Pacífico con una multa de 5
UIT ordenando además, en calidad de medida complementaria, el cese definitivo de la
edición, publicación y comercialización del producto materia de denuncia, en tanto el
mismo presente secciones copiadas de la publicación imitada en afectación a las normas
de represión de la competencia desleal e infundada respecto de los otros administrados.
El administrado Instituto El Pacífico interpone recurso de apelación contra la
resolución causante de agravio, esto es la Resolución N° 098-2003/CCD-INDECOPI,
sosteniendo en su escrito impugnativo que esta debía ser declarada nula, toda vez
que la CRCD habría transgredido su derecho al debido procedimiento al no sujetar su
actuación al procedimiento establecido; transgresión evidenciada en que, una vez puesto
en conocimiento de la CRCD lo actuado para la resolución final, las partes contaban
con la posibilidad de solicitar la realización de un informe oral ante esta quedando,
entonces, a criterio de la Administración en primer grado, la actuación o denegación de
dicha solicitud según la importancia y trascendencia del caso, lo cual no ha tenido en
cuenta la Administración; apelación a la cual se adhiere el administrado denunciante
Caballero Bustamante solicitando, como primer punto, el aumento del monto de la
sanción administrativa y, como segundo, el pedido del sanción a los denunciados que
habían salido bien librados de la decisión gravosa de la CRCD.
A efectos de resolverse el recurso presentado, dentro de las cuestiones en discusión a
ser tenidas en cuenta por la SDC se encontraba –para aquello que nos interesa– lo referido
a la graduación de la sanción, así como su relevancia con el artículo 217 de la LPAG y su
afirmación en, justamente, el principio de celeridad.
114
Respecto de lo señalado, la Sala Administrativa señala que el artículo 10 de la LPAG

enumera, de manera por demás puntual, las causales de nulidad del acto administrativo
precisando que la calidad de vicios del acto administrativo causantes de nulidad de
pleno derecho se contiene en: la contravención a la Constitución, a las leyes o a las
normas reglamentarias; el defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez,
excepto cuando se trate de supuestos de conservación del acto administrativo; los
actos administrativos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación
automática o por la técnica del silencio positivo por los que el administrado adquiere
facultades o derechos, pero, de manera contraria al ordenamiento jurídico o cuando, a fin
de cuentas, no se cumple con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su
adquisición; y, para terminar, los actos administrativos constitutivos de infracción penal o
dictados como consecuencia de esta (Resolución Nº 0455-2004/TDC-INDECOPI, Sala
de Defensa de la Competencia del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la
Propiedad Intelectual del Indecopi), recalcando dicha Sala que el artículo 3 de la misma
norma procedimental general señala los requisitos de validez de los actos administrativos,
cuyo defecto u omisión es causal de nulidad de pleno derecho de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 10,2 de la LPAG hallando entre dichos requisitos de validez, la
figura trascendental de la motivación, figura esta que implica que el acto administrativo
debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento
jurídico. Hecho este importante exordio, el órgano colegiado cuestiona la forma de
sustentación de la sanción; en otras palabras, centra el debate respecto de la motivación
en cuanto elemento de validez de las actuaciones administrativas dirigido a sancionar al
denunciado. Explica pues, para emitir su decisión, la honda afectación de la motivación
del acto administrativo que contiene el pronunciamiento sancionador impuesto al Instituto
El Pacífico, puesto que la normativa de la publicidad en defensa del consumidor exige las
siguientes circunstancias respecto del administrado denunciado al momento de graduar
la sanción a imponerse:
a) Si el sancionado actuó o no con premeditación al copiar el bien de la denunciante.
b) Si el sancionado mantuvo o no a lo largo del procedimiento un comportamiento
procesal adecuado, cumpliendo con los requerimientos de información realizados
por la CRCD –en calidad de primera instancia administrativa– y facilitando la
labor de investigación de la Secretaría Técnica; y,
c) Si no ha sido sancionado anteriormente por actos similares a los que son materia
de procedimiento.
Para la SDC, la motivación de la sanción impuesta no guarda relación alguna con
los hechos probados del caso específico, no habiendo justificación para su imposición. A
criterio suyo, dos son los argumentos claves que abogan por ello:
- La Resolución N° 098-2003/CCD-INDECOPI, objeto de recurso de apelación,
utiliza como base legal para la imposición de la sanción de manera errónea,
la normativa sobre publicidad en defensa del consumidor, no obstante que
el procedimiento se encuentra referido a la comisión de actos de competencia
115
desleal vulnerando así el iura novit curia95 (Resolución Nº 0455-2004/TDC-

INDECOPI, Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi).
- La CRCD no ha tomado en consideración el principio de razonabilidad recogido
en el artículo 230,3 de la LPAG, al no haberse señalado los criterios objetivos
que determinaron el monto base de la sanción de multa impuesta al denunciado,
tales como el beneficio esperado por el infractor por la comisión de la infracción,
el perjuicio causado al denunciante y la probabilidad de detección de la
infracción (Resolución Nº 0455-2004/TDC-INDECOPI, Sala de Defensa de la
Competencia del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Tras lo dicho al no cumplirse a cabalidad con el requisito de validez del acto
administrativo, señala el decisor, se configura plenamente el vicio que determina la nulidad
de pleno derecho del acto administrativo por falta de motivación, pues no existe una
real fundamentación que sustente la multa impuesta al infractor sancionado (Resolución
Nº 0455-2004/TDC-INDECOPI, Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de
Defensa de la Competencia y de la Propiedad Indecopi). Esta falta de motivación vicia
de nulidad del acto administrativo expedido en primera instancia, únicamente, en la parte
referida a la graduación de la sanción; en consecuencia corresponde declarar la nulidad
de la Resolución N° 098-2003-CCD-INDECOPI, en el extremo de la sanción de multa
ascendente a 5 UIT y, de lo señalado, la CRCD deberá pronunciarse con relación a este
extremo, motivando su decisión acerca de la sanción aplicable, conforme a los principios
del procedimiento sancionador contenidos en la LPAG y, amén de lo señalado, a los
criterios establecidos en la normativa emitida en cuanto a represión de la competencia
desleal.
Sin perjuicio de lo anterior, es preciso tener en cuenta la normatividad introducida
por la LPAG con relación a la declaración de nulidad por parte de la autoridad que conoce
del recurso.
Es así que, a través del artículo 217,2 de la norma del procedimiento general,
constatada la existencia de una causal de nulidad, la autoridad administrativa además de
declarar la nulidad de la actuación administrativa lesiva de derechos e intereses legítimos,
de contar con los elementos suficientes para ello resolverá sobre el fondo del asunto;
empero, cuando no sea posible pronunciarse sobre el fondo del asunto, se dispondrá la
reposición del procedimiento, al momento en que el vicio se produjo a fin de preservar
el debido procedimiento (Resolución Nº 0455-2004/TDC-INDECOPI, Sala de Defensa
de la Competencia del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
El artículo 217 de la LPAG establece, básicamente, la atribución del órgano que conoce
del recurso para que, en caso de haberse declarado la nulidad del acto administrativo
95 El iura novit curia no es una sola exigencia achacable a los jueces sino, de igual forma, resulta aplicable a la
Administración para que ésta pueda resolver objetivamente y sin la presencia de arbitrariedad.
116
impugnado, resuelva acerca del asunto discutido en el procedimiento, siempre que cuente
con los elementos necesarios para emitir dicho pronunciamiento ya que conforme a la
referida norma, cuando la autoridad considere que cuenta con los elementos necesarios
para resolver el caso, se encuentra obligada a emitir una decisión jurídica.
La norma señalada, sostiene la SDC, no concede facultad discrecional al órgano que
conoce del recurso para decidir si, conforme a las circunstancias particulares del caso,
corresponde que emita pronunciamiento o que reenvíe el expediente a la primera instancia
para que sea ésta quien, antes bien, emita un nuevo pronunciamiento público (Resolución
Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi). Por el contrario,
una vez que la autoridad determina que cuenta con los elementos necesarios para emitir
pronunciamiento de fondo, necesariamente deberá resolver el caso ya que solamente
cuando no cuente con los debidos elementos de juicio requeridos para resolver, la autoridad
administrativa deberá disponer la reposición del procedimiento al momento en que el
vicio se produjo; previsión legislativa que esta Sala acoge al encontrarse inspirada en los
principios de celeridad y eficacia que rigen el procedimiento administrativo (Resolución
Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi).
En efecto, una vez que el órgano revisor conoce el caso y cuenta con todos los
elementos requeridos para expedir un pronunciamiento de fondo, lo más adecuado para
garantizar un procedimiento célere que permita cautelar eficazmente los derechos o
intereses que habrían sido afectados, es que se emita pronunciamiento; por el contrario,
sería contrario a estos principios, los de celeridad y eficacia administrativas, el reenviar
el expediente para que la primera instancia resuelva, pues podría darse el caso de que
tal pronunciamiento sea impugnado de modo que el superior tendría que pronunciarse
de todas maneras con la afectación que podría ocasionar la demora en resolver el caso
afectando, es lógico, la celeridad innata a todo actuar procedimental (Resolución Nº 0455-
2004/TDC-INDECOPI, Sala de Defensa de la Competencia del Tribunal de Defensa de
la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Indecopi).
de celeridad.

Requisitos de validez de los actos administrativos.

Causales de nulidad. Defecto u omisión de requisitos de validez.
117

Suspensión de la ejecución.
Resolución.
Principios de la potestad sancionadora administrativa. Tipicidad.
Principios de la potestad sancionadora administrativa. Razonabilidad.
Artículo 1 Decreto Legislativo Nº 1029, Decreto Legislativo que modifica la
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 y la Ley del Silencio
Administrativo, Ley Nº 29060: Modificación de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, Ley Nº 27444.
Artículo 6 Texto Único Ordenado del Decreto Ley Nº 26122, Ley sobre Represión
de la Competencia Desleal: Actos de competencia desleal.
Texto Único Ordenado del Decreto Ley Nº 26122, Ley sobre Represión de la
Competencia Desleal: Del listado enunciativo de actos de competencia desleal.
Artículo 13 Texto Único Ordenado del Decreto Ley Nº 26122, Ley sobre Represión
de la Competencia Desleal: Listado enunciativo de actos de competencia desleal. Actos
de imitación.
Artículo 19 Texto Único Ordenado del Decreto Ley Nº 26122, Ley sobre
Represión de la Competencia Desleal: Listado enunciativo de actos de competencia
desleal. Copia o reproducción no autorizada.
Artículo 6 Decreto Legislativo N° 1044, Decreto Legislativo que aprueba la
Ley de Represión de la Competencia Desleal: De los actos de competencia desleal.
Cláusula general.
118
11
CAPÍTULO
Principio de eficacia
I. Principio de eficacia. La atenuación de la exigencia

rígida de formalidades en el procedimiento adminis-
trativo
Si en el proceso civil la regla es la prevalencia incontestable de
la formalidad96, no ocurre lo mismo en el escenario del procedimiento
administrativo, donde el escenario si bien no deja de ser formal a efectos
de asegurarse el desempeño bajo juridicidad de los poderes públicos,
la exigencia de ello no complica el desarrollo procedimental97 puesto
que, como señala la doctrina, el procedimiento regular y la forma del
acto (generalmente, este último, escriturado)98 afianzan la generación
de la voluntas de los entes públicos. El artículo IV,1.10 de la LPAG
donde encontramos recogido el principio de eficacia proclama, sin
aspavientos alguno, que los sujetos intervinientes en el procedimiento
administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad
96 Artículo IX TP CPC.- Principios de Vinculación y de Formalidad: “Las normas proce-

sales contenidas en este Código son de carácter imperativo, salvo regulación permisiva
en contrario.
Las formalidades previstas en este Código son imperativas. Sin embargo, el Juez ade-
cuará su exigencia al logro de los fines del proceso. Cuando no se señale una formali-
dad específica para la realización de un acto procesal, este se reputará válido cualquie-
ra sea la empleada”.
97 Artículo 4 LPAG.- Forma de los actos administrativos: “4.1. Los actos administra-
tivos deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias
del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener
constancia de su existencia.
4.2. El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominación del órgano
del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente.
4.3. Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados,
debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo
expide.
4.4. Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, po-
drá ser empleada firma mecánica o integrarse en un solo documento bajo una misma
motivación, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recae los
efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos serán
considerados como actos diferentes”.
98 Cfr. ABRUÑA PUYOL, Antonio y BACA ONETO, Víctor Sebastián: “El silencio adminis-
trativo en el Derecho peruano”. En: El Derecho Administrativo y la modernización del
Estado peruano. Ponencias presentadas en el Tercer Congreso Nacional de Derecho
Administrativo (Lima, 2008), Grijley, Lima, 2008, pp. 41-42.
119
del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización, en principio, no

incida en su validez así como no determinen aspectos importantes en la decisión final a
ser emitida por el órgano resolutor ni mucho menos no disminuyan las garantías debidas
del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados. En todos los supuestos
de aplicación de este principio, reza la norma del procedimiento general, la finalidad
del acto que se privilegie sobre las formalidades de carácter no esencial (entendiendo
como sinónimo de formalidades no esenciales aquellas vinculadas a los requisitos de
validez de todo acto administrativo, ello, conforme a lo proclamado en el artículo 14 de la
LPAG99) deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de
la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.
Antes de empezar nuestro comentario sobre este principio, reparemos en que el fin o
finalidad de todo acto administrativo es el interés público o general a satisfacerse, el que
se está satisfaciendo o el ya satisfecho: Quiere decir, lo señalado que, bajo ninguna
condición por más válida que lo sea, se debe privilegiar intereses particulares por
sobre los intereses generales, dado que ello equivaldría a negar el carácter de servicio
de la Administración100.
La norma bajo comentario advierte que en la busca del interés público o general,
los sujetos del procedimiento administrativo –esto es la Administración101 juntamente
con el administrado y aquellos terceros tengan o no interés en el procedimiento y la
eventualidad de sus resultados– deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad
del acto procedimental cual es el antes dicho interés público, por sobre aquellos
99 Artículo 14 LPAG.- Conservación del acto: “14.1. Cuando el vicio del acto administrativo por el incumpli-
miento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a
su enmienda por la propia autoridad emisora.
14.2. Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:
14.2.1. El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.
14.2.2. El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.
14.2.3. El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como
tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en
aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.
14.2.4. Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido
el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.
14.2.5. Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.
14.3. No obstante la conservación del acto, subsiste la responsabilidad administrativa de quien emite el acto
viciado, salvo que la enmienda se produzca sin pedido de parte y antes de su ejecución”.
100 GUZMÁN NAPURÍ subraya: “El fin del acto administrativo consiste en la satisfacción del interés público. Es el
objetivo tenido en cuenta por el legislador al redactar la norma; no se pueden perseguir fines encubiertos, es
decir que la finalidad no debe ser contraria a la ley. De acuerdo con la doctrina, no se trata de la satisfacción
genérica del interés público, sino más bien de una concretización del mismo (…)”: GUZMÁN NAPURÍ, Chris-
tian: “El nuevo régimen jurídico de los actos administrativos”, en: Revista Jurídica del Perú, Año LII, Nº 34,
Editora Normas Legales S.A.C., Trujillo, mayo 2002, p. 50.
101 Artículo 75 LPAG.- Deberes de las autoridades en los procedimientos: “Son deberes de las autoridades respec-
to del procedimiento administrativo y de sus partícipes, los siguientes:
(…)
7. Velar por la eficacia de las actuaciones procedimentales, procurando la simplificación en sus trámites, sin
más formalidades que las esenciales para garantizar el respeto a los derechos de los administrados o para
propiciar certeza en las actuaciones.
(…)”.
120
formalismos que no incidan en su validez: esto es, que no afecten la competencia del
agente público, asignada vía los principios de legalidad (juridicidad) y de reserva de
ley; el objeto o contenido del acto o de la actuación administrativa, el cual ha de
estar inequívocamente determinado; la finalidad pública a fin de evitar la desviación
de poder; la motivación como medio de sustentar el parecer público sin caer en
arbitrariedad; o, en definitiva, sobre el procedimiento regular a seguirse para la dación
de la decisión administrativa asumida, requerimiento ineludible sostenido este último
desde la necesidad del debido proceso formal como del debido proceso sustantivo102
102 STC Nº 3075-2006-PA/TC, fdm. 4 y 5 (Escuela Internacional de Gerencia High School of Management - Eiger,
vs. Microsoft Corporation y Macromedia Incorporated e Instituto Nacional de Defensa de la Competencia de la
Propiedad Intelectual):
“El Debido Proceso como derecho principalmente invocado. Ámbitos y dimensiones de aplicación
(…)
Análisis de las transgresiones al debido proceso formal
(...) si bien la autoridad administrativa, en este caso la Oficina de Derechos de Autor, tiene la plena facultad
de poner en práctica medidas preventivas o cautelares a efectos de cumplir con su función de tutela o pro-
tección sobre los derechos correspondientes al autor, no puede ejercer dicha responsabilidad de una manera
absolutamente discrecional, sino sujeta a una serie de parámetros mínimos, que no por ser tales dejan de
ser una exigencia a la par que una garantía respecto de las personas o entidades a las que dichas medidas
son aplicadas. Dentro de dicha lógica y aunque es cierto que entre las medidas preventivas o cautelares se
encuentra la diligencia de inspección (artículo 177), esta necesariamente debe ser solicitada por el interesado
y sustentada con un mínimo de elementos probatorios o suficientes en la forma en que expresamente lo indica
el anteriormente citado artículo 179. La exigibilidad de dichas pruebas elementales no es, por otra parte, un
asunto opcional o facultativo, sino plenamente obligatorio, conforme lo ratifica el también citado artículo 180, lo
que significa que no cabe un manejo diferenciado donde la norma simplemente no lo precisa o no lo habilita.
En el contexto descrito, conviene añadir un detalle sobre en el que posteriormente se incidirá. No existe en el
Decreto Legislativo 822 o Ley de Derechos de Autor norma alguna que habilita una diligencia de variación de
inspección. Tampoco se encuentra prevista dicha facultad en el Decreto Legislativo N° 807 o Ley Reguladora
de las Facultades, Normas y Organización del Indecopi, lo que supone que su procedencia resulta en el menor
de los casos seriamente cuestionable; c) De lo señalado en los acápites precedentes, y de lo que aparece de
la Solicitud de Inspección formulada por la entidad demandada con fecha 8 de mayo del 2003 (obrante de fojas
25 a 28 de los autos), se observa que no existe un solo elemento probatorio que sustente dicha petición; dicho
esto, incluso respecto de la denominada Universidad Privada de Tacna sobre quien originalmente se solicitó
dicha medida. En dicho contexto, la simple invocación de normas jurídicas que realiza la entonces peticionan-
te, no puede servir como argumento para convalidar la procedencia de la misma, no solo por las razones de
insuficiencia probatoria anteriormente precisadas, sino porque incluso las propias normas citadas (literal f del
artículo 169 del Decreto Legislativo N° 822 y literales a, b y c del artículo 2 del Decreto Legislativo N° 807) no
suponen excepción alguna, explícita o implícita sobre los mandatos legales establecidos en la tramitación de
toda medida preventiva o cautelar; (...). Sin embargo, tampoco es el único que merece aquí analizarse; f) A
fojas 83 de los autos obra el escrito mediante el cual la demandada, tras haber formulado recurso de apelación
contra la Resolución N° 193-2004/ODA-INDECOPI, emitida por la Oficina de Derechos de Autor del Indecopi,
solicita el uso de la palabra, esta vez, ante el Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Inte-
lectual del Indecopi (Sala de Propiedad Intelectual). También obra, a fojas 84, la Cédula de Notificación que
con fecha 29 de septiembre emite la citada Sala de Propiedad Intelectual y en la cual responde la petición
formulada argumentando que “Conforme a lo dispuesto en el artículo 206 del Decreto Legislativo N° 822, Ley
de Derecho de Autor, la actuación o denegación de la solicitud del uso de la palabra quedará a criterio de la
Sala de Propiedad Intelectual del Tribunal. En el presente caso, del análisis de lo actuado y atendiendo a la
materia en discusión, la Sala ha determinado DENEGAR el uso de la palabra solicitado”; g) Considera este
Colegiado, sobre este particular, que si bien el artículo 206 de la citada Ley de Derechos de Autor establece
expresamente que en materia de solicitud de informe oral “[...] La actuación de denegación de dicha solicitud
quedará a criterio de la Sala del Tribunal, según la importancia y trascendencia del caso”, ello no significa el
reconocimiento de una facultad absolutamente discrecional. Aunque tampoco, y desde luego, no se está di-
ciendo que todo informe oral tenga que ser obligatorio por el solo hecho de solicitarse, estima este Tribunal que
la única manera de considerar compatible con la Constitución el susodicho precepto, es concibiéndolo como
una norma proscriptora de la arbitrariedad. Ello, por de pronto, supone que la sola invocación al análisis de lo
actuado y a la materia en discusión no puede ser suficiente argumento para denegar la solicitud de informe
oral, no solo porque no es eso lo que dice exactamente la norma en cuestión (que se refiere únicamente a
121
conforme a su exigencia en tanto asumidos como requisitos de validez del acto

administrativo103.
Inexorablemente como ha sido detallado ut supra los formalismos llamados “no
esenciales” no afectan el acto o la actuación administrativos expedidos; mas si se trata de
los formalismos calificados como “esenciales”, debe estarse al tanto de que la decisión
administrativa emitida pulcra y tangencialmente los respete, puesto que su prevalencia
constituye inmediata garantía de la ejecución del acto administrativo mismo así como
la importancia y trascendencia del caso), sino porque no existe forma de acreditar si, en efecto, se ha ana-
lizado adecuadamente lo actuado y si la materia en debate justifica o no dicha denegatoria. El apelar a los
membretes sin motivación que respalde los mismos es simplemente encubrir una decisión que puede resultar
siendo plenamente arbitraria o irrazonable; h) Desde la perspectiva descrita, considera este Colegiado que,
sin necesidad de declarar inaplicable el citado artículo 206 del Decreto Legislativo 822, procede una lectura de
dicho dispositivo de forma que resulte compatible con la Constitución y con el cuadro de valores materiales que
ella reconoce. En el caso de autos, sin embargo, resulta evidente que la lectura que se ha dispensado a dicho
precepto, y que aparece citada en la mencionada Notificación de fojas 84, no ha reparado en que si del análisis
de los actuados aparecen notorias irregularidades acaecidas desde la etapa de la diligencia de inspección y
que han sido cuestionadas en todo momento, no se puede pretender que ni siquiera procede el derecho de
defensa que, en la forma de informe oral, le asiste a la entidad demandante.
Por lo señalado hasta este momento, queda claro que, en el presente caso, no se ha hecho por parte de las
dependencias e instancias del Indecopi una observancia escrupulosa del debido proceso administrativo enten-
dido en términos formales. Cabe, por consiguiente, recordar que dicho derecho no es simplemente un conjunto
de principios o reglas articuladas referencialmente a efectos de que la administración pueda utilizarlas o pres-
cindir de las mismas cuando lo considere conveniente. De su objetividad y su respeto depende la canalización
del procedimiento administrativo en una forma que resulta compatible con la Justicia como valor y la garantía
para el administrado de que está siendo adecuada o correctamente procesado. Constatadas las infracciones
descritas, la demanda debe estimarse en este primer extremo.
Análisis de la transgresión al debido proceso sustantivo. La correlativa amenaza a la libertad de trabajo
En lo que respecta al contenido mismo de las resoluciones administrativas cuestionadas por la entidad
recurrente, esto es, la Resolución N° 193-2004/ODA-INDECOPI, del 30 de julio del 2004, y la Resolución
N° 1006-2004-TPI-INDECOPI, del 4 de noviembre del 2004 (ff. 87-112 de los autos), este Colegiado estima
pertinente puntualizar que, independientemente de que exista una diferenciación en los aspectos conclusivos
en los que desembocan ambos pronunciamientos (uno es más gravoso que el otro), los mismos adolecen
de un vicio de origen, que reside en el hecho de no haber reparado o merituado de modo adecuado las
transgresiones producidas por parte de la administración, al momento de efectuar la consabida diligencia de
inspección e incluso (y esto respecto de la resolución de segunda instancia administrativa) durante el mismo
procedimiento. Tal situación, sin necesidad de que ahora tenga que merituarse la intensidad de las sanciones
aplicadas, conlleva arbitrariedad manifiesta en el proceder, lo que supone que, cualquiera que sea la conclu-
sión adoptada, esta necesariamente ha devenido en irrazonable.
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado tiempo o cuantía,
a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados,
cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda
determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el orde-
namiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones
surgidas de la motivación.
3. Finalidad pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las
facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitarse a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente,
alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la
prevista en la ley. La ausencia de normas que indiquen los fines de una facultad no genera discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme
al ordenamiento jurídico.
122
la defensa del administrado –defensa iniciada desde el derecho constitucional de

petición104, tanto como igual indemnidad del necesario instituto de la seguridad jurídica
y, de lejano, la proscripción de arbitrariedad del Estado que dicho ejercicio del poder
público pueda traer consigo. Con todo lo estimado, el principio de eficacia al estar
orientado a la concreción de los intereses generales, descansa en los resultados a ser
alcanzados, es decir a la total concordancia entre los fines públicos a cumplirse mediante
el procedimiento administrativo sujeto al plexo normativo (Constitución, por delante)
y los intereses de los particulares garantizando, en ese camino, los derechos e intereses
de los administrados cuyo basamento constitucional resulta nada aconsejable, para el
agente público, desdeñar.
II. El principio de eficacia en la jurisprudencia administrativa
2.1. El que además de dejarse constancia de la negativa a la recepción de lo

notificado al deudor tributario, de manera adicional se fije cedulón en el do-
micilio fiscal del administrado, no invalida el acto de notificación al quejoso
La necesidad de contar con la eficacia como principio es en materia procedimental
administrativa, para decirlo en términos coloquiales, hacerle las cosas más fáciles
al administrado y a la Administración; esto, siempre y cuando el levantamiento de
las formalidades gestoras del acto no incida sobre aquellas cuya calificación sea de
esenciales. Así ingresa a tallar el principio de eficacia administrativa, a razón de queja
presentada ante el Tribunal Fiscal (TF) en contra de la Municipalidad Distrital de Surco
(MDS) puesto que dicha Administración Municipal había iniciado de manera calificada
de indebida, a estimación propia del ciudadano afectado, un procedimiento de cobranza
coactiva, desnaturalizando este procedimiento peculiar; queja elevada ante dicho Tribunal
Administrativo luego de declararse procedente en razón de haberse planteado alegando
la existencia de actuaciones o procedimientos que afectan directamente las normas
tributarias nacionales y a las del procedimiento coactivo.
Es así que el administrado quejoso solicita ante el TF la suspensión del citado
procedimiento respecto de la Resolución de Determinación Nº 03-02-03-0001751240,
puesto que en su cargo de notificación de dicho acto administrativo, el personal encargado
de ponerla en conocimiento, esto es el notificador, no marcó el recuadro correspondiente
a la notificación por cedulón pese a haberse adoptado tal modalidad; aún más, muy a
pesar de utilizar esta forma de notificación, el número del cedulón consignado por el
personal encargado de notificaciones se encuentra errado ya que el número correcto es
549167 pero el notificador no ha dejado constancia de su número, alegándose además en
el reclamo, que la firma consignada donde supuestamente él recepciona la notificación
no le corresponde.
104 Artículo 2,20 Constitución 1993: “Toda persona tiene el derecho a:

(…)
Formular peticiones, sea individual, sea colectivamente ante la autoridad competente, quien por escrito se
halla obligada a dar una respuesta bajo responsabilidad dentro de los términos de ley”.
123
Para resolver la queja formulada, el TF señala que a efectos de que el administrado

conozca de las actuaciones de la Administración y, aún más de aquellas generadas en un
procedimiento coactivo, es necesaria su notificación.
En el tema tributario, la notificación de los actos administrativos, señala la decisión
del máximo decisor de la Administración Tributaria, se realizará por correo certificado
o por mensajero en el domicilio fiscal, con acuse de recibo o con certificación de la
negativa a la recepción efectuada por el encargado de la diligencia debiendo, para ello,
el acuse de recibo contener como mínimo: los apellidos y nombres del deudor tributario
así como, de ser el caso, la denominación o razón social; su número de registro único
de contribuyentes o número de documento de identificación se trate, respectivamente,
de persona jurídica o natural, respectivamente; el número de documento que se notifica;
el nombre de quien recibe y su firma o la constancia de la negativa a recepcionarla;
y, fecha de realización de la notificación. Del mismo modo, hay que tener en cuenta
que la notificación con certificación de la negativa a la recepción se entiende realizada
cuando el deudor tributario o un tercero administrado a quien viene dirigida o cualquier
persona mayor de edad y capaz que se encuentre en el domicilio fiscal del destinatario
–rectius del deudor tributario– rechace la recepción del documento que se busca notificar,
o habiéndole recibido, se niega a suscribir la constancia respectiva o, en el peor de los
casos, no proporciona sus datos de identificación, sin que sea relevante el motivo de
rechazo alegado.
De otro lado, cuando en el domicilio fiscal no hubiere persona capaz alguna o este se
encontrara cerrado se fijará, como forma de notificación, un cedulón en dicho domicilio
y se dejarán los documentos a notificar en sobre cerrado, bajo puerta (RTF Nº 10224-7-
2008, Tribunal Fiscal); siendo que, para la validez de la notificación por cedulón debe
contener el acto de notificación mínimamente:
- Los apellidos y nombres del deudor tributario o su razón social o denominación,
se trate de persona natural o jurídica.
- El número de su registro de contribuyente o de su documento de identificación,
respectivamente, cuando sea una persona jurídica o natural.
- El número del documento, acto o actuación administrativos que se notifican al
administrado.
- La fecha en que se realiza el acto de notificación.
- La dirección del domicilio fiscal donde se realiza el acto notificatorio.
- El número del cedulón.
- El motivo que da pie a la utilización de esta forma de notificación.
- La indicación expresa que se ha procedido a fijar el cedulón en el domicilio fiscal
visitado así como que los documentos a ser notificados han sido dejados bajo
puerta en sobre cerrado (RTF Nº 10224-7-2008, Tribunal Fiscal).
Cabe señalar que la LPAG, aplicable al caso, regula las modalidades de notificación a
los administrados no pudiendo, en ningún caso, la Administración suplir alguna modalidad
de notificación por otra, bajo sanción de nulidad (RTF Nº 10224-7-2008, Tribunal Fiscal);
124
pudiendo, en todo caso, acudir complementariamente a otras formas de notificación del

administrado, con el claro objeto de mejorar las posibilidades de participación de los
administrados en las decisiones de los cuerpos públicos. Con lo expuesto, antes de iniciarse
la cobranza coactiva de una deuda tributaria previamente ha de emitirse y notificar los
valores o resoluciones que contengan la obligación exigible, valores o resoluciones que
pueden ser materia de impugnación por el administrado-contribuyente y, solamente en el
caso que cumplan con los requisitos establecidos normativamente podrá ser considerada
deuda exigible para sus efectos de cobranza coactiva.
Cabe advertir que, de cara al tema de la queja formulada, si bien no se marcó el
recuadro concerniente a la notificación por pegado de cedulón, como así es lo alegado en
defensa del administrado, sí se dejó constancia que se fijó el mismo para conocimiento
del contribuyente. De lo dicho es válido que, para efectos de una debida notificación
de actuaciones administrativas, amén de la constancia de la negativa a la recepción
de lo notificado se consigne, de manera adicional, que se ha fijado un cedulón en el
domicilio fiscal del administrado; acto que no invalida el acto de notificación al quejoso
(RTF Nº 10224-7-2008, Tribunal Fiscal); en consecuencia, no menoscaba los derechos
del administrado. Arribar a esta conclusión no pretende, señala la jurisprudencia del
TF, fijar un requisito adicional al indicado cuando se trata de notificar al administrado
cuando éste se niega a la recepción de la obligación exigible; puesto que tal conducta
complementaria cuando se trata de comunicar una decisión al administrado, atiende al
principio de eficacia señalado en las normas procedimentales generales, entendiendo que
por este principio debe prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental,
en este caso la comunicación formal del acto administrativo, sobre aquellos formalismos
cuya realización no incida en su validez ni, mucho menos, cause indefensión a los
administrados (RTF Nº 10224-7-2008, Tribunal Fiscal), por lo afirmado, la certificación
de la negativa a la recepción de la notificación más la anotación en el cedulón en el
domicilio fiscal es válida, no generando afectación al ciudadano (RTF Nº 10224-7-2008,
Tribunal Fiscal).

Modalidades de notificación. Notificación personal al administrado en su domicilio.
Artículo 104 a) Decreto Supremo Nº 135-99-EF, Texto Único Ordenado

del Código Tributario: Formas de notificación. Por correo certificado o por
mensajero.
Artículo 104 f) Decreto Supremo Nº 135-99-EF, Texto Único Ordenado del

Código Tributario: Formas de notificación. Por cedulón.
Artículo 155 Decreto Supremo Nº 135-99-EF, Texto Único Ordenado del

Código Tributario: Recurso de queja.
125
Artículo 1 Decreto Supremo Nº 136-2008-EF, Decreto Supremo que reglamenta

el inciso b) del artículo 155 del Texto Único Ordenado del Código Tributario,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 135-99-EF y normas modificatorias:
Objeto de la norma.

Quejas contra el Tribunal Fiscal.
Artículo 31 Decreto Supremo Nº 136-2008-EF, Decreto Supremo que

reglamenta el inciso b) del artículo 155 del Texto Único Ordenado del Código
Tributario, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 135-99-EF y normas
modificatorias: Requisitos de los escritos de queja.

Medios probatorios.

Trámite de los escritos de queja.
Artículo 25 Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS, Texto Único Ordenado de la

Ley Nº 26979 - Ley de procedimiento de ejecución coactiva: Procedimiento de
cobranza coactiva para obligaciones tributarias de los gobiernos locales. Deuda
exigible coactivamente.
Artículo 29 Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS, Texto Único Ordenado

de la Ley Nº 26979 - Ley de procedimiento de ejecución coactiva: Inicio del
procedimiento.
Artículo 38 Decreto Supremo Nº 018-2008-JUS, Texto Único Ordenado de la

Ley Nº 26979 - Ley de procedimiento de ejecución coactiva: Recurso de queja.
2.2. La amonestación es una de las sanciones al personal del empleo público

pese a que, al aplicarla se halla exteriorizado en un “llamado de atención”;
esto, por la prevalencia del principio de eficacia
En temas sancionatorios, no importa el nombre que se le dé a una sanción administrativa,
siempre y cuando se alcance la finalidad de la decisión de la Administración, finalidad
consistente en reprobar con diversas actuaciones de gravamen el actuar de su personal,
sea esta negligente, doloso o no. A propósito de una sanción aplicada por el área de
administración del Instituto Regional de Enfermedades Neoplásicas de Trujillo “Luis
Pinillos Ganoza” (IREN Norte) en cuanto a una llamada de atención por incumplimiento
126
de funciones, el personal afectado con el proceder de la Administración quien se

encontraba a cargo del área de Logística de la entidad, presenta apelación contra la
actuación administrativa contenida en el Oficio Nº 014-2009-GR-LL/GGR/GS-IREN-
NORTE-ADM que, habiendo sido presentado para contradecir la sanción, sea declarado
improcedente por la dicha área de la Administración.
El recurso de apelación formulado tiene como sustento alegar que la “llamada de
atención” es una sanción no tipificada en el Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera
Administrativa (RLBCA) vulnerándose con ello, a juicio del personal de empleo público,
el debido procedimiento en el tema sancionador.
Para resolver el recurso impugnativo, el IREN Norte precisa la responsabilidad
civil, penal y administrativa del personal público en el cumplimiento de las normas
legales y administrativas cuando se trata del ejercicio del servicio público, sin perjuicio
de sanciones de corte disciplinario por las faltas cometidas (Resolución Directoral
Nº 145-2009-GR-LLGGR/GRSS-IREN-NORTE-DE, Dirección Ejecutiva del Instituto
Regional de Enfermedades Neoplásicas de Trujillo “Luis Pinillos Ganoza”). En
sustento de esto, el IREN NORTE niega las alegaciones de la impugnante afirmando
que la norma del procedimiento general, a través del principio de eficacia, sostiene
la prevalencia del cumplimiento de la finalidad del acto procedimental respecto de
aquellos formalismos no esenciales que no origen (sic) invalidez del pronunciamiento
administrativo, no afecten la decisión final a expedirse, no ocasionen la disminución de las
garantías procedimentales ni se cause indefensión al administrado (Resolución Directoral
Regional de Enfermedades Neoplásicas de Trujillo “Luis Pinillos Ganoza”).
Debe asumirse por consiguiente que la amonestación verbal, forma jurídica de aquello
que ha sido denominado por el área de administración como un “llamado de atención”,
no es más que un medio a efectos de que el funcionario conmine a sus subordinados en
cuanto al cabal cumplimiento de sus funciones, sin alejarse del marco legal, dado que la
denominación del medio empleado no altera la naturaleza del apremio legal empleado en
el marco de empleo público (Resolución Directoral Nº 145-2009-GR-LLGGR/GRSS-
IREN-NORTE-DE, Dirección Ejecutiva del Instituto Regional de Enfermedades
Neoplásicas de Trujillo “Luis Pinillos Ganoza”); siendo así, la sanción aplicada al
personal es legalmente posible, no produciéndose afectación alguna del mandato de
tipicidad de la potestad sancionadora del Estado. Es más, no se advierten argumentos que
desvirtúen la sanción aplicada por cuanto la “llamada de atención” entendida rectamente
como amonestación verbal, permitida en las normas de carrera administrativa, se realizó
para que la sancionada no ponga en riesgo a los pacientes a cargo suyo, proveyendo de
oxígeno al área asistencial correspondiente de manera oportuna, considerando que dichas
acciones corresponden al área donde se desempeña la impugnante (Resolución Directoral
Regional de Enfermedades Neoplásicas de Trujillo “Luis Pinillos Ganoza”).
127
de eficacia.

Principios de la potestad sancionadora administrativa. Debido procedimiento.

Administrativa: Del régimen disciplinario. Sanciones. Amonestación verbal o
escrita.
Artículo 155 a) Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, Reglamento de la Carrera

Administrativa: De las faltas y las sanciones. Amonestación verbal o escrita.
128
12
CAPÍTULO
Principio de verdad material
I. Principio de verdad material. La comprobación de

los hechos que sirven de sustento a las decisiones
de la Administración Pública
Si al transitar en el decurso de todo proceso judicial, incluyendo
al amparo como al contencioso-administrativo, el ciudadano se
encuentra con que el juez decidirá favorable como desfavorablemente
en base al material probatorio aportado ante las pretensiones ante él
planteadas, la situación se muestra diametralmente opuesta en sede de
la Administración Pública: Para el juez, entonces, prima la verdad
de lo alegado con los medios de probanza; al punto de llegar a
afirmarse de manera tangencial que lo que no se prueba, no existe.
Para la Administración, contrariamente, no es ya medular la
verdad documental sino, antes bien, la verdad de los hechos. Indica
esto de cara al Derecho Administrativo que, dado el poder de autotutela
con la abundancia de medios y posibilidades del que gozan los poderes
públicos corresponde, por cierto a ellos, la carga de corroborar lo
afirmado por el ciudadano en defecto del aporte que este ha efectuado.
Bajo estas condiciones, es la LPAG en cuanto norma reguladora
general del desarrollo procedimental, quien advierte a razón de su
artículo IV, 1.11 que en todo procedimiento, la autoridad administrativa
competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de
motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas
probatorias necesarias autorizadas por la ley; aun cuando no hayan sido
propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas;
necesariamente, en el caso de los procedimientos trilaterales, la autoridad
administrativa se encuentra facultada por todos los medios disponibles
a la verificación de la verdad de los hechos que le son propuestos por
las partes, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio
que corresponde a estas, sin embargo la autoridad administrativa estará
obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera
involucrar también al interés público.
Iniciado el procedimiento administrativo con las alegaciones del
administrado insertas en su escrito inicial, se debe tener en cuenta lo
precisado por este como cierto, ya que tal es la naturaleza de la verdad
129
material en cuanto técnica administrativa elevada al rango de principio del procedimiento

en la LPAG.
No puede perderse de vista, sin embargo, como sostiene la norma comentada, que
parte de la labor de la Administración se centra en la comprobación de lo asegurado
por el ciudadano, puesto que esto sirve de necesario y vivo soporte al interés subjetivo o
derecho subjetivo respecto del cual se ha de pronunciar el poder público: Esta imposición
es obtenida desde la lógica del poder estatal que, repetimos, a través de la invocación
de la autotutela dispone de mejor aptitud para probar si las pruebas no han sido
aportadas o se ha eximido de ellas105; en suma, lo reclamado por el principio de
verdad material es que por la autotutela, la Administración pueda utilizar los
medios de probanza para corroborar o negar lo peticionado a ella, sirviendo esto
para complementar aquello que el administrado ha iniciado, siendo así, las decisiones
que adopte la Administración deben ser necesaria e insoslayable consecuencia de la
verificación plena de los hechos que sirven de motivo a sus decisiones. Finalmente,
queda decir que si bien en materia de Derecho Administrativo sea en sede general como
sectorial (v. gr., telecomunicaciones, energía y minería, municipal, y un largo etcétera)
la carga de la prueba corre como regla universal, no a cargo del administrado, sino
todo lo contrario, a cargo de los entes públicos; en la fundamentación de la viabilidad
de sus derechos o intereses legítimos invocados por el ciudadano, deberá operar lo
afirmado por el interesado, empero, esto no es una limitación clave para que sea la propia
Administración Pública la que pueda aportar elementos de prueba que coordinados con
aquellos brindados por el administrado, tengan por resultado, estimar o desestimar la
petición iniciada y, en consecuencia, asegurar los intereses privados con los generales.
II. El principio de verdad material en la jurisprudencia administrativa
2.1. El principio de verdad material exige que la autoridad administrativa deba

verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones,
para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias auto-
rizadas por ley, aun cuando no hayan sido ofrecidos por las partes
La aplicación de la verdad material como principio de todo procedimiento bilateral,
trilateral o de otra naturaleza se ubica en el escenario tratado, en la decisión del Tribunal
de Solución de Controversias (TSCo.) del Osinerg106 a partir de un recurso de apelación
presentado por el administrado Empresa de Generación Eléctrica del Sur S.A. (EGESUR)
contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 003-2003-OS/CC-09,
acto administrativo emitido a razón de la controversia iniciado con otro administrado,
105 Nuevamente GUZMÁN NAPURÍ resulta oportuno al decir: “(…) la Administración no debe contentarse con lo
aportado por el administrado, sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener otras pruebas y para averiguar
los hechos que hagan a la búsqueda de la verdad material u objetiva, ya que en materia de procedimiento ad-
ministrativo la verdad material prima sobre la verdad formal (…) La verdad material implica que, en el momento
de la correspondiente toma de decisiones, la Administración debe remitirse a los hechos, independientemente
de lo alegado o probado por las partes”: GUZMÁN NAPURÍ, Christian: Ob. cit., pp. 160-161.
106 Organismo Supervisor de la Inversión en Energía, en la actualidad ostentando el nombre de OSINERGMIN:
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.
130
la empresa Red de Energía del Perú (REP), solicitando la revocatoria de la citada

decisión administrativa. El motivo que da origen al uso de la facultad de contradicción
de decisiones administrativas, a través del mecanismo de la apelación de actuaciones
de corte administrativo, tiene origen en la reclamación formulada, como se ha señalado
arriba, por la REP contra Egesur solicitando el pago por el uso de la línea de 138 kV
Moquegua-Toquepala en el período setiembre y octubre del año 2002; en concreto, del
1 al 16 del primer mes señalado, y, del 1 al 16 del segundo mes. Tal reclamación, previo
a que el Consejo Directivo de Osinerg designa a los integrantes del Cuerpo Colegiado
ad hoc, órgano encargado de resolver la petición, tenía como punto controvertido el de
determinar si existe obligación de pago de Egesur a REP de la suma de S/. 85,060.92
nuevos soles sin incluir el IGV y los intereses, por la compensación del uso de la línea
de 138 kV Moquegua-Toquepala; así, como de otra parte, el determinar si le corresponde
a EGESUR el pago solicitado, puesto que la línea materia de la compensación ha estado
fuera de servicio en el período referido, habiéndose reconectado la misma a partir del 16
de octubre de 2002.
Al declarar fundada la reclamación, este cuerpo colegiado ad hoc dispone que, al
administrado Egesur le corresponde el pago de las compensaciones objeto de reclamo;
decisión que, siendo objeto de impugnación la resuelve el TSCo., declarando infundada
la apelación presentada por Egesur.
En cuanto al principio de verdad material que Egesur exponía como defensa sustento
del recurso de apelación presentado, el análisis del TSCo., señala que el administrado
REP, en calidad de sociedad concesionaria, habiendo suscrito con el Estado peruano
el contrato de concesión de los sistemas de transmisión de Etecen-Etesur asumió su
operación a partir del 5 de setiembre del año 2002.
Entonces, al establecerse en la norma del procedimiento administrativo general el
principio en ciernes, el cual determina que la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá
adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no
hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas; Osinerg en
virtud de lo ya señalado, se encuentra facultada a verificar, por todos los medios disponibles,
la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes sin que ello signifique una
sustitución del deber probatorio que corresponde a estas, lo que no impide que la autoridad
administrativa está obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera
involucrar también al interés público (Resolución del Tribunal de Solución de Controversias
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía N° 004-2003-TSC/03-2003-TSC-
OSINERG, Organismo Supervisor de la Inversión en Energía).
Conforme a este principio, señala la jurisprudencia del TSCo., las actuaciones
administrativas deben estar dirigidas a la identificación y esclarecimiento de los hechos
producidos y a constatar la realidad, independientemente de cómo hayan sido alegadas,
y, en su caso, probadas por los administrados (Resolución del Tribunal de Solución de
Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía N° 004-2003-TSC/03-
2003-TSC-OSINERG, Organismo Supervisor de la Inversión en Energía).
131
Así, la Administración tiene el deber de adecuar su accionar a la verdad material,

y superar de manera oficiosa, las restricciones que las propias partes puedan plantear,
deliberadamente o no; con lo que, la alegación de la apelante en el sentido de que el
contrato de concesión no ha sido ofrecido como prueba por el administrado-reclamante
REP ni ha sido actuado como prueba de oficio por el Cuerpo Colegiado ad hoc, carece
de valor puesto que dicho acuerdo al contener el contrato de concesión eléctrica es
un documento público, puede ser objeto de acceso. Por lo tanto, el Cuerpo Colegiado
Ad Hoc ha cumplido con respetar el principio de verdad material y, por ende, no se ha
infringido el principio del debido procedimiento, al haber tenido, asimismo, las partes a
lo largo del procedimiento en primera instancia el derecho de exponer sus argumentos
por escrito y vía oral en la etapa de la audiencia única (Resolución del Tribunal de
Solución de Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía
N° 004-2003-TSC/03-2003-TSC-OSINERG, Organismo Supervisor de la Inversión en
Energía). Con lo señalado, el Cuerpo Colegiado ad hoc ha actuado en pleno respeto del
principio de verdad material, al haber dirigido su accionar a identificar así como a esclarecer
los hechos producidos por las partes y alegados por ellas mismas, contrastándolos con la
realidad, independientemente de cómo hayan sido materia de sustentación, y, en su caso,
probados por los administrados, cumpliendo el deber de adecuar su accionar a la verdad
material, superando de manera oficiosa las restricciones que las propias partes puedan
plantear al ir, en este caso, directamente al contrato de concesión mismo (Resolución
del Tribunal de Solución de Controversias del Organismo Supervisor de la Inversión
en Energía N° 004-2003-TSC/03-2003-TSC-OSINERG, Organismo Supervisor de la
Inversión en Energía).

Artículo 6 Decreto Ley Nº 25844, Ley de Concesiones Eléctricas: Otorgamiento
de concesiones y autorizaciones por el Ministerio de Energía y Minas.
Artículo 47 Decreto Ley Nº 25844, Ley de Concesiones Eléctricas: Precios
máximos de generador a distribuidor de servicio público. Cálculos para determinar
los Precios en Barra.
Artículo 62 Decreto Ley Nº 25844, Ley de Concesiones Eléctricas: Regulación
por el Osinerg de las compensaciones y peajes por las redes del Sistema Secundario
de Transmisión o del Sistema de Distribución.
Artículo 7 Decreto Supremo Nº 009-93-EM, Reglamento de la Ley de
Concesiones Eléctricas: Disposiciones Generales. Registro de Concesiones
Eléctricas en la Dirección General de Electricidad.
Concesiones Eléctricas: Precios máximos de generador a distribuidor de servicio
público. Sistemas aislados.
132

Concesiones Eléctricas: Precios máximos de transmisión. Equivalencia de las
compensaciones por el uso de las redes de distribución al Valor Agregado de
Distribución.
Artículo 2 Resolución de Consejo Directivo Nº 0826-2002-OS/CD, Reglamento

de OSINERG para la Solución de Controversias: Competencia de Osinerg.

de OSINERG para la Solución de Controversias: Primera instancia del
procedimiento de solución de controversias. Acuerdo de conciliación.

de OSINERG para la Solución de Controversias: Primera instancia del
procedimiento de solución de controversias. Admisión de los medios probatorios.
2.2. La Administración para resolver una cuestión en materia de contratos pú-

blicos, en aplicación del principio de verdad material, está facultada para
solicitar los informes que estime pertinentes no solo a los partícipes de
este procedimiento especial sino, también, a terceros administrados
El antiguo Tribunal de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (TCAE) ha señalado
jurisprudencialmente que, cuando se trata de verificar la veracidad de la información
aportada por un administrado en un procedimiento administrativo especial referido a
contrataciones gubernamentales, a efectos de completar la información en cuanto a la
veracidad de los documentos objeto de discusión materia de impugnación, en atención al
principio de verdad material, regulado en el artículo IV,1.11 del Título Preliminar de la
LPAG así como en claro ejercicio de la facultad de la Administración de Contrataciones,
puede solicitar informes conforme a la normativa administrativo sectorial, solicitando o
requiriendo información adicional a otros administrados (Resolución Nº 1402/2007.TC-
S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado).
En este sentido, tomando en cuenta que el procedimiento administrativo se rige por
principios, los que constituyen elementos que el legislador ha considerado básicos para
encausar, controlar y limitar las actuación de la Administración y de los administrados
en todo procedimiento107, deberá utilizarse el de verdad material para llegar a alcanzar la
veracidad de los hechos esgrimidos por los administrados participantes en la adjudicación
directa selectiva convocada (Resolución Nº 1402/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado; Acuerdo N° 224/2010.TC-S2, 2ª Sala del
Tribunal de Contrataciones del Estado del Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado); asimismo, controlan la libertad o discrecionalidad de la Administración en
la interpretación de las normas existentes, en la integración jurídica para resolver aquello
107 El Tribunal recoge aquí lo esbozado por MORÓN URBINA, Juan Carlos: Comentarios a la Ley del Procedi-
miento Administrativo General. Gaceta Jurídica, Lima, 2006, p. 60.
133
no regulado, así como para desarrollar las normas administrativas complementarias108,

encontrándose dentro de ellos, el de verdad material (Resolución Nº 1402/2007.TC-
S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado; Resolución
Nº 1283-2008-TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado).
En consecuencia, el recurso de apelación promovido por el postor impugnante
CECIPAT S.A.C., contra el otorgamiento de la buena pro, debe ser declarado infundado
ya que en toda tramitación procedimental, incluida la regulada en materia contractual
pública, se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados
en la forma prescrita por esta Ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman;
presunción admisoria de prueba en contrario (Resolución Nº 1402/2007.TC-S4, 4ª
Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado) que aquí no ha sido
desvirtuada, conservando esta sus efectos.



Principios que rigen a las contrataciones. Principio de moralidad.

Ley de Contrataciones del Estado): Condiciones mínimas de las Bases.

Condiciones mínimas de las Bases.

Contrataciones del Estado): Integración de Bases.
Artículo 22,5 Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento de la Ley de

Contrataciones del Estado: Procesos de selección. Etapas. Integración de Bases.
108 Ídem, p. 60.
134
Artículo 133,4 Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, Reglamento de la

Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (derogado por la Única
Ley de Contrataciones del Estado): Solución en caso de empate. A prorrata entre
los postores ganadores.

Contrataciones del Estado: Otorgamiento de la buena pro. Solución en caso de
empate.

Contrataciones del Estado): Improcedencia del recurso de apelación.

Contrataciones del Estado: Otorgamiento de la buena pro. Improcedencia del
recurso de apelación.
Artículo 163,1 Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, Reglamento de la

Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (derogado por la Única
Ley de Contrataciones del Estado): Alcances de la resolución del Tribunal.
Confirmación del acto objeto del recurso de apelación si éste se ajusta a la ley.
Artículo 119,1 Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento de la Ley de

Contrataciones del Estado: Alcances de la resolución. Confirmación del acto
objeto del recurso de apelación si este se ajusta a la ley.

Contrataciones del Estado): Potestad sancionadora del Tribunal.

Contrataciones del Estado: Potestad sancionadora del Tribunal.
2.3. Debe verificarse los hechos que sirven de fundamento a las decisiones ad-
ministrativas, no siendo válidas para colaborar en la búsqueda de la verdad
material, las simples conjeturas formuladas vía apelación
En el recurso de apelación interpuesto por el postor Manuel A. Véliz Flores contra la
buena pro para la contratación del servicio de tasación de la infraestructura eléctrica de
propiedad de la Empresa de Administración de Infraestructura Eléctrica S.A. (Adinelsa)
que había sido concedida al administrado-postor Consorcio T y T Ingenieros - CB
Ejecutores y Consultores, el impugnante alegaba que el adjudicatario no había acreditado
la experiencia del ingeniero responsable del servicio propuesto, por cuanto la respectiva
135
documentación sustentatoria que adjuntó en su oferta técnica contenía una serie de

omisiones, falencias o incorrecciones. Al respecto tomando competencia el TCAE,
señalaba como parte de los puntos controvertidos propuestos por el impugnante, el de
determinar si Adinelsa debió o no calificar, como parte de la acreditación de la experiencia
del ingeniero responsable del servicio que propuso el postor adjudicatario, el certificado
de diciembre del año 1990 emitido por el tercero administrado, la Empresa Eléctrica del
Perú S.A. (Electroperú), que probaría los servicios brindados.
Pese a que el tercero administrado Electroperú no cumplió con entregar en su
integridad la información requerida por el TCAE, es prudente recordar que los tribunales
administrativos no pueden declinar de su potestad resolutiva ni dejar de pronunciarse
sobre la reclamación planteada dentro de los plazos perentorios establecidos en las normas
de la materia (Resolución Nº 1165/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado).
En tal sentido, en aras de comprobar la veracidad del certificado materia de discusión a
través de la vía administrativa recursal y en estricta aplicación de los principios de impulso
de oficio al igual que de verdad material, regulados en los artículos IV,1.3 y IV,1.11 del Título
Preliminar de la LPAG así como en uso del ejercicio de la facultad de solicitar informes que
el artículo 172 de esa misma norma procedimental general contempla, el TCAE considera
necesario requerir información adicional al tercero administrado Electroperú para que opine
acerca de la veracidad de la información contenida en aquel documento y de las firmas
plasmadas en las tres hojas que lo componen (Resolución Nº 1165/2007.TC-S4, 4ª Sala del
Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado), indicando si ellas corresponden
o no al encargado de la Gerencia de Producción. Por tanto, en lo que respecta a la veracidad
del certificado en cuestión, queda claro que durante la sustanciación del procedimiento de
contratación pública no se ha actuado prueba alguna que desvirtúe, afecte o contradiga la
presunción de veracidad, del que aquella certificación se encuentra premunida ni mucho
menos existen indicios de que se haya infringido el principio de moralidad recogido en
las normas de contrataciones y adquisiciones estatales, más allá de las meras conjeturas
o suposiciones señaladas por el impugnante; habiendo, por el contrario, prueba de parte
que abona a favor de su veracidad (Resolución Nº 1165/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado) debiendo declararse infundado el recurso
impugnativo presentado.
de verdad material.
136

Principios que rigen a las contrataciones y adquisiciones. Principio de moralidad.
2.4. La autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los he-

chos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas
las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley; entonces, al haber
aportado la declaración jurada de bienes elaborados dentro del territorio na-
cional, corresponde otorgarle al administrado el citado beneficio del 20%
El Gobierno Regional de Tacna (GRT) al convocar a proceso de selección a través del
mecanismo de la adjudicación directa selectiva en primera convocatoria, convocada para
la adquisición de solvente y laca protectora para encofrado, dentro del grupo de postores
presentados, otorga la buena pro al administrado Empresa Ferretería Diana S.R.Ltda.;
otorgamiento con el que no estuvo de acuerdo uno de los postores, el administrado
empresa Caris S.R.L., administrado que a través del uso del recurso de apelación contra el
otorgamiento de la buena pro señalaba que, primero, el Comité Especial no había cumplido
con otorgarle a su favor la bonificación del 20%, a pesar de haberlo solicitado mediante
declaración jurada obrante en la propuesta técnica; y, segundo, que el producto ofertado
Solvente y Laca protectora para encofrado es un producto de fabricación nacional que
cuenta con la certificación en el Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN) 109.
Elevados los autos al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, el
TCAE, este establece como punto controvertido el referido a determinar si corresponde
o no, otorgarle la bonificación del 20% a su puntaje final por ofertar un bien nacional
al postor impugnante Caris S.R.L. Sostiene el TCAE que, al respecto, la normativa de
promoción temporal del desarrollo productivo nacional y su reglamento prescriben que
en la evaluación y calificación de propuestas y subsiguiente otorgamiento de la buena
pro en los procesos de selección, se agregará un 20% adicional a la sumatoria de la
calificación técnica y económica de las propuestas de bienes y servicios elaborados o
prestados dentro del territorio nacional, conforme a las normas reglamentarias de la
materia; por ende, el reconocimiento de la bonificación adicional del 20% que prescribe
la aludida normativa, es de aplicación cualquiera sea el tipo de proceso de selección que
se convoque, siendo evidente que dicha aplicación solo será posible a aquellos postores
cuyos bienes o servicios ofertados califiquen como susceptibles de recibir el beneficio, de
acuerdo con los parámetros legales y reglamentarios previstos, y siempre que se hayan
cumplido los requisitos formales exigidos para ello (Resolución Nº 569-2009-TC-S1,
1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado del Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado).
109 Creado por la Ley Nº 23407, Ley General de Industrias, norma que en fechas recientes ha sido derogada
por acción del Poder Ejecutivo a través del Decreto Legislativo Nº 1004, Decreto Legislativo que elimina el
Registro de Productos Industriales Nacionales. En la doctrina, sobre el RPIN: GANDOLFO CORTÉS, Ricardo:
“Alcances del Registro de Productos Industriales Nacionales (RPIN)”, en: Jus Gestión Pública, Nº 1, enero-
febrero 2008, Grijley, Lima, 2008, pp. 385-392.
137
El cumplimiento de tal requisito formal se advierte de la declaración jurada de bienes

elaborados dentro de territorio nacional, declaración jurada aportada por el postor –hoy
impugnante– con lo que éste al haber presentado tal documentación, debe tenerse por
cierto lo contenido en esta al constituirse una declaración del particular tendiente al
otorgamiento del citado beneficio; ello, por aplicación del principio de presunción de
veracidad consagrado en la LPAG, norma del procedimiento administrativo general, por
consiguiente, corresponde el otorgamiento de la bonificación del 20% solicitada por el
postor impugnante.
De lo expuesto, debe aplicarse además del citado principio, el de verdad material,
el cual indica que en sede procedimental, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá
adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando
no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas
(Resolución Nº 569-2009-TC-S1, 1ª Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado del
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado).
de verdad material.
Artículo 1 Ley Nº 27633, Ley que modifica la Ley Nº 27143 - Ley Temporal del
Desarrollo Productivo Nacional: Objeto de la Ley.
Artículo 3 Decreto Supremo Nº 003-2001-PCM, Establece disposiciones para
la aplicación del Decreto de Urgencia Nº 064-2000, sobre calificación técnica
y económica obtenida por postores de bienes y servicios elaborados dentro
del territorio nacional (sobre certificación del origen nacional de bienes):
Contenido de la Declaración Jurada.
Artículo 10 b. Ley 23407, Ley General de Industrias: De los registros. Registro
de Productos Industriales Nacionales.
Artículo 12 Ley 23407, Ley General de Industrias: Obligatoriedad de inscripción
de todos los productos industriales manufacturados en el país en el Registro de
Productos Industriales Nacionales.
Artículo 21 Ley 23407, Ley General de Industrias: Consignación de la
información sobre las características de los productos industriales en envases.
Artículo 1 Decreto Legislativo Nº 1004, Decreto Legislativo que elimina el
Registro de Productos Industriales Nacionales: Eliminación del Registro de
Productos Industriales Nacionales - RPIN.
Artículo 2 Decreto Legislativo Nº 1004, Decreto Legislativo que elimina
el Registro de Productos Industriales Nacionales: Derogatoria especifica y
general.
138
Resolución Nº 290-2008/CONSUCODE/PRE: Aprueban Directiva Nº 007-2008/

CONSUCODE/PRE, Disposiciones sobre la documentación, obligaciones y/o
requerimientos que las entidades del Estado deben evitar al elaborar las bases
de los procesos de selección. Disposiciones específicas. Registro de Productos
Industriales Nacionales - RPIN.
2.5. Un debido pronunciamiento en sede pública debe tener como base el prin-
cipio de verdad material, principio a través del cual los entes estatales
deben verificar los hechos que dan origen a sus decisiones
Cuando la Administración necesita conocer la verdad de los hechos, aportados a través
de información diversa, en el curso de un procedimiento administrativo general o especial
y estos no hayan sido debidamente aportados por los administrados corresponde al ente
público suplir tal deficiencia; ello, con la finalidad de asegurar la toma de una decisión no
solamente sustentada en la legalidad (en esencia: juridicidad) de todo accionar público
sino, igualmente, acorde a la realidad de lo pretendido. Tal necesidad que, más que una
opción se configura como un deber público, no implica solamente la lectura de la actuación
de los poderes públicos desde el principio de impulso de oficio como es común asimilar
sino, también, desde el principio de verdad material a ser alcanzado por la Administración.
Es así que ingresa a tallar este principio, esto, a raíz de un recurso de apelación parcial
interpuesto por una administrado contra la Resolución de Intendencia Nº 0150140001444,
emitida por la Intendencia de Principales Contribuyentes Nacionales de la Superintendencia
Nacional de Administración Tributaria (Sunat) que, a su vez, declaraba infundada la
reclamación sobre otros actos administrativos contenidos en resoluciones de determinación
y de multa en materia tributaria puesto [que] dicha persona afectada en sus derechos, alegaba
que la Administración Tributaria respecto del reparo a la depreciación de su bien inmueble
no había valorado adecuadamente las pruebas ofrecidas.
Habiendo sido elevado el recurso al Tribunal Fiscal (TF) este como ente
administrativo especializado en resolver las controversias de naturaleza tributaria surgidas
entre los contribuyentes y la Administración, sostiene como ciertas las alegaciones
del apelante precisando que, corresponde la declaración de nulidad solicitada, a fin de
que la Administración se pronuncie respecto de las pruebas aportadas por la recurrente
en la instancia de reclamación, debiéndose efectuar de manera adicional, un cruce de
información con la pretendida empresa prestadora de los servicios a fin de dilucidar la
veracidad del gasto; pronunciamiento administrativo a ser materializado conforme a lo
señalado por el TF en unión del principio de verdad material que prescribe, a través del
artículo IV,1.11 de la parte preliminar de la LPAG, el mandato a la autoridad administrativa
de verificar plenamente los hechos que han de convertirse en la base de sus decisiones,
a través de la motivación de sus actos, debiendo adoptar todas las medidas probatorias
necesarias (Resolución del Tribunal Fiscal Nº 00633-1-2006, Tribunal Fiscal).

Código Tributario: Procedimientos tributarios. Facultad de reexamen.
139

Código Tributario: Procedimientos tributarios. Contenido de las resoluciones.
Artículo 178,1 Decreto Supremo Nº 135-99-EF, Texto Único Ordenado

del Código Tributario: Infracciones relacionadas con el cumplimiento de las
obligaciones tributarias. No inclusión en las declaraciones información que
influya en la determinación de la obligación tributaria o que genere aumentos
indebidos de saldos o pérdidas tributarias o créditos a favor del deudor tributario
o la obtención indebida de Notas de Crédito Negociables u otros valores similares.

Código Tributario: Procedimientos tributarios. Contenido de las resoluciones.
Artículo 37 Decreto Supremo N° 179-2004-EF, Texto Único Ordenado de la

Ley del Impuesto a la Renta: Renta neta de tercera categoría.

Ley del Impuesto a la Renta: Del ejercicio gravable. Inicio y finalización del
mismo.

Ley del Impuesto a la Renta: De la renta neta. Compensación del desgaste o
agotamiento que sufran los bienes del activo fijo utilizados en negocios, industria,
profesión u otras actividades productoras de rentas gravadas de tercera categoría.
Artículo 39 Decreto Supremo N° 179-2004-EF, Texto Único Ordenado de

la Ley del Impuesto a la Renta: Porcentaje de depreciación de los edificios y
construcciones.
Artículo 40 Decreto Supremo N° 179-2004-EF, Texto Único Ordenado de la Ley

del Impuesto a la Renta: Remisión al reglamento del porcentaje de depreciación
de los demás bienes afectados a la producción de rentas gravadas.
Artículo 22, e) Decreto Supremo Nº 122-94-EF, Reglamento de la Ley del

Impuesto a la Renta: Depreciación. En casos en que una empresa suspenda de
manera temporal, totalmente su actividad productiva.
Artículo 5 Resolución de Superintendencia Nº 007-99/SUNAT, Reglamento de

comprobantes de pago: Oportunidad, emisión y otorgamiento de comprobantes
de pago.
Artículo 4 Resolución de Superintendencia Nº 233-2008/SUNAT, Modifican

diversas disposiciones del Reglamento de comprobantes de pago y amplían
plazos para el uso de sistemas informáticos y presentación del Formulario
Nº 845: Oportunidad, emisión y otorgamiento de comprobantes de pago.
140
13
CAPÍTULO
Principio de participación
I. Principio de participación. El basamento constitu-

cional en los derechos a la participación en la vida
de la Nación y de acceso a la información pública
La participación en la relación jurídico-procedimental entre los
sujetos administrado y Administración Pública (débil, uno; poderoso, el
otro), se afirma en su condición de principio del procedimiento a partir
del artículo 2,17 de la norma de la Constitución de 1993110 111 cuando
esta en cuanto norma fundamental instituye como derecho igualmente
fundamental el que toda persona, sin excepción alguna, tiene derecho a
participar en la vida de la Nación, trasladando este mandato a la LPAG
en tanto norma reguladora del procedimiento administrativo al punto
110 Artículo 2,17 Constitución 1993: “Toda persona tiene derecho a:

(…)
Participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultu-
ral de la Nación. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de
remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”.
111 Sin embargo, de forma especial, la indicada disposición de la LPAG citada no se agota
en el derecho del artículo 2,17 de la norma suprema sino encuentra refuerzo, inclu-
yendo a otro derecho constitucional de gravitante importancia, como el de acceso a la
información pública del artículo 2,5 del texto supremo. Al respecto:
Artículo 2,5 Constitución 1993: “Toda persona tiene derecho a:
(…)
A solicitar sin expresión de causa la información que requiera y a recibirla de cualquier
entidad pública, en el plazo legal, con el costo que suponga el pedido. Se exceptúan las
informaciones que afectan la intimidad personal y las que expresamente se excluyan
por ley o por razones de seguridad nacional.
El secreto bancario y la reserva tributaria pueden levantarse a pedido del juez, del
Fiscal de la Nación, o de una comisión investigadora del Congreso con arreglo a ley y
siempre que se refieran al caso investigado.
(…)”
Resulta claro que, para el segundo de los nombrados como derecho no absoluto, cabe
la restricción vía la ley en determinados supuestos, necesariamente determinados por
mandato legal del que no cabe por su condición de cláusulas inamovibles, efectuar
interpretación restrictiva más allá de la fijada en la norma.
141
de verse recogido, por todo, como derecho del administrado112 113 en tal cuerpo
normativo114. Así, ingresando ya a la LPAG, esta pone en relieve la valía de tal principio
cuando, a través del artículo IV,1.12 de su línea preliminar, dispone que las entidades
públicas deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder
a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afectan
la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las que expresamente
sean excluidas por ley; y, asimismo, extender las posibilidades de participación de los
administrados y de sus representantes en aquellas decisiones públicas que les puedan
afectar, mediante cualquier sistema que permita la difusión, el servicio de acceso a la
información y la presentación de opinión.
La participación ciudadana en el decurso de un procedimiento de naturaleza
administrativa, a tenor de los artículos citados –el 2,17 de la Carta Suprema y el IV,1.12
de la LPAG en su sección preliminar– es concebida como una de las formas de control
social de la Administración Pública desarrollado desde una línea general cuya naturaleza
es plenamente constitucional y desde otra particularizada cuya presencia ubicamos en
la LPAG como en normas administrativo especiales115: Su razón de ser estriba en que
por él, todo administrado puede hacer el seguimiento de cómo están desarrollando
su labor servicial los entes del Estado y de modo especial sus agentes, tenga o no un
interés concreto en el actuar de los poderes públicos. Desde dentro del monstruo, que
112 Artículo 55,3 LPAG.- Derechos de los administrados: “Son derechos de los administrados con respecto al
(…)
3. Acceder, en cualquier momento, de manera directa y sin limitación alguna a la información contenida en los
expedientes de los procedimientos administrativos en que sean partes y a obtener copias de los documentos
contenidos en el mismo sufragando el costo que suponga su pedido, salvo las excepciones expresamente
previstas por ley.
(…)”.
113 Artículo 55,4 LPAG.- Derechos de los administrados: “Son derechos de los administrados con respecto al
(…)
4. Acceder a la información gratuita que deben brindar las entidades del Estado sobre sus actividades orienta-
das a la colectividad, incluyendo sus fines, competencias, funciones, organigramas, ubicación de dependen-
cias, horarios de atención, procedimientos y características.
(…)”.
114 Al punto de llegar a formar parte del capítulo dedicado en la norma procedimental general a la participación de
los administrativos y esencialmente de la médula de la figura de administración abierta:
Artículo 181 LPAG.- Administración abierta: “Además de los medios de acceso a la participación en los
asuntos públicos establecidos por otras normas, en la instrucción de los procedimientos administrativos las
entidades se rigen por las disposiciones de este Capítulo sobre la audiencia a los administrados y el periodo
de información pública”.
115 La Ley Nº 26300, Ley de los derechos de Participación y Control Ciudadanos ha sufrido diversas modificacio-
nes. La última se da con la Ley Nº 29313, Ley que modifica la Ley Nº 26300, Ley de los derechos de participa-
ción y control ciudadanos donde se han visto reformados el artículo 2 referido a los derechos de participación
de los ciudadanos, el artículo 20 sobre la revocatoria, el artículo 21 destinado al tema del derecho de revocar a
las autoridades elegidas, el artículo 23 que hace mención al porcentaje de votación en la revocatoria, el artículo
24 que nos habla sobre las reglas aplicables al reemplazante de la autoridad revocada –exceptuando a los
jueces de paz– para que complete el mandato, el artículo 25 cuando se trata de la revocatoria de los miembros
del Concejo Municipal o del Consejo Regional y el artículo 34 cuyo tema es el del porcentaje para validar la
demanda de rendición de cuentas.
142
es la Administración, encontramos a la queja116 como a la denuncia117 y los recursos

de impugnación118 como mecanismos contralores; desde fuera, ya en un ámbito que
supera lo puramente administrativo, tenemos la rendición de cuentas como la acción
de los jueces con el importante principio de control jurisdiccional del actuar público,
sin perjuicio de otros.
116 Artículo 158 LPAG.- Queja por defectos de tramitación: “158.1. En cualquier momento, los administrados
pueden formular queja contra los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infrac-
ción de los plazos establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u omisión de trámites
que deben ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto en la instancia respectiva.
158.2. La queja se presenta ante el superior jerárquico de la autoridad que tramita el procedimiento, citándose
el deber infringido y la norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los tres días
siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda presentar el informe que estime conveniente al día
siguiente de solicitado.
158.3. En ningún caso se suspenderá la tramitación del procedimiento en que se haya presentado queja, y la
resolución será irrecurrible.
158.4. La autoridad que conoce de la queja puede disponer motivadamente que otro funcionario de similar
jerarquía al quejado, asuma el conocimiento del asunto.
158.5. En caso de declararse fundada la queja, se dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del
procedimiento, y en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al
responsable”.
Artículo 6 Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo.- Procedimiento ante el órgano de control
interno: “Las denuncias ante el órgano de control interno de las entidades de la Administración Pública res-
pectivas, que se presenten contra los funcionarios o servidores públicos que incumplan lo establecido en la
presente Ley, serán puestas en conocimiento del público en general a través de la página web de la entidad
o publicadas en el diario oficial El Peruano, cuando la resolución que pone fin al procedimiento disciplinario
quede consentida”.
117 Artículo 105 LPAG.- Derecho a formular denuncias: “105.1. Todo administrado está facultado para comu-
nicar a la autoridad competente aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin necesidad de
sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo, ni que por esta actuación sea conside-
rado sujeto del procedimiento.
105.2. La comunicación debe exponer claramente la relación de los hechos, las circunstancias de tiempo, lugar
y modo que permitan su constatación, la indicación de sus presuntos autores, partícipes y damnificados, el
aporte de la evidencia o su descripción para que la administración proceda a su ubicación, así como cualquier
otro elemento que permita su comprobación.
105.3. Su presentación obliga a practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su
verosimilitud, a iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una denuncia debe ser motivado y
comunicado al denunciante, si estuviese individualizado”.
118 Artículo 206 LPAG.- Facultad de contradicción: “206.1. Conforme a lo señalado en el artículo 108, frente
a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su
contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el artículo siguiente.
206.2. Solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión. La contradicción a los
restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin
al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el
acto definitivo.
206.3. No cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado firmes,
ni la de los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma”.
Artículo 207 LPAG.- Recursos administrativos: “207.1. Los recursos administrativos son:
a) Recurso de reconsideración.
b) Recurso de apelación.
c) Recurso de revisión.
207.2. El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse
en el plazo de treinta (30) días”.
143
II. El principio de participación en la jurisprudencia administrativa
2.1. Si bien el principio de participación, conexo al de acceso a la información

pública, es irrestricto, en un procedimiento concursal solamente los fun-
cionarios de la Administración así como el deudor y los acreedores pueden
tener acceso al expediente materia de concurso
Es ese el sentido de la jurisprudencia del Indecopi generada a partir del pedido
formulado por el administrado Textil San Cristóbal solicitando a la autoridad administrativa
en materia de la competencia y de la propiedad intelectual, la reserva de la información
contenida en un documento presentado por una entidad bancaria, documento referido a
temas contables; pedido que esta institución pública, a través de sus órganos competentes,
procedió a rechazar. Para llegar a esta respuesta, incisivamente denegatoria, generada por
la Comisión Delegada de Procedimientos Concursales en la Escuela de Administración
de Negocios para Graduados (CDPC) que al llegar a segunda instancia, a través del
pronunciamiento de la Sala de Defensa de la Competencia (SDC) del INDECOPI, se
decanta por un pronunciamiento tendiente a señalar carente de objeto lo peticionado,
se ingresa en aquello que es de interés nuestro al análisis del derecho de acceso a la
información sobre procedimientos tramitados por la Administración Pública.
Al respecto, la SDC sostiene que este derecho tiene un contenido constitucional
amparado en el artículo 2,5 de la Constitución, desde donde se reconoce el derecho
fundamental de los ciudadanos a acceder a la información pública.
Consiguientemente, el derecho a la información comprende, por una parte, el derecho
a solicitar la misma sin expresión de causa como, de otra, el recibirla de las entidades
públicas debiendo entenderse por entidad pública toda entidad del Estado y cualquier
otra con personería de Derecho Público conforme a la normativa del procedimiento
general, la LPAG (Resolución Nº 0988-2005/TDC-INDECOPI, Tribunal de Defensa
de la Competencia y de la Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia
del Indecopi); sin embargo, este derecho solo puede hacerse valer a efectos de obtener
información de carácter público, quedando excluida de su ámbito toda aquella información
expresamente declarada reservada por ley, como por ejemplo información relativa
a la intimidad personal o familiar, ello debido a que el constituyente ha considerado
necesario sustraer del conocimiento público aspectos concernientes exclusivamente a la
esfera privada de los ciudadanos, así como temas cuya divulgación podría comprometer
seriamente la seguridad nacional. Aún más, explica la jurisprudencia señalada, en el
Derecho Administrativo, el derecho a la información forma parte de la aplicación del
principio de participación regulado al efecto en el artículo IV,1.12 del Título Preliminar
de la LPAG, según el cual las entidades públicas deben brindar las condiciones necesarias
a todos los administrados para acceder a la información que administren, sin expresión
de causa, con excepción de aquellas que afecten la intimidad personal, las vinculadas a la
seguridad nacional o las expresamente excluidas por ley (Resolución Nº 0988-2005/TDC-
INDECOPI, Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual:
Sala de Defensa de la Competencia del Indecopi).
Ahora, con relación a la participación de los administrados en el procedimiento
administrativo, la ley ha otorgado a aquellos un acceso irrestricto a la información contenida
144
en el expediente, con las excepciones señaladas anteriormente, esto es, las referidas en
la línea del mandato constitucional; en tal sentido, el artículo 55,3 de la LPAG establece
como uno de los derechos de los administrados el de acceder en cualquier momento y
de manera directa a la información contenida en los expedientes de los procedimientos
administrativos en que sean partes, salvo las excepciones expresamente previstas por ley
(Resolución Nº 0988-2005/TDC-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la Competencia
y de la Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia del Indecopi); lo que
se confirma con el artículo 160,1 de la citada norma del procedimiento general, norma
desde donde el legislador ha regulado el derecho de los administrados –así como de sus
representantes o de sus abogados, de ser el caso– al derecho de acceso al expediente en
cualquier momento de su trámite, así como a los documentos y actuaciones integrantes
del mismo.
Conforme a lo expuesto, en el ámbito del procedimiento administrativo, el derecho
a la información se traduce en la facultad de los administrados de solicitar toda aquella
información referida a los procedimientos en los cuales intervengan en calidad de partes
o de terceros con legítimo interés, correspondiendo correlativamente a la autoridad
administrativa, el deber de atender los pedidos de información que se le formulen sin
dilatar o entorpecer el ejercicio del mencionado derecho.
Ya señalado lo anterior, toca referirse a la información contenida en los procedimientos
concursales.
Es así que este procedimiento administrativo, de innegable naturaleza administrativo-
especial, se desarrolla en función de la información con que dispone tanto la autoridad
administrativa como las partes para realizar las actuaciones y adoptar las decisiones que
compete a cada una de ellas al interior del decurso procedimental. Dentro de este al
encontrarnos ante la primera etapa, la preconcursal del procedimiento, la información
requerida es aquella que permita a la autoridad verificar el supuesto de hecho previsto
por la ley a efectos de declarar la situación de concurso del deudor, es decir, información
referida al estado patrimonial de este último; sin embargo, cabe destacar que, en los
procedimientos iniciados a solicitud de uno o más acreedores, la norma de la materia ha
dispuesto que los mismos se tramiten en reserva hasta la publicación de la situación de
concurso, debido a que la divulgación de dicha información en el mercado podría generar
efectos potencialmente perjudiciales para la empresa, pese a no haberse definido aún su
sometimiento al régimen excepcional del concurso. Por tanto, mientras no se defina la
situación de concurso del deudor, solo podrán tener acceso a la información contenida en
el expediente las partes y los funcionarios que tengan conocimiento del procedimiento,
quienes tienen el deber de cautelar la reserva de dicha información (Resolución Nº 0988-
2005/TDC-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad
Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia del Indecopi). Incluso la ley en materia
concursal regula la posibilidad que en la etapa preconcursal del procedimiento iniciado
a pedido de acreedores, la autoridad declare, a solicitud del deudor, la confidencialidad
de la información relativa a los estados financieros presentados por aquel al apersonarse
al procedimiento, lo cual implica que solo tendrán acceso a dicha información los
funcionarios encargados de tramitar el procedimiento, manteniéndose en reserva respecto
145
de los acreedores que soliciten el inicio del concurso del deudor; situación que cambia
al encontrarnos ya no ante la etapa preconcursal sino antes bien, cuando ya se abre el
procedimiento al hacerse público el mismo puesto que en esta etapa, el interés cuya tutela
privilegia la norma concursal es el de la colectividad de acreedores involucrados en la
crisis patrimonial del deudor, para lo cual estos deben tener la posibilidad de acceder a
toda aquella información que resulte relevante para adoptar las decisiones que consideren
más convenientes para la recuperación de sus créditos. Es por ello que, a partir de ese
momento, se levanta automáticamente la reserva de la información contenida en el
expediente, quedando la misma a disposición de los acreedores calificados como tales
por la autoridad concursal.
En la línea de lo señalado, la norma general encargada de regular normativamente
el sistema concursal, establece el derecho de acceso a la información relevante a favor
de los acreedores para la toma de decisiones en los procedimientos concursales, siendo
obligación de los deudores y de las entidades administradoras y liquidadoras brindar
dicha información; asimismo, los artículos 52,2 y 52,3 del referido texto legal señalan
que el deudor deberá poner a disposición de los acreedores, con la debida anticipación,
la información y documentación necesarias para que la Junta de Acreedores adopte los
acuerdos que le corresponden, debiendo asumir aquel las consecuencias que pudieran
derivarse de su incumplimiento en proporcionar tal información.
En esta etapa del procedimiento, resulta indispensable que los acreedores se
encuentren en aptitud de acceder a la información referida a la situación económica y
financiera del deudor, esta posibilidad de acceso a la información relacionada con el
procedimiento concursal les permitirá conocer con exactitud las posibilidades reales de
viabilidad de la empresa y, sobre la base de tal información, tendrán mayores elementos
de juicio para adoptar la decisión más eficiente que solucione la crisis patrimonial del
deudor procurando obtener el máximo beneficio para la masa de acreedores afectados por
la falta de pago de sus créditos. Del mismo modo, es importante que cada acreedor pueda
tener acceso a la documentación que sustenta la totalidad de pasivos reconocidos del
deudor, a fin de otorgarle la posibilidad de cuestionar determinados créditos incorporados
al concurso en caso que considere que la existencia, origen, titularidad y cuantía de
aquellos no han sido debidamente acreditados.
Consiguientemente, conforme a lo expuesto, el derecho de acceder a la información
referida al procedimiento concursal solo puede ser ejercido pura y simplemente por las
partes intervinientes en el mismo, esto es, el deudor y los acreedores reconocidos por la
CDPC, facultad no extensiva a aquellos terceros administrados que no siendo calificados
como acreedores por la autoridad administrativa, carezcan de un legítimo interés para
intervenir en el procedimiento (Resolución Nº 0988-2005/TDC-INDECOPI, Tribunal
Competencia del Indecopi).
146
Artículo 2,5 Constitución 1993: Derecho de acceso a la información pública.

Secreto bancario y reserva tributaria.
Artículo I Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Ámbito de aplicación de la ley.
Artículo IV, 1,1.12. Título Preliminar Ley del Procedimiento Administrativo

General: Principios del procedimiento administrativo. Principio de participación.
Artículo 51 Ley del Procedimiento Administrativo General: Contenido del

concepto administrado. Tercero administrado.
Artículo 55,3 Ley del Procedimiento Administrativo General: Derechos de

los administrados. Acceso a la información contenida en los expedientes de los
procedimientos administrativos.
Artículo 160,1 Ley del Procedimiento Administrativo General: Acceso a la

información del expediente.
Artículo 219 Ley del Procedimiento Administrativo General: Procedimiento

trilateral.
Artículo 11 Ley Nº 27809, Ley General del Sistema Concursal: Información

y reserva de los procedimientos concursales. Reserva e información del
procedimiento.
Artículo 13 Ley Nº 27809, Ley General del Sistema Concursal: Información

y reserva de los procedimientos concursales. Acceso a la información concursal.
Artículo 27 Ley Nº 27809, Ley General del Sistema Concursal: Procedimiento

concursal ordinario. Postulación del procedimiento. Emplazamiento al deudor.
Artículo 52,2 Ley Nº 27809, Ley General del Sistema Concursal: Juntas
de acreedores. Derecho de información de los acreedores en Junta. Puesta a
disposición de los acreedores por el deudor de la información y documentación
necesaria.
Artículo 52,3 Ley Nº 27809, Ley General del Sistema Concursal: Juntas de
acreedores. Derecho de información de los acreedores en Junta. Obligación
exclusiva del deudor de la entrega de documentación. Efectos ante su incumplimiento
o el cumplimiento parcial, tardío o defectuoso.
Primera Disposición Complementaria Ley Nº 27809, Ley General del Sistema

Concursal: Aplicación supletoria de normas. Uso de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, el Código Procesal Civil y la Ley General de Sociedades.
Ley Orgánica del Poder Judicial: Principios generales. Principio de publicidad.
147
Derecho de análisis y crítica de las decisiones judiciales.
Artículo 138 Código Procesal Civil: Examen de los autos.
Artículo 139 Código Procesal Civil: Expedición de copias.
2.2. El principio de participación, conforme a la LPAG, exige que la Administra-

ción debe brindar las condiciones necesarias para que los administrados
accedan a la información considerada pública
La Administración debe establecer los mecanismos necesarios para promover y
establecer una cultura de transparencia en el acceso ciudadano a la información que genera
y administra el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) a través del subsector
de comunicaciones y facilitar la participación de los ciudadanos en la formulación de
políticas públicas en este campo. Debe tenerse en cuenta que el artículo IV,1.12 del Título
Preliminar de la LPAG establece, en uso del principio de participación, que las entidades
estatales deben brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder
a la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que afecten la
intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional, o las que expresamente sean
excluidas por ley y extender las posibilidades de participación de los administrados y
de sus representantes, en aquellas decisiones públicas que les puedan afectar mediante
cualquier sistema que permita la difusión, los servicios de acceso a la información y
la presentación de opinión (Resolución Ministerial Nº 192-2003-MTC/O3: Aprueban
directiva que establece mecanismos de transparencia y acceso a la información del
subsector Comunicaciones, Ministerio de Transportes y Comunicaciones); derecho
cuya base se encuentra en el artículo 2,5 de la Constitución Política de 1993 desde cuya
cúspide se reconoce el derecho de toda persona a solicitar, sin expresión de causa, la
información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, excepto la que afecta
la intimidad personal y las que se excluyan por ley o por razones de seguridad nacional
(Resolución Ministerial Nº 192-2003-MTC/O3, Aprueban directiva que establece
mecanismos de transparencia y acceso a la información del subsector Comunicaciones,
Ministerio de Transportes y Comunicaciones).
Artículo 2,5 Constitución 1993: Derecho de acceso a la información pública.

Secreto bancario y reserva tributaria.
Artículo IV, 1,1.12. Título Preliminar Ley del Procedimiento Administrativo

General: Principios del procedimiento administrativo. Principio de participación.
Artículo 4 Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del

Estado: Proceso de modernización de la gestión del Estado. Finalidad.

la Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública:
Disposiciones generales. Alcance de la Ley.
148

Disposiciones generales. Principio de publicidad.
Disposiciones generales. Responsabilidades y sanciones.
Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: Portal
de Transparencia. Publicación en los portales de las dependencias públicas.
Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: Acceso
a la información pública del Estado. Legitimación y requerimiento inmotivado.
Acceso a la información pública del Estado. Entidades obligadas a informar.
Acceso a la información pública del Estado. Información de acceso público.
Acceso a la información pública del Estado. Procedimiento.
Acceso a la información pública del Estado. Acceso directo.
Acceso a la información pública del Estado. Responsabilidades.
Acceso a la información pública del Estado. Tasa aplicable.
Artículo 1 Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM, Aprueban el Reglamento de
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: Objeto.
Artículo 2 Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM, Aprueban el Reglamento de la
Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: Ámbito de aplicación.
la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: Procedimiento de
acceso a la información. Presentación y formalidades de la solicitud.
149

la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública: Procedimiento de
acceso a la información. Liquidación del costo de reproducción.
Primera Disposición Complementaria Decreto Supremo Nº 072-2003-PCM,

Aprueban el Reglamento de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información
Pública: Aplicación supletoria de la Ley Nº 27444.
150
14
CAPÍTULO
Principio de simplicidad
I. Principio de simplicidad. Los Textos Únicos de Pro-

cedimientos Administrativos (TUPA) como garantía
para asegurar una respuesta pública en el reino de
lo administrativo
La simplicidad que, antes que un principio de corte administrativo,
es una técnica explicada en los términos del artículo IV,1.13 de la norma
procedimental bajo el entendimiento de que los trámites establecidos
por la autoridad administrativa tenderán a su sencillez, debiendo
eliminarse toda complejidad innecesaria que no contribuya al mejor
desarrollo y conclusión del marco procedimental; es decir, los requisitos
exigidos por la Administración Pública deben estar orientados a ser
racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir, sean
estos de interés público o, en todo caso, privado o de ambos a la vez,
según sea el caso. A lo que alude este precepto legal es justamente, a
precisar que todo acercamiento iniciado por el ciudadano a través de un
procedimiento administrativo ha de encontrar una respuesta efectiva y
célere en base a un procedimiento, en igualdad de condiciones; dejando
de lado, por todo, líneas de acción tendientes a rendir pleitesía a las
formas calificadas como no esenciales119 y cuya agilidad vaya de la
119 Artículo 3 LPAG.- Requisitos de validez de los actos administrativos: “Son requisi-
tos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio,
grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento
del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión,
quórum y deliberación indispensables para su emisión.
2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo obje-
to, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su
contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito,
preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la
motivación.
3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las
normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a
perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de
la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista
en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera
discrecionalidad.
4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción
al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.
151
mano con la busca conjunta de los intereses privados objeto de petición administrativa
y los intereses generales o públicos evidenciados desde los servicios brindados por los
entes públicos.
Una justificación como la reseñada se justifica en la generación de trámites sencillos
que promuevan la agilidad de la decisión administrativa no solo cuando al iniciarse un
procedimiento a través del primer escrito que recoge el pedimento sino, inclusive, cuando
se trata de la vía de recurso.
Esta recepción se enmarca en la llamada simplificación administrativa120, la cual
120 En cuanto al tema de la simplificación administrativa, los inicios legislativos se afirman en la dación de la Ley
Nº 25035, Ley de Simplificación Administrativa (LSAD) así como en el Decreto Legislativo Nº 757, Ley Marco
para el Crecimiento de la Inversión Privada (LMCIP); amén de ello, ya emitida la Ley Nº 27444, la LPAG, esta
cuenta con el artículo 48 reformado en múltiples ocasiones hasta llegar a su última modificación a través del
artículo 3 de la Ley Nº 28996, Ley de eliminación de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversión privada
(LESTRIP) y al proceso de constitucionalidad iniciado en contra de dicha norma generando la reciente STC
Nº 00023-2008-PI/TC (Defensoría del Pueblo vs. Congreso de la República por el artículo 3 de la Ley
Nº 28996, Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Privada, en el extremo que
modifica el cuarto párrafo del artículo 48 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General)
donde la Curia Constitucional ha confirmado la legitimidad para obra activa de la Defensoría del Pueblo para
interponer demandas de inconstitucionalidad cuando se trata de cuestionar una ordenanza municipal o normas
regionales con carácter general.
Otras normas como la Ley Nº 28335, Ley que crea el Índice de Barreras Burocráticas de Acceso al Mercado
impuestas a nivel local recoge el intento de mejora estatal. Son importantes algunas de sus disposiciones
normativas, a saber:
Artículo 1 Ley Nº 28335, Ley que crea el Índice de Barreras Burocráticas de Acceso al Mercado im-
puestas a nivel local.- Objeto de la Ley: “Créase el Índice de Barreras Burocráticas de Acceso al Mercado
impuestas a nivel local que afecten indebidamente la competitividad de los agentes económicos, el mismo que
contendrá la relación de barreras burocráticas discriminada por municipalidad sea provincial o distrital, y que
han sido debidamente identificadas por la Comisión de Acceso al Mercado del Instituto Nacional de Defensa
de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, de conformidad con el artículo
26 BIS del Decreto Ley Nº 25868 y normas afines”.
Tercera Disposición Complementaria, Transitoria y Final Ley Nº 28335, Ley que crea el Índice de Ba-
rreras Burocráticas de Acceso al Mercado impuestas a nivel local.- Competencia de la Comisión de
Acceso al Mercado del INDECOPI: “La Comisión de Acceso al Mercado del INDECOPI es competente para
conocer de los actos y disposiciones de las entidades de la Administración Pública a que se refiere el artículo I
del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, que impongan barreras burocráticas que impidan u obstaculicen ilegal
o irracionalmente el acceso o permanencia de los agentes económicos en el mercado o que contravengan las
disposiciones generales contenidas en el Capítulo I del Título II de la Ley Nº 27444; de conformidad con lo
establecido en el artículo 26 BIS del Decreto Ley Nº 25868 y en normas afines”.
Un poco más allá, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha emitido el Decreto Supremo N° 027-2007-
PCM, norma que define y establece las políticas nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades del
Gobierno nacional de conformidad con el artículo 26 de la Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización,
estableciendo como competencia exclusiva del Gobierno nacional, el diseño de políticas nacionales y sectoria-
les. Es de importancia:
Artículo 1 Decreto Supremo N° 027-2007-PCM, Define y establece las políticas nacionales de obliga-
torio cumplimiento para las entidades del Gobierno nacional.- Definición de políticas nacionales: “Se
entiende por política nacional, toda norma que con ese nombre emite el Poder Ejecutivo en su calidad de ente
rector, con el propósito de definir objetivos prioritarios, lineamientos y contenidos principales de política pública
así como los estándares nacionales de cumplimiento y provisión que deben ser alcanzados para asegurar una
adecuada prestación de los servicios y el normal desarrollo de las actividades privadas”.
Artículo 2 Decreto Supremo N° 027-2007-PCM, Define y establece las Políticas Nacionales de obligato-
rio cumplimiento para las entidades del Gobierno nacional.- De las políticas nacionales: “Además del
cumplimiento de sus políticas y acciones sectoriales, constituyen políticas nacionales de obligatorio cumpli-
miento para todos y cada uno de los Ministerios y demás entidades del Gobierno nacional, las siguientes:
(…)
10. En materia de simplificación administrativa:
10.1. Promover la permanente y adecuada simplificación de trámites, identificando los más frecuentes, a efecto
152
encierra la búsqueda de soluciones efectivas destinadas a la satisfacción de lo pretendido

por el administrado121, generando que se eviten sobrecostos en todo el íter procedimental
de reducir sus componentes y el tiempo que demanda realizarlos.

10.2. Implementar ventanillas únicas de atención al ciudadano.
10.3. Promover la aplicación del silencio administrativo positivo en los procedimientos administrativos de las
entidades del Gobierno nacional.
10.4. Simplificar la comunicación entre los órganos de línea, suprimiendo las comisiones, secretarías o instan-
cias intermediarias ajenas a la celeridad y la eficacia de la función pública.
10.5 Promover el uso intensivo de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) en las distintas
entidades públicas.
La supervisión del cumplimiento de estas políticas corresponde a la Presidencia del Consejo de Ministros”.
Esta norma ha sido modificada por el Decreto Supremo Nº 025-2010-PCM, Decreto Supremo que modifica el
numeral 10 del artículo 2 del Decreto Supremo N° 027-2007-PCM que define y establece las políticas naciona-
les de obligatorio cumplimiento para las entidades del Gobierno nacional. Al respecto:
Artículo 1 Decreto Supremo Nº 025-2010-PCM, Decreto Supremo que modifica el numeral 10 del artículo
2 del Decreto Supremo N° 027-2007-PCM que define y establece las Políticas Nacionales de obligatorio
cumplimiento para las entidades del Gobierno nacional.- Modificación del numeral 10 del artículo 2 del
Decreto Supremo N° 027-2007-PCM e incorporación del Anexo I: “Modifíquese el numeral 10 del artículo 2°
del Decreto Supremo Nº 027-2007-PCM que define y establece las políticas nacionales de obligatorio cumpli-
miento para las entidades del Gobierno nacional incorporando el Anexo I, conforme a los siguientes términos:
10. En materia de simplificación administrativa:
10.1) Ámbito de aplicación
La Política Nacional de Simplificación Administrativa, es de alcance para todas las entidades que conforman la
Administración Pública, señaladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimientos Administra-
tivos, Ley N° 27444.
(…)”.
121 Asimismo se cuenta con el esfuerzo de simplificar la apertura de la actividad privada e servicios públicos.
Para ello, el Decreto Legislativo Nº 1014, Decreto Legislativo que establece medidas para propiciar la inver-
sión en materia de servicios públicos y obras públicas de infraestructura ha sido gestado con la finalidad de
contar con un conjunto de normas destinadas a impulsar la inversión privada en servicios y obras públicas de
infraestructura, teniendo entre las principales medidas para ello: (i) establecer que las autoridades deberán
garantizar a los operadores de tales servicios públicos el uso gratuito del dominio público local; (ii) establecer
que la solicitud de autorización para la realización de obras de instalación, ampliación o mantenimiento de la
infraestructura de los servicios públicos será resuelta en un plazo no mayor a 30 días hábiles luego del cual
la solicitud quedará aprobada por silencio administrativo positivo; y, (iii) establecer que los requisitos para la
autorización de obras en el dominio público podrán limitar la realización de las mismas únicamente cuando
atenten contra normas de desarrollo urbanístico, el patrimonio de la Nación o el medio ambiente:
Artículo 1 Decreto Legislativo Nº 1014, Decreto Legislativo que establece medidas para propiciar la
inversión en materia de servicios públicos y obras públicas de infraestructura.- Objeto: “Es objeto del
presente Decreto Legislativo impulsar la inversión en infraestructura para la provisión de servicios públicos
esenciales para el desarrollo humano, a través de la implementación de medidas que eliminen sobrecostos y
logren una efectiva simplificación administrativa, en beneficio de los usuarios de dichos servicios públicos”.
inversión en materia de servicios públicos y obras públicas de infraestructura.- De la eliminación de
trabas burocráticas en el acceso a los servicios públicos: “Las autoridades de cualquier nivel de gobierno,
al momento de establecer montos por derecho de tramitación para los procedimientos administrativos para
acceso o conexión domiciliaria, a los usuarios y operadores de los servicios públicos señalados en el artículo
2 del presente Decreto Legislativo, no podrán establecer montos mayores al 1% (uno por ciento) de la Unidad
Impositiva Tributaria (UIT) vigente por dicho concepto.
La Comisión de Acceso al Mercado (CAM) del INDECOPI establecerá las medidas de oficio para hacer cumplir
la presente disposición en el marco de lo establecido por el artículo 11 del presente Decreto Legislativo”.
inversión en materia de servicios públicos y obras públicas de infraestructura.-Silencio Administrativo
Positivo: “La respuesta a la solicitud de autorización para la realización de obras de instalación, ampliación o
mantenimiento de la infraestructura de los servicios públicos señalados en el artículo 2 del presente Decreto
Legislativo, por parte de la autoridad municipal, se sujeta a Silencio Administrativo Positivo cumplido el plazo
de 30 (treinta) días hábiles contados desde la presentación de la solicitud respectiva”.
Asimismo en cuanto a la labor del INDECOPI contamos con el Decreto Legislativo Nº 1033, Decreto Legislativo
que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la
Protección de la Propiedad Intelectual. Al respecto, la disposición relacionada con el tema de la simplificación
en lo administrativo:
153
tal cual es la afirmación de nuestro Tribunal Constitucional en reciente pronunciamiento

jurisprudencial122.
Como la norma misma lo explica, la sencillez de los trámites trae consigo la exigencia
de que los requisitos exigidos sean razonables y proporcionales.
Esta garantía unida al principio de predictibilidad se funda objetivamente en el Texto
Único de Procedimientos Administrativos (TUPA)123, instrumento de gestión institucional
con que, al momento de brindar un servicio público al administrado, ha de contar toda
entidad pública en los tres niveles gubernamentales:
- Central: representado por el Gobierno nacional, los Ministerios, los Organismos
Públicos Descentralizados y Organismos Constitucionales Autónomos.
- Regional: desde los gobiernos regionales y sus dependencias respectivas, como
puede ser con sus Direcciones Regionales de Educación, Salud, etc.
- Local: desde las municipalidades provinciales y distritales del país, entendidas
como poderes públicos locales.
El TUPA, al recoger los procedimientos administrativos, tanto los de aprobación
automática como los de aprobación previa sujetos estos últimos a la técnica de los
silencios administrativos, en su faz negativa como positiva, en un solo cuerpo124 permite
consolidar la seguridad jurídica de las actuaciones públicas, además de ser un referente
Artículo 23 Decreto Legislativo Nº 1033, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organización y
Funciones del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad
Intelectual.- De la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas: “Corresponde a la Comisión de
Eliminación de Barreras Burocráticas aplicar las leyes que regulan el control posterior y eliminación de las ba-
rreras burocráticas ilegales o carentes de razonabilidad que afectan a los ciudadanos y empresas, y velar por
el cumplimiento de las normas y principios que garantizan la simplificación administrativa, así como de aquellas
que complementen o sustituyan a las anteriores”.
122 STC Nº 00023-2008-PI/TC (Defensoría del Pueblo vs. Congreso de la República por el artículo 3 de la Ley
Nº 28996, Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Privada, en el extremo que
modifica el cuarto párrafo del artículo 48 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General):
“§3. La Ley Nº 28996 y la eliminación de sobrecostos, trabas y restricciones a la inversión privada
15. La reforma de los procedimientos administrativos tiene como objeto eliminar los requisitos o trámites contem-
plados en todos los espectros de la Administración Pública que representan una traba o sobrecosto innece-
sario para el ejercicio de la libertad de empresa consagrada en el artículo 58 de la Constitución, y que vaya
en desmedro de la competitividad que se requiere para tener un esquema de desarrollo sostenible.
16. Lo anterior implica una reestructuración del Estado que trasciende la concepción de la Administración
Pública hacia una que esté al servicio del ciudadano”.
123 Artículo 36 LPAG.- Legalidad del procedimiento: “36.1. Los procedimientos, requisitos y costos administra-
tivos se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más
alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas confor-
me a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deban ser compendiados y sistematizados
en el Texto Único de Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad.
36.2. Las entidades solamente exigirán a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la presentación
de documentos, el suministro de información o el pago por derechos de tramitación, siempre que cumplan con
los requisitos previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de modo
diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos.
(…)”.
124 Artículo 30 LPAG.- Calificación de procedimientos administrativos: “Los procedimientos administrativos
que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus
intereses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de
aprobación automática o de evaluación previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de
pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad señala estos procedimientos
en su Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA, siguiendo los criterios establecidos en el pre-
sente ordenamiento”.
154
objetivo125 con el que cuenta el ciudadano, cuando de un modo que no se duda en calificar
como irrazonable y desproporcionado, le son exigidos requisitos que no constan por
ninguna parte del mismo documento de gestión institucional, a los que naturalmente
podrá oponerse. Del mismo modo operan otras situaciones favorables al administrado
si la entidad pública, con independencia de cualquier escusa, no cuenta con el TUPA126.
En el país, es cada vez más el avance del Derecho Administrativo en dicho sentido,
ello en aras de la simplificación administrativa: Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia
de Funcionamiento (LMLF)127, la Ley Nº 28996, Ley de Eliminación de Sobrecostos,
125 Artículo 37 LPAG.- Contenido del Texto Único de Procedimientos Administrativos: “Todas las entidades
elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según el caso, de su Texto Único de Procedimientos Adminis-
trativos, el cual comprende:
1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para satisfacer sus intere-
ses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la entidad, siempre que esa exigencia
cuente con respaldo legal el cual deberá consignarse expresamente en el TUPA con indicación de la fecha
de publicación en el Diario Oficial.
2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización completa de cada proce-
dimiento.
3. La calificación de cada procedimiento según corresponda entre procedimientos de evaluación previa o de
aprobación automática.
4. En el caso de procedimientos de evaluación previa si el silencio administrativo aplicable es negativo o posi-
tivo.
5. Los supuestos en que procede el pago de derechos de tramitación, con indicación de su monto y forma de
pago. El monto de los derechos se expresará con relación a la UIT, publicándose en las entidades en mone-
da de curso legal.
6. Las vías de recepción adecuadas para acceder a los procedimientos contenidos en los TUPA, de acuerdo a
lo dispuesto por los artículos 116 y siguientes de la presente Ley.
7. La autoridad competente para resolver en cada instancia del procedimiento y los recursos a interponerse
para acceder a ellas.
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo procedimiento administrativo.
(…)”.
126 Artículo 49 LPAG.- Régimen de entidades sin Texto Único de Procedimientos Administrativos vigente:
“Cuando la entidad no cumpla con publicar su Texto Único de Procedimientos Administrativos, o lo publique
omitiendo procedimientos, los administrados, sin perjuicio de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad
infractora, quedan sujetos al siguiente régimen:
1. Respecto de los procedimientos administrativos que corresponde ser aprobados automáticamente, los admi-
nistrados quedan liberados de la exigencia de iniciar ese procedimiento para obtener la autorización previa,
para realizar su actividad profesional, social, económica o laboral, sin ser posibles de sanciones por el libre
desarrollo de tales actividades. La suspensión de esta prerrogativa de la autoridad concluye a partir de la
publicación del TUPA, sin efecto retroactivo.
2. Respecto de las demás materias sujetas a procedimientos de evaluación previa, se sigue el régimen previsto
en cada caso por este Capítulo”.
127 Artículo 1 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Finalidad de la Ley: “La presente
Ley tiene como finalidad establecer el marco jurídico de las disposiciones aplicables al procedimiento para el
otorgamiento de la licencia de funcionamiento expedida por las municipalidades”.
Artículo 3 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Licencia de funcionamiento: “Auto-
rización que otorgan las municipalidades para el desarrollo de actividades económicas en un establecimiento
determinado, en favor del titular de las mismas.
Podrán otorgarse licencias que incluyan más de un giro, siempre que estos sean afines o complementarios
entre sí. Las municipalidades, mediante ordenanza, deben definir los giros afines o complementarios entre sí,
para el ámbito de su circunscripción.
En el caso de que los sujetos obligados a obtener licencia de funcionamiento desarrollen actividades en más
de un establecimiento, deberán obtener una licencia para cada uno de los mismos.
La licencia de funcionamiento para Cesionarios permite la realización de actividades simultáneas y adicionales
en un establecimiento que ya cuenta con una licencia previa.
El otorgamiento de una licencia de funcionamiento no obliga a la realización de la actividad económica en un
plazo determinado.
Las instituciones, establecimientos o dependencias, incluidas las del Sector Público, que conforme a esta
155
Trabas y Restricciones a la Inversión Privada (LESTRIP)128 y la Ley Nº 29060, Ley

del Silencio Administrativo (LSA)129, buscando no solamente un procedimiento más
Ley se encuentren exoneradas de la obtención de una licencia de funcionamiento, se encuentran obligadas a

respetar la zonificación vigente y comunicar a la municipalidad el inicio de sus actividades, debiendo acreditar
el cumplimiento de las condiciones de seguridad en defensa civil”.
Artículo 5 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Entidad competente: “Las munici-
palidades distritales, así como las municipalidades provinciales, cuando les corresponda conforme a ley, son
las encargadas de evaluar las solicitudes y otorgar las licencias de funcionamiento, así como de fiscalizar
las mismas y aplicar las sanciones correspondientes, de acuerdo con las competencias previstas en la Ley
Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades”.
Artículo 8 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Procedimientos para el otorga-
miento de la licencia de funcionamiento: “La licencia de funcionamiento se otorgará en el marco de un único
procedimiento administrativo, el mismo que será de evaluación previa con silencio administrativo positivo. El
plazo máximo para el otorgamiento de la licencia es de quince (15) días hábiles. (…)”.
Artículo 9 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Licencias de funcionamiento para
mercados de abastos y galerías comerciales: “Los mercados de abastos y galerías comerciales deben
contar con una sola licencia de funcionamiento en forma corporativa, la cual podrá ser extendida a favor del
ente colectivo, razón o denominación social que los representa o la junta de propietarios, de ser el caso. (…)”.
Artículo 11 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Vigencia de la licencia de funcio-
namiento: “La licencia de funcionamiento tiene vigencia indeterminada.
Podrán otorgarse licencias de funcionamiento de vigencia temporal cuando así sea requerido expresamente
por el solicitante. En este caso, transcurrido el término de vigencia, no será necesario presentar la comunica-
ción de cese de actividades a que se refiere el artículo 12 de la presente Ley”.
Artículo 13 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Facultad fiscalizadora y sancio-
nadora: “Las municipalidades deberán realizar las labores de fiscalización de las actividades económicas
con el fin de verificar el cumplimiento de las obligaciones de los titulares de las licencias de funcionamiento
conforme a ley, pudiendo imponer las sanciones a que hubiera lugar en el caso de incumplimiento.
Las municipalidades no pueden exigir tasas u otros cobros por el ejercicio de su actividad fiscalizadora.
Asimismo, las actividades de fiscalización como parte del procedimiento de inspección multidisciplinaria, de-
berán ser únicas y realizarse en el mismo momento, con el objeto de hacer más eficiente la verificación del
cumplimiento de las medidas de seguridad”.
Artículo 15 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Valor de la licencia de funciona-
miento: “La tasa por licencia de funcionamiento deberá reflejar el costo real del procedimiento vinculado a su
otorgamiento, el cual incluye los siguientes conceptos a cargo de la municipalidad: Evaluación por Zonificación,
Compatibilidad de Uso e Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil Básica.
Para fines de lo anterior la municipalidad deberá acreditar la existencia de la respectiva estructura de costos y
observar lo dispuesto por la Ley de Tributación Municipal, Decreto Legislativo Nº 776 y la Ley del Procedimien-
to Administrativo General, Ley Nº 27444”.
Artículo 17 Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.- Supervisión: “El Instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, a través de la Comi-
sión de Acceso al Mercado, deberá supervisar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la presente
Ley, conforme a sus competencias”.
128 Artículo 1 Ley N° 28996.- Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión
Privada.- Ámbito de aplicación: “La presente Ley es de aplicación a todas las entidades de la Administración
Pública, entendiendo por estas a las que se encuentran sujetas al ámbito de la aplicación de la Ley N° 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General, conforme a lo dispuesto en el artículo I del Título Preliminar de
dicha Ley”.
Artículo 2 Ley N° 28996.- Ley de Eliminación de Sobrecostos, Trabas y Restricciones a la Inversión Pri-
vada.- Definición de barreras burocráticas: “Constituyen barreras burocráticas los actos y disposiciones de
las entidades de la Administración Pública que establecen exigencias, requisitos, prohibiciones y/o cobros para
la realización de actividades económicas, que afectan los principios y normas de simplificación administrativa
contenidos en la Ley N° 27444 y que limitan la competitividad empresarial en el mercado”.
129 HUAMÁN ORDÓÑEZ, L. Alberto: Los silencios administrativos. Régimen jurídico general. Nomos & Tesis y Ius-
titia, Lima, enero de 2010, p. 195: “(…) la simplificación administrativa no solo tiene que ver con el papel de la
Administración frente a la Ley en la sociedad sino también en el desarrollo de toda actividad de capital susceptible
de ser amparada por el Derecho. Estímese que lo si lo que se quiere es fomentar la actividad de generación de
riqueza en la Nación, debe partirse por crear reglas simples que permitan a que el ciudadano acceda mediante
los servicios de la Administración Pública a la realización de actividades que generen potencialidad económica.
Recordemos que si bien como lo sostenía GONZÁLES PÉREZ, es permanente la lucha entre la Administración y
la libertad ciudadana, esto en nada origina que entre ellas exista un[a] relación de confrontación sino más bien de
156
cercano al ciudadano sino, además de lo señalado, un procedimiento más simplificado, de

modo tal que aquellas exigencias –antes inmutables– puedan verse moduladas cuando
el administrado busca un contacto directo con el Estado a través de la Administración
Pública y el procedimiento, teniendo siempre presente que, de acuerdo con la exigencia
de simplicidad, la realización de todo trámite ante la autoridad administrativa ha de
destacar por su sencillez eliminándose cualquier complejidad innecesaria siendo exigible
al ciudadano solamente requisitos de manera racional y proporcional a los fines de
contenido público perseguidos por la Administración cuando sirve al administrado.
II. El principio de simplicidad en la jurisprudencia administrativa
2.1. El exigirse la firma de abogado en un escrito se hace inevitable, única y

exclusivamente, cuando se tratare de recursos impugnativos en un proce-
dimiento; en el caso concreto, tratándose de un reclamo de improcedencia
interpuesto contra una papeleta de tránsito, en virtud del principio de sim-
plicidad, no puede ser requerido tal requisito muy a pesar de constar este
en el TUPA de la entidad
El reclamo de improcedencia respecto de papeletas impuestas a un administrado (sea
este conductor o peatón) por la infracción a la norma reglamentaria nacional de tránsito130,
basándose en la exigencia de firma de abogado en dicho escrito para solamente allí darle
tramitación, constituye un requisito limitativo del derecho de defensa de los administrados
como parte del instituto del debido procedimiento, al ser obligatoria su exigencia cuando
se trate, única y exclusivamente, de recursos impugnativos.
Al respecto, para arribar a esta afirmación, el área de Defensoría del Contribuyente y
del Administrado (DCA) del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad
Metropolitana de Lima (SAT) determina que deberá tenerse en cuenta que la normativa
aplicable, entre ellas, la LPAG como las normas nacionales de tránsito no exigen la firma
de letrado como requisito para interponer un reclamo de improcedencia. Conforme a lo ya
señalado, no se hace necesario que el reclamo presentado por el administrado disconforme
con la papeleta de tránsito contenga como requisito para la presentación de un escrito la
firma de un abogado, ello en virtud del principio de simplicidad establecido en el artículo
IV,1.13 del Título Preliminar de la norma procedimental general, puesto que si la base de
la existencia de la Administración es la búsqueda del interés público, deben establecerse
condiciones, requisitos, exigencias, procedimientos que permitan a coadyuvar y equilibrar
los intereses de la Administración y los intereses de los administrados (Informe Nº 181-
082-000000022, Defensoría del Contribuyente y del Administrado del Servicio de
Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima), no siendo parte
complementariedad, dado que las limitaciones que realiza el poder público son con cargo a los intereses públicos
y no a determinado interés particular que se haga susceptible de desaprobación de la actuación administrativa.
(De todo ello…) la simplificación administrativa es un buen indicador de la buena marcha de la reforma del Estado
con la agilización de los trámites administrativos que buscan dinamizar la creación y producción de riqueza de los
particulares y en dicho sentido parte la L[ey] del S[ilencio] A[dministrativo]”.
130 En la actualidad a través del Decreto Supremo Nº 016-2009-MTC, Texto Único Ordenado del Reglamento
Nacional de Tránsito (Código de Tránsito).
157
de esta búsqueda, el exigir a los administrados el cumplimiento de la firma de abogado para

interponer un reclamo de improcedencia respecto de una papeleta de tránsito impuesta.
Aunado a ello, débase tomar en cuenta que si bien la Administración tiene facultades
discrecionales, ello no debe llevarnos a pensar que discrecionalidad es sinónimo de
arbitrariedad (Informe Nº 181-082-000000022, Defensoría del Contribuyente y
del Administrado del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad
Metropolitana de Lima, SAT), puesto que establecer una sinonimia así, incide directamente
en la esfera del administrado; haciéndose necesario hacer tal diferenciación capital a
efectos de evitar que se suscite un conflicto entre el interés privado del administrado
y el interés público (Informe Nº 181-082-000000022, Defensoría del Contribuyente
y del Administrado del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad
Metropolitana de Lima).
del debido procedimiento.

Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos.

Requisitos de los escritos.

Requisitos del recurso.
Artículo 3 Ley N º27181, Ley General de Transporte y Tránsito Terrestre:

Definiciones y ámbito de aplicación. Del objetivo de la acción estatal en
materia de transporte y tránsito terrestre.
Ordenanza Nº 911, Texto Único de Procedimientos Administrativos del
Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad Metropolitana de
Lima: Procedimiento Nº 92.18. Reclamo de improcedencia contra infracciones al
Reglamento Nacional de Tránsito.
Artículo 1 Decreto Supremo Nº 016-2009-MTC, Texto Único Ordenado del

Reglamento Nacional de Tránsito. Código de Tránsito con modificatorias:
Modificación del Reglamento Nacional de Tránsito.
Artículo 336 Decreto Supremo Nº 016-2009-MTC, Texto Único Ordenado del

Reglamento Nacional de Tránsito. Código de Tránsito con modificatorias:
Procedimientos. Trámite del procedimiento sancionador.
158
2.2. El principio de simplicidad exige la sencillez en los trámites; empero, el no

presentar un recurso dentro de los plazos, de ninguna manera coadyuva a
dicho principio
A través de la Resolución de Gerencia General Nº 606-2009-MP-FN-PP, el Ministerio
Público a través de Gerencia General impone a un miembro integrante de su personal,
la medida estatutaria de cese temporal por 31 días, ello sin goce de remuneraciones;
sanción aplicada al haber incurrido en tardanzas injustificadas acumuladas que superan
80 minutos en el mes de agosto del año 2008. Para operar de tal manera jurídicamente el
pronunciamiento administrativo disciplinario se afirma, primero, en la Ley de Bases de
la Carrera Administrativa (LBCA) y segundo, en la Resolución Nº 314-92-MP-FN que
contiene el Reglamento de Control de Asistencia y Permanencia del personal nombrado
del Ministerio Público (RPNMP). Por supuesto, el administrado-servidor público no
encontrándose conforme con dicha decisión negativa a su escalafón, plantea recurso
de reconsideración, el cual es resuelto a través de la Resolución de Gerencia General
Nº 205-2010-MP-FN-GG, declarando infundado el recurso presentado.
Contra esta decisión, al plantear recurso de apelación el servidor público sostiene el
menoscabo del principio de gradualidad sancionadora ya que la Resolución de Gerencia
General Nº 606-2009-MP-FN-PP no debió imponer la sanción de cese temporal sino,
antes bien, la de amonestación escrita o, en todo caso, decantarse por la suspensión
del empleado público sin goce de haberes, asumiendo el orden establecido en el citado
reglamento aplicable al personal del Ministerio Público; y, que de otro lado, no se ha
tenido en cuenta el plazo de 30 días precisado en el artículo 163 del Reglamento de la Ley
de Bases de la Carrera Administrativa (RLBCA) ya que el servidor público que incurra
en falta de carácter disciplinario, cuya gravedad pudiera ser causal de cese temporal
o destitución, será sometido a proceso administrativo disciplinario que no excederá
inexorablemente de 30 días hábiles improrrogables configurándose, a su vez, falta de
carácter disciplinario para el funcionario encargado de sancionarle, el incumplimiento
del plazo citado.
Elevados los autos ante el Tribunal del Servicio Civil (TSC), órgano técnico
administrativo dependiente de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir),
este determina como parte de los argumentos para resolver que el acto administrativo
impugnado, sostenido en la Resolución de Gerencia General Nº 205-2010-MP-FN-GG,
fue notificado al administrado el 19 de marzo de 2010 venciendo, en consecuencia, el plazo
el 13 de abril de 2010. Bajo el hecho de que el administrado afectado en sus derechos,
pese a sus reclamaciones, presentó su recurso de apelación el 16 de abril de 2010, esto
es ya transcurrido inexorablemente los plazos para su impugnación, en atención a los
principios de celeridad, eficacia y simplicidad procede declarar improcedente el recurso;
pues su extemporaneidad, señala el TSC, hace innecesario ingresar al examen del mismo
ante su manifiesta improcedencia (Resolución Nº 075-2010-SERVIR/TSC-Primera Sala,
1ª Sala del Tribunal del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil).
159
Artículo 21 c) Decreto Legislativo N° 276, Ley de Bases de la Carrera

Administrativa: Obligaciones de los servidores. Concurrir puntualmente y
observar los horarios establecidos.

Administrativa: Del régimen disciplinario. Sanciones.

Administrativa: Del régimen disciplinario. Grados de la sanción.

Administrativa: Del régimen disciplinario. Faltas de carácter disciplinario.
Incumplimiento de las normas establecidas en la Ley y su Reglamento.
Artículo 163 Decreto Supremo Nº 005-90-PCM, Reglamento de la Carrera

Administrativa: Del proceso administrativo disciplinario.
Artículo 17 Decreto Legislativo Nº 1023: Tribunal del Servicio Civil como órgano
integrante de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR).

Servicio Civil: Computo de plazos.

Servicio Civil: Plazos de interposición del recurso de apelación.

Servicio Civil: Improcedencia del recurso de apelación.
2.3. El certificado de inspecciones técnicas vehiculares constituye un medio

idóneo de evaluar un vehículo para la prestación de un servicio público;
por esto, quedan sin efecto otros procedimientos de menor rigurosidad
técnica, ello por aplicación del principio de simplicidad
El cambiar determinados trámites por otros, siendo los posteriores más ágiles y
tendientes a brindar un buen servicio a los ciudadanos, es parte de la línea del principio de
simplicidad. Será a través de un importante instrumento administrativo legal, como es una
ordenanza, que la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) sostiene que, cuando el
artículo IV,1.13 de la parte inicial de la LPAG, prescribe que los trámites establecidos por
la autoridad administrativa deben tender a su sencillez y a la eliminación consiguiente
de toda complejidad que se estime innecesaria, entonces, esto ha de entenderse en que lo
buscado en sede administrativa son que los requisitos exigidos a los ciudadanos deben ser
racionales y proporcionales a los fines a perseguir por la Administración, en el marco del
interés público; todo ello, con la finalidad de establecer procedimientos más dinámicos en
beneficio de los administrados.
160
Bajo lo expresado, señala la ordenanza, las competencias municipales son atribuciones

otorgadas por norma expresa; dentro de ellas, se encuentra la de verificar y controlar el
funcionamiento de vehículos automotores a través de revisiones técnicas vehiculares a ser
realizadas de manera periódica.
De esto, la obligatoriedad de contar con, de un lado, con el requisito denominado:
primero, constatación de características, segundo, certificado de operatividad y, tercero,
inspección vehicular; todos ellos, como requisitos previos a la obtención de autorización
administrativa para prestar el servicio público de transporte público de pasajeros o de
carga en la provincia de Lima, constituyen “gastos adicionales” para los administrados que
como operadores brindar este servicio público; “gastos adicionales” que no se condicen,
ni con la simplicidad en los procedimientos administrativos cualesquiera sea la sede
donde estos se llevan a cabo, ni mucho menos, con la racionalidad y proporcionalidad de
la medida administrativa asumida. Así, de ahora en adelante, se deja sin efecto cualquier
procedimiento que no sea el destinado a la obtención del certificado de revisiones técnicas
ya que esta, la revisión técnica, por su condición eminentemente técnica no se constituye
como un trámite, sino, como un servicio público orientado a proteger la vida y la seguridad
del ciudadano (Ordenanza Nº 1071-2007, Ordenanza que deja sin efecto los requisitos
de constatación de características, inspección vehicular y certificado de operatividad,
reemplazándolos por el certificado de revisiones técnicas vehiculares, Municipalidad
Metropolitana de Lima).
de simplicidad.

Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos.
Artículo 161,7.6. Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Las

competencias y funciones metropolitanas especiales. Competencias y funciones en
materia de transportes y comunicaciones. Verificación y control del funcionamiento
de vehículos automotores a través de revisiones técnicas periódicas.
2.4. La eliminación de trámites administrativos debe atender a la simplicidad de

los procedimientos tramitados ante sede pública, lo que ha de realizarse a
través de Resolución Ministerial de cada sector
Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deben procurar ser sencillos,
racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir, debiendo eliminarse toda
complejidad calificable como innecesaria. Este mandato, se encuentra precisado en virtud
del principio de simplicidad del procedimiento administrativo previsto al punto, en el
artículo IV,1.13 del Título Preliminar de la norma general administrativa amén como en
otras normas del texto en mención, entre ellas, los artículos 39,1 y 55,10 (Resolución
161
Ministerial N° 068-2010-MEM-DM, Modifican el TUPA del Ministerio de Energía y

Minas). Sumado a lo previsto en las disposiciones señaladas, debe tomarse en cuenta
que conforme al artículo 36,3 de la norma del procedimiento administrativo general, las
disposiciones concernientes a la simplificación de los procedimientos podrán aprobarse
por resolución ministerial, pues, toda modificación del TUPA de los Ministerios del
Gobierno, que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos
de tramitación o de requisitos, se debe realizar por resolución ministerial del sector, en
concordancia con el artículo 38,5 de citada norma procedimental general (Resolución
Ministerial N° 068-2010-MEM-DM, Modifican el TUPA del Ministerio de Energía y
Minas).

Legalidad del procedimiento. Aprobación mediante resolución ministerial,
norma regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía de las disposiciones
concernientes a la simplificación o eliminación de procedimientos o requisitos de
los mismos.

Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos. Toda
modificación que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento
de derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar por resolución ministerial
del sector, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por
Resolución del Titular del Organismo Autónomo conforme a la Constitución según
el nivel de gobierno respectivo.

Consideraciones para estructurar el procedimiento. Razonabilidad de los
requisitos indispensables para obtener pronunciamiento.

Derechos de los administrados. A que las actuaciones de las entidades que les
afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.
2.5. En aras de la simplicidad administrativa debe exigirse a los administrados

que, en sus escritos, consignen solamente su número de documento nacio-
nal de identidad o el de contribuyente, de ser el caso
El artículo 36,3 de la LPAG prescribe que las disposiciones concernientes a la
simplificación de los procedimientos administrativos podrán aprobarse por resolución
ministerial, ya que toda modificación del TUPA de los Ministerios del Gobierno, que no
implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de derechos de tramitación
o de requisitos exigibles a los administrados, se debe realizar por resolución ministerial
del sector, conforme a lo preceptuado en el artículo 38 de dicha norma. De lo señalado, la
simplificación de trámites administrativos tendientes a dotarles de sencillez, así como de
162
racionalidad y proporcionalidad en su uso de acuerdo a los fines públicos que se persigue

cumplir, obedece al principio de simplicidad del procedimiento administrativo cuya
exteriorización se ubica en los artículos 39,1 y 55,10 de la norma general del procedimiento.
Dado que el Gobierno nacional ha establecido como uno de los objetivos de la
Reforma del Estado, la simplificación de los trámites administrativos al interior de la
Administración Pública, ha promulgado en beneficio de los administrados en general la
Ley Nº 29060, la LSA, la cual es norma promotora de la aplicación en los procedimientos
de la técnica de evaluación previa sujeta, primordialmente, al silencio positivo dejando
al silencio negativo como caso excepcional en todas las entidades estatales (Resolución
Ministerial Nº 280-2007-PRODUCE, Ministerio de la Producción). De cara a la
simplicidad en los procedimientos, tenida como principio de la actuación entre la
Administración y los particulares, es deber del Ministerio de la Producción (Produce)
revisar y proponer la simplificación de sus trámites a efectos de mejorar los servicios
que brinda a la ciudadanía, promoviendo la competitividad empresarial, particularmente
de las micro y pequeñas empresas, reduciendo, con tales medidas, los requisitos y sus
consiguientes costos en los procedimientos administrativos, por consiguiente, cabe que
se elimine de los procedimientos administrativos previstos en el TUPA, los requisitos
referidos a la presentación de la copia del Documento Nacional de Identidad (DNI)
así como del Registro Único de Contribuyentes (RUC) al igual que de la vigencia
de poder y de fichas o partidas expedidas por los Registros Públicos; dado que, esta
Administración Pública, cuenta con acceso directo a la información del Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil (Reniec) así como de la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria (Sunat) y, finalmente, de la Superintendencia Nacional de
Registros Públicos (Sunarp), lo cual hace innecesario que requiera información de esas
entidades al ciudadano, con la consiguiente reducción significativa de sus gastos para el
cumplimiento de los requisitos establecidos en el TUPA vigente.
Por ello es que solamente se ha de exigir al administrado que, en sus escritos, consigne
el número del DNI, número de RUC y los datos de publicidad registral, respectivamente
y ya no el requerirle anexar copias, siquiera, de los mismos (Resolución Ministerial
Nº 280-2007-PRODUCE, Ministerio de la Producción); adicionalmente a las disposiciones
de simplificación de los procedimientos señaladas, se ha considerado conveniente dictar
disposiciones adicionales destinadas a lograr una mayor simplificación, consistentes en
eliminación de determinados procedimientos y servicios, variación de la calificación del
silencio administrativo negativo a silencio administrativo positivo, reducción de requisitos,
plazos y derechos de tramitación, y mejoras en cuanto a la denominación y base legal
de los procedimientos y servicios y denominación de las dependencias administrativas
vinculadas a los mismos (Resolución Ministerial Nº 359-2007-PRODUCE, Ministerio
de la Producción), todo esto, en beneficio del administrado.
Artículo 1 Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo: Objeto de la Ley.

Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final Ley Nº 29060, Ley
del Silencio Administrativo: Silencio administrativo negativo.
163

Legalidad del procedimiento. Aprobación mediante Resolución Ministerial, norma
regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía de las disposiciones concernientes
a la simplificación o eliminación de procedimientos o requisitos de los mismos.
Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos. Toda
modificación que no implique la creación de nuevos procedimientos, incremento de
derechos de tramitación o requisitos, se debe realizar por Resolución Ministerial
del Sector, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, o por
Resolución del Titular del Organismo Autónomo conforme a la Constitución según
el nivel de gobierno respectivo.
Consideraciones para estructurar el procedimiento. Razonabilidad de los
requisitos indispensables para obtener pronunciamiento.
Derechos de los administrados. A que las actuaciones de las entidades que les
afecten sean llevadas a cabo en la forma menos gravosa posible.
164
15
CAPÍTULO
Principio de uniformidad
I. Principio de uniformidad. A trámites similares, re-

quisitos similares como regla y la diferenciación
basada en criterios obJetivos como excepción
La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares
para trámites similares, garantizando que las excepciones a los
principios generales no serán convertidas en la regla general, ya que
toda diferenciación en la exigencia de requisitos en sede administrativa
deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados. Tal
precepto se sostiene desde la redacción del artículo IV,1.14 de las
normas previas de la LPAG, esto es, desde su Título Preliminar. Este
principio, el de uniformidad, tiene su fundamento constitucional en el
principio de igualdad ante la Ley131, el mismo que admite, como todo
derecho fundamental de no ser absoluto, diferenciaciones que, cuando
no, han de responder a situaciones objetivas y no subjetivas, pues se
debe tratar igual a quienes son iguales y desiguales a los desiguales
como así se ha determinado en sede jurisprudencial132.
131 Artículo 2,2 Constitución 1993: “Toda persona tiene derecho a:

(…)
La igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo,
idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole”.
132 Respecto de lo señalado resulta prudencial la cita de la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, quien en la STC Nº 0606-2004-AA/TC llega a hablar de las dimensiones
de la igualdad como derecho constitucional:
“Derecho a la igualdad
10. El derecho de igualdad, a su vez, tiene dos dimensiones: formal y material. En su
dimensión formal, impone una exigencia al legislador para que este no realice diferen-
cias injustificadas; pero también a la Administración Pública y aun a los órganos de la
jurisdicción, en el sentido de que la ley no puede aplicarse en forma desigual frente a
supuestos semejantes (igualdad en la aplicación de la ley).
11. En su dimensión material, el derecho de igualdad supone no solo una exigencia
negativa, es decir, la abstención de tratos discriminatorios; sino, además, una exigencia
positiva por parte del Estado, que se inicia con el reconocimiento de la insuficiencia de
los mandatos prohibitivos de discriminación y la necesidad de equiparar situaciones,
per se, desiguales. Tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, pues, no se
165
Esto no implica necesariamente recurrir a situaciones de manifiesta ni mucho menos

encubierta discriminación; sino, antes bien y con todo detalle, de la adopción de cuanta
medida sea posible para nivelar el acercamiento del ciudadano ante la Administración.
A su vez, su referente administrativo es la técnica de la predictibilidad, asumida como
principio por el legislador de la materia133, desde la cual se parte de que, de antemano,
el administrado deberá conocer la existencia de diferencias en cuanto a la generación e
iniciación de un trámite, técnica de la cual trataremos en el siguiente apartado.
II. El principio de UNIFORMIDAD en la jurisprudencia administrativa
2.1. La afectación del principio de uniformidad cabe sostenerla cuando la Ad-

ministración establece procederes diferentes para trámites iguales; al no
acreditarse esto, corresponde desestimar las alegaciones del impugnante
El principio de uniformidad como línea general en todo procedimiento administrativo
marca la pauta en términos de igualdad ante la ley al exigirse requisitos similares para
trámites similares; ello, a efectos de evitar diferenciaciones ya limítrofes a la arbitrariedad
estatal. A este propósito el administrado-empresa Gas Natural de Lima y Callao S.A.
(Cálidda) cuestionaba que el Osinergmin no había tomado en cuenta los comentarios
y sugerencias remitidos a dicha Administración, especializada en temas de energía y
minería, en cuanto a su disconformidad con lo contenido en la Resolución de Consejo
Directivo Osinergmin N° 659-2008-OS/CD, aprobatoria de la norma que contenía el
procedimiento para la elaboración de los estudios tarifarios sobre aspectos regulados de
la distribución de gas natural, que además contenía un informe legal134. Contra dicho
informe legal adverso a sus intereses, el administrado Cálidda formula reconsideración,
alegando que al no haberse analizado los comentarios por ella formulados en vía
electrónica, en su calidad de concesionaria, la norma emitida venía afectada de invalidez:
En otras palabras, no cumplía con tomar en cuenta las apreciaciones del administrado-
traduce en el derecho a ser objeto del mismo trato, con independencia del contexto o las circunstancias en
las que un sujeto se encuentre, sino a que se realice un tratamiento diferenciado si es que dos sujetos no se
encuentran en una situación igual. Por tanto, el problema es determinar qué tratos diferenciados son constitu-
cionalmente admisibles, lo que deberá de analizarse en cada caso concreto conforme al test de razonabilidad
y proporcionalidad”.
133 Artículo IV, 1,1.14 TP LPAG.- Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento admi-
nistrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros
principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.14. Principio de uniformidad.- La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para
trámites similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán convertidos en la
regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios objetivos debidamente sustentados”.
134 La referencia es al Informe Legal Nº 492-2008-GART emitido por la Gerencia Adjunta de Regulación Tarifaria
del Osinergmin.
166
concesionario, apreciaciones que la Administración había considerado extemporáneas al

haber sido presentados fuera del horario de atención al público.
Como parte de los aspectos controvertidos sometidos a evaluación por el Osinergmin
se encuentra el de evaluar si es que la Administración ha emitido disposiciones
contradictorias respecto al cómputo de plazos cuando se ha utilizado medios de
transmisión de datos a distancia o si ha infringido los principios de uniformidad y
predictibilidad. En este aspecto, Cálidda sostenía que Osinergmin en anteriores ocasiones
aceptaba que los administrados e inclusive su representada presenten sus comentarios
vía correo electrónico fuera del horario de atención para lo cual en calidad de prueba,
adjuntaba a su escrito impugnativo, copia de dos correos electrónicos de fechas diferentes
pero presentados ambos, de manera extemporánea.
Así, llamaba la atención al administrado Cálidda el anterior proceder de Osinergmin
y el actual en el sentido de actuar de una manera y ahora de otra; proceder, a juicio
suyo, totalmente contrario a los principios de uniformidad y predictibilidad del actuar
administrativo.
En este punto, se habría perjudicado a la concesionaria porque no se le ha permitido
que sus comentarios sean tomados en consideración para la definición de un procedimiento
que es vital en la regulación de la distribución de gas natural. Al realizarse el análisis
tendiente, en cuanto nos interesa, al tema de las disposiciones y criterios aplicados por
Osinergmin respecto al cómputo de plazos para la recepción de documentos remitidos
por medios de transmisión de datos a distancia y su interrelación con los principios de
uniformidad y predictibilidad, la Administración resolutora señala que la sola remisión
del correo electrónico fuera del horario de atención no implica que no se analicen los
comentarios y sugerencias, sino que ello depende de que el día hábil siguiente de remitido
dicho correo electrónico, se encuentre dentro del plazo otorgado (Resolución de Consejo
Directivo OSINERGMIN Nº 025-2009-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería); esto, por cuanto, cualquier documento
remitido luego de finalizado el horario de atención de la entidad, se tiene por presentado
al primer día hábil siguiente, en consecuencia si el día hábil siguiente está dentro del
plazo procede admitir el documento y analizarlo, pero si el referido día hábil siguiente
está fuera del plazo, el documento se tiene como presentado en forma extemporánea y en
consecuencia no es materia de análisis de conformidad con el artículo 131,1 de la LPAG,
referido a la obligatoriedad de los plazos y términos (Resolución de Consejo Directivo
OSINERGMIN Nº 025-2009-OS/CD, Consejo Directivo del Organismo Supervisor de
la Inversión en Energía y Minería).
Osinergmin sostiene, a efectos de rebatir el argumento del impugnante, que en
uno de los dos correos electrónicos, adjuntos como prueba, el plazo no se encontraba
167
vencido. Entonces, en amparo de otros pronunciamientos estimados como criterios

interpretativos135 136, la Administración precisa que cuando se trata de determinar cuál es
135 Uno de estos criterios de interpretación se ubica en la Resolución de Consejo Directivo N° 320-2007-OS/CD
del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, de ella que tomamos nota puntual:
“2.2. ANÁLISIS DE OSINERGMIN
(…) el aspecto central para resolver la impugnación consiste en determinar si un recurso presentado a través
de un medio de transmisión de distancia el último día del plazo, pero fuera del horario de atención de la entidad,
debe o no ser admitido para su trámite; toda vez que el recurso materia de análisis fue interpuesto mediante
correo electrónico el 4 de mayo de 2007 a las 11 y 54 de la noche;
Que, el Artículo 123 de la LPAG prevé que siempre que cuenten con sistemas de transmisión de datos a distan-
cia, las entidades facilitan su empleo para la recepción de documentos o solicitudes y que cuando se emplean
dichos medios deben presentarse físicamente dentro del tercer día el escrito o la resolución respectiva. Por
otro lado, el Artículo 138 del mismo cuerpo legal dispone que el horario de atención de las entidades para la
realización de cualquier actuación se rige, entre otras reglas, por aquella que señala que «son horas hábiles
las correspondientes al horario fijado para el funcionamiento de la entidad»;
Que, el punto de partida para las actuaciones administrativas por mandato expreso del primer párrafo y el
primer inciso del Artículo 138 de la LPAG es que estas se realizan en horas hábiles; por ello, el citado artículo
señala «para la realización de cualquier atención» se considera hora hábil la del horario de atención de la
entidad y solo crea excepciones en los incisos 4 y 5 del citado articulado en aquellos casos en que las actua-
ciones se iniciaron en horas hábiles y concluyen en horas inhábiles; disponiendo que el horario de atención
concluye con la prestación del servicio a la última persona compareciente dentro del horario hábil, y que los
actos de naturaleza continua iniciados en hora hábil son concluidos sin afectar su validez después del horario
de atención, salvo que el administrado consienta en diferirlos;
Que, por sistemática legislativa en un cuerpo de normas no se requiere reiterar cada concepto en todos los
artículos pertinentes, sino que debe aplicarse las interpretaciones concordadas y sistemáticas de las normas,
siendo que para el caso concreto en la LPAG el Artículo 138 es concordante con el Artículo 123, debiendo
entenderse que la transmisión de datos a distancia no implica que la actuación administrativa de recepción de
un recurso impugnatorio deba efectuarse fuera de las horas hábiles de la entidad, que en el presente caso fue
a las 11 y 54 de la noche solo porque el Artículo 123 no se ocupe expresamente del horario de recepción, toda
vez que para ello existe el Artículo 138 de la misma Ley en el que se dan las reglas que rigen cualquier actua-
ción de la Administración Pública, siendo parte de dicha actuación la recepción por fax o correo electrónico;
Que, el sentido de facilitar el uso de datos de transmisión a distancia no implica en forma alguna crear un régimen
privilegiado a los usuarios que hagan uso del fax o del correo electrónico con relación a aquellos que solo puedan
presentar físicamente sus escritos. El sentido de la norma es la facilidad en la remisión electrónica o por fax de
documentos o solicitudes, en un régimen en que los plazos se respetan; implica simplemente enviar aquello que
por diversas razones no es posible presentar en ese instante por una imposibilidad física de apersonarse a la
entidad en ese momento; e interpretar lo contrario implicaría que pasada la hora de recepción todos los adminis-
trados puedan hacer uso de un fax o correo electrónico para superar la negligencia de haber dejado vencer el
plazo que tenía de hacer valer su derecho de impugnación, lo cual debe descartarse atendiendo a que de con-
formidad con el numeral 1.8 del artículo IV del Título Preliminar de la LPAG ninguna regulación del procedimiento
administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal;
Que, lo expuesto resulta concordante con la cita doctrinaria del jurista Juan Carlos Morón que aparece en el
oficio impugnado en el sentido que «debe tenerse en cuenta para efectos procesales que cada día hábil
comienza y concluye no de modo físico sino dentro de los márgenes artificiales que le asigna el horario
oficial de atención al público»;
Que, por lo expuesto en los considerandos precedentes se concluye que el Recurso de Reconsideración inter-
puesto por la usuaria el día 4 de mayo de 2007 a las 11 y 54 de la noche, fue presentado fuera del horario de
atención de la entidad por lo que jurídicamente no puede considerarse recibido el día 4 de mayo de 2007;
(…)”. Los textos en negrita se encuentran en mayúsculas en la resolución materia de cita.
136 El otro criterio de interpretación referido al plazo de presentación de escritos en sede administrativa dentro
del plazo lo ubicamos en la Resolución de Consejo Directivo Osinergmin N° 671-2007-OS/CD del Organismo
Supervisor de la Inversión en Energía y Minería, la que contiene la Directiva “Procedimiento Administrativo
de Reclamos de los Usuarios de los Servicios Públicos de Electricidad y Gas Natural” cuyo objetivo es el de
establecer el procedimiento administrativo que deberán observar las empresas de distribución de los servicios
públicos de electricidad y gas natural por red de ductos en primera instancia, así como por la Junta de Apela-
ciones de Reclamos de Usuarios (JARU) del OSINERGMIN como segunda y última instancia, para la tramita-
ción de los reclamos presentados con relación a la prestación de dichos servicios; amén de otros puntos. En
el punto central nos explica sobre el tema del uso de medios electrónicos:
“EXPOSICIÓN DE MOTIVOS:
Análisis a comentarios recibidos respecto del Proyecto de Directiva de Reclamos de Usuarios de los
Servicios Públicos de Electricidad y Gas Natural por Ductos

168
la fecha para entender, a cabalidad, presentado fuera del horario de atención de la entidad
un documento remitido por un medio de transmisión a distancia debe entenderse que se
tiene por presentado al día hábil siguiente.
Por esto, el que en alguna oportunidad se haya analizado un correo extemporáneo por
no haberse advertido su hora de remisión, implica un error que no genera derecho y no
significa apartarse de los criterios que venía aplicando Osinergmin.
Ello, señala el órgano resolutor, no puede llevar a confusión a los administrados
sobre los criterios aplicados por la Administración en materia de cómputo de plazos para
la recepción de documentos remitidos por correo electrónico y, menos aún, confundir a
cualquier administrado-concesionario máxime si Cálidda se encuentra obligada a aplicar
el criterio por el que, en los casos de remisión de correos electrónicos fuera de su horario
de atención, la entidad administrativa recepcionante los tendrá por recibidos al día hábil
siguiente (Resolución de Consejo Directivo OSINERGMIN Nº 025-2009-OS/CD,
Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería).
Consiguientemente, no se aprecia contravención del principio de uniformidad en la
actuación administrativa, puesto que de acuerdo con las normas en materia administrativo
sectorial, si el reclamo del concesionario formulado a través de medios electrónicos
ingresa al servidor de la concesionaria luego de culminado su horario de atención de
mesa de partes o, en todo caso, en día inhábil se deberá considerar recibido el primer día
útil siguiente (Resolución de Consejo Directivo OSINERGMIN Nº 025-2009-OS/CD,
Consejo Directivo del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería);
siendo así, el que una sola vez, la Administración haya analizado el correo extemporáneo
no debe llevar a acoger el argumento de la impugnante. Aún más, el administrado no puede
deducir que exista un cambio de criterio ante un caso en que ni siquiera se analizó la hora
de recepción de su correo, tomando en cuenta la existencia de un antecedente concreto
con el mismo administrado en el sentido que, en algún momento, el concesionario remitió
sus comentarios y sugerencias el último día del plazo y fuera del horario de atención y, en
dicha ocasión, Osinergmin no los analizó por considerarlos extemporáneos.
(…)
2.4. Horario de atención:
Ensa y Luz del Sur han señalado que para el caso de los reclamos presentados por la vía del Internet y del
correo electrónico se deberá considerar como fecha de presentación de los mismos al día hábil siguiente en
que se haya confirmado la entrega del documento. Luz del Sur sustenta su posición argumentando que de
acuerdo al artículo 134 de la Ley del Procedimiento Administrativo General los plazos para la atención de la
reclamación solo pueden considerar los días hábiles.
Al respecto, debe tenerse en consideración que el artículo 138 de la Ley del Procedimiento Administrativo
General dispone que el horario de atención de las entidades para la realización de cualquier actuación se
rige, entre otras reglas, por aquella que señala que ‘son horas hábiles las correspondientes al horario fijado
para el funcionamiento de la entidad (…)’. De ello se desprende que las actuaciones administrativas deben
entenderse como producidas necesariamente en hora hábil.
(…)”.
169
Artículo IV, 1,1.8. Título Preliminar Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General: Principios del procedimiento. Principio de conducta
procedimental.
Artículo 3,4 Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:


Instancia competente para declarar la nulidad. Planteamiento de la nulidad de los
actos administrativos por medio de los recursos administrativos.

Obligatoriedad de plazos y términos. Cómputo máximo.
Artículo 138 Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Régimen de las horas hábiles.

Facultad de contradicción. Impugnabilidad de los actos definitivos que ponen fin a
la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el
procedimiento o produzcan indefensión.

170
16
CAPÍTULO
Principio de predictibilidad
I. Principio de predictibilidad. Su papel como técnica

jurídico-administrativa derivada, medularmente, de
los principios de seguridad jurídica y de interdic-
ción de la arbitrariedad
Es conocido que, a nivel del procedimiento, la autoridad
administrativa debe brindar a los administrados o, en todo caso, a
sus representantes la información completa y confiable sobre cada
procedimiento iniciado ante su sede, de modo tal que a su inicio, el
presentante pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el
resultado final que se obtendrá; permitiendo, ello, que el administrado
conduzca su actuar de modo acertado para evitarse complicaciones
procedimentales. Como se ha dicho, esta técnica resulta de suma
utilidad y medular interés en tanto permite que el ciudadano pueda
contar con información previa, oportuna y veraz que le permita conocer
de antemano cual será el resultado de la decisión administrativa; lo
que se trata aquí es de predecir el resultado de un pedido exigido a la
Administración; de allí es que, debidamente informado, el ciudadano
podrá conocer qué es lo que se necesita en su petición para que la misma
sea acogida a favor suyo. Que la Administración Pública sea predecible,
no hay duda en esto, es lo que se necesita para garantizar la seguridad
jurídica, pues de antemano, se sabrá cómo ha de ser su actuar, además,
la exigencia de predictibilidad no se agota en atestiguar el saber a qué
atenerse137 sino, amén de ello, busca de modo en igual forma esencial,
fomentar la proscripción de la arbitrariedad pública138, esto es cualquier
137 La seguridad jurídica supone, en esencia, saber a qué atenerse; es decir que se pueda
conocer de antemano la manera cómo ha de proceder la Administración, enlace conec-
tado en lo administrativo con la exigencia de juridicidad (legalidad en el lenguaje de la
LPAG), conducta procedimental, eficacia, simplicidad, uniformidad y, por supuesto, la
necesidad de la predictibilidad.
138 Al respecto el pronunciamiento contenido en la Resolución Nº 01-96-CAM-INDECOPI,
que aprueba los lineamientos sobre la colocación de anuncios y publicidad:
6. CONTRAPRESTACIÓN POR EL USO DEL ESPACIO PÚBLICO:
De conformidad con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 68 del Decreto Legislativo
Nº 776, las municipalidades pueden establecer el pago de derechos al contribuyente
que usa en provecho propio bienes de propiedad de la municipalidad. La referencia a
bienes de propiedad de la municipalidad, de conformidad con lo dispuesto en el inciso
13) del artículo 65 de la Ley Orgánica de Municipalidades, referido a la función munici-
171
conducta o comportamiento tendiente a desnivelar la relación jurídica entre el petente y la

entidad pública al punto de disfrazar cualquier actuación discriminatoria en el seno de un
procedimiento administrativo con una diferenciación jurídicamente permitida.
Una Administración no predecible es aquella de la que no cabe esperar solución
coherente alguna139, ya que no se sabrá si ella será en sentido positivo o negativo,
pal de administrar los bienes de dominio público, se extiende a los bienes de dominio público ubicados en la
jurisdicción de la municipalidad respectiva.
En consecuencia, las municipalidades tienen la facultad para regular el cobro de derechos a los particulares
que utilizan en provecho propio un bien de dominio público ubicado en su localidad. Este cobro tiene naturaleza
tributaria, por lo que dicha facultad debe estar alejada de toda arbitrariedad y abuso por parte de la autoridad
municipal y no afectar los principios básicos de toda obligación tributaria, es decir, su carácter no confiscato-
rio, racional, periódico y de recaudación eficiente, bajo riesgo de convertirse en ilegal.
En los casos de utilización de espacios de uso público, la autorización para la colocación de los anuncios esta-
rá sujeta a un plazo determinado, según las condiciones en que las municipalidades otorguen dichos espacios.
7. LA RACIONALIDAD EN EL COBRO POR EL USO DE LOS ESPACIOS PÚBLICOS:
La Comisión de Acceso al Mercado quiere precisar que el cobro de una contraprestación por el uso del espa-
cio público no puede dar lugar a la arbitrariedad o irracionalidad en la determinación de su monto, pues ello
constituiría una barrera de acceso al mercado, en perjuicio de los anunciantes. En ese sentido, en los casos
que pudieran presentarse ante la Comisión, los criterios aplicados para la determinación de los montos que las
municipalidades exijan por dicho concepto, serán objeto de la correspondiente evaluación.
La Comisión considera que no es posible establecer por anticipado todos los criterios que razonablemente
puedan servir de base para la determinación del cobro. Esta es una competencia que corresponde a las mu-
nicipalidades. Sin perjuicio de ello, la Comisión considera que en los espacios urbanos de mayor demanda
es razonable determinar el monto que corresponda cobrar utilizando sistemas de concurso que garanticen a
los interesados igualdad de oportunidad y a las municipalidades una justa contraprestación. El resultado de
los concursos, en zonas de mayor demanda puede servir a su vez de parámetro para definir el monto de los
cobros que correspondan a zonas menos demandadas.
Asimismo, la reciente legislación relacionada con la concesión de determinados servicios o bienes de dominio
público para la realización de proyectos integrales de inversión podría ser una herramienta útil en el desarrollo
del mercado de la utilización racional de los espacios de uso público”.
139 V. gr., cuando es exigido un requisito que no se encuentra en el TUPA. A propósito, en un procedimiento de
oficio contra la Municipalidad Distrital de La Punta, la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas emitió
con fecha 14 de abril del 2010, la Resolución Nº 0090-2010/CEB-INDECOPI, de la cual conviene tomar nota
de cara al principio de predictibilidad de las actuaciones administrativas:
C. Evaluación de legalidad:
(…)
23. De la revisión del TUPA de la Municipalidad publicado en el PSCE, efectuada el 14 de abril de 2010, se ha
constatado que para la tramitación de una licencia de funcionamiento se exige los siguientes requisitos, los
cuales no se encontrarían previstos en el artículo 7 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento:
- Comprobante de pago por derecho de tramitación.
- Certificado de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil Básica Ex Ante con un área de 101 m2 a
más.
24. Con relación a dichos requisitos, la Municipalidad ha señalado en repetidas oportunidades que únicamente
exige el pago de derecho por tramitación del procedimiento y no la copia del recibo de pago.
Respecto al Certificado de Inspección Técnica de Seguridad de Defensa Civil Básica Ex Ante, sostiene que
dicho requerimiento se encuentra acorde con lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley Marco de Licencia de
Funcionamiento.
(…)
25. Al respecto, debe tenerse en cuenta que el artículo 7 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento,
señala los requisitos máximos que las municipalidades pueden exigir para la tramitación de licencias de
funcionamiento.
26. En el presente caso, si bien el artículo 7 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento establece que se
puede exigir el pago de la tasa respectiva por el derecho a trámite, ello no significa que se pueda exigir la
copia del recibo de pago de la tasa.
27. Sobre el particular, debe indicarse además que el inciso 1.8 del artículo 40 de la Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General, establece que las entidades se encuentran prohibidas de solicitar a los administrados,
las constancias de pago realizadas ante la propia entidad, por lo que el administrado solo queda obligado
a informar en su escrito el día y el número de la constancia de pago, correspondiendo a la administración
su verificación.
28. Al respecto, si bien es cierto la Municipalidad ha señalado en repetidas oportunidades que únicamente
exige el pago de derecho por tramitación del procedimiento y no la copia del recibo de pago, ello no se
172
hundiendo a la lógica del servicio público en un contenido oscuro e incoherente; es una

Administración de la que cabe esperar cualquier resultado, incluido, claro es, uno que
conlleve la vulneración de los derechos fundamentales de la persona: Ello es lo que se
trata de evitar con el principio brevemente glosado enlazado, repítase, con los principios
de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, destinados a evitar una actuación
carente de objetividad.
advierte de la información consignada en el PSCE que es aquella que deben tener en cuenta los adminis-
trados y los funcionarios municipales al momento de tramitar los respectivos procedimientos.
29. Con relación al Certificado de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil Básica Ex Ante para
establecimientos con área de 101 m2 a más, de acuerdo a lo establecido en el artículo 7 de la Ley Marco
de Licencia de Funcionamiento, el Certificado de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil es
exigible únicamente para aquellos locales que requieran una inspección de Detalle o Multidisciplinaria,
es decir, para aquellos inmuebles con un área mayor a 500 m2 y no para locales con un metraje menor:
“Artículo 7.- Requisitos para solicitar la licencia de funcionamiento
Para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento serán exigibles como máximo, los siguientes requi-
sitos: (…) c) Declaración Jurada de Observancia de Condiciones de Seguridad o Inspección Técnica de
Seguridad en Defensa Civil de Detalle o Multidisciplinaria, según corresponda”.
Artículo 8.- Procedimientos para el otorgamiento de la licencia de funcionamiento
(...) 3. Establecimientos que requieren de Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle o Mul-
tidisciplinaria expedida por el Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci).
Aplicable para establecimientos con una área mayor a los quinientos metros cuadrados (500 m2)”.
30. Al respecto, es importante diferenciar los requisitos que pueden ser exigidos al momento de solicitar una
licencia de funcionamiento (establecidos en el artículo 7 de la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento)
de aquellas condiciones que deben cumplirse para el otorgamiento de la referida autorización, los mismos
que corresponden a aspectos de Compatibilidad de Uso y Seguridad en Defensa Civil.
31. Así, en el caso de los locales con un área mayor a 100 m2 y hasta 500 m2, la referida Ley establece que
bastará con presentar una “Declaración jurada de observancia de condiciones de seguridad” como requi-
sito para solicitar una licencia de funcionamiento, siendo que la Inspección Técnica Básica Ex-Ante (que
le corresponde a este tipo de locales) será efectuada por la propia Municipalidad durante la tramitación del
procedimiento de licencia de funcionamiento y no de manera previa al referido trámite.
32. Esto último, tal como lo establece el Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa
Civil, el cual señala que el procedimiento de Inspección Técnica Básica Ex-Ante se inicia con la solicitud
de licencia de funcionamiento respectiva, es decir, al momento de solicitar la respectiva autorización y no
con anterioridad:
“Artículo 16.- De la solicitud de ITSDC
(…) Para el caso de las ITSDC Básica Ex Post el inicio del procedimiento se da con el otorgamiento de la
Licencia de Funcionamiento por la autoridad competente y para las ITSDC Básica Ex Ante se considera el
inicio del procedimiento con la solicitud de licencia de funcionamiento.”
33. En el presente caso, la Municipalidad impone la obligación de contar un “Certificado de Inspección Técnica”
como requisito para solicitar una licencia de funcionamiento en el caso del tipo de local antes referido, lo
cual excede lo establecido en la Ley Marco de Licencia de Funcionamiento.
34. Por lo tanto, esta Comisión considera que la Municipalidad impone barreras burocráticas ilegales respecto
de los requisitos exigidos para el trámite de licencia de funcionamiento, al contemplar en su TUPA publica-
do en el PSCE, requisitos adicionales a los previstos en el artículo 7 de la de la Ley Marco de Licencia de
Funcionamiento.
35. Esto último, sin perjuicio de las acciones de fiscalización que pueda disponer la Secretaría Técnica de la
Comisión, según sus facultades, a fin de continuar con la supervisión del cumplimiento del artículo 7 de la
Ley Marco de Licencia de Funcionamiento en los trámites que inicien los administrados ante la Municipali-
dad”.
173
II. El principio de predictibilidad en la jurisprudencia administrativa
2.1. La declaración de lesividad de un acto o actuación administrativa ha de

realizarse no solo para garantizar la legalidad de toda actuación pública
y el interés público sino, apegado a ello, el comportamiento predictible
esperado de la Administración, el cual es obrar conforme a Derecho
Cuando se trata de preservar la legalidad administrativa140 uno de los puntos de quiebre
para su mantenimiento, a un nivel real, lo constituye el principio de predictibilidad;
siendo, entonces, procedente acudir a la propia declaración de lesividad de los propios
actos emitidos por el ente público a efectos de garantizar la correcta y previsible actuación
de los poderes públicos. Así, cuando el Ministerio de la Producción declaró a través de la
Resolución Viceministerial Nº 065-2009-PRODUCE/DVP141, emitida por el Viceministro
140 Entendido verazmente como principio de juridicidad en apego a la primacía del cuerpo constitucional.
141 En lo pertinente, en la Resolución Viceministerial Nº 065-2009-PRODUCE/DVP se procedió a señalar: “(…)
Que, en el presente caso, se ha observado que el estudio de impacto ambiental presentado por Alexandra
S.A.C. (ahora Pesquera Natalia S.A.C.), no cumplió con identificar y caracterizar el humedal que se encuentra
en un área contigua a su proyecto de inversión, lo que implicó que la autoridad competente no advierta, y por
tanto no evalúe, la alteración que se produciría en dicho humedal;
Que, según la Ley General de Pesca, Decreto Ley Nº 25977 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo
Nº 012-2001-PE, le corresponde al Estado regular el manejo integral y la explotación racional de los recursos
hidrobiológicos contenidos en las aguas jurisdiccionales del Perú, considerando que la actividad pesquera es
de interés nacional, todo ello en armonía con el medio ambiente y la conservación de la biodiversidad;
Que, en este mismo sentido, la Ley Nº 26821 - Ley orgánica del aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, señala que la promoción y regulación del aprovechamiento sostenible de los recursos naturales se
hará procurando un equilibrio entre el crecimiento económico, la conservación de los recursos naturales y del
medio ambiente y el desarrollo integral de la persona humana;
Que, debe tenerse en cuenta que según los artículos 2 y 4 del Decreto Ley Nº 17752 - Ley General de
Aguas, el Estado deberá conservar, preservar e incrementar los recursos hídricos, considerando entre tales
las aguas marítimas, terrestres y atmosféricas del territorio y espacio nacionales; en todos sus estados físicos
como son las de los lagos, lagunas y embalses de formación natural o artificial;
Que, en este orden de ideas, resulta de interés público la protección del medio ambiente y la conservación de
la biodiversidad vinculada a los humedales lo cual puede lograrse a través de la evaluación de los Estudios
de Impacto Ambiental elaborados de acuerdo a lo establecido por el ordenamiento jurídico más aún cuando
la finalidad de dicha evaluación es la protección del medio ambiente previniendo los impactos ambientales
derivados de las acciones humanas;
Que, por tanto, la conservación de la Certificación Ambiental Nº 042-2006-PRODUCE/DIGAAP implicaría que
la Administración permita la afectación de un recurso hídrico respecto del cual tiene obligaciones expresas de
protección de acuerdo a la normativa ambiental vigente;
Que, por su parte, el artículo 202 de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, contem-
pla la facultad que tiene la Administración Pública para declarar la nulidad de oficio de los actos administra-
tivos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que adolezcan de algún vicio de nulidad establecido en el
artículo 10 de la misma ley, y asimismo, que agravien el interés público. Dicha facultad solo puede ser ejercida
por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto nulo y dentro del plazo de un (1) año, contado desde
que el acto administrativo ha quedado consentido;
Que, el mismo artículo reconoce la legitimidad que tienen las diversas entidades públicas de impugnar judicial-
mente, vía el proceso contencioso administrativo, sus propios actos administrativos, cuando estos adolezcan
de vicios de nulidad, atenten contra el interés público, y el plazo para declararla de oficio haya vencido;
Que, conforme a lo dispuesto por el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el
Proceso Contencioso Administrativo, las entidades públicas tienen legitimidad para obrar activa a efectos de
impugnar cualquier actuación administrativa que declare derechos subjetivos, previa expedición de resolución
motivada en la que se identifique el agravio que aquella produce a la legalidad administrativa y al interés pú-
blico, y siempre que haya vencido el plazo para que la entidad que expidió el acto declare su nulidad de oficio
en sede administrativa;
Que, el interés público ha sido afectado mediante la expedición de la CertificaciónAmbiental Nº 042-2006-PRODUCE/
DIGAAP, al aprobarse un estudio de impacto ambiental que no identificó y evaluó un recurso hídrico, contravi-
niendo las normas del ordenamiento jurídico ambiental;
174
de Pesquería, que una certificación ambiental142, la cual es requisito indiscutible para

la autorización para la instalación, el traslado físico o el incremento de la capacidad de
un establecimiento industrial pesquero, había sido emitida en agravio a la legalidad y el
interés público, esta Administración procedió a evaluar los efectos pre y post de dicha
actuación administrativa respecto del administrado-empresa Pesquera Natalia S.A.C.
Para esto, el citado ministerio sostiene que la declaración de lesividad de los actos
administrativos es una facultad otorgada a la Administración, facultad regulada en el
artículo 11 de la LPCA, consistente en el poder de revisión de sus propias actuaciones y
retirar del ordenamiento jurídico un acto administrativo que esta ha emitido (Resolución
Ministerial N° 147-2009-PRODUCE, Despacho del Ministerio de la Producción).
Entonces conforme a la normativa interna, el órgano competente para la expedición
de la citada certificación ambiental era la Dirección General de Asuntos Ambientales
de Pesquería (DGAAP) en tanto órgano técnico del Ministerio de la Producción, esto,
previa aprobación de los instrumentos de gestión de la evaluación; en el presente caso, el
citado órgano administrativo debió contar con los elementos de juicio suficientes que le
permitieran emitir oportunamente la correspondiente certificación ambiental, debiéndose
necesariamente pronunciarse respecto al hecho sobreviniente, esto es a la identificación
de un humedal ubicado en la zona periférica a la del establecimiento industrial pesquero
de propiedad de la persona jurídica-administrado afectado, más aún, considerando que
el mismo administrado tenía la posibilidad de presentar documentación complementaria
sustentando su posición o aquella conveniente de acuerdo a las exigencias técnicas de la
Administración.
De lo señalado, el agravio al interés público no se encuentra acreditado en plenitud,
teniendo en cuenta que la Administración ha omitido la realización de acciones de
verificación técnica que sustenten una afectación al humedal señalado; teniendo presente
que de conformidad con el artículo 11 de la LPCA prescribe que para la declaración de
lesividad han de concurrir, por un lado, el agravio a la legalidad, que consiste en que el
acto debe incurrir en alguna de las causales de nulidad que se describen en el artículo 10
de la LPAG (Resolución Ministerial N° 147-2009-PRODUCE, Despacho del Ministerio
de la Producción) y, por otro lado, el agravio al interés público, esto es, que la ilegalidad
Que, en función de los fundamentos expuestos, se concluye que la referida Certificación Ambiental ha sido
emitida infringiendo el principio de legalidad y agraviando el interés público, por lo que a efectos de que se ini-
cien las acciones legales a través del proceso contencioso administrativo correspondiente, de conformidad con
lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley Nº 27584, corresponde declarar que la Certificación
Ambiental Nº 042-2006-PRODUCE/DIGAAP ha sido emitida en agravio de la legalidad vigente, así como del
interés público;
Que, no está demás señalar que las acciones legales que se inicien a fin de que el Órgano Jurisdiccional ejerza
su facultad anulatoria, tendrán como finalidad que el procedimiento de Certificación Ambiental se retrotraiga
al momento en que se produjo el vicio, esto es, al momento de la evaluación de la solicitud de Certificación
Ambiental que fuera presentada por ALEXANDRA S.A.C. (sucedida procesalmente por PESQUERA NATALIA
S.A.C.);
(…)”.
142 Se trata de la Certificación Ambiental Nº 042-2006-PRODUCE/DIGAAP del 23 de octubre del 2006, expedida
por la Dirección General de Asuntos Ambientales de Pesquería, el cual constituye el acto administrativo a
través del cual la autoridad competente aprueba el estudio de impacto ambiental y autoriza al administrado a
ejecutar su proyecto, en el caso concreto, de producción de harina de pescado.
175
descrita anteriormente debe tener la capacidad de agraviar al interés público (Resolución

Ministerial N° 147-2009-PRODUCE, Despacho del Ministerio de la Producción).
Analizado lo anterior, previamente a la declaración de lesividad del certificado
ambiental, correspondía motivar la citada lesividad, deber exigible a la Administración
asumiendo que tocaba a esta determinar si este, el certificado ambiental, fue expedido en
agravio de la legalidad administrativa vigente y del interés público. Esto, de la revisión
de los actuados, no se ha realizado al observarse que no se cuenta con un informe de parte
de la Dirección General de Asuntos Ambientales de Pesquería, que sustente la Resolución
Viceministerial Nº 065-2009-PRODUCE/DVP; siendo así, el acto que declaró la nulidad
de la certificación aludida, la Resolución Viceministerial Nº 065-2009-PRODUCE/DVP,
se encuentra afecta de nulidad al contravenir la exigencia de motivación en proporción al
contenido y conforme al ordenamiento jurídico exigida como requisitos de validez del acto
administrativo, esto, según el artículo 3,4 de la LPAG contraviniendo consecuentemente
no solamente el principio de eficacia sino también el principio de predictibilidad de
toda actuación estatal (Resolución Ministerial N° 147-2009-PRODUCE, Despacho del
Ministerio de la Producción).
de eficacia.
de predictibilidad.



Causales de nulidad. Defecto u omisión de requisitos de validez.

Nulidad de oficio.
Artículo 1 Decreto Legislativo Nº 1029, Decreto Legislativo que modifica la

Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444 y la Ley del
Silencio Administrativo, Ley Nº 29060: Modificación de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, Ley Nº 27444.
Artículo 13 Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, Aprueban el Texto Único

Ordenado de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso
176
Administrativo, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1067: Legitimidad

para obrar activa.
Artículo 61 Decreto Supremo Nº 010-2006-PRODUCE, Reglamento de

Organización y Funciones del Ministerio de la Producción: De la Dirección
General de Asuntos Ambientales de Pesquería.
2.2. La publicación de un pronunciamiento de un órgano administrativo resolu-

tor, invocando el principio de predictibilidad, permite conocer al ciudadano
desde su inicio, el resultado del procedimiento administrativo; y, otorga la
posibilidad de conocer cuáles son los criterios de las decisiones públicas
contribuyendo a que los administrados tengan la posibilidad de anticipar el
resultado de controversias análogas que puedan ocurrir en el futuro y así
mejorar los niveles de confianza de la ciudadanía en las actuaciones de los
entes públicos
Se trata de un procedimiento especial iniciado, ante la Comisión de Protección al
Consumidor del Indecopi (CPC), por un grupo de administrados que bajo un patrimonio
autónomo –conformado, en esencia, por una sucesión intestada– denunciaban ante este
ente público al administrado –Banco de Crédito del Perú (BCP)– por la infracción de la
normativa de protección al consumidor; alegando, en su denuncia que, habiendo realizado
hasta dos comunicaciones a la citada entidad bancaria para que les proporcione copia
del contrato de préstamo de su causante, así como le informe respecto de la totalidad
de los fondos de las cuentas bancarias del mismo, esta se había negado a proporcionar
la información requerida a través de pronunciamientos que calificaban como genéricos.
Declarada fundada la denuncia, se procedió a sancionar al administrado BCP por no
haber cumplido con gestionar la remisión de la copia del contrato solicitado por los
administrados ni con informar, de manera clara y detallada, la totalidad de las cuentas
del causante imponiendo, en calidad de medida correctiva, el que el infractor cumpla con
brindar la información requerida condenándole además al pago de las costas y costos del
procedimiento.
Apelada la decisión, el recurso impugnativo es elevado a la Sala de Defensa de
la Competencia Nº 2 (SDC-2), la que en calidad de segunda instancia administrativa
determina como parte de las cuestiones en discusión, el determinar si la sucesión intestada
contaba con legitimidad para obrar activa al momento de la interposición de la denuncia;
así como determinar la cuestión controvertida materia del presente procedimiento y,
finalmente, si el infractor sancionado atendió los requerimientos de información.
Respecto de la cuestión controvertida, la SDC-2 sostiene que el tema eje para proceder
a emitir pronunciamiento lo constituye la falta de atención de las comunicaciones remitidas
al BCP. Sostiene la segunda instancia administrativa que la finalidad de obligar a las
empresas proveedoras de bienes en el mercado a brindar la información requerida por los
consumidores es con la finalidad de otorgarles instrumentos para hacer valer sus derechos
(Resolución Nº 0427-2010/SC2-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la Competencia
y de la Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Indecopi):
Así, un proveedor no solamente incumplirá su deber de informar al omitir atender las
177
solicitudes de sus clientes o hacerlo extemporáneamente, sino también si las contesta en

forma parcial (Resolución Nº 0427-2010/SC2-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia Nº 2
del Indecopi), como lo hace el BCP; pues, respecto del pedido referido al contrato de
préstamo del causante de los administrados, no obra en autos medio probatorio alguno que
acredite el cumplimiento y, en cuanto al pedido de informar en cuanto a la totalidad de los
fondos de las cuentas bancarias, se ha alegado que la información es regida por normas
que prohíben proporcionar la misma. En este punto segundo, a criterio de esta Sala, es
necesario tener presente en primer lugar, que el hecho que el denunciado BCP cuente
con sucursales fuera del país no lo exime de cumplir con las obligaciones establecidas
legalmente en nuestro ordenamiento jurídico. Si bien las entidades financieras, como
el administrado denunciado, tienen la libertad de organizar su estructura interna y la de
sus sucursales de la manera que consideren más conveniente, ello no puede perjudicar al
consumidor, ni restringir la libertad a efectuar consultas y requerir información empleando
la red de agencias de la entidad financiera con la que entabló la relación de consumo y
no necesariamente remitir sus solicitudes a cada una de las sucursales, aun cuando estas
se encuentren en el exterior, en especial considerando que las normas del sector bancario
no contemplan tales limitaciones para los usuarios (Resolución Nº 0427-2010/SC2-
Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Indecopi); por tanto, el administrado BCP
se encontraba indubitablemente obligado a entregar la información requerida por quienes
acreditan, a través del trámite respectivo, la condición de herederos.
Esta decisión, sostiene la SDC-2, merece ser materia de publicación atendiendo a la
realidad, pues este tribunal administrativo no es ajeno a los retos que hoy en día enfrentan
los órganos resolutivos a los que se les encomienda la función de administrar justicia,
siendo uno de los principales el superar la inseguridad jurídica en las relaciones existentes
entre los particulares y los operadores del Derecho.
La LPAG, en tanto norma procedimental general, busca cooperar en la solución de
este problema reuniendo en un solo texto normativo un conjunto de disposiciones que
facilita a los administrados el acceso a la Administración Pública, entre ellos, consagra
en el artículo IV,1.15 de su parte inicial, al principio de predictibilidad como uno de los
pilares que inspiran el procedimiento administrativo (Resolución Nº 0199-2010/SC2-
Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Indecopi; Resolución Nº 0427-2010/SC2-
Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Indecopi); en este punto, la aplicación
de dicho principio constituye una garantía para el administrado al permitirle conocer,
desde su inicio, el resultado del procedimiento administrativo, lo cual podría contribuir
a disminuir los costos de transacción tanto para el particular como para el Estado y a su
vez influir en su decisión de iniciar o no dicho procedimiento (Resolución Nº 0199-2010/
SC2-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual:
Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Indecopi; Resolución Nº 0427-2010/SC2-
Sala de Defensa de la Competencia Nº 2 del Indecopi).
178
Con lo señalado, publicar la presente decisión administrativa otorga a los

administrados la posibilidad de conocer cuáles son los criterios que toma en cuenta la
SDC-2 y, de esta manera, contribuir a que los administrados tengan la posibilidad de
anticipar el resultado de controversias análogas que puedan ocurrir en el futuro y así
mejorar los niveles de confianza de la ciudadanía en las actuaciones de este Tribunal
Administrativo (Resolución Nº 0199-2010/SC2-INDECOPI, Tribunal de Defensa de
la Competencia y de la Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia Nº
2 del Indecopi; Resolución Nº 0427-2010/SC2-INDECOPI, Tribunal de Defensa de la
Competencia y de la Propiedad Intelectual: Sala de Defensa de la Competencia Nº 2
del Indecopi).
Base normativa
de predictibilidad.
Resolución.
la Ley de Protección al Consumidor: De las obligaciones de los proveedores.
Responsabilidad.
Artículo 979 Código Civil: Derecho de cualquier copropietario a reivindicar el
bien común.
Artículo 65 Código Procesal Civil: Representación procesal del patrimonio
autónomo.
Artículo 108 Código Procesal Civil: Sucesión procesal.
Artículo 425,4 Código Procesal Civil: Anexos de la demanda. Acreditación del
título con que actúa el demandante.
Artículo 427,1 Código Procesal Civil: Improcedencia de la demanda. Falta
evidente, en el demandante, de legitimidad para obrar.
2.3. Mantener el permiso de pesca a favor de los administrados cuando estos

no tienen la condición de empresa pesquera artesanal inicialmente invo-
cada, traería como negativa consecuencia que, por el principio de predicti-
bilidad de la actuación de la Administración Pública, tendría que otorgarse
permisos similares a otros administrados que se encuentren en similar
situación desnaturalizándose la institución de la pesca artesanal y generan-
do, a la par, grandes pérdidas para las arcas fiscales
La Administración de Pesquería, a través de la Dirección Regional de Producción
de Piura (DRPP), había emitido diversos actos administrativos contenidos en sendas
179
resoluciones directorales143 a través de los cuales se materializaba el otorgamiento de

permisos de pesca a los administrados, las empresas Peruvian Sea Food Tumbes S.A.C.,
Peruvian Sea Food Zorritos S.A.C. y Peruvian Sea Food Las Marías S.A.C., sobre las
embarcaciones pesqueras artesanales denominadas “Seadra”, “Ekans” y “Tiuska” con el
fin de extraer especies hidrobiológicas para consumo humano directo, utilizando el arte
o aparejo de pesca autorizado para cada especie marina; permiso de pesca concedido al
sostener dichos administrados que tenían la calidad de una empresa pesquera artesanal, lo
cual como se determina en otro momento no era así144.
Verificando la Administración esta nueva situación, procede a la declaración de
nulidad de los permisos de pesca correspondientes. Sostiene el ente resolutor que de
acuerdo al artículo 202 de la LPAG, la norma del procedimiento administrativo general,
los entes administrativos gozan de la facultad de declarar la nulidad de oficio de los
actos emitidos por ella, aun tratándose de actos firmes, cuando se advierta la existencia
de, por un lado, algún vicio de ilegalidad y, de otro lado, agravien el interés público
teniendo en cuenta que la existencia de vicios son sancionados con el instituto de la
nulidad conforme a lo recogido en el artículo 10 de la LPAG (Resolución Viceministerial
Nº 062-2006-PRODUCE/DVP, Viceministro de Pesquería); facultad ejercida por el
funcionario jerárquicamente superior a aquel que emitió el acto nulo, salvo que se trate
de una autoridad que no se encuentra sometida a subordinación jerárquica, en cuyo caso,
la nulidad será declarada también por resolución del mismo funcionario y dentro del
plazo prescriptorio de un año contado desde que el acto administrativo quedó consentido
(Resolución Viceministerial Nº 062-2006-PRODUCE/DVP, Viceministro de Pesquería).
De lo dicho, para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo se debe
verificar que se haya producido algunas de las causales de nulidad previstas en el artículo
10 de la LPAG, esto es que el mismo acto en cuyo interior se advierte la existencia de un
vicio de nulidad afecte el interés público; y que amén de ello, no haya transcurrido más
de un año desde que el acto nulo queda consentido, esto es, configura la llamada cosa
decidida (Resolución Viceministerial Nº 062-2006-PRODUCE/DVP, Viceministro de
Pesquería).
En este sentido, débase tomar en cuenta que el artículo 10,1 de la norma procedimental
general dispone la contravención de la Constitución, las leyes o las normas reglamentarias,
143 Se trata de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Directorales Nº 074-2005-GRP-420020-100,
Nº 075-2005-GRP-420020-100 y Nº 076-2005-GRP-420020-100, emitidas todas ellas el 10 de mayo del 2005.
144 Esto lo sostiene la propia decisión administrativa al afirmar: “(…) conforme se desprende de la Resolución Direc-
toral Nº 426-2005-PRODUCE/DNEPP, publicada el 29 de diciembre de 2005 la empresa PERUVIAN SEA FOOD
S.A. cuenta con autorización para la instalación de una Planta de Congelado en su establecimiento industrial para
desarrollar la actividad de procesamiento pesquero a través de una planta de congelado de productos hidrobio-
lógicos con destino al consumo humano directo, a ubicarse en el distrito de Paita, departamento de Piura;
Que, según sus estatutos que obran a fojas 155 del expediente, el señor Fernando Galleno Montoya, de profe-
sión administrador de empresas, y no armador artesanal, constituyó esta empresa con las asociadas Caterina
Galleno Guinea y Rosaura Montoya de Galleno, incrementando su capital social a trescientos cuarenta y siete
mil nuevos soles (347,000);
Que, esta empresa se encontraría directamente relacionada con las tres empresas materia de análisis, en
tanto que sus socios son los mismos en los cuatro casos; asimismo, del capital aportado por cada uno de los
socios y, de la profesión del socio mayoritario, se podría inferir, que ninguno de ellos es armador artesanal
(…)”.
180
como uno de los vicios del acto administrativo causantes de su nulidad de pleno derecho
(Resolución Viceministerial Nº 062-2006-PRODUCE/DVP, Viceministro de Pesquería).
Dado que las normas pertinentes regulan un régimen promocional especial dedicado
a la promoción de la actividad pesquera artesanal y no encontrarse los administrados-
empresas Peruvian Sea Food Tumbes S.A.C., Peruvian Sea Food Zorritos S.A.C., y
Peruvian Sea Food Las Marías S.A.C. en el citado régimen, se ha burlado la normativa
general en materia de pesca y su norma reglamentaria, puesto que los tres administrados
presentan el mismo objeto social cual es el dedicarse a la actividad pesquera en general
y no a la actividad pesquera artesanal, como es el espíritu del régimen promocional
especial. Se encuentra, pues, acreditada la vulneración al interés público ya que los
citados administrados amparándose en la promoción y auspicio de la actividad pesquera
artesanal, han declarado ante la Administración tener como principal actividad económica
la pesquería artesanal, encontrándose exonerados de los pagos de trámite o publicación
en los procedimientos administrativos, así como acceder a las pesquerías sin autorización
de incremento de flota y sin contar con la promoción de líneas especiales de crédito, entre
otros beneficios.
Habiéndose declarado expresamente que uno de los administrados no tiene la calidad
de una empresa pesquera artesanal, corresponde declarar la nulidad de los permisos de
pesca correspondientes; decisión a ser tomada teniendo en cuenta que el Estado busca
proteger a las personas que se dedican a la actividad pesquera artesanal, por ser las más
vulnerables de este sector y no a los administrados que no tienen dicha calidad como aquí
sucede; pues, si se permitiese el acceso a esta pesquería a administrados con probados
recursos económicos, se vulneraría el principio de igualdad de oportunidades y, asimismo,
si el permiso de pesca continuase vigente, por el principio de predictibilidad de la actuación
de la Administración Pública, tendría que otorgarse permisos similares a armadores que
se encuentren en las mismas condiciones desnaturalizándose la institución de la pesca
artesanal, generando grandes pérdidas para las arcas fiscales (Resolución Viceministerial
Nº 062-2006-PRODUCE/DVP, Viceministro de Pesquería). Entonces, al haberse
verificado que los administrados no cuentan con la calidad de empresa pesquera artesanal,
requisito sustantivo indispensable para acceder a la actividad pesquera artesanal, no les
correspondería acogerse al régimen promocional especial dedicado a la promoción de la
actividad pesquera artesanal; por tanto, comprobada en toda su extensión la vulneración
al interés público, corresponde declarar la nulidad de oficio.
de predictibilidad.
181

Causales de nulidad. Contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas
reglamentarias.

Nulidad de oficio. Nulidad de los actos administrativos firmes agraviantes del
interés público.
Artículo 36 Decreto Ley Nº 25977, Ley General de Pesca: Establecimiento, por

el Estado, de régimen promocional especial en favor de las personas naturales o
jurídicas dedicadas a la actividad pesquera artesanal.
Artículo 30 Decreto Supremo Nº 012-2001-PE, Aprueban el Reglamento de

la Ley General de Pesca: De la extracción. Clasificación de la extracción en el
ámbito marino.
Artículo 58 Decreto Supremo Nº 012-2001-PE, Aprueban el Reglamento de

la Ley General de Pesca: Clasificación de las personas que realizan actividad
pesquera artesanal.
Artículo 59 Decreto Supremo Nº 012-2001-PE, Aprueban el Reglamento de la

Ley General de Pesca: Definición de actividad artesanal extractiva o procesadora.
182
17
CAPÍTULO
Privilegio de controles posteriores
I. La técnica del privilegio de controles posteriores

como tamiz de comprobación de lo afirmado o, en
general, sostenido por el administrado
La tramitación de los procedimientos administrativos se sustentará,
señala la LPAG, en la aplicación de la fiscalización posterior y no
más en la fiscalización de modo previo145 quedando, como reserva
145 Aún hoy existen Administraciones Públicas, básicamente comunales, que insertan den-
tro de su seno procedimental la extinta fiscalización previa en instrumentos adminis-
trativos-normativos muy importantes como lo son las ordenanzas municipales. A guisa
de ejemplo, el Concejo Municipal del Distrito Alto de la Alianza (Tacna) donde desde el
año 2008 cuenta con la Ordenanza que modifica el Reglamento General de Emisión de
Licencias de Funcionamiento de Establecimientos Comerciales, Industriales, Profesio-
nales y/o de Servicios la que recoge igualmente esta forma ya inexistente de fiscalizar
la actuación de los administrados:
Artículo 4.- Principios: “Los procedimientos objeto de regulación en la presente Orde-
nanza se rigen en todas sus etapas por los principios de simplificación administrativa
contemplados en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, con
énfasis en el principio de presunción de veracidad y del principio de privilegio de contro-
les posteriores cuya aplicación implica lo siguiente:
1. Se presume, salvo prueba en contrario que los administrados:
1.1 Dicen la verdad, presentan documentos ciertos y actúan de buena fe.
1.2 Conocen las normas legales y administrativas que regulan este trámite.
1.3 Conocen que se aplicarán sanciones administrativas a quienes infrinjan las dis-
posiciones municipales y proporcionan información falsa y burlan la buena fe de la
presente Ordenanza.
1.4 Conocen que en caso que se detecte que la Licencia de Funcionamiento fue
obtenida en contravención con las normas establecidas en la presente Ordenanza,
se ordenará preventivamente la clausura temporal del establecimiento y se dará inicio
al procedimiento sancionador, de conformidad con lo establecido en el Régimen de
Aplicación de Sanciones Administrativas (RASA) de la Municipalidad.
1.5 Conocen que, en caso la autoridad municipal, identifique la comisión de ilícitos
penales durante el proceso de autorización de funcionamiento por parte de los ad-
ministrados, procederá a interponer la denuncia penal respectiva ante el Ministerio
Público; ello, sin perjuicio de las acciones administrativas y/o penales que adopte la
municipalidad con el objeto de sancionar al personal del municipio involucrado en la
comisión de los mismos.
1.6 Conocen que la tramitación de los procedimientos administrativos se sustentan
en la fiscalización posterior y/o fiscalización previa según corresponda, por lo que la
municipalidad podrá comprobar la veracidad de la información presentada, el cumpli-
miento de la normatividad de la materia y la aplicación de las sanciones pertinentes
en caso que la información presentada no sea veraz.
2. Para el ejercicio de las acciones contempladas en los literales anteriores, la Muni-
cipalidad Distrital Alto de la Alianza, a través de sus órganos competentes, puede
183
de la Administración, la facultad de comprobar la veracidad de la información presentada

así como el cumplimiento de la normativa sustantiva y, de ser el caso, la consiguiente
aplicación de las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea
veraz; ello en unión indesligable de la presunción de veracidad146 y de verdad material147
que en su calidad de principios del procedimiento escoltan las actuaciones todas de los
administrados, teniendo en cuenta, amén de lo señalado, el respeto mutuo, la buena fe y
la colaboración, piezas claves estas del principio de conducta procedimental148.
Más que un principio, el privilegio de controles posteriores es una técnica de
actuación de la Administración dentro del marco constitucional y legal de la autotutela
que ingresó al ordenamiento jurídico administrativo a raíz de la ya derogada Ley
N° 25035, Ley de Simplificación Administrativa (LSAD)149 más el Reglamento de la
requerir, en el momento que estime pertinente la información y/o documentos sustentatorios de los datos
proporcionados en las declaraciones, formatos y/o formularios presentados, así como a realizar inspeccio-
nes inopinadas sobre actividades, establecimientos u objetos materia de autorización.
3. El impedimento y/o resistencia a los procedimientos de control y fiscalización posterior sobre las actividades,
establecimientos u objetos materia de autorización, así como sobre los datos consignados en los documentos
presentados, dará lugar a la inmediata declaración de nulidad de las autorizaciones municipales, otorgadas,
así como a la aplicación de las sanciones correspondientes”.
146 Artículo IV, 1,1.7. TP LPAG.- Principios del procedimiento administrativo.- Principios del procedimiento
administrativo: “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes princi-
pios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.7. Principio de presunción de veracidad.- En la tramitación del procedimiento administrativo, se presume
que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por esta Ley, res-
ponden a la verdad de los hechos que ellos afirman. Esta presunción admite prueba en contrario”.
147 Artículo IV, 1,1.11. TP LPAG.- Principios del procedimiento administrativo: “1. El procedimiento adminis-
trativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros princi-
pios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá
verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las
medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los adminis-
trados o hayan acordado eximirse de ellas.
En el caso de procedimientos trilaterales la autoridad administrativa estará facultada a verificar por todos los
medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, sin que ello signifique una
sustitución del deber probatorio que corresponde a estas. Sin embargo, la autoridad administrativa estará
obligada a ejercer dicha facultad cuando su pronunciamiento pudiera involucrar también al interés público”.
148 Artículo IV, 1,1.8. TP LPAG.- Principios del procedimiento administrativo.- Principios del procedimiento
administrativo: “1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes princi-
pios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
(…)
1.8. Principio de conducta procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representan-
tes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedi-
mentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. Ninguna regulación del procedimiento
administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal”.
149 La Ley N° 25035, Ley de Simplificación Administrativa (LSAD) ha sido la norma pionera que ha efectuado un
giro de 360 grados en cuanto a la potestad de la Administración de calificar, de manera previa o posterior, lo
presentado por el administrado. Al respecto:
Artículo 4 LSAD: “A efecto de lo dispuesto en el presente capítulo la Administración Pública sustituye la fis-
calización previa por la fiscalización posterior. La forma en que esta se lleva a cabo, así como las acciones y
sanciones a que dé lugar, serán establecidas por el Reglamento”.
184
Ley de Simplificación Administrativa gestado desde el Decreto Supremo Nº 070-89-PCM

(RLSAD)150, igualmente derogado: esto significa que si bien es recibida la afirmación
del administrado como veraz en sustento del principio de verdad material, presente
debe tenerse también que, en puntualizada garantía del interés general o público,
será la Administración Pública quien podrá en uso de ese poder constitucional y
legalmente reconocido, comprobar si lo afirmado o negado por el administrado
corresponde a la verdad de la situación fáctica o jurídica que el mismo describe al
activar el procedimiento administrativo, conforme así se reconoce desde los artículos
32151 y 104152 de la LPAG.
150 Asimismo su norma comprensiva, el Decreto Supremo Nº 070-89-PCM, Reglamento de la Ley de Simplifica-
ción Administrativa, también recoge ya la fiscalización posterior:
Artículo 5 RLSAD: “A efectos de la fiscalización posterior, se entiende que la veracidad de las declaraciones a
que se refiere el artículo anterior corresponde a la situación conocida por el declarante al momento de emitirlas.
Cuando fuera indispensable conocer con certeza el estado de salud del usuario, la entidad de la Administración
Pública que lo requiera deberá asegurar que se provea el servicio en forma gratuita directamente o por inter-
medio de terceros”.
Artículo 14 RLSAD: “La fiscalización posterior es el seguimiento y verificación que realiza la Administración
Pública a las declaraciones prestadas por el interesado o su representante. Está orientada hacia la identificación
y corrección de posibles desviaciones, abusos o fraudes. Se ejecuta en forma permanente y preferentemente por
el sistema de muestreo al azar, según las directivas que emita cada cantidad o en su defecto, el INAP.
Las autoridades y funcionarios encargados de la prestación de los servicios son los responsables de asegurar
las acciones de fiscalización posterior.
La fiscalización posterior no paralizará el trámite del expediente respectivo, ni originará gasto alguno al intere-
sado”.
151 Artículo 32 LPAG.- Fiscalización posterior: “32.1. Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es
realizado un procedimiento de aprobación automática o evaluación previa queda obligada a verificar de oficio
mediante el sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informacio-
nes y de las traducciones proporcionadas por el administrado.
32.2. La fiscalización comprende no menos del 10% de todos los expedientes sujetos a la modalidad de
aprobación automática, con un máximo de 50 expedientes por semestre, pudiendo incrementarse teniendo en
cuenta el impacto que en el interés general, en la economía, en la seguridad o en la salud ciudadana pueda
conllevar la ocurrencia de fraude o falsedad en la información, documentación o declaración presentada. Dicha
fiscalización deberá efectuarse semestralmente de acuerdo a los lineamientos que para tal efecto dictará la
Presidencia del Consejo de Ministros.
32.3. En caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la documentación presen-
tada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la exigencia respectiva para todos sus efectos,
procediendo a comunicar el hecho a la autoridad jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare
la nulidad del acto administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento; imponga a quien
haya empleado esa declaración, información o documento una multa en favor de la entidad entre dos y cinco
Unidades Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago; y, además, si la conducta se adecua a los su-
puestos previstos en el título XIX Delitos contra la Fe Pública del Código Penal, esta deberá ser comunicada
al Ministerio Público para que interponga la acción penal correspondiente”.
152 Artículo 104 LPAG.- Inicio de Oficio: “(…) 104.2. El inicio de oficio del procedimiento es notificado a los
administrados determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a
ejecutar, salvo en caso de fiscalización posterior a solicitudes o a su documentación, acogidos a la presunción
de veracidad. La notificación incluye la información sobre la naturaleza, alcance y de ser previsible, el plazo
estimado de su duración, así como de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación”.
185
II. El principio de controles posteriores en la jurisprudencia admi-

nistrativa
2.1. La fiscalización posterior es palpable expresión del principio del privilegio

de controles posteriores y, en sí, no configura un procedimiento adminis-
trativo sino una fase dentro de los procedimientos de aprobación automá-
tica o de evaluación previa
Habiendo sido materia de convocatoria a concurso público la contratación del
servicio de seguridad privada, bajo el sistema de suma alzada, por parte del Servicio de
Administración Tributaria de Lima (SAT) es otorgada la buena pro al administrado-postor
Juxsi S.A.C.; hecho con el que disconforme uno de los postores, esto es el administrado
empresa Vigilancia Universal S.A.C., interpone ante el Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado (TCAE) recurso de apelación solicitando la revocatoria de la
decisión administrativa y que a partir de ello, la Administración conceda la buena pro a
favor suyo arguyendo como parte de sus argumentos que el postor ganador, en su propuesta
técnica, había adjuntado los contratos de servicios supuestamente celebrados con terceros
administrados, esto es con las empresas Framen Negocios y Servicios Empresariales
S.C.R.L. y General Marketing S.A., contratos que no contaban con el sello de recepción
del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y que por ello demostraban,
antes bien, la contravención de normativa laboral referida a la actividad de las empresas
especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores y la no acreditación del ítem
de experiencia empresarial.
El punto controvertido en sede administrativa luego de que el administrado Juxsi
S.A.C. había absuelto el traslado del recurso de apelación y que, a su vez, el administrado-
postor sostuviera que la normativa administrativo-contractual no imponía la obligación
de presentar copia de los contratos con sus respectivos sellos de recepción ante el MTPE,
consiste en determinar la validez de los contratos suscritos por el postor Juxsi S.A.C. con
los terceros administrados, contratos con relevancia de cara al tema contractual, todo
esto, a efectos de acreditar su experiencia empresarial para obtener puntaje en el concurso
convocado. Para proceder a la resolución de la controversia, el TCAE en ejercicio de la
facultad de solicitar informes que contempla el artículo 172 de LPAG, invocando además
los principios de impulso de oficio y de verdad material, requiere información adicional
al propio ganador del concurso público así como a los terceros administrados:
- Al ganador de la buena pro: le es requerido la presentación en copia, primero,
de los asientos contables donde se demuestre los ingresos percibidos derivados
de los contratos materia de cuestionamiento; segundo, la copia de los últimos
contratos con el sello de recepción por parte de la Autoridad Administrativa
de Trabajo (AAT); y, tercero, la copia de la constancia de inscripción de la
aludida empresa ante el Registro Nacional de Empresas y Entidades que realizan
Actividades de Intermediación Laboral (RNEEIL).
- A los terceros administrativos: el TCAE les requiere la presentación de las
copias de los asientos contables donde se demuestre los pagos efectuados al
postor Juxsi S.A.C. generados a raíz de los contratos mencionados.
186
Al pedido formulado, los terceros administrados contestan escuetamente

manifestando la autenticidad de los contratos sin acompañar las copias de los asientos
contables que puedan respaldar sus afirmaciones, argumentando en cuanto a lo segundo,
que dicha documentación constituye información propia e interna de cada una de ellas. A
contraparte, el postor alegando la vulneración de sus derechos constitucionales referidos
al debido proceso se opone a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo en materia de
contrataciones sosteniendo que lo pedido, esto es, los contratos laborales que acreditan
su experiencia empresarial en el procedimiento seguido en materia de contrataciones
estatales y del cual ha salido victorioso, corresponden a otro procedimiento administrativo
tramitado en la línea de la fiscalización posterior y que, amén de lo señalado, el pedido
de exhibición de la documentación contable suya viola flagrantemente los artículos 2,10
y 51 de la Constitución.
Ante la negativa tajante del postor adjudicatario, el TCAE precisa que la libertad
de contratar no un fundamento válido para negarse a lo requerido a efectos de un
mejor resolver. Para llegar a este punto y, por ende, conceder la buena pro al postor
impugnante y abrir expediente administrativo sancionador al postor Juxsi S.A.C. por la
supuesta presentación de documentos falsos o inexactos ante la entidad convocante, el
SAT, el Tribunal señala que la fiscalización posterior no resulta ser un procedimiento
administrativo por sí mismo sino, antes bien, una fase dentro de los procedimientos de
aprobación automática o de evaluación previa que tiene por finalidad la de verificar de
oficio la autenticidad de las declaraciones, documentos e informaciones proporcionadas
por los administrados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 32,1 de la LPAG, constituyendo
en esencia la consecuencia y la materialización del principio de privilegio de controles
posteriores (Resolución Nº 1310/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado), materializado a nivel principista en el catálogo determinado
en el artículo IV del Título Preliminar de la norma general del procedimiento peruano, en
concreto en su artículo IV,1.16 de la citada norma. Es así que en virtud de la fiscalización
posterior, cuya materialización es dada a partir del privilegio de controles posteriores,
la intervención sobre determinada información que posean los administrados no se
encuentra reservada para algunas entidades públicas tal cual alega el postor ganador
sosteniendo que esta se encuentra en poder del MTPE sino que, por el contrario, puede
ser ejercitada por el conjunto de los organismos que forman la Administración Pública
nacional (Resolución Nº 1310/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado), dentro del cual se encuentra sin lugar a dudas el Tribunal
Administrativo en materia de contrataciones y adquisiciones estatales en tanto órgano del
Consucode.
A esto debe añadirse el hecho por el cual el procedimiento de impugnación
materializado en el recurso de apelación formulado por el administrado-empresa Vigilancia
Universal S.A.C. comparte la naturaleza de los procedimientos de evaluación previa en
los que se aplica la fiscalización posterior en la medida que el asunto en discusión debe
ser previamente evaluado antes de adoptar la decisión definitiva.
En cuanto a los contratos de índole laboral con relevancia contractual estatal, esto
es al concurso público para la contratación de los servicios de seguridad privada, no es
187
prudencial acoger la negativa tajante más aún cuando, al alegar su calidad de información
reservada, se cae en la cuenta que ha sido el postor ganador quien ha exhibido los mismos
como parte de su propuesta técnica para efectos de la calificación de uno de los factores de
evaluación. Bajo lo señalado, ha sido el propio proponente quien los ha publicitado en el
concurso público convocado levantando, implícitamente, la reserva y la confidencialidad
de los mismos, permitiendo con ello que puedan plantearse cuestionamientos acerca de
su corrección o verosimilitud como ocurre en este caso. En todo caso, el requerimiento
de presentación de información adicional en modo alguno significa un atentado contra la
libertad de contratar del postor Juxsi S.A.C., como así lo alega pues la Administración,
en este punto, no persigue inmiscuirse en las relaciones patrimoniales o comerciales que
aquel oferente haya podido o pretenda entablar sino, única y exclusivamente, ejercer
actividad probatoria en la reclamación sometida a su conocimiento en la que, demás
está decirlo, es órgano decisorio y no tercero ajeno, con la finalidad de producir las
pruebas pertinentes y merituar las ya aportadas por las partes de modo que cuente con
los elementos de juicio que le permitan resolver sobre la veracidad de los documentos
presentados en su propuesta técnica para obtener puntaje en el factor de la experiencia
empresarial (Resolución Nº 1310/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado).
No hay pues violación del debido proceso, al conducirse la Administración Pública
conforme al respeto escrupuloso del principio de legalidad, sin que con ello haya
infringido en perjuicio del postor adjudicatario, el principio fundamental del debido
proceso, consagrado a nivel súper legal en el artículo 139,3 de la Constitución de 1993 y,
en base legal, en el artículo IV,1.2 del Título Preliminar de la LPAG.
Aún más, habiendo sido enviada información requerida a la Dirección General de
Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Munición y Explosivos de Uso Civil
(Dicscamec) en la sustanciación de otro expediente administrativo donde, justamente, se
tramitó reclamación donde se involucraba al postor Juxsi S.A.C. por la acreditación de la
experiencia supuestamente adquirida en virtud de los mismos contratos que son materia
de cuestionamiento en la presente causa; sin perjuicio de lo señalado, el postor Juxsi
S.A.C. ha reportado 14 clientes entre entidades públicas y empresas privadas sin que
los terceros administrados formen parte de dicha cartera; por tanto, puede deducirse que
resulta materialmente imposible que el postor ganador se haya encontrado en condiciones
para prestar el servicio de vigilancia a las citadas empresas dado que en las fechas de
ocurridas las prestaciones ejecutadas, estas se superponen.
En buena cuenta, la actitud de oposición y entorpecimiento de la actuación de medios
probatorios expuesta por el postor Juxsi S.A.C. a lo largo del presente procedimiento de
impugnación a través de maniobras y argumentos dilatorios, además de estar reñida con
la conducta procedimental que debe mantenerse por los administrados, contrariamente
a la alegación formulada respecto de una pretendida vulneración del debido proceso,
en el fondo constituye una muestra palpable del ejercicio abusivo de un derecho que
el ordenamiento jurídico, en su conjunto, tajantemente rechaza y proscribe (Resolución
Nº 1310/2007.TC-S4, 4ª Sala del Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado).
188
Artículo 2,11 Constitución de 1993: Derecho al secreto y a la inviolabilidad de

sus comunicaciones y documentos privados.
Artículo 50 Constitución de 1993: Jerarquía y publicidad de las normas.
Artículo 139,3 Constitución de 1993: Debido proceso y tutela jurisdiccional.
de legalidad.
del debido proceso.
Administrativo General: Principios del procedimiento administrativo. Privilegio
de controles posteriores.



especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores: Obligatoriedad
de la inscripción en el Registro de Empresas y Entidades que realizan Actividades
de Intermediación Laboral.

especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores: De la inscripción
en el Registro de Empresas y Entidades que realizan Actividades de Intermediación
Laboral.

especiales de servicios y de las cooperativas de trabajadores: De la constancia
de inscripción en el Registro de Empresas y Entidades que realizan Actividades de
Intermediación Laboral.
Artículo 17 Ley Nº 27626, Ley que regula la actividad de las empresas especiales
de servicios y de las cooperativas de trabajadores: Registro y aprobación de los
contratos.
Resolución Ministerial N° 262-2004-TR: Aprueba la Directiva General N° 005-

2004 MTPE/DVMPEMPE/DNPEFP, que regula el procedimiento para el Registro
de Empresas y Entidades que realizan Actividades de Intermediación Laboral.
189
Directiva Nacional Nº 003-2009-MTPE/3/11.2: Procedimiento para la Inscripción

en el Registro Nacional de Empresas y Entidades que realizan Actividades de
Intermediación Laboral - RENEEIL.
2.2. Ni el Comité Especial ni el funcionario que suscribe el contrato estatal una

vez obtenida la buena pro a los postores, se encuentran habilitados para,
invocando el principio de controles posteriores, realizar la fiscalización
posterior de la documentación aportada
El privilegio de controles posteriores es un punto necesario para materializar el
poderío de verificación de la verdad aportada por el administrado; ello, para corroborar
que lo aportado por los administrados corresponde a la realidad mostrada en el curso de
un procedimiento.
En materia contractual pública no solo los propios administrados sino, muchas
veces, las entidades convocantes se hacen un sinnúmero de interrogantes; entre ellas,
las destinadas a conocer si el Comité Especial Permanente o Especial tiene, entre sus
atribuciones, la posibilidad de verificar la documentación y declaraciones juradas
presentadas por los postores durante el desarrollo de un proceso de selección o si
detectado a través de verificación posterior que la información presentada por el postor no
resulta veraz, puede recaer responsabilidad en los miembros del citado Comité Especial
Permanente o, en todo caso, en el funcionario que suscribiera el contrato estatal. Esto
ha sido señalado al absolverse la consulta formulada en el marco de colaboración entre
entidades por el Ministerio del Interior (Mininter) al Consejo Superior de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado (Consucode) respecto de los temas ya señalados, guardando
importancia dicha consulta en cuanto al tema del privilegio de controles posteriores
y, en concreto, a su exteriorización a través de la técnica jurídico-administrativa de la
fiscalización posterior.
Previo a la absolución de la consulta formulada, el Consucode señala que la LPAG
reconoce expresamente la vigencia del principio de privilegio de controles posteriores,
a través de su regulación a través del artículo IV,1.16 del Título Preliminar (Opinión
Nº 002-2006/GTN, Consulta formulada a la Gerencia Técnico Normativa del Consejo
Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado por el Ministerio del Interior).
Sobre lo señalado, las Administraciones Públicas en los procedimientos que se desarrollan
bajo su competencia a efectos de verificar la veracidad del material aportado en el
procedimiento o de las declaraciones sostenidas por los administrados, deben privilegiar
las técnicas de control posterior en lugar de las técnicas de control preventivo (Opinión
Nº 002-2006/GTN, Consulta formulada a la Gerencia Técnico Normativa del Consejo
Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado por el Ministerio del Interior);
la Administración tiene el deber, en unión del principio de controles posteriores, de
comprobar la veracidad de los documentos presentados por los administrados y sancionar
su falta, una vez culminados los procedimientos que conduce y no antes (Opinión Nº
002-2006/GTN, Consulta formulada a la Gerencia Técnico Normativa del Consejo
Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado por el Ministerio del Interior).
190
Expresión del privilegio de controles posteriores como muestra principista de control

en el ámbito administrativo lo constituye, de primera línea, la fiscalización posterior cuya
expresión se ubica en el artículo 32 de la norma procedimental general ya que a través
de ella se entiende que en el desarrollo de un procedimiento de evaluación previa, la
entidad ante la cual se ha desarrollado dicho procedimiento queda obligada a verificar
la autenticidad de las declaraciones, documentación e información presentada mediante
el sistema de muestreo (Opinión Nº 002-2006/GTN, Consulta formulada a la Gerencia
Técnico Normativa del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
por el Ministerio del Interior). Por esto, cuando en el marco de un procedimiento especial
referido a contrataciones públicas, cuando son presentadas declaraciones juradas como
parte del contenido de las propuestas técnicas, en virtud de la fiscalización posterior en
cuanto expresión palpable del principio de controles posteriores, el área o dependencia
administrativa facultada, según el nivel y la competencia respectiva, procederá a comprobar
la veracidad y autenticidad de dicha documentación, en aplicación del citado sistema de
muestreo; en este caso y teniendo en cuenta la consulta formulada interinstitucionalmente,
las actividades de todo Comité Especial así como la del funcionario competente para la
suscripción del contrato, al encontrarse relacionadas con el desarrollo del proceso de
selección, no contienen las de realizar la fiscalización posterior de la documentación
presentada por los postores.
Será el entidad convocante, por lo señalado, la que una vez concluido el proceso
de selección deberá aplicar los procedimientos de fiscalización posterior sobre la
documentación presentada mediante el sistema de muestreo; y si, como resultado de
dichos procedimientos de fiscalización posterior, los órganos o funcionarios competentes
concluyen que el contendido de la declaración jurada presentada por determinado postor
es falso o inexacto, se deberán tomar las medidas administrativas, civiles o penales a que
hubiera lugar en contra del mencionado postor (Opinión Nº 002-2006/GTN, Consulta
formulada a la Gerencia Técnico Normativa del Consejo Superior de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado por el Ministerio del Interior).

Presunción de veracidad.

191


Contrataciones del Estado: Comité Especial Permanente.

Ley de Contrataciones del Estado): Del Comité Especial.

Contrataciones del Estado): Comité Especial. Competencia.
Artículo 5,4 Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento de la Ley

de Contrataciones del Estado: Funcionarios y órganos encargados de las
contrataciones. Comité Especial.


Contrataciones del Estado: Comité Especial. Designación.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Participación de expertos
independientes.

Contrataciones del Estado: Impedimentos para ser miembro del Comité Especial.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Competencias.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Quórum y acuerdos.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Intervención de los miembros
suplentes.

Contrataciones del Estado: Comité Especial. Responsabilidad, remoción e
irrenunciabilidad.
192

Ley de Contrataciones del Estado): Recursos Impugnativos.

Recursos Impugnativos.
Artículo 297 Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM, Reglamento de la Ley

de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (derogado por la Única
Ley de Contrataciones del Estado): Obligación de informar sobre presuntas
infracciones.

Contrataciones del Estado: Obligación de informar sobre presuntas infracciones.
2.3. El silencio administrativo positivo no puede generar de ninguna manera

algún efecto jurídico, una vez efectivizado el privilegio de controles poste-
riores, si la autorización de licencia de funcionamiento de local comercial
carece de la Inspección Técnica de Seguridad en Defensa Civil de Detalle
(ITSDC) a ser emitida por otra Administración competente, y no, por la
Municipalidad
Los silencios administrativos, es conocido, se revelan como una técnica de corte
jurídico-administrativo destinada a corregir, con diferentes efectos, la omisión en
el pronunciamiento exigido a los cuerpos públicos. El silencio en positivo, de corte
autorizante, en particular es uno de los puntos flacos de la Administración cuando fracasa
esta en su entera obligación de brindar atención a los pedidos formulados cuando el
ciudadano, en su faz de administrado, necesita contar con un pronunciamiento para el
desarrollo de sus actividades varias; así, en defecto de dicho pronunciamiento, no le
queda más al administrado que acogerse a la consecuencia de conceder permisión a lo
peticionado por mandato de la ley, consecuencia que la norma ha previsto en defecto de
la expresividad de los entes estatales: de nuevo, el silencio administrativo positivo. Sin
embargo, muy a pesar de describirse este escenario como general, habrán ocasiones en
que la figura del silencio positivo, al ir en contra de la propia Constitución, las propias
leyes –cualesquiera sea la fuente generadora– y normas reglamentarias no merece
tener la significación de acto administrativo autorizante; entraremos a hablar entonces
de un silencio contra legem, generador de nulidad de pleno derecho: Este silencio
administrativo, efectivizado el privilegio de controles posteriores, no puede generar
de ninguna manera algún efecto jurídico. Ingresa al punto, para corregir la producción
jurídica de efectos negativos, otra figura conexa con el control posterior, cual es la de
nulidad del acto a través de la acción oficiosa de la misma afectada, la Administración:
hablaremos entonces de la nulidad de oficio como medio procedimental para revertir los
efectos generados por silencio administrativo positivo.
193
El caso concreto con relación al tema señalado se aplica en que, habiendo un

administrado solicitado una licencia de funcionamiento definitiva para el funcionamiento
de una discoteca, al no recibir respuesta dentro de los plazos regulados al efecto, se
acogió a la técnica del silencio administrativo positivo teniendo por aprobado su pedido
a la Administración Comunal, la Municipalidad Provincial de Cañete (MPC). Generado
ya este, la Administración cayó en la cuenta que la generación silencial en faz positiva
solamente podía provocar una respuesta expresa estimatoria de lo peticionado, en
otras palabras, un acto confirmatorio del silencio positivo; pero tomando nota de que,
a pesar de otorgarse de manera extemporánea la autorización municipal de apertura y
funcionamiento al administrado, ello no impedía el ejercicio cabal de las facultades de la
Administración referidas a la fiscalización posterior como al poder de nulidad de oficio,
esto, por razones de zonificación y compatibilidad de usos y condiciones de seguridad
en Defensa Civil (Resolución de Alcaldía Nº 006-2010-AL-MPC, Municipalidad
Provincial de Cañete); exigencias ineludibles que deben acompañar en lo pertinente a la
autorización administrativa en tema de licencias de funcionamiento.
Señala la decisión municipal que, con la no réplica al pedido formulado, se ha
generado un acto de naturaleza ficta en virtud del silencio administrativo operado por
la no respuesta oportuna del pedido de licencia de funcionamiento del administrado; y,
por ende, debe tenerse que el administrado ha adquirido la citada licencia peticionada, no
siendo necesario tal la regulación pertinente de la norma de los silencios administrativos,
la Ley Nº 29060 (LSA), la expedición de acto alguno por parte de la Administración
para el ejercicio del derecho obtenido (Resolución de Alcaldía Nº 006-2010-AL-MPC,
Municipalidad Provincial de Cañete).
La MPC sostiene que la obtención del silencio en positivo y el hecho de otorgarse
una respuesta tardía con la citada autorización municipal, por demás innegablemente
confirmatoria del silencio positivo, no es óbice para que la Administración declare
la nulidad de oficio del acto generado en positivo; esto, en ejercicio de la facultad de
fiscalización posterior (Resolución de Alcaldía Nº 006-2010-AL-MPC, Municipalidad
Provincial de Cañete). Al efecto, esta institución como expresión del principio de
privilegio de controles posteriores se encuentra regulada doblemente: primero, en el
artículo 2, segundo párrafo, de la LSA, y, segundo: concordante con el señalado principio
regulado en el artículo IV,1.16 del Título Preliminar de la LPAG (Resolución de Alcaldía
Nº 006-2010-AL-MPC, Municipalidad Provincial de Cañete).
Es así que la Comuna en el marco de fiscalización posterior, procede a realizar una
inspección sobre el local del administrado, tras lo cual se advierte ciertas deficiencias
en cuanto a las condiciones de seguridad en defensa civil; notando la Administración,
una vez más, que de conformidad con normas en la materia, al local le corresponde una
inspección técnica de detalle por ser un centro de diversión, de la que carece al no haber
sido exigida al momento de la presentación de la solicitud.
Para seguir con el caos administrativo, el ente municipal advierte que no es el
competente para la expedición de la inspección técnica de detalle sino, otra Administración:
cual es el Instituto Nacional de Defensa Civil (Indeci), puesto que el local a ser materia de
inspección supera la afluencia mayor a 3000 personas. Bajo lo expuesto, se ha generado
194
un acto administrativo a través de silencio positivo pero con deficiencia de un requisito

esencial, de ello consiguientemente hablaremos de la generación de beneficios indebidos
al administrado, no resultando válido acudir a la figura del silencio en positivo como
justificación de la obtención de autorización administrativa. Así, la decisión confirmatoria
del silencio positivo se encuentra afecta de la nulidad prevista en el artículo 10,3 de la
LPAG al encerrar un vicio insubsanable, vicio patente en que la autorización implícita
–luego confirmada por acto expreso– no cumple con los requisitos, documentación o
trámites esenciales para su adquisición (Resolución de Alcaldía Nº 006-2010-AL-MPC,
Municipalidad Provincial de Cañete). Entonces, evaluando los alcances del vicio y,
por ende, de la nulidad la Administración determina la aplicación del artículo 13 de
la norma general procedimental; por esto, corresponde declarar la nulidad no solo del
acto generado por silencio sino, también, del acto expreso, patente en la autorización
municipal de apertura y funcionamiento.
Artículo 194 Constitución Política de 1993: Gobiernos Locales. Municipalidades

Provinciales y Distritales como órganos de gobierno local.
Artículo II Título Preliminar Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades:
Gobiernos Locales. Autonomía.
Causales de nulidad de acto o actuación administrativos. Nulidad de los actos
expresos o por silencio administrativo positivo cuando no se cumplen con los
requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición.
Alcances de la nulidad de acto o actuación administrativos. Nulidad de los actos y
de aquellos vinculados a él.
Artículo 2, primer párrafo, Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo:
Aprobación automática. Aprobación de las peticiones sujetas al silencio
administrativo positivo transcurrido los plazos legal o máximo.
Artículo 2, segundo párrafo, Ley Nº 29060, Ley del Silencio Administrativo:
Aprobación automática. No impedimento de fiscalización posterior, pese a
la generación de los silencios administrativos positivos, de los documentos,
declaraciones e información presentada por el administrado.
195

licencia de funcionamiento. Requisitos para solicitar la licencia de funcionamiento.
licencia de funcionamiento. Procedimientos para el otorgamiento de la licencia de
funcionamiento.
Artículo 1,5 Decreto Supremo Nº 066-2007-PCM, Reglamento de Inspecciones
Técnicas de Seguridad en Defensa Civil: Definiciones. Centro de diversión.
Artículo 10,6 Decreto Supremo Nº 066-2007-PCM, Reglamento de Inspecciones
Técnicas de Seguridad en Defensa Civil: De la Inspección Técnica de Seguridad
en Defensa Civil de Detalle. Centros de diversión con excepción de los pubs-
karaokes.
Artículo 14 Decreto Supremo Nº 066-2007-PCM, Reglamento de Inspecciones
Técnicas de Seguridad en Defensa Civil: Del Indeci. Competencia para ejecutar
las Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa Civil de Detalle.
196
18
CAPÍTULO
Nota conclusiva
Se ha podido demostrar que los principios establecidos en la

LPAG, entendida como norma del procedimiento administrativo
general, no son simples fórmulas vacías de contenido aplicativo ya
que el conjunto jurisprudencial emitido por un buen grueso de las más
importantes Administraciones Públicas acredita su valedera condición
de líneas base de toda decisión administrativa, esté ella enmarcada
en potestades discrecionales o regladas. En ese sentido su recepción
oportuna y detallada es coincidente con la finalidad de la ley de la
materia que, como lo proclama su texto, ha de establecer el régimen
jurídico aplicable como se ha precisado en su momento desde la
Constitución con la interpretación desde la supremacía constitucional
del principio de legalidad o juridicidad administrativa, esto para que
la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del
interés general, garantizando en dicha labor, los derechos e intereses
de los administrados y con sujeción al ordenamiento constitucional y
jurídico en general; esto es, estableciendo en la ley administrativa una
finalidad no solo objetiva propia del campo de aplicación de la sola
ley sino también subjetiva destinada a la prevalencia de los derechos
fundamentales de la persona y de los principios que con carácter
númerus clausus aseguran la protección en sede del procedimiento
administrativo de dichos derechos.
197
Índice general
Índice general
Capítulo 1
Principios generales del Derecho. Conexión
con los principios del procedimiento administrativo
I. Los Principios Generales del Derecho. Puntual y detallada referencia a los prin-
cipios del derecho administrativo recogidos en la LPAG.................................... 7
Capítulo 2
Principio de legalidad (juridicidad)
en sede administrativa
I. El principio de legalidad de la Administración Pública. El poder absoluto frente

a la construcción y afianzamiento de la categoría del ciudadano como contrape-
so al ejercicio abusivo y tiránico del poder regio................................................. 11
II. La volontè generale en la construcción de la ley y la génesis del principio de

Legalidad en la actuación de la Administración Pública como título habilitante
de su poder........................................................................................................... 12
III. El principio de legalidad (juridicidad) en la jurisprudencia administrativa......... 13
201
Capítulo 3
Los principios del debido
procedimiento administrativo
I. El debido proceso como parte de los principios de todo procedimiento adminis-

trativo general o especial...................................................................................... 21
II. El principio del debido procedimiento en la jurisprudencia administrativa........ 23
Capítulo 4
I. Principio de impulso de oficio. La afirmación conectiva, desde la LPAG, del

contenido esencial del derecho de petición a ser exigido a la Administración
Pública.................................................................................................................. 31
II. La puntual expresión del artículo 145 de la LPAG dedicado al impulso del pro-
cedimiento administrativo.................................................................................... 34
III. El impulso de oficio en la jurisprudencia administrativa..................................... 37
Capítulo 5
I. Principio de razonabilidad y de proporcionalidad. La relación entre los medios

empleados y los fines públicos a alcanzar y su valoración respecto de las potes-
tades regladas y discrecionales de la Administración Pública............................. 43
II. La razonabilidad y proporcionalidad en la jurisprudencia administrativa........... 45
Capítulo 6
I. El principio de imparcialidad. Desenvolvimiento desde el constitucional princi-

pio de igualdad ante la Ley.................................................................................. 53
II. El principio de imparcialidad en la jurisprudencia administrativa....................... 54
202
Índice general
Capítulo 7
I. El principio de informalismo como la interpretación en favor de los administra-

dos de las normas del procedimiento administrativo general o especial............. 65
II. El principio de informalismo en la jurisprudencia administrativa....................... 67
Capítulo 8
I. Principio de presunción de veracidad. Su conexión con el principio innominado

de la buena fe en el procedimiento....................................................................... 75
II. El principio de presunción de veracidad en la jurisprudencia administrativa...... 76
Capítulo 9
I. Principio de conducta procedimental. Valoración como herramienta ética a ser

utilizada por la Administración Pública como, de igual modo, por el adminis-
trado..................................................................................................................... 87
II. El principio de conducta procedimental en la jurisprudencia administrativa...... 88
Capítulo 10
I. Principio de celeridad. Interrelación con el derecho a obtener una decisión pú-

blica en un plazo razonable, exigencia que depende no solo de la Administra-
ción Pública sino también del mismo administrado y su conexión patentizada
con la técnica de los silencios administrativos..................................................... 101
II. El principio de celeridad en la jurisprudencia administrativa.............................. 108
203
Capítulo 11
I. Principio de eficacia. La atenuación de la exigencia rígida de formalidades en

el procedimiento administrativo........................................................................... 119
II. El principio de eficacia en la jurisprudencia administrativa................................ 123
Capítulo 12
I. Principio de verdad material. La comprobación de los hechos que sirven de

sustento a las decisiones de la Administración Pública....................................... 129
II. El principio de verdad material en la jurisprudencia administrativa.................... 130
Capítulo 13
I. Principio de participación. El basamento constitucional en los derechos a la

participación en la vida de la Nación y de acceso a la información pública........ 141
II. El principio de participación en la jurisprudencia administrativa........................ 144
Capítulo 14
I. Principio de simplicidad. Los Textos Únicos de Procedimientos Administrati-

vos (TUPA) como garantía para asegurar una respuesta pública en el reino de lo
administrativo....................................................................................................... 151
II. El principio de simplicidad en la jurisprudencia administrativa.......................... 157
204
Índice general
Capítulo 15
I. Principio de uniformidad. A trámites similares, requisitos similares como regla

y la diferenciación basada en criterios objetivos como excepción...................... 165
II. El principio de uniformidad en la jurisprudencia administrativa......................... 166
Capítulo 16
I. Principio de predictibilidad. Su papel como técnica jurídico-administrativa de-

rivada, medularmente, de los principios de seguridad jurídica y de interdicción
de la arbitrariedad................................................................................................. 171
II. El principio de predictibilidad en la jurisprudencia administrativa..................... 174
Capítulo 17
I. La técnica del privilegio de controles posteriores como tamiz de comprobación

de lo afirmado o, en general, sostenido por el administrado................................ 183
II. El principio de controles posteriores en la jurisprudencia administrativa........... 186
Capítulo 18
Nota conclusiva........................................................................................................... 197
Índice general.............................................................................................................. 201
205

Jurisprudencia Administrativa de Carácter Constitucional PDF

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3

Luis Alberto HUAMÁN ORDÓÑEZ

AV. ANGAMOS OESTE 526 - MIRAFLORES

© Luis Alberto Huamán Ordóñez

HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA

Gaceta Jurídica S.A.

El procedimiento administrativo, entendido como el conjunto armonioso

No obra duda alguna en afirmar que los principios, por su dinamicidad,

Así, estos llegan a constituirse en el baremo invocado por el ciudadano ante

Finalmente, toca sostener que la recopilación jurisprudencial ofrecida corre

I. Los Principios Generales del Derecho. Puntual y de-

también los propios de la pertenencia a un grupo social, idea desarrollada en el contexto

debido procedimiento, razonabilidad, predictibilidad, entre otros, invocados para regir

I. El principio de legalidad de la Administración Pú-

II. La volontè generale en la construcción de la ley y la génesis del

de la ciudad, no era un obstáculo para el francés promedio y luego para el europeo

III. El principio de legalidad (juridicidad) en la jurisprudencia admi-

3.1. La legalidad, en cuanto principio del procedimiento administrativo, exige

4 En la actualidad bajo el nombre de OSINERGIM: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.

Artículo 2,2 Constitución Política de 1993: Derechos fundamentales de la

Artículo 60, tercer párrafo, Constitución Política de 1993: Principio de

5 Se trata de las Resoluciones de Consejo Directivo OSINERG Nº 071-2004-OS/CD y OSINERG N° 072-2004-

Artículo 70 Constitución Política de 1993: Derecho de propiedad. Inviolabilidad,

3.2. El principio de legalidad se constituye en una medida de valoración de la

derechos del administrado y su interrelación innegable con el principio de legalidad de

encontraba justificada, si era proporcional a los fines previstos y si no generaba

Artículo 192,4 Constitución Política de 1993: Fines y atribuciones de los

Artículo 10,5 Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (derogada por

Artículo 73, 2,2.2. Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades:

Artículo 69,1 Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (derogada

Artículo 9,18 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Concejo

Artículo 33 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Gestión

Artículo 81, 1,1.4. Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades:

Artículo 81, 1,1.7. Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades:

Otorgamiento de autorizaciones y concesiones para la prestación del servicio

Artículo 36,1 Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (derogada por

Artículo 81, 2,2.1. Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Competen-

Artículo 109 Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Municipalidades (derogada por la

Artículo 39 Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades: Normas

3.3. La legalidad administrativa trae consigo, como consecuencia de la habilita-

7 En esta resolución, Osinergmin dota a la motivación de la condición de principio de procedimiento; esto es

de la administración de modo concreto y específico, determinándose de esta forma la

Artículo 219 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artículo 220 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artículo 221 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artículo 8 Decreto Supremo N° 054-2001-PCM, Aprueban el Reglamento

I. El debido proceso como parte de los principios de

8 Artículo 139,3 Constitución 1993: “Son principios y derechos de la función jurisdic-

TC9, STC Nº 8605-2005-AA/TC10, STC Nº 05085-2006-PA/TC11 por citarse las más

sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados13, resultan de innegable

II. El principio del debido procedimiento en la jurisprudencia admi-

2.1. En un procedimiento administrativo disciplinario se debe cuestionar las de-

13 Artículo 29 LPAG.-Definición de procedimiento administrativo: “Se entiende por procedimiento adminis-

lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión (Resolución del Consejo del

Artículo 9 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artículo 11,1 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artículo 16 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artículo 201,1 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo

Artículo 218 e) Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:

Artículo 147 Decreto Legislativo Nº 1049, Decreto Legislativo del Notariado:

Artículo 148 Decreto Legislativo Nº 1049, Decreto Legislativo del Notariado:

Artículo 407 Código Procesal Civil: Aclaración y corrección de resoluciones

15 En la actualidad bajo el nombre de Osinergim: Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería.