Libro - Derecho Constitucional 1

Benito Paredes Bedregal
DERECHO
CONSTITUCIONAL 1
Arequipa – Perú
2023
Derecho Constitucional 1
Primera Edición: Enero 2023
 Emmel Benito Paredes Bedregal

 Editorial Luminis Legal
Diagramación: Yemira Yaseny Ojeda Salluca
Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede

reproducirse o transferirse por ningún procedimiento electrónico ni mecánico,
incluyendo fotocopia, grabación magnética o cualquier almacenamiento de
información y sistema de recuperación, sin permiso expreso del editor y del
autor.
Impreso en Arequipa – Perú 2023
Printed in Arequipa – Perú

ÍNDICE
PRESENTACIÓN ................................................................................................ 3
I. LA CONSTITUCIÓN: CONCEPTO. LA CONSTITUCIÓN DENTRO DEL SISTEMA
JURÍDICO. ESTRUCTURA DEL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL. ................... 6
1.1. CONCEPTO ................................................................................................. 6
1.2. LA CONSTITUCIÓN DENTRO DEL SISTEMA JURÍDICO. ESTRUCTURA DEL
ORDENA- MIENTO CONSTITUCIONAL .............................................................. 31
II. EL PODER POLÍTICO. LA REGULACIÓN DEL PODER POLÍTICO EN LA
CONSTITUCIÓN PERUANA VIGENTE .............................................................. 102
2.1. GENERALIDADES .................................................................................... 102
2.2. LA REGULACIÓN DEL PODER POLÍTICO EN LA CONSTITUCIÓN PERUANA
VIGENTE ....................................................................................................... 119
III. EL PODER LEGISLATIVO. ÓRGANOS DEL PODER LEGISLATIVO.
ATRIBUCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA. EL CONGRESO Y OTROS
ÓRGANOS QUE EJERZAN FUNCIÓN LEGISLATIVA. ......................................... 131
3.1. ÓRGANOS DEL PODER LEGISLATIVO ....................................................... 131
3.2. ATRIBUCIONES DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA, SEGÚN LA
CONSTITUCIÓN ............................................................................................. 145
3.3. EL CONGRESO Y OTROS ÓRGANOS QUE EJERCEN FUNCIÓN LEGISLATIVA 150
IV. EL PODER EJECUTIVO. COMPOSICIÓN. ESTRUCTURA. ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA......................................................................................... 171
4.1. COMPOSICIÓN, ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA ......... 171
DERECHO CONSTITUCIONAL 2
V. EL PODER JUDICIAL. PRINCIPIOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DE LA

FUNCIÓN JURISDICCIONAL. INDEPENDENCIA, AUTONOMÍA Y CONTROL DEL
PODER JUDICIAL ........................................................................................... 191
5.1. PRINCIPIOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DE LA FUNCIÓN
JURISDICCIONAL ........................................................................................... 192
5.2. INDEPENDENCIA, AUTONOMÍA Y CONTROL DEL PODER JUDICIAL ........... 197
VI. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. ATRIBUCIONES Y ORGANIZACIÓN ........ 212
6.1. ATRIBUCIONES Y ORGANIZACIÓN ........................................................... 212
VII. INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL ...................................................... 220
7.1. LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA .......................................... 220
7.2.PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL ....................................... 224

PRESENTACIÓN
El paso del Estado legal de derecho al Estado constitucional de

derecho, ha producido un cambio de paradigma en el
constitucionalismo contemporáneo que se traduce en tres
hechos esenciales. El primero es que la Constitución ya no es
una mera norma política, sino también una norma jurídica; el
segundo hecho, supone que los derechos fundamentales se han
convertido en el principal límite al poder; y, el tercero, en la
tesis de que un Estado no puede ser reputado como democrático
y constitucional de Derecho si en él, no hay cabida para la
jurisdicción constitucional.
Para el análisis de los hechos esenciales señalados, que

constituyen los ejes temáticos de este curso de Derecho
Constitucional, el presente texto universitario ha sido
estructurado y recurre a una temática orgánica, y en una
adecuada selección de sentencias actualizadas del Tribunal
Constitucional sobre el particular, para alcanzar las
competencias esperadas en el curso.
Así, en el primer número, este texto examina el carácter

normativo y político de la Constitución, así como la teoría
3
constitucional, sus fuentes y al finalizar, su peculiar forma de

interpretación.
También, analiza los principios de organización del estado

constitucional, y en particular del denominado principio de
separación o división de poderes, así como el rol que tienen los
llamados poderes del Estado y los órganos constitucionales
autónomos, al igual que las demás instituciones y categorías
políticas en nuestro sistema constitucional, teniendo en cuenta
que el constitucionalismo se basa en derechos fundamentales
que son valores materiales, donde las decisiones y acciones
tendientes a lesionarlos quedan fuera de juego.
Luego, el texto universitario, en su segundo número, establece

cuál es el concepto y fundamento de los derechos
fundamentales que recoge el constitucionalismo, por lo que,
partiendo de la teoría de los derechos fundamentales, identifica
los rasgos que definen su carácter de normas de derecho
iusfundamental, para hallar el contenido esencial o
constitucionalmente protegido de los derechos en cuestión; y,
da a conocer los mecanismos para resolver controversias entre
derechos fundamentales y/o principios constitucionales, con
especial estudio de la ley de la ponderación como método
estructural de razonamiento para resolver conflictos entre
4
derechos fundamentales y/o principios constitucionales, que

sustentan pretensiones, desarrollando el principio
constitucional de proporcionalidad en sus diferentes
aplicaciones para zanjar controversias constitucionales.
Finalmente, el texto, analiza la importancia que suscita la

presencia de la jurisdicción constitucional en un Estado
constitucional y democrático de Derecho, identificando los
mecanismos que conllevan a resolver dicha controversia. En
suma, los textos abarcan los principales y necesarios contenidos
de la materia constitucional, pues, tiene como inquietud facilitar
los elementos esenciales y operativos del Derecho
Constitucional, priorizando los más relevantes y sobre todo lo
relacionado con la tutela de los derechos fundamentales, para
una mejor comprensión y utilidad práctica, a fin de contar con
las herramientas necesarias para resolver las controversias
constitucionales.
5
LA CONSTITUCIÓN:
Concepto. La Constitución
1 dentro del Sistema Jurídico.
Estructura del ordenamiento
constitucional.
1.1. CONCEPTO
A. INTRODUCCIÓN
Es un cuerpo de normas jurídicas fundamentales que
contienen los derechos esenciales de las personas y que
determinan la organización del Estado y constituye la base
del ordenamiento jurídico de un país. Somos de la opinión
que en ella se expresan valores y principios del orden
jurídico y social, siendo la estructura esencial de ese orden
y convirtiéndose en la base misma, en el punto de partida
de apoyo del resto del ordenamiento jurídico.
6
Aceptamos la tesis de quienes sostienen que el poder

político es el Poder del Estado en cuanto, que obedece a la
realidad, pero consideramos que es una verdad parcial,
porque el poder es ejercido por individuos y grupos que
están fuera del Estado-aparato, que no son gobernantes. Se
trata, pues de un poder extraestatal y extra gubernamental
que está ejercido por los llamados grupos de poder. Para
medir esta forma de poder político extraestatal y extra
gubernamental, es necesario tener en consideración dos
factores, a saber:
A. Que, una decisión política proveniente de estos

grupos modifique la conducta de los gobernantes,
de quienes toman decisiones desde el Estado-
aparato.
B. Que, esta decisión política no sólo modifique la
decisión política de quienes gobiernan, sino
también de los gobernados o una parte de ellos.
Según Vladimiro NARANJO MESA: “el origen del

Derecho Constitucional como disciplina jurídica
autónoma, tanto como la denominación Derecho
7
Constitucional, coincide, pues, con la adopción de las

primeras constituciones escritas en el mundo Occidental.
A finales del siglo XVIII fueron creadas en el norte de
Italia las primeras cátedras de la materia, bajo el rótulo de
dirittocostituzionale. En 1797 se estableció una en Ferrara,
y a continuación otras en Pavia y Bolonia, que no
sobrevivieron más de dos años. Uno de los primeros
autores que escribió sobre la materia, fue el profesor
GIUSEPPE COMPAGNONI DI LUZZO, de la
Universidad de Ferrara, con su obra
Elementididirittocostituzionale democrático (1797). Poco
después la Constitución de Cádiz de 1812, promovió la
creación de las primeras cátedras españolas de Derecho
Constitucional en 1813 y 1814. Pero mucho antes, en
1758, el jurista inglés WILLIAM BLACKSTONE había
inaugurado en la Universidad de Oxford una cátedra sobre
la Constitución y leyes de Inglaterra y publicado, luego, en
1765, su obra Comentaries onthelaws of Englad”1.
1
NARANJO MESA, Vladimiro. - “Teoría Constitucional e
Instituciones Políticas”. En: “Derecho Constitucional. Selección
de Lecturas”. Francisco Carruitero Lecca y Hugo Soza Mesta.
(Compiladores) p. 107.
8
Gracias a la Teoría Pura del Derecho de Hans Kelsen, la

Constitución depurada de su contenido político, es la
norma que da validez, sustento, y que preside el conjunto
de normas un ordenamiento jurídico cerrado, con cierta
apertura al derecho internacional, y sin fisuras 2. Esta es
una concepción netamente jurídica.
Mientras que CARL FRIEDRICH3 señala que “la

Constitución es, un medio para limitar el poder de los
gobernantes que asegura una esfera de derechos y
libertades a los ciudadanos”. Aquí como podemos
observar trata de la finalidad de una Constitución y se trata
de una definición política más que jurídica.
B. PARTES DE LA CONSTITUCIÓN
Toda Constitución presenta dos partes mínimas, o

tradicionalmente se le considera dos:
2
HAKANSSON NIETO, Carlos. - “La Constitución como Pacto”.
Universidad de Piura. Vol. 3-2002. p.14
3
Véase FRIEDRICH, Carl. - “Gobierno Constitucional y
Democracia”, Volumen I, Instituto de Estudios Políticos. Madrid,
1975, pp. 68-69.
9
B.1. PARTE DOGMÁTICA.

Conformada por los derechos fundamentales de las
personas, constituye la parte invariable de toda
Constitución. En todo cambio constitucional hay que
respetar los derechos existentes, pero se pueden agregar
nuevos, los que pasan a formar parte de ese dogma que
hace del hombre destino de todos los esfuerzos.
B.2. PARTE ORGÁNICA.

Conformada por la estructura del Estado, generalmente
varía de Constitución en Constitución y plantea
regulaciones en las siguientes áreas:
 Forma de Estado (unitario, federal)

 Forma de gobierno (monarquía, república, régimen
presidencial, parlamentario, etc.).
 Facultad y atribuciones de los órganos del poder;
relaciones, controles, etc. (Ejecutivo, Legislativo,
Judicial y organismos constitucionalmente
autónomos).
10
Ya sea en su parte orgánica o en su parte dogmática, las

normas constitucionales pueden ser divididas en:
a) Normas operativas. -Son aquellas que funcionan per
se; se bastan así mismas, son auto-aplicativas. Se trata
de preceptos autos suficientes y directamente
aplicables; por ende, no requieren ni exigen normas
reglamentarias para alcanzar eficacia, tal el caso de los
derechos de libertad, igualdad, asociación, etc.
b) Normas programáticas. -Son aquellas que se
encuentran “atadas” para alcanzar eficacia, a la
existencia futura de determinados niveles de desarrollo
socio económico, así como a una legislación
reglamentaria. Tal el caso de muchos derechos de
carácter social (vivienda, seguridad, social, etc.).
c) Normas declarativas. -Son formulaciones solemnes
que proclaman los principios fundamentales y que se
asienta el orden estatal. Están concebidas como pautas
rectoras, como programas de acción de todo régimen
político, como arquetipos ejemplares y normativos de
un buen gobierno. Se hallan inmersas en los derechos
sociales, económicos y culturales.
11
Sin embargo, también puede presentar cuatro partes

complementarias:
C. PREÁMBULO.
Es aquella fórmula solemne de introducción, que enuncia

compendiosamente quien hace la Constitución y a qué
fines se encamina, y sirve para exponer la tendencia y
espíritu del texto al que precede. La Real Academia dice
que es: “aquello que se dice antes de dar principio a lo que
se trata de narrar”. Desde el punto de vista del Derecho
Constitucional, el preámbulo abre la Constitución,
señalando los propósitos que animaron a los
constituyentes, para dar la carta.
Siguiendo a JAVIER TAJADURA TEJADA, el
preámbulo, puede ser definido como “el texto
introductorio que precede al articulado de un documento
normativo y, presentándolo, expone las razones por las
cuales el autor de la norma interviene como tal, así como
los objetivos de su actuación; configurándose, como la
expresión de la continuidad de todo el orden jurídico al
conectar el pasado, que comprende la situación que dio
12
origen a la norma, con el futuro, que encierra la finalidad

que se persigue. Lo que el legislador aspira alcanzar”4.
NICOLÁS PÉREZ SERRANO5 lo conceptualiza como

“aquella fórmula solemne de introducción, que enuncia
compendiosamente quien hace la Constitución y a qué
fines se encamina, y sirve para exponer la tendencia y
espíritu del texto al que precede”.
JORGE DE ESTEBAN6 sostiene que el preámbulo

contiene dos tipos de enunciados, a saber:
“-Los enunciados de carácter explicativos de cara

al pasado; y que justifican la legitimidad del nuevo
orden constitucional en contraposición al que
existía anteriormente.
4
TAJADURA TEJADA, Javier. - “El Preámbulo Constitucional”.
Editorial Comares, Granada, 1997, pp. 17-18.
5
PÉREZ SERRANO, Nicolás. - “Tratado de Derecho Político”.
Madrid: Civitas, 1984.
6
DE ESTEBAN, Jorge. - “Tratado de Derecho Constitucional
1”. Madrid: Universidad Complutense, 2001.
13
-Los enunciados de carácter declarativo de cara al

futuro; y en donde se exponen los objetivos que el
nuevo orden constitucional se propone alcanzar”.
El vocablo preámbulo deriva de la palabra latina

praembulus, que significa que va adelante. En su sentido
lato tiene dos acepciones: en la primera, relacionada con
la idea de introducción o aquello que es necesario decir
antes de entrar al tema propiamente dicho, es sinónimo de
proemio, exordio, principio, introducción, prólogo,
prefacio o introito; en la segunda, relacionada con la idea
de rodeo o digresión antes de entrar en materia, es
sinónimo de circunloquio, contorneo, rodeo o vuelta7.
El preámbulo opera como una fórmula colocada, a manera

de introducción, en el encabezamiento de una norma
jurídica, que resumen las grandes directrices que inspiran
7
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. - “Diccionario de la Lengua
Española”. Vigésima Primera Edición. Tomo II. Editorial Aspasa
Calpe S.A. Madrid, 1996, p. 1652.
14
su aprobación y debe servir de pauta o guía a gobernantes

y gobernados en la vida del Estado8.
BLUME FORTINI9 nos señala que “el preámbulo

constituye una suerte de fuente para la interpretación de la
norma que precede, toda vez que resumiendo la voluntad
del legislador en cuanto a su razón de ser, su contenido y
sus alcances, se yergue en un instrumento de auxilio para
el intérprete que esté en la búsqueda del auténtico sentido
de uno o más de sus preceptos; sobre todo si presentan una
redacción que trae a duda, es oscura o admite varios
enfoques”.
El preámbulo establece la decisión política de darse una

Constitución dentro del marco histórico que se enraíza en
8
NARANJO MESA, Vladimiro. - “Teoría Constitucional e
Instituciones Políticas”. Séptima Edición. Editorial Themis S.A.
SANTA FE de Bogotá, 1997, p. 338.
9
BLUME FORTINI, Ernesto. - “El preámbulo de la
Constitución”. En: Revista Bibliotecal Año 1 Nº 2. Diciembre
2000. Lima- Perú. Segunda Edición. Gráfica Horizonte S.A.
pp.181-182.
15
el pasado, se afianza en el presente y se proyecta hacia el

futuro, promoviendo un sentimiento Constitucional 10.
En la Sentencia 150/1990 del 4 de octubre de 1990, el

Tribunal Constitucional español ha referido, en general,
que los preámbulos y en las exposiciones de motivos no
tienen valor normativo.
En cambio, la Corte Constitucional colombiana en su

Sentencia C-479/92 del 6 de agosto de 1992 ha reconocido
el carácter obligacional del preámbulo constitucional por
considerarla también parte integrante del articulado de la
Constitución.
D. LA FÓRMULA DE REVISIÓN.
Hace referencia al iter procedimental a seguirse para

conseguir la actualización de la Constitución, es decir, fija
10
ORTECHO VILLENA, Víctor Julio. - “Los principios
fundamentales en la Constitución”. En: “Derecho
Constitucional. Selección de Lecturas”. CARRUITERO LECCA,
Francisco y SOZA MESTA, Hugo. (Compiladores) p. 468.
16
la ruta a seguir para promover las reformas o enmiendas

que permitan conciliar el texto constitucional con la
siempre dinámica realidad política.
E. LA PARTE DEL APÉNDICE.
Es aquello que se añade de manera accesoria o

dependiente. Esta parte está conformada por cláusulas
complementarias, reglas interpretativas, derogación
expresa de normas infra constitucionales, disposiciones
finales y/o transitorias11, fecha de entrada en vigencia y
hasta la ratificación de los tratados internacionales.
QUISPE CORREA12, lo define como aquellas

disposiciones que, por la realidad específica de un país, o
11
Conjunto de normas que tienen como función atemperar la
nueva Constitución con el ordenamiento jurídico
preconstitucional; es decir sirve como puente que une la
situación que se recusa y se supera con una realidad que se
inaugura. Cuando se deroga un texto legal por otro, pueden
aparecer dificultades en su aplicación, porque el nuevo texto
estaría afectando situaciones anteriores que mantienen
vigencia, pero que deben extinguirse en un momento dado, o
adecuarse paulatinamente al nuevo contexto.
12
QUISPE CORREA, Alfredo. - “Derecho Constitucional e
Instituciones Políticas”. p. 102.
17
por la evolución que se aprecia en el mundo, requieren ser

introducidas en la carta, pero no tienen un lugar que los
albergue.
F. PARTE TRANSITORIA.
Viene a ser como puente que une la situación que se recusa

y se supera con una realidad que se inaugura. Cuando se
deroga un texto legal por otro, pueden aparecer
dificultades en su aplicación, porque el nuevo texto estaría
afectando situaciones anteriores que mantienen vigencia,
pero que deben extinguirse en un momento dado, o
adecuarse paulatinamente al nuevo contexto. Los derechos
adquiridos constituyen un ejemplo; otro, el
reconocimiento de dudas que nacen por aplicación de la
nueva carta; o la elección inicial del congreso, que sigue
luego de aprobada la carta; etc13.
El Tribunal Constitucional peruano, ha señalado:
13
QUISPE CORREA, Alfredo. - Obra citada. p. 102.
18
Preámbulo. Fuerza normativa
“La Constitución, (…) no es solo “una norma, sino, en

realidad un “ordenamiento”, que está integrado por el
Preámbulo, sus disposiciones con numeración romana y
arábica, así como por la declaración sobre la Antártida que
ella contiene. Toda ella comprende e integra el documento
escrito denominado “Constitución Política de la República
del Perú” y, desde luego, toda ella posee fuerza normativa,
aunque el grado de aplicabilidad de cada uno de sus
dispositivos difiera según el modo cómo estén
estructurados”.
STC Nº 0005-2003-AI. FJ 21.
Preámbulo. Invocación a Dios y a las generaciones

pasadas
“La Constitución (…) al reconocer que la defensa de la

persona humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado, capta al ser humano
no solo como ser “racional”, sino también aprehende la
conditio humana desde el lado emocional o “irracional”.
19
Lo cual se refleja claramente cuando se invoca a Dios o se

evoca el sacrificio de las generaciones anteriores en el
Preámbulo de nuestra Constitución; o cuando se refiere a
los símbolos patrios (artículo 49º) (…), a la bandera
(artículo 49º, segundo párrafo), o al idioma (artículo 2º,
inciso 2; 2, inciso 19; 48)”.
STC Nº 0042-2004-AI, FJ 2.
Preámbulo. Noción de patria
“La idea de patria tiene connotaciones cívico-sociológicas.

Ellas implican una suerte de amor al suelo, donde uno ha
nacido, a un pasado común y sus tradiciones. En ese
sentido, dicha noción no se agota en el sentimiento de
afecto al lugar que nos cobija, sino que trasciende hacia
los hombres que la “nutrieron” con su ejemplo y conducta.
Surge como consecuencia de las experiencias de los años
formativos en la niñez y la juventud, y por la adhesión
elemental al medio en donde nuestros antepasados
forjaron nuestro presente y las nuevas generaciones
construyeron el futuro. (…) La patria se traduce en el culto
a los mártires y héroes defensores del suelo y su decisión,
20
así como en la exaltación y veneración cívica de las

tradiciones forjadas en la interacción social. En suma
expresa la comunión de afectos de los miembros de una
nación que se reconoce y valora a sí misma con afecto,
amor y ardor cívico”.
STC Nº 0042-2004-AI FJ 36.
G. PARTE COMPLEMENTARIA.
Según Alfredo QUISPE14 son aquellas disposiciones que

por la realidad específica de un país, o por la evolución
que se aprecia en el mundo, requieren ser introducidas en
la carta pero no tienen un lugar que los albergue. Pone
como ejemplo el caso de las Comunidades Campesinas y
Nativas, son recogidas al final de la carta peruana.
Según ÁLVAREZ MIRANDA15, la Constitución aparte

de limitar el poder estatal, organiza un gobierno para
14
QUISPE CORREA, Alfredo. - Obra citada. p.102.
15
ALVAREZ MIRANDA, Ernesto Julio. - “¿Qué es la
Constitución?”. En: Revista Estudios Privados. Año III Nº 3. p.
8.
21
permitirle desarrollar una acción política eficaz y concluye

que la Constitución debe contener los siguientes
mecanismos:
 Un mecanismo que impida la concentración de

poder y obligue a la coordinación de los
principales órganos del Estado.
 Una descripción suficiente de los límites
constitucionales a la acción política de los
principales órganos del Estado.
 La descripción de los derechos y libertades
fundamentales, en lista abierta.
 Un mecanismo eficaz de defensa de los derechos y
libertades de los ciudadanos.
 Un mecanismo destinado al Control de la
Constitucionalidad, y
 Un mecanismo para la reforma de la Constitución.
LA CONSTITUCION SEGÚN EL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL PERUANO
22
La Constitución como fuente de fuentes
“La constitución es la norma de normas que disciplina los

procesos de producción del resto de las normas y, por
tanto, la producción misma del orden normativo estatal.
El reconocimiento de la Constitución como norma jurídica
vinculante y directamente aplicable constituye la premisa
básica para que se erija como fuente de Derecho y como
fuente de fuentes”.
STC Nº 00047-2004-AI/TC fj 9.
La Constitución como norma jerárquicamente

superior
“El carácter normativo que la Constitución ostenta no solo

significa que las disposiciones en ella contenidas no sean
infringidas o desconocidas por las autoridades,
funcionarios o personas (que no se atente contra lo
constitucionalmente prohibido), sino que aquellas
obligaciones que ella señala, entre las que puede
encontrarse la de desarrollar normativamente determinado
precepto constitucional, sean cumplidas de modo efectivo
23
y adecuado (que se cumpla con lo constitucionalmente

ordenado). Sólo de esta manera puede garantizarse la
plena y completa realización del proyecto constitucional
que una comunidad política ha abrigado a través de su
Norma Fundamental”.
STC N° 054427-2009-PC/TC FJ 12.
“Afirmar que existe alguna entidad estatal cuya validez

constitucional no puede ser objeto de control
constitucional, supone sostener, con el mismo énfasis, que
en tales ámbitos la Constitución ha perdido su condición
de norma jurídica, para volver a ser una mera carta política
referencial, incapaz de vincular al poder. (…).
(…) La judicialización de la Constitución o, para ser más

exactos, al de todo acto que a ella contravenga, es la
máxima garantía de que su exigibilidad (…) no está sujeta
a los pareceres de intereses particulares; por el contrario,
todo interés individual o colectivo, para ser
constitucionalmente válido, debe manifestarse de
conformidad con cada una de las reglas y principios,
24
formales y sustantivos, previstos en la Carta

Fundamental”.
STC Nº 5854-2005-PA/TC ff.jj 7 y 8.
La supremacía de la Constitución
“La constitución contiene un conjunto de normas

supremas porque estas irradian y esparcen los principios,
valores y contenidos a todas las demás pautas jurídicas
restantes. En esa perspectiva el principio de jerarquía
deviene en el canon estructurado del ordenamiento estatal.
El principio de jerarquía implica el sometimiento de los

poderes públicos a la Constitución y al resto de normas
jurídicas. Consecuentemente, como bien afirma
REQUENA LÓPEZ, es la imposición de un modo de
organizar las normas vigentes en un Estado, consistente en
hacer depender la validez de unas sobre otras. Así, una
norma es jerárquicamente superior a otra cuando la validez
de esta depende de aquella. (…).
25
En ese sentido, el artículo 51º de la Constitución afirma

los principios de supremacía constitucional que supone
una normatividad supra –la Constitución- encargada de
consignar la regulación normativa básica de la cual emana
la validez de todo el ordenamiento legal de la sociedad
política. (…).
La Constitución es una especie de super ley, de norma

normarum, que ocupa el vértice de la pirámide
normativa”.
STC N° 0047-2004-AI/TC, FJ 55.
LA CONSTITUCIÓN COMO ORDEN MARCO
“Las diferentes disposiciones constitucionales pueden

prever un contenido normativo “constitucionalmente
necesario” (lo que está ordenado por la Constitución y no
se puede dejar de hacer, respetar o acatar),
“constitucionalmente imposible” (lo que está delegado por
la Constitución por ejemplo al legislador porque no está
ordenado ni está prohibido)”.
STC Exp. Nº 00013-2010-PI/TC FJ 2.
26
“En este esquema metodológico, puede establecerse que el

control de la acción positiva del legislador está en directa
relación con lo que es “constitucionalmente imposible”.
Cuando la actividad del legislador a través de la ley
incursiona dentro de este ámbito, la actuación del tribunal
se orienta a eliminar dicha intromisión prohibida por la
Constitución. En cambio, el control de las omisiones al
legislador se ubicaría en lo que es constitucionalmente
necesario y no obstante no ha sido atendido por el
legislador. Finalmente, aquello que es solo
“constitucionalmente posible”, se ubica en terreno propio
del legislador y por tanto puede ser atendido en la forma
en que lo crea conveniente e incluso en el tiempo que lo
juzgue necesario. De este modo, la acción del Tribunal
Constitucional se legitima, tanto para el control de lo que
está constitucionalmente prohibido, así como para exigir
aquellos que resulta “constitucionalmente necesario”.
STC Nº 00006-2008-PI/TC FJ 39.
“El rol del legislador u otra autoridad estatal en el

desarrollo normativo de la Constitución no es una mera
27
labor de órgano ejecutor de los mandatos dispuestos por la

norma Fundamental; le cabe pues al órgano normativo un
margen amplio de configuración de las disposiciones
constitucionales, con los límites que la Constitución
impone, e incluso una cierta discrecionalidad en el
momento en el cual realizar la labor de desarrollo
normativo; sin embargo, este Tribunal también asume que
dicho desarrollo discrecional de la competencia normativa
no puede suponer tampoco una absoluta libertad
normativa, pues ello sería tanto como dejar los propios
derechos fundamentales en manos del legislador, sobre
todo cuando estos derechos requieren para su plena
vigencia del desarrollo normativo llevado a cabo por este
o cuando requieren su actuación normativa para frenar
situaciones de grave y manifiesta inconstitucionalidad”.
STC N° 05427-2009-PC/TC, FJ 17.
La Constitución como orden fundamental
“Es un Estado Constitucional Democrático la Constitución

no solo es norma jurídica con fuerza vinculante que
vincula a los poderes públicos y a todos los ciudadanos,
28
sino que también es la norma fundamental y suprema del

ordenamiento jurídico. Esto es así porque la Constitución,
a partir del principio de supremacía constitucional, sienta
las bases constitucionales sobre las que se edifican las
diversas instituciones del Estado; a su vez, dicho principio
exige que todas las acciones personales civiles,
económicas, sociales y, sobre todo, militares estén en
consonancia con las disposiciones que integran el
ordenamiento jurídico que la Constitución señala”.
STC Nº 06091-2008-PHC/TC, FJ 6.
“La Constitución Política del Perú, como toda

Constitución de un Estado, lleva consigo un conjunto de
atributos normativos y de superioridad que determina la
unidad del ordenamiento del Estado. Pero como la
Constitución no es una norma de cualquier contenido, sino
precisamente portadora de unos determinados valores
materiales que tienen su soporte en el orden sustantivo que
conforman los expresados valores, esta debe expresar una
unidad que informe todo el ordenamiento jurídico. Estos
valores están expresados en su gran mayoría en los
derechos fundamentales contenidos en ella. Todo acto que
29
esté orientado a menoscabar aquellos valores superiores

contenidos en la Constitución, venga estos de particulares
o de parte del Estado están proscritos por la Constitución
Política del Perú, pues atentarían contra aquel orden de los
valores”.
STC Nº 01412-2007-PA/TC FFJJ 2-3.
Naturaleza dinámica de la Constitución
La Constitución no sólo es la norma jurídica suprema

formal y estática, sino también material y dinámica, por
eso es la norma básica en la que es fundamental las
distintas ramas del derecho, y la norma de unidad a la cual
se integran. Es así que por su origen y su contenido se
diferencia de cualquier otra fuente del derecho. Y una de
las maneras como se traduce tal diferencia es ubicándose
en el vértice del ordenamiento jurídico. Desde allí la
Constitución exige no sólo que no se cree legislación
contraria a sus disposiciones, sino que la aplicación de tal
legislación se realice en armonía con ella misma
(interpretación conforme con la Constitución).
(Res. Nº 0020-2005-PI/TC y 0021-2005-PI/TC, FJ 19).
30
1.2. LA CONSTITUCIÓN DENTRO DEL

SISTEMA JURÍDICO. ESTRUCTURA DEL
ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL
EL SISTEMA DE FUENTES
PALOMINO MANCHEGO16 sostiene lo siguiente: “El

principio (estructural) de jerarquía formal o normativa,
consiste en que a las normas se les asignan diferentes
16
PALOMINO MANCHEGO, José. - “El concepto de
Constitución y la Teoría de las Fuentes”. En: Derecho
Constitucional y Derechos Humanos. Ediciones BLG. pp. 268-
269.
31
rangos, ya sea superior o inferior, según la forma que

adopten (Ignacio de Otto). Es decir, hay diversas
categorías de normas jurídicas que tienen diferente rango
(prelación), relacionándose de manera jerárquica entre sí.
Ahora bien, el respeto al principio de jerarquía normativa
determina la validez de las normas jurídicas. Una norma
que contradice a otra superior carece de fuerza normativa
y adolece de un vicio de invalidez ab origene. De otro
lado, el principio de jerarquía normativa es decisiva para
determinar la vigencia temporal de las normas: lex
posterior derogat anteriori
Y, el principio (estructural), de competencia o distribución

de materias supone, en su formulación más genérica, que
cada norma sea dictada por el órgano que posea la potestad
normativa, es decir, por el órgano correspondiente. Este
principio demuestra también que en un mismo nivel
jerárquico existen diversas categorías de normas”.
El principio de Supremacía Constitucional rige para los

Estados que tienen Constitución rígida, que, por cierto, son
la mayoría en la actualidad. Significa que la superioridad
32
de sus normas sobre las normas legales y administrativas

proviene del carácter fundante del Estado y sienta las bases
y fundamentos para el ordenamiento jurídico.
Al respecto, nuestro Tribunal Constitucional ha

emitido la siguiente jurisprudencia:
“La normatividad sistémica requiere necesariamente que

se establezca una jerarquía piramidal de las normas que la
conforman. Al respecto, el artículo 51º de la Constitución,
recogiendo dicho principio, declara “la Constitución
prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas
de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es
esencial para la vigencia de toda norma del Estado. Con
ello se postula una prelación normativa con arreglo a la
cual las normas se diversifican en una pluralidad de
categorías que se escalonan en consideración a su rango
jerárquico. Dicha estructuración se debe a un
escalonamiento sucesivo tanto en la producción como en
la aplicación de las normas jurídicas. Esta jerarquía se
fundamenta en el principio de subordinación escalonada.
Así, la norma inferior encuentra en la superior la razón de
33
su validez y, además, obtiene ese rasgo siempre que

hubiese sido creada por el órgano competente y mediante
el procedimiento previamente establecido en la norma
superior…”. (STC Nº 0005-2003-AI/TC, FJ 5).
A. PRIMER NIVEL
LAS NORMAS CONSTITUCIONALES Y LAS

NORMAS CON FUERZA CONSTITUCIONAL
a) LA CONSTITUCIÓN. Establece la estructura del

Estado y sus funciones; además, contiene normas
que establecen los derechos fundamentales de las
personas.
La Constitución, norma superior y vértice de la

pirámide normativa, tiene esa condición al haber
surgido de la voluntad del Poder Constituyente. Su
validez y dinamismo se debe justamente a la
regulación de los modos de producción del
derecho, establece la vía para el desarrollo y
renovación del ordenamiento y garantiza su
34
unidad, atribuye competencias y establece

principios estructurales básicos que dan armonía al
conjunto normativo.
Se califica a la Constitución como “fuente de

fuentes”. Es considerada como fuente del derecho,
surgen de ella todos los derechos y obligaciones
para los ciudadanos y los poderes públicos. El
Estado se auto limita en su relación con los
ciudadanos y ello es garantía de su libertad.
La Constitución tiende a insertarse en un

ordenamiento preexistente, pero no se acomoda a
él; por el contrario, lo fuerza a adecuarse a ella, por
ello se dice que es la base o cúspide del
ordenamiento. Este proceso de acomodación no
implica la destrucción de todo lo preexistente, no
se derogan las normas, puesto que son
formalmente válidas.
b) LAS LEYES CONSTITUCIONALES. Son las

leyes que materializan una reforma constitucional.
35
Mediante un procedimiento especial de

aprobación, previsto en el artículo 206º de la
Constitución, interpretan, modifican, sustituyen,
derogan o abrogan una norma constitucional.
c) LOS TRATADOS CON HABILITACIÓN

LEGISLATIVA. Son los convenios que
contienen una estipulación que afecta una norma
constitucional, pero que, por intervención del
Congreso de la República, mediante un
procedimiento especial, quedan habilitados para su
plena vigencia. Sobre este tipo de tratado Miguel
de la LAMA EGGERSTEDT17 señala: “Ello
implica que la norma constitucional afectada
seguirá rigiendo fuera del ámbito de aplicación
del tratado y recuperará su plena vigencia en caso
de que éste llegara a terminar (…) o no llegara a
entrar en vigor por no reunir el número de
17
LAMA EGGERSTEDT, Miguel de la. - “La Constitución
política de 1979 y los tratados”. En: “La Constitución Política de
1979 y sus problemas de aplicación”. Once estudios
interpretativos. Lima. Cultural Cuzco Editores S.A, 1987.
36
instrumentos de ratificación necesarios. Su valor

radica en la existencia de un procedimiento más
riguroso para su aprobación, empero, no exige la
reforma constitucional”.
B. SEGUNDO NIVEL
LAS LEYES
a) La Ley. Es la norma jurídica aprobada por el

Congreso y promulgada por el Presidente de la
República, o en su defecto, por el Presidente del
Congreso o de la Comisión Permanente y
publicada en el diario oficial El Peruano.
También puede definirse como la norma escrita y

de carácter general que emana de un órgano
político del Estado.
En caso de conflicto entre una ley orgánica y una

ley ordinaria, prevalece la primera, a pesar de que
ambas están en el mismo nivel jerárquico, por dos
37
razones: la especialización de la materia

encomendada por la Constitución y el
procedimiento agravado para su aprobación
(mayoría absoluta del número legal de
Congresistas).
“La ley ordinaria es la expedida por el Congreso de

la República (inciso 1 del artículo 102º de la
Constitución) y su modo de producción está
regulado por los artículos 105º, 107º, 108º, y 109º
de la Constitución. En rigor puede normar
cualquier materia, con excepción de las reservadas
a la ley orgánica conforme al artículo 106º de la
Constitución y las que sean materia exclusiva de
los gobiernos regionales o municipales” 18.
b) Las Leyes de Base. Son las que contienen las

pautas fundamentales de una materia. Ellas tratan
de dar coherencia, armonía y sistematización a una
18
STC N° 00047-2004-AI, FJ 16.
38
materia legislable, caracterizada por su

complejidad y extensión.
c) Las Leyes Generales. Son las que establecen

principios comunes e integrados dentro de una
materia vasta, compleja y polivalente.
d) Ley Orgánica. Es aquella que regula la estructura

y el funcionamiento de las entidades del Estado
previstas en la Constitución. “El país que definió
con mayor rigor el modelo de ley orgánica del que
somos tributarios, fue Francia, a través de su
Constitución de la V República de 1958. Su
artículo 46º establece básicamente que las leyes a
las cuales la Constitución confiere el carácter de
orgánicas serán votadas y modificadas bajo
determinadas reglas, y que dichas leyes no podrán
ser promulgadas sino después de que el Consejo
Constitucional declare su conformidad con la
Constitución”19.
19
CHOFRE SIRVENT, José F.- “Significado y función de las
Leyes Orgánicas”. Tecnos, Madrid, 1994, p. 48.
39
LINDE PANIAGUA, señala que: “El sentido de la

ley orgánica (…) es el de prolongar el proceso
constituyente trasladando al legislador ordinario,
en algunos temas y de modo prácticamente
permanente, el espíritu que presidió la
elaboración del texto fundamental; el consenso.
(…) Lo que ocurre es que el texto constitucional ha
dejado pendientes-abiertos la resolución de temas
capitales (materias reservadas a ley orgánica) o
sobre los que, sencillamente, no hubo acuerdo y no
resultaba lógico que se resolvieran por el
procedimiento ordinario de legislar. En esta
medida, la constitución española es un texto
inacabado que precisa ser desarrollado por las
leyes orgánicas (…)”20.
20
LINDE PANIAGUA, Enrique. - “Leyes Orgánicas: un estudio
de legislación y jurisprudencia”. Linde Editores S.A. Madrid,
1990 p. 131.
40
GUTIERREZ CAMACHO 21 señala que los elementos de

la Ley Orgánica son tres:
 Contenido predeterminado por la Constitución

 Procedimiento agravado para su aprobación
 Sujeción, como norma, al criterio de reserva de la
ley (aquel según el cual un número precisado,
específico y detallado de instituciones o materias
singulares señaladas expresamente en la
Constitución, deben regularse por una ley especial
conocida como ley orgánica).
La Constitución señala materias que deben ser reguladas

por ley orgánica:
 Ley Orgánica de Elecciones (artículo 31º).

 Ley de utilización y de otorgamiento a particulares
de los recursos naturales (artículo 66º).
21
GUTIERREZ CAMACHO, Walter. - “La Ley Orgánica en el
Perú”. Gaceta Jurídica, Tomo 18. Lima, junio de 1995.
41
 Ley orgánica que regula las anteriormente

denominadas garantías (procesos) constitucionales
(art. 200º).
 Como también señala la existencia de órganos
constitucionales autónomos, que deben ser
reguladas y desarrolladas tanto su estructura como
su funcionamiento por ley orgánica, tales como:
La Contraloría General de la República. (art. 82º)
El Banco Central de Reserva del Perú (art. 84º). El
Poder Judicial (art. 143º).
La Junta Nacional de Justicia (art. 150º)22.
La Defensoría del Pueblo (art. 161º). Las
Municipalidades (art. 198º).
(…) a diferencia de la ley ordinaria, la ley orgánica es una

categoría normativa cuyo uso legislativo es excepcional,
ya que, por un lado, se aparta de la común manifestación
22
NOTA: (*) De conformidad con la Única Disposición
Complementaria Final de la Ley N° 30904, publicada el 10
enero 2019, se modifica en todas las disposiciones
correspondientes del ordenamiento jurídico nacional la
denominación de “Consejo Nacional de la Magistratura” por el
de “Junta Nacional de Justicia”.
42
del principio democrático en el ámbito del procedimiento

legislativo (sostenido en la preponderancia de las mayorías
simples sobre las minorías), para imponer una democracia
basada en mayorías cualificadas o reforzadas; y, por otro,
se ocupa de materias específicas y directamente reservadas
por la propia Constitución.
Así, el artículo 106º de la Constitución establece que:

Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el
funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la
Constitución, así como también las otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida por la
Constitución. (…) Para su aprobación o modificación se
requiere el voto de más de la mitad del número legal de
miembros del congreso”23.
La ley orgánica es expedida por el Congreso de la

República y su modo de producción debe cumplir los
requisitos formales y materiales previstos en el artículo
106º de la Constitución (…). Respecto a la estructura y
23
STC N° 00022-2004-AI, FJ 39.
43
funcionamiento de las entidades del Estado previstas por

la Constitución con reserva de ley orgánica, que
comprenden aquellas con mención expresa (las
contempladas por los artículos 82º, 84º, 143º, 150º, 161º,
y 198º de la Constitución) y aquellos que, debido a su
relevancia constitucional, también gozan de tal calidad”24.
Ahora, como se podrá ver en nuestra realidad política no

solamente los organismos constitucionales autónomos y
los mal llamados poderes del Estado su estructura y
funcionamiento están en una ley orgánica, sino que hay
otros organismos estatales sujetos a reservas de ley
orgánica como el tribunal constitucional señala:
“Los criterios para determinar cuáles son tales entidades

deben servir tanto para las previstas expresamente por la
Constitución (artículos 82º, 84º, 143º, 150º, 161º, y 198º
de la Constitución), como para las que por su relevancia
constitucional y conforme a los criterios descritos a
continuación gozan de ley orgánica. Cabe precisar que, en
24
STC N° 00047-2004-AI, FJ 16.
44
algunos casos, más de un criterio justifica la reserva de ley

orgánica (…). Los criterios son los siguientes:
 El que parte del principio de soberanía política

contemplado en el artículo 45º de la Constitución,
que establece que el poder del estado, emana del
pueblo. De manera que las entidades del Estado
cuyas autoridades políticas provienen de elección
popular gozan de reserva de ley orgánica.
 El que se sustenta en el artículo 43º de la
Constitución que contempla la separación de
poderes, de manera que los Poderes del estado
gozan de reserva de ley orgánica, salvo las
excepciones que contemple la propia elección.
 El que descansa en el principio de soberanía
jurídica de la Constitución consagrado en el
artículo 51º de la Constitución y en el deber Estatal
de garantizar la vigencia de los derechos humanos,
conforme al artículo 44º de la Constitución.
 El que precisa que, conforme al principio
representativo consagrado en el artículo 43º de la
45
Constitución, los órganos del sistema electoral

encargados de efectivizar la voluntad popular a
través de las elecciones gozan de reserva de ley
orgánica.
 El de equivalencia funcional entre los miembros
del Poder Judicial, Ministerio Público y los
Miembros de la Junta Nacional de Justicia,
consagrado en los artículos 158º y 156º de la
Constitución, que consagra su independencia
funcional y jurisdiccional según corresponda,
indispensable en el sistema de impartición de
justicia, pilar de nuestro modelo democrático (caso
Poder Judicial contra el poder Ejecutivo, STC Nº
0004-2004-CC).
 El que parte del principio de unidad y de la
descentralización del Estado Peruano.
 El que se fundamenta en el control económico y
financiero, público y privado: control
presupuestario (artículo 82º de la Constitución),
regulación de la moneda, el crédito del sistema
financiero, la administración de las reservas
internacionales (artículo 84º de la Constitución), el
46
control de las empresas bancarias, de seguros, de

administración de fondos de pensiones (artículo
87º de la constitución)”25.
e) Las Leyes de Desarrollo Constitucional. Son

aquellas que se encargan expresa y concretamente
de explicar determinadas normas constitucionales.
La Octava Disposición Final y Transitoria de la
Constitución señala que son prioritarias las
relativas a las siguientes materias:
 Las normas de descentralización.

 Las normas relativas a los mecanismos y
procesos de eliminación de monopolios
legales sobre servicios públicos.
f) Las normas con fuerza de ley. Son aquellas que,
por mandato expreso o deducido de la
Constitución, tienen el mismo valor y jerarquía que
la ley. Entre ellas están:
25
STC N° 00022-2004-AI, FJ 22.
47
g) Los Tratados. Constituyen una declaración hecha

por dos o más Estados, de una relación jurídica
existente entre ellos; declaración que se obligan a
cumplir y respetar como si fuera verdadero
Derecho Positivo.
“Los tratados son expresiones de voluntad que

adopta el Estado con sus homólogos o con
organismos extra nacionales, y que se rigen por las
normas, costumbres y fundamentos doctrinarios de
derecho internacional. En puridad, expresan un
acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho
internacional, es decir, entre Estados,
organizaciones internacionales, o entre estos y
aquellos.
Como puede colegirse, implican un conjunto de

reglas de comportamientos a futuro concertados
por los sujetos de derecho internacional público.
Son, por excelencia, la manifestación más objetiva
48
de la vida de relación de los miembros de la

comunidad internacional”26.
h) Reglamento del Congreso. El Congreso elabora

y aprueba su propio reglamento, el cual establece
la organización, estructura, funcionamiento y las
atribuciones de los grupos parlamentarios;
gobierna su economía; sanciona su presupuesto;
nombra y remueve a sus funcionarios y empleados,
y les otorga los beneficios que les corresponden de
acuerdo con la Ley. No requiere la promulgación
del Presidente de la República, pero tiene fuerza de
ley (Art. 94º de la Constitución). Se caracteriza
porque no lleva numeración alguna.
“Tal como lo establece expresamente el inciso 4)

del artículo 200º de la Constitución, (…) el
Tribunal Constitucional es competente para
controlar la constitucionalidad del Reglamento del
Congreso. En efecto, toda diferencia doctrinaria
26
STC N° 0047-2004-AI, FJ 18.
49
que pudiera existir respecto al lugar que ocupa el

Reglamento del congreso en el sistema de fuentes
del derecho, no tiene lugar en el ordenamiento
jurídico peruano, ya que la propia Carta
Fundamental, en la disposición recién citada, ha
establecido que dicha norma tiene rango de ley. Se
trata, pues, de una fuente primaria del derecho y,
como tal, solo se somete a la Constitución27.
En la doctrina comparada se discute la posición del

Reglamento del Congreso dentro del sistema de
fuentes. En efecto, en Alemania y España se alzan
voces que afirman su carácter de norma infralegal
y por tanto supeditada a cualquier ley. Sin
embargo, tal como lo afirma el tribunal
constitucional, es claro que en nuestro país el
Reglamento del Congreso tiene fuerza de ley de
acuerdo con el artículo 94º y también rango de ley
27
STC N° 0006-2003-AI, FJ 1.
50
acuerdo con el inciso 4 del artículo 200º de la

Constitución”28.
i) Decretos Legislativos. Son normas con rango y

fuerza de ley que emanan de autorización expresa
y facultad delegada por el Congreso. Se
circunscriben a la materia específica y deben
dictarse dentro del plazo determinado por la ley
autoritativa respectiva. Son refrendados por el o
los ministros a cuyo ámbito de competencia
corresponda.
Los Decretos Legislativos entran en vigencia al día

siguiente de su publicación en el Diario Oficial,
salvo disposición contraria del mismo Decreto
Legislativo que postergue su vigencia en todo o en
parte. Los Decretos Legislativos relativos a
tributos de periodicidad anual rigen a partir del uno
de enero del año siguiente a su publicación.
28
En: “La Constitución en la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional”. Diálogo con la Jurisprudencia. p. 533.
51
Se encuentran contemplados en el artículo 104º de

la Constitución y devienen en instrumentos
indispensables en los Estados modernos debido a
las dificultades que tiene el Parlamento para
aprobar dispositivos legales con celeridad,
oportunidad y versación en alguna especialidad
determinada.
“El Decreto Legislativo (…) debe estar sometido a

los siguientes controles:
Control de contenido, a fin de verificar su

compatibilidad con las expresas disposiciones de
la ley autoritativa, asumiendo que existe una
presunción iuris tantum de constitucionalidad de
dichos decretos.
Control de apreciación, para examinar si
los alcances o la intensidad del desarrollo
normativo del decreto legislativo se enmarca en los
parámetros de la dirección política –tributaria- que
asume el Congreso de la República en materia
legislativa; y
52
Control de evidencia, para asegurar que

dicho decreto legislativo no sólo no sea violatorio
de la Constitución por el fondo o por la forma, sino
que también no sea incompatible o no conforme
con la misma”29.
i) Resoluciones Legislativas. Son normas emitidas

por el Congreso y se enumeran como si fueran
leyes. Tienen por objeto la aprobación de tratados
internacionales; la prórroga del estado de sitio; la
autorización del ingreso de tropas extranjeras en el
territorio de la República, sin afectar la soberanía
nacional; la autorización para declarar la guerra y
firmar la paz y autorizar al Presidente de la
República a salir del país y designar a los
miembros del Tribunal Constitucional. También
son utilizadas para nombrar y remover al Contralor
General de la República y al Superintendente de
Banca, Seguros y AFP, así como para levantar el
fuero parlamentario. La resolución legislativa
29
STC N° 00042-2004-AI, FJ 11.
53
guarda con la ley el parentesco que la resolución

suprema, en la órbita del Poder Ejecutivo, guarda
con el Decreto Supremo.
Tienen fuerza de ley, porque tácitamente la

Constitución las equipara con la ley en el inciso 1
del artículo 102º, y porque son tramitadas de
manera semejante a ésta (además, el art. 4º del
Reglamento del Congreso establece claramente
que su jerarquía es homóloga con la ley, en razón
de la potestad legislativa del Congreso).
CHIRINOS SOTO, la definía como la “ley del

caso particular”30.
“Las resoluciones legislativas son actos

parlamentarios que generalmente regulan casos de
manera particular y concreto. Representan la
excepción a la característica de generalidad de la
ley. Tienen rango de ley porque el inciso 1 del
30
CHIRINOS SOTO, Enrique. - “La nueva Constitución al
alcance de todos”. Lima: Andina 1979.
54
artículo 102º de la Constitución y el artículo 4º del

Reglamento del Congreso le confieren
implícitamente una jerarquía homóloga a la ley.
En efecto, el artículo 102º, inciso 1 de la

Constitución establece que son atribuciones del
Congreso de la República dar resoluciones
legislativas. Conforme al artículo 72º del
reglamento del Congreso, mediante el
procedimiento legislativo, se aprueba
“resoluciones legislativas” y “resoluciones
legislativas de aprobación de las normas
reglamentarias internas del congreso”31.
j) Decretos de Urgencia. Son normas con rango y

fuerza de ley por las que se dictan medidas
extraordinarias en materia económica y financiera,
salvo materia tributaria. Se expiden cuando así lo
requiere el interés nacional. Se fundamentan en la
urgencia de normar situaciones extraordinarias e
31
STC N° 00047-2004-AI, FJ 17.
55
imprevisibles. Son aprobados por el Consejo de

Ministros, rubricados por el Presidente de la
República y refrendados por el Presidente del
Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y
Finanzas y, en los casos que corresponda, por uno
o más Ministros a cuyo ámbito de competencia
esté referido.
La Constitución vigente reconoce los Decretos de

Urgencia en el inciso 19 del artículo 118º, esto es,
dentro de las atribuciones del Presidente de la
República32. DONAYRE MONTESINOS33 señala
que un Decreto de Urgencia es el producto de la
32
La Constitución Política del Estado señala que el Presidente
de la República puede dictar medidas extraordinarias,
mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el interés
nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. Este podrá,
por supuesto, al igual que el Gobierno, modificar o derogar los
referidos decretos de urgencia cuando lo estimen pertinente.
33
DONAYRE MONTESINOS, Christian Marcelo. - “¿Se pueden
aprobar en el Perú créditos suplementarios y transferencias de
partidas a través de Decretos de Urgencia o Decretos
Supremos? La imperiosa necesidad de ajustar una práctica del
gobierno a pautas constitucionales”. En: Foro Jurídico. Revista
de Derecho editada por estudiantes de la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Año IV Nº 7. pp. 100-101.
56
potestad legislativa que le ha sido atribuida al

Gobierno para hacer frente a situaciones
extraordinarias o imprevisibles 34 por un
determinado espacio de tiempo 35, a través de los
34
El literal c) del artículo 91º del Reglamento del Congreso de
la República, señala, a propósito del control que éste debe
llevar a cabo sobre Decretos de Urgencia que emita el
Presidente de la República, que aquellos deben fundamentarse
en la urgencia de normar situaciones extraordinarias e
imprevisibles cuyo riesgo inminente de que se extiendan
constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas
públicas. Así lo ha dejado entrever también el Tribunal
Constitucional peruano cuando, al aludir a la excepcionalidad
de los Decretos de Urgencia, ha precisado que ésta radica en
que deben estar orientados: “…a revertir situaciones
extraordinarias e imprevisibles, condiciones que deben ser
evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia
desde luego, no depende de la voluntad de la norma misma,
sino de datos fácticos previos a su promulgación y
objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de reconocer, tal
como lo hiciera el Tribunal Constitucional español –criterio que
este Colegiado sustancialmente comparte que en principio y
con el razonable margen de discrecionalidad, es competencia
de los órganos políticos determinar cuando la situación, por
consideraciones de extraordinaria y urgente necesidad,
requiere el establecimiento de una norma”. (STC Nº 29/1982,
FJ Nº 3) (FJ Nº 60 de su sentencia recaída en el Expediente Nº
0008-2003-AI/TC, desarrollado también en sus
pronunciamientos de las STC Nº 17-2004-AI/TC y N° 708-2005-
PA/TC).
35
El Tribunal Constitucional también ha precisado, la
transitoriedad de los Decretos de Urgencia supone que las
medidas extraordinarias aplicables no deben mantener
vigencia por un tiempo mayor al estrictamente necesario para
57
cuales sólo puede legislarse materia económica y

financiera36, mas no tributaria, y en los que la
participación del Congreso se reduce a un control
posterior. Se trata, por consiguiente, de un espacio
extraordinario de producción legislativa, que
atendiendo precisamente a su especial naturaleza,
debiera tener un alcance restrictivo.
revertir la coyuntura adversa. En ese sentido véase el FJ N° 60

de la sentencia con fecha 11 de noviembre de 2003, recaída en
la STC Nº 0008-2003-AI/TC, reproducido, además, en sus
pronunciamientos correspondientes a las STC N° 17-2004-
AI/TC y N° 708-2005-PA/TC.
36
Con relación a este requisito especial, para la expedición de
un Decreto de Urgencia, nuestro Tribunal Constitucional ha
señalado lo siguiente: Interpretado bajo el umbral del principio
de separación de poderes, exige que dicha materia sea el
contenido y no el continente de la disposición, pues, en sentido
estricto, poco son las cuestiones que, en última instancia, no
sean reconducibles hacia el factor económico, quedando, en
todo caso, proscrita por imperativo del propio parámetro de
control constitucional, la materia tributaria (párrafo tercero del
artículo 74º de la Constitución). Empero, escaparía a los
criterios de razonabilidad exigir que el tenor económico sea
tanto el medio como el fin de la norma, pues en el común de
los casos la adopción de medidas económicas no es sino la vía
que auspicia la consecución de metas de otra índole, funda-
mentalmente sociales”. (FJ Nº 59 de su sentencia de fecha 11
de noviembre de 2003 recaída en la STC Nº 0008-2003-AI/TC,
reproducido, además, en sus pronunciamientos
correspondientes a las STC Nº 17-2004-AI/TC y Nº 708-2005-
PA/TC).
58
En el derecho comparado son utilizadas para dictar

legislación de necesidad y premura extraordinaria.
Las características de esta modalidad normativa

son las siguientes:
 Medida extraordinaria.
 Materia económica y financiera.
 Motivación fundamentada.
 Carácter provisional.
 Interés nacional.
 Valor integrador y/o suspensivo.
 Dar cuenta al Congreso.
 Control parlamentario.
Según el Tribunal Constitucional, el decreto de

urgencia debe responder a los siguientes criterios:
j.1) Excepcionalidad: la norma debe estar

orientada a revestir situaciones extraordinarias e
59
imprevisibles, condiciones que deben ser

evaluadas en atención al caso concreto y cuya
existencia, desde luego, no depende de la
“voluntad” de la norma misma, sino de datos
fácticos previos a su promulgación y
objetivamente identificables.
j.2) Necesidad: Las circunstancias, además,

deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que
demande la aplicación del procedimiento
parlamentario para la expedición de leyes
(iniciativa, debate, aprobación y sanción), pudiera
impedir la prevención de daños o, en su caso, que
los mismos devengan en irreparables.
j.3) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias

aplicadas no deben mantener vigencia por un
tiempo mayor al estrictamente necesario para
revertir la coyuntura adversa.
j.4) Generalidad: El principio de generalidad de

las leyes que (…) puede admitir excepciones,
60
alcanza especial relevancia en el caso de los

decretos de urgencia, pues tal como lo prescribe el
inciso 19) del artículo 118º de la Constitución,
debe ser el “interés nacional” el que justifique la
aplicación de la medida concreta. Ello quiere decir
que los beneficios que depare la aplicación de la
medida no pueden circunscribir sus efectos en
intereses determinados, sino por el contrario,
deben alcanzar a toda la comunidad.
j.5) Conexidad: Debe existir una reconocible

vinculación inmediata entre la medida aplicada y
las circunstancias extraordinarias existentes (…).
Las medidas extraordinarias y los beneficios que

su aplicación produzcan deben surgir del
contenido mismo del decreto de urgencia y no de
acciones diferidas en el tiempo o, menos aún, de
delegaciones normativas, pues ello sería
incongruente con una supuesta situación
excepcionalmente delicada.
61
Según OCHOA CARDICH37, las características de

los Decretos de Urgencia en el ordenamiento
peruano son los siguientes:
 Es una atribución propia del Gobierno,

por lo que está signada al Presidente de la
República quien dirige la política general
del gobierno conforme al inciso 3 del
artículo 118º de la Constitución. Sin
perjuicio de ello, el inciso 2 del artículo
125º de la Norma Suprema establece que es
atribución del Consejo de Ministros
aprobar los decretos de urgencia que dicta
el Presidente de la República. En
consecuencia, se requiere acuerdo del
Consejo de Ministros para que el
Presidente de la República ejerza la
37
OCHOA CARDICH, César. - “Los Decretos de Urgencia en
la Constitución Peruana de 1993”. En: Derecho & Sociedad
Asociación Civil Año XV Nº 23, 2004. Revista editada por
estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú. pp. 31-33.
62
atribución de dictar los decretos de

urgencia.
 Requieren de un estado de necesidad
como presupuesto fáctico habilitante, que
obliga a una acción normativa inmediata,
en un plazo incompatible con el que
demanda el trámite normal de las leyes
(medidas extraordinarias, cuando así lo
requiera el interés nacional). En ese orden
de ideas, el Tribunal Constitucional en el
caso “Nesta” ha precisado respecto al
estado de necesidad que: “Las
circunstancias, además, deberán ser de
naturaleza tal que el tiempo que demande
la aplicación del procedimiento
parlamentario para que la expedición de
leyes (iniciativa, debate, aprobación y
sanción), pudiera impedir la prevención de
daños o, en su caso, que los mismos
devengan en irreparables”. (FJ 60).
 Su materia es económica y financiera.
Eso quiere decir que las medidas
63
extraordinarias deben dirigirse a enfrentar

riesgos que afecten la economía del país o
las finanzas públicas.
 Son de carácter extraordinario, por lo
cual son de naturaleza diferente a los
decretos supremos ordinarios o normales
que expide el Presidente de la República.
 Son de carácter transitorio. Siendo el
hecho que motiva el decreto un evento
extraordinario, temporal y grave, una vez
solucionada su causa, lógico es que la
medida desaparezca.
 Están sujetos a un control posterior por
el Congreso. La Norma Suprema de 1993
establece como obligación del Poder
Ejecutivo “dar cuenta al Congreso” del
decreto de urgencia.
64
HERRERA VASQUEZ38, señala que los

“decretos de urgencia de la Constitución son
realmente medidas extraordinarias sumamente
peculiares, con fuerza de ley. No pueden regular
materia tributaria. Sólo las normas del artículo
135º de la Constitución de 1993 son auténticos
decretos de urgencia, pudiendo emitirse
únicamente durante el período que media entre un
Congreso disuelto y uno nuevo”.
k) Normas regionales de carácter general. Son

normas emanadas por los gobiernos regionales que
tratan sobre la coordinación y ejecución de planes
y programas socioeconómicos regionales, así
como la gestión de actividades y servicios
inherentes al Estado conforme a ley. Se les
concede fuerza de ley en virtud a que contra ella
procede ejercitar el proceso de
38
HERRERA VÁSQUEZ, Ricardo. - “Las medidas
extraordinarias y los decretos de urgencia en el modelo
constitucional peruano”. En: Derecho PUC Nº 50. Diciembre de
1996. p. 253.
65
inconstitucionalidad ante el Tribunal

Constitucional.
Las ordenanzas regionales son normas con rango

de ley (artículo 200º inciso 4 de la Constitución, no
se encuentra jerárquicamente subordinadas a las
leyes nacionales del estado, por lo que para
explicar su relación con estas no hay que acudir al
principio de jerarquía, sino al principio de
competencia, pues tienen un ámbito normativo
competencial distinto (STC Nº 0020-2005-PI/TC y
0021-2005-PI/TC, FJ 61).
l) Ordenanzas Municipales. Son normas generales

de mayor jerarquía en la estructura normativa
municipal, por medio de las cuales se aprueba la
organización interna, la regulación, administración
y supervisión de los servicios públicos y las
materias en las que la municipalidad tiene
competencia normativa. Mediante ordenanzas se
crean, modifican, suprimen o exoneran, los
arbitrios, tasas, licencias, derechos y
66
contribuciones, dentro de los límites establecidos

por ley. Las ordenanzas en materia tributaria
expedidas por las municipalidades distritales
deben ser ratificadas por las municipalidades
provinciales de su circunscripción para su
vigencia.
m) Sentencias Estimatorias del Tribunal

Constitucional. El texto fundamental de la
República otorga facultades al Tribunal
Constitucional para expedir sentencias que
declaren la inconstitucionalidad total o parcial de
una ley o normas con rango de ley.
Las normas con condición de Ley. Son aquellas

que alcanzan una jerarquía similar a la ley, por
efecto de una mutación constitucional
n) Decretos Leyes. Son dictados por los gobiernos de

facto, es decir dictados por gobernantes que reúne
para sí, de manera opuesta a lo previsto por el
ordenamiento jurídico, la labor parlamentaria y la
67
administrativa. A pesar de su inconstitucionalidad

formal, forman parte del sistema jurídico nacional.
Acto que se crea mediante un decreto del ejecutivo,
que asume la validez de una ley, ante el receso o
carencia de un órgano legislativo.
Los Decretos Leyes aluden a disposiciones de

naturaleza jurídica sui géneris dictadas por un
poder de facto que ha reunido para sí –contra lo
establecido en el ordenamiento constitucional- las
funciones parlamentarias y ejecutivas. Se trata de
disposiciones surgidas de la voluntad de
operadores del órgano ejecutivo que carecen de
título que los habilite para ejercer la potestad
legislativa, las mismas que, con prescindencia de
las formalidades procesales establecidas en la
Constitución, regulan aspectos reservados a la ley.
Son, pues, expresiones normativas de origen y
formalidad espurios, que, empero, se encuentran
amparadas en la eficacia de una acción de fuerza 39.
39
STC N° Nº 0010-2002-AI, FJ 9.
68
La doctrina ha establecido tres teorías en torno a la

validez de los decretos leyes:
 Teoría de la caducidad. -Plantea que una

vez reconstituido el Estado de Derecho
dichas normas dejan, ipso facto, de tener
validez. En nuestro país sólo se aplicó a
través de la ley del 20 de diciembre de
1895, que declaró inexistentes los actos
gubernativos y las leyes aprobadas durante
el periodo 1894-1895.
 Teoría de la revisión. - Establece el
examen de las normas por parte del
Congreso sucedáneo al Gobierno que en
los hechos asumió función legislativa.
 Teoría de la continuidad. -Plantea que los
citados dispositivos preservan o mantienen
su validez durante la reinstauración del
Estado de Derecho. Para que pierdan su
vigencia, el Congreso deberá dictar una
69
nueva norma que los derogue, abrogue,

modifique o sustituya, según sea el caso.
“Esta teoría se sustenta en la necesidad de
preservar uno de los fines básicos del
derecho: la seguridad jurídica. En el caso
de los Decretos Leyes, dicho fin implica
resguardar el desenvolvimiento de la vida
cotidiana y la de los bienes jurídicos (vida,
propiedad, honor, etc.) que se encuentran
amparados por ellos, sin mengua de
reconocer que este amparo haya sido
establecido de manera no formal” 40.
C. TERCER NIVEL
DECRETOS41
40
STC N° Nº 0010-2002-AI, FJ 13.
41
Los Edictos son considerados por otros autores, pero los
edictos fueron derogados por la nueva Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley Nº 27972.
70
Aluden a disposiciones de carácter general emanadas de

los órganos vinculados con la administración del Estado,
ya sea en el plano nacional, regional o local.
C.1. Convenios Internacionales Ejecutivos.
La denominación convenio puede ser utilizada en los

siguientes casos:
 Cuando se trata de la concordancia de voluntades
entre un Estado y una organización internacional,
o entre organizaciones internacionales.
 Cuando se trata de un compromiso con otro Estado
y que tiene un marco amplio de aplicación y una
significativa importancia política o económica.
 GARCÍA TOMA los define como aquellos
compromisos de carácter internacional que
celebra, ratifica a los que se adhiere el presidente
de la República, al amparo del artículo 57º de la
Constitución.
C.2. Decretos Supremos.
71
Son preceptos de carácter general que reglamentan normas

con rango de ley o regulan la actividad sectorial funcional
o multisectorial funcional a nivel nacional. Pueden
requerir o no el voto aprobatorio del Consejo de Ministros,
según lo disponga la ley. Son rubricados por el Presidente
de la República y refrendados por uno o más Ministros a
cuyo ámbito de competencia correspondan.
Los Decretos Supremos entran en vigencia al día siguiente

de su publicación en el Diario Oficial, salvo disposición
contraria del mismo, que postergue su vigencia en todo o
en parte.
Los reglamentos son disposiciones administrativas que

ponen en vigor normas generales. Desde una perspectiva
doctrinaria, se les clasifica de la siguiente manera:
 Reglamentos administrativos: Son aquellos

preceptos generales de la administración pública
que tienen obligatoriedad interna. Tienen
entroncamiento explícito con una ley orgánica u
72
ordinaria de creación o implementación de una

institución estatal.
 Reglamentos ejecutivos: Son aquellos que tienen
por finalidad principal la especificación de detalles
y aspectos accesorios de una ley. Son los más
importantes dentro del género.
 Reglamentos autónomos: Son aquellos que no se
fundan directamente sobre la base de una ley;
empero, coadyuvan al cumplimiento de tareas,
atribuciones o funciones encomendadas por ella.
Su expedición puede estar sujeta a alguna de estas
consideraciones:
Que su aprobación requiera solamente la firma del
presidente de la República; por ende, deberán ser
refrendados por uno o más ministros, según sea la
materia legislable.
Que su aprobación requiera, adicionalmente, el voto

aprobatorio del Consejo de Ministros, para:
– Decretar alguna de las modalidades del estado de

excepción (art. 137º de la Constitución).
73
– Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria

(inc. 6 del art. 118º de la Constitución).
– Expedir el reglamento de organización y funciones
de la Presidencia del Consejo de Ministros (art. 16º
del Decreto Legislativo 560).
– Aprobar la expropiación de un bien inmueble (Ley
Nº 9125).
– Cuando una norma expresa lo indique, como el
Reglamento de Organización y Funciones de la
Presidencia del Consejo de Ministros –art. 16º del
Decreto Legislativo 560- y de la expropiación de
un bien inmueble Ley Nº 9125).
“El Presidente de la República es el órgano constitucional

encargado de producir los reglamentos, decretos y
resoluciones. Sin embargo, para ejercer esta atribución
requiere de la intervención de sus ministros, toda vez que
conforme al artículo 120º de la Constitución, son nulos los
actos del Presidente de la República que carecen de
refrendación ministerial. Por tanto, la competencia para
producir reglamentos de la leyes, decretos y resoluciones
corresponde al Poder Ejecutivo, que en nuestro
74
ordenamiento jurídico lo conforman el Presidente de la

República y el Consejo de Ministros
Por otro lado, dicha disposición constitucional establece

los límites a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo,
consistentes en que la fuente normativa denominada
reglamento no debe transgredir ni desnaturalizar las leyes
que pretende reglamentar. Estos mismos límites, conforme
al mandato constitucional, delimitan la expedición de los
decretos y resoluciones”42.
C.3. Decretos de Alcaldía.
Son disposiciones que establecen normas reglamentarias y

de aplicación de las ordenanzas, sancionan los
procedimientos necesarios para la correcta y eficiente
administración municipal y resuelven o regulan asuntos de
orden general y de interés para el vecindario, que no sean
de competencia del concejo municipal.
42
STC N° Nº 0047-2004-AI, FJ 31.
75
D. CUARTO NIVEL
RESOLUCIONES
Vienen a ser las normas que tienen por finalidad resolver
casos particulares y concretos del ámbito de la
administración gubernamental.
a) Resoluciones Supremas. Son decisiones de

carácter específico rubricadas por el Presidente de
la República y refrendadas por uno o más
Ministros a cuyo ámbito de competencia
correspondan. Son notificadas de conformidad con
la Ley del Procedimiento Administrativo General
y/o se publican en los casos que lo disponga la ley.
b) Resoluciones Ministeriales. Son dispositivos que

permiten formular y supervisar la política general
del Estado, dentro del ámbito de su competencia
respecto a determinados servicios públicos.
Además, permiten supervisar y controlar a los
organismos públicos descentralizados y a las
empresas del sector.
76
c) Resoluciones de Órganos Autónomos no

descentralizados. Son dispositivos que permiten
formular, ejecutar y supervisar la política general
de los órganos autónomos no descentralizados.
Son emitidas por la máxima autoridad de la
entidad.
d) Resoluciones Viceministeriales o sus

equivalentes en el sector público. Son las
disposiciones dictadas por la autoridad inmediata
inferior a un Ministro de Estado. Están referidas a
asuntos de carácter administrativo adscritos a su
sector o área de competencia asignada. En este
grado también se encuentran las autoridades
inmediatas inferiores a los titulares de los órganos
autónomos y los organismos centrales.
e) Las Resoluciones expedidas por los

Responsables de los Organismos Públicos
Descentralizados. Estos organismos son entes con
77
personería jurídica propia y autónoma otorgada

por su ley de creación.
Se crean para desarrollar las funciones productivas

de bienes y servicios del Estado, para lo cual
requieren autonomía en su gestión, y también
cuando ellas no se pueden cumplir adecuadamente
desde los órganos de un ministerio. Ejemplo: El
Instituto Nacional de Estadística e Informática
(INEI), el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnología (CONCYTEC), etc.
f) Los Acuerdos Municipales. Son decisiones

gubernativas específicas sobre cualquier asunto de
interés público, vecinal o institucional, que
expresan la voluntad del órgano de gobierno para
practicar un determinado acto o sujetarse a una
conducta o norma institucional.
g) Resoluciones de Alcaldía. Son las que expiden los

alcaldes sean distritales y/o provinciales para
78
aprobar y resolver los asuntos de carácter

administrativo.
h) Resoluciones Directorales. Son las que

expresan decisiones estrictamente
administrativas o de administración, que adopta
un funcionario de nivel y de alta confianza del
titular del pliego.
E. QUINTO NIVEL
NORMAS CON INTERÉS DE PARTE
PALOMINO MANCHEGO43 lo llama fallos

jurisprudenciales y las normas convencionales. Esta regla
señala que a falta de una asignación específica de
competencia, prima la norma producida por el funcionario
u órgano legislativo funcional de rango superior. Su
PALOMINO MANCHEGO, José. - “Constitución, Supremacía

43
Constitucional y teorías de las fuentes del Derecho”. En: Lex.

Revista de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la
Universidad Alas Peruanas. Año VII Nº 6 2009. p. 401.
79
aplicación se efectúa preferentemente hacia el interior de

un organismo.
También se le conoce como aquellas decisiones del Estado

surgidas por peticiones de los particulares, o actos de estos
sin intervención estatal, que generan derechos y deberes
de carácter personal.
a) Las Ejecutorias Supremas. Son las resoluciones

expedidas en última instancia por el órgano
judicial sobre las que no se admite recurso alguno
y gozan del instituto de la cosa juzgada.
b) Las Resoluciones del Tribunal Constitucional.

Son las decisiones adoptadas por el Tribunal
Constitucional en materia de Habeas Corpus,
Proceso de Amparo, Habeas Data, Proceso de
Cumplimiento, Proceso Competencial44 y Proceso
de Inconstitucionalidad.
44
Apareció en nuestra actual Constitución, como “Conflicto de
Competencias y Atribuciones”.
80
La validez en materia de justicia constitucional

(…) es una categoría relacionada con el principio
de jerarquía normativa, conforme al cual la norma
inferior (v.g. una norma con rango de ley) será
válida solo en la medida en que sea compatible
formal y materialmente con la norma superior (v.g.
la Constitución). Constatada la invalidez de la ley,
por su incompatibilidad con la carta Fundamental,
corresponderá declarar su inconstitucionalidad,
cesando
c) Las Resoluciones del Jurado Nacional de

Elecciones. Son las decisiones sobre los procesos
electorales. Por mandato del artículo 181º de la
Constitución tienen el carácter de inapelables.
Aunque con sentencia de fecha 8 de noviembre del
año 2005, el Tribunal Constitucional, ha señalado
que las resoluciones del JNE son revisables con la
finalidad de defender los derechos fundamentales
vulnerados
81
d) Las Resoluciones de los Órganos de Justicia

Administrativa. Son las decisiones vinculadas
con los deberes y derechos de los funcionarios o
servidores de la Administración Pública, o con
quejas y reclamaciones de los usuarios o personas
con intereses concretos ante una repartición estatal.
Hay que señalar que estas decisiones causan

estado, pero no gozan del instituto de la cosa
juzgada, ya que pueden ser objeto de una demanda
contenciosa-administrativa ante el Órgano
Judicial, de conformidad con el Decreto Supremo
Nº 013-2008-JUS. Es el caso, por ejemplo, de las
resoluciones del Consejo Nacional de Minería, del
Tribunal del INDECOPI, del Tribunal de la
SUNASS, del Tribunal del CONSUCODE, del
Tribunal de la CONASEV, del Tribunal Fiscal, del
Tribunal Registral, CODACUN, etc.
e) Los Acuerdos de la Sala Plena de los Órganos

Jurisdiccionales. Se trata de aquellas decisiones
de carácter no jurisdiccional que se adoptan
82
colectivamente en Sala Plena de una Corte

Superior o de la Corte Suprema.
f) Los Convenios Colectivos de Trabajo. Son los

acuerdos de voluntades generados entre el
empleador y los trabajadores (sindicato).
g) Los Contratos. Son los acuerdos de voluntades

entre dos o más personas, con el objeto de crear
vínculos de mutuos derechos y obligaciones;
siempre tienen un contenido patrimonial.
h) Los Testamentos. Son decisiones que surgen de la

expresa voluntad del testador vinculadas con la
futura disposición de sus bienes y tienen efectos
mortis causa.
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL CON RESPECTO AL
PRINCIPIO DE JERARQUÍA PIRAMIDAL DE LAS
NORMAS.
83
“La Constitución contiene un conjunto de normas

supremas porque irradian y esparcen los propios, valores
y contenidos a todas las demás pautas jurídicas restantes.
En esa perspectiva el principio de jerarquía deviene en el
canon estructurado del ordenamiento estatal.
El principio de jerarquía implica el sometimiento de los

poderes públicos a la Constitución y al resto de normas
jurídicas. Consecuentemente, como bien afirma
REQUENA LÓPEZ, es la imposición de un modo de
organizar las normas vigentes en un Estado, consistente en
hacer depender la validez de unas sobre otras. Así, una
norma es jerárquicamente superior a otra cuando la validez
de esta depende de aquella.
Con referencia a este principio estructurado del sistema, el

artículo 51º de la Constitución dispone que:
La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley,

sobre las normas de inferior jerarquía, y así
sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia
de toda norma del Estado.
84
En ese sentido, el referido artículo afirma los principios de

supremacía constitucional que supone una normatividad
supra –la Constitución- encargada de consignar la
regulación normativa básica de la cual emana la validez de
todo el ordenamiento legal de la sociedad política. Como
bien afirma PÉREZ ROYO, el mundo del derecho
empieza en la Constitución (…) no existe ni puede existir
jurídicamente una voluntad
superior a la Constitución.
La Constitución es una especie de super ley, de norma

normarum, que ocupa el vértice de la pirámide normativa.
STC Nº 0047-2004-AI, FJ 55.
La normatividad sistemática requiere necesariamente que

se establezca una jerarquía piramidal de las normas que la
conforman.
Al respecto el artículo 51º de la Constitución, recogiendo

dicho principio, declara: La Constitución prevalece sobre
85
toda norma legal; la ley sobre las normas de inferior

jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial
para la vigencia de toda norma del Estado.
Con ello se postula una prelación normativa con arreglo a

la cual, las normas se diversifican en una pluralidad de
categorías que se escalonan en consideración a su rango
jerárquico.
Dicha estructuración se debe a un escalonamiento

sucesivo tanto en la producción como en la aplicación de
las normas jurídicas.
Esta jerarquía se fundamenta en el principio de

subordinación escalonada. Así, la norma inferior
encuentra en la superior la razón de su validez; y, además,
obtiene ese rasgo siempre que hubiese sido creada por el
órgano competente y mediante el procedimiento
previamente establecido en la norma superior.
Como señala FRANCISCO FERNÁNDEZ SEGADO (El

sistema Constitucional Español, Madrid: Dykinson,
86
1992), la pirámide jurídica (…) implica la existencia de

una diversidad de normas entre las que se establece una
jerarquización, de conformidad con la cual una norma
situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de
superior rango. Ello, a su vez, implica que el ordenamiento
adopte una estructuración jerarquizada, en cuya cúspide
obviamente se sitúa la Constitución. Un sistema jurídico
no está constituido por normas yuxtapuestas y
coordinadas, sino por normas jerárquicas y superpuestas.
Ello presupone una clara correlación entre la fuente de la

que emana una norma, la forma que esta ha de adoptar y
la fuerza jurídica de la misma. El precepto que regula la
producción normativa es, prima facie, una norma superior:
mientras que la producida conforme a esa regulación es
una la norma inferior.
En toda estructura jerárquica existen tres tipos de nomas,

a saber, las productoras, las ejecutoras y las ejecutoras-
productoras:
87
- Las normas productoras, en un sentido amplio; son

las que revelan la expresión y ejercicio de un poder
legislativo (originario o derivado), por el que se
promueve y condiciona la expresión de otras
normas, a las cuales se les asigna una jerarquía
inferior. Es el caso de la Constitución y de buena
parte de las leyes y los decretos.
La producción de normas deja constancia del inseparable

binomio poder-deber.
El poder del legislador consiste en la facultad de crear,

modificar, abrogar, etc; normas dentro de un Estado,
siempre que se respeten las reglas de elaboración.
Este poder se manifiesta descendentemente en cinco

planos: poder constitucional, poder legislativo ordinario,
poder reglamentario, poder jurisdiccional y poder negocial
o de declaración de voluntad.
88
El deber de legislar consiste en la atribución de dictar

normas que permitan hacer cumplir, respetar o ejecutar los
alcances de otras de mayor jerarquía.
Este deber ascendentemente se manifiesta en cuatro

planos:
- Deber negocial o de declaración de voluntad,
dentro del marco de la Constitución y demás
normas de carácter público.
- Deber de aplicar la ley y ceñirse a esta para
resolver los conflictos de carácter judicial o
administrativo.
- Deber de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas.
- Deber de legislar dentro del contexto señalado por
la Constitución.
Debe advertirse que, si bien todo ordenamiento tiene

forma piramidal, no todos tienen el mismo número de
categorías y grados.
STC Nº 0005-2003-AI/TC FJ 5.
89
El principio de jerarquía es el único instrumento que

permite garantizar la validez de las normas jurídicas
categorialmente inferiores. Ergo, la invalidez es la
consecuencia necesaria de la infracción de tal principio.
Los requisitos para que una norma pueda condicionar la

validez de otra, imponiéndose jerárquicamente, son los
siguientes:
a) Relación ordinamental
La prelación jerárquica aparece entre normas
vigentes en un mismo ordenamiento
constitucional.
b) Conexión material
La prelación jerárquica aparece cuando existe un
enlace de contenido, objeto o ámbito de actuación
entre una norma superior y otra categorialmente
inferior.
c) Intersección normativa.
90
La prelación jerárquica aparece cuando la legítima

capacidad regulatoria de una norma contraria al
mandato u ordenación de contenidos de otra
norma.
En efecto, para que una norma categorialmente

superior cumpla su función, es vital que no pueda
ser desvirtuada por aquella cuya producción
regula.
En resumen, el principio de la jerarquía implica la

determinación por una norma de la validez de otra,
de allí que la categorialización o escalonamiento
jerárquico se presente como el único modo posible
de organizar eficazmente el poder normativo del
Estado.
STC Nº 0047-2004-AI, 24/04/06 FJ. 59.
ORDENAMIENTO JURIDICO. PIRÁMIDE

JURÍDICA.
91
La pirámide jurídica nacional debe ser establecida en base

a dos criterios rectores, a saber: las categorías y los grados.
STC Nº 0047-2004-AI, 24/04/06 FJ. 61.
ORDENAMIENTO JURÍDICO. CATEGORÍAS

NORMATIVAS.
Las categorías normativas son la expresión de un género

normativo que ostenta una cualificación de su contenido y
una condición preferente determinada por la Constitución
o por sus normas reglamentarias.
Ellas provienen de una especie normativa, es decir, aluden

a un conjunto de normas de contenido y valor semejante o
análogo (leyes, decretos, resoluciones, etc.).
STC Nº 0047-2004-AI, 24/04/06 FJ 61.a)
ORDENAMIENTO JURÍDICO. PRIMERA

CATEGORÍA NORMATIVA.
92
Las normas que pertenecen a la primera categoría

normativa son las normas constitucionales y las normas
con rango constitucional.
1er. Grado: La Constitución

2do. Grado: Leyes de reforma constitucional
3er. Grado: tratados de derechos humanos.
Al respecto, cabe señalar que el artículo 206º de la

Constitución es la norma que implícitamente establece la
ubicación categorial de las denominadas leyes
constitucionales. De allí su colocación gradativamente
inferior en relación a la Constitución en sí misma.
STC Nº 0047-2004-AI, 24/04/06, FJ 61.b).
ORDENAMIENTO JURÍDICO. SEGUNDA

Las normas que pertenecen a la segunda categoría

normativa son las leyes y las normas con rango o de ley.
93
Allí aparecen las leyes, los tratados, los decretos

legislativos, los decretos de urgencia, el Reglamento del
Congreso, las resoluciones legislativas, las ordenanzas
regionales, las ordenanzas municipales y las sentencias
expedidas por el Tribunal Constitucional que declaran la
inconstitucionalidad de una ley o norma con rango de ley.
Los decretos leyes se encuentran adscritos a dicha

categoría.
STC Nº 0047-2004-AI, FJ 61.b).
ORDENAMIENTO JURÍDICO. TERCERA

Las normas que pertenecen a la tercera categoría

normativa son los decretos y las demás normas de
contenido reglamentario.
STC Nº 0047-2004-AI, FJ 61.b)
94
ORDENAMIENTO JURÍDICO. CUARTA

Las normas que pertenecen a la cuarta categoría normativa

son las resoluciones.
1er. Grado: Las resoluciones ministeriales, las

resoluciones de los órganos autónomos no
descentralizados (Banco Central de Reserva,
Superintendencia de Banca y Seguros, Defensoría del
Pueblo, etc).
2do. Y demás grados descendentes: Las resoluciones

dictadas con sujeción al respeto del rango jerárquico
intrainstitucional. STC Nº 0047-2004-AI, 24/04/06 FJ.
61.b)
ORDENAMIENTO JURÍDICO. QUINTA

95
Las normas que pertenecen a la quinta categoría normativa

son los fallos jurisdiccionales y las normas
convencionales.
STC Nº 0047-2004-AI, 24/04/06, FJ 61. b)
ORDENAMIENTO JURÍDICO. GRADOS

NORMATIVOS
Los grados normativos son los que exponen una jerarquía

existente entre las normas pertenecientes a una misma
categoría. Tal es el caso de las resoluciones (en cuyo orden
decreciente aparecen las resoluciones supremas, las
resoluciones ministeriales, las resoluciones
viceministeriales, etc).
STC Nº 0047-2004-AI, FJ. 61. a)
LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA ESTRUCTURA

JERÁRQUICA DE LAS NORMAS:
96
“El orden jurídico no es un sistema de preceptos situados

en un mismo plano y ordenados equivalentemente, sino
una construcción escalonada de diversos estratos o
categorías normativas.
Esta disposición estratificada es producto del uso de una

pluralidad de principios que, en algunos casos, pueden
determinar la ubicación de una norma dentro de una
categoría normativa, o su prelación al interior de la misma.
a) Principio de constitucionalidad. Las normas

constitucionales poseen supremacía sobre
cualquiera otras del sistema, por lo que cuando
éstas se les oponen formal o materialmente, se
preferirá aplicar las primeras. Como acota
MANUEL GARCÍA PELAYO: “Todo deriva de
la Constitución y todo ha de legitimarse por su
concordancia directa o indirecta con la
Constitución”.
b) Principio de Legalidad. Es una regla que exige

sujeción a la ley y a aquellas normas de similar
97
jerarquía. En tal virtud, condiciona la validez de las

normas de inferior rango. Tal supremacía está
prevista en el artículo 51ºde la Constitución, que
dispone que después del texto fundamental, la ley
prevalece sobre toda otra norma de inferior
jerarquía.
c) Principio de subordinación subsidiaria.

Establece la prelación normativa descendente
después de la ley y contiene a los decretos, las
resoluciones y las normas de interés de parte
Esta disposición normativa se encuentra

contemplada en el ya citado artículo 51º de la
Constitución y en el artículo 3º del Decreto
Legislativo Nº 560, conocido con el nomen juris de
Ley del Poder Ejecutivo.
d) Principio de jerarquía funcional en el órgano

legislativo. Expresa que a falta de una asignación
específica de competencia prima la norma
producida por el funcionario u órgano funcional de
98
rango superior. Se aplica preferentemente al

interior de un organismo público.
Este principio se deduce lógicamente de la estructura de

jerarquía funcional operante en cada organismo público.
Así, en el Gobierno Central, se deberán tener en cuenta las
normas generales previstas en los artículos 37º y siguientes
del Decreto Legislativo Nº 560 –Ley del Poder Ejecutivo,
además de lo dispuesto por otras leyes.
Ahora bien, la pirámide jurídica nacional debe

comprenderse a la luz de dos criterios rectores: las
categorías y los grados.
Las categorías son expresión de un género normativo que

ostenta una cualificación formal y una condición
preferente determinada por la Constitución o por sus
normas reglamentarias.
Ellas provienen de una especie normativa, es decir, aluden

a un conjunto de normas de contenido y valor semejante o
análogo.
99
En nuestro ordenamiento, la primera categoría se

encuentra ocupada por las normas constitucionales y las
normas con rango constitucional; la segunda está
conformada por la ley y normas con rango de ley; la
tercera está constituida por los decretos y normas de
naturaleza ejecutiva; la cuarta por las resoluciones; y la
quinta por las normas con interés de parte. Estas últimas
incluyen las decisiones del estado surgidas a petición de
los particulares, o actos de estos sin intervención estatal,
que generen derechos y deberes de carácter personal.
Desde esta perspectiva, las acciones de

inconstitucionalidad operan contra las normas contenidas
en la segunda categoría; es decir, contra las leyes y normas
con rango de ley, donde se incluye a las leyes orgánicas,
las leyes ordinarias en sus distintas denominaciones (leyes
generales, de bases de desarrollo constitucional, etc.), los
tratados (aprobados por el Congreso), los decretos
legislativos, las resoluciones legislativas, el Reglamento
del congreso, las ordenanzas municipales, las normas
regionales, el decreto de urgencia y los decretos leyes.
100
Cabe precisar que, respecto a las últimas categorías, no

todas ellas tienen el mismo grado. Entre ellas existen
grados. Los grados son los que exponen una jerarquía
existente entre las normas pertenecientes a una misma
categoría. Esta prelación interna se establece por la
utilización de los principios de formalidad extraordinaria
y jerarquía del órgano que la expide. Tal es el caso de las
resoluciones (en cuyo orden decreciente aparecen las
resoluciones supremas, las resoluciones ministeriales, las
resoluciones viceministeriales, etc.).
STC Nº 005-2003-AI/TC, FFJJ 6 y 7.
101
EL PODER POLÍTICO. La
2 regulación del Poder Político
en la Constitución Peruana
vigente
2.1. GENERALIDADES
A. El poder
Se le define siempre como fuerza. Originalmente el Poder

estaba en manos de los más fuertes. Luego de incesantes
luchas por la dignidad humana, el Poder sigue siendo una
fuerza, pero condicionada o normada por el Derecho. Es
lo que distingue una sociedad civilizada de otra que no lo
es.
La expresión poder está referida a la potestad en cuanto

fuerza energía política y vigor social; y las expresiones en
que puede dejar constancia de su presencia son:
102
 Como expresión fundacional, al crearse un Estado

y dictarse su primer Código Fundamental.
 Como expresión renovadora, al promover cambios
en la fórmula política de un Estado, ya sea por la
vía de una Asamblea o Congreso Constituyente o
mediante un acto revolucionario 45.
Nosotros consideramos que el Derecho es el límite del

Poder, porque el Poder es ejercido por el hombre y es el
Derecho quien norma como debe ser ejercido el Poder.
Pero además el Derecho necesita del Poder, ya que para
que se cumplan las normas, la autoridad requiere de una
facultad coercitiva, para que la haga que su cumplimiento
sea obligatorio y ante su incumplimiento aplique una
sanción razonable y proporcionada.
Según PAZ DE LA BARRA46: “El Poder como forma de

organización social, no constituye un fenómeno social de
45
GARCÍA TOMA, Víctor. - “La reforma Constitucional”. En: IUS
ET PRAXIS. Nº 16 diciembre 1990. p 173.
46
PAZ DE LA BARRA. - “Teoría del Estado y Control del
Poder”. Empresa Editora Latina S.A. Lima 1986. pp. 19-20.
103
carácter negativo para el hombre; sino más bien, lo dañino

se encuentra en la forma como es utilizado, es decir en la
forma como se ha desnaturalizado su esencia originaria;
situación que ha traído por consecuencia que actualmente
en las sociedades divididas en clases sociales, prime la
contradicción existente entre el carácter social y necesario
del poder, y su aprovechamiento particular; contrario, a las
comunidades primitivas en donde existió un
aprovechamiento social del poder”.
GARCIA TOMA47 lo define diciendo que: “El poder

expresa la capacidad de una persona o grupo de personas,
para determinar, condicionar, dirigir o inducir sobre la
conducta de los demás. En suma, genera la existencia de
una capacidad determinante y una serie de capacidades
determinadas. Su entorno suscita la noción de fortaleza,
energía e idoneidad al servicio de una idea”.
Es la capacidad de una persona o conjunto de personas de

imponer sus decisiones a una comunidad, determinando su
47
GARCÍA TOMA, Víctor. - “Derecho y Poder”. En: Revista del
Foro, Año LXXX Nº 1. Enero-Junio 1992. Lima-Perú. p. 185.
104
obediencia y garantizándola, si es menester, con la

coerción.
El poder tiene su origen en la propia naturaleza humana.

El hombre es un ser gregario que debe vivir en sociedad,
pero esta vida en conjunto requiere de un orden, de un
mando, de una jerarquía. Este orden tiene que ser
concebido y llevado adelante por alguien. Esta capacidad
de ordenar la sociedad es justamente el Poder. Por eso
BOREA48 reitera que el Poder tiene su origen en la misma
naturaleza humana. De la misma opinión es GARCÍA
TOMA49 al señalar que “el poder es inherente a la
naturaleza humana; es una vocación innata del hombre de
anteponer su voluntad o sus conceptos sobre el resto de sus
congéneres. Existe en los hombres la creencia de la
necesidad del poder. La realidad social contiene en sí
misma la idea del jefe, autoridad o líder”.
48
BOREA ODRIA, Alberto. - “Los Elementos del Estado
Moderno”. p. 338.
49
BOREA ODRIA, Alberto. -Obra citada. p. 186.
105
El Poder se ejerció en un espacio territorial sobre un

pueblo consciente de su individualidad. Se ejerció a través
de distintos medios a los que ahora lo justifican, pero se
ejerció al fin.
El Poder es un elemento del Estado y por ende se habla de

Poder Estatal y éste cuenta con las siguientes
características50:
 Es imperativo. - Es decir, las órdenes del estado

no se cuestionan ni negocian con quienes tienen el
deber de cumplirlas.
 Es público. - El Poder es ejercido en nombre de la
comunidad, que es la que le otorga el Poder
mediante su voto en las urnas.
 Es jurídico. - Es ejercido a través del derecho. Se
trata de un sistema integrado de normas jurídicas
interdependientes, conformado por el conjunto de
reglas.
50
VALLADOLID ZETA, Víctor. - “Introducción al Derecho
Constitucional”. Editora Jurídica Grijley. E.I.R.L. 2007. pp. 17-
19.
106
 Es soberano. - El Poder del estado es un poder

soberano porque es la última y definitiva instancia
en la toma de decisiones y no admite que ningún
otro poder le dispute esa facultad.
El Instituto Interamericano de Derechos Humanos 51,

citado por CARRUITERO LECCA52, nos propone un
enfoque teórico-metodológico al afirmar que: “en el
pensamiento político moderno, el poder ha sido
representado de tres maneras que pueden ser diferenciadas
(…) I ) el poder entendido como una capacidad de la que
se dispone o de la que se carece, II) el poder concebido
como una institución que para ser legítima supone el
consentimiento de aquellos sobre los cuales se ejerce y III)
51
El Instituto de Derecho Humanos es una institución
internacional autónoma de carácter académico, creado en
1980 en virtud de un convenio suscrito entre la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y la República de Costa
Rica. Hoy en día, el Instituto Interamericano de los Derechos
Humanos en uno de los más importantes centros mundiales de
enseñanza e investigación académica sobre derechos
humanos.
52
CARRUITERO LECCA, Francisco. - “La teoría del poder
como presupuesto de La Teoría de los Derechos Humanos”.
En: Derecho Constitucional y Derechos Humanos. Ediciones
BLG. p. 354.
107
el poder analizado como una característica inherente de las

relaciones sociales diversas que tienen lugar en la
sociedad”.
WEBER define el Poder como “la probabilidad de

imponer la propia voluntad, dentro de una relación social,
aun contra toda resistencia y cualquiera que sea el
fundamento de esa probabilidad”, subraya algunos rasgos
que aparecían en la definición de Hobbes, como el
carácter intencional y voluntario de esas acciones de
poder, pero además destaca otros elementos a los cuales
no se había prestado igual atención: 1) la probabilidad
efectiva de hacer valer esa voluntad a pesar de las
resistencias reales o potenciales del más variado orden y
2) el ejercicio de ese poder que puede tener un fundamento
muy diverso y no parte, en modo alguno, de una
legitimación de orden contractual como lo había supuesto
Hobbes”53.
El Poder confronta dos elementos: energía y competencia:
53
FERNÁNDEZ, Óscar. 2003. “El Poder”. San José. Editorial
Instituto Interamericano de Derechos Humanos. pág. 2.
108
 La energía. - Expresa el vigor o fortaleza que

posee un ente por razón de su propia naturaleza. El
Poder es un mando en el que subyace el fenómeno
sociológico de la dominación: en cuanto tal
representa capacidad efectiva de hacerse obedecer.
 La competencia. - Expresa la virtud y facultad
para lograr alcanzar los efectos previamente
determinados.
 ANDRÉ HARIOU54, señala con respecto al poder,
que “es una energía de la voluntad que se
manifiesta en quienes asumen la empresa del
gobierno humano y que les permite imponerse
gracias al doble ascendiente de la fuerza y la
competencia”.
“El Poder nace del derecho, es la misma potestad
moral del hombre para alcanzar los medios
necesarios en orden a la realización de su fin
racional, en cuanto se traduce en una imposición
54
HARIOU, André, “Derecho Constitucional e Instituciones
Políticas”. Editorial Ariel.
109
susceptible de ser aplicada para vencer la

resistencia de quienes se opongan a tal fin” 55.
Según SILVA BASCUÑAN56 las cualidades del Poder del

Estado son:
a) Es un poder “originario”, que no deriva de otro,

nace en él mismo, junto con él, su realidad y
cualidades son inherentes e inseparables de su
propia existencia
b) Es un poder “público”, porque el fin del Estado
es el bien común público, general a toda la
colectividad, y permite y favorece la subsistencia
de los demás poderes que existen dentro de cada
sociedad particular; procura a su vez encauzarla a
su propio y respectivo objetivo, a su específico
bien común interno.
c) Es un poder “supremo”, en el sentido de que no
concibe ni admite otro poder ni superior ni igual en
55
HARIOU, André, Ob. Cit.
56
SILVA BASCUÑAN, Alejandro.- “Derecho Político”. Segunda
Edición. Editorial Jurídica de Chile. 1980 p. 42.
110
su misma órbita; desde el momento que se le

privara de esta cualidad, dejaría de existir.
d) Es un poder “independiente”, en cuanto debe
tomar sus decisiones sin ser presionado o
coaccionado por voluntades ajenas a él, exteriores
o interiores a la sociedad política que rige.
e) Es un poder “incondicionado”, toda vez que el
contenido de la decisión que adopte no puede serle
determinado o impuesto.
f) Es un poder “incontrastable”, ya que no debe
enfrentar resistencias u obstáculos de tal vigor que
impidan la realización de sus órdenes.
g) Es un poder “coactivo”, en cuanto dispone de la
fuerza organizada de la colectividad para hacer
eficaz y contundente y, por tanto, irresistible lo
mandado.
h) Es un poder “racional y moral”, que se dirige a
la inteligencia y compromete la voluntad del
hombre, debido a que persigue el bien de la
sociedad gobernada; obedecerle redunda en la
perfección del súbdito y envuelve un
requerimiento razonable para su propio bien.
111
i) Es un poder consentido, que tiene su fuerza más

profunda en la adhesión de la voluntad, expresa y
tácita del súbdito; el factor primordial de la
eficacia del mando y de la real obtención de su
objetivo es la lealtad y fidelidad de la obediencia.
j) Es un poder “temporal”, porque pretende regir la
conducta humana en su desarrollo en esta vida
terrena.
k) Es un poder de “orden”, unidad y coordinación,
puesto que se trata de poder en movimiento las
energías del grupo, coordinada y
disciplinadamente, hacia el bien común.
l) Es un poder limitado, por el territorio, desde
luego, porque debe respetar el poder concurrente
de los demás Estados, en sus mutuas relaciones y
en la comunidad internacional; limitado por los
derechos superiores de la persona humana, de las
familias, de los grupos y sociedades menores que
conviven dentro de la sociedad política, puesto que
ésta se organiza precisamente para asegurarlos y
favorecerlos.
112
“No es posible concebir la existencia de la sociedad ni del

Estado sin la presencia del poder y de su contrapartida, la
obediencia. Considerada como un todo, la sociedad se nos
aparece como una complicada trama en la que se cruzan y
entrelazan un número infinito de relaciones de poder en
sus múltiples y variados aspectos y modalidades: poder
político, poder económico, poder militar, poder gremial,
poder cultural, etc.”. (Segundo V. LINARES QUINTANA,
“Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”.)
Debemos ser conscientes, que, en la sociedad, el poder

aparece como un fenómeno tan natural como el agua, el
fuego, el granizo y la lluvia en el universo físico. La idea
de que se pueda vivir sin jefes parece absurda porque se
vive en todas partes con jefes. La existencia del poder es
un dato inmediato de la conciencia.
La legitimidad es aquella condición sobre la cual se ejerce

el poder. MAX WEBER señaló que existían tres tipos de
legitimidad del poder:
113
a) Tradicional e histórica. Descansa en la creencia

cotidiana de la santidad de las tradiciones que
rigieron desde lejanos tiempos y en la legitimidad
de los señalados por esa tradición para ejercer la
autoridad (monarquías).
b) Carismática. Este concepto es menos concreto,

puesto que no se basa en un hecho objetivo. El
término carisma involucra una cualidad
extraordinaria de una persona para atraer a los
demás y hacerse respetar. En la antigüedad, el
carisma se encontraba presente en héroes, profetas
y caudillos. Hoy lo poseen diversos personajes
políticos que dominan la oratoria.
c) Racional o democrática. Es la única que responde

al ideal democrático. Ha quedado establecido
como marca registrada de todo gobierno
constitucional el principio de soberanía del pueblo,
en cuya virtud, toda autoridad o poder proviene del
pueblo y se ejerce en nombre de él.
114
d) La omninclusividad, porque abarca y alcanza a

todos los grupos sociales asentados dentro de su
territorio. Ninguna otra organización presenta tal
capacidad de decisión y mando sobre los
comportamientos sociales.
e) La coercitividad ya que las órdenes que dicta son

exigibles por la fuerza. En ese sentido, el Estado
guarda para sí el monopolio del uso de la fuerza
organizada e institucional, en caso de que haya
resistencia o desacatamiento.
f) La soberanía es en relación con los demás entes

instalados al interior de su territorio, porque su
voluntad es suprema, exclusiva, irresistible y
esencial. La soberanía tiene dos acepciones: una,
como supremacía de la autoridad sobre la
población, pero dentro de la ley. Aquí el titular es
el gobierno. Otra, referida al Estado, que lo
proclama independiente frente a la presencia de
otros Estados.
115
A.1. Límites del poder en una Democracia 57
a) Límites temporales. - Fijan un lapso durante el

cual se va a ejercer el Poder. Este límite tiene una
doble razón de ser. La primera es la de dejar en el
pueblo la posibilidad de cambiar al gobernante en
el caso que considere que su actuación no se
desarrolla conforme a sus intereses o a su
preferencia.
b) Límites materiales. - Se refiere al contenido de las

disposiciones, porque en una democracia hay
normas que están al margen del sistema y son
aquellas que desconocen la dignidad del ser
humano. En una democracia no caben tampoco las
normas que desfiguran el sistema. Una que lleve a
la concentración del poder o a la ausencia de
responsabilidad por parte de los gobernantes por el
ejercicio que hacen del mismo.
57
BOREA ODRÍA, Alberto. - “Democracia”. En: Derecho &
Sociedad Año XIII, Nº 18 2002. Revista editada por alumnos de
la Facultad de Derecho de la PUCP. pp. 65-67.
116
c) Límites procedimentales. - Se refiere a las formas

que se deben de satisfacer para que se considere
que una decisión del estado ha sido bien adoptada
y que se ha atendido a un periodo de discusión o
de reflexión.
d) Límites numéricos. - La democracia trata de

lograr la mayor participación de los miembros de
la comunidad no sólo en la adopción de la decisión,
sino también en el proceso previo que conduce a
esa decisión. Y eso en el Perú, se ha avanzado
mucho, ya que en la Constitución de 199358 se ha
58
“Art. 31º Participación Ciudadana. - Los ciudadanos tienen
derecho a participar en los asuntos públicos mediante
referéndum iniciativa legislativa; remoción o revocación de
autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen
también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus
representantes, de acuerdo con las condiciones y
procedimientos determinados por ley orgánica. Es derecho y
deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su
jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos
e indirectos de su participación. Tienen derecho al voto los
ciudadanos en goce de su capacidad civil. Para el ejercicio de
este derecho se requiere estar inscrito en el registro
correspondiente.
117
consagrado instituciones de la democracia directa

y se ha desarrollado con la Ley de Participación
Ciudadana (Ley Nº 26300). Tan es así que con esta
Constitución que nos rige desde hace 20 años,
hemos tenidos dos referéndums (Formación de
Macrorregiones en el 2005 y devolución de los
aportes al FONAVI en el 2010) y desde 1997 se ha
realizado varios procesos de revocatoria, siendo el
más publicitado y costoso el realizado en Lima
Metropolitana el 17 de marzo del año 2013.
e) Límites personales. - La democracia trata que las

personas roten en el ejercicio de las funciones
públicas y que nadie resulte sintiéndose
indispensable en el ejercicio del Poder del Estado,
es decir no caben los mesianismos.
El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los

sesenta años. Es facultativo después de esa edad.
La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad
estatal durante los procesos electorales y de participación
ciudadana. Es nulo y punible todo acto que prohíba o límite al
ciudadano el ejercicio de sus derechos”.
118
f) Límites territoriales. - Esto quiere decir que en la

Democracia, así como se ha establecido una
división con respecto a las funciones, también se
ha hecho lo mismo con respecto a las
circunscripciones territoriales con la finalidad de
permitir una más cercana participación en la toma
de decisiones por parte de los ciudadanos de un
Estado.
2.2. LA REGULACIÓN DEL PODER

POLÍTICO EN LA CONSTITUCIÓN
PERUANA VIGENTE
A. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL
Decía el maestro FERRERO REBAGLIATI que el

Estado, en un primer aspecto, es institucionalización del
poder59. Tal poder tendrá dos grandes cauces para alcanzar
el orden y crear el derecho. Por ello apreciamos que en su
59
FERRERO REBAGLIATI, Raúl. “Ciencia Política”. Ediciones
Justo Valenzuela, Lima, 1987. p. 39.
119
configuración dual distinguimos la dominación y

competencia.
Al hablar de poder nos referiremos exclusivamente al

poder político, aclarando, empero, que no se trata de un
análisis filosófico, sociológico, ni psicológico del poder,
sino exclusivamente jurídico, esto es, a partir del análisis
de regulaciones jurídicas. Tomaremos como concepto
inicial de poder el propuesto por MAX WEBER, para
quien el “poder es la posibilidad de imponer la propia
voluntad sobre la conducta ajena” 60
“(...) El poder es indispensable si se le considera como

fuerza necesaria para ejecutar las decisiones tomadas con
autoridad por los detentadores del poder. Pero si bien la
autoridad es un concepto estrechamente relacionado al de
poder, no son una y la misma cosa. Considerando que el
poder es la posibilidad de imponer la voluntad de uno
sobre otros, y que actualmente éste se encuentra
depositado en el sistema jurídico, la autoridad es la
60
WEBER Max. “Economía y sociedad”. 2da Ed., México,
Fondo de cultura económica, 1964. p. 696.
120
legitimación en la materialización de éste, es decir,

independientemente de su fuente es legítimo su
ejercicio.”61
Cuando hablamos de poder entendemos básicamente un

conjunto de relaciones sociales complejas donde operan
hegemonías, asimetrías, distorsiones e intereses diversos,
muchas veces contrapuestos, que generan conflicto,
colaboración, alianzas o rupturas.
ANÁLISIS EN EL TRATAMIENTO
CONSTITUCIONAL DEL PODER POLÍTICO
El tratamiento constitucional del poder político queda

visualizado a la luz de los artículos de nuestra norma
suprema en cuyos contenidos de interpretación podemos
reconocer a las siguientes expresiones eje en su desarrollo:
 Soberanía del pueblo
61
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2749/4.pdf
p. 7
121
 Estado democrático
 Forma republicana de gobierno
 Unidad e indivisibilidad del Estado
 Descentralización
 Separación de poderes
 Soberanía nacional
 Plena vigencia de los derechos humanos
 El poder del Estado emana del pueblo
Artículo 3° La enumeración de los derechos

establecidos en este capítulo no
excluye los demás que la
Constitución garantiza, ni otros de
naturaleza análoga o que se fundan
en la dignidad del hombre, o en los
principios de soberanía del pueblo,
del Estado democrático de derecho
y de la forma republicana de
gobierno.
122
Artículo 35° Los ciudadanos pueden ejercer sus

derechos individualmente o a través
de organizaciones políticas como
partidos, movimientos o alianzas,
conforme a ley. Tales organizaciones
concurren a la formación y
manifestación de la voluntad popular.
Su inscripción en el registro
correspondiente les concede
personalidad jurídica.
La ley establece normas orientadas a

asegurar el funcionamiento
democrático de los partidos políticos,
y la transparencia en cuanto al origen
de sus recursos económicos y el
acceso gratuito a los medios de
comunicación social de propiedad del
Estado en forma proporcional al
último resultado electoral general.
123
Artículo 43° La República del Perú es democrática,

social, independiente y soberana. El
Estado es uno e indivisible.
Su gobierno es unitario,
representativo y descentralizado, y se
organiza según el principio de la
separación de poderes.
Artículo 44° Son deberes primordiales del Estado:
defender la soberanía nacional;
garantizar la plena vigencia de los
derechos humanos; proteger a la
población de las amenazas contra su
seguridad; y promover el bienestar
general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y
equilibrado de la Nación.
Asimismo, es deber del Estado

establecer y ejecutar la política de
fronteras y promover la integración,
particularmente latinoamericana, así
124
como el desarrollo y la cohesión de las

zonas fronterizas, en concordancia
con la política exterior.
Artículo 45° El poder del Estado emana del pueblo.
Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que
la Constitución y las leyes establecen.
Ninguna persona, organización,

Fuerza Armada, Policía Nacional o
sector de la población puede arrogarse
el ejercicio de ese poder. Hacerlo
constituye rebelión o sedición.
“Desde que se comprendió que el fundamento y la

legitimidad de las competencias y los poderes del Estado
residen en la voluntad general del pueblo, se suscitaron
inconvenientes de significativa relevancia al momento de
sustentar y configurar el modo en el que debía
125
manifestarse y articularse el principio democrático al

interior del Estado.”62
“Fue el propio ROUSSEAU quien, en su Contrato Social,

sostuvo —bajo la premisa de que la soberanía del pueblo
no podía ser representada (convencido de que ello
devendría en su pérdida y la consecuente sumisión popular
a la voluntad de los representantes)- que, dada la
diversidad de condiciones necesarias para conseguirla,
jamás existiría una verdadera democracia. Incluso hoy se
acepta que, dada la complejidad del Estado moderno, es
imposible que éste pueda desenvolverse, exclusivamente,
a través de mecanismos de democracia directa. Considerar
que en las sociedades modernas los ciudadanos tienen la
capacidad de deliberar y decidir sobre la cosa pública, sin
la participación de intermediarios elegidos para tal efecto,
es simple ficción. Sin embargo, es la teoría de la
representación (ordinaria y extraordinaria) de SIEYÉS,
expuesta en su obra ¿Qué es el Tercer Estado?, la que
concede posibilidad de materialización práctica al
62
STC N° 0030-2005.PI/TC, FJ 4
126
principio democrático, bajo la figura de un concepto ideal

de Nación, del sufragio (restringido) y de unos
representantes que no son la traducción específica de la
voluntad de los representados, sino que expresan la
voluntad política ideal de la Nación.” 63
Aclarando que la doctrina nos presenta la soberanía

popular de MONTESQUIEU, la soberanía nacional de
SIEYES y la soberanía del Estado de KRIELE. A partir de
la concepción de las mismas podemos reconocer una
evolución y conceptualización del poder político. Empero
podemos señalar que la pureza y concretización de dicho
poder se configura en la denominada democracia
representativa.
“La democracia representativa es la que, en definitiva,

permite la conjugación armónica del principio político de
soberanía popular con un cauce racional de deliberación
que permita atender las distintas necesidades de la
población. Empero, dicha deliberación racional y, en
63
STC N° 0030-2005.PI/TC, FJ 4
127
suma, la gobernabilidad del Estado, pueden situarse en

serio riesgo si a la representación no se le confiere las
garantías para que pueda “formar voluntad”. La
representación indebidamente comprendida y articulada,
es la matriz potencial de un desequilibrio que, si no es
adecuadamente conjurado, puede impedir que el Estado
atienda su deber primordial de “promover el bienestar
general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la nación” (artículo 44º de la
Constitución) (...)”64.
El poder político se asienta por lo tanto en la conjunción

de pluralismo y libertad que a decir del intérprete supremo
conducen y reconducen la voluntad popular y ello evoca
las palabras de HAURIOU al definir el poder como “una
energía de la voluntad”65.
“Siendo el pluralismo ideológico y social una constatación

fáctica de las libertades políticas y de expresión, es
sencillo advertir que no se trata de un pluralismo
64
STC N° 0030-2005.PI/TC, FJ 9
65
FERRERO REBAGLIATI, Raúl. Ob.Cit., p. 39.
128
institucional, sino atomizado o fragmentario. En su estado

puro, dicho pluralismo no es más que la suma de intereses
particulares urgidos por traducir el margen de control
social alcanzado en control político. De ahí que los
partidos y movimientos políticos tengan la obligación de
ser organizaciones que “concurran en la formación y
manifestación de la voluntad popular”, tal como lo exige
el artículo 35º de la Constitución. Es decir, tienen la
obligación de ser un primer estadio de institucionalización
en el que la fragmentación resulte sustancialmente
aminorada y encausada, a afectos de generar centros de
decisión que puedan proyectar una voluntad
institucionalizada de la sociedad al interior del
Parlamento, que, aunada a otras, permita concurrir en el
consenso, asegurando la gobernabilidad y racionalidad en
la composición, organización y decisiones
parlamentarias.”66.
Cerramos este breve apunte sobre la forma de tratamiento

del poder político en nuestra Constitución-que este año
66
STC N° 0030-2005.PI/TC, FJ 12
129
celebra 25 años de vigencia- citando a BURDEAU “el

poder es una fuerza nacida de la voluntad social
preponderante, destinada a conducir el grupo hacia un
orden que estima benéfica y, llegado el caso, capaz de
imponer a los miembros los comportamientos que esta
búsqueda exige”67.
67
FERRERO REBAGLIATI, Raúl. Ob.Cit., p. 40.
130
EL PODER LEGISLATIVO.
Órganos del Poder
3 Legislativo. Atribuciones del
Congreso de la República. El
Congreso y otros órganos que
ejerzan función legislativa.
3.1. ÓRGANOS DEL PODER

LEGISLATIVO
A. EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Organización Parlamentaria
La organización parlamentaria del Congreso tiene los
siguientes órganos:
a) El Pleno.
b) El Consejo Directivo.
c) La Presidencia.
d) La Mesa Directiva.
131
e) Las Comisiones, que pueden ser ordinarias, de

investigación y especiales.
El Pleno del Congreso
El Pleno es la máxima asamblea deliberativa del

Congreso. Lo integran todos los Congresistas
incorporados y funciona de acuerdo con las reglas de
quórum y procedimiento que establecen la Constitución y
el Reglamento del Congreso. En él se debaten y se votan
todos los asuntos y se realizan los actos que prevén las
normas constitucionales, legales y reglamentarias.
El Consejo Directivo del Congreso
El Consejo Directivo está integrado por los miembros de

la Mesa Directiva y los representantes de los Grupos
Parlamentarios que se denominarán Directivos-Portavoces
elegidos por su respectivo grupo. A cada Directivo-
Portavoz titular corresponderá un suplente elegido por
cada Grupo Parlamentario. En la conformación del
Consejo Directivo se cuidará procurando guardar similar
132
proporcionalidad a la que exista entre los Grupos

Parlamentarios en la distribución de escaños en el Pleno
del Congreso.
La Presidencia del Congreso
El Presidente del Congreso tiene las siguientes funciones

y atribuciones:
a) Representar al Congreso, y recibir los honores que

correspondan a su investidura.
b) Presidir las sesiones del Pleno del Congreso, de la
Comisión Permanente, y de la Mesa Directiva,
concediendo el uso de la palabra, haciendo guardar
el orden y dirigiendo el curso de los debates y las
votaciones, conforme a las normas procesales
constitucionales, legales y reglamentarias.
c) Cumplir el ordenamiento jurídico de la Nación y el
Reglamento del Congreso, así como proteger los
derechos y atribuciones de los Congresistas y los
diversos Grupos Parlamentarios, facilitar los
consensos y acuerdos, respetar y hacer respetar la
133
organización y funcionamiento del Congreso,

como una entidad dialogante y esencialmente
deliberante, que encarna el pluralismo político de
la Nación.
d) Firmar, con uno de los Vicepresidentes, las
autógrafas de las leyes, para ser enviadas al
Presidente de la República para su promulgación,
así como ejercer la facultad de promulgar las leyes
a que se refiere el primer párrafo in fine del artículo
108 de la Constitución Política. También firman el
Reglamento del Congreso, las autógrafas de las
Resoluciones Legislativas, los acuerdos del
Congreso y las normas reglamentarias para su
publicación, como las resoluciones administrativas
que le correspondan en su calidad de titular del
pliego presupuestal y los documentos oficiales a
que haya lugar.
e) Someter a consideración del Pleno del Congreso
los proyectos de Presupuesto y Cuenta General del
Congreso, e informar al Consejo Directivo sobre
los procesos de licitación de obras y adquisición de
134
bienes y servicios por cuenta de los recursos

presupuestales asignados al Congreso.
f) Someter a consideración del Consejo Directivo la
agenda de las sesiones del Pleno y de la Comisión
Permanente, el cuadro de conformación de las
Comisiones y de la Comisión Permanente y
cualquier plan o proyecto destinado a facilitar o
mejorar el desarrollo de las sesiones y la
productividad del Congreso.
g) Exigir u ordenar a los órganos del Gobierno y de la
administración en general, para que respondan los
pedidos de información remitidos por los
Congresistas, de conformidad con lo que dispone
el artículo 96° de la Constitución Política. De no
recibirse respuesta, a los quince días de remitido el
pedido, dispone que uno de los Vicepresidentes lo
reitere, en la forma prevista en el artículo 87° del
presente Reglamento.
h) Disponer la expedición del Pasaporte que
corresponda a los Congresistas a que se refiere la
Ley Nº 23274, modificada por el Decreto
Legislativo 832, e igualmente a quienes han
135
presidido el Congreso y no tengan impedimento

alguno.
i) Supervisar el funcionamiento de los órganos
parlamentarios y del servicio parlamentario, así
como disponer lo necesario para la correcta
administración de los recursos físicos y humanos
al servicio del Congreso.
j) Publicar en el Diario Oficial “El Peruano” y otros
de mayor circulación, la relación de Congresistas
que llegan tarde o no asisten a las sesiones o no
permanecen en ellas, salvo se encuentren en sesión
de Comisión.
a) Las demás que le encargue el Pleno del Congreso
o que se encuentren señaladas en otros artículos de
este Reglamento.
Los Vicepresidentes reemplazan al Presidente en su orden

y asumen las funciones que él les delegue. Suscriben los
documentos oficiales del Congreso.
La Mesa Directiva del Congreso
136
La Mesa Directiva tiene a su cargo la dirección

administrativa del Congreso y de los debates que se
realizan en el Pleno del mismo, de la Comisión
Permanente y del Consejo Directivo, así como la
representación oficial del Congreso en los actos
protocolares. Está compuesta por el Presidente y tres
Vicepresidentes.
La Mesa Directiva supervisa la administración del

Congreso bajo las políticas administrativas y financieras
que establece, de acuerdo con los lineamientos adoptados
por el Pleno y el Consejo Directivo del Congreso.
Acuerda el nombramiento de los funcionarios de más alto

nivel del Congreso a propuesta del Oficial Mayor, dando
cuenta al Consejo Directivo. También autoriza la
contratación de servicios y la realización de concursos y el
nombramiento y contrato de los profesionales, técnicos y
auxiliares que se requieran para el normal desarrollo de las
actividades parlamentarias. Aprueba el Presupuesto y la
Cuenta General del Congreso antes de su presentación al
Pleno del Congreso por el Presidente.
137
Las Comisiones. Definición y Reglas de Conformación
Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de

Congresistas, cuya función principal es el seguimiento y
fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales
y, en particular, de los sectores que componen la
Administración Pública. Asimismo, les compete el estudio
y dictamen de los proyectos de ley y la absolución de
consultas, en los asuntos que son puestos en su
conocimiento de acuerdo con su especialidad o la materia.
Cada comisión está integrada por miembros titulares y
accesitarios, con excepción de la Comisión de
Inteligencia, cuyos miembros son titulares y permanentes,
no contando con miembros accesitarios. Los miembros
accesitarios reemplazan en caso de ausencia, al respectivo
titular del mismo grupo parlamentario, para los efectos del
cómputo del quórum y de las votaciones, sin perjuicio de
los derechos que les corresponden como Congresistas.
El Pleno del Congreso aprueba el cuadro de conformación

de Comisiones dentro de los cinco días hábiles posteriores
138
a la instalación del período anual de sesiones en el mes de

julio, con excepción de la Comisión de Inteligencia que se
elige por todo el período parlamentario. El cuadro es
propuesto por el Presidente, previo acuerdo del Consejo
Directivo. En su conformación, tanto de miembros
titulares y accesitarios, se respetan, en lo posible, las
propuestas remitidas por los distintos Grupos
Parlamentarios.
a) Comisiones Ordinarias; encargadas del estudio y

dictamen de los asuntos ordinarios de la agenda del
Congreso, con prioridad en la función legislativa y
de fiscalización. El Presidente del Congreso, en
coordinación con los Grupos Parlamentarios o
previa consulta al Consejo Directivo del Congreso,
propone el número de Comisiones Ordinarias
teniendo en cuenta la estructura del Estado. Sin
embargo, deben conformarse por lo menos las
siguientes Comisiones Ordinarias:
 Comisión Agraria.
139
 Comisión de Ciencia, Innovación y

Tecnología.
 Comisión de Comercio, Exterior y Turismo
 Comisión de Constitución y Reglamento
 Comisión de Cultura y Patrimonio Cultural
 Comisión de Defensa del Consumidor y
Organismo Reguladores de los Servicios
Públicos.
 Comisión de Producción, Micro y Pequeña
Empresa y Cooperativas.
 Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuanos.
 Comisión de Relaciones Exteriores.
 Comisión de Salud y Población.
 Comisión de Trabajo y Seguridad Social.
 Comisión de Transporte y Comunicaciones
 Comisión de Vivienda y Construcción.
 Comisión de Defensa Nacional, Orden Interno,
Desarrollo alternativo y Lucha contra las
Drogas.
140
 Comisión de Descentralización,
Regionalización, Gobiernos Locales y
Modernización de la Gestión del Estado.
 Comisión de Economía Banca Finanzas e
Inteligencia Financiera
 Comisión de Educación, Juventud y Deporte.
 Comisión de Energía y Minas.
 Comisión de Fiscalización y Contraloría.
 Comisión de Inclusión social y Personas con
discapacidad.
 Comisión de Inteligencia.
 Comisión de Justicia y Derechos Humanos
 Comisión de la Mujer y Familia.
 Comisión de Presupuesto y Cuenta General de
la República.
b) Comisiones de Investigación; encargadas del

estudio, la investigación y el dictamen de los
asuntos puestos en su conocimiento en aplicación
del artículo 97º de la Constitución Política. Gozan
de las prerrogativas y las limitaciones señaladas en
141
dicha norma constitucional y el presente

Reglamento.
c) Comisiones Especiales; constituidas con fines
protocolares o ceremoniales o para la realización
de cualquier estudio especial o trabajo conjunto
con comisiones del Gobierno, según acuerde el
Pleno a propuesta del Presidente del Congreso.
d) Comisión de Ética Parlamentaria; encargada de
promover la Ética Parlamentaria, prevenir actos
contrarios a la misma, absolver las consultas que
se le formulen y resolver en primera instancia las
denuncias que se formulen de acuerdo con el
Código de Ética.
Funciones del Congreso de la República:
 Función de Representación. - Los congresistas

representan a la nación. Son elegidos por los
ciudadanos y actúan como sus voceros frente al
gobierno. Representan a los ciudadanos de las
diferentes regiones, y/ o distritos electorales.
142
 Función Legislativa. - La función legislativa

comprende el debate y la aprobación de reformas
de la Constitución, de leyes y resoluciones
legislativas, así como su interpretación,
modificación y derogación, de acuerdo con los
procedimientos establecidos por la Constitución
Política y el Reglamento.
Comprende, asimismo, el debate y aprobación de
las modificaciones al Reglamento.
 Función del Control Político. - La función del
control político comprende la investidura del
Consejo de Ministros, el debate, la realización de
actos e investigaciones y la aprobación de acuerdos
sobre la conducta política del Gobierno, los actos
de la administración y de las autoridades del
Estado, el ejercicio de la delegación de facultades
legislativas, el dictado de decretos de urgencia y la
fiscalización sobre el uso y la disposición de bienes
y recursos públicos, el cumplimiento por el
Presidente de la República del mensaje anual al
Congreso de la República y el antejuicio político,
cuidando que la Constitución Política y las leyes se
143
cumplan y disponiendo lo conveniente para hacer

efectiva la responsabilidad de los infractores. Entre
las principales responsabilidades controladoras
políticas destacan las siguientes:
o La velación por el respeto de la
Constitución y las leyes
o La aprobación de los tratados de
conformidad con la Constitución.
o La dación de cuenta.
o La solicitud de informe.
o La invitación para informar
o La estación de preguntas
o La moción de interpelación.
o La moción de censura
 Funciones Especiales. - Son funciones especiales
del Congreso designar al Contralor General de la
República, elegir al Defensor del Pueblo, así como
a los miembros del Tribunal Constitucional, al
Directorio del Banco Central de Reserva y ratificar
al Presidente del Banco Central de Reserva y al
Superintendente de Banca y Seguros y AFPs. Le
144
corresponde también la remoción en los casos

previstos en la Constitución.
3.2. ATRIBUCIONES DEL CONGRESO DE

LA REPÚBLICA, SEGÚN LA
CONSTITUCIÓN
 Dar leyes y resoluciones legislativas, así como

interpretar, modificar o derogar las existentes.
 Velar por el respeto de la Constitución y de las
leyes, y disponer lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad de los infractores.
 Aprobar los tratados, de conformidad con la
Constitución.
 Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
 Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
 Ejercer el derecho de amnistía.
 Aprobar la demarcación territorial que proponga el
Poder Ejecutivo.
 Prestar consentimiento para el ingreso de tropas
extranjeras en el territorio de la República, siempre
145
que no afecte, en forma alguna, la soberanía

nacional.
 Autorizar al Presidente de la República para salir
del país.
 Ejercer las demás atribuciones que le señala la
Constitución y las que son propios de la función
legislativa.
 Elabora y aprueba su reglamento.
 Representa a la Nación.
 Elige a sus representantes de la Comisión
Permanente
 El Congreso puede iniciar investigaciones sobre
cualquier asunto de interés público.
La Comisión Permanente. Definición, funciones

generales y composición
La Comisión Permanente del Congreso se instala a más

tardar dentro de los quince días útiles posteriores a la
instalación del primer período ordinario de sesiones.
Ejerce sus funciones constitucionales durante el
funcionamiento ordinario del Congreso, durante su receso
146
e inclusive en el interregno parlamentario derivado de la

disolución del Congreso.
La Comisión Permanente está presidida por el Presidente

del Congreso y está conformada por no menos de veinte
Congresistas elegidos por el Pleno, guardando la
proporcionalidad de los representantes de cada grupo
parlamentario. El Presidente somete a consideración del
Pleno del Congreso la nómina de los Congresistas
propuestos para conformar la Comisión Permanente, a
más tardar dentro de los cinco días hábiles posteriores a la
instalación del primer período anual de sesiones. La
elección se realiza dentro de los cinco días hábiles
posteriores. Los Vicepresidentes de la Comisión
Permanente son los Vicepresidentes del Congreso.
Constitución y funcionamiento de la Comisión

Permanente
La Comisión Permanente del Congreso se reúne durante el

receso del Congreso y en los demás casos señalados en
este Reglamento, sin perjuicio de su instalación luego de
147
la designación de sus miembros por el Pleno. Sin embargo,

puede ser convocada dentro del período ordinario o
extraordinario de sesiones cuando sea necesario cumplir
con el trámite de acusación constitucional a que se refiere
el Artículo 99º de la Constitución Política.
La Comisión Permanente también se reúne cuando lo

solicita un tercio del número legal de sus miembros.
La Comisión Permanente se reúne de acuerdo al rol que

ella apruebe y cuando la convoque el Presidente.
Reglamento de la Comisión Permanente
El Reglamento del Congreso es el Reglamento de la

Comisión Permanente y de las demás Comisiones, en lo
que les sea aplicable.
Indisolubilidad de la Comisión Permanente
La disolución del Congreso por el Presidente de la

República en aplicación de la atribución que le concede el
148
artículo 134º de la Constitución Política, no alcanza a la

Comisión Permanente.
Control sobre la legislación de urgencia en el caso de

disolución del Congreso
Durante el interregno parlamentario o el receso

parlamentario la Comisión Permanente ejerce sus
funciones de control conforme a la Constitución Política y
al presente Reglamento.
Atribuciones de la Comisión Permanente del Congreso

de la República:
 Designar al Contralor General de la República, a

propuesta del Presiente dela República.
 Ratificar la designación del Presidente del Banco
Central de Reserva y del Superintendente de
Banca, Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones.
149
 Aprobar los créditos suplementarios y las

transferencias y habilitaciones del presupuesto,
durante el receso parlamentario.
 Ejercitar la delegación de facultades legislativas
que el Congreso le otorgue.
3.3. EL CONGRESO Y OTROS ÓRGANOS

QUE EJERCEN FUNCIÓN LEGISLATIVA
A. EL CONGRESO
La función legislativa del Congreso tiene como parámetro

de validez la Constitución y su Reglamento (Norma que
tiene el equivalente de Ley Orgánica en nuestro
Congreso). Toda la producción normativa que fluye de su
fuente tiene la llamada validez formal.
Leyes
Podemos considerar los siguientes tipos:
150
 Ley de reforma constitucional. Esta norma tiene

rango constitucional según el TC. No puede ser
observada por el Presidente de la República. Para
su validez debe observarse de manera sistemática
los límites que el Constituyente ha establecido en
los artículos 206, 32 y 3 de la Constitución
 Ley ordinaria. Debe atenderse a la diferenciación
entre el tipo de ley con las denominaciones. Por
ello dice el Tribunal Constitucional:
“Este Colegiado estima también que el Congreso

de la República, al detentar la competencia
exclusiva en la producción de la fuente normativa
de ley, goza de la autonomía inherente, en el marco
de la Constitución, del Reglamento del Congreso y
de las leyes, para precisar la denominación de las
leyes que expide; así, por ejemplo, el caso de la
Ley N.° 28175, que fue denominada Ley Marco
del Empleo Público (…).”
La facultad de otorgar una denominación ha sido

desarrollada por la Ley N° 26889, Ley Marco para
151
la producción y sistematización legislativa, cuyo

artículo 3. ° dispone que: “La Ley debe tener una
denominación oficial que exprese su alcance
integral. La denominación forma parte del texto
oficial de la Ley y corresponde al Congreso de la
República asignársela, salvo en los casos de
Decretos Legislativos y Decretos de Urgencia, en
los cuales es el Poder Ejecutivo quien asigna la
denominación”. En ese sentido, el Congreso de la
República e incluso el Poder Ejecutivo, en el caso
de Decretos Legislativos, son competentes para
asignar determinadas denominaciones cuando se
trata de leyes que regulan aspectos generales sobre
una materia a fin de sintetizar su alcance integral,
empleando para ello las denominaciones de Ley de
Bases, Ley Marco y Ley General, según
corresponda, pero que, en definitiva, constituyen la
fuente normativa de ley expedida por el Congreso
de la República.”68.
Ley de Presupuesto de la Republica
68
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 16
152
Forma regulada en los artículos 78, 79 y 80 de la

Constitución
Ley de la Cuenta general de la República
Forma normativa regulada por el artículo 81 de la

Constitución
Ley Orgánica
Norma que tiene sus requisitos formales y materiales en el

artículo 106
Requisitos formales Requisitos materiales

Los proyectos de ley Mediante leyes orgánicas
orgánica se tramitan se regulan la estructura y el
como cualquier proyecto funcionamiento de las
de ley y para su entidades del Estado
aprobación o previstas en la
modificación, se Constitución, así como
requiere el voto de más también las otras materias
153
de la mitad del número cuya regulación por ley

legal de miembros del orgánica está establecida
Congreso. en la Constitución.
Ley de Amnistía

Constitución
Resoluciones legislativas
“Se trata de actos parlamentarios que generalmente

regulan casos de manera particular y concreto.
Representan la excepción a la característica de generalidad
de la ley. Tienen rango de ley porque el inciso 1.º del
artículo 102.º de la Constitución y el artículo 4.º del
Reglamento del Congreso le confieren implícitamente una
jerarquía homóloga a la ley.” 69
Tratados
69
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 17
154
“Los tratados son expresiones de voluntad que adopta el

Estado con sus homólogos o con organismos
extranacionales, y que se rigen por las normas, costumbres
y fundamentos doctrinarios del derecho internacional. En
puridad, expresan un acuerdo de voluntades entre sujetos
de derecho internacional, es decir, entre Estados,
organizaciones internacionales, o entre estos y aquellos.” 70
“Los artículos 56º y 57º de la Constitución distinguen

internamente a los tratados celebrados por el Estado pe-
ruano de la manera siguiente:
a) Tratados con habilitación legislativa: Su contenido

afecta disposiciones constitucionales; por ende,
deben ser aprobados por el mismo procedimiento
que rige la reforma de la Constitución, antes de ser
ratificados por el Presidente de la República.
b) Tratados ordinarios: Son los que específicamente

versan sobre derechos humanos; soberanía,
dominio o integridad del Estado; defensa nacional
70
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 18
155
u obligaciones financieras del Estado. Igualmente,

se encuentran comprendidas bajo dicha
denominación aquellos tratados que crean,
modifican o suprimen tributos; los que exigen
modificación o derogación de alguna ley y los que
requieren medidas legislativas para su ejecución.
Estos tratados deben ser necesariamente aprobados

por el Congreso antes de su ratificación por el
Presidente de la República.
c) Convenios internacionales ejecutivos: Son

aquellos que el Presidente de la República puede
elaborar o ratificar o adherir sin el requisito de la
aprobación previa del Congreso, puesto que se
refieren a materias no contempladas para los
tratados ordinarios.”71
Reglamento del Congreso
71
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 20
156

Constitución
El Tribunal Constitucional respecto de esta norma nos

dice:
“(...) tal como lo establece expresamente el inciso

4) del artículo 200° de la Constitución, este
Colegiado es competente para controlar la
constitucionalidad del Reglamento del Congreso.
En efecto, toda diferencia doctrinaria que pudiera
existir respecto al lugar que ocupa el Reglamento
del Congreso en el sistema de fuentes del derecho,
no tiene lugar en el ordenamiento jurídico peruano,
ya que la propia Carta Fundamental, en la
disposición recién citada, ha establecido que dicha
norma tiene rango de ley. Se trata, pues, de una
fuente primaria del derecho y, como tal, sólo se
somete a la Constitución.” 72
72
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 23
157
El Tribunal Constitucional en su jurisprudencia ha

establecido en relación:
“(...) al Reglamento del Congreso, que este no sólo

tiene fuerza de ley, sino también naturaleza de ley
orgánica. Más precisamente (...) la estructura y
funcionamiento de los Poderes del Estado gozan de
reserva de ley orgánica de acuerdo a los siguientes
criterios. En el caso del Congreso de la República,
prima facie, debe considerarse que, conforme al
artículo 94° de la Constitución, el Congreso de la
República se regula por su reglamento, que tiene
fuerza de ley, constituyendo este hecho una
excepción a la regla de que, en principio, los
Poderes del Estado se regulan por ley orgánica. Sin
embargo, es pacífico asumir que dicho reglamento
goza de naturaleza equivalente a la ley orgánica.” 73
B. OTROS ÓRGANOS QUE EJERCEN FUNCIÓN

LEGISLATIVA
73
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 24
158
La función legislativa de otros órganos tales como el

gobierno central, el gobierno regional y el gobierno local
tiene como parámetro de validez la Constitución y sus
respectivas Leyes Orgánicas. Toda la producción
normativa que fluye de estas fuentes tiene la llamada
validez material.
Decreto legislativo
“Esta forma normativa de fuente con rango de ley

está prevista en el artículo 104º de la Constitución,
que establece:
El Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo

la facultad de legislar, mediante decretos
legislativos, sobre la materia específica y por el
plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa.
No pueden delegarse las materias que son

indelegables a la Comisión Permanente.
159
Los decretos legislativos están sometidos, en

cuanto a su promulgación, publicación, vigencia y
efectos, a las mismas normas que rigen para la ley.
El Presidente de la República da cuenta al

Congreso o a la Comisión Permanente de cada
decreto legislativo.
El decreto legislativo tiene al Poder Ejecutivo

como órgano productor. Sin embargo, el Congreso
de la República también tiene una intervención
indirecta, toda vez que fija la materia y el plazo de
la delegación. Como ya se precisó anteriormente,
los artículos 104.º y 101º, inciso 4, de la
Constitución establecen que el Congreso de la
República no puede delegar al Poder Ejecutivo las
materias relativas a reforma constitucional,
aprobación de tratados internacionales, leyes
orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta
General de la República.
160
Por ello, la regulación a través de este tipo

normativo, el decreto legislativo, está limitada di-
rectamente por la Constitución y también por la ley
autoritativa. Podía darse el caso de que el Congreso
de la República delegue una materia prohibida, con
lo cual no sólo será inconstitucional la ley
autoritativa, sino también el decreto legislativo que
regula la materia en cuestión. De otro lado,
también puede darse el caso de que la ley
autoritativa delegue una materia permitida por la
Constitución y, sin embargo, el decreto legislativo
se exceda en la materia delegada, con lo cual, en
este caso también se configurará un supuesto de
inconstitucionalidad por vulneración del artículo
104º de la Constitución”.
Decreto de urgencia
“Respecto de esta fuente normativa, el inciso 19 del

artículo 118º de la Constitución establece que corresponde
al Presidente de la República:
161
Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos

de urgencia con fuerza de ley, en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el
interés nacional con cargo de dar cuenta al
Congreso. El Congreso puede modificar o derogar
los referidos decretos de urgencia.
Al respecto, el Tribunal Constitucional se ha referido a los

requisitos formales y materiales para la expedición de los
Decretos de Urgencia, estableciendo que:
En el caso de los decretos de urgencia, los

requisitos formales son tanto previos como
posteriores a su promulgación. Así, el requisito ex
ante está constituido por el refrendo del Presi-
dente del Consejo de Ministros (inciso 3 del
artículo 123° de la Constitución), mientras que el
requisito ex post lo constituye la obligación del
Ejecutivo de dar cuenta al Congreso de la Re-
pública, de acuerdo con lo previsto por el inciso
19) del artículo 118° de la Constitución, en
concordancia con el procedimiento contralor a
162
cargo del Parlamento, contemplado en la norma de

desarrollo constitucional contenida en el artículo
91° del Reglamento del Congreso.
Respecto a los requisitos materiales para la producción,

deben tenerse en cuenta los siguientes:
(...) la legitimidad de los decretos de urgencia debe

ser determinada sobre la base de la evaluación de
criterios endógenos y exógenos a la norma, es
decir, del análisis de la materia que regula y de las
circunstancias externas que justifiquen su dictado.
En cuanto al primer tópico, el propio inciso 19 del
artículo 118° de la Constitución establece que los
decretos de urgencia deben versar sobre “materia
económica y financiera.
Este requisito, interpretado bajo el umbral del

principio de separación de poderes, exige que
dicha materia sea el contenido y no el continente
de la disposición, pues, en sentido estricto, pocas
son las cuestiones que, en última instancia, no sean
163
reconducibles hacia el factor económico,

quedando, en todo caso, proscrita, por imperativo
del propio parámetro de control constitucional, la
materia tributaria (párrafo tercero del artículo 74°
de la Constitución). Empero, escaparía a los
criterios de razonabilidad exigir que el tenor
económico sea tanto el medio como el fin de la
norma, pues en el común de los casos la adopción
de medidas económicas no es sino la vía que
auspicia la consecución de metas de otra índole,
fundamentalmente sociales.”74
Ordenanzas regionales
“El artículo 191º de la Constitución dispone que los

gobiernos regionales tienen autonomía política. El inciso
6º del artículo 192.º de la Constitución establece que los
gobiernos regionales son competentes para dictar normas
inherentes a la gestión regional. A su turno, el inciso 4 del
artículo 200º de la Norma Suprema confiere rango de ley
a las normas regionales de carácter general.
74
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 26
164
Por tanto, sobre la base de su autonomía política, los

gobiernos regionales se constituyen en los órganos
productores de normas regionales de carácter general con
rango de ley, las cuales en nuestro sistema de fuentes se
denominan ordenanzas regionales, conforme al artículo
37º de la Ley N.º 27867, Ley Orgánica de Regiones. Al
respecto, el artículo 38º de la misma ley señala que:
Las Ordenanzas Regionales norman asuntos de

carácter general, la organización y la
administración del Gobierno Regional y
reglamentan materias de su competencia.
Con relación a los gobiernos regionales como órganos

productores de normas con rango de ley, este Colegiado
ha referido que:
La creación de gobiernos regionales con

competencias normativas comporta la introducción
de tantos subsistemas normativos como gobiernos
regionales existan al interior del ordenamiento
165
jurídico peruano. Tal derecho regional, sin

embargo, tiene un ámbito de vigencia y aplicación
delimitado territorialmente a la circunscripción de
cada gobierno regional, además de encontrarse
sometido a la Constitución y a las leyes de
desarrollo constitucional, particularmente, a la
LBD (Ley de Bases de la Descentralización) y a la
LOGR (Ley Orgánica de los Gobiernos
Regionales).
Estableciéndose adicionalmente que:
Dado que las ordenanzas regionales son normas

con rango de ley (artículo 200º 4 de la
Constitución), no se encuentran jerárquicamente
subordinadas a las leyes nacionales del Estado, por
lo que para explicar su relación con éstas no hay
que acudir al principio de jerarquía, sino al
principio de competencia, pues tienen un ámbito
normativo competencial distinto. Lo cual no
significa que éste pueda ser desintegrado, ni mucho
menos, contrapuesto. De hecho —según se ha
166
podido referir, y respecto de lo cual a continuación

se profundizará—, en tanto existen leyes a las que
la Constitución ha delegado la determinación de las
competencias o límites de las competencias de los
distintos órganos constitucionales, los gobiernos
regionales no pueden expedir ordenanzas que
resulten contrarias a ellas, so pena de incurrir en un
vicio de inconstitucionalidad indirecta.
Por último, en referencia a su validez, se ha precisado lo

siguiente:
En tal sentido, la validez de las ordenanzas

regionales se encuentra sujeta al respeto del marco
normativo establecido tanto en la LBD como la
LOGR.”75
Ordenanzas municipales
“El artículo 194º de la Constitución dispone que las

municipalidades provinciales y distritales son los órganos
75
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 28
167
de gobierno local y tienen autonomía política. A su turno,

el inciso 4º del artículo 200º de la Constitución confiere
rango de ley a las ordenanzas municipales.
Consecuentemente, la facultad normativa de las
municipalidades que se deriva de la autonomía política
también las convierte en órganos productores de normas
generales en el ámbito de sus competencias. La ley Nº
27972, Ley Orgánica de Municipalidades, dispone en su
artículo 40º que:
Las ordenanzas de las municipalidades

provinciales y distritales, en la materia de su
competencia, son las normas de carácter general de
mayor jerarquía en la estructura normativa
municipal, por medio de las cuales se aprueba la
organización interna, la regulación, administración
y supervisión de los servicios públicos y las
materias en las que la municipalidad tiene
competencia normativa.
Mediante ordenanzas se crean, modifican,

suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias,
168
derechos y contribuciones, dentro de los límites

establecidos por ley. Las ordenanzas en materia
tributaria expedidas por las municipalidades
distritales deben ser ratificadas por las
municipalidades provinciales de su circunscripción
para su vigencia.”76
“En este sentido, el Tribunal Constitucional ha establecido

que:
La fuerza o el valor de ley de estas normas se

determina por el rango de ley que la propia
Constitución les otorga –artículo 200°, inciso 4 de
la Constitución–. Se trata, por tanto, de normas
que, aun cuando no provengan de una fuente
formal como la parlamentaria, son equivalentes a
las emitidas por ella y, como tales, se diferencian
por el principio de competencia y no por el de
jerarquía normativa. De este modo, la ordenanza,
en tanto ley municipal, constituye un instrumento
76
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 29
169
importante a través del cual las municipalidades

pueden ejercer y manifestar su autonomía.” 77
77
STC N° 047-2004-AI/TC, FJ 30
170
EL PODER EJECUTIVO.
4 Composición. Estructura.
Organización administrativa.
4.1. COMPOSICIÓN, ESTRUCTURA Y

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
El Poder Ejecutivo está integrado por:
1. La Presidencia de la República.
2. El Consejo de Ministros.
3. La Presidencia del Consejo de Ministros.
4. Los Ministerios.
5. Entidades Públicas del Poder Ejecutivo.
Los ministerios y las entidades públicas ejercen sus

funciones en respuesta a una o varias áreas programáticas
de acción, las cuales son definidas para el cumplimiento
171
de las funciones primordiales del Estado y para el logro de

sus objetivos y metas.
Todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo se

encuentran adscritas a un Ministerio o a la Presidencia del
Consejo de Ministros.
A. PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
El Presidente de la República es el Jefe del Estado, Jefe

Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional
del Perú, personifica a la Nación, y dirige y aprueba la
política general del Gobierno en su calidad de Jefe del
Poder Ejecutivo. Sus demás atribuciones y funciones están
establecidas en la Constitución Política del Perú y la ley.
A.1. Funciones del presidente de la república
Corresponde al Presidente de la República, el ejercicio de

las siguientes funciones:
 En su calidad de Jefe de Estado:
172
a) Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política

del Perú, los tratados, leyes y demás disposiciones
legales.
b) Representar al Estado, dentro y fuera de la
República.
c) Velar por el orden interno y la seguridad exterior
de la República.
d) Convocar a elecciones para Presidente de la
República, representantes al Congreso, Presidentes
y Consejeros Regionales, así como para Alcaldes
y Regidores, y demás funcionarios que señala la
ley.
e) Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria;
y firmar, en ese caso, el decreto de convocatoria.
f) Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y,
obligatoriamente, en forma personal y por escrito,
al instalarse la Primera Legislatura Ordinaria
Anual. Los mensajes anuales contienen la
exposición detallada de la situación de la
República, así como las mejoras y reformas que el
Presidente juzgue necesarias y convenientes para
173
su consideración por el Congreso. Los mensajes

del Presidente de la República, salvo el primero de
ellos, son aprobados por el Consejo de Ministros.
g) Cumplir y hacer cumplir las sentencias y
resoluciones de los órganos jurisdiccionales.
h) Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del
Jurado Nacional de Elecciones.
i) Dirigir la política exterior y las relaciones
internacionales; celebrar y ratificar tratados.
j) Nombrar embajadores y ministros
plenipotenciarios, con aprobación del Consejo de
Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso.
k) Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros y
autorizar a los cónsules el ejercicio de sus
funciones.
l) Presidir el Sistema de Defensa Nacional y
organizar, distribuir y disponer el empleo de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú.
m) Adoptar las medidas necesarias para la defensa de
la República, de la integridad del territorio y de la
soberanía del Estado.
174
n) Declarar la guerra y firmar la paz, con autorización

del Congreso.
o) Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el
derecho de gracia en beneficio de los procesados
en los casos en que la etapa de instrucción haya
excedido el doble de su plazo más su ampliatoria.
p) Conferir condecoraciones a nombre de la Nación.
q) Autorizar a los peruanos para servir en un ejército
extranjero.
r) Conceder la extradición, con aprobación del
Consejo de Ministros, previo informe de la Corte
Suprema de Justicia de la República.
s) Presidir el Foro del Acuerdo Nacional, pudiendo
delegar tal función en el Presidente del Consejo de
Ministros.
t) Ejercer las demás funciones que la Constitución
Política del Perú y las leyes le encomiendan.
 En su calidad de Jefe del Poder Ejecutivo:
a) Dirigir y aprobar la política general del Gobierno.
175
b) Ejercer el derecho de iniciativa legislativa, con

aprobación del Consejo de Ministros.
c) Observar o promulgar las leyes aprobadas por el
Congreso de la República.
d) Administrar la Hacienda Pública según las reglas
de responsabilidad y transparencia fijadas por ley.
e) Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin
transgredirlas ni desnaturalizarlas, y dentro de tales
límites, dictar decretos y resoluciones.
f) Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos
de urgencia con fuerza de ley, en materia
económica y financiera, cuando así lo requiere el
interés nacional y con cargo de dar cuenta al
Congreso. El Congreso puede modificar o derogar
los referidos decretos de urgencia.
g) Negociar los empréstitos.
h) Regular las tarifas arancelarias
i) Nombrar y remover a quienes ejerzan altos cargos
en el Estado, conforme a Ley.
j) Ser el portavoz autorizado del Gobierno.
176
k) Ejercer las demás funciones de gobierno y

administración que la Constitución Política del
Perú y las leyes le encomienden.
B. CONSEJO DE MINISTROS
El Consejo de Ministros está conformado por Ministros y

Ministras nombrados por el Presidente de la República
conforme a la Constitución Política del Perú. Es presidido
por el Presidente del Consejo de Ministros. Corresponde
al Presidente de la República presidirlo cuando lo convoca
o asiste a sus sesiones. Puede convocar a los funcionarios
que estime conveniente. Los acuerdos del Consejo de
Ministros constan en acta.
 Atribuciones del Consejo de Ministros
Además de lo dispuesto por la Constitución Política del

Perú, el Consejo de Ministros tiene las siguientes
atribuciones:
177
1. Coordinar y evaluar la política general del

Gobierno, así como las políticas nacionales y
sectoriales y multisectoriales;
2. Adoptar decisiones sobre asuntos de interés
público;
3. Promover el desarrollo y bienestar de la población;
y,
4. Las que le otorgue la ley.
C. PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE MINISTROS
La Presidencia del Consejo de Ministros es el Ministerio

responsable de la coordinación de las políticas nacionales
y sectoriales del Poder Ejecutivo. Coordina las relaciones
con los demás Poderes del Estado, los organismos
constitucionales, gobiernos regionales, gobiernos locales
y la sociedad civil.
El Presidente del Consejo de Ministros es el titular de la

Presidencia del Consejo de Ministros. Su organización y
funciones se regulan mediante decreto supremo con el
voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
178
Además de las competencias, funciones y atribuciones

propias de la entidad y su titular, el Presidente del Consejo
de Ministros y la Presidencia del Consejo de Ministros
gozan de las atribuidas a los Ministerios y los Ministros en
la presente ley.
 Presidente del Consejo de Ministros
El Presidente del Consejo de Ministros es la máxima

autoridad política de la Presidencia del Consejo de
Ministros. Es Ministro de Estado.
1. Propone objetivos del gobierno en el marco de la

Política General de Gobierno.
2. Coordina las políticas nacionales de carácter
multisectorial; en especial, las referidas al
desarrollo económico y social; asimismo, formula
las políticas nacionales en su respectivo ámbito de
competencia, el proceso de descentralización y de
la modernización de la Administración Pública.
179
3. Supervisa las acciones de las entidades adscritas a

la Presidencia del Consejo de Ministros, de
conformidad con lo dispuesto en las normas
correspondientes.
 Competencias o funciones del Presidente del

Consejo de Ministros
Al Presidente del Consejo de Ministros, además de las

funciones señaladas en la Constitución Política del Perú,
le corresponde:
1. Apoyar al Presidente de la República en la gestión

de la política general del Gobierno.
2. Presidir el Consejo de Ministros cuando el
Presidente de la República no asista a sus sesiones.
3. Presidir y dirigir la Comisión Interministerial de
Asuntos Económicos y Financieros - CIAEF, la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales -
CIAS, y las demás Comisiones Interministeriales,
cuando corresponda.
180
4. Formular, aprobar y ejecutar las políticas

nacionales de modernización de la Administración
Pública y las relacionadas con la estructura y
organización del Estado, así como coordinar y
dirigir la modernización del Estado.
5. Dirigir el proceso de descentralización del Poder
Ejecutivo y supervisar sus avances en
coordinación con los gobiernos regionales y
locales, informando anualmente al Congreso de la
República acerca de su desarrollo.
6. Desarrollar y dirigir las relaciones entre el Poder
Ejecutivo y los demás Poderes del Estado, los
organismos constitucionales, los otros niveles de
Gobierno y la sociedad civil.
7. Promover la participación y concertación sociales
en la gestión de gobierno y coordinar con
instancias de la sociedad en materias de interés
nacional.
8. Refrendar los actos presidenciales que atañen a su
sector, competencias y funciones.
9. Expedir resoluciones ministeriales.
181
10. Delegar en el Secretario General de la Presidencia

del Consejo de Ministros o en otros funcionarios
las facultades y atribuciones que no sean privativas
de su función de Ministro de Estado dentro de la
competencia de la Presidencia del Consejo de
Ministros.
11. Coordinar la planificación estratégica concertada
en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento
Estratégico.
12. Informar anualmente al Congreso de la República
sobre los avances en el cumplimiento del Plan
Nacional de Acción por la Infancia, de la Ley de
Igualdad de Oportunidades, el Plan Nacional de
Derechos Humanos y otros de acuerdo a Ley.
13. Presidir y convocar el Consejo de Coordinación
Intergubernamental, con la participación de los
presidentes regionales y una representación de
alcaldes, con la finalidad de fortalecer el proceso
de descentralización y darle seguimiento en tanto
Política de Estado. El reglamento norma su
funcionamiento. Sus acuerdos requieren consenso.
182
14. Ejercer las demás atribuciones que le encomiende

el Presidente de la República y que la ley
establezca.
 Atribuciones del Presidente del Consejo de

Ministros
Ser después del Presidente de la República, el portavoz

autorizado del gobierno.
Coordinar las funciones de los demás ministros.
Refrendar los decretos legislativos, los decretos de
urgencia y los demás decretos y resoluciones que señalan
la Constitución y la ley.
 Relación con el Congreso de la República:
Disuelve al Congreso de la República

Detenta exclusivamente la iniciativa presupuestal
(artículos 78º y 79º) salvo el presupuesto del Congreso.
El presidente es Jefe de Estado y políticamente
irresponsable por lo que no podrá ser censurado de manera
alguna por el Congreso.
183
 Las vicepresidencias de la República
Los Vicepresidentes de la República cumplen las

funciones establecidas en la Constitución Política del Perú
y la Ley, y aquellas otras que les encargue el Presidente de
la República. Pueden participar en las sesiones y debates
del Consejo de Ministros con voz, pero sin voto. Forman
parte del Despacho Presidencial.
Los vicepresidentes elegidos conjuntamente con el

Presidente de la República, que en la campaña electoral se
le llama “Plancha presidencial” o “Fórmula Presidencial”,
no tienen una función o competencia específica.
El encargo del despacho presidencial, implica la atención

de los asuntos de mero trámite, no debiéndose asumir
responsabilidades que signifiquen políticas de orientación
gubernamental, salvo la existencia de un hecho inminente
que amerite una decisión rápida, oportuna y urgente. Esto
se da por una razón muy sencilla, el Presidente de la
República, no ha perdido su condición de tal, ya que su
184
cargo no se encuentra vacante y mucho menos suspendido

o impedido en el ejercicio de sus funciones1 78. La
Constitución es bien clara cuando señala SE ENCARGA
DEL DESPACHO, en ningún momento dice que lo
reemplaza o que lo sustituye y, por tanto, no puede, o no
podría ejercer el poder político a plenitud.
D. LOS MINISTERIOS
Son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno

o varios sectores, considerando su homogeneidad y
finalidad.
Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan

políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría
respecto de ellas.
Los Ministerios están confiados a los Ministros de Estado,

quienes son responsables de la dirección y gestión de los
asuntos públicos de su competencia.
78
GARCÍA TOMA, Víctor.- “Legislativo y Ejecutivo en Perú”.
Grafica Horizonte Edición, junio 2001. p.217.
185
El ámbito de competencia y estructura básica de cada uno

de los Ministerios se establece en su Ley de Organización
y Funciones. Los Reglamentos de Organización y
Funciones de los Ministerios son aprobados por decreto
supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Los Ministerios son creados, fusionados o disueltos

mediante ley a propuesta del Poder Ejecutivo. El
redimensionamiento y reorganización de los Ministerios
se podrá hacer mediante decreto supremo, con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.
 Funciones de los Ministerios
Son funciones generales de los Ministerios:
a) Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar,

supervisar y evaluar la política nacional y sectorial
bajo su competencia, aplicable a todos los niveles
de gobierno;
186
b) Aprobar las disposiciones normativas que les

correspondan;
c) Cumplir y hacer cumplir el marco normativo
relacionado con su ámbito de competencia,
ejerciendo la potestad sancionadora
correspondiente;
d) Coordinar la defensa judicial de las entidades de su
Sector;
e) Realizar seguimiento respecto del desempeño y
logros alcanzados a nivel nacional, regional y
local, y tomar las medidas correspondientes;
f) Otras funciones que les señale la ley.
 Ministros de Estado
El Ministro de Estado, con arreglo a la Constitución

Política del Perú, es el responsable político de la
conducción de un sector o sectores del Poder Ejecutivo.
Los Ministros de Estado orientan, formulan, dirigen,

coordinan, determinan, ejecutan, supervisan y evalúan las
políticas nacionales y sectoriales a su cargo; asimismo,
187
asumen la responsabilidad inherente a dicha gestión en el

marco de la política general del gobierno. Corresponden a
los Ministros de Estado las siguientes funciones:
1. Dirigir el proceso de planeamiento estratégico

sectorial, en el marco del Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico y determinar los
objetivos sectoriales funcionales nacionales
aplicables a todos los niveles de gobierno; aprobar
los planes de actuación; y asignar los recursos
necesarios para su ejecución, dentro de los límites
de las asignaciones presupuestarias
correspondientes.
2. Aprobar la propuesta de presupuesto de las
entidades de su sector, respetando lo dispuesto en
el artículo 32º, y supervisar su ejecución.
3. Establecer las mediciones de gestión de las
entidades de su Sector y evaluar su cumplimiento.
4. Proponer la organización interna de su Ministerio
y aprobarla de acuerdo con las competencias que
les atribuye esta Ley.
188
5. Designar y remover a los titulares de los cargos de

confianza del Ministerio, los titulares de
Organismos Públicos y otras entidades del Sector,
cuando esta competencia no esté expresamente
atribuida al Consejo de Ministros, a otra autoridad,
o al Presidente de la República; y elevar a este las
propuestas de designación en el caso contrario.
6. Mantener relaciones con los gobiernos regionales
y los gobiernos locales en el ámbito de las
competencias atribuidas a su sector.
7. Refrendar los actos presidenciales que atañen a su
Ministerio.
8. Expedir Resoluciones Supremas y Resoluciones
Ministeriales.
9. Efectuar la transferencia de competencias,
funciones y recursos sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales y dar cuenta de su ejecución.
10. Ejercer las demás funciones que les encomienden
la Constitución Política del Perú, las leyes y el
Presidente de la República.
189
Los Ministros de Estado pueden delegar, en los

funcionarios de su cartera ministerial, las facultades y
atribuciones que no sean privativas a su función, siempre
que la normatividad lo autorice.
190
EL PODER JUDICIAL.
Principios y garantías
5 constitucionales de la función
jurisdiccional.
Independencia, autonomía y
control del Poder Judicial
GENERALIDADES
El Poder Judicial está integrado por órganos

jurisdiccionales que administran justicia en nombre del
pueblo por órganos que ejercen su gobierno y
administración. Los órganos jurisdiccionales son: la Corte
Suprema de Justicia y las demás cortes superiores y
juzgados en cada distrito judicial que determine su ley
orgánica.
El Presidente de la Corte Suprema lo es también del Poder

Judicial. La Sala Plena de la Corte Suprema es el órgano
máximo de deliberación del Poder Judicial.
191
5.1. PRINCIPIOS Y GARANTÍAS

CONSTITUCIONALES DE LA FUNCIÓN
JURISDICCIONAL
Principios y derechos de la función jurisdiccional:
 La unidad y exclusividad de la función

jurisdiccional. No existe ni puede establecerse
jurisdicción alguna independiente, con excepción
de la militar y la arbitral. No hay proceso judicial
por comisión o delegación.
 La independencia en el ejercicio de la función

jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse
a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni
interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco
puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado
en autoridad de cosa juzgada, ni cortar
procedimientos en trámite, ni modificar sentencias
ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no
afecten el derecho de gracia ni la facultad de
192
investigación del Congreso, cuyo ejercicio no

debe, sin embargo, interferir en el procedimiento
jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.
 La observancia del debido proceso y la tutela

jurisdiccional. Ninguna persona puede ser
desviada de la jurisdicción predeterminada por la
ley, ni sometida a procedimiento distinto de los
previamente establecidos, ni juzgada por órganos
jurisdiccionales de excepción, ni por comisiones
especiales creadas al efecto, cualquiera sea su
denominación.
 La publicidad en los procesos, salvo disposición

contraria a ley. Los procesos judiciales por
responsabilidad de funcionarios públicos, y por los
delitos cometidos por medio de la prensa y los que
se refieren a derechos fundamentales garantizados
por la Constitución, son siempre públicos.
 La motivación escrita de las resoluciones
judiciales en todas las instancias, excepto los
decretos de mero trámite, con mención expresa de
193
la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en

que se sustentan.
 La pluralidad de la instancia.
 La indeterminación, en la forma que determine la

ley, por los errores judiciales en los procesos
penales y por las detenciones arbitrarias, sin
perjuicio de la responsabilidad a que hubiere lugar.
 El principio de no dejar de administrar justicia por

vacío o deficiencia de la ley. En tal caso, deben
aplicarse los principios generales del derecho y el
derecho consuetudinario.
 El principio de inaplicabilidad por analogía de la

ley penal y de las normas que restrinjan derechos.
 El principio de no ser penado sin proceso judicial.
194
 La aplicación de la ley más favorable al procesado

en caso de duda o de conflicto entre leyes penales.
 El principio de no ser condenado en ausencia.
 La prohibición de revivir procesos fenecidos con

resolución ejecutoriada. La amnistía, el indulto, el
sobreseimiento definitivo y la prescripción
producen los efectos de cosa juzgada.
 El principio de no ser privado del derecho de

defensa en ningún estado del proceso. Toda
persona será informada inmediatamente y por
escrito de la causa o las razones de su detención.
Tiene derecho a comunicarse personalmente con
un defensor de su elección y a ser asesorada por
éste desde que es citada o detenida por cualquier
autoridad.
195
 El principio de que toda persona debe ser

informada, inmediatamente y por escrito, de las
causas o razones de su detención.
 El principio de la gratuidad de la administración de

justicia y de la defensa gratuita para las personas
de escasos recursos; y, para todos, en los casos que
la ley señala.
 La participación popular en el nombramiento y en

la revocación de magistrados, conforme a ley.
 La obligación del Poder Ejecutivo de prestar la

colaboración que enlos procesos le sea requerida.
 La prohibición de ejercer función judicial por

quien no ha sido nombrado en la forma prevista
por la Constitución o la ley. Los órganos
jurisdiccionales no pueden darle posesión del
cargo, bajo responsabilidad.
196
 El principio del derecho de toda persona de

formular análisis y críticas de las resoluciones y
sentencias judiciales, con las limitaciones de ley.
 El derecho de los reclusos y sentenciados de

ocupar establecimientos adecuados.
 El principio de que el régimen penitenciario tiene

por objeto la reeducación, rehabilitación y
reincorporación del penado a la sociedad.
5.2. INDEPENDENCIA, AUTONOMÍA Y

CONTROL DEL PODER JUDICIAL
A. INDEPENDENCIA JURISDICCIONAL
A.1. Generalidades
Es de suma importancia discriminar “la independencia
jurisdiccional o independencia en la función jurisdiccional
de la independencia judicial, pues aquella comprende
197
esta”79. Reconocida en el numeral 2 del artículo 139 de la

Constitución Política del Estado, viene a ser un
presupuesto estructural del debido proceso.
Declarada ya la independencia de nuestro país fue el

propio Generalísimo José de San Martín quien “a pesar de
la situación de emergencia que vivía el país, reconoció la
independencia absoluta del Poder Judicial. Al proclamar
el Estatuto Provisorio el 8 de octubre de 1821, dijo el
Protector: ‛Mientras existan enemigos en el país y hasta
que el pueblo forme las primeras nociones del gobierno de
sí mismo, yo administrare el poder directivo del Estado
cuyas atribuciones, sin ser las mismas, son análogas a las
del Poder Legislativo y Ejecutivo. Pero me abstendré de
mezclarme jamás en el solemne ejercicio de las funciones
judiciales, porque su independencia es la única y
verdadera salvaguarda de la libertad del pueblo (…)”80.
79
BARRIOS ALVARADO, Elvia. “Artículo 139 Independencia
en el ejercicio de la función jurisdiccional”. En: La Constitución
comentada. Gaceta jurídica, Tomo III. Lima, 2015. p. 620.
80
BARRIOS ALVARADO, Elvia. Ob. cit. p. 622.
198
A.2. Órganos que gozan de independencia
En nuestro país la labor de “decir el derecho” en un caso

concreto no solo corresponde al Poder Judicial, la
Constitución confiere tal competencia además a militares,
árbitros, Jurado Nacional de Elecciones (JNE), Tribunal
Constitucional (TC) y autoridades de Comunidades
Campesinas y Nativas.
A.3. Dimensiones de la independencia judicial
“(…) Por esta independencia debe entenderse, entonces, la

ausencia de mecanismos de interferencia, tanto internos
como externos, en el ejercicio de la función jurisdiccional.
En el primer caso se hace alusión a la organización
jerarquizada de la judicatura, impidiendo que dicha
estructura permita que algún magistrado de los niveles
superiores pretenda influenciar o ponga en peligro la
imparcialidad de los jueces de los niveles inferiores. La
independencia externa, en cambio, supone una garantía
política que si bien alcanza al juez como funcionario
199
individual, tiene mayores implicancias en cuanto a la

corporación judicial, entendida como PJ81.”
“(…) En fin, la independencia judicial se presenta como

una exigencia política del Estado constitucional,
componente esencial de la noción de Estado de Derecho y
principio estructural. En tal sentido, y también por ser
considerada una garantía, se exhibe como un conjunto de
mecanismos jurídicos tendentes a la salvaguardia y
realización del valor del ordenamiento en su conjunto y,
por tal virtud, aparece como un precepto instrumental
según el cual los jueces no están sujetos en el ejercicio de
su cargo a órdenes o instrucciones, ni tampoco pendientes
de si sus sentencias agradan o no desde que le está
encomendada la función de tutela de la normatividad del I
Estado, que está sometida al sistema jurídico. 82”
A.4 Discriminando independencia e imparcialidad
81
STC STC N° 3361-2004-AA/TC, FJ 10
82
STC STC N° 3361-2004-AA/TC, FJ 11
200
La independencia está referida a que el juez no se vea

jamás subordinado a algo o alguien diferente del derecho.
La imparcialidad es el puerto que albergara a tal
independencia, y que como paradero de la misma aprecia
la conducta funcional del juez desde él mismo, enervando
todo posible vínculo con las partes del proceso, actuando
“como tercero en la composición de los intereses en
conflicto, con la ley como punto de referencia
inexcusable”83. Recordando que frente a la imparcialidad
afectada tenemos a la recusación como remedio para evitar
el envenenamiento del proceso y frente a la afectación de
la independencia tenemos una adecuada organización
política. Ambas valoraciones tienen ciertas
peculiaridades: hay jueces independientes, pero no
imparciales como también no independientes pero
imparciales.
B. ORGANIZACIÓN DEL PODER JUDICIAL
83
BARRIOS ALVARADO, Elvia. Ob. cit. p. 631.
201
La autonomía del Poder Judicial se materializa en su Ley

Orgánica. Tal autonomía le permite organizarse para
ejercer su gobierno y administración. “Nuestra
Constitución de 1993 establece en su artículo 143 las
líneas matrices de organización del Poder Judicial en el
Perú, supuesto desde el cual podemos construir dos ideas
centrales: una organización formal de la entidad, asentada
sobre las especificaciones vigentes de la LOPJ; y una
organización material, en cuanto la misma nos pueda
informar en qué forma se produce esa integración de los
órganos jurisdiccionales y fundamentalmente, cual es el
rol de los jueces en esas tareas de organización que en
buena cuenta resume cómo se encuentran los jueces frente
a la sociedad en sus roles de organización” 84.
Esquemáticamente podemos tener una visión organizativa

en paralelo como se aprecia en el cuadro adjunto:
Organización formal Organización material
84
FIGUEROA GUTARRA, Edwin. “Artículo 143 Organización
del Poder Judicial”. En: La Constitución comentada. Gaceta
jurídica, Tomo III. Lima, 2015. p. 923
202
A) Órganos Plano Plano objetivo

jurisdiccionales subjetivo
 La Corte La cantidad de
Suprema de El juez crea jueces por
Justicia derecho al habitante
 Las Cortes interpreta la
Superiores norma La distribución
 Los Juzgados asignándol de órganos
Especializados e nuevos jurisdiccionale
y contenidos s
 Mixtos
 Los Juzgados La formulación
de Paz de políticas
Letrados
 Los Juzgados La
de Paz diferenciación
B) Órganos de gestión entre los
(Órganos de sistemas
dirección) anglosajones o
del
203
 Presidente de Common Law,

la Corte y continental,
Suprema o del Civil
 Sala Plena de Law.
la Corte
Suprema Las relaciones
 Consejo del PJ y el TC
Ejecutivo del
Poder
Judicial(*)
C) Órganos de control
y apoyo
 Autoridad
Autónoma de
Control del
Poder Judicial
(antes OCMA)
 Centro de
Investigacione
s del PJ
204
C. (*) CONSEJO EJECUTIVO DEL PODER

JUDICIAL Funciones85:
1. Proponer a la Sala Plena de la Corte Suprema la

Política General del Poder Judicial y aprobar el
Plan de Desarrollo del mismo.
2. Fijar el número de Jueces Supremos Titulares.
3. Determinar el número de Salas Especializadas
Permanentes y excepcionalmente el número de
Salas Transitorias de la Corte Suprema.
4. Aprobar el Proyecto del Presupuesto del Poder
Judicial, propuesto por la Gerencia General y
ejecutarlo una vez sancionado legalmente,
conforme a las normas de la materia.
5. Velar por el respeto de las atribuciones y garantías
del Poder Judicial.
85
https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/CorteSuprema/s_cort
es_suprema_home/as_poder_judicial/as_corte_su-
prema/as_consejo_ejecutivo/as_funciones/
205
6. Resolver en última instancia las reclamaciones

contra los acuerdos y resoluciones de los Consejos
Ejecutivos Distritales.
7. Acordar el horario del Despacho Judicial de la
Corte Suprema.
8. Aprobar el cuadro de Términos de la Distancia, así
como revisar periódicamente el valor de los costos,
multas y depósitos correspondientes y otros que se
establezcan en el futuro.
9. Distribuir la labor individual o por comisiones, que
corresponda a sus integrantes.
10. Absolver las consultas de carácter administrativo
que formulen las Salas Plenas de los Distritos
Judiciales.
11. Resolver en última instancia las medidas de
apercibimiento, multa y suspensión, impuestas por
la Oficina de Control de la Magistratura en contra
de los magistrados, en el plazo de Ley, bajo
responsabilidad.
12. Resolver conforme a su Reglamento, los asuntos
relativos a traslados de los magistrados,
206
funcionarios y demás servidores del Poder

Judicial.
13. Fijar las cuantías y sus reajustes para determinar
las competencias jerárquicas.
14. Designar comisiones de asesoramiento,
investigación y estudio.
15. Designar al Gerente General del Poder Judicial y a
los demás funcionarios que la señale la Ley y los
Reglamentos.
16. Emitir los informes que le solicite el Congreso de
la República; la Sala Plena de la Corte Suprema y
el Fiscal de la Nación, sobre los asuntos de su
competencia y solicitar lo que se relacionen con
sus funciones.
17. Supervisar la conservación y buen recaudo de los
bienes incautados cuya libre disposición está
supeditada a la resolución de los juicios penales,
conforme a ley.
18. Proponer a la Sala Plena de la Corte Suprema, en
forma excepcional, la distribución de causas entre
las Salas Especializadas, fijando su competencia a
fin de descongestionar la carga judicial, pudiendo
207
conformar Salas Transitorias por un término no

mayor de tres meses, en casos estrictamente
necesarios.
Asegurar la progresiva habilitación y adecuación
de locales judiciales a nivel nacional, en los cuales
funcionen los órganos jurisdiccionales con su
respectivo personal auxiliar.
19. Disponer y Supervisar el desarrollo de los sistemas
de informática que faciliten una eficiente función
de gestión, el eficaz control de la conducta
funcional y del trabajo jurisdiccional de todos los
miembros del Poder Judicial y la organización
estadística judicial, conforme con las propuestas
que le formule la Gerencia General.
20. Celebrar toda clase de convenios y cooperación e
intercambio con entidades nacionales y
extranjeras, dentro de la Constitución y las leyes,
para asegurar el financiamiento de sus programas
y el cumplimiento de sus fines; en tal sentido fijar
la metodología pertinente y ejercer el control de la
aplicación de los fondos respectivos dando cuenta
a la Sala Plena de la Corte Suprema.
208
21. Coordinar con la ACADEMIA DE LA

MAGISTRATURA para el desarrollo de
actividades de capacitación para los magistrados.
22. Asegurar el pago íntegro de las remuneraciones de
los magistrados y demás servidores del Poder
Judicial, según lo establecido en esta Ley.
23. Crear y suprimir Distritos Judiciales, Salas de
Corte Superiores y Juzgados, cuando así se
requiera para la más rápida y eficaz administración
de justicia, así como crear Salas Superiores
Descentralizadas en ciudades diferentes de las
sedes de los Distritos Judiciales de acuerdo
con las necesidades de éstos. La creación de
Distritos Judiciales se realiza en función de áreas
de geografía uniforme, la concentración de grupos
humanos de idiosincrasia común, los volúmenes
demográficos, rural y urbano, el movimiento
judicial y además la existencia de vías de
comunicación y medios de transporte que
garanticen a la población respectiva un fácil acceso
al órgano jurisdiccional.
209
En todo caso, la creación o supresión de Distritos

Judiciales, Salas de Cortes Superiores o Juzgados,
se sustentan estrictamente en factores geográficos
y estadísticos.
24. Reubicar Salas de Cortes Superiores y Juzgados a
nivel nacional, así como aprobar la demarcación de
los Distritos Judiciales y la modificación de sus
ámbitos de competencia territorial, pudiendo
excepcionalmente incorporar Salas de Cortes
Superiores Especializadas y Juzgados
Especializados o Mixtos con competencia
supraprovincial.
25. Adoptar acuerdos y demás medidas necesarias
para que las dependencias del Poder Judicial
funcionen con celeridad y eficiencia y para que los
magistrados y demás servidores del Poder Judicial
se desempeñen con la mejor conducta funcional.
26. Aprobar el Reglamento para la organización y
correcta realización de los procesos electorales del
Poder Judicial.
27. Designar al Jefe de la Oficina de Inspectoría
General del Poder Judicial.
210
28. Aprobar el Reglamento de Organización y

Funciones del Poder Judicial y los demás que
requiera conforme a ley, salvo lo establecido en el
Artículo 113 del Texto Único de la Ley Orgánica
del Poder Judicial.
29. Definir las políticas para la concesión de los
servicios conexos y complementarios a la
administración de justicia.
30. Las demás que le señalen las leyes y los
reglamentos.
211
6
EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL.
Atribuciones y Organización.
6.1. ATRIBUCIONES Y ORGANIZACIÓN
Este órgano constitucional autónomo (OCA) es el que

tiene la titularidad de ser el intérprete supremo de la
Constitución. El Constituyente con referencia al artículo
201 le confiere el rol o mandato de “máxima juricidad de
la acción estatal, propia del Estado de Derecho”86.
En su configuración orgánica y funcional podemos

destacar:
a) Número de miembros: 7 magistrados
86
GRANDEZ CASTRO, Pedro. “Artículo 201 Tribunal
Constitucional”. En: La Constitución comentada. Gaceta
jurídica, Tomo III. Lima, 2013. p. 1082.
212
b) Edad mínima: 45 años

c) Órgano que les nombra: 7 designados por el
legislativo
d) Duración del cargo: 5 años
e) Renovación: Al finalizar el cargo de cada
magistrado
f) Reelección: Prohibida
g) Efectos de la sentencia en un proceso de
inconstitucionalidad: Invalidez automática de la
ley sin efectos retroactivos
Estatus del Tribunal Constitucional
Autonomía Independencia
- Capacidad para - Garantía de no
autodefinir su vida interferencia que se
institucional en términos proyecta con la actuación
de gestión económica, y las actitudes de quienes
financiera y ejercen la función
administrativa. jurisdiccional.
213
- Se ha integrado también - Tal proyección es el

la noción de una triple mensaje que da el juez
dimensión de la constitucional en su
autonomía, actuación concreta y que
“Administrativa, permite la percepción de
jurisdiccional y diferentes dimensiones de
normativa” con la independencia: Interna,
incidencia “no solo como externa, objetiva,
órgano constitucional subjetiva.
sino también como
órgano jurisdiccional y - Esta garantía tiene como
político”87 principales
externalidades a la
- Entendemos entonces imparcialidad y a la
que la “autonomía imparcialidad
jurisdiccional” se
resuelve como
“autonomía procesal”, y
sería la herramienta con
87
LANDA ARROYO, César. “Organización y funciones del
Tribunal Constitucional. Entre el Derecho y la Política”.
Palestra, Lima, 2011. p. 24.
214
base constitucional, para

que el TC, “en
determinadas
circunstancias, pueda
hacer prevalecer su
particular concepción de
los derechos a través de
actuaciones procesales
que no necesariamente se
encuentren contempladas
en la legislación”88.
Competencia del Tribunal Constitucional
El artículo 202 de la CP del 93 señala que le corresponde

al TC:
1. Conocer, en instancia única, el proceso de

inconstitucionalidad
88
GRANDEZ CASTRO, Pedro. Ob. cit. p. 1090.
215
2. Conocer, en última y definitiva instancia, las

resoluciones denegatorias de habeas corpus,
amparo, habeas data y proceso de cumplimiento
3. Conocer los conflictos de competencia, o de
atribuciones asignadas por la Constitución,
conforme a ley
Podemos apreciar:
Proceso de - Proceso de
control inconstitucionalidad de la
normativo ley, que le permite
configurar el rol asignado
por KELSEN como
legislador negativo
- La Constitución se toma
como parámetro de
validez y ello configura la
unidad del ordenamiento
- Con este control de la
constitucionalidad se
216
representa el “núcleo
esencial”89 del modelo de
jurisdicción
constitucional
concentrado que, al lado
de la revisión judicial
existe en nuestro país. El
TC es la única instancia
en este proceso.
Procesos de - El conocimiento de los
tutela de los procesos de tutela de los
DDFF derechos fundamentales
está sujeto a una condición,
que estos hayan sido
denegados o desestimados
en las instancias judiciales
precedentes
- “De ese modo,
indirectamente la
Constitución hace de los
89
GRANDEZ CASTRO, Pedro. Ob. Cit. p. 1096
217
jueces ordinarios los jueces

naturales de los derechos
fundamentales, reservando
la condición de guardián
último de los mismos al
Tribunal Constitucional” 90
Procesos - Resuelve el conflicto entre
competenciales órganos constitucionales
- Los conflictos pueden ser
positivos y negativos. Se
concretiza el primero
cuando dos órganos luchan
por ejercer una misma
atribución. Es negativo
cuando ninguno de los dos
tiene la intención de ejercer
la atribución conferida por
el Constituyente
- La Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional ha
90
GRANDEZ CASTRO, Pedro. Ob. Cit. p. 1097
218
establecido de
competencia exclusiva para
resolver esta situación a
nuestro intérprete supremo,
ello se condice con la tarea
confiada de ser el órgano de
control de la
constitucionalidad.
219
7 INTERPRETACIÓN
CONSTITUCIONAL
7.1. La Constitución como norma

jurídica91
El tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado

Constitucional de Derecho supuso, entre otras cosas,
abandonar la tesis según la cual la Constitución no era más
que una mera norma política, esto es, una norma carente
de contenido jurídico vinculante y compuesta únicamente
por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de
los poderes públicos, para consolidar la doctrina conforme
a la cual la Constitución es también una Norma Jurídica,
es decir, una norma con contenido dispositivo capaz de
vincular a todo poder (público o privado) y a la sociedad
en su conjunto.
91
Fuente: STC N°5854-2005-PA/TC
220
Es decir, significó superar la concepción de una pretendida

soberanía parlamentaria, que consideraba a la ley como la
máxima norma jurídica del ordenamiento, para dar paso -
de la mano del principio político de soberanía popular- al
principio jurídico de supremacía constitucional, conforme
al cual, una vez expresada la voluntad del Poder
Constituyente con la creación de la Constitución del
Estado, en el orden formal y sustantivo presidido por ella
no existen soberanos, poderes absolutos o autarquías.
Todo poder devino entonces en un poder constituido por
la Constitución y, por consiguiente, limitado e informado,
siempre y en todos los casos, por su contenido jurídico-
normativo.
A partir de entonces, el asunto se hizo bastante elemental

y se tiene expuesto así desde hace más de 200 años:
“¿Qué sentido tiene que los poderes estén limitados y que

los límites estén escritos, si aquellos a los que se pretende
limitar pudiesen saltarse tales límites? La distinción entre
un Gobierno con poderes limitados y otro con poderes
221
ilimitados queda anulada si los límites no constriñesen a

las personas a las quese dirigen, y si no existe diferencia
entre los actos prohibidos y los actos permitidos. (...). Está
claro que todos aquellos que han dado vida a la
Constitución escrita la han concebido como el Derecho
fundamental y supremo de la nación. (...). Quienes niegan
el principio de que los Tribunales deben considerar la
Constitución como derecho superior, deben entonces
admitir que los jueces deben cerrar sus ojos a la
Constitución y regirse sólo por las leyes.”92
La Constitución es, pues, norma jurídica y, como tal,

vincula. De ahí que, con acierto, pueda hacerse referencia
a ella aludiendo al “Derecho de la Constitución”93, esto
92
Sentencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos
en el Caso Marbury v. Madison (1803). Texto tomado de:
Beltrán de Felipe, Miguel y Gonzáles García, Julio. Las
sentencias básicas del Tribunal Supremo de los Estados
de América. Madrid: Boletín Oficial del Estado / Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, pp. 111-112.
93
Concepto al que acude con frecuencia la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica (Vid.
Res. 2004-09992, de fecha 8 de septiembre de 2004,
recaída en el STC N° 03-004485-0007-CO, mediante la
cual se declara la inconstitucionalidad del acuerdo del
Poder Ejecutivo de brindar apoyo a la “Coalición” de
222
es, al conjunto de valores, derechos y principios que, por

pertenecer a ella, limitan y delimitan jurídicamente los
actos de los poderes públicos.
Bajo tal perspectiva, la supremacía normativa de la

Constitución de 1993 se encuentra recogida en sus dos
vertientes: tanto aquella objetiva, conforme a la cual la
Constitución preside el ordenamiento jurídico (artículo
51º)94, como aquella subjetiva, en cuyo mérito ningún acto
de los poderes públicos (artículo 45º)95 o de la colectividad
en general (artículo 38º)96 puede vulnerarla válidamente.
países que incurrió en acciones bélicas en Iraq), cuyas

competencias materiales resultan sustancialmente
idénticas a las de un Tribunal Constitucional.
94
Artículo 51º de la Constitución.- La Constitución
prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las
normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. (...).
95
Artículo 45º de la Constitución: El poder del Estado
emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las
limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las
leyes establecen. (...).
96
Artículo 38º de la Constitución.- Todos los peruanos
tienen el deber de... respetar, cumplir y defender la
Constitución (...).
223
7.2. Principios de Interpretación

Constitucional97
Reconocida la naturaleza jurídica (que tiene) la

constitución del Estado, debe reconocerse también la
posibilidad de que sea objeto de interpretación. No
obstante, la particular estructura normativa de sus
disposiciones que, a diferencia de la gran mayoría de las
leyes, no responden en su aplicación a la lógica subsuntiva
(supuesto normativo –subsunción del hecho –
consecuencia), exige que los métodos de interpretación
constitucional no se agoten en aquellos criterios clásicos
de interpretación normativa (literal, teleológico,
sistemático e histórico), sino que abarquen entre otros
elementos, una serie de principios que informan la labor
hermenéutica del juez constitucional (STC N° 5854-2005-
PA/TC, FJ 12).
97
Jurisprudencia sobre interpretación constitucional. En
Pautas para interpretar la Constitución y los derechos
fundamentales, TC Gaceta Constitucional. Primera
Edición. Lima Perú, 2009.
224
1. Principio de Unidad de la Constitución.
(Conforme al) principio de unidad de la constitución

(…) la interpretación de la Constitución debe estar
orientada a considerarla como un “todo” armónico y
sistemático, a partir del cual se organiza el sistema
jurídico en su conjunto (STCN°5854-2005-PA/TC; FJ
12.a).
Según este criterio de interpretación, el operador

jurisdiccional debe considerar que la constitución no es
una norma en (singular), sino, en realidad, un
ordenamiento en sí mismo, compuesto por una
pluralidad de disposiciones que forman una unidad de
conjunto y sentido.
Desde esta perspectiva, el operador jurisdiccional, al

interpretar cada una de sus cláusulas, no ha de
entenderlas como si cada una de ellas fuera
compartimentos estancos o aislados, sino cuidando que
se preserve la unidad de conjunto y de sentido, cuyo
núcleo básico lo constituyen las decisiones políticas
225
fundamentales expresadas por el Poder Constituyente.

Por ello, ha de evitarse una interpretación de la
Constitución que genere superposición de normas,
normas contradictorias o redundantes (STC N° 0005-
2003-AI/TC; FJ 23).
(Ahora bien en) virtud del principio interpretativo de la

unidad de la constitución, la condición “social” del
estado se instituye, de un lado, como un criterio
hermenéutico de las cláusulas constitucionales y del
ordenamiento jurídico, en general; y de otro, como una
institución determinante del contenido esencial de los
derechos fundamentales (STC N° 0050-2004-AI/TC;
N° 0051-2004-AI/TC; N° 004-2005-AI/TC; 007-2005-
AI/TC; FJ 42).
La comprensión del contenido garantizado de los

derechos, esto es, su interpretación, debe realizarse
conforme a los alcances del principio de unidad de
constitución, pues, de suyo, ningún precepto
constitucional, ni siquiera los que reconocen derechos
fundamentales, pueden ser interpretados por sí mismos,
226
como si se encontraran aislados del resto de preceptos

constitucionales (STC N° 1091-2002-HC/TC; FJ 4)98.
La Constitución del Estado está plagada de

disposiciones entre las que existe una “aparente”
contradicción. Así, por ejemplo, mientras en el inciso 1)
del artículo 2º se reconoce que toda persona tiene
derecho a la vida, en el artículo 140º se regula la pena
de muerte; mientras en el inciso 2) del artículo 2º se
reconoce el principio-derecho a la igualdad ante la ley,
el artículo 103º establece que pueden expedirse leyes
especiales cuando así lo exija la naturaleza de las cosas;
mientras el inciso 24) del artículo 2º reconoce el
derecho a la libertad personal, el literal f) del mismo
inciso justifica que la autoridad policial prive a la
persona de ésta en caso de flagrante delito; mientrasel
inciso 2) del artículo 139º, refiere que ninguna
autoridad puede dejar sin efecto resoluciones judiciales
que han pasado en autoridad de cosa juzgada, empero,
el inciso 2) del artículo 200º de la Constitución
98
Expediente N° 5854-2005-PA/TC
227
establece que el amparo contra esta resolución procede

si emana de un proceso irregular, es decir, de un proceso
en el que no se hayan respetado los derechos
fundamentales de la persona99.
Pues bien, resulta evidente que luego de la lectura

aislada de alguna de estas disposiciones, se llegará a
resultados inconsecuentes con el postulado unitario o
sistemático de la Constitución. De ahí que nunca ha
sido ni será válido interpretar las disposiciones
constitucionales de manera aislada. Es indiscutible que
esta es una lectura más sencilla; sí, tan sencilla como
ilegítima100.
2. Principio de concordancia práctica.
En virtud del (principio de concordancia práctica) toda

aparente tensión entre las propias disposiciones
constitucionales debe ser resuelta “optimizando” su
interpretación, es decir sin “sacrificar” ninguno de los
99
Ibídem
100
Ibídem
228
valores, derechos oprincipios concernidos, y teniendo

presente que en última estancia, todo precepto
constitucional, incluso aquellos pertenecientes a la
denominada “constitución orgánica” se encuentran
reconducidos a la protección de los derechos
fundamentales, como manifestaciones del principio –
derecho de dignidad humana, cuya defensa y respeto es
el fin supremo de la sociedad y el Estado (artículo 1 de
la constitución) (STC N° 5854-2005-PA/TC; FJ 12.b).
No puede permitirse que el pretexto de relevar ámbitos

protegidos por nuestra Carta Fundamental, se sacrifique
el contenido constitucionalmente protegido de algún
derecho fundamental. Hacerlo, implicaría generar un
desequilibrio repudiado por la configuración unitaria de
nuestro orden constitucional, que reclama la
consecución de todo fin constitucional bajo el máximo
respeto del principio interpretativo de concordancia
práctica (STC N° 4677-2004- AA/TC; FJ 25).
3. Principio de corrección funcional
229
El principio de corrección funcional (…) exige al juez

constitucional que, al realizar su labor de interpretación,
nos desvirtúe las funciones y competencias que el
constituyente ha asignado a cada uno de los órganos
constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente
al Estado Constitucional, como presupuestodel respeto
de los derechos fundamentales, se encuentre
plenamente garantizado (STC N° 5854-2005-PA/TC; FJ
12.c).
(Por el principio de corrección funcional) un órgano

jurisdiccional no puede interponerse en las
competencias de otro ente con reconocimiento
constitucional (STC N° 3330-2004-AA/TC; FJ 27).
4. Principio de eficacia integradora.
Por el principio de función integradora, el “producto”

de la interpretación solo podrá ser considerado como
válido en la medida que contribuya a integrar, pacificar
y ordenar las relaciones de los poderes públicos entre si
y las de estos con la sociedad (STC N° 5854-2005-
230
PA/TC; FJ 12.d).
5. Principio de fuerza normativa de la Constitución.
Según el principio de fuerza normativa de la

Constitución, la interpretación constitucional debe
encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza
de la Constitución como norma jurídica, vinculante in
toto y no solo parcialmente. Esta vinculación alcanza a
todo poder público (incluyendo, desde luego, a este
Tribunal) y a la sociedad en su conjunto (STC N° 5854-
2005- PA/TC; FJ 12.e).
8. Bloque de Constitucionalidad101
1. Definición
El bloque de constitucionalidad (…) puede ser
101
Jurisprudencia sobre interpretación constitucional. En
Pautas para interpretar la Constitución y los derechos
fundamentales, TC Gaceta Constitucional. Primera Edición.
Lima Perú, 2009.
231
entendido como el conjunto de disposiciones que deben

tomarse en cuenta al momento de apreciar los
supuestos vicios de inconstitucionalidad de que adolece
una ley sometida a control. El Código Procesal
Constitucional en su artículo 79° (78° del Nuevo
Código Procesal Constitucional) ha establecido que:
para apreciar la validez constitucional de las normas el
Tribunal Constitucional considerara, además de las
normas constitucionales, las leyes que, dentro del
marco constitucional, se hayan dictado para determinar
la competencia o las atribuciones de los órganos del
Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de
la persona (STC N°0019-2006-PI-TC; FJ 6).
Al respecto, el Tribunal102 ha establecido que “Las

normas del bloque de constitucionalidad son aquellas
que se caracterizan por desarrollar y complementar los
preceptos constitucionales relativos a los fines,
estructura, organización y funcionamiento de los
órganos y organismos constitucionales, amén de
102
STC N°0005-2006-PI/TC
232
precisar detalladamente las competencias y deberes

funcionales de los titulares de éstos, así como los
derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas
de los ciudadanos” (STC N° 0013-2003-CC/TC; FJ
10.5).
Asimismo, se ha precisado que “el parámetro del

control en la acción de inconstitucionalidad, en algunos
casos comprende a otras fuentes distintas de la
Constitución (...) en concreto, a determinadas fuentes
con rango de ley, siempre que esa condición sea
reclamada directamente por una disposición
constitucional (...). En tales casos, estas fuentes asumen
la condición de normas sobre la producción jurídica en
un doble sentido; por un lado, como normas sobre la
producción jurídica, esto es, cuando se les encarga la
capacidad de condicionar el procedimiento de
elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango;
y por otro, como normas sobre el contenido de la
normación, es decir, cuando por encargo de la
Constitución pueden limitar su contenido”103.
103
Cfr. STC Nº 0046-2004-AI/TC, FFJJ 4 y 5
233
En conclusión, relacionando y armonizando la

Constitución y el ordenamiento jurídico nacional, se
puede entender como bloque de constitucionalidad todo
el conjunto de disposiciones que deben ser tenidas en
cuenta para apreciar los vicios de constitucionalidad de
una ley sujeta a control (STC N° 3330- 2004-AA/TC;
FJ 4).
2. Interpretación constitucional abarca el bloque de

constitucionalidad
La interpretación que efectúa el Tribunal

Constitucional no sólo abarca las normas
constitucionales propiamente dichas, sino que se
extiende a todas las demás comprendidas en el
denominado bloque de constitucionalidad.
Dicho concepto permite completar el marco normativo

de un texto fundamental de por sí sutil o inacabado. Por
ende, comprende el conjunto de normas
constitucionales y las respectivas normas infra
constitucionales que contienen su regulación
234
complementaria (STC N°1049-2003-AA/TC; FJ 8).
El parámetro de control del proceso de

inconstitucionalidad puede comprendera otras fuentes
distintas de la Constitución y, en concreto, a
determinadas fuentes con rango de ley, siempre que sea
reclamada directamente por una disposición
constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el
decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes
asumen la condición de “normas sobre la producción
jurídica”, en un doble sentido, por un lado, como
“normas sobre la forma producción jurídica”, esto es,
cuando se les encarga la capacidad de condicionar el
procedimiento de elaboración de otras fuentes que
tienen su mismo rango; y, por otro, como “norma sobre
el contenido de la normación”, es decir, cuando por
encargo de la Constitución pueden limitar su contenido
(STC N°007-2002-AI/TC; FJ 5).
3. Rango de las normas que integran el bloque de

constitucionalidad
235
[Las normas que integran el| denominado bloque de

constitucionalidad, (...) gozan del mismo rango que la
lex legum, pues, en tales supuestos, las normas
delegadas actuarán como normas interpuestas; de ello
se concluye que su disconformidad con otras normas de
su mismo rango que sean impugnadas a través de un
proceso de neoconstitucionalidad, acarreara su
invalidez (STC N° 0033-2005-PI/TC; FJ 7).
4. Infracción indirecta a la Constitución
EI artículo 74 del Nuevo CP Const. (Código Procesal

Constitucional) alude a la afectación directa o indirecta
de la Constitución en la que puede incurrir una leyo
norma con rango de ley. (...)
Por su parte, la infracción indirecta de la Constitución

implica incorporar en el canon del juicio de
constitucionalidad a determinadas normas además de
la propia Carta Fundamental. Se habla en estos casos de
vulneración "indirecta" de la Constitución, porque la
invalidez constitucional de la norma impugnada tiene
236
que quedar acreditada con un juicio de compatibilidad

directo frente a la Constitución, sino sólo luego de una
previa verificación de su disconformidad con una
norma legal perteneciente al parámetro de
constitucionalidad.
Tal como ha afirmado el Tribunal Constitucional, “en

determinadas ocasiones, ese parámetro puede
comprender a otras fuentes distintas de la Constitución
y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley,
siempre que esa condición sea reclamada directamente
por una disposición constitucional (v. g. la ley
autoritativa en relación con cl decreto legislativo). En
tales casos, estas fuentes asumen la condición de
“normas sobre la producción jurídica”, en un doble
sentido; por un lado, como “normas sobre la forma de
la producción jurídica”, ello es, cuando se les encarga
la capacidad de condicionar el procedimiento de
elaboración de otras fuentes que tienen su mismo
rango; y, por otro lado, “normas sobre el contenido de
la formación”, es decir, cuando por encargo de la
Constitución pueden limitar su contenido”.
237
Se produce una afectación indirecta de la Constitución,

ante la presencia de una incompatibilidad entre la
norma sometida a juicio y otra norma legal a la que el
propio Constituyente delegó:
a) La regulación de un requisito esencial del

procedimiento de producción normativa.
En la STC N° 0041-2004-AI, el Tribunal

Constitucional tuvo oportunidad de centrar su análisis
en un vicio de esta índole, estableciendo que el requisito
de ratificación de las ordenanzas distritales por parte de
la Municipalidad Provincial, previsto en el artículo 40
de la Ley N° 27972 -Ley Orgánica de Municipalidades
(LOM), constituye un requisito de validez de tales
ordenanzas: "En un Estado descentralizado como el
peruano, los distintos niveles de gobierno deben apuntar
hacia similares objetivos, de modo que el diseño de una
política tributaria integral puede perfectamente suponer
sin que con ello se afecte el carácter descentralizado que
puedan tener algunos niveles, la adopción de
238
mecanismos formales, todos ellos compatibles entre sí,

lo que implica que un mecanismo formal como la
ratificación de ordenanzas distritales por los municipios
provinciales coadyuva a los objetivos de una política
tributaria integral y uniforme acorde con el principio de
igualdad que consagra el artículo 74 de la
Constitución".
La regulación de un contenido materialmente

constitucional. Es el caso, por ejemplo, de las leyes que,
por mandato de la propia Constitución, se encuentran
encargadas de configurar determinados derechos
fundamentales.
La determinación de las competencias o límites de las

competencias de los distintos órganos constitucionales.
Tal es el caso de la LBD (Ley de Bases de la
Descentralización), normas legales de esta categoría
servirán de parámetro cuando se ingrese en la
evaluación de la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de las ordenanzas regionales
incoadas.
239
Mientras las normas legales a las que se ha hecho

referencia en el fundamento precedente sean
plenamente compatibles con la Constitución, formarán
parte del denominado "bloque de constitucionalidad", a
pesar de que, desde luego, no gozan del mismo rango.
En estos casos, las normas delegadas actúan como
normas interpuestas, de manera tal que su
disconformidad con otras normas de su mismo rango,
que sean impugnadas en un proceso de
inconstitucionalidad, desencadena la invalidez
constitucional de estas (STC N° 0020-2005-PI/TC y N°
0021-2005-PI/TC (acumulados); FFJJ 26-29).
9. Principio de Proporcionalidad104
1. Definición
El principio de proporcionalidad es un principio general
104
Op. Cit, TC Gaceta Constitucional. Primera Edición. Lima
Perú, 2009.
240
del Derecho expresamente positivado, cuya satisfacción

ha de analizarse en cualquier ámbito del derecho. En
nuestro ordenamiento jurídico, este se halla
constitucionalizado en el último párrafo del artículo 200
de la Constitución. En su condición de principio, su
ámbito de proyección no se circunscribe sólo al análisis
del acto restrictivo de un derecho bajo un estado de
excepción, pues como lo dispone dicha disposición
constitucional, ella sirve para analizar cualquier acto
restrictivo de un atributo subjetivo de la persona,
independientemente de que aquel se haya declarado o
no (STC N° 00010-2002-A l/TC, FJ 195).
2. Principio de razonabilidad
El principio de razonabilidad implica encontrar

justificación lógica en los hechos, conductas y
circunstancias que motivan todo acto discrecional de
los poderes públicos.
Este principio adquiere mayor relevancia en el caso de

aquellos supuestos referidos a restringir derechos o,
241
para fines del caso, despojar de las prerrogativas que

actúan como garantías funcionales para determinados
funcionarios públicos (STC N° 0006-2003-AA/TC; FJ
9).
3. Noción del principio de razonabilidad y

proporcionalidad
Si bien la doctrina suele hacer distinciones entre el

principio de proporcionalidad y el principio de
razonabilidad, como estrategias para resolver conflictos
de principios constitucionales y orientar al juzgador
hacia una decisión que no sea arbitraria sino justa;
puede establecerse, prima facie, una similitud entre
ambos principios, en la medida que una decisión que se
adopta en el marco de convergencia de dos principios
constitucionales, cuando respeta el principio de
proporcionalidad, no será razonable, en este sentido, el
principio de razonabilidad parece sugerir una
valoración respecto del resultado del razonamiento del
juzgador expresado en su decisión, mientras que el
procedimiento para llegar a este resultado sería la
242
aplicación del principio de proporcionalidad con sus

tres sub principios: de idoneidad y adecuación, de
necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o
ponderación (STC N° 2192-2004- AA/TC; FJ 15).
4. Estructura del principio de proporcionalidad
La estructura del principio de proporcionalidad (...)

comprende, en términos generales: (a) el examen de
idoneidad y adecuación; (b) el examen de necesidad y
(c) el examen de proporcionalidad en sentido estricto o
ponderación (STC. N° 0005-200N- PI/TC, FJ 5).
4.1. Sub principio de idoneidad y adecuación
De acuerdo con el sub principio de idoneidad, toda

injerencia en los derechos fundamentales debe ser apta
o capaz para fomentar un objetivo constitucionalmente
legítimo. En otros términos, este sub principio supone
la legitimidad constitucional del objetivo y la
suficiencia de la medida utilizada (adecuación) (STC
243
N° 000344-2004-AI/TC. FJ 61.a).
La adecuación consiste en la relación de causalidad, de

medio a fin, entre el medio adoptado, a través de la
intervención legislativa, y el fin propuesto por el
legislador. Se trata del análisis de una relación medio-
fin. (STC N° 00045- 2004-A1/ TC, FJ 38).
4.2. Sub principio de necesidad
De acuerdo con el sub principio de necesidad, para que

una injerencia en los derechos fundamentales sea
necesaria, no debe existir ningún otro medio alternativo
que revista, por lo menos, la misma aptitud para
alcanzar el objetivo propuesto y que sea más benigno
con el derecho afectado. Se trata de una comparación de
la medida adoptada con los medios alternativos
disponibles, y en la cual se analiza, por un lado, la
idoneidad equivalente o mayor del medio alternativo; y,
por otro, su menor grado de intervención en el derecho
fundamental (STC N° 00034-2004-AI/TC, FJ 63.b).
244
[B]ajo este test ha de analizarse si existen medios

alternativos al optado por el legislador que no sean
gravosos o, al menos, que lo sean en menor intensidad.
Se trata del análisis de una relación medio-medio, esto
es, de una comparación entre medios; el optado por el
legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido
adoptar para alcanzar el mismo fin. Por esto, el o los
medios hipotéticos alternativos han de ser igualmente
idóneos.
Ahora bien, el presupuesto de este examen es que se

esté ante un medio idóneo, sino no habría la posibilidad
conceptual de efectuar tal comparación entre medios.
En el examen de necesidad se compara dos medios
idóneos, El optado por el legislador - la intervención en
la igualdad y el o los hipotéticos alternativos. Por esta
razón, si el primero estuviera ausente, debido a que no
habría superado el examen de idoneidad, el test de
necesidad no tendrá lugar.
4.3. Subprincipio de proporcionalidad en sentido

estricto
245
El también llamado juicio de proporcionalidad stricto

sensu, persigue establecer si la medida guarda una
relación razonable con el fin que se pretende alcanzar,
a través de un balance entre sus costos y sus beneficios
(STC N° 0072-2004-AA/TC, FJ 23).
La proporcionalidad en sentido estricto o

ponderación, consistirá en una comparación entre el
grado de realización u optimización del fin
constitucional y la intensidad de la intervención en el
derecho fundamental. La comparación de estas dos
variables de efectuarse conforme a esta: "Cuanto mayor
es el grado de la no satisfacción o de la afectación de un
principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la
satisfacción del otro".
Como se aprecia, hay un elemento: la afectación -o no

realización- de un principio y la satisfacción -o
realización- del otro. (...) (STC N° 00045-2004-AI/TC,
FJ 40).
246
De acuerdo con el principio de proporcionalidad, stricto

sensu, para que una injerencia en los derechos
fundamentales sea legítima, el grado de realización del
objetivo de esta debe ser, por lo menos, equivalente o
proporcional al grado de afectación del derecho
fundamental, comparándose dos intensidades o grados:
el de la realización del fin de la medida examinada y el
de la afectación del derecho fundamental, al representar
una valoración ponderativa de intereses contrapuestos,
permitiendo la observación de todas las circunstancias
relevantespara el caso.
Se pueden recoger tres criterios con la finalidad de

realizar el análisis de proporcionalidad. Estos criterios
son: que la comparación entre medios y fines debe
orientarse a determinar la intensidad de la limitación,
para que, cuanto mayor sea la limitación, más
importantes deban ser los intereses generales que la
regulación proteja; que cuanto mayor sea la importancia
o jerarquía de los intereses perseguidos por la
regulación, mejor podrán justificar una limitación en
los derechos fundamentales; y, que cuanto más afecte
247
una intervención a los derechos fundamentales, deban

ser más cuidadosamente tenidas en cuenta las razones
utilizadas para la justificación de la medida legislativa
restrictiva (STC N° 000J0-2D04-AI/TC, FJ 9).
10. Criterios de interpretación de los Derechos

Fundamentales105
10.1. Criterio pro homine o favor libertatis
El principio pro homine o favor libertatis obliga al juez

a elegir no solo la norma más favorable a la persona,
sino también la interpretación más favorable de una
disposición. Vale decir, el principio pro homine impone
que en lugar de asumirse una interpretación restrictiva
e impedirse u obstaculizarse el ejercicio del derecho al
acceso a la información, se opte por aquella
interpretación que posibilite o favorezca el ejercicio de
tal derecho (STC N° 4912-200S- PHD/TC; FJ 16).
[Esto es], los preceptos normativos deben interpretarse
105
Ibídem
248
del modo que mejor se optimice el derecho

constitucional y se reconozca la posición preferente de
los derechos fundamentales; obrar de modo contrario
restringiría seriamente el derecho de acceso a la justicia
(STC N° 2509-2005-PHC/TC, FJ 7).
[Así], ante diferentes interpretaciones de un dispositivo

legal, se debe optar por aquella que conduzca a una
mejor protección de los derechos fundamentales,
descartando así las que restrinjan o limiten su ejercicio.
Vale decir, el principio pro homine impone que, en
lugar de asumirse la interpretación restrictiva, e impedir
el derecho a la efectiva tutela jurisdiccional, se opte por
aquella que posibilite a los recurrentes el ejercicio de
dicho derecho (STC N° 00075- 2004-AA/TC; FJ 6).
10.2. Principio pro actione o favor actionis
|N]o sólo en el campo del derecho material, es decir, en

el ámbito del derecho cuya tutela se solicita, se
privilegia la protección de la situación jurídica
249
reclamada por el sujeto requirente, sino que en el plano

propio del instrumento predispuesto para la tutela, es
decir, del proceso constitucional a que da lugar al
proceso de amparo, se configura también otro principio
que refuerza la decisión de preferir la continuación del
proceso antes que su extinción, frente a una eventual
duda de carácter interpretativo (STC N° 1049-2003-
AA/TC; FJ 4).
[El principio pro actione] impone a los juzgadores la

exigencia de interpretar los requisitos y presupuestos
procesales en el sentido más favorable a la plena
efectividad del derecho a obtener una resolución válida
sobre el fondo, con lo cual, ante la duda, la decisión
debe dirigirse por la continuación del proceso y no por
su extinción. (STC N° 1049-2003-AA/TC) (STC N°
2302-2003- AA/TC; FJ 3).
[E]n la hipótesis de una duda interpretativa (...) la

decisión igualmente debe dirigirse por la continuación
del proceso y no por su extinción. Téngase en cuenta,
finalmente, que la alternativa opuesta supondría invertir
250
el funcionamiento y el propósito de los procesos en

general, y de los procesos constitucionales en
particular, pues implicaría convertir, erróneamente,
una duda interpretativa respecto de las formalidades
propias del instrumento de tutela en un elemento
determinante para permitir el acceso a la tutela
constitucional de los derechos, cuando, en realidad, es
el instrumento procesal el que debe ser adecuado e
interpretado decididamente -siempre y cuando no se
restrinjan los derechos constitucionales de la
contraparte- a fin de consolidar una tutela
constitucional más eficaz, oportuna y plena (STC N°
1049-2003-AA/TC; FJ 4).
10.3. Criterio de mayor valor y fuerza

irradiante de los derechos
fundamentales
[L]a Constitución no es un ordenamiento neutral o

desprovisto de valores fundamentales, desde el mismo
momento que ha introducido un conjunto de derechos
fundamentales. Por ello, este sistema de valores, que
251
encuentra su punto central en el libre desarrollo de la

personalidad y en la dignidad del ser humano, vale
como una decisión constitucional fundamental para
todos los ámbitos del derecho: legislación,
administración y jurisdicción reciben de ella su
orientación y su impulso (STC N° 2050-2002- AA/TC,
FJ 25).
Los derechos fundamentales no sólo constituyen

derechos subjetivos, sino también el componente
estructural básico del orden constitucional, quiere ello
decir que estos tienen la capacidad de irradiarse por
lodo el ordenamientojurídico, empezando, desde luego,
por la ley y las normas con rango de ley. Lo que
significa que las leyes deben interpretarse y aplicarse de
conformidad con los derechos fundamentales y que, en
caso de que así no suceda, los jueces ordinarios se
encuentran especialmente comprometidos en resolver
las controversias para los cuales son competentes, de
conformidad con esos derechos. Como también antes se
ha expresado, ello se deriva del especial deber de
protección que todos los poderes públicos están
252
llamados a desarrollar a partir del carácter objetivo de

los derechos fundamentales (STC N° 0976-2001-
AA/TC, FJ 9).
La vinculación de los derechos fundamentales en la que

se encuentran los organismos públicos, no significa que
tales derechos sólo se puedan oponer a ellos, en tanto
que las personas (naturales o jurídicas de derecho
privado) se encuentren ajenas a su respeto. El Tribunal
ha manifestado en múltiples ocasiones (algunas veces
de manera implícita, otras de manera expresa) que, en
nuestro sistema constitucional, los derechos
fundamentales vinculan tanto al Estado como a los
particulares (STC N° 0964- 2002-AA/TC, FJ 3).
|E] s evidente que una lectura sistemática de la

Constitución y una aplicación integral de las normas
relativas a los derechos fundamentales de la persona no
admiten “zonas de indefensión” (STC N° 2409-2002-
AA/TC, FJ 1.b).
253
11. Interpretación de los derechos conforme a los

Tratados Internacionales106
1. Tratados de derechos humanos forman parte del

ordenamiento jurídico como Derecho válido
Los tratados internacionales sobre derechos humanos

no sólo forman parte positiva del ordenamiento jurídico
nacional (artículo 55 de la Constitución), sino que la
Cuarta Disposición Final y Transitoria (CDFT) de la
Constitución - en cuanto dispone que los derechos
fundamentales reconocidos por ella se interpretan de
conformidad con los tratados y acuerdos
internacionales sobre derechos humanos ratificados por
el Perú- exige a los poderes públicos nacionales que, a
partir del ejercicio hermenéutico, incorporen en el
contenido protegido de los derechos constitucionales
los ámbitos normativos de los derechos humanos
reconocidos en los referidos tratados (STC N° 2730-
2006-PA/ TC; FJ 9).
106
Ibídem
254
[Así], tal como lo dispone el artículo 55° de la

Constitución, los tratados celebrados por el Estado y en
vigor forman parte del Derecho nacional. De esta
manera, los tratados sobre derechos humanos
ratificados por el Estado peruano, por pertenecer al
ordenamiento jurídico interno, son Derecho válido,
eficaz y, en consecuencia, inmediatamente aplicable al
interior del Estado (STC N° 5854-2005-PA/TC; FJ 22).
2. Interpretación de los derechos fundamentales de

conformidad con los tratados internacionales en
materia de derechos humanos
[E]l Tribunal Constitucional considera necesario

advertir que, en materia de interpretación de los
derechos constitucionales, el operador judicial no puede
olvidar que, de conformidad con la Cuarta Disposición
Final y Transitoria de la Constitución, la comprensión
de las cláusulas que reconocen (o limitan) derechos en
ella previstos, deben interpretarse en armonía con lo que
sobre ellas hayan realizado los tratados internacionales
255
en materia de derechos humanos y, en particular, con la

jurisprudencia de los tribunales internacionales de
justicia con competencia en materia de derechos
humanos (STC N° 2209-2002- AA/TC, FJ 5).
[E]I ejercicio interpretativo que realice todo órgano

jurisdiccional del Estado (o que desempeñe funciones
materialmente jurisdiccionales), para determinar el
contenido constitucionalmente protegido de los
derechos fundamentales, debe estar obligatoriamente
informado por las disposiciones de los tratados
internacionales de derechos humanos y por la
interpretación de las mismas realizada por los tribunales
internacionales sobre derechos humanos a través de sus
decisiones (STC N° 5854-2005-PA/TC, FJ 23).
3. Fuerza vinculante de las decisiones de la Corte

Interamericana deDerechos Humanos (CIDH)
La vinculatoriedad de las sentencias de la CIDH no se

agota en su parte resolutiva (la cual, ciertamente,
alcanza solo al Estado que es parte en el proceso), sino
256
que se extiende a su fundamentación o ratio decidendi,

con el agregado de que, por imperio de la CDFT [Cuarta
disposición final y transitoria] de la Constitución y el
artículo VIII del Título Preliminar del CP Const., en
dicho ámbito la sentencia resulta vinculante para todo
poder público nacional, incluso en aquellos casos en los
que el Estado peruano no haya sido parte en el proceso.
En efecto, la capacidad interpretativa y aplicativa de la
Convención que tiene la CIDH, reconocida en el
artículo 62.3° de dicho tratado, aunada al mandato de la
CDFT de la Constitución, hace que la interpretación de
las disposiciones de la Convención que se realiza en
todo proceso, sea vinculante para todos los poderes
públicos internos, incluyendo, desde luego, [al
Tribunal Constitucional].
La cualidad constitucional de esta vinculación derivada

directamente de la CDFT de la Constitución, tiene una
doble vertiente en cada caso concreto: a) reparadora,
pues interpretado el derecho fundamental vulnerado a
la luz de las decisiones de la Corte, queda optimizada la
posibilidad de dispensársele una adecuada y eficaz
257
protección; y, b) preventiva, pues mediante su

observancia se evitan las nefastas consecuencias
institucionales que acarrean las sentencias
condenatorias de la CIDH, de las que, lamentablemente,
nuestro Estado conoce en demasía. Es deber de este
Tribunal y, en general, de todo poder público, evitar que
este negativo fenómeno se reitere (STC N° 2730- 2006-
PA/TC, FFJJ 12-13).
12. Contenido Constitucionalmente protegido107
12.1. Presupuesto consustancial a la

naturaleza de los procesos constitucionales
Reconocer que el proceso de amparo solo procede en

caso de afectación directa de los derechos
fundamentales (expresos o implícitos), implica, ante
todo, determinar si la supuesta afectación en la que
incurre el acto u omisión reputada de inconstitucional,
107
Ibídem
258
en efecto, incide sobre el ámbito que resulta

directamente protegido por dicho derecho.
Este presupuesto procesal, consustancial a la naturaleza

de todo proceso constitucional, ha sido advertido por el
legislador del Nuevo Código Procesal Constitucional,al
precisar en el inciso 1) de su artículo 7 que los procesos
constitucionales no proceden cuando “[l]os hechos y
el petitorio de la demanda no están referidosen forma
directa al contenido constitucionalmente protegido del
derecho invocado”.
Asimismo, y con relación al proceso de amparo en

particular, el artículo 38° del anterior CPConst.
establece que éste no procede “en defensa de un derecho
que carece de sustento constitucional directo o que no
está referido a los aspectos constitucionalmente
protegidos del mismo”.
En estricto, pues, con los dispositivos citados, el

legislador del CPConst. no ha incorporado al
ordenamiento jurídico una nueva regla de procedencia
259
para los procesos constitucionales de la libertad. Tan

sólo ha precisado legislativamente determinados
presupuestos procesales que son inherentes a su
naturaleza. En efecto, en tanto procesos
constitucionales, el hábeas corpus, el amparo y el
hábeas data, solo pueden encontrarse habilitados
para proteger derechos de origen constitucional y no
así para defender derechos de origen legal (STC N°
1417-2005-PA/TC, fundamento jurídico 8).
12.2. Exclusión de tutela de derechos sin

relevancia constitucional y pretensiones que deben
tramitarse en la vía ordinaria
[EI artículo 7 inciso 1) del Nuevo Código Procesal

Constitucional constituye un presupuesto procesal de
observancia obligatoria cuando se trata de identificar
la materia que puede ser de conocimiento en procesos
constitucionales como el amparo. En efecto, procesos
como el amparo, por la propia naturaleza del objeto a
proteger, sólo tutelan pretensiones que están
260
relacionadas con el ámbito constitucional de un derecho

fundamental susceptible de protección en un proceso
constitucional. De este modo, no pueden ser conocidas
en un proceso como el amparo: i) pretensiones
relacionadas con otro tipo de derechos (de origen legal,
administrativo, etc.), lo que requiere ciertamente de una
precisión: el hecho de que un derecho se encuentre
regulado en una ley, reglamento o acto de particulares
no implica per se que carezca de fundamentalidad o
relevancia constitucional y que, consecuentemente, no
sea susceptible de protección en la jurisdicción
constitucional, pues existe un considerable número de
casos en los que la ley, el reglamento o el acto entre
particulares tan solo desarrollan el contenido de un
derecho fundamental de manera que este contenido, por
tener relevancia constitucional, sí es susceptible de
protección en la jurisdicción constitucional. Lo que no
es protegible en un proceso constitucional es aquel
contenido de una ley, reglamento o acto de particulares
que carezca de fundamentalidad o relevancia
constitucional. (...); y ii) pretensiones que, aunque
relacionadas con el contenido constitucional de un
261
derecho fundamental, no son susceptibles de protección

en un proceso constitucional sino en un proceso
ordinario. Así por ejemplo, no se protegen en el amparo
contra resoluciones judiciales aquellas pretensiones
mediante las cuales se persigue una nueva valoración
de la prueba o la determinación de la validez de un
contrato, entre otras (RTC N° 1318-2007-PA/TC, FJ 3).
12.3. Justiciable tiene el deber de argumentar

afectación al contenido constitucionalmente
protegido de un derecho
Cada vez que se alega la afectación de un derecho de

naturaleza procesal, de conformidad con el inciso 1) del
artículo 7 del Nuevo Código Procesal Constitucional, es
deber del justiciable no sólo identificar el derecho cuya
protección solicita, sino también determinar las
razones por las cuales considera que los hechos y su
pretensión están referidos al contenido
constitucionalmente protegido deéste.
Esta última exigencia, que constituye una carga
262
argumental en manos del justiciable, le impone la tarea

de identificar ese ámbito garantizado del derecho
alegado, puesto que, el amparo no procede “en defensa
de un derecho que carece de sustento constitucional
directo”, sino también cuando “no está referido a los
aspectos constitucionalmente protegidos del mismo”
(RTC N° 0506-2005-PA/TC, FJ 5).
12.4. Pautas para la determinación del contenido

constitucionalmente protegido de un derecho
fundamental
12.4.1. Estructura del análisis de constitucionalidad

del acto reclamado
El Tribunal debe juzgar si el acto que se reclama

constituye una intervención injustificada en el ámbito
constitucionalmente protegido del derecho [fundamental].
Tal control de constitucionalidad presupone un análisis
del caso a partir de una serie de fases. Estas fases,
independientemente del derecho que se alegue, son las
263
siguientes:
12.4.1.1. Determinación del ámbito normativo del

derecho fundamental (en el caso, la amenaza de
violación del derecho a la propiedad). Se trata, en
esta primera fase, de que el Tribunal indague
sobre las posiciones ius fundamentales prima
facie garantizadas por el derecho. Esto presupone
dar respuesta a las interrogantes sobre quién es el
sujeto activo o titular del derecho; quién o
quiénes son sus sujetos pasivos o los obligados; y
cuáles son las posiciones ius fundamentales
protegidas prima facie por elderecho.
12.4.1.2. La segunda fase consiste en verificar si los actos

qué se representan como lesivos suponen una
intervención en el ámbito normativo del derecho
fundamental. De una intervención en el ámbito
normativo de un derecho fundamental se habla
cuando el acto reclamado en el amparo supone
una injerencia en las potestades prima facie
garantizado por el derecho. La relevancia de esta
264
fase del análisis radica en lo siguiente:
12.4.1.2.1. Si el Tribunal constata que el acto (o

los actos) cuestionado(s) no constituye(n)
una injerencia en el ámbito del derecho
prima facie protegido, el análisis concluye
que no se trata de una controversia queatañe
al contenido constitucionalmente protegido
del derecho en cuestión.
12.4.1.2.2. Si el Tribunal constata que se ha
producido una intervención en el ámbito
normativo prima facie garantizado por el
derecho, se pasa a la tercera fase.
12.4.1.3. La última fase de este test de control de

constitucionalidad consiste en determinar si la
intervención en el ámbito normativo del derecho
fundamental se encuentra justificada, tanto desde
una perspectiva formal como material. Dado que
los derechos fundamentales, por regla general, no
tienen la condición de derechos absolutos, una
intervención en el ámbito prima facie garantizado
265
por el derecho no puede considerarse como

sinónimo de violación del mismo.
Tal situación jurídico-constitucional sólo se

producirá si, en relación con el específico
derecho fundamental de que se trate, el Tribunal
observa que no se han respetado las diversas
exigencias que la Constitución establece como
criterios de justificación para su intervención (1».
gr. principio de legalidad o reserva de ley; reserva
de jurisdicción; irretroactividad de la ley;
principio de proporcionalidad, etc.) (STC N°
0665-2007- PA/TC, FJ 5).
12.5. Respeto del contenido constitucional de los

derechos fundamentales
Aunque la Constitución de 1993 no tenga una cláusula

semejante a la que existe en los ordenamientos de
España o Alemania, por mandato de las cuales se exige
al legislador que respete el contenido esencial de los
266
derechos, es claro que se trata de un límite implícito,

derivado de la naturaleza constituida de la función
legislativa, que, desde luego, en modo alguno, puede
equipararse a la que supuso el reconocimiento del
derecho, esto es, a la del Poder Constituyente (STC N°
0014-2002-AI/TC, FJ 94).
267
Impreso en Arequipa – Perú
Edición 2023

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Benito Paredes Bedregal

Primera Edición: Enero 2023

 Emmel Benito Paredes Bedregal

Diagramación: Yemira Yaseny Ojeda Salluca

Reservados todos los derechos. Ni la totalidad ni parte de este libro puede

Impreso en Arequipa – Perú 2023

Printed in Arequipa – Perú

V. EL PODER JUDICIAL. PRINCIPIOS Y GARANTÍAS CONSTITUCIONALES DE LA

7.2.PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL ....................................... 224

El paso del Estado legal de derecho al Estado constitucional de

Para el análisis de los hechos esenciales señalados, que

Así, en el primer número, este texto examina el carácter

constitucional, sus fuentes y al finalizar, su peculiar forma de

También, analiza los principios de organización del estado

Luego, el texto universitario, en su segundo número, establece

derechos fundamentales y/o principios constitucionales, que

Finalmente, el texto, analiza la importancia que suscita la

Aceptamos la tesis de quienes sostienen que el poder

A. Que, una decisión política proveniente de estos

Según Vladimiro NARANJO MESA: “el origen del

Constitucional, coincide, pues, con la adopción de las

Gracias a la Teoría Pura del Derecho de Hans Kelsen, la

Mientras que CARL FRIEDRICH3 señala que “la

Toda Constitución presenta dos partes mínimas, o

B.1. PARTE DOGMÁTICA.

B.2. PARTE ORGÁNICA.

 Forma de Estado (unitario, federal)

Ya sea en su parte orgánica o en su parte dogmática, las

Sin embargo, también puede presentar cuatro partes

Es aquella fórmula solemne de introducción, que enuncia

origen a la norma, con el futuro, que encierra la finalidad

NICOLÁS PÉREZ SERRANO5 lo conceptualiza como

JORGE DE ESTEBAN6 sostiene que el preámbulo

“-Los enunciados de carácter explicativos de cara

-Los enunciados de carácter declarativo de cara al

El vocablo preámbulo deriva de la palabra latina

El preámbulo opera como una fórmula colocada, a manera

su aprobación y debe servir de pauta o guía a gobernantes

BLUME FORTINI9 nos señala que “el preámbulo

El preámbulo establece la decisión política de darse una

el pasado, se afianza en el presente y se proyecta hacia el

En la Sentencia 150/1990 del 4 de octubre de 1990, el

En cambio, la Corte Constitucional colombiana en su

Hace referencia al iter procedimental a seguirse para

la ruta a seguir para promover las reformas o enmiendas

E. LA PARTE DEL APÉNDICE.

Es aquello que se añade de manera accesoria o

QUISPE CORREA12, lo define como aquellas

por la evolución que se aprecia en el mundo, requieren ser

Viene a ser como puente que une la situación que se recusa

El Tribunal Constitucional peruano, ha señalado:

Preámbulo. Fuerza normativa

“La Constitución, (…) no es solo “una norma, sino, en

Preámbulo. Invocación a Dios y a las generaciones

“La Constitución (…) al reconocer que la defensa de la

Lo cual se refleja claramente cuando se invoca a Dios o se

Preámbulo. Noción de patria

“La idea de patria tiene connotaciones cívico-sociológicas.

así como en la exaltación y veneración cívica de las

Según Alfredo QUISPE14 son aquellas disposiciones que

Según ÁLVAREZ MIRANDA15, la Constitución aparte

permitirle desarrollar una acción política eficaz y concluye

 Un mecanismo que impida la concentración de