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Territorio y Poblacion PDF
Territorio y Poblacion PDF
Territorio
imaginaria para visualizar conjuntos poblacionales diferentes que se
con nivel de actualizacin extienden y se superponen sobre paisajes configurados por la Congresos Paraguayos de Poblacin (2003
Manual de elaboracin de proyectos con produccin, la forma de usar el espacio geogrfico, las modalidades de y 2005), la serie de investigaciones
enfoque sociodemogrfico y ambiental gestin aplicadas o no por las instituciones y la tensin producida por especializadas, cursos de posgrado y
los contactos socioculturales que imponen los movimientos diversas publicaciones que han contribuido
SERIE INVESTIGACIONES
Familia y Pobreza en el Paraguay.
Resultado de investigaciones I
migratorios.
Fabricio Vzquez
en Paraguay. cual ha sido posible un avance cualitativo
Resultados del 3er concurso en el cumplimiento de sus finalidades. Para
de investigaciones IV llevar a cabo la investigacin cuyos
Memorias del 2 Congreso resultados hoy se publican, se obtuvo
Paraguayo de Poblacin adems la activa cooperacin de la GTZ.
Pioneros brasileos en el Paraguay
La ADEPO es entidad fundadora y asociada
a la Asociacin Latinoamericana de
Serie Poblacin (ALAP).
Investigaciones
Poblacin
y Desarrollo
Volumen III
Territorio y Poblacin: nuevas dinmicas
regionales en el Paraguay
La presente publicacin es resultado de una investigacin realizada
por el Ing. Fabricio Vzquez bajo el patrocinio tcnico del Fondo de
Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA) y la Cooperacin Tcnica
Alemana (GTZ), en el marco del proyecto Formacin de Actores
Estratgicos en Poblacin y Desarrollo ejecutado por la Asociacin
Paraguaya de Estudios de Poblacin (ADEPO). Sin embargo,
las opiniones y armaciones vertidas por el autor no reejan
necesariamente la posicin ocial de ninguno de estos organismos.
ADEPO
Torreani Viera 342 - Telefax (595-21) 600-054 - Asuncin
Email: par02p07@pla.net.py
UNFPA
Edicio Naciones Unidas - Sarav esquina Mcal. Lpez - Asuncin
Telefax (595-21) 614-442 - Email: fondodepoblacion@unfpa.org.py
GTZ
San Benigno 1315 c/Cnel. Torres
Telfono (595-21) 611-943
1 La primera edicin es propiedad de las instituciones citadas ms arriba y no tiene nes de lucro por lo cual esta publicacin
no puede ser comercializada en el pas ni el extranjero. Cualquier reproduccin parcial o total que se haga de su contenido
por medios grcos, digitales o electrnicos deber estar destinado exclusivamente a nalidades de divulgacin o educati-
vas y deber hacer mencin explcita de la fuente.
Agradecimientos del autor
La Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ) y el Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA),
han acordado trabajar de manera aunada en torno al comn inters de apoyar el fortaleci-
miento de las capacidades nacionales en las reas de lucha contra la pobreza y descentralizacin.
En ese sentido, ambas agencias internacionales de cooperacin, a las que se suma una organi-
zacin no gubernamental sin nes de lucro, la Asociacin Paraguaya de Estudios de Poblacin
ADEPO, vienen ejecutando de forma coordinada una serie de actividades que apuntan a la
discusin y difusin de temas que contribuyan al fomento del desarrollo a nivel nacional.
Es en esa lnea de accin que se ha convenido apoyar la realizacin de una investigacin sobre
las dinmicas territoriales del Paraguay y sus relaciones con los procesos socio-poblacionales y
el desarrollo sustentable. La investigacin, realizada por Fabricio Vzquez, cubre un dilatado
vaco en el mbito de la geografa paraguaya e incluye nuevos aportes que orientarn la com-
prensin de los fenmenos espaciales y su proyeccin a futuro, ms all de cualquier perspecti-
va econmica, social, ambiental y administrativa de carcter fragmentario.
Este trabajo plantea varias interrogantes para algunas de las cuales ofrece posibles respues-
tas, dejando otras ms como motivadoras de debate. Es funcional el actual sistema de divi-
sin territorial? Obedece a determinados criterios de sustentacin o solamente a la inercia
histrica? Qu intereses de poder poltico y econmico subyacen en el mismo? En denitiva,
responde la situacin presente a una poltica territorial o a una carencia de la misma? y,
en este ltimo caso, es necesaria dicha poltica? Quizs los resultados que hoy se publican
ayuden a responder estas y otras diversas preguntas que deberan encararse como puntos de
partida a la formulacin y ejecucin de las polticas de desarrollo del pas.
En ese sentido la investigacin pretende ofrecer una visin de conjunto de los procesos socio-
demogrcos, productivos y poltico-institucionales que se despliegan sobre el territorio y que,
por un lado, dejan su impronta y, por el otro, reciben el inujo de las transformaciones que se
van operando continuamente en el espacio geogrco, determinando diferentes y cambian-
tes estructuras estrechamente vinculadas con las posibilidades y obstculos que se presentan
al desarrollo del pas.
La GTZ, el UNFPA y la ADEPO, patrocinantes de esta investigacin, esperan que los resulta-
dos del esfuerzo que hoy se ofrece en la presente publicacin, se constituyan en instrumento
de informacin y gua de debate a las instituciones nacionales y locales que tienen bajo su
responsabilidad la formulacin, seguimiento y evaluacin de polticas pblicas de descentra-
lizacin, reduccin de la pobreza y desarrollo.
Si el libro que aqu se presenta sobre un aspecto muy poco explorado en el pas como es el
mbito de la geografa, contribuye en la elaboracin de una propuesta integral de transfor-
macin hacia el desarrollo con equidad, sus promotores vern recompensado el esfuerzo.
De los muy escasos estudios sobre geografa paraguaya que pueden acreditarse a la
bibliografa nacional, resalta sin duda el de J. Natalicio Gonzlez, Geografa del Para-
guay, Editorial Guarania, 1964. El mrito indudable de esa obra radica, ms que en su
carcter cientco, en su extraordinario valor literario y en la detallada descripcin
que el connotado escritor paraguayo hace de los recursos naturales y humanos de
nuestro pas. Y no es casual que Gonzlez logre ese resultado pues, adems de su
agitada carrera poltica que lo llev a ocupar el cargo de presidente de la repblica
entre mediados de 1948 y comienzos de 1949, suma en su haber una amplia labor
intelectual y cultural como ensayista, editor y publicista.
La visin que nos ofrece el autor en este trabajo es innovadora, no solamente por-
que aborda la situacin sociodemogrca desde una perspectiva de escasa tradicin
en las ciencias sociales del Paraguay, como es el estudio de la poblacin a travs de
las dinmicas territoriales, sino tambin porque propone una forma de encarar el
anlisis de una manera completamente ajena de aquella con la que estamos acos-
tumbrados a estudiar la dinmica de la poblacin.
El trabajo de Fabricio Vzquez abre una novedosa vertiente en el campo de las inves-
tigaciones sociodemogrcas que el UNFPA promueve, como parte de los esfuerzos
por consolidar una masa crtica profesional e institucional en los temas de la socio-
demografa, en este caso a travs de la ejecucin del proyecto Formacin de Actores
Estratgicos en Poblacin y Desarrollo a cargo de la ADEPO. La iniciativa ha sido com-
partida y acogida con particular inters por la GTZ, sumando su aporte tcnico al
desarrollo de esta y otras investigaciones que se vienen realizando en el pas y con
cuyos resultados se espera enriquecer el conocimiento y la bibliografa especializada
del Paraguay.
Con el libro que hoy se publica se busca iniciar un amplio debate sobre las dinmi-
cas territoriales, sociales, econmicas y demogrcas del Paraguay y encarar, con
polticas oportunas y realistas, el desafo del desarrollo sustentable de nuestro pas
basado en las evidencias que aportan sus investigadores.
Hugo Oddone
Asesor en Poblacin y Desarrollo
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
UNFPA
Esta lectura territorial presenta una nueva forma de abordar la problemtica gene-
ral del pas, que se agrega a las otras variadas maneras especcas y sectoriales de
analizar su diversa y compleja realidad. En este sentido, el territorio, denido como
el espacio del que un grupo humano se apropia para asegurar y reproducir su sis-
tema socioeconmico, es considerado como una forma diferente de comprender las
desigualdades existentes entre las distintas regiones, as como para enriquecer las
estrategias de accin orientadas a revertir dichas desigualdades.
El segundo captulo, por medio de una serie de esquemas que intentan describir,
interpretar y explicar los procesos territoriales transformadores, presenta una visin
de la geografa paraguaya contempornea elaborada a partir de la delimitacin de
regiones econmicas que, aunque en continua mutacin, conforman unidades de
estudio ecaces para observar la evolucin del uso y la ocupacin del territorio desde
sus propias dinmicas reales y cotidianas, superando las formas usuales de describir
e inventariar las diferentes unidades geogrcas tradicionales.
Metodologa
Un enfoque cientco exige un determinado conjunto de tcnicas y herramientas
que posibilite el juego dialctico entre teora y realidad, pero por sobre todo que gue
el proceso de investigacin. Los estudios territoriales utilizan varias fuentes de infor-
macin combinando la estadstica con las fuentes primarias, como la observacin y
el registro documental de eventos locales, regionales e internacionales que afectan
e inciden sobre los diversos territorios. La mirada territorial se convierte entonces en
un ejercicio de sntesis sociodemogrca y econmica que pretende explicar la ma-
Por otro lado, la observacin directa fue una de las herramientas principales para
la recoleccin de datos primarios, pues las diferentes regiones del pas expresan
sus respectivas especicidades territoriales con formas y estructuras que se pueden
aprehender, a travs de este mtodo, con una visin amplia y vericadora, sobre el
terreno. Sobre todo cuando la posibilidad de disponer de informacin estadstica,
especialmente econmica y productiva, se ve sesgada desde el origen por hallar-
se ordenada en categoras geogrcas preexistentes (departamentos y distritos) que
la lectura innovadora que se propone en esta investigacin pretende precisamente
trascender.
Adems, utilizando datos del ltimo Censo Agrcola, realizado en 1991, as como las
estimaciones anuales del Ministerio de Agricultura y Ganadera (MAG), se apela al
uso de estadsticas agropecuarias con el objeto de fundamentar los anlisis realiza-
dos, poniendo nfasis en el consumo de espacio por dichas actividades y en la evo-
lucin del cambio de uso de la tierra, cambio de prevalencia de cultivos y avance de
la ganadera, puesto que cada sistema productivo requiere e imprime una congu-
racin territorial particular. Por ejemplo, no es extrao que los distritos ms extensos
del pas se siten en los departamentos de mayor produccin ganadera.
En suma, este trabajo plantea una forma diferente de comprender las dinmicas
regionales para lo cual se establecen unidades particulares de estudio al solo efec-
to de caracterizarlas en sus componentes principales, insistiendo en las estructuras
econmicas y en los actores sociales. Las diversas estructuras territoriales son pro-
ducidas por las actividades econmicas que despliegan los actores sociales sobre un
sustrato fsico y biolgico en periodos histricos determinados y, en tal sentido, no
son estticas, pudiendo tener diversos comportamientos de expansin o compresin
en funcin a los sistemas productivos vigentes en cada momento.
Las determinantes regionales utilizadas en este estudio han sido la antigedad del
poblamiento, las actividades econmicas ms importantes y los actores sociales pre-
sentes en cada regin. De esta forma se analizan las diversas historicidades de los
actores, sus orgenes geogrcos, culturales, inclusive religiosos, de manera a com-
prender los modelos de implantacin territorial elegidos y la relacin con los dems
actores de los sistemas regional y nacional. Las actividades econmicas indican cul
es el consumo de espacio que las mismas requieren teniendo en cuenta la articula-
cin y la dependencia de los mercados regionales, nacionales y mundiales, as como
los actores involucrados.
Como sntesis histrica de la interaccin entre los actores, las prcticas producti-
vas o econmicas y los recursos naturales, el territorio constituye una unidad de
anlisis de los procesos tanto sociales como econmicos que se producen en el pas.
Resultado de esa lectura realizada a travs del territorio, se constituyen las regiones
caracterizadas por una estructura o conguracin geogrca particular, donde el
nfasis no est puesto en la homogeneidad de los recursos naturales, en los grupos
humanos o en las actividades econmicas, sino en la combinacin dinmica de es-
tos procesos. Son pues los actores y las actividades econmicas los que producen
nuevos territorios.
Herramientas tericas
El enfoque que plantea este estudio supone, adems, la movilizacin de un sistema
de conceptos que sustente los anlisis y las interpretaciones realizadas. En este sen-
tido, existe una extensa y compleja discusin terica regional e internacional sobre
los conceptos de territorio, regin, mundializacin, Estado-Nacin y frontera, entre
otros temas.
Para el anlisis regional que proponemos en la segunda parte de este trabajo, uti-
lizamos el enfoque de la Geoeconoma que se interesa de las relaciones existentes
entre los actores socioeconmicos y los procesos productivos y comerciales que se
producen en los territorios, as como de las profundas interdependencias que guan
las transformaciones del territorio por la implantacin, aceleracin o abandono de
actividades econmicas.
Los conceptos de espacio y territorio son dos ejes claves de la reexin geogrca,
introduciendo una nueva perspectiva en los estudios de las relaciones entre los gru-
pos humanos y su entorno que, adems del ambiente fsico, est constituido por el
conjunto de fenmenos localizables y distribuidos en el espacio. El espacio se dene
como una extensin de la supercie terrestre, mientras que el concepto de territorio
introduce la idea de apropiacin y utilizacin del espacio, en trminos sociales, eco-
nmicos y polticos. De esta manera, un espacio es territorializado cuando un grupo
humano se implanta de forma duradera y realiza actividades que transforman el
espacio en territorio, al modicarlo y dotarlo de nuevos elementos que constituyen
su conguracin.
1 Diversas discusiones se producen en torno a los procesos territoriales; entre ellas sobresale la posicin del terico brasileo
Haesbaert quien propone el concepto de multiterritorialidad para indicar las nuevas formas de hacer y vivir los territo-
rios, esta vez como territorios zona o territorios red.
2 Se preere el termino mundializacin al de globalizacin, pues este ltimo se asocia ms a los procesos de expansin
econmica y comercial, que a los territoriales.
Los anlisis y perspectivas del presente trabajo se sustentan en stos y otros con-
ceptos que aportan la descripcin, anlisis y comprensin de las manifestaciones
territoriales de las actividades humanas, especialmente productivas, trascendiendo
la tradicional geografa descriptiva.
En este proceso, la llamada regin Oriental tuvo siempre mayor capacidad de carga
humana que el Chaco, debido principalmente al dispositivo biofsico restrictivo de
este ltimo, si lo comparamos con la regin Oriental, que equivaldra a su antni-
mo geogrco.
La profunda relacin que se traba entre los hombres y la tierra, y que se traduce en
las diferentes prcticas territoriales y en una organizacin particular del espacio,
es alimentada por el acceso a tecnologas as como por el conjunto de elementos
culturales, religiosos e idiomticos que construyen la representacin mental del te-
rritorio.
Los habitantes originarios del Paraguay actual, que los espaoles encontraron a su
llegada, presentan claras diferencias culturales y territoriales muy inuenciadas por
el tipo de economa imperante en cada regin natural, el Chaco y la regin Oriental.
Dos modelos de hacer y administrar el territorio existan con contactos espordicos,
pero hostiles, entre los diferentes grupos de estas regiones. El ro Paraguay acta aqu
como eje de la divisin regional natural y consecuentemente cultural. Sin adherirnos
al determinismo natural de las conductas humanas, consideramos que el quiebre
radical de los ecosistemas de una y otra orilla del ro Paraguay es un determinante
vital de las diferencias culturales entre ambos grupos.
El primer tipo de territorializacin est constituido por los grupos no guaranes que
habitaban originalmente el Chaco, portadores de cultura paleoltica y caracteriza-
dos por el nomadismo, siendo la caza, la pesca y la recoleccin de frutos los pilares
de su economa, sin agregar ninguna productividad humana, sino simplemente to-
mando de la naturaleza los alimentos. El acceso y la disponibilidad de esos recursos
naturales eran las bases de la territorializacin de estos pueblos que, en funcin de
las mismas, migraba en busca de nuevos espacios donde cumplir su actividad me-
ramente extractiva.
2.
Dinmica de la ocupacin y valorizacin
de Asuncin y la regin Oriental
Sistema espacial de la conquista espaola en Paraguay
La conquista y la colonizacin espaola en el Paraguay se aplica principalmente
sobre la gura de las encomiendas, donde los indgenas son concebidos como mano
de obra que debe ser utilizada en forma racional, para lo cual se establecen criterios
espaciales sobre la tenencia de la tierra. De esta manera, los espaoles administran
el territorio de forma indirecta, pues el recurso escaso o crtico lo constituan los in-
dgenas mientras que la tierra pareca un recurso natural innito.
La fundacin de pueblos y ciudades tena por objeto la ocupacin y defensa del te-
rritorio ante el avance agresivo de los portugueses, as como de los grupos indgenas
que no se integraban al nuevo sistema cultural. A pesar de los esfuerzos por cons-
truir un sistema militar de defensa, expresado en ciudades articuladas entre s, los
espaoles no pudieron detener las invasiones organizadas de los bandeirantes y las
espordicas de los indgenas. En este contexto se fundan los primeros pueblos y se
delimitan las estructuras urbanas del territorio.
Los jesuitas, por su parte, luego de una larga etapa de migracin desde el Noreste
del pas, se instalaron hacia el Sur, bien distanciados de Asuncin, lo que les dio una
gran independencia del poder poltico y les permiti montar un dispositivo religioso-
econmico de gran importancia regional, por la extensa zona que administraban.
Los mismos lograron no solo controlar un vasto territorio, sino adems articular y
vincular entre s a la totalidad de los pueblos jesuticos en funcin de actividades
productivas y militares desplegadas en las diferentes zonas donde se emplazaban.
El poder espaol en Asuncin toler en un principio la independencia jesuita, pero
posteriormente la consider una competencia indeseable y una amenaza contra el
poder central asentado en Asuncin. Con la expulsin de los jesuitas en 1776, los
espaoles lograron la reterritorializacin de sus extensas posesiones, as como la
apropiacin de sus actividades productivas, especialmente la explotacin de yerba
mate, pero al precio de debilitar el sistema defensivo que funcionaba con relativo
xito bajo el rgimen jesuita.
Este periodo marca tambin el apoderamiento por parte del Estado de todas las tie-
rras del pas y la conscacin de bienes hasta entonces pertenecientes a instituciones
y personas privadas, especialmente extranjeras. De esta forma, el Estado paraguayo
se convierte en propietario de la totalidad de las tierras y sus recursos.
En lo que respecta al Chaco paraguayo, los adquirientes de las tierras pblicas fue-
ron empresas anglo-argentinas y posteriormente norteamericanas. Como se observa
en el Mapa N 2, el ro Paraguay estructuraba toda la regin por lo que se posibilit
que la mayor parte de las parcelas tuvieran acceso al ro.
Formacin de colonias
Durante el gobierno de Carlos Antonio Lpez se haba intentado una primera ins-
talacin planicada de asentamientos humanos no indgenas en el Chaco con in-
migrantes franceses, pero la misma fracas al poco tiempo debido a la falta de
adaptacin al ecosistema y de las habilidades productivas necesarias de parte de los
inmigrantes, que no eran agricultores sino artesanos y obreros3. El fracaso de esta
experiencia gener inclusive una fuerte crisis diplomtica con el gobierno francs.
4.
Evolucin de la organizacin del territorio
En el caso paraguayo, al igual que en el de otros pases, la organizacin del territorio
puede ser analizada siguiendo dos modelos complementarios. El primero consiste en
la implantacin y modicacin del uso y signicacin de cada zona, atendiendo al
nivel de integracin de un lugar con el resto del sistema geogrco (ciudades, regio-
4 Ante la presencia de colonos menonitas de religin protestante, impulsada por Paraguay, Bolivia invita a travs del
Vaticano a misioneros catlicos alemanes de la congregacin Oblatos de Mara, a trabajar en la misma regin. Se declara
as una lucha religiosa tcita en idioma alemn por el territorio chaqueo.
Conquista Espaola
Los productos territoriales principales de este periodo son las ciudades, pueblos y
caminos que conectaban los diferentes puntos y sobre los cuales, en la mayora de
los casos, se construiran posteriormente las rutas pavimentadas que hoy son princi-
pales vas de comunicacin terrestre del pas.
Colonizacin e inmigracin
Pueblos-puerto
No es coincidencia que hasta hoy las ciudades ms importantes del pas en trminos
de peso demogrco y desarrollo econmico (fuera de las del rea Metropolitana),
estn situadas sobre el ro Paraguay, en el caso de Asuncin, y sobre el ro Paran, en
los casos de Ciudad del Este y Encarnacin, siendo solo esta ultima un pueblo-puerto
de trascendencia en la actualidad.
Por su parte, pueblos-puerto histricos como Concepcin y Pilar, que son adems
capitales departamentales, han basado todo o gran parte de su desarrollo en el co-
mercio, precisamente por estar situadas sobre el ro principal medio de comunica-
cin hasta la llegada del sistema ferroviario y vial. El ro como sistema de transporte,
activ las reas aledaas y sobre todo las reas urbanas y rurales prximas a los
puertos.
Como se observ antes, los puertos de Encarnacin, Asuncin y Concepcin estn le-
jos de vivir su ocaso y por el contrario, sin gozar de una gran vitalidad, siguen man-
teniendo su importante nivel de articuladores territoriales. En el caso de Asuncin
la actividad portuaria se desconcentr lentamente hacia distritos cercanos, pues el
almacenamiento y manipuleo de productos en Asuncin se dicult enormemente
por la presin inmobiliaria que agot los espacios vacos y valoriz an mas el
espacio urbano. El puerto de Concepcin, en cambio, constituye uno de los puntos
de salida de la soja producida en la regin transfronteriza y un fenmeno similar
caracteriza al transporte uvial de soja por el ro Paran, por donde tambin se co-
mercializa intensamente dicho producto.
Pueblos-tren
Si bien existan los antiguos caminos terrestres que conectaban la mayora de los
pueblos con Asuncin, los medios de transporte utilizados en los mismos no modi-
caron la velocidad de desplazamiento que, con vehculos de traccin animal, se
mantuvieron en aproximadamente 30 kilmetros por da, por lo cual el ferrocarril
gan rpidamente en importancia y dio lugar al surgimiento de los pueblos-tren,
que vivan y dependan en gran medida del paso por sus estaciones y de las oportu-
nidades que brindaba estar conectados con Asuncin por este medio mucho ms
veloz.
Pero una vez aparecidos los caminos pavimentados, los centros vitales de los pueblos
y su dinmica se fueron desplazando hacia la ruta quedando inclusive las anti-
guas estaciones bastante alejadas de los centros actuales, como ocurre por ejemplo
con Aregua y Villarrica, entre otros. Este fenmeno cobr mayor dimensin con la
transicin a la vida democrtica y el refuerzo de las instituciones locales, como la
Municipalidad, que inuyeron en el fortalecimiento de los nuevos centros polticos
y econmicos de estos pueblos, alejndolos an ms de las antiguas estaciones, no
siempre ubicadas en cercana de las plazas centrales ni de las iglesias, espacios sim-
blicos claves para entender el funcionamiento urbano en la regin Oriental.
Pueblos-ruta
La difusin de los vehculos motorizados y el reemplazo gradual del tren como me-
dio de transporte de bienes y personas, al menos en Paraguay, han repercutido fa-
vorablemente en la construccin y pavimentacin de nuevas rutas, aunque a partir
de all la orientacin del proceso se dirige claramente hacia un nuevo eje econmico
situado al Este de la regin Oriental.
5 La uniformidad de estilo de las estaciones ferroviarias se constata inclusive en el uso de los colores con que estn pintadas.
Hasta hoy pueden distinguirse los colores amarillo oscuro y negro o amarillo oscuro y marrn en estaciones como las del
departamento de Paraguar, Guair, Itapa y en la propia Estacin Central de Asuncin.
El Plan Tringulo, unin vial entre las ciudades de Asuncin, Encarnacin y Ciudad
del Este, signic en los aos sesenta la primera implantacin de infraestructura
respondiendo a un claro objetivo de integracin de la periferia, mediante la puesta
en marcha de una red vial constituida por las tres rutas asfaltadas y sus ramales
perpendiculares como vas de expansin de su inuencia.
Una vez transformados los territorios por procesos migratorios, expansin urbana,
cambio de sistema productivo, los mismos pueden ser delimitados con otros criterios
ms funcionales que la simple diferenciacin fsica, posibilitando que la re-delimi-
tacin sea no slo coherente sino que favorezca, adems, el mejor conocimiento del
territorio as como su desarrollo integral y su integracin al territorio nacional.
Casi en la totalidad de los casos, los departamentos creados tenan por capital a sus
principales ciudades que eran, adems, las que le daban su nombre originndose as
Fuente: Elaboracin propia sobre el Diagnstico demogrfico del Paraguay 1950-1977 de la STP (1980).
Caaguaz, que si bien exista antes bajo el nombre de Yh, vio ampliado su terri-
torio con el desmembramiento de gran parte del departamento de San Pedro.
Alto Paran, que nace de la parte Norte del antiguo departamento de Encarna-
cin (transformado en el actual departamento de Itapa) y del extremo Este del
departamento de San Pedro.
Fuente: Elaboracin propia sobre el Diagnstico demogrfico del Paraguay 1950-1977 de la STP (1980).
Casi tres dcadas mas tarde, en 1973, el Estado introduce una nueva modicacin
en la estructura administrativa del territorio. La nueva divisin es la siguiente:
Departamento Capital
1. Concepcin Concepcin
2. San Pedro San Pedro
3. Cordillera Caacup
4. Guair Villarrica
5. Caaguaz Cnel. Oviedo
6. Caazap Caazap
7. Itapa Encarnacin
8. Misiones San Juan Bautista
9. Paraguar Paraguar
10. Alto Paran Presidente Stroessner
11. Central Sin capital
12. eembuc Pilar
13. Amambay Pedro Juan Caballero
14. Canendiyu Salto del Guair
15. Pte. Hayes Pozo Colorado
16. Alto Paraguay Fuerte Olimpo
17. Chaco Mayor Pablo Lagerenza
18. Nueva Asuncin Gral. Eugenio A. Garay
19 Boquern Pedro P. Pea
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Diagnstico demogrfico del Paraguay (1950-1977) de la STP (1980).
Los cambios en la divisin territorial en este periodo parecen acompaar las transfor-
maciones geopolticas y econmicas de inicios de la dcada de 1970, especialmente
en lo que respecta a la creacin del departamento de Canindey. Con ello, adems,
se produjo una cierta racionalizacin de la gestin territorial del Alto Paran que,
al disminuir su supercie geogrca, se beneci de una mayor concentracin de la
gestin poltica del desarrollo regional ya que un territorio pequeo puede ser mejor
administrado y controlado, sobre todo si no cuenta con sucientes medios y vas de
comunicacin, como era el caso de este departamento en aquel momento. Desde
esta perspectiva el Alto Paran logr potenciar su manejo de las zonas de Itaip y
del entonces Puerto y luego Ciudad Presidente Stroessner, donde se localizaban sus
principales desafos y fortalezas. Sobre esta base, posteriormente comenzara tam-
bin una creciente explotacin del recurso tierra en el rea rural de este departamen-
to, constituyndose la agricultura en un nuevo valor econmico regional.
6 Ntese la efectividad de la estrategia paraguaya de llamar Chaco paraguayo a la regin Occidental reforzando as la
soberana e integracin nacional del mismo. Sin embargo, no se utiliza la expresin regin Oriental paraguaya.
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Diagnstico demogrfico del Paraguay (1950-1977) de la STP (1980).
7 Especialista en los sistemas territoriales de la cuenca del Plata, especialmente de la Pampa argentina. Su inters sobre el
Paraguay nace con la visita que realiza el presidente francs De Gaulle al pas a nes de los 60, de la cual forma parte
Gaignard. Posteriormente dirigi varias investigaciones doctorales desde la Universidad de Toulouse-Le Mirail sobre la
modicacin del Alto Paran.
Gran parte de estos trabajos se encuentran en ingls, francs y alemn, lo que di-
culta en parte el acceso a los mismos.
6.
Conclusin
La breve introduccin geo-histrica realizada se resume en un conjunto de hechos
que son analizados desde la perspectiva territorial y que ayudarn a comprender
las transformaciones socioeconmicas y territoriales ocurridas en las ltimas tres
dcadas y caracterizadas por una gran aceleracin en las formas e intensidades de
uso del espacio.
El lento avance hacia los espacios perifricos situados tanto al Este como al Oeste
(Chaco) de Asuncin parece ser la constante a lo largo de los primeros siglos de pre-
sencia hispnica en el Paraguay actual. Las consecuencias territoriales, econmicas
y demogrcas de ambas guerras han tardado en cicatrizar, incorporando a su vez
poderosos elementos de identidad a la nacin paraguaya.
Asumiendo que las implantaciones humanas en los territorios tienen objetivos cla-
ros y generan actividades econmicas directas, las mismas tienen un gran peso en
la estructuracin de los territorios de modo que las actividades econmicas, depen-
dientes del nivel de tecnologa disponible y de los escenarios regionales, continen-
tales y mundiales, conguran los territorios en funcin de actores, productos, infra-
estructuras de transporte, mercados, sistemas polticos, estructuras demogrcas y
acceso a recursos naturales. La conjuncin de estos factores produce diversos tipos
de territorios: aislados, agro exportadores, ganaderos, campesinos, problemticos,
superpoblados, equipados, integrados, de reserva y olvidados, entre otros que iremos
analizando a partir de este captulo.
Las nuevas regiones que aqu se proponen como unidades de anlisis especcas y
con caractersticas econmicas y territoriales particulares, pueden presentar estruc-
turas sociodemogrcas diferentes, pero en el anlisis se privilegia a las actividades
econmicas (productivas y de consumo) como generadoras principales, aunque no
exclusivas, de las dinmicas territoriales.
Los cortes regionales, que muy raramente coinciden con los lmites administrativos
del Estado, son percibidos como organismos vivos que se expanden, repliegan, re-
producen y superponen unos con otros, establecindose entre los mismos un alto n-
mero e intensidad de ujos o interacciones socioeconmicas. Hoy ms que nunca los
lmites internos y las fronteras externas son frentes que se expanden y comprimen
en funcin de ventajas y condiciones econmicas, sociales y naturales, produciendo
nuevas regiones con lgicas particulares que se sitan sobre varias unidades admi-
nistrativas.
1.
La regin agro exportadora
Historia de la implantacin moderna
Esta zona fronteriza al Este de la regin Oriental, comprendida especialmente por
los departamentos actuales de Alto Paran, Itapa, Canindey y algunas zonas de
los de Amambay, Caaguaz, Caazap y San Pedro, fue ocupada en forma sistem-
tica recin a partir de la dcada de 1960, habiendo constituido anteriormente una
amplia franja perifrica que vivi una profunda transformacin luego de la Guerra
contra la Triple Alianza. En efecto, la venta de tierras pblicas de las ltimas dca-
das del siglo XIX fue la primera puesta en valor de esta regin.
Siendo el conocimiento del terreno el primer elemento clave para entender la sub-
sistencia y la progresin de un frente pionero, en este caso sobre la selva hmeda o
Bosque Atlntico Interior, los colonos brasileos pueden ser considerados pioneros
profesionales debido a su amplia experiencia en la habilitacin de tierras agrco-
las en el estado brasileo de Paran, que presentaba las mismas condiciones eco-
lgicas que el actual departamento de Alto Paran en el Paraguay. Por su parte,
los campesinos nativos, acostumbrados a la produccin agrcola de subsistencia, se
encontraron con un escenario natural diferente al de sus zonas de origen. Ni la ferti-
lidad del suelo ni el apoyo estatal, escaso e ineciente, pudieron implantar en forma
duradera a los mismos, mientras paralelamente se desarrollaba un mercado muy
dinmico de especulacin y venta de tierras que conspiraba contra la instalacin de
las colonias de campesinos paraguayos provenientes del rea central minifundista
y empobrecido.
A inicios de la dcada del 90 dos frentes productivos se presentan en la zona Este. Por
una parte la creciente actividad comercial de Ciudad del Este, nuevo nombre de la
capital de Alto Paran8 , y por otra la expansin del monocultivo empresarial con
fuerte preponderancia de agricultores y empresarios brasileos. De esta forma, la
regin Este se dinamiza a partir de la puesta en marcha del sistema agro exportador
combinado con un sistema comercial que, actualmente en crisis, sigue manteniendo
un alto nivel de transacciones.
8 Este cambio de denominacin se produce luego de la cada del gobierno de Stroessner en 1989.
Soja Trigo
Departamentos
1991 2003 1991 2003
Caaguaz 21.799 109.325 6.710 44.350
Itapa 210.523 360.000 63.974 82.921
Alto Paran 228.504 574.362 53.616 136.250
Canindey 49.030 255.995 5.970 13.700
San Pedro 17.367 41.000 14.270 7.300
Caazap 21.799 109.325 6.710 44.350
Total de la regin 549.022 1.450.007 151.250 328.871
Fuente: Censo Agrcola del ao1991 y Estimaciones del Ministerio de Agricultura y Ganadera para el ao 2003.
Tal como se observa en el mapa 8, gran parte de la porcin Este de la Regin Orien-
tal es destinada al cultivo de soja, con islas productivas que no corresponden a la
contigidad geogrca de la produccin pero que s forman parte del sistema.
Los actores econmicos que pilotan las actividades agrcolas de esta zona son mayo-
ritariamente agricultores y empresarios brasileos. El proceso de adquisicin de nue-
vas tierras para el cultivo de soja reconvierte no solamente el uso del suelo sino que,
adems y quizs ms importante que eso, brasileriza9 el territorio con nuevos usos,
signicaciones, infraestructuras y funcionamientos culturales que, como resultado
natural de la reproduccin social y territorial, convierte a la regin agro exportadora
en un dispositivo productivo sojero brasileo en territorio paraguayo.
9 El investigador francs Souchaud, habla inclusive de territorios al estilo brasileo, para dar cuenta de la implantacin
y funcionamiento del sistema productivo que recongura el territorio paraguayo, con fuertes inuencias transfronterizas,
producto de dcadas de procesos migratorios.
10 Los siguientes estudios brindan detalles de estos procesos: Enclave sojero: merma de soberana y pobreza, 2005, Fogel y
Riquelme. Pionniers bresiliens au Paraguay, 2002, Souchaud.
11 La produccin energtica, aunque demand fuertes inversiones iniciales, se realiza ahora prcticamente sola, pues no
demanda grandes inversiones operativas sino para actividades de mantenimiento.
Analizando territorialmente Ciudad del Este se observa que coexisten dos mode-
los de estructura y funcionamiento urbano con usos y utilidades diferentes. El ms
pequeo, pero tambin el ms dinmico, est conformado por el micro centro con
sus casas comerciales que ofertan productos diversos, especialmente electrnicos e
informticos. El ms grande est constituido por la ciudad verdadera, asiento de
las instituciones locales y los conjuntos habitacionales.
Con este esquema urbano, aunque las ciudades se expanden y crecen en forma per-
pendicular a la ruta asfaltada, las residencias se ubican en las manzanas interiores y
ms alejadas de la misma de modo que ella, si bien se constituye en un eje de la vida
econmica local y regional, no ejerce una inuencia determinante en la existencia
de sus habitantes que tienen en las avenidas paralelas un armazn protector de su
rutina comunitaria.
Como se indic con anterioridad, las avenidas paralelas a la ruta asfaltada protegen
la vida local propia conjugndola con la vida regional, pero en forma delimitada.
En efecto, las casas comerciales, hoteles y residencias se encuentran a una distancia
mnima de 60 metros de la ruta asfaltada lo que, aunque parezca no tener mayor
signicacin, es suciente para crear una atmsfera local separada fsicamente del
mundo regional que uye por la ruta asfaltada.
La expansin del sistema productivo agro exportador provoca serios conictos por
el acceso y uso de la tierra entre empresarios, campesinos, indgenas y autoridades
locales y nacionales. La alta rentabilidad de la soja, a excepcin de los aos de se-
qua, genera un mercado especulativo de tierras, donde la informalidad jurdica de
un gran nmero de propiedades, especialmente campesinas e indgenas, facilita el
paso de parcelas de agricultura familiar o de bosques a las actividades agro expor-
tadoras.
En este tipo de ciudades, la mayora de los servicios disponibles estn orientados hacia
los clientes que pasan, como por ejemplo estaciones de servicio, gomeras, venta de
alimentos, artesanas y plantas, chiperas, provisin de agua caliente y yuyos para
mate y terer. Esta proyeccin de la economa local hacia los actores o clientes exter-
nos no es negativa, pero s crea disfunciones espaciales al contaminar las ciudades con
ruido externo, compuesto por todos los ujos de personas y bienes que pasan por
la ruta sin tener relacin directa con la ciudad y sin generar aportes sucientes a su
economa, conformando lo que hemos dado en llamar los pueblos-ruta que han sido
tipicados ms arriba.
Dinmica de ujos
Los ujos de la regin constituyen el conjunto de movimientos de personas, bienes y
servicios que se producen en la zona, atendiendo las orientaciones de los mismos. El
anlisis revela que la regin presenta un gran dinamismo de ujos materiales e in-
materiales con una fuerte y desigual orientacin transfronteriza Este-Oeste, como pro-
ducto del sistema productivo brasileo de la soja, el cual ejerce un poder organizador
del territorio proveyendo de la mayora de los recursos del sistema de esta oleaginosa:
capitales, maquinarias, semillas, silos, entre otros. Sin embargo, la mayor parte del
producto terminado, los granos de soja, toman el camino contrario, ya sea para su
exportacin a otros continentes ya sea para su procesamiento industrial en el Brasil.
12 Santos y Silveira (2004), gegrafos brasileos, utilizan esta expresin para explicar el impacto territorial de la evolucin y
difusin de las mquinas que permitieron organizar el territorio con mayor complejidad.
Los ujos inmateriales estn compuestos por el aparato cultural brasileo que acom-
paa a los actores econmicos en su avance y conquista de nuevos espacios para
la agricultura. Se observa una gran inuencia del idioma portugus, inclusive en
la poblacin de origen paraguayo, tanto urbana como rural, as como de msica,
costumbres y prcticas religiosas propias del vecino pas.
Recin a partir de la dcada de 1960 la zona fue ocupada y valorizada con la in-
tencin de crear nuevos polos de desarrollo, expandiendo la frontera agrcola con
colonias de agricultores provenientes de los departamentos de Paraguar, Central y
Cordillera.
Con la rma del Tratado de Itaip, a inicios de la dcada de 1970, la regin toma un
valor fundamental tanto desde la perspectiva nacional como transfronteriza pues
la represa asume una importancia estratgica para el Brasil. Hasta mediados de la
dcada de 1990, la regin ha tenido el rol principal de productor de energa elctrica,
asociado a la creciente produccin agrcola y al comercio fronterizo. No obstante,
en la actualidad la regin Este ha incorporado a su zona de inuencia productiva
a varias regiones, especialmente el Norte del departamento de Itapa y el Este de
Caaguaz, convirtiendo a estas zonas a la produccin empresarial.
El subsistema ganadero
Los actores claves del sistema ganadero no se constituyen en una clase nica sino
que se diferencian en funcin de la capacidad de inversin, negociacin y comercia-
lizacin de la produccin.
Tal como se observa en el cuadro N 4, esta regin experiment en los ltimos doce
aos un sustantivo aumento de ganado vacuno, pasando el hato de un total de
1.988.939 a 3.127.886 cabezas entre los aos 1991 y 2003 respectivamente. Pero si
se analizan las zonas de mayor crecimiento sobresale ntidamente el departamento
de Canindey, que casi triplic el nmero de animales en el periodo estudiado.
En los ltimos aos, varios de los establecimientos ganaderos han pasado a ser ad-
ministrados desde Asuncin gracias al uso de la tecnologa disponible en telecomu-
nicaciones, con lo cual el modelo del ganadero-estanciero paraguayo residente en
la zona va perdiendo vigencia. En el centro de la ciudad de Concepcin, llama la
atencin la cantidad y concentracin de antenas de comunicacin que permiten y
aseguran la gestin del proceso productivo a distancia.
Esto indica adems que los ganaderos nacionales desempean otras actividades en
la capital del pas, y es probable que las mismas no estn relacionadas con la ac-
tividad pecuaria. Esta situacin revela el abandono de la ciudad de Concepcin
como sede del poder local en directa relacin con la centralizacin de instituciones
y poderes en la ciudad de Asuncin polarizando an ms el territorio. Se tratara
de una migracin de ganaderos que tambin va desgastando a la burguesa local
de Concepcin y permitiendo que ese espacio sea ocupado con la llegada de nuevos
actores que lenta, pero sistemticamente, se instalan y activan el centro del poder
local como estrategia de implantacin regional.
Cuadro N 5. Existencia de ganado vacuno por departamentos y variacin durante el periodo 1991 - 2003
1.991 2.003
PARAGUAY 7.267.369 PARAGUAY 10.128.377
REGION ORIENTAL 5.003.010 REGION ORIENTAL 6.966.369
01. Concepcin 510.968 01. Concepcin 703.761
02. San Pedro 765.305 02. San Pedro 1.168.839
03. Cordillera 225.705 03. Cordillera 250.298
04. Guair 170.852 04. Guair 210.921
05. Caaguaz 422.832 05. Caaguaz 644.465
06. Caazap 290.732 06. Caazap 318.546
07. Itapa 409.526 07. Itapa 523.549
08. Misiones 419.816 08. Misiones 498.046
09. Paraguar 437.698 09. Paraguar 452.106
10. Alto Paran 245.977 10. Alto Paran 424.171
11. Central 75.176 11. Central 85.711
12. eembuc 369.461 12. eembuc 430.669
13. Amambay 422.812 13. Amambay 637.788
14. Canindey 236.150 14. Canindey 617.499
REGION OCCIDENTAL* 2.388.725 REGION OCCIDENTAL 3.162.008
15. Pte. Hayes 1.730.594 15. Pte. Hayes 1.831.185
16. Alto Paraguay 208.633 16. Alto Paraguay 214.798
17. Boquern 449.498 17. Boquern 1.116.024
* En el ao 1991, el Chaco estaba dividido en cinco departamentos, cuyos datos fueron agrupados
segn la fusin departamental del ao 1992 y que corresponde a los tres departamentos actuales.
Fuente: Censo Agrcola de 1991 y Estimaciones del MAG de 2003.
La regin ganadera del Norte puede ser considerada como un verdadero territorio
de la carne, caracterizado por su alta especializacin en produccin, transforma-
cin y comercializacin de este producto, donde los actores involucrados disponen
de una red de servicios e informacin que hacen posible el montaje y el funciona-
miento del proceso productivo. Si bien el territorio de la carne se parece ms a un
archipilago de unidades productivas, podemos inferir que gran parte del sistema
econmico local y regional se encuentra articulado y en cierta medida dependiente
del sistema productivo ganadero. No obstante ello, las antiguas y tradicionales es-
tructuras ganaderas siguen existiendo y sus propietarios y administradores se hallan
ante el dilema de reconvertirse o desaparecer.
Como efecto directo del vigor de la ganadera intensiva se observa adems un gran
movimiento inmobiliario en la regin, donde los inversionistas ofertan sumas consi-
derables por parcelas de terreno, siempre por encima del valor de las mismas, aun-
que tambin siempre por debajo del costo normal de las tierras en el Brasil.
De esta forma, al igual que en la regin agro exportadora, los inversores extranjeros
brasileos y algunos europeos concentran y polarizan las actividades econmicas
ms importantes, especialmente la industrializacin, adems de ser grandes con-
sumidores de espacio, dentro de una economa de escala que precisa justamente de
ms espacio para lograr mejores rentabilidades.
Esta regin, adems de fronteriza, comienza a funcionar con la misma lgica que
la regin agro exportadora al constituirse en un dispositivo productivo ganadero
semi-intensivo e intensivo en Paraguay, representando ello un gran avance en lo
que respecta a la gestin de las ncas y su reconversin a sistemas productivos de
considerable rentabilidad, con escenarios muy favorables en trminos de mercados y
precios internacionales, pero con innumerables desafos en la lucha contra diversas
zoonosis que, como la ebre aftosa, ya afectaron toda la estructura continental de la
produccin y la comercializacin de la carne.
Como se estudiar ms adelante, los territorios de la carne limitan con la regin que
denominamos campesina en crisis en cuyo lmite se produce el contacto de los dos
sistemas socioeconmicos y se generan diversos conictos por el acceso y uso de la
tierra.
La ruta nmero 5, que une Coronel Oviedo con Pedro Juan Caballero y a la cual se
integra ms tarde Concepcin a travs de la proyeccin de esa ruta hacia el Chaco
Central pasando por esta ciudad, le imprime esa dinmica regional al constituirse
en la va de entrada y salida de toda su produccin. Ntese por ejemplo que la pre-
sencia de estancieros brasileos se realiza una vez que la infraestructura se encuen-
tra implantada y sirviendo la misma para orientar la produccin de ganado y la
exportacin de carne especialmente hacia su pas de origen.
Por otra parte, el dispositivo portuario se mantiene como otra infraestructura clave
del sistema agro exportador; a travs del mismo se exporta la soja producida en la
regin y su rea de inuencia, incluido el estado de Matto Grosso en Brasil. Anual-
mente los volmenes de soja exportada crecen, dotando a la regin de otra activi-
dad econmica al mismo tiempo de diversicar el sistema productivo. Con o sin el
proyecto de la Hidrova, el puerto concepcionero vuelve a jugar su rol histrico de
plataforma de trnsito de productos de la extra regin.
El puente que une Concepcin con el Chaco central hace posible que los sistemas de
produccin ganadera se articulen, pues permite el transporte del ganado desde las
zonas de cra (zona Norte del departamento de Concepcin) a la zona de engorde
Dinmica de ujos
Las dinmicas, tanto pecuarias como agrcolas, tienen una clara orientacin hacia
el mercado fronterizo donde los actores mas fuertes controlan los ujos generando
una solapada dependencia econmica hacia los actores brasileos, quienes impor-
tan el dinamismo. Los ujos econmicos se dirigen desde y hacia la frontera brasi-
lea, siguiendo el eje Noreste de la ruta nmero cinco.
Al no contar con el apoyo estatal, estos actores conforman un espacio fronterizo que
produce efectos econmicos muy positivos, aunque con altas y graves consecuencias
territoriales. De esta manera, el departamento de Concepcin se integra al esta-
do brasileo de Mato Grosso a travs del departamento de Amambay, gracias a la
14 Comprende aproximadamente los departamentos de Paraguar, Cordillera, Central, Guair y partes de Caazap y Misiones
Los cultivos principales son algodn, mandioca, maz, man y caa de azcar, entre
otros. El algodn es el rubro ms importante de renta en trminos generales, aun-
que en otros lugares, como por ejemplo Piribebuy y gran parte del departamento
de Guair, la caa de azcar supera al algodn. En este ltimo caso, la presencia
de empresas agroindustriales impone a la zona el sistema econmico motivando la
produccin y asegurando mercado para los productores, as como jando precios a
los productos.
Cuadro N 6. Supercie sembrada de Algodn, Maz y Mandioca (en hectreas)
El comportamiento del maz presenta valores diversos en la regin, con fuerte creci-
miento en algunos departamentos, por ejemplo Caazap y Guair, mientras que en
los departamentos prximos a Asuncin, como Cordillera, experiment una gran
disminucin.
16 No obstante, el caso del departamento Central amerita un estudio ms especco para dilucidar las reconversiones produc-
tivas, lo cual escapa a los alcances de la presente investigacin.
El sistema ganadero de los dos departamentos citados se caracteriza por contar con
explotaciones mayoritariamente extensivas y de baja calidad gentica, especial-
mente el departamento de Paraguar, mientras que Misiones dispone no solo de
mayor supercie, sino que cuenta con un sistema productivo de mayor capacidad
nanciera para realizar inversiones de mejoramiento de la produccin. La produc-
cin de ambos departamentos se destina al consumo regional y nacional. Al igual
que los productores ganaderos de la regin ganadera del Norte y del Chaco, los del
departamento de Misiones se encuentran mejor posicionados para satisfacer la de-
manda asuncena, donde los supermercados imprimen una nueva dinmica como
ltimo eslabn en la cadena de comercializacin.
Volviendo a la regin campesina tradicional, la misma revela una alta presin so-
bre el espacio, especcamente sobre las parcelas agrcolas y pecuarias de las fami-
lias campesinas cuyo crecimiento y expansin familiar no son acompaados de
crecimiento territorial, teniendo como resultado la divisin de la nca familiar en
De esta forma, la presin por el espacio diere en relacin al ciclo de vida fami-
liar que impone la divisin de la nca en mltiples parcelas, con el resultado de
una evidente disminucin de la supercie y de la productividad del grupo familiar.
Ante esta disyuntiva, no son pocas las familias que emigran a los centros urbanos
ms importantes, especialmente sus componentes femeninas. Para estas familias
campesinas el Estado no dispone de tierras propias ni sujetas a la colonizacin a
lo que se suma la burocracia y poca eciencia de las instituciones responsables de
la poltica agraria y de tierras. Esta situacin se agrava ante la presin ejercida por
otras familias campesinas que provienen de zonas todava ms pobres que la regin
campesina arraigada.
Por otro lado, para las familias campesinas arraigadas y sin tierra, la solucin a su
problema econmico ya no es meramente agrcola pues las mismas viven una situa-
cin de reconversin impuesta por las vecinas zonas urbanas que ejercen un gran
poder de atraccin migratoria. En efecto, el proceso histrico de migracin rural de
esta regin hacia Asuncin y las ciudades de su rea metropolitana, incrementado
a partir de los aos noventa, ha creado profundas redes solidarias y fuertes vncu-
los entre los primeros migrantes, hoy ya urbanizados, y los nuevos migrantes que
cuentan siempre con algn miembro familiar que reside en rea urbana y facilita la
reconversin residencial y econmica.
Este sistema, sin embargo, se va desgastando lenta pero profundamente por la al-
teracin de las relaciones entre la zona de origen y el rea metropolitana, que hoy
son ms uidas y dinmicas que hace 30 aos cuando la distancia y las dicultades
del transporte justicaban la creacin y funcionamiento activo de las redes de so-
lidaridad representadas por los centros de residentes. Hoy estos tienden a formar
parte de la memoria territorial de Asuncin y representan una manifestacin de la
Consideramos tambin como actores de esta regin a los pobladores urbanos que
forman parte de su sistema econmico, exceptuando a los del departamento Central
que responden a otras caractersticas regionales a ser examinadas ms adelante. Si
bien la regin es denominada campesina arraigada, las ciudades de la misma cons-
tituyen la dimensin urbana del sistema campesino. Las interdependencias entre
ambas zonas refuerzan las caractersticas socioeconmicas y denen el perl cultu-
ral de esta regin, la cual no est denida solamente por la agricultura minifundista
sino tambin por la antigedad de la implantacin poblacional y la forma de ocu-
par el espacio y utilizar los recursos naturales.
Algunas zonas de esta regin estn viviendo tambin un acelerado proceso de recon-
versin turstica. As, varios distritos del departamento de Cordillera poseen actual-
mente un rol diferente en la regin como resultado de la creacin de enclaves turs-
ticos que afectan a todo el sistema agrcola, econmico, demogrco y territorial.
Las zonas rurales de la regin, de vocacin agrcola y en menor medida pecuaria, se
transforman en residencias secundarias de propietarios, en su mayora asuncenos o
europeos. Estas implantaciones tienen un alto impacto al valorizar el territorio no
por sus caractersticas productivas ni por la supercie sino por otros atributos, tales
como:
De esta forma aparecen nuevos usos del territorio en la regin valorizando mucho
ms la tierra por su utilizacin recreativa y de ocio y generando a la vez una alta
especulacin en el precio de la misma, que se vuelve poderoso elemento de presin
para el sistema campesino. Estos descubren rpidamente la demanda de tierras cer-
ca de Asuncin, en promedio a menos de dos horas de viaje de la capital, y proceden
a capitalizarla ya sea a travs de la venta directa, ya sea a travs de las empresas
inmobiliarias que intermedian y organizan el traspaso de las tierras. El retorno
al campo que esto genera en los inversores de estas tierras con estos nes, estara
relacionado con la urbanizacin acelerada de Asuncin y su rea metropolitana
as como a la emergencia de ciertas modas naturistas y ecologistas, producto de las
tendencias urbanas alternativas.
Los distritos de Altos, Piribebuy, Caacup y Tobat, entre otros, son los lugares preferi-
dos por los residentes de temporada quienes se instalan ah durante las vacaciones
de verano o los nes de semana, protagonizando una suerte de emigracin tempo-
ral desde al rea urbana hacia el campo donde disponen de recursos econmicos
sucientes para adquirir, mantener e implantarse en residencias secundarias que,
lentamente, compiten con las ciudades de veraneo aledaas (como San Bernandino,
Atyr o Aregu).
Este paisaje puede comprobarse a lo largo de la ruta que une Asuncin con Encar-
nacin y en la que conecta Asuncin con Coronel Oviedo. En ambos casos, la va no
solo es un medio de comunicacin entre los diferentes lugares sino que se convierte
en un patrn de poblamiento y valorizacin del espacio urbano y, en menor medi-
da, del rural colindante que se urbaniza lentamente, reproduciendo y expandiendo
el sistema de la ciudad-ruta. La expansin urbana espontnea o descontrola-
da constituye uno de los problemas ms graves de la regin campesina arraigada,
motivada por la inexistencia de planes de ordenamiento territorial, tanto a escala
urbana como distrital.
Un proceso similar sucede con los Centros de Formacin Docente que surgen con
fuerza en esta regin, orientados al mismo segmento de la poblacin que ha nali-
Dinmica de ujos
Existe una gran dinmica de ujos de bienes, servicios y personas en esta regin,
aunque los ms importantes sean los que solamente la atraviesan sin tener relacin
ni importancia econmica directa para la misma. Como se indic antes, la gran
importancia atribuida a las infraestructuras de comunicacin en la organizacin
de este espacio, es percibida como oportunidad econmica en razn de la cantidad
y diversidad de ujos que pasan por esta regin o, en el mejor de los casos, que se
detienen transitoriamente; existe toda una logstica para los viajeros que convierte a
las gomeras, talleres mecnicos y negocios de venta de artculos menores de consu-
mo, en componentes importantes de la economa de sus centros urbanos.
Estos dos modelos de control, dominio y uso del territorio que se sucedieron en el
tiempo, no han sido otra cosa que instrumentos para el aprovechamiento de recur-
En ese contexto, la regin campesina en crisis, que corresponde al llamado Eje Norte
de Colonizacin de los aos sesenta, en el siglo XX16, ha sido un espacio en reserva
utilizado para reasentar a la poblacin altamente concentrada de la comarca asun-
cena en aquellos aos. Su ocupacin y valorizacin ha sido un apndice de la Marcha
hacia el Esteque, por aquellos mismos aos, se diriga hacia la cuenca del ro Paran
y ms especcamente a la actual Ciudad del Este, mientras que el Eje Norte pretenda
integrar a los departamentos de San Pedro y Amambay sin contemplar explcitamen-
te al departamento de Concepcin, por las razones que ya fueron expuestas.
Las actividades productivas de los campesinos instalados por el Estado en las colo-
nias agrcolas, no generaron la rentabilidad necesaria para asegurar el arraigo y
Las familias campesinas sin tierras que haban accedido a parcelas y por lo tanto
cambiado su estatus a campesinos con tierra, al cabo de poco tiempo volvieron a
su antiguo estatus de sin tierras. Esta situacin gener adems un mercado inmo-
biliario especulativo entre los mismos campesinos sin tierras, por una parte, y entre
los campesinos sin tierras y el Estado, por la otra. De esta forma, la tierra adquiri
un valor particular determinado por su propiedad y potencial mercado y no por su
capacidad productiva. La pobreza rural creci y se dispers por toda esta regin pero
en forma de bolsones aislados, cumpliendo quizs con los objetivos del Estado de
disipar y fragmentar los conictos sociales y la problemtica agraria.
Las dcadas de los 80, y especialmente de los 90, fueron prdigas en proyectos de
desarrollo impulsados por el Estado y por la cooperacin internacional. Los mismos
insistieron sobre el manejo racional de los recursos naturales y la implantacin de
unidades productivas sustentables, con nfasis en manejo de suelos y bosques. Estos
proyectos generaron y fortalecieron comunidades campesinas frgiles pero que lo-
graron posteriormente un arraigo exitoso y, una dcada ms tarde, la insercin de
las mismas a la economa nacional y regional mediante la exportacin de rubros
no tradicionales.
A continuacin se presentan datos referentes al consumo del espacio por las acti-
vidades productivas que permiten constatar comportamientos dispares en funcin
a los rubros. Se han seleccionados los mismos rubros que en la regin campesina
arraigada por constituir los pilares de la economa campesina al combinar produc-
cin de renta (algodn y maz) con la de autoconsumo (mandioca y maz). En este
sentido se percibe un fuerte declive del algodn, inclusive despus de haberse imple-
mentado el Programa de Apoyo a Fincas Algodoneras -Prodesal-18 en varios distritos
de los departamentos de San Pedro y Caaguaz.
Cuadro N 8. Supercie sembrada de Algodn, Maz y Mandioca (en hectreas)
18 Este programa de desarrollo rural (2001-2005) se caracteriz por altos ndices de logro de sus objetivos, los cuales no se
concentraron solamente en mejorar y aumentar la produccin algodonera sino que fomentaron la diversicacin produc-
tiva, la gestin de los recursos naturales y las asociaciones de productores. El programa represent adems una novedad
metodolgica al ser implementado por consultoras privadas, mientras que la coordinacin estuvo a cargo del Ministerio de
Agricultura y Ganadera y del IICA.
Con respecto a los ganaderos paraguayos de esta regin, la estrategia de los agro-
exportadores brasileos es diferente, primando la gura del alquiler antes que la de
la compra de las tierras. As, las mismas son alquiladas por cinco aos promedio y
el propietario recibe distintas sumas de dinero en proporcin a la productividad de la
tierra, la cual se incrementa en los aos nales pues los primeros insumen mayores
costos, como los de habilitacin agrcola. De esta manera ciertos ganaderos se ase-
guran ingresos importantes mediante el alquiler de parte de sus propiedades, com-
binndolas con una ganadera que experimenta un retroceso considerable como
actividad. El alquiler de las tierras a los agro exportadores representa no solamente
una rentabilidad superior a la ganadera, sino tambin la supresin de los riesgos
propios del proceso productivo. En el caso de la ganadera, los riesgos mayores son el
abigeato, las enfermedades bovinas y las alteraciones del mercado de precios, tanto
nacional como regional.
Los campesinos exitosos de esta regin en crisis son los productores agrcolas aso-
ciados, que producen banana, pia, tabaco, algodn y ssamo, insertndose de esta
forma a los mercados locales, regionales e internacionales. Es muy probable que las
experiencias asociativas, que mejoraron la rentabilidad productiva, sean la conse-
cuencia del aislamiento y la imposibilidad de contar con infraestructura y servicios
facilitado por el Estado, en el sentido de complementar el esquema de la produccin
de autoconsumo con la produccin destinada a los mercados.
Esta regin, que se campesiniz fuertemente en las ltimas dcadas del siglo XX,
presenta serios problemas de acceso a la tierra, debilidad productiva y sobre todo
crisis de identidad y de arraigo. Las mutaciones actuales no hacen ms que acen-
tuar esta problemtica pero con otras especicidades, actores y productos. Si la crisis
anterior haca referencia a la produccin agrcola deciente y a crecientes niveles de
pobreza con desplazamientos migratorios constantes, la problemtica actual consis-
te en la expansin de la regin agro-exportadora, que se realiza mediante la prdida
de espacio productivo y de vida campesina, adems de la instalacin de cultivos
ilegales, como la marihuana.
Otro caso particular es el del poblado denominado Barrio San Pedro, situado entre
Guajayb y Cruce Liberacin, que experiment en los ltimos aos un extraordina-
rio crecimiento urbano como resultado directo de instalarse en el cruce de un cami-
no secundario con la ruta III. Este centro poblado dispone de los servicios tpicos de
un lugar de trnsito: hoteles, restaurantes, servicios de comunicacin telefnica, as
como tambin de infraestructura productiva, como silos y servicios de construccin.
Barrio San Pedro se convierte as en una ciudad de facto, no solamente en el sen-
tido demogrco del trmino, sino en lo que respecta al rol especco que cumple
como parte del dispositivo productivo agro exportador que, en constante expansin,
precisa de un centro urbano proveedor de ciertos bienes y servicios especcos de la
actividad productiva. En la regin agro exportadora estos se encuentran mayorita-
riamente concentrados en los pueblos situados sobre la ruta pavimentada que une
18 Ntese la doble connotacin, geogrca y poltica, de la denominacin de este poblado. Por un lado, el cruce corresponde
a la interseccin de dos caminos, uno de los cuales es la ruta III y el otro un camino secundario. Los ujos migratorios y
econmicos, tanto de salida como de entrada en este cruce, han creado el poblado mediante la instalacin lenta de
servicios a los usuarios que transitaban por la zona. El concepto de Liberacin se asocia con la creacin de un espacio local
propio y la independencia respecto del Estado. Adems, Cruce Liberacin no es en sentido estricto una ciudad, pues no es
capital del distrito, rol cumplido por Chor.
Al igual que Cruce Liberacin, Barrio San Pedro nace como centro urbano y de ser-
vicios en forma espontnea, sin planicacin alguna y por la repeticin de los des-
plazamientos. El surgimiento de estos pueblos-ruta genera mltiples modicaciones
en la estructura territorial, demostrando que las dinmicas productivas engendran
nuevos territorios, en este caso los urbanos, con criterios innovadores de ruta y ur-
banizacin. Este ltimo representa una evolucin que permite pasar de lo rural a lo
urbano con la consecuente reconversin productiva y cultural de sus habitantes, ori-
ginarios en gran medida de las zonas rurales. As, los actores socioeconmicos que
se dedicaban anteriormente a la agricultura migran a los nuevos centros urbanos
por las oportunidades laborales que all se ofertan, siempre variados en diversidad
frente al espectro rural.
Estos centros urbanos disponen de mejor infraestructura proveda por empresas pri-
vadas, especialmente en lo relativo a servicios de salud y educacin. En trminos
de acceso a medios de comunicacin, priman una vez ms los canales televisivos
brasileos captados gracias a las antenas parablicas.
Tanto Cruce Liberacin como Barrio San Pedro desean independizarse de sus respec-
tivos distritos, Chor y Guajayb, respectivamente, desestabilizando al poder local y
exigiendo al regional nuevos distritos con la lgica de: un poblado urbano impor-
tante-un nuevo distrito.
Dinmica de ujos
Los ujos de esta regin tienen varias orientaciones, siendo las principales de salida
por el carcter productivo heterogneo de la regin. La ruta III representa la princi-
pal va de comunicacin de la regin con una lgica Norte-Sur, disponiendo adems
de otros dos ejes secundarios, pero tiles, el Este-Oeste, con empalmes hacia Coronel
Oviedo, Pedro Juan Caballero, Salto del Guair y Concepcin.
Los ujos migratorios principales se producen desde las zonas rurales a las nuevas
zonas urbanas de la regin, las cuales precisan de mano de obra diversa atendiendo
el emergente nivel de consumo derivado tanto de la ruta como del mayor nmero de
habitantes: antiguos agricultores de autoconsumo con poco poder econmico, recon-
vertidos por la urbanizacin que representa la disponibilidad de dinero en efectivo.
5.
La regin metropolitana
Historia de la implantacin moderna
Gran parte de la historia nacional se desarrolla en esta regin lo que indica la gran
antigedad de su poblamiento y ocupacin del espacio. De hecho, la funcin de
capital que ejerce Asuncin y su rol centralizador del Estado han producido una
poderosa atraccin migratoria hacia la regin a lo largo de la historia. Asuncin y
su rea metropolitana sigue siendo uno de los centros urbanos ms poblados y ms
seductores para los migrantes rurales, que ven en esta regin nichos de insercin
econmica. Adems, la diversidad de bienes y servicios ofrecidos en la capital del
pas acentan aun ms su poder y atraccin sobre el resto del territorio nacional.
La poblacin de esta regin, que incluye a la ciudad de Asuncin y parte del depar-
tamento Central, se asienta aproximadamente sobre cuatro anillos concntricos que
conforman el nudo histrico y econmico de la regin metropolitana. De esta forma,
la ciudad de Asuncin y el conjunto de las ciudades satlites de Lambar, Luque,
San Lorenzo, Fernando de la Mora, Villa Elisa, emby, Mariano Roque Alonso, Ca-
piat, entre otras, integran los distintos anillos y, aunque sean ciudades, funcionan
como grandes barrios de Asuncin. En trminos administrativos existen lmites
bien denidos entre estos distritos, aunque todos ellos se constituyen en realidad en
un territorio continuo.
Incremento Incremento
Regin Poblacin Total Poblacin Urbana
Porcentual Porcentual
1992 2002 1992/2002 1992 2002 1992/2002
Asuncin 500.938 512.112 2,2 500.938 512.112 2,2
Dep. Central 866.865 1.362.893 57,2 690.021 1.177.738 70,7
Fuente: Censos de Poblacin y Vivienda, 1992 y 2002.
Tal como ilustra el cuadro 9, la poblacin de la capital del pas, totalmente urba-
na, se mantuvo estable en el periodo 1992-2002, indicando una saturacin de la
ocupacin del territorio asunceno, donde el espacio se convierte en artculo de lujo
provocando altos niveles de crecimiento urbano en los anillos perifricos de Asun-
cin. En efecto, y en contrapartida, el crecimiento de la poblacin total del depar-
tamento Central se increment en un 57% en el mismo perodo pero el crecimiento
del componente urbano de la poblacin departamental fue todava mucho mayor,
aumentando en un 70,7%.
Infraestructura y equipamiento
El nivel de equipamiento e infraestructura de esta regin es obviamente superior
al del resto del pas como resultado directo de las razones sealadas ms arriba: la
centralidad del poder econmico y poltico. La regin metropolitana cuenta con di-
versos servicios propios de una metrpolis moderna. Sin embargo, se puede concluir
que el proceso de globalizacin o mundializacin se internaliza recin a nales de la
dcada de los 90 en Asuncin y de all se expande velozmente al resto del pas.
Esta regin polariza los servicios administrativos del Estado adems de las prestacio-
nes bsicas de salud y educacin. En lo concerniente a servicios educativos, la regin
cuenta con la mayor oferta del pas, sobre todo en educacin tcnica y universitaria.
Si bien la existencia ms abundante de estos servicios, en su mayora privados, no
aseguran un acceso equitativo de la poblacin a los mismos, la regin metropolita-
na es la mejor equipada del pas.
Dinmica de ujos
La regin metropolitana dirige, emite y consume gran parte de los ujos nacionales
debido a su rol de sede del poder poltico y econmico nacional. Las vas de comu-
nicacin atraviesan y conectan casi la totalidad de la regin que se convierte as en
la mejor servida por las infraestructuras viales, facilitando los intercambios de ujos
econmicos y migratorios intra y extra regin. El conjunto de su infraestructura ge-
nera una mayor atraccin para los actores socioeconmicos de todo el pas quienes,
al no poder insertarse en los nuevos sistemas econmicos que se estn implantando
en las dems regiones, migran a la mejor equipada y de mayor dinamismo concebi-
da generalmente como la de mayores oportunidades laborales.
Las rutas asfaltadas ms importantes y de mayor trco del pas conectan a la re-
gin con las ciudades de mayor relevancia econmica. La conguracin de las vas
de comunicacin muestra que las mismas estn al servicio de Asuncin y su regin
metropolitana pues, en efecto, esta regin controla, distribuye y drena los procesos
econmicos de todo el pas.
Los ujos materiales se caracterizan por la entrada de una gran variedad de bie-
nes de consumo, especialmente alimentos, de manera a atender al gran mercado
que representa la regin por su peso demogrco. Adems, consume los servicios
provenientes de las regiones vecinas, principalmente mano de obra, privndolas a
aquellas de recursos humanos al mismo tiempo que reequilibra las diferencias de
oportunidades laborales de las reas de origen y produce el retorno hacia las mismas
de cierta parte del capital generado.
Los anillos concntricos son los que regulan los ujos de bienes y servicios que se
mueven dentro de la regin. El primer anillo corresponde a la ciudad de Asuncin
que concentra la mayor parte del poder poltico y econmico del pas. El segundo
anillo corresponde a un conjunto de ciudades aledaas que fueron producidas por la
propia capital del pas, entre ellas Fernando de la Mora y Lambar, a las que podra-
mos denominar ciudades articiales por su falta de diferenciacin con Asuncin
Las ciudades del tercer anillo son Limpio, una parte de Luque, San Lorenzo, emby
y Villa Elisa, tambin productos de la expansin urbana de Asuncin y que repiten
en parte las caractersticas sealadas anteriormente, con la diferencia de su expan-
sin urbana que se realiza sobre las vas de comunicacin ms importantes hacia el
interior del pas: las rutas I y II.
6.
Las regiones isla
Historia de su implantacin moderna
Esta regin, constituida en realidad por un conjunto de regiones total o parcialmente
pertenecientes a los departamentos de eembuc, Caazap y Guair, presenta carac-
tersticas, procesos y funcionamientos de la regin campesina arraigada, pero ser
analizada de forma diferenciada por los procesos territoriales particulares que est vi-
viendo y por constituir dos conjuntos espaciales bien diferenciados dentro de la propia
regin. En efecto, en ella se confrontan dos modelos productivos en lento proceso de
expansin y contraccin, por una parte, y de integracin y marginacin, por la otra.
El paso del sistema ferroviario al rutero afect profundamente este espacio interior
que vio declinar su centralidad y pas a convertirse en rea perifrica. Los pue-
blos-tren de estos departamentos perdieron importancia y dejaron de articularse con
Asuncin, mientras los pueblos-ruta emergan sobre los nuevos ejes pavimentados.
El cuadro 10 ilustra a grandes rasgos la estructura del uso del territorio donde, si
bien la informacin estadstica se encuentra agregada por departamentos, se puede
apreciar una marcada disminucin de la supercie cultivada de algodn en el pe-
riodo estudiado, sobre todo en el departamento de Caazap. Lamentablemente no
se dispone de estadsticas desagregadas por distritos las cuales permitiran detectar
el estancamiento de las regiones islas, una situacin que es posible constatar con los
otros mtodos de investigacin aplicados en este estudio, como la observacin direc-
ta y las entrevistas calicadas que han revelado la gran depresin econmica que
sufre la regin y que se expresa en crecientes ujos de emigracin, especialmente
con destino a Buenos Aires en el caso de los migrantes caazapeos.
Por otro lado, la zona isla de eembuc ha centrado su modelo de desarrollo sobre
la articulacin entre la produccin algodonera y su correspondiente industrializa-
cin, a travs de la fbrica textil de la ciudad de Pilar, capital departamental. En tal
sentido, no es extrao el descenso vericado en la supercie cultivada de algodn de
este departamento, lo cual se relaciona estrechamente con la crisis productiva de la
fbrica de tejidos de la ciudad de Pilar, una situacin que muy recientemente parece
comenzar a superarse.
19 No se incluye el departamento de Guair por no contar con datos desagregados que correspondan a la porcin territorial
que forma parte de la regin isla.
En cualquiera de los casos las cifras del cuadro no representan una transformacin
importante de la estructura espacial de la poblacin y por lo tanto del estancado
crecimiento econmico que la acompaa. Es muy probable que los nuevos actores
socioeconmicos que comienzan a instalarse en la regin de Caazap, den en el
futuro un fuerte impulso a la vida urbana de varios pueblos de ese departamento
como consecuencia de la implantacin de los esquemas productivos innovadores y
de la necesidad de contar con dispositivos logsticos que aseguren, alimenten y dis-
tribuyan los bienes producidos en la regin.
7.
La regin Occidental y los Chacos
La regin Occidental del Paraguay, conocida tambin genricamente como Chaco
paraguayo20 , es la regin natural ms extensa del pas representando ms del 60 %
de la supercie territorial. Por consiguiente, no puede ser analizada como si se tratara
de un rea homognea, lo que nos induce a pluralizar el nombre de la regin para dar
cuenta de la diversidad y complejidad de un espacio geogrco caracterizado por sus
mltiples contrastes econmicos, culturales, religiosos, lingsticos y territoriales.
La produccin y exportacin de tanino fue creciendo en las primeras dcadas del si-
glo XX para luego decaer lentamente a raz del descubrimiento de productos qumi-
cos que sustituan al tanino de origen vegetal. Las empresas productoras de tanino
en la regin Occidental constituyeron el origen de casi la totalidad de los poblados
chaqueos situados a orillas del ro Paraguay, los cuales vivieron un periodo din-
20 La palabra Chaco signica en quechua territorio de caza y era, en efecto, la zona de las grandes caceras en la poca pre
hispnica, constituyndose en una fuente importante de protena animal para la dieta alimentaria de sus poblaciones.
Por su parte, la llegada de los colonos menonitas, en 1927, representa la primera incur-
sin de asentamientos estables en el Chaco central aunque tendrn que pasar seis dca-
das para lograr un importante xito econmico basado en la agricultura y la ganadera.
As, el declive de la actividad taninera e industrial en la dcada de 1960 se dio en forma
simultnea con la emergencia econmica de las colonias menonitas trasladndose el
eje productivo de la franja Este del ro Paraguay al centro geogrco del Chaco, donde
dichas colonias pasaron a representar el modelo de desarrollo de la regin. A este siste-
ma se incorporan diferentes grupos indgenas que, por va misional y laboral, se inte-
gran al nuevo esquema econmico y territorial impuesto por esos actores.
Adems de los pueblos tanineros y menonitas, el Sur del Chaco es ocupado y explo-
tado por estancias ganaderas cuyos propietarios, en condiciones adversas, logran
montar un sistema productivo orientado al mercado asunceno. La construccin de
la ruta Transchaco, en los aos 60, tuvo un rol articulador entre todos los sistemas
econmicos ciados. Para los ganaderos signic una mayor facilidad de acceso a
sus campos, mientras que para los menonitas fue el elemento clave del proceso de
comercializacin.
Hasta poco antes de nalizar el siglo XX los actores socioeconmicos del Chaco eran
menonitas, estancieros paraguayos, militares, indgenas, misioneros religiosos y la
poblacin riberea, en su mayor parte paraguaya, arraigada en los antiguos pue-
blos tanineros. En este periodo, la poblacin del Chaco se caracteriza no solamente
por ser muy escasa, sino adems, por encontrarse extraordinariamente dispersa en
el territorio, especialmente en la zona Norte.
El sistema agrcola
En la zona Sur del Chaco, que denominamos Chaco asunceno por su cercana con
la capital y su funcionamiento econmico controlado por Asuncin, existen cultivos
de autoconsumo y de renta, especialmente la caa de azcar que alimenta parte de
la demanda del ingenio azucarero implantado en la zona. No obstante, el Chaco
central constituye la zona agrcola por excelencia y las cooperativas menonitas son
sus principales protagonistas. Ciertos grupos indgenas cultivan ssamo con mucho
xito, siendo apoyados en la parte productiva y comercial por los menonitas.
El sistema ganadero
La produccin ganadera del Chaco toma fuerza al nalizar la Guerra del Chaco
cuando se crean las primeras haciendas en la zona Sur de la regin, mantenindose
la misma como una de las ms productivas pero con el dcit de acceso al mercado
nacional por la inexistencia de una buena red vial y de puentes entre ambas regio-
nes. La construccin de la ruta Transchaco en los aos 60 y, posteriormente de los
dos puentes que enlazaron a ambas regiones, gener nuevas implantaciones y me-
jor el sistema productivo y comercial de las existentes.
21 Los menonitas, que dan nombre a las colonias en las que se asientan en el Paraguay, descienden de los colonos de reli-
gin protestante (anabaptistas) llegados al Chaco en 1927 y luego tambin a la regin Oriental en la dcada de 1940. La
denominacin ya no es operativa pues hoy, ms que una comunidad religiosa, se constituyen en modernos y prsperos
productores agrcolas, ganaderos e industriales integrados al sistema nacional e internacional y en constante expansin
y ascensin social. Esta nueva posicin no niega las bases confesionales de su cultura pero enfatiza el carcter socioeco-
nmico de su rol en la regin ms que el religioso, aun cuando el proceso de integracin de esta comunidad a la sociedad
nacional amerita investigaciones de mayor alcance.
Sin embargo, la ltima dcada, 1990-2000, no ha sido muy exitosa para las coo-
perativas del Chaco central, debido principalmente a la crisis econmica nacional
que tuvo efectos directos sobre el consumo de leche. Por esta y otras razones, las
cooperativas comenzaron a exportar sus productos al mercado internacional siendo
En ese contexto, los productores menonitas del Chaco central mejoraron la pro-
duccin ganadera para cubrir tanto las demandas internas como las externas. Las
transformaciones sociodemogrcas y econmicas operadas en este periodo hist-
rico, 1980-2000, alteraron profundamente los hbitos culturales de una poblacin
cada vez ms urbana y concentrada en la regin metropolitana.
El aumento del stock y de la venta de ganado vacuno llev a cada una de las coo-
perativas menonitas del Chaco central a disear diferentes estrategias territoriales
de industrializacin. As, la Cooperativa Chortitzer decidi construir un moderno
frigorco en la misma regin en tanto que la Cooperativa Ferheim lo hizo en los
alrededores de Asuncin. El conjunto de situaciones, tanto locales como regionales
y mundiales, ha sido el origen de las profundas transformaciones territoriales ocu-
rridas en el Chaco.
Por su parte, los ganaderos paraguayos de la zona Sur del Chaco, actores importan-
tes dentro del sistema, fueron los primeros en insertarse en los mercados naciona-
les e internacionales ya que tenan un mejor conocimiento del circuito comercial,
especialmente el asunceno. Varios productores pecuarios de la zona Sur del Chaco
fueron introduciendo mejoras sustanciales en la calidad gentica de los animales y
sobre todo en el manejo productivo. Sin embargo, los menonitas del Chaco central
y los ganaderos de la zona Sur no son los nicos actores del sistema productivo en
la regin, ya que vieron aparecer a un nuevo grupo de inversionistas ganaderos
que comenzaron a instalarse hace ms de una dcada en la zona fronteriza Este del
Chaco: los brasileos.
La gran diferencia de precio fue una invitacin tcita a ocupar y explotar un territo-
rio que nunca fue atendido por el Estado paraguayo y que, por el contrario, margin
siempre a importantes centros econmicos y sociales del pas. Con estas caracters-
ticas, la instalacin de nuevas haciendas de brasileos se realiz sin inconveniente
alguno pues el aparato gubernamental no contaba con los recursos para dirigir el
desarrollo de la zona que, en poco tiempo, se convirti en una regin productiva
brasilea en territorio paraguayo, estimndose que el 90% de las tierras del departa-
mento de Alto Paraguay son de propiedad de ganaderos de esa nacionalidad.
La dispersin de la poblacin sobre una gran extensin territorial es una de las causas
que explican la falta de servicios bsicos en el Chaco. El Estado, por su parte, no tiene
una presencia activa en la regin quizs porque su poblacin no tiene un peso demo-
grco importante, desestimando as el valor estratgico del espacio chaqueo.
El Chaco central constituye una excepcin ya que est dotado de modernas infraes-
tructuras y servicios, pero que por razones de costo o por disposicin administrativa
son de acceso restringido a la mayora de los pobladores locales. En este sentido, las
cooperativas menonitas del Chaco central funcionan como pequeos estados dentro
del Estado, al proveerles o facilitarles a sus miembros el acceso a infraestructuras
y servicios bsicos que son determinantes de sus mejores niveles de vida. As, las
prestaciones educativas, tecnolgicas y de salud que se brindan en las tres ciudades
ms importantes del Chaco central (Loma Plata, Filadela y Neuland) se destacan
por su alto grado de eciencia pero, paradjicamente, ninguno de estos tres centros
poblados tiene categora ocial de municipios ni de ciudades y se rigen bajo la ad-
ministracin civil menonita, avalada por la Ley N 514 del ao 1921.
Sin embargo el Chaco funciona cada vez menos bajo las directrices econmicas, co-
merciales y culturales del Estado paraguayo, ya que su desarrollo es dirigido por los
actores privados, algunos de ellos extranjeros, con alta incidencia en la produccin y
concentracin de riqueza y en la destruccin de los recursos naturales. De esta forma
el Chaco, el espacio reservado del Estado, ya est siendo ocupado y explotado por
actores privados los cuales implementan sus actividades productivas con lgicas y
estrategias territoriales propias y demostrando que, sin la participacin del Estado,
pueden generar riqueza y desarrollo empresarial aunque desestructurando el territo-
rio y profundizando la desarticulacin entre las diferentes zonas y grupos de actores
de la regin Occidental.
Las inversiones econmicas y productivas de los diferentes actores del Chaco, es-
pecialmente de los ganaderos brasileos, de la empresa La Victoria y de las coope-
rativas menonitas, en s mismas positivas, no son concebidas como generadoras
de reequilibrio territorial por el Estado que deja todo el margen de maniobra a las
iniciativas empresariales de los actores.
Esto no sera tan grave si las dimensiones de tierra que controlan y explotan dichos
actores fuesen reducidas o si se mantuvieran sometidas al dominio de la soberana
y de polticas integradoras de Estado. Sin embargo, ocurre lo contrario: la estrate-
gia tcita del Estado paraguayo es ceder territorio a actores privados sin ejercer
control prcticamente de ninguna naturaleza sobre los mismos y permitir que esos
territorios, grandes extensiones de los cuales se sitan en reas fronterizas, se vayan
convirtiendo en elementos de desarticulacin espacial para el Paraguay.
Hace cien aos, para llegar a Fuerte Olimpo y Baha Negra, se necesitaban varias
jornadas o das de viajes. Hoy, en pleno siglo XXI, esta relacin distancia-tiempo no
se ha alterado siendo esta la zona del pas con menos infraestructura de comunica-
cin vial y no contando con medios alternativos de transporte regular como el u-
vial o el areo. Sobre todo luego del cambio poltico de 1989 que, sin duda, signic
un debilitamiento del poder militar y con ello la supresin de los vuelos semanales
que acostumbraba realizar el Transporte Areo Militar entre Asuncin, Concepcin
y eventualmente algunos de los puertos del Alto Paraguay. Por el contrario, la ma-
yor cercana y disponibilidad de las vas y los medios de comunicacin brasileos,
polarizan el acceso a los mismos con su respectiva carga cultural.
Los ujos migratorios ms relevantes del Chaco se producen con mayor fuerza en el
rea de inuencia de las colonias menonitas que ejercen una gran atraccin para
los indgenas de la regin por razones econmicas y de empleo. El ujo migratorio
ms reciente es el de los brasileos provenientes de los departamentos de Alto Pa-
ran y Caaguaz que se desplazan hacia el Chaco central para desempear tareas
secundarias, tanto en las fbricas menonitas como en los servicios de los poblados
ms importantes, especialmente Filadela y Loma Plata.
Los brasileos que inmigran desde la regin Oriental, casi siempre indocumentados,
se insertan rpidamente en la sociedad chaquea pues son muy apreciados por la
capacidad y calidad de sus servicios laborales. Los mismos son culturalmente prxi-
mos a los menonitas pues, como ellos, son descendientes de inmigrantes europeos,
italianos y alemanes. Los brasileos del Chaco central ascienden rpidamente en
la escala social al generar no solamente una alta rentabilidad, sino tambin una
gran capacidad de ahorro lo que facilita la insercin cultural al modelo econmico
menonita. Este proceso de incorporacin econmica afecta a los indgenas quienes
dejan de ser los nicos oferentes de mano de obra, adems de resistir la competencia
que aun no pasa de un grupo restringido de brasileos.
Campesina
Regiones Agro exportadora Ganadera del Norte Campesina en Crisis Metropolitana Islas Chacos
Arraigada
Actividad econmi- Agricultura: soja, maz, Ganadera intensiva y Agricultura de sub- Agricultura de sub- Servicios, Agricultura de sub- Ganadera intensiva y
ca principal trigo, sorgo extensiva sistencia: mandioca, sistencia: mandioca, comercio, empleo sistencia: mandioca, extensiva. Productos
maz, poroto maz, poroto industrial maz, poroto lcteos
Agricultura de renta: Agricultura de renta: Agricultura de renta:
algodn, ssamo algodn, ssamo algodn, ssamo
Implantacin Tarda, mediados de Antigua, 1600 Antigua, 1550 Tarda, dcadas de Antigua, 1.537 Siglos XVIII y XIX Moderna, 1.925
1960 1.970 y 1.980
la Guerra del Chaco.
Infraestructuras Rutas, Puente, Repre- Rutas; Puente. Rutas Rutas Rutas, Puente, Rutas Rutas, Puente
claves sas hidroelctricas. Aeropuerto.
Actores Agricultores extran- Inversores extran- Campesinos, Campesinos, indge- Poblacin urbana, Campesinos, Agricultores paragua-
jeros, paraguayos, jeros, ganaderos poblacin urbana, nas, empresas empresas nacionales, poblacin urbana, yos, inversores ex-
Multinacionales, cam- paraguayos. empresas multinacionales empresas tranjeros y ganaderos
pesinos, indgenas paraguayos
Actores Agricultores extranjeros Ganaderos extranje- Campesinos y pobla- Campesinos Poblacin urbana y Campesinos Ganaderos extranje-
principales ros y paraguayos cin urbana empresas ros y paraguayos
Departamentos Alto Paran, Canin- Concepcin, San Central, Cordillera, San Pedro, Caaguaz, Asuncin, Central Caazap, Guair, Alto Paraguay,
dey, San Pedro, Pedro, Canindey, Paraguar, Caazap, Canindey eembuc Presidente Hayes,
Itapa, Caaguaz, Amambay Guair, Misiones Boquern
Caazap
Presiones Expansin hacia Expansin hacia el Expansin urbana, De sobrevivencia, Crecimiento y Al Estado en trminos Intensificacin del
que ejerce el Este, presin a: Noreste, presin presin a las presin al Estado, expansin urbana de demanda de uso de suelos, expan-
Campesina en Crisis, a: Campesina en ciudades. Fuerte uso ganaderos y agricul- desordenada infraestructuras de sin de los sistemas
Campesina Arraigada, Crisis.Compite y y degradacin de los tores.Fuerte uso y desarrollo y servicios ganaderos. Fuerte
Islas. Compite y alterna con Agro recursos naturales degradacin de los uso y degradacin de
alterna con Ganadera exportadora recursos naturales los recursos naturales
del Norte. Fuerte uso en algunas zonas
y degradacin de los
recursos naturales
Presiones Sistema y mercado De la regin Agro De la regin Agro Del Estado, en Fuerte carga demo- Competencia de las Del Estado, que
que recibe internacional exportadora, de los exportadora, del trminos de control grfica originaria de dems regiones que desea reposicionarse
sistemas urbanos Estado de los actores las dems regiones s pueden reaccionar, e intervenir
locales y regionales
Presencia Fuerte, pero desaper- Dbil Fuerte Dbil Fuerte Dbil Dbil
del Estado cibida y desapercibida y desapercibida
Perfil Gran crecimiento Crecimiento de las Transformaciones Crisis y descom- Crecimiento acele- Aislamiento crnico Emergencia producti-
Regional econmico, modelo de actividades econ- relacionadas a las posicin social, rado y desordenado. (eembuc) y lenta va con desafos am-
xito productivo micas nuevas urbanidades desterritorializacion Modernismo impro- integracin forzada bientales y culturales.
125
III.
La administracin, gestin y
divisin poltica del territorio
por el Estado
1.
Criterios de la divisin administrativa
El espacio apropiado o territorio, adems de ser delimitado, marcado e identicado
con un nombre que lo diferencia de los dems lugares y de contar con una posicin
geogrca nica, jada por un sistema de coordenadas, debe ser defendido y admi-
nistrado para asegurar no slo la supervivencia del grupo humano que lo habita
sino tambin para mantener y, si es posible, expandir su extensin. As se introduce
el concepto de soberana entendida como la capacidad de controlar y ejercer poder
poltico sobre un territorio.
El Estado nacional es la gura jurdica que encarna y concentra el poder del espacio
terrestre, adems de convertirse en el sistema poltico y de gobierno ms extendido en el
mundo. Todos los estados cuentan con un territorio delimitado, una bandera, un idioma
y una moneda22 que los diferencia y les conere un sentido de unicidad, enviando as un
claro mensaje de independencia a los dems pases y actores externos.
Todas las acciones del Estado que tienen como objetivo administrar la vida social
con vista a otorgar continuidad al sistema poltico, econmico y territorial, exigen
una divisin del territorio que permita asegurar y facilitar su gestin administrativa.
De esta forma surgen las diversas entidades territoriales que se ordenan de manera
jerrquica, introduciendo la idea de zonicacin del territorio. En el caso del Para-
guay, estas entidades son las regiones, los departamentos y distritos.
Los criterios de divisin territorial varan segn los pases pero su conguracin hi-
drogrca y orogrca es la que ms se utiliza para representar los cortes natu-
rales del territorio. En el Paraguay, este ha sido el principal criterio utilizado para
crear la divisin geogrca del pas y en particular sus ros han servido de lmites
internos a las diferentes unidades, ya sean regionales, departamentales o distritales:
tal el caso del ro Paraguay y sus auentes y subauentes de la margen izquierda,
como el Aquidabn, Ypan, Manduvir, Jeju, Tebicuary, entre otros.
22 Algunos investigadores agregan a estos elementos de la nacionalidad el equipo o seleccin nacional de ftbol, hacien-
do referencia a la fuerte movilizacin de la identidad nacional que se produce en las competencias internacionales, as
como el creciente poder adquirido por la Federacin Internacional de Ftbol Asociado (FIFA) que cuenta con ms pases
miembros que las Naciones Unidas. El ftbol se convierte as en un motor del sentimiento nacional y por ende en un vector
poltico y de relaciones internacionales relevante.
Se trata pues de identidades regionales creadas por la simple divisin territorial pero
sin la existencia de rasgos culturales, sociales e histricos que sean propios de cada
departamento y notoriamente diferentes de los dems. Por el contrario, si los ros
separaban dos porciones de un mismo territorio un siglo atrs, la realidad actual
es que los ros ya no son divisorios y pueden ser fcilmente traspasados por infraes-
tructuras fsicas (caminos y puentes) acortando distancias, superando diferencias e
integrando a territorios antes separados. Eso cuando los ros mantienen su caudal
histrico y no se han ido reduciendo a simples cursos secundarios de agua o cuencas
desecadas por diferentes factores.
Con ese criterio de divisin nacieron originalmente (en 1906) los departamentos del
pas como conguraciones geogrcas en torno a un punto poblado de importancia
(ciudad o centro urbano menor) que, de esa manera, pasaba a ociar de capital de-
partamental. E igual criterio se mantuvo en las dos principales reorganizaciones lleva-
das a cabo en 1945 y 1973. Adems, tratndose de departamentos con costa sobre los
dos ros ms importantes del pas, el Paraguay y el Paran, la mayora de los departa-
mentos, tanto de la regin Oriental como de la Occidental, tienen capitales sobre estos
ros, tal el caso de Fuerte Olimpo, Concepcin, Asuncin (hoy rea administrativa
autnoma), Villa Hayes, Pilar, Salto del Guair, Ciudad del Este y Encarnacin.
Es muy probable que el criterio de privilegiar los cursos de agua como elemento divi-
sor del territorio y organizador de la administracin poltica del pas, tenga su origen
en el predominio de la estrategia militar y defensiva. En efecto, el conocimiento del
espacio geogrco a travs del mapa como elemento bsico de representacin del
mismo, fue de incumbencia exclusiva de los militares hasta nales de la dcada de
los 90, cuando la tecnologa satelital permiti un gran salto cualitativo y cuantita-
2.
Infraestructuras de transporte
y organizacin econmica del territorio
Las vas uviales, ferroviarias y viales ejercen una gran inuencia en la ocupacin
y uso del territorio. Por ello la ubicacin geogrca de las redes de comunicacin ha
denido diferentes tipos de desarrollo econmico en las diferentes zonas del pas, en
funcin a los condicionantes geopolticos, econmicos y demogrcos de cada perio-
do. Si bien son escasos los estudios histricos sobre las vas y sistemas de comunicacin
del Paraguay y, sobre todo, de sus impactos econmicos y territoriales, se intentar
interpretar el peso que las mismas han tenido en las diversas zonas de la regin Orien-
tal y Occidental, haciendo hincapi en la infraestructura vial pavimentada dado su
poderoso rol de agente organizador del territorio y del uso de los recursos naturales.
Realizando una lectura regional de la cobertura vial se observa que algunas zonas estn
mejor conectadas que otras, como resultado de la trayectoria histrica de los territorios.
As, la regin Metropolitana exhibe una densa red vial que interconecta a la mayora de
los centros urbanos con rutas pavimentadas, las cuales no slo permiten el trnsito en
todo tiempo sino que, adems, aumentan la velocidad de los desplazamientos.
Aunque resulte evidente, se subraya que la rutas pavimentadas y otras vas princi-
pales enripiadas constituyen implantes y prtesis de vital importancia para el desa-
rrollo de los territorios, pero no son sucientes para generarlo por s solos. El nfasis
en los anlisis de la infraestructura vial pavimentada, si se la compara con los cami-
nos no pavimentados, se justica en trminos de seguridad, incremento sustancial
de la velocidad y accesibilidad irrestricta.
El cuadro17 muestra el mayor peso demogrco urbano de la ruta que une Asun-
cin con Ciudad del Este en relacin con el eje vial Asuncin-Encarnacin. Sobre la
ruta 2, cinco ciudades tienen ms de 20.000 habitantes, contra solo una de la ruta
1 (Encarnacin). Este es un reejo ms del dinamismo diferenciado de los ejes de
comunicacin.
El Chaco
A excepcin de la ruta Transchaco y del ramal que une Pozo Colorado con Con-
cepcin, las vas de comunicacin del Chaco no son pavimentadas y por lo tanto
presentan serios inconvenientes en periodos de lluvia y sequa, lo cual afecta en
particular a la porcin Noreste que, por esta razn, utiliza la va uvial para romper
su encierro.
Esquema N 14. Rutas pavimentadas y puentes ms importantes del pas
Esta ruta cumpli en forma creciente su rol articulador de dos espacios bien diferen-
ciados y sobre todo permiti y alimento el surgimiento del complejo agro industrial
de las cooperativas del Chaco central.
Tal como se observa en el esquema 12, la regin Oriental presenta una red impor-
tante de comunicaciones viales, pero que no integra por igual a las diferentes zonas
de la regin. Esto se debe a las diversas historias regionales y sobre todo a la forma
como se oper el proceso de ocupacin territorial y utilizacin de los recursos na-
turales. Se perciben dos modelos de ocupacin del espacio: el primero estructurado
alrededor del tringulo Asuncin, Ciudad del Este, Encarnacin, corresponde a
la porcin del territorio activado por los sistemas productivos; el segundo modelo
vial se compone de un eje principal, la ruta que une Coronel Oviedo con Yby Ya,
al cual se le incorporaron otros tramos pero sin una estrategia clara de integracin
y conectividad regional.
La porcin Sur de la regin Oriental que coincide con la zona de inuencia del
tringulo, es la ms antigua y data, en su concepcin y materializacin, de la
dcada del sesenta, mientras que la porcin Norte tuvo una construccin tarda
aunque haya sido diseada prcticamente en el mismo periodo. La implantacin de
la infraestructura vial fue una poderosa herramienta de ocupacin territorial permi-
tiendo el acceso de colonos agrcolas a grandes supercies de tierra, en especial en la
zona no controlada por los organismos del Estado.
23 Los menonitas norteamericanos, que buscaban asegurar el desarrollo econmico de los colonos chaqueos, y el gobierno
de los Estados Unidos fueron los principales nancistas de estas obras viales. El gobierno norteamericano don inclusive
algunas mquinas sobrantes de la guerra de Corea.
Las zonas que no disponen de vas terrestres de comunicacin de buena calidad son
las fronterizas, en especial las del extremo Noroeste donde el ro Paraguay suplanta
aun, desde hace ms de cuatro siglos, a las infraestructuras viales.
3.
La divisin poltica actual
del territorio paraguayo
La promulgacin de la nueva Constitucin Nacional en 1992, inspirada en la demo-
cracia participativa como sistema de gobierno, introduce profundos cambios en la
gestin del territorio y en la redistribucin del poder central hacia poderes regionales
y locales, al democratizar la designacin de autoridades mediante el voto directo
para la eleccin de gobernadores departamentales e intendentes municipales.
As, por primera vez en la historia del pas las comunidades locales y regionales pue-
den elegir autoridades y desconcentrar el Estado creando poderes descentralizados
en un cambio que, en realidad, consisti en la cesin de cuotas mnimas de poder
a las entidades territoriales que aprovecharon la oportunidad para la construccin
de institucionalidad local y regional, reproduciendo en esas instancias, de manera
bastante similar, el sistema poltico de Asuncin con la tutora cercana e interesada
de los partidos polticos. Este proceso se ha dado en denominar descentralizacin y
ha generado nuevas instancias de poder y, sobre todo, de competencias, provocando
en algunas ocasiones roces entre los poderes municipales y departamentales.
Adems, el montaje del nuevo sistema de gestin poltica y administrativa en los dis-
tritos y departamentos, sustentado en las guras del Intendente y la Junta Municipal
y del Gobernador y la Junta Departamental, fue planteado sin que existieran con-
Por otro lado, es evidente la precaria legislacin reguladora de las nuevas guras
territoriales. La Constitucin Nacional establece que el gobierno departamental es el
encargado de elaborar el plan de desarrollo departamental de manera coordinada
con el plan nacional y de articular la coordinacin con los municipios, atribucin
en la cual se advierten claramente los riesgos de superposicin de funciones; sin em-
bargo, los municipios tienen mayor autonoma poltica y presupuestaria y funciones
ms operativas, por ser instancias de ejecucin inmediata de los servicios bsicos a
la poblacin local: caminos, trnsito urbano, abasto, higiene, impuestos inmobilia-
rios, etc. Por otro lado, fuera de sus atribuciones administrativas, no se contemplan
tampoco para los municipios objetivos estratgicos ni modelos o sistemas de plani-
cacin vinculados con el desarrollo municipal.
En este contexto, no existen establecidos criterios -ni tcnicos ni jurdicos-, sobre ex-
tensin geogrca, tamao demogrco y stock bsico o mnimo de infraestructuras
y equipamiento que permitan sustentar la clasicacin de un centro poblado en
urbano o, por contraposicin, en rural. En estas condiciones, en un sistema de or-
La gestin del territorio por parte de las municipalidades se concentra casi exclu-
sivamente en la zona urbana sin llegar a impulsar el desarrollo productivo local,
impedidas por una serie de dicultades estructurales entre las cuales el exiguo pre-
supuesto es una constante en la mayora de las municipalidades del pas.
Divisin arbitraria: cada uno de los departamentos, con su forma y dimensin ac-
tual, no constituye un territorio homogneo sino antes bien un conjunto de elemen-
142
Centralidad
Forma geomtrica Caracterstica del territorio Disfunciones espaciales y
Departamentos Mapa Limites de la capital
aproximada administrativo particularidades
departamental
CONCEPCION Cuadrangular Casi todos naturales: Inequidad territorial entre los Baja Macrocefalia del distrito de
Ros Paraguay, Ypan, distritos, concentracin de Concepcin. Aislamiento de la
Apa y Aquidaban ciudades importantes en el Sur. zona Norte del departamento.
Explotacin de recursos
minerales estratgicos
SAN PEDRO Cuadrangular Casi todos naturales: Inequidad territorial entre Baja Resqun y Santa Rosa poseen la
Ros Paraguay, los distritos: 5 grandes y 10 zona urbana sobre la ruta y un
Ypan, Manduvir y pequeos. La capital y las amplio patio. Gran velocidad
Corrientes. ciudades tradicionales no se en los cambios de uso de suelo.
sitan sobre el eje vial principal Aislamiento y marginacin al
Oeste.
CORDILLERA Ovalada Naturales y lneas Equilibrio territorial entre distritos Baja Gran conectividad por diversas
Guair Ovalada Casi todos naturales: Relativo equilibrio territorial entre Mediana Los distritos del Este (Paso
Ro Tebicuarymi, distritos Yobai e Independencia) son
Caapiibary. Serrana los puntos de contacto entre el
de Ybycui sistema agro exportador y el
campesino tradicional. Economa
departamental fundada sobre la
caa de azcar
Centralidad
Forma geomtrica Caracterstica del territorio Disfunciones espaciales y
Departamentos Mapa Limites de la capital
aproximada administrativo particularidades
departamental
Caaguaz Ovalada Casi todos naturales: Inequidad territorial entre los Baja Departamento con grandes
Ro Acaray, Iguaz, distritos. Los del Oeste son modificaciones en su estructura
Tebicuarymi. pequeos y los del Este son productiva y urbana. Cambio
Cordillera de San extensos de uso de suelo, migraciones
Joaqun forzadas por el avance del
monocultivo. Fuerte consumo
y presin sobre los recursos
naturales
Caazap Rectangular Casi todos naturales: Inequidad territorial. Pequeos Mediana Aislamiento central, avance
Ro Caapibary, y concentrados al Noroeste y del monocultivo por el Este,
Tebicuary extensos al Sureste implantacin de nuevos actores
socioeconmicos (colonos
menonitas)
Itapa Rectangular Casi todos naturales: Distritos rectangulares en Nula, pero Concentracin de distritos
Ro Paran, Tebicuary direccin Noroeste-Sureste. El relativa pequeos en torno a la ciudad
departamento mas dividido conectividad ms importante.
MISIONES Polgono irregular Naturales y lneas Inequidad territorial entre los Baja Zona de lenta reconversin
imaginarias. Ros distritos productiva. De la ganadera
Paran, Tebicuary extensiva a la intensiva en
algunas zonas, y de la ganadera
extensiva a la agricultura
intensiva en el Sur principalmente
Paraguar Ovalada Casi todos naturales. Inequidad territorial: dos ejes Baja Zona de lenta reconversin
Lago Ypoa, arroyo principales de distritos. El rutero a economas urbanas o de
Caaabe, ro (extensos) y el del tren (pequeos) servicios, especialmente el Norte.
Tebicuary
144
Forma geomtrica Caracterstica del territorio Disfunciones espaciales y
Departamentos Mapa Limites de la capital
aproximada administrativo particularidades
departamental
ALTO PARANA Rectangular Todos naturales. Ro Inequidad territorial de los distritos Alta Zona de gran actividad
Paran, Itambey, econmica mundializada:
Iguaz comercio de productos
electrnicos y agricultura
comercial. Zona multicultural con
preponderancia brasilea. Fuerte
consumo y presin sobre los
recursos naturales
CENTRAL Rectangular Casi todos naturales. Equidad territorial entre los Baja, pero Zona de concentracin
Ro Paraguay, Salado, distritos, salvo el extremo Sur concentrada de poblacin, servicios e
Lago Ypacarai, Ypoa. en la zona ms infraestructura. Mayores
poblada desajustes territoriales por
procesos de expansin urbana
espontneos
eembuc Triangular Naturales y lneas Inequidad territorial entre los Baja Zona con profundo aislamiento,
imaginarias. Ro distritos. Homogneos al Suroeste especialmente la porcin Norte.
Paraguay, Paran y extensos al Norte. Dbil integracin econmica
AMAMBAY Rectangular Casi todos naturales. Equidad territorial Mediana Zona de emergente productividad
agrcola y ganadera. Declive
del comercio transfronterizo
y aparicin de actividades
econmicas de servicios en la
capital departamental
Canindey Rectangular Casi todos naturales. Inequidad territorial entre los Baja Zona de gran productividad
distritos. Concentrados y agrcola y ganadera, con
pequeos en el extremo Este y conflictos por el contacto entre
extensos al Oeste el monocultivo y el sistema
campesino. Fuerte consumo
y presin sobre los recursos
naturales
Centralidad
Forma geomtrica Caracterstica del territorio Disfunciones espaciales y
Departamentos Mapa Limites de la capital
aproximada administrativo particularidades
departamental
PRESIDENTE Triangular Naturales y lneas Inequidad territorial entre los Alta Zona en lenta transformacin
HAYES imaginarias distritos. Concentracin en el productiva: de la ganadera
extremo sur. extensiva a la intensiva,
alimentada por la cercana
(relativa) de Asuncin.
ALTO PARAGUAY Polgono irregular Lneas imaginarias Escasa o nula relevancia de Media Zona de violenta transformacin
distritos. Polarizacin de la productiva por la instalacin
poblacin y los servicios en la acelerada de nuevas unidades
capital departamental. productivas, ganadera intensiva.
Aislamiento crnico.Fuerte
consumo y presin sobre los
recursos naturales
BOQUERON Ovalada Lneas imaginarias Escasa o nula relevancia de Media Zona de transformacin
los distritos. Polarizacin de la productiva con fuerte consumo
poblacin y los servicios en los y competencia por el espacio.
centros urbanos menonitas y en la De la ganadera para leche a la
capital departamental. ganadera para carne.
Departamentos Superficie en Km
Asuncin 117
Central 2.465
Guair 3.846
Cordillera 4.948
Paraguar 8.705
Caazap 9.496
Misiones 9.556
Caaguaz 11.474
Neembuc 12.147
Amambay 12.933
Canindey 14.667
Alto Paran 14.895
Itapa 16.525
Concepcin 18.051
San Pedro 20.002
Presidente Hayes 72.907
Alto Paraguay 82.349
Boquern 91.669
Total 406.752
Fuente: Atlas de Desarrollo Humano Paraguay 2005.
Como se observa en el cuadro 20 existe una gran variacin entre los tamaos de
los departamentos desde el ms pequeo, Central, con una supercie de 2.465 ki-
lmetros cuadrados, hasta el de mayor extensin de la regin Oriental, San Pedro,
con 20.002 kilmetros cuadrados, casi diez veces ms grande. En la misma regin,
seis departamentos tienen entre 2.000 y 10.000 kilmetros cuadrados, cinco entre
10.000 y 15.000 kilmetros cuadrados y slo tres poseen ms de 15.000 kilmetros
cuadrados de extensin. Por su parte, los departamentos del Chaco, aun ms ex-
tensos que los de la regin Oriental, mantienen cierto equilibrio interno en cuanto
a sus dimensiones territoriales.
Distritos desiguales
Otra de las deciencias del sistema de divisin administrativa del pas es la profun-
da desigualdad en las supercies de los distritos. Aunque ms all de la diferencia
de tamao las cifras indican una gran diversidad de territorios a ser administrados
por un mismo esquema de intervencin territorial, los gobiernos municipales, que
deben administrar y gestionar supercies territoriales y realidades muy distintas,
con medios tcnicos y nancieros muy reducidos. A ese respecto no existen par-
metros polticos ni administrativos que regulen el tamao de los departamentos y
distritos, lo cual deja de nuevo librado al azar la organizacin del territorio.
Si bien no se sostiene la tesis de que todos los distritos deben tener forzosamente
las mismas dimensiones, parece sin embargo que las diferencias de tamao de-
beran responder a las necesidades particulares de cada distrito en funcin a sus
actividades econmicas, la ubicacin de sus servicios bsicos y red vial, entre otros
factores. En esa lnea se debe insistir una vez ms acerca de la importancia de la
estructura del territorio a ser administrado, donde el tamao del mismo condicio-
na fuertemente el nivel de xito de los gobiernos locales y regionales.
Cuadro N 21. Tamao de Distritos. Paraguay 2002
24 Como se puede ver, la suma de la supercie total del territorio nacional no coincide con la cifra que se viene manejando
ocialmente desde hace varios aos como rea territorial del Paraguay (406.752 kms2), a pesar que los datos manejados
en este estudio corresponden a la DGEEC. Esta constatacin adicional no hace sino reforzar la idea de una imperativa
necesidad de abordar con una mirada nueva y con rigor cientco las cuestiones territoriales pendientes en el pas.
4.
Descentralizacin y poder territorial
La transferencia de poder desde el Estado central hacia los departamentos y distritos
comienza efectivamente en el ao 1993, con la eleccin de autoridades regionales
(departamentales) y locales (distritales). Signic un gran cambio en el modo de ad-
ministracin del territorio nacional, concediendo un creciente margen de maniobra
a las nuevas guras administrativas descentralizadas. Esto provoc el surgimiento
de lo que denominamos poder territorial, denido como la disposicin de capaci-
dades polticas y econmicas legitimas de una jurisdiccin (departamento y distrito)
para inuir en las relaciones socioeconmicas y polticas de los habitantes.
La descentralizacin puede ser entendida como la concesin de poder del centro (el
Estado central) a la periferia, y la transferencia a esta de nuevos roles tendientes a
volver ms eciente la aplicacin de las polticas pblicas, rompiendo con dcadas
de planicacin centralizada.
Este nuevo poder del que disponen los actores regionales y locales introdujo un gran
cambio en los sistemas de gobierno de los distintos departamentos y distritos, con el
consecuente aumento del inters poltico propio a todo ejercicio del poder. En efecto,
de un sistema autoritario y sin participacin se pasa a otro democrtico y participa-
tivo que represent una novedad movilizadora en todo el pas y, sobre todo, en la
periferia donde, por primera vez, se poda controlar los procesos regionales.
El Estado-nacin y su soberana sufren una doble erosin. Por una parte, desde afuera,
las fuerzas y procesos de la transnacionalizacin. Por otra parte, en el interior, la descom-
posicin econmica, la disolucin social, la desestabilizacin poltica y la segmentacin
de las sociedades y Estados nacionales en los niveles regionales y locales. En esta ero-
sin del Estado y de su soberana convergen las coordenadas externas del sistema con las
internas(Kaplan, 1995).
Una de las respuestas del Estado a los procesos erosivos sobre los territorios y un
imperativo de la cooperacin internacional en la dcada de 1980, fue la descentrali-
zacin concebida dentro de la reingeniera del aparato estatal y en la cual el Estado
central delega responsabilidades a los poderes locales y regionales, rompiendo de
esta forma con el paradigma anterior de la planicacin centralizada. Las frmu-
las de Estado mnimo o desmantelamiento del Estado muestran la orientacin
clara de los nuevos desafos del Estado alimentados tambin por la veloz apertura
econmica y emergencia de las empresas como actores en el juego del desarrollo
nacional.
27 Tomamos a estos dos conceptos como sinnimos, aunque existe una discusin terica entre los economistas que preeren
globalizacin y algunos gegrafos, en su mayora franceses, que preeren mundializacin.
Tal como seala Garca Delgado, el Estado debe redenirse y reposicionarse para
lograr una eciente gestin del desarrollo y de su territorio.
En el siguiente cuadro se presenta la evolucin de los roles del Estado, con la pro-
puesta de un nuevo paradigma de funcionamiento estatal una vez superadas las dos
primeras etapas.
Ante los nuevos escenarios globales caracterizados por la apertura externa e inter-
na, cambios en las formas de administrar y producir y revolucin tecnolgica que
transforma el sentido de la distancia, los Estados estn llamados a reposicionarse
como actores claves del desarrollo. En esa lnea, el nuevo Estado o Estado moder-
no debe incorporar, comprender e instrumentar los procesos sociales, demogrcos,
migratorios, productivos, comerciales, ambientales y geopolticos, para alimentar
el desarrollo de los pases. El desarrollo nacional ya no est concebido como el cre-
cimiento econmico y el aumento de la calidad de vida en todo el territorio, sino
como un conjunto de regiones articuladas y competitivas que logran autodenirse,
auto-construirse e insertarse de forma eciente a los mercados locales, nacionales e
internacionales.
28 Para una concepcin ms amplia de este y otros conceptos asociados al Desarrollo Territorial, remtase al documento Teo-
ras y metforas del Desarrollo Territorial. Boisier, S. 1999. Cepal. Santiago de Chile.
29 El Desarrollo Local de mediados de la dcada de los 90 y la tesis de Ohmae sobre la muerte del Estado-Nacin y el naci-
miento del Estado-Regin, son algunas de las perspectivas desarrolladas sobre las escalas del desarrollo.
Como indica Massiris, la ordenacin del territorio en los pases latinoamericanos tiene
una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la dcada de los ochenta. Desde su
origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las polticas ambientales, urbans-
ticas, de desarrollo econmico regional y de descentralizacin. Hoy predomina la idea de la
ordenacin como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido
en trminos de poltica pluri sectorial, horizontal (Massiris, 2002).
30 Para algunos gegrafos, en su mayora franceses, es absurdo hablar de igualdad o equidad del territorio pues el mismo no
es homogneo ni puede ser pensado de una sola forma. No obstante, otros investigadores, como Reynaud introducen la
idea de la Justicia Espacial.
31 Este estudio no pretende explorar ni agotar la discusin terica, por lo que se utilizarn indistintamente los conceptos de
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Territorial, asumiendo que los mismos son, a efectos prcticos, sinnimos aunque
aclarando que el de Desarrollo Territorial es ms completo y como tal preferido.
Claudius Petit, La bsqueda en el mbito geogrfico de la mejor reparticin de los hombres en funcin de los recursos
especialista francs. naturales y de las actividades econmicas (Mass, 1974, citado por Mndez, 1990: 93)
1950
G Senz de Buruaga. Es el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformacin ptima del espacio regional y de
Espaa, 1969 la distribucin de esta transformacin y de la poblacin total entre ncleos urbanos con funciones y
jerarquas diferentes, con vistas a su integracin en reas supranacionales (Pujadas y Font, 1998:11)
J. Lajugie y otros. El objetivo de la ordenacin del territorio es de crear, mediante la organizacin racional del espacio y
Francia 1979 por la instalacin de equipamientos apropiados, las condiciones ptimas de valorizacin de la tierra y
los marcos mejor adaptados al desarrollo humano de los habitantes (Grenier, 1986)
Carta Europea de Es a la vez una disciplina cientfica, una tcnica administrativa y una poltica concebida como un
Ordenacin del Territorio. enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la
1983. organizacin fsica del espacio, segn un concepto rector (CEAMT, 1983)
Ley Orgnica de Regulacin y promocin de la localizacin de los asentamientos humanos, de las actividades
ordenacin del Territorio. econmicas y sociales de la poblacin, as como el desarrollo fsico espacial, con el fin de lograr
Venezuela, 1983 una armona entre el mayor bienestar de la poblacin, la optimizacin de la explotacin y uso de los
recursos naturales y la proteccin y valorizacin del medio ambiente, como objetivos fundamentales del
desarrollo integral (Congreso de la Repblica de Venezuela
Comisin de Desarrollo Camino que conduce a buscar una distribucin geogrfica de la poblacin y sus actividades, de
y Medio Ambiente de acuerdo con la integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno fsico y
Amrica Latina y el bitico, todo aquello en bsqueda de unas condiciones de vida mejores .
Caribe. 1990
Proyecto del Ley de OT, Proceso dinmico, interactivo e iterativo de diseo de cambios integrales en las polticas pblicas
Costa Rica, 1998 para la clasificacin y el uso racional, eficiente y estratgico del territorio, de acuerdo con criterios
econmicos, culturales y de capacidad de carga ecolgica y social (Ministerio de Planificacin
Nacional, 1998:3)
Grupo Interinstitucional Estrategia de desarrollo socioeconmico que, mediante la adecuado articulacin funcional y espacial
de OT Mxico. 2000 de las polticas sectoriales, busca promover patrones sustentables de ocupacin y aprovechamiento del
territorio (SEDESOL y otros, 2000)
Proyecto de Ley de Conjunto de polticas o directivas expresamente formuladas, normas y programas que orienten y
Ordenamiento Territorial, regulen las actuaciones y procesos de ocupacin, desarrollo y transformacin del territorio y el uso del
Costa Rica, 2001 espacio (Presidencia de la Repblica de Costa Rica, 2000)
Anteproyecto de Decreto- Disciplina tcnico administrativa destinada a mejorar las condiciones que tiene el territorio para las
Ley de planificacin funciones sociales y econmicas. Se concreta en los mbitos nacional, provincial, municipal y urbano y
fsica, Cuba, 2001 su contenido fundamental es la estructuracin del espacio fsico (Instituto de planificacin fsica, 2001)
Proyecto de Ley de OT, Proceso de organizacin del uso y la ocupacin del territorio, en funcin de sus caractersticas
Bolivia, 2001 biofsicas, ambientales, socioeconmicas, culturales y poltico-institucionales con la finalidad de
promover el desarrollo sostenible del pas (Senado Nacional, 2001)
Fuente: Massiris, 2002.
Los objetivos que persiguen los planes de ordenamiento y desarrollo territorial son:
Denicin de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades, condi-
ciones especcas y limitaciones ecolgicas.
Establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los proce-
sos de urbanizacin, industrializacin y limitaciones ecolgicas.
Mejor distribucin de la riqueza que benecie prioritariamente a los sectores y re-
giones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.
Desarrollo regional armnico que permita corregir y superar el desequilibrio entre
las grandes ciudades y el resto del pas, y entre unas regiones y otras.
Desarrollo agrcola y ordenamiento rural integrado, para mejorar las condiciones
de habitabilidad del medio rural y favorecer las actividades agropecuarias.
Desconcentracin urbana, a partir de la reorientacin de los ujos migratorios.
Desconcentracin y localizacin industrial para el desarrollo econmico espacial-
mente equilibrado y aprovechamiento racional de los recursos naturales.
Denicin de corredores viales y grandes redes de transporte.
En el caso de los pases latinoamericanos es notoria la novedad del tema, pero tam-
bin la rapidez con la cual varios pases comenzaron a apropiarse e institucionali-
zar la idea del ordenamiento territorial. Con resultados dismiles, los pases fueron
construyendo visiones y concepciones diferenciadas del ordenamiento territorial en
funcin a sus problemticas y estrategias denidas por los periodos histricos.
No resulta extrao que en algunos pases, como Colombia, las polticas de ordena-
miento territorial expresen la doble intencin de un reposicionamiento del Estado
en su territorio, luego de su retirada en la dcada de los 80 (motivada, entre otras
causas, por la guerra interna que vive este pas) y de la construccin de un modelo
7.
Experiencias de ordenamiento
territorial en Paraguay
La novedad de la preocupacin espacial o territorial en Paraguay explica la emer-
gencia de diversas perspectivas que identican problemas y disfunciones en la ges-
tin de los recursos naturales y de los espacios tanto urbanos como rurales. En este
sentido, el retorno a la democracia no produjo la inclusin de la temtica territorial
o espacial en la discusin y la agenda del desarrollo nacional, quizs por la prima-
ca de la problemtica ambiental que insista en la proteccin y manejo adecuado
de los recursos naturales.
33 No es de extraar que los militares hayan sido en este periodo los tericos ms importantes de la Geografa que se asociaba
bastante con la Geopoltica. En Brasil y Chile, por ejemplo, los libros mas importante de este periodo se titulan Geopoltica
del Brasil, de Golbery do Couto e Silva y Geopoltica de Chile, de Augusto Pinochet.
A pesar de ello, los estudios de ordenamiento territorial realizados con mucho detalle
en la dcada de 1990 tampoco se tradujeron en polticas pblicas de organizacin de
uso de suelos. Tal el caso de las investigaciones llevadas a cabo con la cooperacin
alemana (GTZ y BGR, para la regin Oriental y el Chaco respectivamente), que solo
sirvieron para avanzar en el conocimiento cientco de la situacin edafolgica del
pas. En este mismo periodo y gracias a la misma fuente de nanciamiento aparece
una nueva tecnologa de conocimiento territorial, el geo referenciado, gracias al
Sistema de Informacin Geogrca (SIG), con la tcnica de imgenes satelitales de
gran calidad que permitan conocer los usos y aplicaciones del territorio por parte de
los actores socioeconmicos.
Esta tcnica, que goza hoy de gran popularidad entre los estudiosos de los suelos
y del territorio, produjo un salto tecnolgico de gran importancia porque permiti
trascender de los simples mapas y cartas militares. Estas cartas fueron durante mu-
cho tiempo las nicas representaciones del territorio disponibles para los actores
socioeconmicos y su mayor limitacin radicaba en que su formato est previsto
especialmente para el uso militar, con una atencin especial en los accidentes del
terreno y no en sus aspectos econmicos, sociales, demogrcos y culturales.
34 Decreto del Poder Ejecutivo de fecha 10 de enero de 2005, Ministerio del Interior.
El anlisis realizado en el capitulo II de este trabajo presenta a las regiones del pas y
situaciones actuales, pero frente a la gran velocidad con que operan las transforma-
ciones es imperativo realizar planteamientos prospectivos que permitan proyectar
en el futuro las acciones pertinentes para evitar desajustes estructurales.
1.
El futuro como realidad presente
Los cambios que afectan a todos los territorios se caracterizan por la gran velocidad
o aceleracin con que se suceden, transformando todos los sistemas econmicos, so-
ciales, ambientales y culturales sin que existan, al menos por el momento, opciones
de retroceso tecnolgico que nos indiquen que el avance del sistema mundial perde-
r fuerza o se extinguir. La necesidad de construir visiones a largo plazo responde
a los desafos de anticipar los cambios, por lo que la prospectiva general y la pros-
pectiva territorial en particular constituyen herramientas vitales de la construccin
de los territorios deseables.
La prospectiva examina varios diseos sobre los escenarios futuros, donde de las
diversas imgenes diseadas, una es la deseada. Entre los escenarios construidos,
unos pueden ser tendenciales, es decir la prolongacin de las evoluciones en curso,
mientras que otros contrastan la imagen futura donde se analizan las diferencias
o evoluciones de una situacin futura. Ms que una actividad especca de diseo
de los futuros probables y posibles, la prospectiva es una actividad permanente que
contribuye a la toma de decisiones en fuerte interaccin con las dinmicas de los
sistemas socioeconmicos y territoriales.
Otro ejemplo fcilmente observable y quizs predecible es el caso de las remesas en-
viadas por paraguayos en el extranjero, especialmente de Espaa y Estados Unidos,
por lo que la economa paraguaya depende en cierta medida de la salud econmica
europea y norteamericana. Este y otros ejemplos demuestran las complejas interac-
ciones entre los actores socioeconmicos y los territorios mundiales. As tambin, las
condiciones climticas, la situacin poltica y el crecimiento demogrco interno,
constituyen herramientas para comprender la situacin actual pero por sobre todo
para construir las regiones deseables del futuro.
2.
Dinmicas territoriales actuales
Los eventos que tienen una fuerte incidencia sobre el territorio paraguayo se con-
centran sobre algunas regiones que reciben las diversas inuencias de los procesos
econmicos y sociales, provocando a su vez modicaciones importantes en el terri-
torio. A diferencia de los periodos anteriores cuando la integracin regional, espe-
cialmente la econmica, no era tan diversicada, las transformaciones econmicas,
Las migraciones desde las zonas rurales a las urbanas producen cambios en el uso
del espacio y afectan tanto a las primeras como a las segundas; su resultado nal es
Por otro lado, el interior, especialmente los departamentos de Caazap, San Pedro y
Guair, experimentan profundas crisis productivas generando a su vez procesos mi-
gratorios expulsivos cuyos ujos se orientan principalmente hacia las grandes ciu-
dades del pas y hacia el exterior. Los espacios vacos dejados por los actores locales
de las zonas expulsivas de poblacin son ocupados lenta pero sistemticamente por
los nuevos actores, los agricultores empresariales brasileos, generando la expan-
sin de la frontera agrcola mecanizada, esencialmente sojera, hacia el Oeste.
Mapa N 19. Modelos del funcionamiento de la integracin fsica regional para Paraguay:
El Mercosur y la Zicosur.
3.
Tendencias de las nuevas regiones
El anlisis territorial realizado en este estudio y, en particular en el capitulo II, pre-
senta una nueva lectura que permite identicar siete regiones territoriales caracte-
rizadas por sus respectivos sistemas productivos y cada una con su peculiar con-
Antes de comenzar con esa reexin prospectiva sobre los territorios deseados es de
extrema importancia plantearse los siguientes cuestionamientos:
La denicin de una Agenda Estratgica con las respuestas a estos y otros cuestio-
namientos es el camino ms directo al modelo de desarrollo deseado; formular esa
agenda exigir altos niveles de anlisis prospectivo y estratgico, con la ms amplia
participacin de sectores sociales, trascendiendo los tiempos administrativos (cinco
aos por gobierno) y proyectndose al futuro con slidas bases de gobernabilidad.
Las respuestas no son sencillas, pero pueden encontrarse en los diversos planes de
desarrollo estatales aunque en ellos el nivel de complejidad y de pensamiento estra-
tgico deseado es, a veces, inferior al necesario. En efecto, el Estado no es el nico en
denir estas polticas estratgicas, pero es el ms importante luego de las empresas
y la sociedad civil.
Las tendencias de las diversas regiones pueden ser presentadas en funcin a la pre-
ponderancia de dos modelos de desarrollo de las regiones. Al primer modelo deno-
minamos expansin y contraccin espontnea, pues son los actores socioeconmi-
cos ms poderosos, en trminos nancieros y polticos, los que imprimen sus lgicas
al espacio en la bsqueda de niveles crecientes de rentabilidad productiva, haciendo
primar el inters particular sobre el colectivo. En este modelo, la presencia e impli-
cacin del Estado es mnima pues el mismo prioriza la regin Metropolitana como
regin de preferencia, dejando de esta manera un amplio margen de maniobra a
los actores privados.
Los dos modelos, aunque parezcan simplistas, pretenden ejercitar el pensamiento es-
tratgico con la tcnica de los escenarios futuros, aclarando que se trata de un ejem-
plo localizado que puede ser mejorado y aplicado en todas las escalas geogrcas.
E) Regin Metropolitana
Los actores socioeconmicos mas dinmicos de las regiones que controlan una gran
cantidad de la supercie productiva del pas, tienen la capacidad de acceder e instru-
mentar las informaciones tecnolgicas y de comercializacin de forma instantnea,
mientras que los agricultores campesinos acceden a una muy restringida informa-
cin que les permita innovar su sistema productivo y comercial.
La ubicacin geogrca del pas caracterizada por su decitario acceso a las plata-
formas martimas, lo posiciona en situacin de desventaja frente a los dems pases
de la regin que cuentan con litoral sobre los ocanos Atlntico o Pacico. El encie-
rro geogrco se ha convertido durante mucho tiempo en un encierro mental y en
una concentracin interna, asumiendo como peligrosas las inuencias transfronte-
rizas e internacionales.
Paraguay no escapa a las inuencias mundiales, con lo cual debe enfrentar desafos
cuya complejidad exige una redenicin de las polticas y estrategias de insercin
comercial, integracin poltica y transfronteriza.
Las respuestas a esta problemtica han sido encaradas con insistencia desde la pers-
pectiva social y econmica, pero casi nunca territorial, por lo cual urge la inclusin
de esta dimensin en la discusin del desarrollo nacional y, sobre todo, en la imple-
mentacin de las polticas pblicas. Paraguay es uno de los pocos pases latinoa-
mericanos que no cuenta con una normativa legal de ordenamiento y desarrollo
territorial. Existe un profundo vaco en la discusin sobre ordenamiento territorial
del pas, pues no se cuenta con la suciente capacidad reexiva y analtica para
incorporar esta perspectiva como la poderosa herramienta de desarrollo que es. La
discusin e implementacin del enfoque territorial en los pases de la regin pueden
servir como modelos relativos a su construccin y operacin en las polticas pblicas
y privadas.
De esta forma se pueden tomar una serie de criterios ordenadores del territorio pero
todos con propuestas segmentadas y desintegradas. Por esta razn, el ordenamiento
territorial debe ser concebido en base a un plan de desarrollo integral para conver-
tirse en la expresin geogrca de una forma de entender y administrar el desarrollo
nacional, con nfasis en uno u otro criterio segn la regin de que se trate, pero de
El Estado est llamado a asumir su rol de organizador del territorio para lo cual
debe introducir algunas modicaciones en la forma de implementar las polticas
pblicas, especialmente en las regiones del interior, con acciones especicas que
incorporen las problemticas actuales y los desafos de las regiones. Adems de crear
e incorporar una poltica de ordenamiento y desarrollo territorial mediante una ley
del mismo nombre, el Estado tendr que ajustar su sistema administrativo a los
nuevos requerimientos e imprimir mayor velocidad y elasticidad a sus mecanismos
de funcionamiento.
Para el logro del desarrollo equilibrado de las regiones, con nfasis en las ms re-
zagadas, el Estado est obligado a pensar en nuevas formas de organizacin, ges-
tin y presencia en el territorio, reconociendo la obsolescencia del sistema actual
de departamentos y distritos con lmites articiales y condiciones demogrcas y
territoriales muy heterogneas, que no representan unidades insertas en una lgica
de desarrollo.
Se reconoce que modicar la divisin territorial ocial para crear nuevas entida-
des territoriales, cambiando sus lmites actuales, puede constituir en este momen-
to una medida conictiva y altamente resistida por intereses de grupos polticos y
econmicos. Sin embargo, sin apelar en una primera etapa a cambios radicales, se
pueden introducir modicaciones importantes a la gestin del territorio utilizando
la estructura administrativa departamental y distrital existente. De esta forma es
posible reencauzar la implementacin de las polticas pblicas de forma dinmica y
moderna y atender las problemticas regionales vinculando dos o ms instituciones
locales, gobernaciones y municipalidades, en la gestin del desarrollo. Esta agrega-
cin de departamentos en unidades mayores o regiones para el mejor desarrollo de
sus respectivas comunidades, est taxativamente prevista en el Artculo 160 de la
Constitucin Nacional,
Los desafos del Estado en la organizacin y gestin del desarrollo que reequilibre el
territorio, exige polticas, planes y proyectos que denan el modelo deseado. Para ese
n, el Estado tendr que promulgar la ley de ordenamiento y desarrollo territorial
estableciendo los ejes polticos, econmicos y sociales de las acciones a implementar
en las diferentes zonas del territorio. Se precisar de polticas claras y rmes para
cada regin del pas: zonas de frontera, sistema de ciudades, sistema de infraestruc-
turas, sistemas de servicios pblicos, entre otros.
La transformacin del territorio para que el mismo responda a los intereses, nece-
sidades y desafos locales, regionales y nacionales, se debe realizar con una fuerte
presencia del Estado como organizador de su territorio y como agente vinculante con
la sociedad civil, en la bsqueda de mejores niveles de calidad de vida con desarrollo
regional equilibrado.
Las tres ltimas dcadas fueron decisivas en la ocupacin, aunque lenta, de gran
parte del territorio nacional en general y de la regin Oriental en particular. Las
principales transformaciones territoriales han sido la creciente urbanizacin, la ex-
pansin de la frontera agrcola y la llegada de nuevos actores econmicos. Los cam-
bios en el uso de la tierra y la integracin al mercado internacional han sido profun-
dos y acelerados, afectando principalmente a las zonas fronterizas e indirectamente
a toda la estructura territorial. Como resultado del conjunto de fuerzas sobre el terri-
torio, nuevas regiones territoriales surgen en el espacio paraguayo.
La gestin del territorio sigue siendo una materia pendiente para el Estado ya que
la actual se organiza en torno a criterios administrativos y polticos desfasados, que
no responden a la situacin y a los desafos del presente y que, al ser mantenidos
sin cambio alguno, provocan una mayor desarticulacin territorial y regional. En
contraposicin, los nuevos modelos que aparecen para organizar el territorio adole-
cen de falta de visin integradora, pues se basan primordialmente en criterios fsicos
(hidrogrcos y de recursos naturales) sin incluir el dinamismo de las poblaciones,
sus movimientos y su accin econmica.
Este estudio presenta dos modelos de evolucin de las regiones, donde la primera se
realiza sin ninguna estrategia econmica, demogrca o territorial, sino basndose
simplemente en fenmenos diversos, con alto grado de espontaneidad en las modi-
La lectura geogrca que se propone en este estudio, constituye una primera aproxi-
macin al territorio nacional que debe ser profundizada y complementada con es-
tudios focalizados e inter relacionados, de manera a construir un panorama ms
especico de las problemticas y desafos regionales del Paraguay.
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Presentacin ........................................................................................................ 5
Prlogo ................................................................................................................ 7
Introduccin .................................................................................................... 11
Metodologa ..................................................................................................... 12
Herramientas tericas .................................................................................... 14
6. Conclusin ................................................................................................ 47
II. Los nuevos territorios del Paraguay:
continuidadesy rupturas ............................................................................ 49
1. La regin agro exportadora................................................................ 52
Historia de la implantacin moderna ...................................................... 52
Sistema econmico y actores ..................................................................... 54
Subsistema productivo agrcola.............................................................. 54
Subsistema productivo energtico .......................................................... 57
Subsistema productivo comercial y urbano ........................................... 59
Equipamiento del territorio e infraestructura .......................................... 63
Dinmica de ujos ..................................................................................... 63
Rol regional dentro del territorio paraguayo ............................................ 64
196
7. La regin Occidental y los Chacos ....................................................... 111
Historia de la implantacin moderna..................................................... 111
Sistemas econmicos y actores ................................................................ 112
El sistema agrcola ................................................................................ 113
El sistema ganadero .............................................................................. 113
Equipamiento e infraestructura .............................................................. 120
Dinmica de ujos ................................................................................... 122
Su rol dentro del territorio paraguayo .................................................... 124
6. Ordenamiento territorial:
poltica y herramienta del desarrollo .................................................. 161
Mapa N 1
Tierras de empresas extranjeras
en la regin Oriental en el ao 1920 ............................................................ 25
Mapa N 2
Parcelacin de tierras pblicas en el Chaco
y propiedad de la empresa Carlos Casado en 1925 ..................................... 26
Mapa N 3
Colonias extranjeras en 1930 ......................................................................... 27
Mapa N 4
Divisin administrativa entre 1906 y 1945 .................................................. 39
Mapa N 5
Divisin administrativa entre 1945 y 1973 .................................................. 41
Mapa N 6
Divisin administrativa entre 1973 y 1992 .................................................. 43
Mapa N 7
Divisin administrativa actual ..................................................................... 45
Mapa N 8
Regin Agro Exportadora .............................................................................. 58
Mapa N 9
Regin Ganadera del Norte ........................................................................... 76
Mapa N 10
Regin Campesina Tradicional y Arraigada ............................................... 89
Mapa N 11
Regin Campesina en Crisis........................................................................... 97
Mapa N 12
Asuncin y los anillos metropolitanos ....................................................... 103
Mapa N 13
Las Regiones Islas .......................................................................................... 110
Mapa N 14
Los Chacos ..................................................................................................... 119
Mapa N 15
El sistema de la produccin, transformacin
y comercializacin del ganado.................................................................... 123
Mapa N 16
Rutas pavimentadas ..................................................................................... 132
Mapa N 17
Divisin Distrital de la Regin Oriental ..................................................... 151
Mapa N 18
Divisin Distrital del Chaco ......................................................................... 152
Mapa N 19
Modelos del funcionamiento de la integracin
fsica regional para Paraguay: El Mercosur y la Zicosur .......................... 177
ndice de esquemas
Esquema N 1
Pueblos-Puerto................................................................................................. 32
Esquema N 2
Pueblos-Tren .................................................................................................... 34
Esquema N 3
Pueblos-Ruta .................................................................................................... 36
Esquema N 4
Ciudades Gemelas ........................................................................................... 37
Esquema N 5
Sistema Urbano de las Ciudades Agro Exportadoras .................................. 60
Esquema N 6
Sistema Urbano Paraguayo Tradicional de las Ciudades-Ruta ................. 62
Esquema N 7
Regin Agro Exportadora .............................................................................. 66
Esquema N 8
Regin Ganadera del Norte ........................................................................... 79
Esquema N 9
Regin Campesina Tradicional y Arraigada ............................................... 92
Esquema N 10
Regin Campesina en Crisis......................................................................... 100
Esquema N 11
Regin Metropolitana .................................................................................. 105
Esquema N 12
Las Regiones Islas .......................................................................................... 109
Esquema N 13
Los Chacos ..................................................................................................... 124
Esquema N 14
Rutas pavimentadas y puentes ms importantes del pas ....................... 135
15 Aniversario Los evidentes vnculos entre la poblacin y su entorno geogrfico 15 Aniversario
quedan de manifiesto en las distintas formas de ocupacin del
de la ADEPO territorio, en los movimientos migratorios, en las condiciones de vida y de la ADEPO
de trabajo de sus habitantes y en los mecanismos de interaccin
1991~2006 econmica, poltica, social y cultural que los mismos establecen entre s 1991~2006
Territorio
imaginaria para visualizar conjuntos poblacionales diferentes que se
con nivel de actualizacin extienden y se superponen sobre paisajes configurados por la Congresos Paraguayos de Poblacin (2003
Manual de elaboracin de proyectos con produccin, la forma de usar el espacio geogrfico, las modalidades de y 2005), la serie de investigaciones
enfoque sociodemogrfico y ambiental gestin aplicadas o no por las instituciones y la tensin producida por especializadas, cursos de posgrado y
los contactos socioculturales que imponen los movimientos diversas publicaciones que han contribuido
SERIE INVESTIGACIONES
Familia y Pobreza en el Paraguay.
Resultado de investigaciones I
migratorios.
Fabricio Vzquez
en Paraguay. cual ha sido posible un avance cualitativo
Resultados del 3er concurso en el cumplimiento de sus finalidades. Para
de investigaciones IV llevar a cabo la investigacin cuyos
Memorias del 2 Congreso resultados hoy se publican, se obtuvo
Paraguayo de Poblacin adems la activa cooperacin de la GTZ.
Pioneros brasileos en el Paraguay
La ADEPO es entidad fundadora y asociada
a la Asociacin Latinoamericana de
Serie Poblacin (ALAP).
Investigaciones
Poblacin
y Desarrollo
Volumen III