DECRETO

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( T E X T O O R D E N A D O 1991)* REGLAMENTO DE LA LEY NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS**

TTULO I TRAMITACIN DE LOS E X P E D I E N T E S . INTERESADOS

ncANOS

COMPETENTES
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Artculo I - Los e x p e d i e n t e s a d m i n i s t r a t i v o s tramitarn y sern resueltos con i n t e r v e n c i n del r g a n o al que una ley o.un d e c r e t o hubieren atribuido c o m p e -

* Dictado ct 3/4/72 (BO, 2 7 / 4 / 7 2 ) . el 17/9/91 (BO. 2 4 / 9 / 9 1 ) .

Texto ordenado por decr. 1883/91, dictado

** Si bien por razones que se desconocen el decr. 1883/91 especifica qnc el reglamento se denominar "Reglamento de procedimientos administrativos", a los efectos de no confundirlo con la RPA (denominacin del decreto) los seguiremos llamando "Reglamento de la ley nacional de procedimientos adminisirti\os" (RLNPA), como lo hemos hecho hasta ahora; primero, porque es el reglamento de la LNPA, y segundo para evitar confundirlo con la "Reforma de procedimientos administrativos" (RPA). Si bien en el texto ordenado se han suprimido inexplicablemente los titule* que trafa c! reglamento, por rabones metodolgicas y para facilitar su ubicacin .;cguiremos utilizndolos.

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(GIMHN DE 1'ROCHlJlMlliNTOS ADMINISTRATIVOS

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tencia; en su d e f e c t o a c t u a r n el o r g a n i s m o que determ i n e el - e g l a m e n t o i n t e r n o del m i n i s t e r i o o c u e r p o dir e c t i v o del e n t e d e s c e n t r a l i z a d o , s e g n c o r r e s p o n d a : C u a n d o se,trate d e e x p e d i e n t e s a d m i n i s t r a t i v o s que n o o b s t a n t e referirse a un s o l o a s u n t o u objeto h a y a n de intervenir con facultades decisorias dos o ms rganos se instruir un s o l o e x p e d i e n t e , el que t r a m i t a r por a n t e el o r g a n i s m o por el c u a l hubiera i n g r e s a d o , s a l v o que fuera i n c o m p e t e n t e , d e b i n d o s e d i c t a r . u n a r e s o l u cin n i c a . 1. Contenido y alcances del precepto. - En este artculo se habla de la competencia para tramitar y resolver las cuestiones planteadas en los expedientes administrativos. Trata, pues, de la aptitud del rgano para ejercer su funcin en un caso determinado. La distinta competencia de los rganos al efecto, tiene su origen y fundamento en la necesidad de distribuir el trabajo entre ellos. 2. Competencia. Remisin. - La competencia puede establecerse por la Constitucin, por ley o por reglamento. El legislador, como vimos, ha abandonado e! principio tradicional de la competencia legal expresa (vea n . 3 , LNPA); puede establecerse por norma posterior a la cuestin que origina el litigio, ya que es, por naturaleza, un problema exclusivamente procedimenta!, pues funciona slo como un requisito del procedimiento, en el sentido de que si un. determinado rgano administrativo carece de competencia, no podr examinar, en cuanto al fondo, la pretensin deducida, y viceversa en caso contrario. - "
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anrquica de la intervencin administrativa, en un m i s m o asunto se exige la actuacin de varios rganos administrativos, carece de sentido obligar al interesado a seguir una serie de procedimientos distintos ante cada uno de los iganos competentes para decidir. De aqu que la norma trata de superar esa situacin, estableciendo un solo procedimiento, en el que pueden obtenerse todas las decisiones propuestas. Para que pueda darse este procedimiento y resolucin nicas, es imprescindible que materialmente nos e n c o n t r e m o s en presencia de un solo objeto, aunque formalmente para ello se den diversas intervenciones administrativas. En ausencia de-ese objeto material nico no cabe pretender la obtencin de las distintas decisiones en un solo procedimiento. En cuanto a la actividad del particular no se establece ningn requisito especial. Bastar para que se aplique el artculo que al iniciarse el procedimiento se indique claramente en el escrito de iniciacin el objeto del m i s mo. A fin de facilitar la actividad administrativa conviene presentar tantas copias c o m o rganos hubiesen de intervenir. La decisin en el procedimiento nico no s u p o n e privar de c o m p e t e n cia a los distintos rganos administrativos. El p r e c e p t o se limita a simplificar la tramitacin. Aun cuando exista una nica solucin, si alguno de. los rganos deniega lo pedido, la decisin ser denegatoria.

FACULTADES DEL S W E R I O K

Art.

2 - Los m i n i s t r o s , s e c r e t a r i o s de P r e s i d e n c i a

de la N a c i n y r g a n o s d i r e c t i v o s de e n t e s d e s c e n t r a - l i z a d o s p o d r n dirigir o i m p u l s a r la a c c i n de s u s i n feriores j e r r q u i c o s m e d i a n t e r d e n e s ; i n s t r u c c i o n e s , c i r c u l a r e s y r e g l a m e n t o s i n t e r n o s , a fin de a s e g u r a r la c e l e r i d a d , e c o n o m a ^ s e n c i l l e z y eficacia c'e l o s t r m i tes; d e l e g a r l e s f a c u l t a d e s ; i n t e r v e n i r l o s ; y a v o c a r s e al c o n o c i m i e n t o y d e c i s i n de un a s u n t o m e n o s q*ie u n a n o r m a hubiere a t r i b u i d o c o m p e t e n c i a e x c l u s i v a a i n ferior. T o d o ello sin perjuicio d e e n t e n d e r e v e r . t u a l m e n t e en la c a u s a si se i n t e r p u s i e r e n los r e c u r s o s q u e fueren pertinentes. I. Caracteres de la funcin administrativa. - Se caracteriza ella por la subordinacin, lo cual implica relacin jurdica respecto de otros rganos que cumplen la misma funcin. Los rganos administrativos estn jerar-

Si de la Constitucin, de la ley o de un reglamento no surge la competencia, el ministro o el cuerpo directivo del ente descentralizado determinar qu organismo debe actuar. No obstante las reglas y principios aplicados para establecerla, su determinacin no siempre es sencilla. 3. intervencin de ms de un rgano. - Cuando en un expediente administrativo deba intervenir ms de un rgano con facultades decisorias, aunque la pretcnsin o el objeto sean nicos, tramitar ante el organismo por el cual hubiera ingresado - s a l v o caso de incompetencia-, debiendo dictarse una resolucin nica. Se trata de un procedimiento administrativo cuyo objeto lo constituyen distintas decisiones - p . e j . , autorizaciones, concesiones, e t c . - referentes a un solo objeto. La dea es simplificar los procedimientos (ver a n . 18, RPA, p. 206). Buena solucin, pues si como consecuencia de la necesaria y heterognea r e g u l a c i n de la actividad administrativa y de la forma a veces

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quizados c o m o poseedores de competencias determinadas; la jerarqua aparece en el ejercicio de esas c o m p e t e n c i a s . Q u significan dentro del orden jurdico la coordinacin y la subordinacin? Generalmente suelen referirse a las relaciones jurdicas entre rganos. Existe subordinacin, segn ia idea corriente, cuando un rgano .tiene el derecho de mandar a otro, que tiene el deber de obedecer. Al hablar de subordinacin de un rgano a otro e m p l e a m o s una expresin abreviada: q u e r e m o s decir que la funcin para la cual es competente el rgano en cuestin est c o n d i c i o n a d a por la funcin para la cual es c o m p e t e n t e el o t r o . El superior puede reglar la conducta de los inferiores vinculada al procedimiento administrativo, dirigiendo o impulsando la accin de stos, tendiente a asegurar la celeridad, economa, sencillez y eficacia en los tramites, por m e d i o de actos de n a t u r a l e z a j u r d i c a que c o n c u r r e n a ordenar el m b i t o interno del q u e h a c e r administrativo. No podra el superior emitir una orden i n d i c a n d o al inferior c m o debe resolver un recurso, pues en ese caso estara resolviendo l m i s m o . Tiende a aplicar un principio que la ciencia de la administracin ha elaborado desde sus inicios: el de unidad de direccin ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 11/9/87, "Barboza de Velo Darci"). 2. Manifestaciones del poder jerrquico y reglamentario. - Las rdenes, instrucciones, circulares y reglamentos internos constituyen formas jurdicas por medio de las cuales se traban las relaciones inlerorgnicas. Son, las tres primeras, manifestaciones del poder jerrquico, y los reglamentos internos, manifestaciones del poder reglamentario y sirven para dar directivas a los inferiores y, de ese m o d o , obtener unidad de direccin y de accin a pesar de la pluralidad de rganos. Contienen preceptos tcnicos, formalidades para despachar los asuntos, etctera. Las rdenes, instrucciones y circulares no constituyen tcnicamente manifestacin del poder reglamentario, pues no innovan el ordenamiento j u r d i c o (ver comentario al arl. 104), slo contienen rdenes o instrucciones impartidas a aquel o aquellos, rganos inferiores, sealando el sentido de su actuacin. Son obligatorias para el inferior, y su incumplimiento puede acarrearle responsabilidades administrativas.
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Tambin puede ocurrir que el rgano cumpla estrictamente la orden o circular, pero que sea sta -o el acto dictado en ejecucin de e l l a - la que cause agravio al particular. ste puede efectuar las impugnaciones correspondientes. Los reglamentos internos derivan, en principio, de la potestad reglamentaria de la Administracin. De ellos pueden provenir derechos - p o r excepcin o indirectamente-, pero no obligaciones para los particulares. Las instrucciones, rdenes y circulares no son fuente generadora de competencia (ya que el art. 3", ley 19.549, seala que la competencia de los rganos administrativos ser la que resulte de la Constitucin, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia), pero ci reglamento interno puede ser fuente subsidiaria, ya que el art. I del RLNPA dice: "en su defecto actuar el organismo que determine por reglamento interno".
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Los rganos competentes para dictar instrucciones, circulares, rdenes y reglamentos internos segn esta norma, son los ministerios, secretaras de la Presidencia y rganos directivos de entes descentralizados. D i c h o s actos se dictan para a s e g u r a r la eficiencia a d m i n i s t r a t i v a . sta, en la tramitacin del procedimiento, no consiste slo en que el expediente est poco tiempo en cada oficina por la que pase, sino que haya pasado nicamente por las oficinas indispensables. Ello significa que no debe haber actuaciones injustificadas o superpuestas. Sobre este principio de eficiencia tiene incidencia fundamental la etapa en que se abra a prueba un procedimiento administrativo, cuando hay hechos controvertidos. Por ello es conveniente la apertura a prueba en la instancia inicial -y no, p.cj., cuando se llega al final de a etapa recursiva-', de esa manera se evita que la Administracin acte, emitiendo dictmenes y tomando decisiones y slo hacia el final averige cules son los hechos sobre los que versa el expediente.

INICIACIN DE TRMITE.

PARTE INTERESADA

Ellas no son obligatorias para los particulares, pues traducen una iclividad interna de la Administracin, pero como seala Gordillo, la distincin entre actos internos y externos de aqulla es ms ilustrativa que real, y,a q u e si bien los primeros se dirigen exclusivamente al funcionario, no originando obligaciones de ste frente al particular, no deja de ser verdad que ellos pueden repercutir en la vida del ciudadano. Y es que el particular tiene derecho a que el funcionario pblico cumpla sus obligaciones; por ello p u e d e exigir el c u m p l i m i e n t o estricto de la orden o circular.

Art. 3 - E l trmite a d m i n i s t r a t i v o podr iniciarse de oficio o a peticin de cualquier persona fsica o j u r d i c a , p b l i c a o p r i v a d a , q u e i n v o q u e un d e r e c h o .subjetivo o un inters legtimo; stas sern c o n s i d e r a das parte interesada en el p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i vo. Tambin tendrn ese carcter aquellos a quienes el acto a dictarse pudiere afectar en sus d e r e c h o s s u b j e t i v o s o intereses l e g t i m o s y que se hubieren p r e s e n tado en las a c t u a c i o n e s a p e d i d o del interesado originario, e s p o n t n e a m e n t e , o por citacin de! o r g a n i s m o

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intervinien.te c u a n d o ste advierta su existencia d u r a n te la s u s t a n c i a c i n del e x p e d i e n t e . Los m e n o r e s a d u l t o s tendrn plena c a p a c i d a d para intervenir,directamente en p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s trativos c o m o parte interesada en la defensa de s u s propios d e r e c h o s subjetivos o intereses legtimos.
1. ' Inicio del procedimiento. - E s t e artculo precisa que el procedimiento podr iniciarse de oficio o a peticin de persona interesada. La norma no dice, naturalmente, en qu casos puede iniciarse de oficio un procedimiento administrativo y cundo a instancia de parte interesada; cuestiones que dependen, lgicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la concreta situacin jurdica en que se encuentre el particular. Cube advertir que no todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio, ya que hay sectores de actividad articulados tcnicamente en torno al principio de rogacin (ver Introduccin). Desde la feclia de presentacin o desde que se incoa de oficio, se enliende iniciado a todos los efectos el procedimiento. Esto tiene importancia porque: a) el trmite de los expedientes se har segn su orden de inicio (art. 5 , inc. I , RLNPA); I) los plazos de prescripcin se suspenden desde ese m o m e n t o (art. I , inc. e, ap. 9, LNPA); c) a partir de l comienza a correr el plazo de sesenta das del art. 10 de la LNPA, y d) esa fecha puede determinar la prioridad en el propio derecho sustantivo objeto de la solicitud (permisos o autorizaciones en materia de minas, propiedad industrial, marcas, etctera).
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Cuando el sustituio procesal o el tercero ingresa al p r o c e d i m i e n t o , se convierte en parte. 3. Quines pueden ser parte en el procedimiento? - En principio, todos los sujetos de derecho (sean personas individuales o asociaciones, corporaciones, etc.) con capacidad civil pueden ser partes en el procedimiento administrativo. No interesa su sexo ni su nacionalidad. La norma reconoce el carcter de parle interesada a "cualquier persona fsica o jurdica, pblica o privada", lo cual incluye explcitamente a iodos los entes estatales dotados de personalidad jurdica, y con mayor razn a los entes pblicos no estatales, o entes privados que ejerzan una funcin administrativa "delegada" por el Estado (v.gr., colegios profesionales). La legitimacin no puede ser ejercida personalmente c u a n d o el sujeto , jurdico carece de capacidad jurdica o procesal (capacidad para ser parte), en cuyo caso actuar en su nombre un representante. Hay que aclarar que la capacidad para actuar administrativamente es mayor que la capacidad civil. 4. Sustitucin de partes. - Puede ser a ttulo universal (sucesin de parte) o a ttulo singular (p.ej., enajenacin del d e r e c h o en litigio). Durante la tramitacin del procedimiento p u e d e producirse el fallecimiento o la incapacidad de la parte. En este caso hay que suspender la relacin procedimental. Ello no importa interrupcin, porque por el hecho de la muerte, los herederos ocupan el lugar del causante (ari. 3 4 1 7 , Cd. Civil), y en el caso de incapacidad lo sustituye su representante legal. Hasta que la relacin procedimental se reintegre, no pueden ejecutarse actos procedimentales vlidos, salvo los que tuvieren por objeto una medida precautoria. 5. Terceros. - En el procedimiento administrativo la nocin de "tercero" es s u m a m e n t e amplia, pues su intervencin en el trmite administrativo no tiene el carcter restrictivo que posee en el proceso civil. Y esto porque el " t e r c e r o " deja de serlo una vez que se presenta en las actuaciones administrativas',' adquiriendo el carcter de parte a todos s^us efectos. Por eso no le cabe el concepto de "persona ajena a la relacin jurdica", tal como se la define en el proceso, pues en el p r o c e d i m i e n t o administrativo puede tratarse de la misma relacin jurdica objetiva que afecta de diversa manera a otras personas que las originariamente implicadas en el trmite (p.ej., que afecte derechos subjetivos para unos e intereses legtimos para otros). > Al conferirse en el procedimiento administrativo carcter de parle tanto al titular de un derecho subjetivo c o m o a los de intereses legtimos, cualquier relacin entre un particular y la Administracin puede tener algn alcance sobre, por lo menos, intereses legtimos de otros sujetos aparente-

Iniciado el procedimiento, nace para el interesado el derecho a participar activamente eh su tramitacin y, para el rgano compeiente, el deber de impulsarlo hasta llegar a la decisin, as como la facultad de adoptar medidas provisionales (p.ej., suspensin preventiva del agente pblico). 2. Partes. - La actividad del rgano administrativo en el procedimiento est r e g l a d a p o r un c o n j u n t o de p r i n c i p i o s q u e e s t a b l e c e n sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeo de su "competencia". Los rganos tienen facultades a las que deben someterse las partes (ver, p . e j . , aris. 5 y 6 , RLNPA), pero tambin stas tienen derechos que determinan deberes correlativos en los rganos (v.gr., plazos para resolver).
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El procedimiento es un instrumento para la actuacin del derecho objetivo, y por ello se amplan las facultades del rgano administrativo para la investigacin de la verdad real y conferirle la direccin del procedimiento a fin de evitar que la negligencia de la parte retarde la decisin o motive una solucin injusta.

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m e n t e ajenos a la cuestin original debatida. Esta afectacin a "terceros" los transforma en " p a r l e s " del procedimiento. Se pueden presentar algunas cuestiones relativas al tercero: a) Clases. u obligada. La intervencin de esos "terceros" puede ser: voluntaria

situaciones diferentes. Entendemos, con la doctrina moderna, que debe drsele el significado concreto de circunscribirlo a la relacin en que un sujeto se encuentra con la pretensin deducida. Siendo as, constituye una relacin de fondo y no simplemente procesal. Ser la legitimacin un requisito de la admisin de Ir. pretcnsin en cuanto al fondo y no de la existencia del proceso (o del procedimiento). a) Derecho subjetivo. Los juristas romanos definan ni derecho subjetivo como la facultad de obrar (facultas agendi) en contraposicin a la norma agendi, que era la esencia del derecho objetivo. Por ello se ha sostenido que la palabra derecho se emplea en dos sentidos diferentes: uno, el objetivo, para significar el conjunto de reglas establecidas para regir las relaciones de los hombres en sociedad, y otro, el subjetivo, que implica la facultad o poder del individuo que le permite realizar determinados actos (de ah ln definicin del derecho subjetivo como una facultad de actuar y de crear, como un seoro de ln voluntad protegida por el orden jurdico). La caracterstica del derecho subjetivo la encontramos en la relacin persona!, inmediata. La norma tiene el propsito de proteger esta situacin jurdica por s misma, de modo inmediato y directo. Esto slo ocurre cuando la norma reconoce que la situacin jurdica de que se trata es propia, exclusivamente de un sujeto determinado, que con la tutela viene a ser el sujeto activo de la relacin jurdica. Esta situacin se da, tpicamente, en la mayor parte de los intereses j u r d i c a m e n t e protegidos por las normas del derecho privado: de stas derivan casi siempre derechos y deberes de un sujeto respecto de otro. Algo similar puede verificarse en el campo del derecho pblico, en aquellas circunstancias en que los intereses individuales se presentan distintos y autnomos con relacin al inters general, y eventual mente contrapuestos ( C N F e d C o n t A d m i Sala H, 19/6/84, >, 112-265). La distincin del d e r e c h o subjetivo p b l i c o r e s p e c t o del privado se basa en' el distinto tipo de relacin: derechos subjetivos pblicos son los garantizados en una relacin del derecho pblico, una relacin en la que participa c o m o sujeto activo o pasivo el Estado u otra persona jurdica pblica. En derecho pblico, al lado de los derechos absolutos y perfectos, existen algunas categoras de menor consistencia. Ello se debe a la conexin constante que en el derecho pblico existe entre el inters individual y el general. Esta conexin se resuelve, en algunas circunstancias, en una parcial subordinacin, que significa que algunos intereses individuales, reconocidos y tutelados como derechos subjetivos, pueden perder esa forma de proteccin cuando contrasten con el inters general. Trtase de derechos subjetivos individuales cuya subsistencia est condicionada a su compatibilidad con el inters p b l i c o , con el bien c o m n . C a r e c e de im-

1) Intervencin voluntaria. Se produce por la libre y espontnea decisin del " t e r c e r o " . Se p u e d e dar la presentacin cualquiera que sea la instancia en que se encontrara la tramitacin. A s u m e el carcter de parte interesada, una. vez que sea admitido; su intervencin no retrotrae ni suspende el p r o c e d i m i e n t o , a menos que la autoridad as lo disponga. Esta decisin no es discrecional de la Administracin; en principio, el "tercero" tiene que aceptar la tramitacin en el estado en que se encuentre, pero cuando aqulla debi citar a ste - p a r a mantener la igualdad del p r o c e d i m i e n t o y no lo hizo, o c u a n d o el interesado originario sabe de la existencia de terceros contrainleresados y no lo indica, la Administracin", si el tercero lo pide, debe retrotraer la tramitacin a la situacin que posibilite la debida defensa del " t e r c e r o " . 2) Intervencin obligada. Puede darse p o i q u e el "titular" lo solicite ("a pedido del interesado originario") o porque la Administracin decida de oficio citarlo. Tanto en uno c o m o en otro caso es la autoridad administrativa, c o m o directora del procedimiento, la que cita al "tercero". En este caso no es el " t e r c e r o " el que toma la decisin de intervenir en el trmite, sino que se lo trae al procedimiento promovido por otro interesado. A q u ya no rige slo el inters particular del que voluntariamente interviene, sino tambin el inters general. La citacin o llamamiento es esencial y el tercero, a pesar de ello, puede no comparecer. La citacin da lugar a la suspensin del trmite hasta la comparecencia o hasta el vencimiento del plazo para hacerlo. b) Efectos. El pedido de intervencin voluntaria tendr el trmite incidental (arg. art. 3 9 , inc. b, RLNPA). Deber darse traslado, y la resolucin ser recurrible. La oposicin del interesado originario a la citacin de oficio del tercero por la autoridad administrativa tambin se tramitar por incidente. El desistimiento de aqul no afecta a ste (art. 69, R L N P A ) . , 6. Legitimacin. - Establece la norma que estar legitimado para ser parle (originario o tercero), aquel q u e invoque un derecho subjetivo o un inters legtimo. Se requiere, pues, la lesin de una situacin jurdica concreta, ya sea un derecho subjetivo o un inters legtimo. Conviene distinguirlos. El concepto de legitimacin en derecho procesal -y lgicamente tambin en el procedimiento a d m i n i s t r a t i v o - est lejos de ser pacfico, y mucho tiene que ver en ello porque bajo esa denominacin se contina abarcando

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p o r t a n c i a , p a r a lo que t r a a m o s , el h e c h o de que el sacrificio deba ser compensado. Todos esios ne el sacrificio, mente tuteladas: circunstancia de derechos, mientras no se verifique la condicin que impose comportan c o m o situaciones jurdicas directa y plenason derechos subjetivos en sentido pleno. Pero dada la su sacrificio, se los denomina "derechos condicionados".

de un particular. De esta forma la tutela del inters individual deriva slo indirectamente. De ah el concepto de inters indirectamente protegido que se predica del inters individual que obtiene esta forma de tutela jurdica. 7. Partes y legitimacin. - La nocin de parte est circunscripta al rea del procedimiento. Son partes quienes de hecho intervienen o figuran en l c o m o sujetos activos de una determinada pretensin, con prescindencia de que posean o no el carcter de sujetos legitimados. Las partes, c o m o sujetos de la relacin procedimental, no d e b e n confundirse con los sujetos de la relacin sustancial controvertida. Si bien frecuentemente estas cualidades pueden coincidir, toda vez que el procedimiento normalmente se instituye precisamente entre los sujetos de la relacin sustancial controvertida, legitimados para discutir sobre ella, p u e d e ocurrir que el procedimiento sea iniciado por quien en realidad no est legitimado para contradecir o pretender. En la realidad, para iniciar un procedimiento, no es necesario que el proponente tenga realmente el derecho que alega o la legitimacin que afirma. En el momento en que se inicia el p r o c e d i m i e n t o , el derecho y la legitimacin suelen ser simples afirmaciones y suposiciones, no todava hechos c o m p r o b a d o s , y el procesamiento se instituye, precisamente, para llegar a c o m p r o b a r si existe el derecho afirmado y si el sujeto activo del procedimiento est o no legitimado para hacerlo valer. La relacin procedimental se constituye y la calidad de parte se adquiere independientemente de la efectiva existencia del derecho afirmado y si est o no legitimado para hacerlo valer ( C N F e d C o n t A d m , Sala I V , 4/2/ 86, " M o n n e r S a n z " ) . Las parles existen por la sola afirmacin de la existencia de un ttulo excluyeme, personal y a u t n o m o , para intervenir en un procedimiento, con entera prescindeijcia de la c o m p r o b a c i n de la realidad y eficacia jurdica de ese ttulo, cuya verificacin debe ser materia del correspondiente procedimiento. La ausencia de legitimacin podr determinar el rechazo de la pretensin por no ser sta admisible, pero no afecta a la calidad de parte de quien ha deducido til procedimiento. : Y esto que decimos p o d e m o s apreciarlo en la prctica administrativa. Acaso no puede ser parte en un expediente aquel que solicita un permiso precario? Tiene inters legtimo o derecho subjetivo el q u e pide aqte el Ministerio de Trabajo una " p a r a d a " para vender diarios? La respuesta es afirmativa en el primer caso, negativa en el segundo, y sin e m b a r g o , ambos pueden incoar un procedimiento.
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b) Inters legtimo. Sera un inters individual estrictamente conectado con un inters pblico y protegido por el ordenamiento jurdico solamente por medio de la tutela jurdica de este ltimo. Entre las normas del derecho administrativo, pocas se diclan para regular las relaciones entre el Estado y los particulares y establecer derechos subjetivos a favor de uno u otro. La mayor parte de ellas tienen por finalidad la organizacin de la propia Administracin, la distribucin de sus diferentes funciones entre los diversos rganos, la regulacin del procedimiento a seguir, el c o n t e n i d o y la forma de sus actos, etctera. Estas normas, sin embargo, crean limitaciones y deberes a los cuales no corresponden siempre derechos subjetivos de otros sujetos. Por tanto, si la norma ha sido establecida en inters general, en su observancia estn interesados tod,os los habitantes, como componentes de la sociedad, del Estado; todos tienen inters en el regular desenvolvimiento de la actividad administrativa. Es un inters genrico o colectivo, a cuya tutela provee solamente el Estado, o aquellos entes a los cuales les esl encomendada !a custodia de los intereses colectivos de que se trata. Pero puede ocurrir que haya algunos habitantes que tengan algn inters particular en la observancia de aquellas n o r m a s , que se complementa con el inters genrico de todos. Son aquellos a quienes el acto de la Administracin se refiere: los participantes en un concurso o licitacin respecto de la decisin; el vecino de un barrio en el que se instala una industria peligrosa o insalubre, etctera. Estas personas unen al inters genrico que todos tienen en el regular d e s e m p e o de la funcin administrativa, un inters particular: el que tienen como concurrentes respecto del puesto que hay que cubrir, etctera. Es ste un inters distinto del genrico, si bien conexo; pero, sin embargo, no tienen una tutela directa que constituya un derecho subjetivo. Tienen la posibilidad de ser parte en el procedimiento administrativo, de presentar un recurso para obtener la modificacin, revocacin o anulacin - e n la j u s t i c i a - del acto e m a n a d o con violacin de las normas establecidas c o m o tutela del inters general, y que de ese modo se elimine la lesin que el acto ha producido en sus intereses individuales. La susodicha compenetracin del inters individual con el inters general es bastante comn en el derecno administrativo, y el legislador muchas veces provee a asegurar el inters general mediante la accin indirecta

Del .mismo modo, existen " p a r t e s " en aquellas peticiones que se dirigen a la Administracin para lograr un acto discrecional de ella. As, en una peticin de indulto, de plazo de gracia, e l e , cabe decir que son "inte15. Huichmsuii, H-A.

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r e s a d o s " los particulares q u e han dirigido esa peticin, puesto que la resolucin que vaya a adoptarse los afecta, y no es bice para ello que no esgriman ningn d e r e c h o de ndole administrativa frente a la Administracin. En el c a m p o de las,facultades discrecionales pueden tambin existir situaciones legtimamente protegidas. Es que aun la potestad discrecional conlleva la posibilidad de alteracin o variacin de la situacin as regulada; el particular, si bien no podra oponer a ella el inters en que se mantenga determinada regulacin q u e lo favorezca, puede intentar un control de la violacin d e j o s "lmites jurdicos elsticos" de esa actividad y de la repercusin de ella en derechos subjetivos que pueden llegar n violarse. El concepto de " i n t e r e s a d o " es el equivalente en el derecho ptocedimental administrativo al concepto de " p a r t e " empleado por el derecho procesal judicial. Son " i n t e r e s a d o s " en el procedimiento, en primer lugar, quienes lo promueven; en segundo, quienes pueden resultar afectados por la decisin q u e vaya a adqptarse - p u d i e n d o intervenir aunque no se haya an a d o p t a d o - , y tercero, los titulares de derechos subjetivos o intereses legtimos afectados por la decisin.

a) Tramitar los e x p e d i e n t e s segn su orden y decidirlos a m e d i d a que vayan quedando en estado de resolver. La alteracin del orden de t r a m i t a c i n y decisin slo podr d i s p o n e r s e m e d i a n t e r e s o l u c i n f u n d a d a . /;) Proveer en u n a sola resolucin t o d o s los trm i t e s que, por su n a t u r a l e z a , a d m i t a n su i m p u l s a c i n s i m u l t n e a y concentrar en un m i s m o acto o a u d i e n c i a todas las diligencias y m e d i d a s de prueba p e r t i n e n t e s . c) Establecer un p r o c e d i m i e n t o s u m a r i o de g e s tin m e d i a n t e formularios i m p r e s o s y otros m t o d o s q u e p e r m i t a n e l r p i d o d e s p a c h o d e los a s u n t o s , e n caso que deban resolver una serie n u m e r o s a de e x p e dientes h o m o g n e o s . I n c l u s o podrn utilizar, c u a n d o s e a n i d n t i c o s los m o t i v o s y f u n d a m e n t o s de las resol u c i o n e s , cualquier m e d ' o m e c n i c o de p r o d u c c i n en serie de los m i s m o s , s i e m p r e que no se l e s i o n e n las garantas jurdicas de los i n t e r e s a d o s . d) S e a l a r , a n t e s de dar trmite a cualquier peticin, los defectos de que adolezca, ordenando que se subsanen de oficio o por el interesado dentro del p l a z o razonable que fije, d i s p o n i e n d o de la m i s m a m a n e r a las diligencias que fueren necesarias para evitar nulidades. e) D i s p o n e r en cualquier m o m e n t o la c o m p a r e cencia personal de las partes i n t e r e s a d a s , sus repres e n t a n t e s legales o a p o d e r a d o s para requerir las explic a c i o n e s que se e s t i m e n n e c e s a r i a s y a u n para reducir las d i s c r e p a n c i a s que p u d i e r e n existir sobre c u e s t i o n e s de h e c h o o de d e r e c h o , l a b r n d o s e acta. En l a - c i tacin se har constar c o n c r e t a m e n t e el objeto de la comparecencia.
1. Direccin del procedimiento. - La actividad del rgano competente en el procedimiento administrativo est reglada por un conjunto de principios que establecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeo del funcionario y ofrecer al particular la garanta de una decisin justa. Los rganos tienen facultades a las que deben someterse las

IMPULSIN DE OFICIO Y A PEDIDO DE P A R T E INTERESA DA

Art. 4 -Todas las a c t u a c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s sern i m p u l s a d a s de oficio por el r g a n o c o m p e t e n t e , lo cual no obstar a qu t a m b i n el interesado Inste el p r o c e d i m i e n t o . S e e x c e p t a n d e este principio aquellos t r m i t e s en los q u e m e d i e slo el inters privado del a d m i n i s t r a d o , a m e n o s que, pese a ese carcter, la r e s o l u c i n a dictarse p u d i e r e llegar a afectar d a l g n \ m o d o el inters general.
1. Principio general. - Est de acuerdo la norma que c o m e n t a m o s con el principio de oficialidad del .procedimiento que rige en esta materia, tal c o m o lo explicramos antes. Ello no obsta a que el particular pueda impulsar el trmite del expediente. C u a n d o slo medie el inters privado, c o r r e s p o n d e al particular instarlo. Si no lo hace, puede producirse, previa intimacin de la autoridad administrativa, la caducidad del procedimiento.

D E B E R E S Y FACULTADES DEL RGANO COMPETENTE

Art 5 -El r g a n o c o m p e t e n t e dirigir el dimiento procurando:

proce-

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RGIMEN D E PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S

D E C R E T O 1759/72

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punes en su actuacin, pero stas tambin tienen derechos que determinan en aqullos, deberes correlativos. La actuacin de un particular en e! procedimiento se considera c o m o un fenmeno social, cuya justa solucin interesa a la colectividad para cumplir con el orden jurdico o restablecerlo si se ha alterado. . El procedimiento es, pues, un instrumento para la actuacin del derecho objetivo y por ello hay que otorgar al rgano facultades amplias para la investigacin de la verdad real frente a la verdad formal y-conferirle la direccin del procedimiento, a fin de evitar que la mala fe la negligencia del particular provoquen una decisin, injusta. El artculo c o m p r e n d e varios incisos, a cuyo contenido aludiremos en los apartados siguientes. 2. Tramitacin de los expedientes por orden. - Se establece la exigencia de que los expedientes se tramiten y decidan, en lo posible, en el orden en que se han puesto en estado. Se exige la fundamentacin para la alteracin del orden. 3. Concentracin. - Dirigir el procedimiento no importa slo procurar que se observen los trmites legales, sin que se lo haga ordenada y eficientemente, para que se cumpla el fin de aqul. El principio de concentracin expresa el hecho de que todo trmite procedimental, y fundamentalmente la recepcin de la prueba, se realicen en una o pocas resoluciones o audiencias - r e s p e c t i v a m e n t e - , a fin de que el funcionario pueda adquirir una visin de conjunto y se halle en condiciones de dictar enseguida su decisin. La concentracin es un c o m p l e m e n t o de la inmediacin. Se opone al concepto de dispersin. 4. Saneamiento. - El inc. d c o m p r e n d e el denominado principio de saneamiento, por el cual se conceden al rgano facultades para resolver in limine cuestiones que sean susceptibles de entorpecer la tramitacin. 5. Comparecencia. - Se refiere al pedido de explicaciones que el rgano estime necesarias al objeto de las peticiones. Tambin c o m p r e n d e la facultad conciliadora - r e d u c i r las d i s c r e p a n c i a s - . Usadas con discernimiento estas facultades, segn las cuestiones debatidas y las condiciones de las partes, pueden dar ptimos frutos. 6. Procedimiento sumario de gestin. - La norma permite al rgano que dirige el trmite establecer un procedimiento rpido de gestin que facilit el despacho de las actuaciones en forma sumaria si las resoluciones u tomar lo son en procedimientos y cuestiones homogneas. Autoriza el empleo de cualquier medio mecnico, electromecnico o electrnico de produccin o reproduccin en serie de aquellos actos que tengan idnticos motivos y fundamentos.

' Tiende ello a agilizar el despacho, siendo una buena medida -o mejor un reconocimiento normativo, desde que en la prctica sola emplearse sin norma uutorizutiva-. S i e m p r e y cuando no se afecte el debido proceso.

FACULTADES DISCIPLINARIAS

i
Art. " - P a r a m a n t e n e r el o r d e n y d e c o r o en las actuaciones, dicho rgano podr: a) Testar toda frase injuriosa o r e d a c t a d a en trminos ofensivos o indecorosos. b) E x c l u i r de l a s a u d i e n c i a s a q u i e n e s !as p e r turben. c) L l a m a r la a t e n c i n o a p e r c i b i r a l o s r e s p o n sables. d) A p l i c a r las m u l t a s a u t o r i z a d a s por el art. I , inc. b in fine, de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s trativos, as c o m o t a m b i n las d e m s s a n c i o n e s , i n c l u so pecuniarias, previstas en otras normas vigentes. Las m u l t a s firmes s e r n e j e c u t a d a s por los r e s p e c t i v o s r e p r e s e n t a n t e s j u d i c i a l e s del E s t a d o , s i g u i e n d o e l p r o c e d i m i e n t o de los arts. 6 0 4 y 6 0 5 del C d . P r o c . C i v i l y C o m . de la' N a c i n . e) S e p a r a r a los a p o d e r a d o s por i n c o n d u c t a o p o r entorpecer manifiestamente el trmite, i n t i m a n d o al mandante para que intervenga directamente o por n u e v o a p o d e r a d o , bajo a p e r c i b i m i e n t o d e s u s p e n d e r los p r o c e d i m i e n t o s o c o n t i n u a r l o s s i n su i n t e r v e n c i n , segn correspondiere. especiales. 1. Mantenimiento del orden y decoro. - El mantenimiento del orden y decoro en el procedimiento es un deber que los funcionarios habrn de ejercer reprimiendo las faltas "producidas en la actuacin cuando se afecte la dignidad y autoridad de la Administracin o se entorpezca el normal desarrollo del trmite. Las f a l t a s c o m e t i d a s por l o s a g e n t e s d e l a A d m i n i s t r a c i n s e r e g i r n por s u s l e y e s
o

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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La potestad sancionadora de la Administracin es una consecuencia lgica de sus atribuciones para dirigir el procedimiento, ya que la concesin de un poder Heva implcita la facultad de utilizar los medios para lograr su efectividad. Las facultades para mantener el orden y el decoro son diversas. A pesar del titulo que acompaa al artculo, no todas son disciplinarias. Deben distinguirse las siguientes: a) Testado de trminos. La resolucin que ordena testar las palabras o e x p r e s i o n e s \ n o importa cu realidad una sancin disciplinaria {Fallos, 253:346; 256:198). Testadas las palabras.o frases injuriosas, quedan material y jurdicamente inexistentes. Para Docobo, es una manera de sancin, siendo indiferente para tal calificacin su carcter do anexa a otra. Las causales que determinan su aplicacin son las frases injuriosas o redactadas en trminos ofensivos o indecorosos. Hay que juzgarlas con referencia al lenguaje de uso en la vida diaria. Por eso, el e m p i c o de palabras que en el significado corriente son ofensivas no es excusable por la circunstancia de qu en el diccionario tengan acepciones que puedan no serlo. Se debe proceder al testado de tal forma que no puedan leerse los trminos objeto de la medida. b) Exclusin de las audiencias. Tampoco configura sta una sancin disciplinaria. Puede alcanzar a todos los presentes en la audiencia. Si se trata de los interesados, representantes o letrados patrocinantes, la audiencia tiene que seguir su curso sin la presencia del excluido. c) Llamado de atencin o apercibimiento. No constituye medida disciplinaria propiamente dicha, ni causa gravamen. Los trminos "llamado de atencin" y "apercibimiento" no estn empleados c o m o sinnimos. El primero constituye una advertencia destinada a prevenir una incorreccin fttira. Tiene carcter ms preventivo que punitivo. El segundo es una amonestacin directa, que demuestra mayores nolas de punicin. Se deja constancia de ambas medidas en las actuaciones. Todas estas medidas, que no son disciplinarias, no son recurribles ante el superior; s, en cambio, ante el m i s m o rgano que las aplica. Por lo d e m s , sera !a tnica manera de hacerlo en la "exclusin (le las audiencias", que es de ejecucin instantnea. La aplicacin d las medidas la har el rgano competente para intervenir en el trmite - r e c o r d e m o s una vez ms que la exclusin de la audiencia debe ser adoptada inmediatamente, sin demora alguna, para tutelar el buen orden y d e c o t o de !a audiencia que est en pleno dcsai r o l l o - . d) Aplicacin de multas. sta es una correccin disciplinaria. Requiere otro tratamiento. Por lo pronto, que las multas sean autorizadas por el art. I , inc. b, de la ley o. previstas en otras normas vigentes.
o

La apreciacin de los hechos, escritos o expresiones susceptibles de originar sanciones queda librada al prudente criterio del funcionario. Son facultades que deben usarse prudentemente, a fin de no coartar el derecho de defensa. Coincidimos con Docobo en que se trata de una sancin retributiva, no reparatoria, ya que tiende a ptevenir y reprimir la violacin d disposiciones legales, no a indemnizar el dao causado por la infraccin. c) Separacin de apoderados. Es la sancin de mayor gravedad. No puede alcanzar a los interesados ni a los letrados patrocinantes; los apoderados pueden ser separados por inconducta o por obstruir el curso normal del procedimiento. La norma habla de "inconducta"; estamos :1c acuerdo con D o c o b o en que comprende tanto la vinculada al procedimiento en que se p r o d u c e como a la comisin de actos ajenos a l. El "entorpecimiento manifiesto del trmite" es un concepto genrico que puede configurarse t;;nto por omisin como por comisin. Las multas y la "separacin" son recurribles ante el superior. 2. Otras cuestiones. - La finalidad (le estas correcciones tiene su sustento en la necesidad de mantener la autoridad jerrquica y decoro del rgano; es una funcin inherenle-al "poder de-administrar". Todas ellas, excepto la multa, tienen ejecutoriedad. Hay ausencia de tipicidad integral respecto de todas las correcciones del artculo. Sin embargo, la gradacin no es idntica para todas. 3. Agentes pblicos. - Cuando los agentes pblicos tengan intervencin en el procedimiento "en su calidad de tales", las faltas en que incurran no se considerarn infracciones procedimentales, sino que se sujetarn al rgimen disciplinario que los gobierna - p . e j . , ley 2 2 . 1 4 0 - . En cambio, si intervienen en defensa de,sus intereses personales - a j e n o s a ia funcin-, quedan sujetos a la posibilidad de sufrir algunas de las correcciones precedentes.

TTULO II DE LOS E X P E D I E N T E S J

IDENTIFICACIN

(frt. f^- La identificacin c o n que se inicie un expediente ser c o n s e r v a d a a travs de las a c t u a c i o n e s s u c e s i v a s cualesquiera fueren los organismos_ q u e i-

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tervennan en su trmite. T o d a s las u n i d a d e s tienen la o b l j g a t i n de suministrar informacin de un e x p e d i e n te en base a su i d e n t i f i c a c i n inicial. EjL.li cartula, deber c o n s i g n a r s e e l . r g a n o con -. r e s p o n s a b i l i d a d primaria e n c a r g a d o del trmite, y el * p l a z o para su r e s o l u c i n .
1El expediente administrativo. - Los actos de procedimiento quedan d o c u m e n t a d o s por la agregacin sucesiva de los escritos de las partes y dems actuaciones de los"orgiuiisinos administrativos, formando un s o l o . cuerpo de foliatura seguida que constituye el expediente administrativo. Su custodia y responsabilidad corresponde al organismo administrativo ante el cual se tramita. El expediente es el protagonista de la actividad administrativa, dado -que sta se desarrolla en forma casi exclusiva por escrito. C o m o concepto de expediente puede citarse el adoptado en el punto 1.1.14 de las Normas para la elaboracin, redaccin y diligenciamiento de los proyectos de actos y d o c u m e n t a c i n administrativa, aprobadas por decr. 3 3 3 / 8 5 , que define el expediente como el "conjunto de d o c u m e n t o s o actuaciones {i.dlniLnis[rativas originadas a solicitud de parte interesada Q de oficio, ordenados c r o . riblgicamente', en el que se acumulan informaciones, dictmenes y iodo otro dato o antccedelite relacionado con la cuestin tratada. a _e.fecJO .s _de. lograr los elementos de juicio necIari.p._aaxa..urrihac & coueiimone-s que darnjniieriu^^ flay que diferenciar el expediente del procedimiento administrativo, j o r q u e aqul es el elemento material que acumula la actividad de ese procedimiento, mientras que ste es la forma' ordenada y regular de actuar de la Administracin pblica. La regulacin positiva de las formalidades que deben reunir los expedientes administrativos es la porcin ms antigua del procedimiento administrativo, que proviene desde la poca en que ste se reduca al trmite. En la Administracin se desenvuelve una actividad que produce una documentacin propia: el expediente administrativo, ya que aqulla es casi siempre formal, escrita o actuada. Los expedientes que dan . :nta de la actividad administrativa constituyen la d o c u m e n t a c i n administrativa, que con el nombre de documentacin oficial o instrumentos oficiales se conocan con anterioridad u la actual clasificacin de instrumentos pblicos y privados que trae el Cdigo Civil ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 5/10/85, "Valado"). Estos d o c u m e n t o s administrativos no pueden identificarse con los instrumentos pblicos del Cdigo Civil, pero poseen una validez superior y especial sobre ios instrumentos privados.

La autenticidad que se reconoce al instrumento pblico nace a consecuencia de una fe legitimada por una n o r m a legislativa; es una garanta legal sobre ciertos d o c u m e n t o s por m e d i o de una fe que el Estado i m p o n e con la autenticidad del d o c u m e n t o . El instrumento pblico c o m p r e n d e de esta forma dos elementos probatorios: el material, la d o c u m e n t a c i n escrita, y su eficacia probatoria, la autenticidud. Los expedientes administrativos pueden ser desvirtuados por cualquier clase de prueba convincente en contrario, de ah que sea equvoca la tesis q u e pretende que es instrumento pblico todo d o c u m e n t o que suscriba un agente pblico (Fallos, 2 5 6 : 2 0 2 ; 2 5 9 : 3 7 ; 2 6 3 : 2 4 5 , entre otros). Y es q u e la creacin del instrumento pblico y del sujeto fedatario tienen que p r o venir de normas especiales. Los d o c u m e n t o s que dan cuenta de la actividad administrativa, q u e son expedidos por agentes en el ejercicio de sus-funciones, no son instrumentos pblicos, puro tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones. Si la forma de esa clase de " v o l u n t a d " se expresa mediante un p r o c e dimiento administrativo, no p u e d e concebirse q u e su desarrollo objetivo - q u e refleja la tramitacin de un e x p e d i e n t e - se transforme en un c m u l o multiplicado de instrumentos pblicos de la Administracin; d i c h o carcter formal tambin erradica en forma total las disposiciones de la libertad de las formas que establece el ait. 974 del Cd. Civil, y ms an la libre regla sobre los instrumentos privados que regula el art. 102Q de dicho c u e r p o legal. Si la Administracin pblica es pblica, no p u e d e concebirse la existencia y la creacin por parte de ella de instrumentos privados. La existencia del p r o c e d i m i e n t o administrativo que no puede exhibirse en la actividad jurdica privada, marca la diferencia para conceptuar la pre-, sencia de d o c u m e n t o s administrativos sin necesidad de q u e sean instrumentos pblicos o privados. As, el expediente es una prueba e s c i t a : se lo presiim_---io.cmnento -anij^T^212_JIl^IlL-^l_i- 1 f ? p r u e b e lo contrario. Las actuaciones administrativas hacen fe de su c:orgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionario que las suscribe. Pero no hace falta' la tacha de falsedad para desvirtuarlas, c o m o en el instrumento pblico. 2. Formalidades del expediente. - Este ttulo, que incluye los arts. T a 14 del RLNPA aprobado-por el decr. 1759/72. trata el p r o b l e m a de las fomalidades de ios expedientes. 3. [identificacin/- Los expedientes estarn provistos de una cartula q u e contenga una identificacin mediante un n m e r o asignado por el organisiuo'cn que se inici el trmite. Hay que conservarlo a travs de todo '"el curso del expediente, no pdiend ser alterado.

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R G I M E N D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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A la crtica de q u e habra posibilidad de que se encontraran en irmile varios expedientes con el m i s m o n m e r o , hay que responder que ello' no es obstculo alguno, pues el expediente se cita por el nmero, ao de iniciaejn y, a d e m s , la d e n o m i n a c i n o sigla que identifica el organismo de origen. ,
v

TOUATU,

<J\.ri.

9\- Todas

las

actuaciones

debern

foliarse

por orerTcorrelativo d e i n c o r p o r a c i n , i n c l u s o c u a n - " do se integren con ms de un cuerpo de expediente. Las c o p i a s d e n o t a s , i n f o r m e s _ o _ d i s p o s i c i o n e s q u e s e agreguen junto con su original, no se foliarn debind o s e dejar c o n s t a n c i a de su a g r e g a c i n . '

Con la reforma se establece que en la cartula, adems, debe consignarse el rgano con responsabilidad primaria encargado del trmite (ver art. 9 , RPA), y el plazo para su resolucin. Todo esto tiene por fin identificar al responsable del trmite y permitir la eficiencia en el procedimiento dejando en evidencia al agente remiso.
o

En cuanto al plazo para la resolucin, no siempre podr, por anticipado, determinarse. Ello puede ocurrir con facilidad en el procedimiento recursivo - a u n q u e aun en ste a veces ello no es posible, v.gr., produccin de prueba, hechos nuevos, e t c t e r a - . Es as tina norma "volunlaristn" ms propia de " a d m i n i s t r a d o r e s " que de legistas.

\CoMrAGINACIN

^rt^8)- L o s

expedientes sern

compaginados

en

1. Actuaciones que deben foliarse. - La foliatura es correlativa al orden de incorporacin, y este principio general rige tambin c u a n d o las actuaciones exceden de un cuerpo pero no cuando se agreguen copias a continuacin de los originales. El artculo en comentario sigue a los arts. 11 y 11.1 del Reglamento de mesa de entradas, incluso en lo marcado en ltimo trmino, ya que en ste las copias que siguen al d o c u m e n t o original repiten la foliatura de l, porque por lo comn al circular por las distintas dependencias, cada tina desglosa un j u e g o de copias. As, no se altera la foliatura primitiva. Es, pues, feliz el cambio que introduce el artculo respecto de lo que dispona el RLNPA aprobado por decr. 1759/72.

c u e r p o s n u m e r a d o s que n o e x c e d a n d e d o s c i e n t a s foj a s , s a l v o los c a s o s en q u e tal l m i t e obligara a dividir e s c r i t a s o d o c u m e n t o s que c o n s t i t u y a n un s o l o t e x t o . v^rr. 1. )fJuerpos de los expedientes^ - Los expedientes sern compaginados en cuerpos que no excedan de doscientas fojas, salvo los casos en que tal lmite obligara a dividir escritos o documentos que constituyan una sola pieza. Deben, estar foliados y unidos con broches metlicos (en el expediente administrativo no hay costura c o m o en el judicial). El RLNPA no ha h e c h o sino seguir en lo referente a la compaginacin de expedientes el clsico nmero de doscientas fojas por cuerpo, siempre que no quedaran divididos escritos o documentos que constituyan un solo texto, que ya se encontraba en el art. 10 del Reglamento de mesa de entradas y en el art. 54 del R e g l a m e n t o p a r a la j u s t i c i a nacional (decr. ley 1285/58). C o m o bierj sealaba D o c o b o , en ei trmite administrativo, a diferencia del judicial, rega la prohibicin de escribir al dorso de las fojas en la documentacin emanada de la Administracin (punto 6.1.5.1, normas aprobadas por el decr. 1666/78, idntico al decr. 4444/69). Ahora con buen criterio el legislador ha permitido que se pueda escribir sobre el anverso y el reverso (punto 6 . 1 . 5 . 1 , decr. 333/85). 10)- C u a n d o los e x p e d i e n t e s v a y a n a c o m p a a d o s j e a n t e c e d e n t e s q u e por s u v o l u m e n n o p u e d a n ser i n c o r p o r a d o s se c o n f e c c i o n a r n a n e x o s , los q u e sern n u m e r a d o s y fQJjadgj^g^forjrna I n d e p e n d i e n t e . 1. Antecedentes voluminosos. - En el supuesto de que corresponda formar anexos, por el volumen de los antecedentes, deben numerarse y foliarse en forma independiente. Sigue el artculo los lincamientos del art. 14 del Reglamento de mesa de entradas.

(Ir/.

ii)-Los

expedientes

q u e se

incorporen

o t r o s no c o n t i n u a r n la foljatura de s t o s , d e b i n d o s e dejar n i c a m e n t e c o n s t a n c i a del e x p e d i e n t e a g r e g a d o con la c a n t i d a d de fojas del m i s m o . I. Incorporacin de expedientes. - El artculo introdujo un cambio al rgimen imperante hasta ahora, al disponer que la incorporacin de un

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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expediente a oiro no se har siguiendo la foliatura de sie. Ello pone fin a la agregacin del expediente continuando la foliatura del expediente al que se incorporaba. Tampoco ocurre lo que era prctica antes de la sancin del RLNPA, esto es la agregacin del expediente como una sola foja. Ahora slo se deja constancia del expediente agregado, con la cantidad de fojas del mismo, conservando ste su foliatura original. Esta solucin tiene ventajas y desventajas. Entre aqullas, permite, sin duda, una mayor fluidez en. la compaginacin del expediente, as como la prdida de tiempo que provocan las correcciones de foliatura.

OtlCIOS

COLAUQUACIN

ENTRE

DEPENDENCIAS

ADMINISTRATIVAS

(DE se LOSES

&j_rf. i j . . - Si. p a r a s u s t a n c i a r las a c t u a c i o n e s se n e c e s i t a r e n d a t o s o i n f o r m e s de terceros o de otros rg a n o s a d m i n i s t r a t i v o s , se los deber solicitar directam e n t e o m e d i a n t e oficio, de lo que se dejar cpjisJLajir cia en 1 e x p e d i e n t e . A tales efectos, las d e p e n d e n c i a s de la A d m i n i s t r a c i n , cualquiera sea su s i t u a c i n j e rrquica, q u e d a n o b l i g a d a s a prestar su c o l a b o r a c i n p e r m a n e n t e y recproca. ;
: .1. Introduccin. C o m o bien afirma D o c o b o , este artculo no est debidamente adecuado a este ttulo. Pudo haber tenido una denominacin ms correcta, por ejemplo, "Comunicacin interorgnica directa". Podernos distinguir diversas situaciones dentro de lo que contempla el artculo, tal como seguidamente veremos.
r

(rT~ 12}- Los d e s g l o s e s podrn solicitarse verbalm e n t e y se harn bajo c o n s t a n c i a .

1. Solucin. - C u a n d o es necesario desglosar escritos o documentos en razn de su innecesaria o Inadmisible agregacin"o permanencia en el expediente, corresponde dejar constancia d e ' l a s piezas desglosadas, pero. sin alterar la foliatura!.,^ El artculo permite que los desgloses puedan solicitarse verbalmente-, lo cual-, como es o b v i o , ' n o impide que se los pida por escrito. En ambos casos hay que hacerlo bajo constancia. C o m o afirma Docobo, la norma que c o m e n t a m o s se ha apartado de su similar, el art. 46 de la ley bonaerense, ya que no menciona expresamente los desgloses que puede determinar la propia Administracin. Coincidimos con el citado autor, que de ello no es lcito inferir que sta no pueda disponerlos.

2. Datos o informes de terceros. - Si se necesitaran datos o informes de terceros, se los podr solicitar tanto a terceros c m o a otros rganos administrativos. Coincidimos con D o c o b o en que el vocablo " t e r c e r o s " hay que entenderlo referido a personas fsicas o j u r d i c a s no pertenecientes a la Administracin pblica nacional y ajenas al trmite. Se precisa quines han de informar: oficinas pblicas o entidades privadas. Hay que comprender tambin las administraciones pblicas provinciales o municipales y los llamados "entes pblicos no estatales". El objeto de estos informes ha de ser sobre hechos concretos, claramente individualizados, que obren en poder de dichas oficinas o entidades. Por lo tanto, tienen qtie resultar de la documentacin, archivo o r e g i s t r o s ' del informante, aunque podra admitirse en ciertos casos el pedido de informe que evacen ciertas entidades especializadas, acerca de cul es la costumbre o procederes en determinados supuestos. 3. Medios de requerimiento. - Puede ser directamente o por oficio. Docobo afirma que ambas denominaciones no son correctas, Dice que no s e . entiende con facilidad qu es la solicitacin directa. Es posible q u e , por carcter residual pueda entenderse todas las formas distintas de la de oficio (p.ej., por telegrama o por telfono, medio este ltimo posible si se piensa en la organizacin administrativa inspirada en el principio de jerarqua). Hay que entender por oficio la comunicacin escrita que dirige la autoridad administrativa e n c o m e n d a n d o el c u m p l i m i e n t o de alguna diligencia ' - e n este caso el i n f o r m e - . El lenguaje que impera en la Administracin denomina a este medio "por nota".

Art. - C u a n d o se inicie un e x p e d i e n t e o trmite con tojas d e s g l o s a d a s , stas sern p r e c e d i d a s de una nota c o n la m e n c i n de las a c t u a c i o n e s j i e J a s que p r o c e d e n , de fa c a n t i d a d de fojas con que _stJn icia e l , n u e v o y las r a z o n e s que h a y a n h a b i d o para hacerlo.
L

1. Requisitos. - Est prevista expresamente en el art. 13 la posibilidad de iniciar expedientes con fojas desglosadas de otros.' Hay que observar e/i psbs casos ciertos requisitos: a) nota con mencin de la procedencia de las actuaciones; b) nmero de fojas con que se inicia el nuevo expediente, y c) razones que fundamentan el procedimiento seguido. En lo esencial se 'na mantenido lo dispuesto por el art. 19 del Reglamento de mesa de entradas.

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RGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

DECRETO I 7 . W 7 2

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4. El auxilio de las restantes dependencias administrativas. - Las dependencias administrativas, de cualquier jerarqua que sean, tienen que colaborar permanente y recprocamente, con carcter obligatorio. A su vez, tratndose de la Administracin centralizada no puede ni siquiera suponerse la negativa a colaborar, porque la obligacin y la sancin a su incumplimiento nacen del principio de jerarqua, derivado del art. 100, inc. 1, de la Const. nacional, que establece que el jefe de gabinete es superior jerrquico comn de todos los rganos que la integran. 5. No remisin de! expediente. - El RLNPA consagr el principio de que la remisin de expedientes de un organismo a otro ad efectum videndi era excepcional. Naturalmente, ello se justificaba porque dicho envo o remisin poda encontrar resistencia o imposibilidad y requerir las debidas garantas para hacerlo. ; .

en el e x p e d i e n t e , con su firma, sin n e c e s i d a d de c u m plir con los r e c a u d o s e s t a b l e c i d o s en los prrafos a n teriores^ 1. Untroduccirf. - La primera parte de este ttulo comprende los requisitos q u e deben reunir los escritos. Hay que d i s t i n g u i r l a s formalidades (art. 15) de los recaudos (art. 16): aqullas son requisitos externos, mientras que stos ataen al contenido. Es innecesario destacar la importancia que en un riguroso procedimiento asume lo referente a este medio de instruccin. Casi toda la participacin de las partes en el procedimiento tiene lugar mediante ia presentacin de escritos en que formulan sus peticiones tendientes a impulsarlo. 2. Firma. - Los escritos deben llevar la firma de quien los presenta. .Slo puede ser estampada por el signatario salvo la firma a ruego, careciendo de todo valor la puesta por un tercero, pues la firma es un acto propio, esencialmente personal. 3. Redaccin. - Deben estar redactados a mquina, o manuscritos en tinta, con indicacin de la representacin que se ejerza. Hay que redactarlos en idioma nacional. Cualquier transcripcin en idioma extranjero o d o c u m e n t o adjunto al escrito, formando parte de l, debe ser traducido al idioma nacional. No se legisla sobre el color de la tinta, ni acerca del tamao y calidad del papel en que deben presentarse. La documentacin administrativa ser escrita a mquina no debindose, dejar espacios libres (art. 6.1.5.1, decr. 333/85) y a una interlnea (art. 6.1.5.2, decr. 333/85). Tienen que ser salvadas las testaduras, enmiendas o interlincacioncs. Todo escrito debe contener un sumario - r e s u m e n muy s i n t t i c o - en la parte superior. 4. Medios telegrficos. - Respecto de este medio, se ha recogido la doctrina de la Procuracin del Tesoro y normas provinciales. 5. Omisin de estos requisitos. - En caso de omisiones en el c u m plimiento-'de las obligaciones precedentes, es aplicable la previsin del art. I , 'inc. c, de la LNPA, siendo el plazo de subsanacin de diez das (art. 1, inc. e, ap. 4 , LNPA).
o o

TTULO I I I ESCRITOS. DOMICILIO. DOCUMENTOS. REQUISITOS

k ORSIAl.lDAJ)ES DE LOS

ESCHITO~S~J

$rt.

Los e s c r i t o s s e r n r e d a c t a d o s a m q u i -

na o m a n u s c r i t o s en tinta en f o r m a legible, en i d i o m a n a c i o n a l , s a l v n d o s e toda t e s t a d u r a , e n m i e n d a o jpa-_ labras i n t e r l i n e a d a s . L l e v a r n en la p a r t e s u p e r i o r u n a s u m a o r e s u m e n cjlel p e t i t o r i o . S e r n s u s c r i p t o s p o r los i n t e r e s a d o s , s u s representantcs legales o apoderados. re * En el e n c a b e z a m i e n To de t o d o eserjto^sin m s e x c e p c i n que el que Iniciar.,

v-m sgstin,

d e b e i n d i c a r s e la i d e n t i f i c a c i n del ;

e x p e d i e n t e a q u e c o r r e s p o n d a y en su c a s o , c o n t e n d r . a jhridicacin precisa de la r e p r e s e n t a c i n que se ejerza. P o d r e m p l e a r s e l m e d i o telegrfico para c o n t e s S i n e m b a r g o los^ m t e r e ^ d o s , _ o _ s u s a p o d e r a d o s , podrn efectuar peticiones mediante simple anotacin. tar t r a s l a d o s o v i s t a s c i n t e r p o n e r r e c u r s o s .

6. Anotaciones. - La norma permite que los interesados o sus apoderados puedan efectuar peticiones mediante simples anotaciones firmadas en el expediente. Deben efectuarse a continuacin de la ltima actuacin. Ser de difcil aplicacin por los funcionarios. Si cuesta tanto convencer a los empleados judiciales para que permitan expresar las pretcnsio-

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nes de esa forma, no vemos por qu el burcrata va a acceder de buena voluntad a tal medida.
r
1 RECAUDO*

pretensin, de las cuales puede apartarse el administrador en virtud del principio de legalidad objetiva. Por lo tanto, c u a n d o haya contradiccin entre los hechos y el d e r e c h o ^ l a c a t i - a p.<-/i?7~quedar determinada por los hechos. 3. \ Peticin, j - . Es el fin de la pretensin. Es fundamental fijarla con .precisin, pues so5re ella se pronunciar la Administracin ( C N F e d C o n t ' ' A d m , Sala I, 23/11/95, "Herpazana S R L " , ED, 168-413). Las peticiones ' formuladas pueden ser de dos clases: principales y accesorias. Las p r i m e ras son indispensables para indicar el objeto de la pretensin. Las segundas pueden agregarse a las principales, siempre que haya conexidad (p.ej., reincorporacin y daos y perjuicios al pretenderse la nulidad del acto de cesanta). La peticin no funciona sino coordinada y completada por las d e m s constancias, particularmente la exposicin d los hechos explicados claramente y el derecho expuesto sucintamente. 4. t Prueba.*- Hay cine acompaar la prueba d o c u m e n t a l . C o m p r e n de, no slo la prueba instrumental, sino toda la documental, inclusive fotografas y planos. De lo contrario, salvo cuando no la tuviera a su disposicin, y la dejara individualizada en forma, perder el derecho a producir esa prueba (sin perjuicio de la agregacin de la Administracin por el principio de verdad material). La parle tiene la carga de presentar d o c u m e n t o s , si en ellos basa su derecho. C o m o regla, no basta la mencin del lugar d o n d e se encuentran, sino que es necesario individualizarlos en forma, e x p r e s a n d o lo q u e de ellos resulla. Los documentos redactados en idioma extranjero, segn dijimos - v e r comentario al artculo a n t e r i o r - , deben acompaarse con su traduccin al idioma nacional. Despus de iniciado el trmite, el interesado podr acompaar documentos de fecha posterior o anteriores bajo afirmacin de no haber tenido antes conocimiento de ellos. 5. Firma. - A d e m s de lo dicho al comentar el artculo anterior, cabe sealar que en la materia es necesario remitirse a los principios generales contenidos en los aris. 1012, 3 6 3 3 , 3639 y cones. del Cd. Civil. La firma es una condicin esencial para la existencia de todo acto bajo forma privada (art. 1012). La palabra acto est tomada aqu en sentido de instrumento. La expresin forma privada quiere decir sin la intervencin del oficial pblico. La firma es la que comunica al acto toda su fuerza y valor. No es necesaria la rbrica y puede contener errores ortogrficos d e s tacndose como rasgo esencial la habitualidad. Todos los escritos, tanto el inicial c o m o los posteriores, deben ser firmados por e! interesado o su representante.

(^rL^jfi). - T o d o escrito por el c u a l se p r o m u e v a la i n i c i a c i n de u n a g e s t i n a n t e la A d m i n i s t r a c i n pf> \ blica n a c i o n a l deber c o n t e n e r los s i g u i e n t e s r e c a u d o s :

) Nombres, apellido, indicacin de identidad y

d o m i c i l i o real y c o n s t i t u i d o del i n t e r e s a d o . i ) R e l a c i n de los h e c h o s , y si lo c o n s i d e r a pcrtin e n t e , la n o r m a en que ellteresad"oTrul" su "derecri c) La p e t i c i n c o n c r e t a d a en_jtrminqs c l a r o s y precisos. d) O f r e c i m i e n t o de toda la prueba de que el i n t e resado ha de valerse, a c o m p a a n d o la documentacin que obre en su poder y, su d e f e c t o , s u _ m c n d n _ c o n la i n d i v i d u a l i z a c i n p o s i b l e , e x p r e s a n d o lo que de ella resulte y d e s i g n a n d o el a r c h i v o , oficina p b l i c a o lugar d o n d e s e e n c u e n t r e n los o r i g i n a l e s . e) F i r m a del i n t e r e s a d o o de su r e p r e s e n t a n t e legal o a p o d e r a d o . ~ " 1. Identificacin del interesado. - Deben enunciarse el nombre y apellido del interesado, cuando se trata de una persona individual, y el nombre completo de la sociedad o persona jurdica en los dems casos, de manera que no quede ninguna duda sobre quin es la persona que peticiona y que quedar vinculada con la decisin. indicar su domicilio en la forma ms completa posible, con mencin en su caso del lugar, la calle, el nmero del edificio, el piso, departamento, local o escritorio. 2. Enunciacin de los hechos. - El objeto se peticiona en razn de la concurrencia de hechos que dan derecho a l. Se exige una enunciacin clara y suficiente de los h e c h o s . De la enunciacin de stos, de la peticin, todo ello reforzado per el derecho invocado, debe resultar la causa peiendi. La naturaleza de la pretensin se determina por los hechos en que se funda y no en las citas legales que el interesado invoca en apoyo de su

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\FIRMA; FIRMA A HUECO

mente

(rf. i 7 > - C u a n d o u n escrito fuera suscripto a m o go por no p o d e r o no saber h a c e r l o el i n t e r e s a d o , la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a lo har c o n s t a r , as c o m o el n o m b r e del Firmante y t a m b i n que fue a u t o r i z a d o en su p r e s e n c i a o se ratific a n t e l la a u t o r i z a c i n , exig i n d o l e la a c r e d i t a c i n de la i d e n t i d a d personal de los que intervinieren.

El primitivo RLNPA estableca que recin cuando, citado personalpor segunda vez, no compareca el particular, entonces se tena al escrito por no presentado. Ahora si citado no comparece - n o se exige que sea p e r s o n a l m e n t e - ya la Administracin puede tener por no presentado el escrito. Solucin desvaliosa, sin duda. 2. Fallecimiento del interesado. - No corresponde aplicar la sancin anterior si el interesado fallece antes del vencimiento del plazo. La norma no establece plazo para la comparecencia del particular; es de aplicacin el plazo general de diez das establecido por el art. 1", inc. e, ap. 4", de la LNPA ("cumplimiento de intimaciones y emplazamientos").

Si no h u b i e r e q u i e n p u e d a firmar a r u e g o del in.? f ' f u n c i o n a r i o p r o c e d e r a darle lectura y certificar q u e s t e c o n o c e el texto'Vfti_^rrijn y" ha "es-."".' . , t a m p a d o l a i m p r e s i n digital e n s u p r e s e n c i a .
e a c I el

CONSTITUCIN DE DOMICILIO ESPECIAL

"j

(frt.

I9X-Toda p e r s o n a q u e c o m p a r e z c a a n t e la

a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , por d e r e c h o p r o p i o o en rep r e s e n t a c i n d e terceros, deber c o n s t i t u i r u n d o m i c i lio especial d e n t r o del radio u r b a n o del a s i e n t o del org a n i s m o en el c u a l t r a m i t e el e x p e d i e n t e . . . . S i _ p u a r _ jnjUguicr circunstanciai c a m b i a r e la t r a m i t a c i n del e x p e d i e n t e en j u r i s d i c c i n d i s t i n t a a la del i n i c i o , el i n t e r e s a d o deber c o n s t i t u i r u n n u e v o d o m i c i l i o e s p e cial. Se lo har en forma clara y p r e c i s a i n d i c a n d o caHe_y_nmero, o p i s o , n m e r o o letra del escritorio o d e p a r t a m e n t o ; n o p o d r c o n s t i t u i r s e d o m i c i l i o e n las o f i c i n a s p b l i c a s , pero s en el real de la parte interes a d a , s i e m p r e que este l t i m o e s t s i t u a d o e n e l r a d i o u r b a n o deT a s i e n t o de la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a . 1. Generalidades en torno del domicilio. Clases. - El domicilio, en trminos generales, es el asiento jurdico de la persona, el lugar donde la ley supone que se la encontrar siempre para todos los efectos legales; por ejemplo, para requerirle el pago de una obligacin, para notificarle una demanda, para citarla a prestar declaracin como testigo, etctera. La ley supone que al ausentarse de su domicilio, la persona dejar siempre algn representante suyo, autorizado para recibir todas las comunicaciones que se le dirijan y encargado de transmitrselas; en otros trminos, la ley presume que en el domicilio se encontrar siempre la persona o un representante suyo. Si de hecho no ocurre as, si una persona se ausenta de su domicilio sin dejar a nadie que ia represente, su negligencia no puede perjudicar a los terceros sino exclusivamente a ella misma. Esta presuncin

1. Firma a ruego. - La auloridad administrativa que autoriza la firma a ruego o certifitja que no habiendo quien pueda firmar, el interesado conoce el texto, es ,1a competente para tramitar el expediente administrativo. Si bien hay que preterir la impresin dgito pulgar derecha - c o m o es c o s t u m b r e - ello fio est especificado en el artculo; por tanlo, sera vlida la impresin de otros dedos.

*P.ATiricAaN\m LA

FIRMA

Y DEL CONTENIDO PE, ESCRITO

<&t.l8 !-En c a s o de d u d a sobre la a u t e n t i c i d a d de una~ firma, p o d r la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a llam a r al i n t e r e s a d o para que en su p r e s e n c i a y previa J u s t i f i c a c i n de su i d e n t i d a d , ratifique la firma o el c o n t e n i d o del e s c r i t o .
J

Si el c i t a d o n e g a r e la firma o el escrito, se r e h u sare a c o n t e s t a r o no c o m p a r e c i e r e , se t e n d r al e s a T t o por n o p r e s e n t a d o . 1. Efectos. - La ratificacin tiene como efecto convalidar rctroactiva. m e n t e el acto realizado. Si el interesado niega la firma o c! escrito o se rehusa a contestarlo no comparece, la Administracin debe Icncr el escrito por no presentado- Se considera que el interesado no ha actuado y si lo hace en el futuro, q u e d a r un vaco en su intervencin en el trmite administrativo.

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era indispensable para dar estabilidad al asiento de la persona en sus relaciones con la autoridad pblica y con los.terceros; de otro modo, cambiando sucesivamente de lugar, cualquier persona podra llegar a hacer imposible, o al menos sumamente difcil, toda notificacin o citacin. Hay distintas clases de domicilios. Desde luego, existe el domicilio general y el especial. El primero es el domicilio ordinario de la persona, el que ella tiene para la generalidad de sus asuntos. El segundo es un domicilio que slo tiene valor para alguno de ellos. Cada uno de estos domicilios, a su vez, puede ser establecido, ya sea por disposicin de la ley, o bien por voluntad de las parles. 2. Domicilio general y domicilio especial. Distincin. Domicilio constituido. - El domicilio general u ordinario es, segn la definicin de Aubry y Rau, "el que se aplica a la generalidad de los derechos y de las obligaciones que entran en la esfera del derecho civil". Este domicilio puede ser de tres clases: a) domicilio de origen (art. 8 9 . parte 2*. Cd. Civil); b) domicilio legal (arts. 90 y 91), y c) domicilio real o voluntario (arts. 89, parte 1*. y 92 a 99, Cd. Civil). El primero y el segundo tienen el m i s m o carcter; son atribuidos por la ley a las personas independientemente de su voluntad; el art. 100 del Cd. Civil, al reglamentar los efectos del dbmicilio, los incluye bajo la denominacin de domicilio de derecho. El tercero depende exclusivamente de la voluntad de las personas; por eso se lo califica de real o voluntario; real, porque, c o m o veremos ms adelante, all se encuentra efectivamente el asiento principal de la residencia o de los negocios de una persona; voluntario, porque ella puede cambiarlo libremente de un lugar a otro. El domicilio especial, en cambio, es el que una persona tiene para ciertos efectos; en otros trminos, es el domicilio especialmente establecido para uno o ms asuntos determinados. Un ejemplo de domicilio especial es el domicilio constituido, denominndose as al q u e est obligado a constituir toda persona que toma intervencin en un procedimiento administrativo o en un juicio. Esta disposicin tiene por objeto facilitar las notificaciones que hayan de hacerse personalmente a las partes. Por ltimo, conviene destacar en razn de futuras consideraciones (ver ap. 3), que el domicilio legal - v a r i a n t e , como vimos, del domicilio general u o r d i n a r i o - e. el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en contra, . que una persona reside p e r m a n e n t e m e n t e para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones aunque de hecho no est all presente (art. 90, parte 1\ Cd. Civil). Tiene la caracterstica de ser forzoso. En el caso de los agentes pblicos existe la obligacin de mantener actualizado su domicilio y por ello el ltimo denunciado es eficaz para cualquier anoticianiiento ( C N F e d C o n t A d m , Sala !V. 9/9/86. "Motile", JA, 19881-593).

3. La obligacin legal.-Es deber de todo interesado constituir domicilio especial a los efectos del procedimiento y deshacerlo en el primer escrito o acto en que intervenga: por ejemplo, una audiencia a la que concurra. Es un domicilio constituido ad liiem para diferenciarlo del domicilio legal regido por el art. 90 del Cd. Civil. D e b e constituirse dentro del radio urbano del asiento del rgano ante el que se a c u d e . Cul es el asiento de la autoridad administratiya? Hay que considerar varios aspectos; entre ellos cabe distinguir la jurisdiccin territorial de la autoridad d o n d e se va a tramitar el expediente en su etapa inicial y la del que posee competencia para resolverlo, puesto q u e a m b a s pueden no coincidir. ste es uno de los s u p u e s t o s en que la ley.habla de "cambiar la tramitacin del expediente". T a m b i n hay que estudiar el caso de organismos con sede en la Capital Federal que poseen dependencias en el interior.. En esos casos deben constituirse tantos domicilios c o m o jurisdicciones territoriales transite el expediente. Es un acierto de lenguaje el haber denominado al domicilio "especial" en vez de "legal".

/Art. 20.>^Si no se c o n s t i t u y e r e d o m i c i l i o , no se lo hiciere de a c u e r d o a lo d i s p u e s t o p o r ej^artculo a n t e rior, o si el que se c o n s t i t u y e r e no existiera o d e s a p a reciera el local o edificio elegido o la n u m e r a c i n indicada, se intimar a la p a r j e j n t e r e s a d a en su d o m i c i l i o real para que se c o n s t i t u y a d o m i c i l i o eji debida f o r m a , bajo a p e r c i b i m i e n t o de c o n t i n u a r el trmite sin interv e n c i n s u y a o de un a p o d e r a d o o r e p r e s e n t a n t e legal, o d i s p o n e r la c a d u c i d a d del p r o c e d i m i e n t o c o n arreglo a lo establecido en eFlirt. P 7 c 7 e , ~ p . l F , de Tai'ey de p r o c e d i m i e n t o s administrativos,..segn c o r r e s p o n d a .
;

1. Falta de constitucin. - S i el interesado no constituye domicilio especial, o no lo hace como corresponde, c o m o lo prev el art. 19, la Administracin tiene que intimar a la parte interesada a que lo haga, bajo apercibimiento de continuar el trmite sin su intervencin o la de su apoderado o disponer la caducidad de las actuaciones: Para esto d e b e c u m p l i r los recaudos que exige la ley.
" ! .:

_^rr. 2 i ) - El d o m i c i l i o c o n s t i t u i d o producir tod o s sus e l e c t o s sin n e c e s i d a d de r e s o l u c i n y se r e p u tar s u b s i s t e n t e m i e n t r a s no se d e s i g n e otro.

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1. Efectos de la constitucin del domicilio. - A pesar ele lo expuesto por la parle 1* del artculo, hace falta la decisin del rgano para tener por constituido el domicilio. La razn es que la Administracin tiene que c o m p r o b a r si est dentro del radio urbano y si se ha cumplido con los recaudos del art. 19. Por otra parte, ello surge d la diferenciacin que hacen los arts. 19 y 2 3 : el domicilio legal se constituye, el real se denuncia. Bn cr-tc caso no hace falta resolucin alguna por parte de la Administracin. Rige hasta la terminacin del procedimiento o su archivo, o hasta su c a m b i o por el Interesado (en contra, C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 4 / 4 / 9 i , "Archipilago S A " ) . '

\, FALTA DE CONSTITUCIN DEL DOMICILIO ESPECIAL ' r DV. DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL ^

iffrf 23)- Si en las op ortuni dad es d eb i d a s no se c o n s t i t u y e r e d o m i c i l i o especial ni s e j l e n u n c i a r e el real, T e i n t i m a r que s e s u b s a n e e l d e f e c t o . e n los .trminos "y"bajo el a p e j r c j b j m i e n t ^ inc. e, a p . 9", de la ley de p r o c e d i m i e n t o s administrativos.... 1. Subsanacin de defectos. - Si no se constituye el domicilio legai ni se denuncia el real, el artculo dice que se intimar al interesado para que subsane el defecto, bajo apercibimiento_de decretar ]a cadticid.ad_dcl . procedimiento.

yjQSUClUO REAL J

Art- 22. - El d o m i c i l i o real de la parte i n t e r e s a d a d e b e ser d e n u n c i a d o en la p r i m e r a p r e s e n t a c i n que h a g a a q u l l a p e r s o n a l m e n t e o por ajpyo'deTa^^^r"clKe~" sentante legal. E n c a s o c o n t r a r i o - c o m o as m i b i n e n e l s u - . puesto de no denunciarse su c a m b i o - yhab7lose constituido domicilio especial se intimar que se subs a n e el d e f e c t o , bajo a p e r c i b i m i e n t o de notificareni_este l t i m o t o d a s las r e s o l u c i o n e s , a u n las que d e b a n e f e c t u a r s e en ejreaL 1. Concepto de domicilio real o voluntario. - El art. 89, parte 1", del Cd. Civil establece: "El domicilio real de las personas es el lugar donde tienen establecido el asiento principal de su residencia y de sus negocios". Este domicilio, c o m o lo hemos observado precedentemente, depende exclusivamente de la voluntad de las personas, que, salvo el caso de tener designado por la ley un domicilio legal, tienen el derecho de cambiarlo libremente. Se integra con los elementos objetivo (residencia habitual) y subjetivo (intencin de p e r m a n e n c i a ) , presentando los caracteres de voluntario, mutable e inviolable. 2. Efectos de la falta de denuncia. - Si no se denuncia c! domicilio real, se intima al interesado en su domicilio lega! para que lo haga. El incumplimiento se sanciona con la notificacin en esle ltimo de las resoluciones que deben hacerse en aqul. Es un rgimen de sustitucin automtica.

PETICIONES MLTIPLES >

Wi.

2 - Podr

acumularse

en

un

solo

escrito

m s d e u n a peticin s i e m p r e q u e s e t r a t a r e U c a s u n t o s " ""conexos que se p u e d a n tramitar y regoly^r_coiijuHti"mente. Si a j u i c i o de la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a no trajere e n t o r p e existiere la ^lTexTnlmpTcTta o e x p l c i t a m e n t e a l e g a da^pbrTnirc^ c i m i e n t o a la t r a m i t a c i n de los a s u n t o s , se io e m p l a z a r p p a c ^ e p r e s e n t e p e t i c i o n e s por separado., bajo ~afJercibimiento de proccdjr_de__oficio a s u s t a n c i a r l a s individualrruente s a l i e r e n s e p a r a b l e s , o en su d e f e c t o d s ^ p o n e T l a ^ a d u c i d a d del p r o c e d i m i e n t o c o n arreglo a lo estabTccido en el arUV^lc.: e, "ap"."9 , de "la ley de * pro'cTjTrrT en tos "'alHl s tra t i v o s . 1. Acumulacin objetiva. Fundamento y propsito. - La acumulacin de peticiones tiene el propsito de que se las tramite en un mismo expediente y se terminen en un mismo acto administrativo. Es la solucin correcta y slo procede el trmite separado si, a j u i c i o de la Administracin, no se da una acumulacin absoluta o ello produjera un entorpecimiento en la tramitacin de! expediente. Entra en j u e g o cuando se trata de "asuntos conexos", cuyo trmite y resolucin conjunta sea procedente. Se trata de una acumulacin objetiva de pretensiones, dentro de los lmites que. establece la norma, y se funda en el principio de economa (ait.
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I , inc. b, L N P A ) . Esta institucin de la acumulacin objetiva, tan lgica y natural, tiene alcurnia de buen origen, viene de antigua data y es regulada de m o d o similar, por no decir uniforme, en las legislaciones provinciales (p..ej., art. 30, ley 7 6 4 7 , prov. de Buenos Aiics). 2. Oportunidad de la acumulacin. - La norma no seala la oportunidad de peticionar la acumulacin; !o normal es que se haga tal peticin en el escrito inicial, "mostrndolas y razonndolas todas en una (las pretensiones mltiples)", siendo excepcional la peticin de acumulacin posterior. Ello as tanto porque del escrito inicial se deriva la relacin "procesal" y d e p e n d e fundamentalmente el progreso del trmite, no debiendo ser presentado sin el estudio y la reflexin debida, como porque la pretensin de acumulacin es potestativa del peticionante, que toma en cuenta su inters propio, y precisamente lo que busca es la tramitacin ms cmoda, ms rpida y menos gravosa. As c o m o pretende que un solo acto decida todas las pretensiones (art. 7 , inc. c, LNPA).
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merarnos, hay que producirla i n m e d i a t a m e n t e a la peticin. C o n s e n t i d a la acumulacin, no podra la Administracin dejarla despus sin efecto. En cambio, si la negativa se debe al entorpecimiento en la tramitacin, puede hacrsela en cualquier m o m e n t o ; aun despus de haber c o n c e d i d o la acumulacin, puesto que el entorpecimiento puede surgir con posterioridad. En realidad, como dicho entorpecimiento no se p u e d e c o m p r o b a r ms que en los hechos, parecera que, en principio, no podra negar la autoridad administrativa la acumulacin hasta que la tramitacin d e m u e s t r e el inconveniente. Denegada la acumulacin, la Administracin debe emplazar al particular para que presente las pretensiones por separado, bajo apercibimiento de proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueran separables. Slo en el caso de que no lo fueran y no respondiera a la intimacin el interesado, podr la autoridad disponer, c o n los requisitos c o r r e s p o n d i e n t e s , la caducidad de las actuaciones. El primitivo reglamento estableca que en esos casos la Administracin poda disponer el archivo del expediente. C o n s e c u e n t e m e n t e , el particular poda peticionar el desarchivo y cumplien^ do la intimacin continuar el p r o c e d i m i e n t o . Solucin ms valiosa que la actual. 5 . ' Recursos. - Contra la denegatoria a la a c u m u l a c i n , por ser un actq de mero tramite, slo cabe el recurso de reconsideracin. En los casos en que la Administracin de oficio sustancie individualmente las cuestiones planteadas por el particular, y por alguna razn impida totalmente la tramitacin de alguna pretensin, el acto que as lo decida-se "asimila a definitivo" y entonces proceden los recursos correspondientes - r e c o n s i d e r a c i n , j e r r q u i c o y, en su c a s o , a l z a d a - . Lo mismo ocurre cuando se ordena la caducidad del p r o c e d i m i e n t o . La caducidad es un acto asimilable a definitivo, toda vez que impide la tramitacin del reclamo o pretensin del particular.

Pero el hecho de que lo normal sea la peticin en el escrito inicial no obsta para que pueda hacrsela con posterioridad, siempre, claro est, antes de la decisin final. 3. Peticiones contradictorias. - Si las pretensiones fueran contradictorias, no se podrn acumular c o m o principales, pero ello no impide que sean deducidas en forma condicionada o las unas en subsidio de las otras. Por eso puede distinguirse entre acumulacin sucesiva, cuando una de las pretensiones es propuesta con la condicin de que antes sea acogida la otra, de la cual tomar vida; eventual, es decir, que slo sea considerada por la Administracin cuando la otra fuera desestimada, y alternativa, cuando varias pretensiones son propuestas para que una u otra se.an estimadas. Si las pretensiones se excluyen, aunque no sean contrarias, la acumulacin es imposible. 4. Requisitos. Denegacin de la acumulacin. - Los requisitos para la procedencia de la acumulacin son: a) que correspondan a la c o m p e tencia de un m i s m o rgano; b) que no~se excluyan entre s, como ya vimos, "y c).que se puedan tramitar y resolver conjuntamente.
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PRESENTACIN DE ESCRITOS.
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FECHA

Y CARGO

D a d o s estos requisitos, la Administracf"del)e ordenar la acumulac j r n ^ tilla es la que aprecia s i a q u l l o s se_cumpleri o no ("si a j u i c i o i\t*.' la autoridad administrativa no-existiera la conexin"); como ellqs_son requisitos objetivos, la facultad de la Administracin para d l t e p a r l ^ T r - d u c ' i d a ' Tainbin puede denegar la acumulacin si "trajere eniorpi-eimlf.nm . la tramitacin de los a s u n t o s " ; en este caso la facultad de la Administracin es discrecional, pero no p u e d e ' d e n e g a r arbitrariamente la peticin sino q u e ' debe fundar a d e c u a d a m e n t e su'negiUiva. Si la denegatoria a~bldear la acumulacin se debe a la inexistencia de alguno de los requisitos que enun

$ - 2 J h ) - T o d o escrito inicial o e n e l que s e d e d u z c a un recurso deber presentarse en .mesa_jle_eji_-_. Iradas o receptora del o r g a n i s m o c o m p e t e n t e o podr remitirse por correo. Los escritos posteriores p o d r n presentarse o remitirse i g u a l m e n t e a la oficina d o n d e se e n c u e n t r a el e x p e d i e n t e . La a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a deber dejar c o n s taeia en c a d a escrito de la fecha en que fuere p r e s e n -

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t a d o , p o n i e n d o al e f e c t o el c a r g o p e r t i n e n t e o sello fechador, . Los e s c r i t o s recibidos por correo se c o n s i d e r a r n p r e s e n t a d o s en la f e c h a de su i m p o s i c i n en la oficina _"d"e~correos, a c u y o efecto se a g r e g a r el sobre sin d e s truir su s e l l o f e c h a d o r ; o bien en la q u e c o n s t e en el m i s m o escrito y que surja_del_sello f e c h a d o r i m p r e s o ^ L g L 5 g P J . . . E Q . s . h a b i l i t a d o a quien se hubiere e x h i b i d o e l e s c r i t o e n sobre abierto e n e l m o m e n t o d e ser d e s p a c h a d o por e x p r e s o o c e r t i f i c a d o . A p e d i d o del i n t e r e s a d o el referido a g e n t e postal deber s e l l a r l e u n a cqjpja para su c o n s t a n c i a . En c a s o de d u d a ; d e b e r e s t a r s e a la fecha e n u n c i a d a en el e s c r i t o y en su d e f e c t o , se c o n s i d e r a r q u e la presentacin se hizo en trmino. C u a n d o se empleare el medio telegrfico para c o n t e s t a r t r a s l a d o s o v i s t a s o i n t e r p o n e r r e c u r s o s , se e n t e n d e r p r e s e n t a d o en la fecha de su i m p o s i c i n en la oficina p o s t a l . escrito no p r e s e n t a d o_dle niro d_el h p r a r i o a d m i n i s t r a t i v o del da i en que v e n c i e r e e l . p l a z o , s l o p o d r ser e n t r e g a d o v l i d a m e n t e , en la oficina que c o r r e s p o n d a , el da hbil i n m e d i a t o y d e n t r o de las dos prim e r a s h o r a s del horario de a t e n c i n de d i c h a oficina. 1. Carcter escrito del procedimiento. - El procedimiento administrativo es escrito; la conveniencia de ello es evidente porque: a) impide ejercer presiones sobre el particular; b) obliga a fundar las decisiones (art. 7 , inc. g, L N P A ) ; c) exige decidir todas las peticiones (art. 7", inc. c, LNPA), y d) permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los rganos superiores, con el consiguiente control de los inferiores.
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Siendo el procedimiento escrito, pierde importancia el principio de la inmediacin, y en los hechos la autoridad que decide, sobre todo tratndose de rganos superiores, resuelve sobre la base de hechos cuya produccin" ha sido fiscalizada por las autoridades inferiores, y no tiene, por c o n s i guiente, un conocimiento directo de los testigos. Ello es una consecuencia de la naturaleza jerrquica y con tendencia a la delegacin de la organizacin administrativa. Desde luego que el principio de la inmediacin nada tiene que ver con las facultades del rgano decisor para considerar la prueba (la inmediacin slo puede permitirle constatar mejor los hechos), ya que no significa que en virtud de aquel principio est ligado por la apreciacin realizada por el inferior; aqul siempre puede apreciar los hechos ex novo, y otorgarles una interpretacin distinta de la efectuada por los organismos inferiores. En algunos procedimientos administrativos encontramos que el trmite es preferentemente oral; as, por ejemplo, el procedimiento ante el Tribunal de Faltas. Naturalmente que en este caso existe la inmediacin. 2. Presentacin de los escritos. - Todo escrito inicial o en el que se deduzca un recurso - a q u la ley toma el concepto en sentido amplio, comprensivo tanto de los recursos r o m o los de las reclamaciones y hasta de. la denuncia de ilegitimidad- deben presentarse ante la mesa de entradas o receptora del organismo competente, o puede remitirse por correo. Presentada la peticin en mesa de entradas o receptora, no pueden ser rechazadas por stas, aunque contengan expresiones lesivas a la dignidad de los funcionarios. En cuanto a los defectos formales que contenga el escrito, tampoco habilitan a los rganos mencionados para el rechazo. En primer lugar porque es obligacin de las mesas de entradas o receptoras recibir el escrito - s l o tiene que dejar constancia en cada escrito de la fecha en que fue presentado, poniendo el correspondiente cargo o sello fechad o r - ; en segundo lugar, porque a toda peticin debe corresponder una decisin por escrito y fundada (arts. 7, inc. e, y 8"), y en tercer lugar, porque la Administracin debe tratar de subsanar los defectos formales, dado el principio del informalismo. Pero suponiendo que fuera uno de los requisitos esenciales, cuya inobservancia no pueda suplirse (arg. a contrario, art. T, inc. c, LNPA), corresponde que el rgano competente (art. 5", RLNPA) disponga lo pertinente. Tal el caso, por ejemplo, del vencimiento de algn plazo de inexcusable cumplimiento. Ni aun en ese supuesto puede la mesa de entradas o receptora rechazar el escrito. Si el plazo v e n c i d o fuera de los que se exigen para presentar el escrito, la solucin anterior no encuentra excepcin, teniendo en cuenta que debe tratrselo como una denuncia de ilegitimidad (art. 1". inc. e, ap. 6, LNPA) y que las razones para no tramitar sta - s e g u r i d a d jurdica o el exceso de razonables pautas t e m p o r a l e s - , hay que

C o m o contrapartida favorece la lentitud del trmite. son mayores las ventajas que las desventajas.

De lodos modos

El hecho de que el procedimiento sea escrito, de ningn modo significa que no pueda efectuarse verbalmentc un trmite. En el art. 38 del RLNPA aprobado por el decr. 1759/72 establece que "el pedido de vista podr hacerse verbalmentc".

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valorarlas r a z o n a b l e m e n t e por el rgano c o m p e t e n t e para resolver el recurso. La imposibilidad de que la mesa de entradas rechace un escrito surge del hecho de que ella debe limitarse al papel asignado: es til recordar la distincin entre "entrada" y "admisin". De ah nuestra crtica a lo dispuesto por el art. 20 de la ordenanza municipal 33.264/76. 3. Cargo. - Dice la norma que comentamos que "deber dejar constancia.'-,, p o n i e n d o al efecto el cargo pertinente o sello fechador". Tiene como fin dejar constancia de la fecha de presentacin del escrito. A u n q u e el cargo est firmado por el jefe de la mesa de entradas, receptora o funcionario similar, las constancias de 61 no gozan de la autenticidad que les cunfiere la firma del funcionario autorizante (art. 979, inc. 2", Cd. Civil) y la posibilidad de que en ellas se hubiere incurrido en un error ser cuestin susceptible de ser discutida en el expediente, no siendo necesaria ni procedente la va establecida en los arts. 992 y 993 del Cd. Civil (sobre la calidad de los d o c u m e n t o s administrativos, ver comentario al art. 7", RLNPA). El sello fechador debe ajustarse a lo dispuesto en los puntos 8.4 y 8.7 del decr. 3 3 3 / 8 5 . 4. Horas de gracia. - Tambin se aplica al procedimiento administrativo el plazo de gracia contemplado en el art. 124 in fine, del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin. Ello fue expresamente admitido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin con el objeto de "no privar al recurrente del lapso que queda a su favor entre la finalizacin del horario de oficina y la m e d i a n o c h e del v e n c i m i e n t o del p l a z o " , y t e n i e n d o en cuenta que "frente al formalismo moderado que caracteriza al procedimiento administrativo (arg. art. 1, ley 19.549), resultara incongruente negar en l lo que est permitido en el mbito de la justicia" (Fallos, 300:1070). Ahora ha sido admiiido expresamente por la reforma. : Sin duda alguna, ello no entra en colisin don el rgimen de la ley 19.549, en- cuanto establece que lo's plazos se computan por das hbiles administrativos y que comienzan a correr a partir del da siguiente al de la notificacin (art. I , inc. e, aps. I a 3 ) , ya que lo que se prev es un m o d o de regular las situaciones en que los interesados se encuentran ante la imposibilidad.de utilizar todo el tiempo apto de que legalmente disponen (art. 24, Cd. Civil), debido a la hora de cierre de las oficinas administrativas.
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5. Dudas sobre si un acto se ha cumplido o no dentro del trmino. Los escritos posteriores, segn la n o r m a , pueden presentarse o remitirse a la oficina donde se encuentra el expediente. No hace falta, pues, presentar los escritos p o s t e r i o r e s ' e n m e s a d e e n t r a d a s , a u n q u e p u e d e h a c r s e l o . Cualquier reglamentacin contraria a esta norma - s a l v o que trate de procedimientos especiales en los que el reglamento no se a p l i q u e - tiene que ceder ante esta disposicin de carcter general. Si por razones de orden debe quedar registrado el movimiento en mesa de entradas, ello ser un trmite inlerno que corresponder a la oficina d o n d e se encuentra el expediente. Se da as por terminada la centralizacin absoluta en la presentacin de escritos por la va de las mesas de entradas. Finaliz tambin la pesada y engorrosa mecnica del " c o r r e s p o n d e " o del " a l c a n c e " . En el caso del envo por correo de la peticin o recurso, la fecha vlida para el cmputo de los plazos es la de imposicin por el correo. El escrito puede enviarse por carta simple, certificada, expresa, etc., por telegrama - s i m p l e o c o l a c i o n a d o - , carta d o c u m e n t o , c a b l e g r a m a y formas similares que el progreso tcnico pueda inventar, siempre que haya certeza en cuanto a la identidad del recurrente. La va telegrfica est admitida por el art. 15, prr. 2" in fine, del RLNPA, para contestar traslados, vistas o interponer recursos. Pensamos que la norma no plantea problemas al respecto, contemplando las diversas posibilidades que pueden suscitarse y dndoles las soluciones adecuadas. Tratndose de escritos recibidos por correo, la fecha que ' hay que tomar c o m o de presentacin, es la de imposicin por la oficina de correos, para cuya comprobacin hay que agregar el sobre que lo contena, o la que surja del mismo escrito a travs del sello fechador impuesto por el agente postal. 6. Oficina. - Por oficina el artculo se refiere al sitio o dependencia menor donde concretamente se halla el expediente y no a la mesa de entradas o de recepcin ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 6/9/88. " M a r t n e z " , LL, 1989--98). Cabe recordar que la jurisprudencia ha dicho que "es manifiestamente ilegtima la disposicin emitida por rgano incompetente para modificar reglas establecidas por el PEN que crea una receptora nica e impide presentar los escritos no recursivos posteriores... en la oficina donde se encuentre el expediente" ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 6/9/88. "Martnez", LL, 1989-Q-98).
.PROVEOQ-OE-LOS ESCRITOS l

La solucin es correcta, pufes como ya dijimos os plazos son obligatorios, pero no perentorios, y, adems, justa, porque si ya a veces resulta complicado el cmputo de los plazos, que debe hacerse por das hbiles administrativos - d i s t i n t o s de los j u d i c i a l e s - , a ello se suma que no siempre es fcil saber dnde est la sede del rgano administrativo, la ubicacin fsica de la mesa de entradas, etctera.

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\rt- 26. -jEI provedo de mero trmite deber efectuarse dentro de los tres das de la r e c e p c i n de t o d o escrito o d e s p a c h o telegrfico.

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1. Actos de mero trmite. - Las providencias de mero trmite o providencias simples son las que no siguen a una sustanciacin ni sobrevienen accesoriamente durante la tramitacin. Pueden o no causar gravamen irreparable. No coincidimos con Docobo en que se reducen a las que dan destino al escrito. Por su simplicidad no requieren fundamentacin; de ah la exigidad del plazo. ste comienza a contarse desde el da siguiente hbil al de recepcin. 2. Actos de mero trmite y actos intu locutorios. -E\ art. 84 del RLNPA h a b l & d e "actos interlocutorios" y de "actos de mero trmite", los cuales son atacables por medio de los mismos recursos. Cabe preguntarse si son trminos sinnimos o distintos, aunque con consecuencias semejantes. Si partimos de la base de que son distintos, no slo por ser diversa la denominacin, sino porque si bien se los trata en varios artculos conjuntamente, j u s t a m e n t e en el que comentamos slo se alude al de mero trmite, hay que concluir que tienen un rgimen que no siempre es idntico. En el proceso judicial la distincin entre providencias simples (actos de m e r o trmite) y sentencias iutcrlocutorias es notoria. Aqullas no requieren sustanciacin (art. 160, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin); stas s (art. 181), desde el m o m e n t o en que no se las dicta a peticin de una sola de las partes, sino que hay q u e d a r traslado a la contraria. O sea que en las ltimas tiene q u e haber controversia o consentimiento de todas las partes. Esta circunstancia nos demuestra que el criterio de distincin no puede ser el mismo en el trmite administrativo. En ste no hay ms "partes" que el particular y la Administracin, por lo cual tanto en los actos de mero trmite c o m o en los interlocutorios la decisin de la Administracin se pronuncia sin sustanciacin con la contraparte, excepto que intervengan tercet o s , en cuyo caso puede haber sustanciacin. La intervencin de terceros es excepcional. P e n s a m o s que los actos interlocutorios son los que deciden cuestiones incidentales, o sea las que sobrevienen accesoriamente durante la tramitacin (p.ej., el pedido de nulidad de una diligencia procedimental). Los actos interlocutorios exigen fundamentacin; de ah que su provedo pueda hacerse en un plazo mayor que el q>;c contempla el artculo para los de m e r o trmite. 3. Actos preparatorios y actos de mero trmite. - Tambin los actos preparatorios son de trmite; sin embargo, en el procedimiento administrativo nacional no son asimilables a los actos de "mero trmite". Ello as porque stos son impugnables (art. 84, R L N P A ) . lo cual significa que producen efectos j u r d i c o s d i r e c t o s , a diferencia de a q u l l o s , q u e no los producen y por lo tanto son inimpugnablcs. Ciertos aclos preparatorios, c o m o la confeccin de informes, se realizarn en e! plazo de cinco das (art. 14, RPA).

Si se produce el vencimiento del plazo sin emitirse la resolucin, es procedente la "queja" (art. 7 1 , RLNPA) o el "amparo por m o r a " (art. 28, LNPA).

ipoCVMENjqS^COMPAA D O S

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(Art. 2 7 . \ Los d o c u m e n t o s que se a c o m p a e n a los escritos y ^aquellos cuya a g r e g a c i n se solicite a ttulo d e prueba p o d r n . p x e s s j i t j u s e - e n s u original, e n t e s t i m o n i o s e x p e d i d o s p.or^aju e n . c o p i a que certificar la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a previo cotejo con el original, el que se devolver al interesado. Podr solicitarse la reserva de cualquier d o c u m e n t , libro o c o m p r o b a n t e que_se p r e s e n t e , en c u y o _ c a s o se p r o c e d e r a su g u a r d a bajo c o n s t a n c i a .
1. Alcance. - C o m p r e n d e , no slo la prueba instrumental, sino toda la documental, inclusive planos. A pedido, la autoridad administrativa certificar sobre e! estado material del d o c u m e n t o , indicando las enmiendas, interlineados u otras particularidades que en l se adviertan. La copia no tiene que estar legalizada y puede ser fotogrfica. Una vez que fue pedida la reserva de la documentacin por el particular, la autoridad administrativa no puede negarse a ella, puesto que la forma estatuye que sta "proceder"; o lo que es similar: no 1c otorga una facultad, sino que 1c fija la conducta que tiene que seguir necesariamente. 2. Formas de presentacin. - E l l a s pueden ser varias: a) ejemplar original; /;) testimonio expedido por autoridad competente, y c) copia certificada por autoridad adminislrativa. ste es un trmite asimilable al contemplado en el punto 1, porque supone la exhibicin del original. 3. Reserva. - Est prevista la reserva de la documentacin, la cual se hace bajo constancia. Hay que justificar el inters de la reserva, c o m o la singularidad del documento y el perjuicio irreparable en caso de extravo o destruccin.

" DOCUMENTOS DE EXTRAA JURISDICCIN LEGALIZADOS.

TRADUCCIN

. . . 28)- Los d o c u m e n t o s e x p e d i d o s por autoridad extranjera debern presentarse d e b i d a m e n t e legav

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l i z a d o s si as lo e x i g i e r e la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a . Los r e d a c t a d o s en i d i o m a t^traTiTenLdtL^^ a r s e con su c o r r e s p o n d i e n t e t r a d u c c i n h e c h a p-Qx traductor matriculado. 1. Formalidades. - Los documentos expedidos por autoridades extranjeras deben ser legalizados por los agentes consulares o diplomticos de la Repblica. Las firmas de stos deben serlo, a su vez, por el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de nuestro pas. La necesidad de que la traduccin de los d o c u m e n t o s redactados en idioma extranjero la haga un traductor matriculado, surge de la ley.

la actuacin de agrimensores (habr q u e estar en cada caso a las i n c u m b e n cias de las respectivas profesiones). Los balances y estados contables requieren la firma de los profesionales en ciencias e c o n m i c a s , los certificados atinentes a la salud de las personas, la firma de mdicos y o d o n t l o g o s , segn los casos. A su vez los informes o anlisis qumicos o bioqumicos deben llevar la firma de un profesional de la especialidad. El incumplimiento de los recaudos previsto por los arts. 28 y 29 impone la intimacin de la Administracin para su c u m p l i m i e n t o por medio del profesional pertinente; ante el nuevo i n c u m p l i m i e n t o , procede su d e s glose y devolucin.

[ENTREGA J FIRMA D^LOS-DCUVENTOS POR HROEESIONAI.ES f

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CONSTANCIAS

SOURE

iJcJTadl^'DTAWuAC^ONE^

I Y PRESENTACIN, DE ESCRITOS O DOCUMENTOS / .

Art. 29. i Los documentos y planos que se presenten7~eTTrCpto los croquis, debern estar firmados por_ profesionales inscriptos^ en matrcula nacional, provincial o municipal, indistintamente.
1. Documentos que deben ser firmados por profesionales. - Por documento se entiende "toda representacin objetiva de un p e n s a m i e n t o , la cual puede ser material o literal". Son documentos materiales, entre otros, los quinos, tarjas, las marcas, los signos, las contraseas. Documentos literales son las escrituras destinadas a constar una relacin jurdica y para las cuales se reserva el n o m b r e de instrumentos. Situacin intermedia ocupan los d o c u m e n t o s literales no firmados, que no tuvieran por destino constatar una relacin jurdica, y que puedan tambin ser-ofrecidos c o m o pruebas (CNCiv, Sala D, 17/10/58, LL, 95-438). Entendemos q u e los d o c u m e n t o s a los que se refiere el artculo que c o m e n t a m o s y que deben ser firmados por profesional matriculado, son los literales. La firma de los profesionales debe ser autenticada por los colegios profesionales correspondientes" TgTilirhTcue los documentos procedentes de profesionales provinciales tienen que cumplir los recaudos que sobre autenticacin de los actos pblicos y procedimientos judiciales se exijan en cada provincia. 2. Firma de los profesionales. - En lo referente a la firma de planos, es evidente que deben estar firmados por ingenieros, arquitectos, constructores y maestros mayores de obra, cuando se trate de construcciones o demoliciones, mientras que para el supuesto de demoliciones, es pertinente

^rt.

30^)- De toda a c t u a c i n que se i n i c i e en m e s a

de e n t r a d a s o r e c e p t o r a se d a r u n a c o n s t a n c i a c o n la i d e n t i f i c a c i n del e x p e d i e n t e que se o r i g i n e . Los interesados que h a g a n entrega de un d o c u mento o escrito podrn, adems, pedir verbalmente que s c H ^ c c T f l f i q u e u n a c o p i a d e los m i s m o s . La aut o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a l o h a r j i s , e s t a b l e c i e n d o que el i n t e r e s a d o ha h e c h o e n t r e g a en l a . n f i c i n a - d e j . ' n - d oc u m e n t o o escrito bajo m a n i f e s t a c i n de ser el o r i g i n a l . de la copia s u s c r i p t a . 1. Constancias y certificacin de copias. - Es obligacin de la Administracin entregar una constancia con la identificacin del expediente en que se origina. En el caso del escrito enviado por correo, se p u e d e pedir al agente postal que. selle la copia para constancia (art. 25), y despus de recibida, la Administracin debe enviar la constancia de su recepcin con la identificacin del expediente a que aquel escrito dio lugar. 2. Solicitud por los particulares. - Tambin pueden pedir los particulares que se les certifique una copia de los d o c u m e n t o s o escritos q u e se acompaen durante el trmite. Deben ser controlados el original y la copia por la autoridad, toda vez que en la certificacin queda constancia de ser el original de la copia suscripta. El pedido puede hacerse verbalmente; ello as por aplicacin del principio de inforiruilismo a favor del particular. 3. Verificacin. - Los d o c u m e n t o s que se piesenten han de ser objeto del correspondiente anlisis para determinar si en los casos pertinentes se

17.

Uuttliin>t>n. TIA.

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

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ha pagado el impuesto de sellos (v.gr., escrituras traslativas de dominio). C u a n d o se advierta la infraccin, se intimar la regularizacin con informe al rgano encargado de la recaudacin. 4. Ubicacin de la norma. - Valga c o m o crtica a la norma que com e n t a m o s , su ubicacin, que debi estar a continuacin del art. 25.

2. Quines pueden ser representantes. - En el proceso civil slo pueden ser representantes quienes tienen ttulo profesional - p r o c u r a d o r o a b o g a d o - y estn inscriptos en la matrcula respectiva; en cambio en el procedimiento administrativo se sostiene que puede ser representante cualquier sujeto de derecho con capacidad para ser parte. Podra serlo, pues, cualquier persona fsica o jurdica, profesional o no. 'En las "normasque c o m e n t a m o s la solucin no es clara. El art. I , inc. /, ap. I , de la LNPA, que dice "cuando una norma expresa permita que la representacin en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profesionales del derecho, el patrocinio letrado ser obligatorio en los casos en que se planteen o debatan cuestiones jurdicas", puede interpretarse a contrario sensu como que permite la representacin por quienes no sean abogados o procuradores slo cuando una norma expresa, legal o reglamentaria, lo autorice. No es sa, sin embargo, la solucin de la norma que permite la representacin amplia, pues slo se exige patrocinio letrado cuando concurren dos circunstancias: a) que la par^c sea representada por quien no sea pro'7elio1aTdeTlIercro7y ~b) que se plantee o se debata, e n e s c casp_,..uiia cu&stin jurdica.
a o

TTULO IV (REPRESENTACIN. VISTA /

ACTUACIN POR

PODER

Y REPRESENTACIN

i.nr.Ai.

- La persona q u e se presente en las act u a c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s por un derecho o inters

que n o sea propio, aunque l e c o m ^ a j ^ r c e r j g ^ j t M ^ ' ' " '

%tLJa.

tud de r e p r e s e n t a d o n l e g a l , dbeber a c o m p a a r jos_d_r c u m e n t o s que acredTte"Ta c a l i d a d i n v o c a d a . Sin e m "Bargo, los padres que c o m p a r e z c a n en representacin de sus hijos y el c n y u g e que lo h a g a en n o m b r e del otro, no tendrn obligacin de presentar" fas" partidas c o r r e s p o n d i e n t e s , s a l v o que f u n d a d a m e n t e le fueran requeridas.
1. Generalidades. - Si toda persona puede ser titular de un derecho sustancial -legitimario ad causam-, no siempre tiene la aptitud necesaria para d e f e n d e r l o p e r s o n a l m e n t e en c a s o de litigio -legilimatio ad processum-. Por ello, si bien todo interesado tiene el derecho de comparecer personalmente ante cualquier autoridad administrativa para la defensa de sus derechos (y vimos en el procedimiento que la posibilidad de ser parte es muy amplia - a r t . 3 - ) , en algunos casos es la parte misma quien delega esa intervencin en un tercero, que acta en su nombre, mientras que en otros, por. tratarse de incapaces de hecho, la ley impone la intervencin de l persona que integra esa capacidad. En el primer caso se trata de la representacin convencional; en el segundo, de la representacin legal. Una y otra estn sujetas a las mismas disposiciones en cuanto a los m o d o s y oportunidad de la justificacin de la personera, cuestin sobre la cual el R L N P A contiene algunas disposiciones de inters.

3. Anlisis del articulo. - La parte 1" del precepto establece que los representantes - a u n q u e sean l e g a l e s - justificarn su personera a c o m p a a n do los documentos que la acrediten - t e s t i m o n i o del auto de designacin, o de la escritura, etctera-. Por el texto del artculo puede distinguirse entre representantes legales y apoderados. Aqullos actan por razones legales, siendo su rgimen exclusivamente aplicable a las personas fsicas. El rgimen de la representacin legal puede subclasificarsc en: a) representantes de los incapaces cuya personera nace de un acto judicial, y b) los admitidos en razn del parentesco. Los padres o el cnyuge - m a r i d o o m u j e r - que lo haga en nombre del otro, no estn obligados a acreditar su personera a c o m p a a n d o o exhibiendo copia de las partidas de nacimiento o casamiento, a menos "que fundad a m e n t e le fueran requeridas"; ello as p o r q u e el estado civil de las personas q u e c o m p a r e c e n en el p r o c e d i m i e n t o no r e q u i e r e c o m p r o b a c i n mientras no les sea terminantemente negado pero no lo exime de presentar el poder ni de que ste exista ( C N F c d C o n t A d m , Sala III, 24/6/86, "Crdoba"). Los representantes de los incapaces deben presentar la documentacin que acredite el carcter invocado. El sentido de la norma sugiere una necesaria fe pblica de la sola invocacin del carcter de cnyuge o padre, implicando el requerimiento de prueba documental de la relacin invocada una suerte de menoscabo de ello, motivo por el cual dicho requerimiento debe ser expresa y razonablemente fundado.

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FORMA I>E_CREIITAR LA PERSONERA

^ - L o s representantes o apoderados_acred i t a r n su p e r s o n e r a d e s d e la p r i m e r a gestirTque h a ^ g a n a n o m b r e de sus m a n d a n t e s con el i n s t r u m e n t o p u b l i c o c o r r e s p o n d i e n t e , o c o n c o p i a del m i s m o s u s - , cripta por el l e t r a d o , o c o n c a r t a - p o d e r con firma a u t e n t i c a d a por a u t o r i d a d policial o judicial, o por escribano p b l i c o . . E n e l c a s o d e e n c o n t r a r s e a g r e g a d o a otro e x p e d i e n t e que t r a m U e a n t e la m i s m a r e p a r t i c i n bastar la p e r t i n e n t e c e r t i f i c a c i n . ^ a n j o ^ s e j n y o q u e un poder general o especial - p a r a v a r i o s a c t o s o un c o n t r a t o d s ' s o c i e d a d civil o c o m e r c i a l o t o / g a d o _en_ m s j r u ^ p b l i c o , _o_imcrip.to. en. ej_ R e g i s t r o P b l i c o de C o m e r c i o , jse lo acreditar . . c o n ^_agregacin^ de u n a c o p i a ntegra firmada por el l e t r a d o p a t r o c i n a n t e o por el a p o d e r a d o . .* a c i n del t e s t i m o n io original. De oficio o a peticin de parte interesada podr intimarse la presenC u a n d o se trata re de s o c i e d a d e s irregulares o de h e c h o , la presentacin debern firmara t o d o s los socios a nombre individual, indic a n d o cul de. ellos c o n t i n u a r v i n c u l a d o a su trmite. } \Copia certificada de nader\- Es la forma ms usual, poder especial formalmente otorgado por escritura pblica, acompaando el apoderado copia autntica de ella. Copia simple de poder, firmada por apoderado p letrado.y Si se trata de un poder general o de un poder especial otorgado para varios actos, el artculo que comentamos del RLNPA y similares normas provinciales, establecen que "se lo acreditar con la agregacin de una copia ntegra'firmada por el letrado patrocinante o por el apoderado". Esta norma, tomada del procedimiento judicial, simplifica la cuestin. 3. Otros supuestos de copia simple de poder. - Cuando se trata de copia simple de un poder general vigente, y quien da fe de su vigencia y fidelidad no es apoderado ni figura c o m o letrado patrocinante - p . e j . . por no haber p a t r o c i n a n t e - , la cuestin es un poco ms dudosa, pero se ha ad2

mitido no obstante su procedencia, si la personera del recurrente "se halla indirectamente acreditada en actuaciones similares", es decir, cuando hay prueba indiciara que corrobore dicha personera, o que expresa o implcitamente se lo haya tenido por parte en otro expediente agregado o paralelo . a las actuaciones de que se trata. 4. C a r t a - p o d e r autenticada.}- Es posible acreditar la representacin por carta-poder cuya fuma est autenticada por escribano pblico, juez de paz, comisario de polica u otra autoridad policial. La autenticacin D u e n de hacerla una comisarla, destacamento, delegacin policial, y en los ltimos aos ha aparecido tambin una forma s u m a m e n t e prctica de acreditar la autenticidad de una firma mediante la certificacin de entidad b a n c a d a , lo que los bancos oficiales y privados hacen a sus clientes de cuenta corriente y tambin de cajas de ahorro y otras operaciones b a n c a d a s .
vx

5. yCarta-poder simple/- Se admite con frecuencia en la prctica la. carta-poder simple, sin ninguna" clase de autenticacin externa de firmas: esta ltima forma es admisible cada vez que la autenticidad de la carta-poder sea plausible y no haya razones especiales que hagan dudar de ella. Ello se suele controlar en la prctica con la comparacin de firmas por los propios empleados de la r e p a . t . i c i n , . c o ^ l a J u m a que fig-ita-tui-sus registros y la e x h i b i c i n de un d o c u m e n t o de identidad de'l m a n d a n t e por el m a n datario. | 6. Sociedades no constituidas regularmente. - Si se trata de " s o c i e dades irregulares o de h e c h o " (debi decir "sociedades no constituidas regularmente", art. 2 1 ; ley 19.550), corresponde exigir la firma a n o m b r e individual de t o d o s los s o c i o s , d e b i n d o s e sfcftalar el o los sociosnue '*" continuarn el trmite.

^^J^. - El tendr una

mandato

tambin

podr

otorgarse

por acta a n t e Ta a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , la que c o n -

.simpjjLE.eia c]_a d j j a , &tdJ. Maii JuiHoidlio

del compju-jc^njejjd^^ d a t a r i o , m e n c i n d e l a f a c u l t a d d e percibir sumas d i dinero u otra e s p e c i a l . q u e . s e . l e _ c o n f i r i e r e . C u a n d o se faculte a percibir s u m a s m a y o r e s al e q u i v a l e n t e j l e diez s a l a r i o s m n i m o s , se requerir pa-. der o t o r g a d o a n t e e s c r i b a n o p b l i c a , , . . 1. Poder apud-acta. - No existiendo poder formalmente otorgado ante escribano pblico, se admite el mandato otorgado en acta levantada ante

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la Direccin de Informacin al Pblico del rgano, previa acreditacin de la identidad. No es muy frecuente, por la resistencia de los empleados a asumir esta clase de labor, y por ello se ha dado en la prctica mayor admisibilidad a la carta-poder, en las variantes que comentamos en los apartados anteriores (ver comentario al art. 32). 2. Gestor de negocios. Casos de urgencia. - El reglamento no ha admitido expresamente la actuacin del "gestor" que prev el art. 48 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin.
1

c) Por m u e r t e o i n h a b i l i d a d de! m a n d a t a r i o . En los c a s o s p r e v i s t o s por los tres i n c i s o s p r e c e d e n t e s , s e e m p l a z a r a l m a n d a n t e para que c o m p a r e z ca por s o por n u e v o a p o d e r a d o , bajo a p e r c i b i m i e n t o de c o n t i n u a r el t r m i t e sin su i n t e r v e n c i n o d i s p o n e r la c a d u c i d a d del e x p e d i e n t e , s e g n c o r r e s p o n d a ; d) Por m u e r t e o i n c a p a c i d a d del p o d e r d a n t e . Estos hechos s u s p e n d e n el p r o c e d i m i e n t o has ta que los h e r e d e r o s o r e p r e s e n t a n t e s l e g a l e s del c a u s a n t e se a p e r s o n e n al e x p e d i e n t e , s a l v o quej>e tratare de trm i t e s que d e b a n i m p u l s a r s e de oficio. l a p o d e r a d o , e n t r e t a n t o , s l o podr formular las p e t i c i o n e s d e m e r o t r m i t e que fueren i n d i s p e n s a b l e s y que no a d m i t i e r e n d e m o r a s para evitar perjuicios a los d e r e c h o s dei c a u sante. 1. \Revocacinj- Debe ser expresa, o sea que no puede inferrsela de hechos o escritos de) mandante que no tengan por objeto revocar el mandato. El mero hecho de la actuacin personal del interesado no produce el efecto de la revocacin si no lo declara expresamente. En cuanto al otorgamiento de un nuevo poder a otra persona, entendemos que tampoco configura el supuesto de revocacin expresa; pudo habrselo hecho, por ejemplo, para facilitar la tarea de ambos apoderados. Si la intencin es revocar el mandato anterior, bastar agregar esta manifestacin de voluntad en la escritura que despus se presentar al expediente o mediante un escrito directamente presentado en aqul. 2. R e n u n c i o . - sta no puede ser intempestiva, bajo apercibimiento de responder por los perjuicios que se causen. Slo puede abandonar el apoderado su gestin cuando ha vencido el trmino conferido al interesado o cuando ste se ha presentado a tomar intervencin, por s o por medio de otro apoderado. El trmino corre desde la notificacin a la parte representada por el renunciante. Ello, sin embargo, no impide que la renuncia produzca sus efectos propios desde su presentacin, pues no requiere aceptacin previa. 3. Muerte o inhabilidad del mandatario. - Cuando mucre el reprcsentante, cesa la representacin de pleno dereefio. Los herederos de! representante estn obligados a denunciar su muerte y ante esa denuncia corresponde que el rgano emplace al representado para que, en el plazo que

A nuestro juicio, coincidiendo con Docobo y Gordillo, careciendo de esta previsin expresa, cabe admitir la aplicacin supletoria (art. 111, RLNPA) de la similar norma usual en los cdigos procesales civiles. Slo en casos urgentes puede admitirse la intervencin del "gestor". En general, la urgencia tiene que nacer de hechos o circunstancias que impidan la actuacin directa de la parte o presentacin del documento que acredite la representacin. Deben configurarse verdaderas dificultades o imposibilidades de obrar similares a las previstas por el art. 3990 del Cd. Civil. El plazo es perentorio y no corresponde intimacin ni providencia previa alguna. C o r r e desde la primera presentacin del gestor. Se cuentan slo los das hbiles. El efecto del vencimiento del plazo sin que se presenten los d o c u m e n t o s o se ratifique lo actuado es la nulidad de todo lo realizado por el "gestor". La declaracin de nulidad es el efecto propio de los plazos perentorios. 3. Certificacin. - Cuando el instrumento corre agregado a otro expediente en trmite ante el mismo organismo, la personera se acredita mediante certificacin.

^ESACIN DE LA

REPRESEN ACIN

j^)-Cesar
ciones: !

la r e p r e s e n t a c i n en las a c t u a -

a) Por r e v o c a c i n del p o d e r .

L a j n j e r v e n c i n del

i n t e r e s a d o en el p r o c e d i m i e n t o no i m p o r t a r revocac i n si al t o m a r l a no lo declara e x p r e s a m e n t e . b) P o r j r e n u n c a , d e s p u s de v e n c i d o el trmino del e m p l a z a m i e n t o al p o d e r d a n t e o de la c o m p a r e c e n cia del m i s m o en .eLexjre ^Mrte^

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al efecto se fijar, c o m p a r e z c a por s o por nuevo apoderado y si no comparece, continuar el trmite sin su intervencin o archivar el expediente. 4. j Muerte o incapacidad del poderdante. ~ La muerte o incapacidad del mandante hace cesar la representacin, segn las normas del derecho sustancial. Pero esta solucin extrema recibe una atemperacin procedime'ntal, que contempla la defensa del interesado muerio o incapacitado, hasta que sus herederos tomen intervencin. En este caso se opera la suspensin del procedimiento hasta la presentacin de personas debidamente acreditadas, subsistiendo la obligacin del apoderado de efectuar los trmites indispensables para evitar perjuicios a los intereses que se le confiaron. 5. Separacin del apoderado. - Con carcter de sancin, est contemplada en el RLNPA. Respecto a ella, nos remitimos a lo dicho oportunamente (art. 6"). 6. Conclusin del trmite. - En el caso del poder especial (art. 5 3 , inc. 4 , Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin, y art. 111, RLNPA), la conclusin del asunto hace cesar la representacin.
o

acto expreso. Desde el momento en que ello ocurre, el apoderado asume las responsabilidades correspondientes. El apoderado es responsable de las resultas de su dolo, culpa o negligencia en el cumplimiento del mandato. As, por ejemplo, debe r e s p o n d e r de los daos y perjuicios si dej perimir el procedimiento y el derecho prescribe b si ha dejado de recurrir. En el procedimiento administrativo la no recurribilidad en trmino tiene c o m o consecuencia, en principio, la firmeza del acto y su imposibilidad de impugnarlo judicialmente con posterioridad (arts. 2 3 , 25 y cones., LNPA), por lo cual, en el caso, la diligencia del apoderado es imprescindible y, consecuentemente, su responsabilidad es mayor. A partir de la admisin de la personera existe la obligacin del a p o derado de continuar hasta su cese, y ln del representado por los actos del mandatario (art. 1946, Cd. Civil).

' UNIFICACIN n: i A PERSONERA

$rt.

3 6 ? y C u a n d o varias personas se presentaren

Este supuesto, c o m o el anterior, no est contemplado expresamente por el artculo que c o m e n t a m o s , pero surgen de las otras disposiciones citadas.

f o r m u l a n d o u n petitorio del que n o s u r j a n i n t e r e s e s e n c o n t r a d o s , la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a p o c h a exigir:. l a u n i f i c a c i n _ d e l a r e p r e s e n t a c i n d a n d o para e l l o un p l a z o de c i n c o d a s , bajo a p e r c i b i m i e n t o de d e s i g -

\Al-CANCEXJiJi

REPRESENTACltTT

nar u n a p o d e r a d o c o m n d e entre los p e t i c i o n a n t e s . La uruficacin de r e p r e s e n t a c i n t a m b i n p o d r p e d i r se por las p a r t e s en cualquiergestadoLdellrjimite^_Coa--: el representante c o m n se entendern los emplaza' m i e n t o s , c i t a c i o n e s y n o t i f i c a c i o n e s , i n c l u s o las de la r e s o l u c i n d e f i n i t i v a , salvo_d_^cisirLOji.orma e x p r e s a que d i s p o n g a se notifiquen d i r e c t a m e n t e a las p a r t e s i n t e r e s a d a s o las q u c i J e n g a n ^ o ^ cenca personal. 1. Diferencia con unificacin de representacin. - No hay que confundir la unificacin de personera y la unificacin de representacin. La_ primera - c a s o tlel artculo que c o m e n t a m o s - supone varias personas que actan en el mismo procedimiento en calidad de litisconsortes, y la segunda Jcompreridc el caso de que un particular hubiera constituido al m i s m o tienv po varios mandatarios, loTua"lTio~eFt prohibido por ninguna norma p r o c e " climcnjal; por el contrario, esta expTesaiete adnilTdopr el art. 1899 del Cd. Civil.

[rL35j- D e s d e el m o m e n t o en q u e el poder se p r e s e n F e ~ a m a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a y sta a d m i t a la p e r s o n e r a , l r e p r e s e n t a n t e a s u m e t o d a s las r e s p o n s a b i l i d a d e s que las leyes le i m p o n e n y s u s a c t o s oblig a n a l m a n d a n t e c o m o s i p e r s o n a l m e n t e los h u b i e re p r c T i c ^ mientras no haya cesado legalmente en su mandato - c o n la l i m i t a c i n p r e v i s t a en el inc. d del a r t c u l o a n t e r i o r - y c o n l se entendieran J o s ernplazjimj_;ii_tps, c i t a c i o n e s y n o t i f i c a c i o n e s , i n c l u s o las de los a c t o s de carcter definitivo, salvo decisin o norma expresa que d i s p o n g a se notifique al m i s m o p o d e r d a n t e o que t e n g a n por objeto s u c o m p a r e c e n c i a p e r s o n a l . 1. Responsabilidad del apoderado. - L a autoridad administrativa, presentado el poder por el representante, admite la personera mediante un

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2. ^ntajqji. - La unificacin de personera consiste en que varios litisconsortcs acten mediante un representante comn. Con ello se reduce el n m e r o de traslados, se evitan notificaciones, se simplifica la prueba y se limitan los recursos.* Un anlisis superficial podra hacer creer que se trata de una grave limitacin a) derecho de defensa, pero hay que admitir que estamos ante un dilema: por un lado celeridad, claridad y unidad de conduccin; por otro, la posibilidad de que la unificacin impuesta sea fuente de desavenencias y perjudique la eficacia de la defensa. No es fcil una solucin que concilie d e b i d a m e n t e esos dos extremos. 3. Procedencia. - El criterio decisivo para su procedencia es que la unificacin de personera no lesione el inters de ninguno de los representantes. Teniendo stos intereses comunes, no importa, en principio, violacin de garantas constitucionales; las reglas del procedimiento facultan al rgano administrativo para exigir la representacin comn a varios peticionantes {Fallos, 9 1 : 1 0 1 ; 99:20; 192:167, entre otros). La unificacin pueden hacerla los particulares per se en su primera presentacin o posteriormente, durante el trmite. Tambin pueden pedirla a la A d m i n i s t r a c i n . I g u a l m e n t e , p u e d e el rgano administrativo exigir la unificacin de la representacin bajo el apercibimiento de que, transcurrido un plazo de c i n c o das.ydesgnar l un apoderado comn entre loS peticionantes. Sin nada que lo justifique la reforma redujo el plazo -a exiguos cinco d a s - para unificar, de comn acuerdo, la personera. Hay que resolver la unificacin de personera con audiencia de todos aquellos a quienes c o m p r e n d e r la unificacin, a fin de llegar a un acuerdo. Si no se lo logra en el plazo sealado, deber designarlo la autoridad. Sera conveniente que para el n o m b r a m i e n t o se s o m e t i e r a al criterio de la mayora, a menos que hubiera razn fundada para apartarse de l. Operada la unificacin el representante comn pasa a actuar de manera idntica que en el cas del art. 35 del RLNPA, sin que sea necesario un nuevo poder.

1. Revocacin de la personera unificada. Fundamentos. - E l artculo que comentamos resolvi con acierto y de acuerdo con la doctrina, la situacin que resultaba de contemplar la facultad de revocacin del art. 1970 del Cd. Civil con la prohibicin que estableca el art. 1977 del m i s m o Cdigo, pues tratndose, en el caso, de un mandato as conferido, no poda ser revocado sino cuando fuese perjudicial a los intereses de quien lo solicita, o por acuerdo u n n i m e de los interesados. Hay que advertir que el mencionado art. 1977 ha sido sustituido por la reforma de la ley 17.711, estableciendo que "el mandato puede ser irrevocable siempre que sea para negocios especiales, limitado en el tiempo y en razn de un inters legtimo de los contratantes o un tercero. M e d i a n d o justa causa podr revocarse". Aunque no lo diga el artculo; es natura! que la unificacin d e b e dej a r s e sin efecto cuando desaparezca el presupuesto m e n c i o n a d o en el comienzo del artculo anterior. 2. La exigencia de unanimidad. Cuestiones al respecto. - Algunos autores critican la solucin de la norma que exige la unanimidad de los interesados 0 la decisin de la autoridad administrativa reconociendo que existe motivo fundado para revocar la personera unificada, con perjuicio de la librc.voluntad de los interesados y un ms efectivo respeto a la garanta de defensa de cada individuo. Creemos, sin embargo, que es una crtica infundada. La unificacin procede cuando no se lesiona el inters de ninguno de los peticionantes y siempre que stos tengan intereses c o m u n e s . Dicha unificacin, c o m o dijimos, presenta ventajas; por ello puede exigirla la Administracin. En este, caso, si despus cualquier particular per se pudiera dejarla sin efectrt, los propsitos perseguidos con ella se perderan por el solo inters de uno de los peticionantes -a veces, hasta por mero c a p r i c h o - con perjuicio de los restantes y de todos los ciudadanos, a quienes les interesa un trmite rpido y eficaz -y por tanto menos c o s t o s o - . De ah que, en el caso de que haya sido la Administracin la que en su m o m e n t o haya decidido per se la unificacin, se exija la unanimidad o el pedido fundado de uno y la decisin de la autoridad administrativa. Si el pedido es unnime, la Administracin este caso como en el supuesto de la peticin interesados al que accede la autoridad, lo que designar otro apoderado comn -siguiendo las dejar sin efecto la unificacin. no puede negarse a l. En fundada de uno o -.algunos hace la Administracin es reglas que ya v i m o s - y no

REVOCACIN DE
1

LA

PERSONERA

UNIFICADA'

) vArf. 3 7 / - U n a v e z h e c h o e l n o m b r a m i e n t o del m a n d a t a r i o c o m n podr revocarse por acuerdo u n n i m e de los i n t e r e s a d o s o por la A d m i n i s t r a c i n , a j j e ticin de u n o de ellos, si existiere m o t i v o que io justifique.^

'

En cambio, si la unificacin fuera decidida por los interesados, no sera necesaria la unanimidad, porque ha sido en mero inters de ellos. 3. Conclusin. - En sntesis, la revocacin puede producirse por: n) "acuerdo u n n i m e de los interesados"; b) pedido de uno o varios interc""

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sados, siempre que hubiere motivo justificado (el "motivu nulificado" debe. ser apreciado y decidido por la Administracin^, y e) d e s a p a r i c i n ' d e los presupuestos que dieron orinen a la unificacin (art. 55, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin, y art. 106, RLNPA).

\VISTAS;

ACIVACIONES

\Art.

38)-La parte i n t e r e s a d a , su a p o d e r a d o o le-

t r a d o ^ T T i T o c i n a n t e ^ J o d r n t o m a r vista del e x p e d i e n t e d u r a n t e t o d o su t r m i t e . _g.onexcgncIon j e~aqudTa~s~a<> t u a c i o n e s , d i l i g e n c i a s , i n f o r m e s o d i c t m e n e s que, a p e d i d o del r g a n o c o m p e t e n t e y p r e v i o a s e s o r a m i e n to del s e r v i c i o j u r d i c o c o r r e s p o n d i e n t e , fueren d e c a rados r e s e r v a d o s o s e c r e t o s m e d i a n t e jecisin f u n d a d a del r e s p e c t i v o s u b s e c r e t a r i o del m i n i s t e r i o o del titular del e n t e d e s c e n t r a l i z a d o de que se trate. El p e d i d o de v i s t a p o d r h a c e r s e v e r b a l m e n t e y se c o n c e d e r , sin n e c e s i d a d de r e s o l u c i n e x p r e s a al e f e c t o , en la oficina en que se e n c u e n t r e el e x p e d i e n t e , a u n q u e no sea la m e s a de e n t r a d a s o receptora. S i j i l j j e j j c i o n a n t e s o l i c i t a r e la fijacin de un p l a z o p a r a t o m a r la v i s t a , aqul se dispondr"por escrito rig i e n d o a su r e s p e c t o lo e s t a b l e c i d o por el art. 1, inc. g. a p s . 4" y 5_Vde la ley de p r o c e i m l e n t f ^ a d m s - _. tratiyjis. El da de vista se c o n s i d e r a que abarca, sin l m i tes, el h o r a r i o de f u n c i o n a m i e n t o de a oficina en a" " cual se e n c u e n t r a el e x p e d i e n t e . A p e d i d o del i n t e r e s a d o , y a su c a r g o , se facilitarn f o t o c o p i a s de las p i e z a s que solicitare. 1. El seuelo del vocablo "vista". - En derecho procesal se utiliza el vocablo "vista" con el significado d e ' " t r a s l a d o " o de un tipo de traslado; es una forma especfica de llevar determinado acto procesal a conocimiento de la contraparte. C o m o en el proceso no existe comunicacin directa enU~e las partes, es el juez quien pone en conocimiento de una de ellas la peticin formulada por escrito por la otra, mediante una providencia que

se denomina "traslado", haciendo as efectivo el principio de contradiccin. Otro medio empleado con el mismo efecto es la "vista". La "visla" en el procedimiento administrativo nacional tiene el sentido de " a c c e s o " al expediente por parte del particular. Este concepto carecer'a de sentido en el proceso judicial, ya que en ste el conocimiento de las actuaciones y el acceso irrestricto es un principio elemental y bsico. La "vista" es, pues, en el procedimiento administrativo nacional, una expresin para designar la leal informacin del interesado de las actuaciones que puedan afectarlo ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 14/11/89, " C a r b o n e " ) . Va ms all de la mera posibilidad de formular alegaciones, en la medida en que pretende facilitar al interesado el c o n o c i m i e n t o de la totalidad del expediente y permitirle realizar una defensa eficaz {Fallos, 2 1 5 : 3 5 7 ) . La circunstancia de que el pedido de vista haya sido p r e s e n t a d o en una dependencia en la que no se encontraba, en ese m o m e n t o , el expediente en cuestin de acuerdo al principio establecido en el art. I , inc. c, de la ley nacional de p r o c e d i m i e n t o s administrativos - i n f o r m a l i s m o a favor del a d m i n i s t r a d o - , no es irrazonable interpretar que la Administracin deba encausar el pedido y resolverlo dentro del plazo previsto al efecto. Ello as, pues en el citado artculo no se establece que el pedido de vista deba hacerse en la oficina en que se e n c u e n t r e el e x p e d i e n t e , sino q u e la vista solicitada se conceder en esa oficina ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 2 4 / 9/92, "Meza, Osear R. e/Estado nacional - M i n i s t e r i o de Cultura y Educa-, cin-").
o

2. \Alc(ince de la "vista"/. - El derecho a tomar "vista" de las actuacin es c o m p r e n d e el derecho a consultar el expedjenje y copiar -o fotocop i a r - todas las partea de l. Si al expediente se agregaran d e t e r m i n a d o ? objetos c o m o prueba, pueden obtenerse facsmiles o copias de ellos siempre que no se altere su estado, con cargo al interesado. En el caso del letrado patrocinante, coincidimos con Gordillo en que es suficiente con que conste su firma en algn escrito para que ello lo habilite en tal calidad para acceder a las ac tu aciones^ sin que se pueda exigir autorizacin expresa de la parte. 3. \Formas de tomar "vista" de las actuaciones^-L- "vista" puede pedirse y otorgarse de modo absolutamente inlormal, y.que no hay_margen alguno de discrecionalidad en el fund,ojiarj^ mlica, no hace falla resolucin expresa y pu;;de pedirse: a) verbalmente en la oficina en que se encuentra el expediente, o sea que se la pide en cualquier dependencia, o >) p o r i t s e r h o . En el caso de que el i n t e r e s a d o . solicite un plazo para pedir "vista", eQ)edidj>_po^ En este supuesto, obviamente, tiene q u e haber decisin e a p t e s f r - O t o r f l a n d o la"vista. De todos modos no es una facultad sino.un deber de li.Aiimin.istracin concederla.

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4. ^poca y plazo para solicitar la "vista "f - La "visla" es pioccdcntc en toda etapa de las actuaciones - " d u r a n t e todo su trmite", dice la n o r m a - . Esto significa que puede pedrsela tanto en su etapa inicia! c o m o en la final, aunque exista un dictamen definitivo -p .ej., de la Procuracin del T e s o r o - ; ya no podr negarse el acceso al expediente con la contestacin de que s e . encuentra "a dictamen" o "a decisin". Consecuentemente, no hay plazo para solicitar la "visla" de las actuaciones; puede hacrselo en cualquier m o m e n t o . 5. <[rmino para tomar "vista";- Si existe un pedido verbal de "vista" se concede un acceso "informal" a las actuaciones..- Ello puede ocurrir en todo m o m e n t o y en cualquier oficina. Carecera de sentido otorgar "trm i n o s " para la "vista" de tas actuaciones en esos casos. En cambio, si existe un pedido de fijacin de plazo para tomar "vjsla'\_ la Administracin Tiene que fijarlo. El trmino que dura la "vista" suspende ef curso de los plazos (art. 76 in fine, RLNPA f r * ^ * El plazo y su ampliacin, si fuere procedente, ls fijar la Administracin segn la complejidad del asunto y las circunstancias del caso. Puede apirearse el"'p!azo g e n c r a l " ' d e diez das del art. lVinc. e. ap. 4 , de la LNPA, porque el plazo general se aplica para la realizacin de "trmites", y aqu entrara la "vista" en cl'scnlido de "acceso n las actuaciones".
o

b) Requisitos para la reserva de las actuaciones. Toda decisin que declare la reserva de las actuaciones tiene que rehi'funa serie de requisitos. 1) Decisin fundada. Vuelve a reiterarse un requisito inherente a todo acto administrativo (art. 7 , inc. e, LNPA).
o

2) Asesoramiento previo del servicio jurdico correspondiente. Es ste unpi'ocedimiento i n d i s p e n s a b l e - r e p i t e lo establecido en el art. 7", inc. d, L N P A - y su falta determinar la nulidad del acto en esle caso. 3) rgano competente para declarar la reserva. La norma ha establecido que los subsecretarios de los ministerios o los titulares de los entes descentralizados de que se trale, son los competentes para declarar la reserva de las actuaciones. No parece cuestionable tal decisin de la norma, dada la jerarqua de los rganos decisores, que normalmente escapan al "celo de reserva administrativa" de los funcionarios que participan con mayor asiduidad en el trmite. La mayor diversidad de asuntos en su esfera de actuacin y la exposicin a la opinin pblica asegura una mayor mesura en la declaracin de reserva. La expresa atribucin de competencia establecida por la norma cxclu- . ye, en piincipio, la facultad de delegarla en rganos inferiores. 4) Pedido de reserva. 01 artculo dispone que la reserva se declarar "a pedido del rgano competente", que es aquel que dirige el trmite de que se trate. Ello no obsta a que pueda dictarse de o f i c i o por la autoridad competente para decidir la reserva. 5) Reserva parcial. Una cuestin j a m s puede_ser tan secreta que re^ _quiera 1 a reserva de tocTo" el expediente. Ski pueden reservarse jj iczas, J p j a s o documentos determinados. De ah que sea necesario individualizar qu parles de las actuaciones son reservadas. 6) Alcance de ta reserva de las actuaciones. La reserva de las actuar, ciones slo alcanza a las expresamente declaradas. 7) Piezas reservadas o secretas. La norma que comentamos establece, que pueden reservarse "aquellas actuaciones, diligencias, informes o.dictmenes". Por lo cual el principio es que, fundamentalmente, puede reservarse cualquier actuacin, incluyendo informes, dictmenes, etctera. ' Es comn calificar de " s e c r e t o s " o "reservados" determinados proyectos de decretos -operativos militares o de fuerzas de seguridad, adquisicin, fabricacin o venia de material blico, estructuras orgnicas de ciertos servicios, d e s i g n a c i n de personal militar o de s e g u r i d a d , e t c t e r a - . Estas atribuciones estn referidas generalmente a asuntos militares o de seguridad (decr. 333/85). Cabe repetir que slo pueden reservarse ciertas piezas, pero no la totalidad de las actuaciones. Esto ltimo sera inconcebible, ya que algn

6. sPenegacin de la "vistan, - Si el pedido de "vista" es denegado porque el particular tiene acceso irrestricto al expediente desde el inicio de las actuaciones! de Todos modos T pccfito ce vista ha suspendido el curso de los plazos hasta el da siguiente de noficjulajja SegaonV Si la denegatoria es respecto de ciertas actuaciones - l i m i t a c i o n e s a la v i s t a - y, por lo tanlo, es una denegatoria parcial, la concesin de vista suspende el curso de los p l a z o s ' p o r el lrmino fijado, aun en las actuaciones que se consideren reservadas. . 7. ^imitaciones a la "vista" - La norma que comentamos dispone que: "La parte interesada.'., podrn tomar visla del'expediente... con exeepcin de aquellas actuaciones', diligencias, informes o dictmenes que,... fue^ reii declarados reservados o secretos".
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\aj Principio general. Es el de la publicidad de los actos estatales ya que es un requisito esencial del sistema republicano que nos rige. ' L a calificacin c o m o secreta es una cuestin jurdica - d e ah el aseg u r a m i e n t o del servicio j u r d i c o - basada en cuestiones de hecho y, c o m o ta!, susceptible, de ser recurrida. Siendo el principio genera! de un Estado de derecho como el nuestro, el carcter pblico de los actos estatales, toda reserva de actuaciones debe ser de interpretacin restrictiva.

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de sus efectos por el interesado. Pero el principio general es que el acto administrativo slo puede producir sus electos propios a partir de la not' ficacin al interesado ( C N F c d C o n t A d m , Sala III, 11/5/89, " T u l a ' G r n e z " ; - id., Sala IV. 8/3/88, "Miri"). 2. Actos que deben notificarse. - Los primeros cuatro incisos del art. 39 del RLNPA establecen qu actos deben ser notificados. Sin e m b a r g o , el ltimo inciso otorga a la Administracin la facultad d e disponer la notificacin de aquellos actos que. por su importancia o naturaleza, reputa que necesitan de ella. Por !o tanto, no basta leer el texto legal para saber cuan do se produce la notificacin, llammosla de oficio. Se ha introducido as la posibilidad de q u e la autoridad, por medio de una interpretacin excesivamente elstica,'desvirte la vigencia del principio de celeridad. La enumeracin es, pues, enunciativa, dejando al criterio de la autoridad - q u e debe ser p r u d e n t e - el disponer la notificacin de otros actos, segn su naturaleza e importancia. 3. Cuestiones interpretativas. - Segn el inc. a del artculo que comentamos, deben ser notificados los actos administrativos de alcance individual que tengan carcter definitivo y los que, sin serlo, obsten a la prosecucin de los trmites. El texto alude a "actos... que tengan carcter definitivo". Esta expresin, en la normativa que nos ocupa, se refiere a l o s actos que resuelven el fondo de la cuestin planteada (conf. arts. 84, 87 a 89 y cones., RLNPA) y a los que "sin serlo, obsten a la prosecucin de los trmites". En Otros artculos, el RLNPA se refiere a esta ltima clase de actos c o m o a "aquellos que impidan totalmente la tramitacin... o pretensin del administrado" (arts. 84 y 89, RLNPA) o tambin como "asimilables a definitivos" (art. 9 3 , prr. 2"). C o m o ejemplos de ellos podemos referirnos al acto que ordena el archivo del expediente, o al que declara la caducidad del procedimiento. Opinamos que los ines. b, c y d no plantean p r o b l e m a alguno que m e rezca un comentario detallado. 4. Carcter de la disposicin legal. - La comunicacin de las providencias mencionadas tiene carcter obligatorio para la Administracin; la falta de notificacin constituye un vicio esencial, y el acto no puede producir sus efectos (Fallos, 306:1670). Por ello, la falta de conocimiento impide la firmeza del acto, porque no puede el interesado utilizar los recursos procedentes para reparar el agravio.
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\ L A S N O T I F I C A C I O N E S EN EL P R O C E D I M I E N T O ^

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DE_LAS NOTIFICACIONES:

ACTOS QUE DEBEN SER NOTIFICADOS

^ft^39.^ D e b e r n ser n o t i f i c a d o s a la p a r t e interesada: ) Los a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s de_ajcance i n d i v i d u a l _ q u e t e n g a n carcter d e f i n i t i v o y los q u e , sin serlo, nhsr tej a la p r o s e c u c i n de los t r m i t e s . b) Los q u e r e s u e l v a n un i n c i d e n t e p l a n t e a d o o en alguna nijedjd^ subjetivos u i a t e r e s e s . . legtimos. ) JLosjjue d e d ^ vistas o t r a s l a d o s . d) L o s q u e se d i c t e n con m o t i v o o en o c a s i n de la p r u e b a . y los_que._djsp_oj_g_n_dej )fcji3 Ja . a i | T ^ a c i n de actuaciones. e ) T o d o s ios d ^ ^ s j j u j y a re, t e n i e n d o en c u e n t a su n a t u r a l e z a e i m p o r t a n c i a . 1. P^relimipr, - Con arreglo a su significacin etimolgica, la nulificacin -notum facer: dar a conocer a l g o - no significa otra cosa sino el poner en conocimiento de alguien aquello que interesa que conozca. Y siguiendo esta misma lnea de significacin, en el procedimiento administrativo adquiere una especial configuracin y u n o s particulares matices que la estructuran c o m o una figura tpicamenre administrativa de enorme importancia. La notificacin e s ' l a forma de publicidad aplicable a los actos administrativos, admitindose diversos medios para efectuarla. Es de destacar que el acto no notificado p u e d e llegar a ser eficaz mediante la invocacin
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DLIGENCIAMIENT~)

<rL^40\- S i n perjuicio de lo d i s p u e s t o en el art.

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4 7 in fine, las n o t i f i c a c i o n e s se d i l i g e n c i a r n d e n t r o de
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lluLcli'msoii. TA.

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j P S ^ c o ^ ^ c o m p u t a d o s a partir del da siguJp-n(r..g.L, q u e se p u e d a n i n t e r p o n e r contra d i c h o acto y el p l a z o d e n t r o del cual d e b e n a r t i c u l a r s e los m i s m o s , o en su ____ c a s o si el a c t o a g o t a las i n s t a n c i a s a d m i n i s t r a t i v a s . La o m i s i n o el error en que p u d i e r e incurrir al efectuar t a H n j i j c j a d n ^ ^ p e r m i t i r darle por d e c a d o s u d e r e c h o . .
I a

notificacin en las que interviene el correo - t e l e g r a m a s y oficios impuestos como certificados expresos, art. 4 1 , ines. d y e- y ste funciona los das s b a d o s ; o s i m p l e m e n t e p o r q u e la A d m i n i s t r a c i n d i r e c t a m e n t e (art. 4 1 , inc. c) notifica en un da inhbil. Si se notific en un da inhbil para la Administracin sin la habilitacin correspondiente, corresponde que se tenga por operada la notificacin el primer da hbil posterior, y que, por lo tanto, el cmputo del plazo comience el subsiguiente da hbil. Respecto a la determinacin de si el da es hbil o inhbil, debe efectuarse teniendo en cuenta cul es el rgano encargado del procedimiento. As, el da sbado es inhbil para la mayor parte de la Administracin, mas no para el correo. Si ste es el encargado de la notificacin dicho da debe ser considerado hbil. Es, adems, una solucin equitativa desde que, tambin el mismo da sbado, el particular puede por correo pedir vista del expediente (con el alcance del art. 76. RLNPA) e interponer recursos. La notificacin de las audiencias se har "con una anticipacin de cinco das, por lo menos, a la fecha de la audiencia" (art. 47, R L N P A ) . 2. Sajelo activo. - Ninguna disposicin contiene la norma sobre el particular. Lgicamente, la notificacin ha de ordenarla el rgano c o m p e tente de la Administracin, como condicin inexcusable para no incurrir en el vicio de incompetencia, con su repercusin en la eficacia de acto notificado. La efectuar el rgano encargado al efecto o podrn utilizarse los servicios de correo. 3. Sujeto pasivo. - Hay que distinguir el sujeto destinatario y el sujeto receptor. El primero es realmente el interesado en la notificacin, bien por haber sido parte en el expediente administrativo, bien porque tenga inters en las consecuencias del neto; el segundo puede ostentar diversa situacin jurdica segn la naturaleza de sus relaciones con el interesado. El RLNPA habla de interesado; en principio, pues, no se limita a los que hayan sido partes en el expediente. Por ello, una prudente medida de la Administracin aconseja ciue la notificacin se formule a lodos aquellos que puedan resultar afectados por la resolucin. 4. Indicacin de los recursos procedentes. - El artculo que comentamos establece que las notificaciones indicarn los recursos de que puede ser objeto el acto y el p l a z o j t o t r o del cual Jsc los debe articular, y, en su caso, si agot, las instancias administrativas". No establece la norma que, en este caso, deban indicarse las acciones judiciales y el plazo para interponerlas. Podra discutirse, si la exigencia de la norma alcanza a los "recursos judiciales directos", desde que se asemejan ms a una accin que

No obstante

j a i t a de i n d i c a c i n de los r e c u r s o s . a partir del _da

siguiente d e j a notificacin, se iniciar.el plazo perentorio de ^sesenta d j a L p a r a . deducir el recluso administrativo qu resulte admisible. Si se omitiera la indicacin d e q u e e l a c t o a d m i n i s t r a t i v o a g o t las i n s t a n c i a s n d . m i n i s t r a t i v a s , el play.o para d e d u c i r la d e m a n d a indi-f c a d a en el art. 25 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s j t d j n i / n i s t r a t i v o s c a m e m a r a correr t r a n s c u r r i d o el" p\m\ ^precedentemente indicado. E n los p r o c e d i m i e n t o s e s p p H a l p s p n q n p p a v e a n r e c u r s o s j u d i c i a l e s d i r e c t o s , si en el i n s t r u m e n t o de n o t i f i c a c i n r e s p e c t i v a se o m i t e i n d i c a r l o s , a partir del da s i g u i e n t e ai ae la n o t i f i c a c i n , se irtidaf"eT~ p l a z o d e s e s e n t a d a s hbiles judiciales para d e d u c i r ..el r e c u r s o p r e v i s t o en la n o r m a e s p e c i a l . . Si las n o t i f i c a c i o n e s fueran i n v l i d a s regir lo disp u e s t o en el art. 4 4 , s e g u n d o prrafo. I. Generalidades- La norma del art.' 40 del RLNPA fija cundo han de hacerse las notificaciones. As, dice que, salvo el caso de la providencia que ordena la produccin de la prueba, las notificaciones se diligenciarn dentro de los cinco das, computados a partir del da siguiente al del acto objeto de la notificacin. De acuerdo con el principio del art. 1", inc. d, de la L'NPA, las "actuaciones y diligencias se practicarn en das y horas hbiles administrativos, pero de oficio o a peticin de parte podrn habilit a r s e aquellos que no lo fueren". As, si no hay habilitacin de das, ln notificacin debe hacerse en un da hbil y computarse a partir del da hbil subsiguiente. Pero puede ocurrir q u e la notificacin se produzca en un da inhbil, posibilidad bastante ms frecuente de lo imaginado, a poco que se repare que hay formas de

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a un recurso judicial. Cierta doctrina y jurisprudencia lo exigen (CNFed ContAdin, Sala II, 14/3/96, "Frigolomas"). A q u se a d v i e n e el inters del legislador en otorgar al particular las mximas garantas para que se hallo debidamente informado de las posibilidades de defensa de sus derechos e intereses. Parece clarp que c u a n d o por error, ignorancia o malicia, incumple la Administracin este requisito, o se consignan en la notificacin recursos improcedentes, o se omiten otros que proceden o se le sealan plazos distintos de los que en realidad establece la disposicin correspondiente, es contrario al propsito y espritu de la norma que el particular sufra por ello perjuicios y se le cause indefensin. 5. Error de la Administracin. - La norma establece que la falta de indicacin de los recursos o el error en que incurra la Administracin no perjudica al interesado. Sin embargo, el agregado que ha efectuado la RPA altera aquel principio que vena desde el inicio del RLNPA. E;n efecto, dice la nueva norma que la falta de indicacin de lns rpf-i|r<fi< nn p p r j n r t i e n la notificacin desde que, a partir del da siguiente, sejnicici e\ p a ? " p a r a deducir el recurso administrativo procedente (que el particular puede ignorar y que la Administracin adrede puede no indicar). Dicho plazo perentorio ser de sesenta das. El resultado es que todo ello perjudica al particular que, no conociendo los recursos (que obligatoriamente debe indicar la Administracin: artculo en comentario, prr. l ) , debe indagar cul es el recurso procedente. Si la notificacin es defectuosa, c m o pueden correr los plazos para recurrir? La solucin anterior era ms lgica (la notificacin defectuosa no serva - e x c e p t o el conocimiento fehaciente del particular: art. 4 4 - ) , y por lo tanto el plazo para recurrir no se iniciaba y adems estaba de acuerdo con el informalismo a favor del administrado. Ahora se ha iniciado un "inform a l i s m o a favor de la Administracin".

7. \ Notificaciones invlidas/ - S o r p r e n d e n t e m e n t e expresa el artculo en su parte final: "Si las notificaciones fueran invlidas", y remite al art. 44. Esta remisin no es incorrecta; lo incorrecto es q u e se considere p o sible que una notificacin sin cumplir con la obligacin legal pudiera no ser invlida. La norma es imperativa: "las notificaciones... indicarn..." (la bastardilla es nuestra), y cuando se incumple un deber hay irregularidad en el accionar administrativo y, por ende, invalidez.

\ F 0 K M A J LAS' N O T I F I C A C I O N E S

i^rf.

4J>. - Las n o t i f i c a c i o n e s p o d r n realizarse p o r

cualquier medio que d certeza de la fecha de recepc i n del i n s t r u m e n t o e n q u e s e recibi l a n o t i f i c a c i n y, en su c a s o , el c o n t e n i d o d e l sobre c e r r a d o s i . s t e se empleare. P o d r realizarse: P o r a c c e s o d i r e c t o de la" p a r t e i n t e r e s a d a , su apoderado o representante legal a f e x p e d i e n t e , dejndose constancia expresa y previa justificacin de ident i d a d del n o t i f i c a d o ; s e certificar c o p i a n t e g r a del a c t o , si fuere r e c l a m a d a . b) _

Por p r e s e n t a c i n ^ e s j o n ^ t j u i a ^ e ^ a j j a j ^ i n i e

resuda, s u a p o d e r a d o o r e p r e s e n t a n t e l e g a l , d e l a , q u e r.esjulten_csta** en c o n o c i m i e n t o f e h a c i e n t e del a c t o r e s pectivo. Q^Por c d u l a , q u e se d i l i g e n c i a r en f o r m a s i m i lar a la d i s p u e s t a por los arts. 140 y 141 d e l C d . P r o c . C i v i l y C o m . de la N a c i n . d) P o r t e l e g r a m a con a v i s o de e n t r e g a . .
e

Por otra parte, la propia torpeza de la Administracin la favorece; adems, el incumplimiento de una obligacin no acarrea para ella ninguna sancin: lo nico que se altera es el plazo. En todo caso sanciona al particular, que deber preocuparse de conocer el recurso correspondiente. 6. Plazo para accionar. - Este artculo tambin establece un a m o di ficacin en el plazo para~accinar por "recurso j u d i c i a l " en los procedimienT5"s""eSpecialesT~por" ejehrp 1 o, Tribunal K s c a l l D a l e l i a n ; Htciuhsoj. Puede un reglamento modificar un plazo procesal? No, no puede. En primer lugar porque un reglamento no puede modificar una ley; en segundo lugar porque no es atribucin' del Ejecutivo regular sobre aspectos procesales (tal es el plazo para accionar). La disposicin que alonga el plazo si no se indica que se ha agotado la instancia.admXnisirativa.es, invlida,..

Por oficio i m p u e s t o c o m o c e r t i f i c a d o e x p r e s o

c o n aviso de r e c e p c i n ; en e s t e c a s o el oficio y los d o c u m e n t o s a n e x o s d e b e r n e x h i b i r s e e n sobre a b i e r t o a l agente postafhabilitado, antes d e d e s p a c h o , quien los sellar j u n t a m e n t e c o T a s c o p i a s q u e s e a g r e g a r n a l expediente.

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Por carta d o c u m e n t o .
P o r

los m e d i o s que i n d i q u e l a a u t o r i d a d nn^f .-il a travs de s u s p e r m i s i o n a r i o s , conforme, a las reglam e n t a c i o n e s q u e ella e m i t e .

* <3*edjo.v <fr notificaTipl. - Los arts. 41 a 43 del RLNPA establecen

los m e d i o s . p o r los c u a l e s . h a y que hacer las nulificaciones y el contenido de las cdulas, telegramas, oficios y edictos. Parecen los ms eficaces y es una buena solucin haber agregado la canta-documente?. El RLNPA incorpor el oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepcin, lo cual nos parece un acierto. La notificacin p o r simple carta certificada con aviso de retorno no sirvc'clria' . n o su contenido ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 28/6785. "Frigorfico RopTate"^" se", Jurisprudencia Aduanera, n 2 5 2 8 , p. 3 7 0 ; id.. Sala IV 2 0 / 5 / 8 8 "Amersur", ED, 134-777; id., 17/4/84, "Di Stfano"). Se permite la notificacin por agentes privados, previa reglamentacin de la autoridad postal. Debera analizarse !a cuestin, poique requerir que aqullos den fe de la fecha, de la recepcin, etctera. 2. Notificacin persona!. - Consiste en poner directamente en conocimiento del interesado o de su representante legal el acto de que se trata. Por tanto, la notificacin al apoderado de un interesado en In resolucin produce todos sus efectos legales.

Q}. Admisibilidad. - Cuando deban hacerse notificaciones a personas inciertas o cuyo domicilio se ignore, se las har por medio de edictos. En cuanto a la ignorancia de! domicilio, no basta la mera afirmacin de la Administracin, sino que sta tiene que acreditar que ha llevado a cabo, sin xito, las diligencias necesarias tendientes a localizar el.dpjaicili.ojlcl.par- ticular, pues debe tratarse de la ignorancia general o c q m n ^ u s c c p j i j j . d e . . . ser demostrada por todos los medios I r - o a l p * H P p n i p h a La RPA, introdujo como medio alternativo la comunicacin por radiodifusin a travs de canales y radios estatales. Solucin acertada pues tiene mayor posibilidad de xito que el Boletn Oficial q u e pocos leen. Esta forma de notificacin resulta admisible slo c o m o ultima ratio en caso de mediar efectiva imposibilidad de hacer llegar de otro modo las comunicaciones respectivas.

-CONTENIDO
l _

DE LAS NOTIFICACIONES
,

'Art.

43}-En l a s

n o t i f i c a c i o n e s se t r a n s c r i b i r n ..

n t e g r a m e n t e los f u n d a m e n t o s , y la parte d i s p o s i t i v a " del acto objeto de n o t i f i c a c i n , s a l v o c u a n d o se utilicen los e d i c t o s o la r a d i o d i f u s i n en q u e s l o se t r a n s - _ cribir la parte d i s p o s i t i v a del a c t o . E n l a s c c d u l a s j ^ o f i c i o s p o d r reemplazar l a transcjrjpcin, a g r e g a n d o u n a c o p i a ntegra y a u t e n t i .... V^^\sJ^\\^^sxi^i-canstancia. en el cucr-

PUBLICACIN

DE

EDICTOS

po de la c d u l a u oficio. 1. Formalidades. - LA notificacin deber contener la transcripcin ntegra de los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notificacin, incluidos los telegramas y cartas documento. Exigir ello en el telegrama carece de sentido comn. En los edictos o en la radiodifusin harn lo m i s m o con la parte dispositiva; claro que va ser muy difcil que por radiodifusin pueda "transcribirse" algo. Adems, hay que indicar los recursos procedentes y el plazo para interponerlos. Si esenciales son las n o r m a s q u e regulan las formas de notificacin, gozan de la misma cualidad las que ataen al contenido y los requisitos. No trata el artculo de consagrar un formalismo sacramental, sino que se busca lograr que. el particular tenga conocimiento cierto del acto.

%rtjf?y.m e m p l a z a m i e n t o , la c i t a c i n y las n o t i f i c a c i o n e s a p e r s o n a s i n c i e r t a s o c u y o d o m i c i l i o se" i g n o r e se har por e d i c t o s p u b l i c a d o s erj^lBoTetin'Oij"-"" j s e g u i d o s y s e tendr'n^71rfer> t u a d a s a los c i n c o d a s , computado,';' d e s d e el sijguiete al de la l t i m a p u b l i c a c i n . T a m b i n p o d r realizarse por r a d i o d i f u s i n a trav s a e T o s c a n a l e s y radios e s t a t a l e s e n d a s hbiles. En c a d a e m i s i n se i n d i c a r cul es el l t i m o da del p e r t i n e n t e a v i s a los efectos i n d i c a d o s en la l t i m a p a r t e del prrafo anterior.
d u r a n t e t r e s d a s

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^OriFICACIONES

INVLIDAS/

\Art. 44J- T o d a n o t i f i c a c i n q u e se. hiciere en c o n tra v e l f f i n e las n o r m a s p r e c e d e n t e s carecer d e validez. Sin e m b a r g o , si del e x p e d i e n t e r e s u l t a r e q u e la p a r t e i n t e r e s a d a recibi e l i n s t r u m e n t o d e notificac i n , a partir del da s i g u i e n t e se iniciar el plazo perentorio de s e s e n t a das,, para deducir el recurso adm i n i s t r a t i v o que resulte a d m i s i b l e o para el cjryputo del p l a z o p r e v i s t o en el art. 25 de la ley de procedm i e n t o s administrativos_para d e d u c i r l a p e r t i n e n l e j l e ^ m a n d a , s e g n el c a s o . E s t e plazo no se a d i c i o n a r al ^_ i n d i c a d o en el art. 4 0 , tercer prrafo. Esta n o r m a se aplicar a los p r o c e d i m i e n t o s e s p e c i a l e s .

1. Supuestos contemplados. Efectos del incumplimiento. - La norma sanciona el i n c u m p l i m i e n t o de los requisitos antes expuestos, estableciendo q u e "toda notificacin q u e se hiciere en contravencin de las normas precedentes carecer de validez", o sea, no producir electos legales, a menos que surja q u e la parle interesada ha tenido c o n o c i m i e n t o del acto. De ello se deduce \a idea fundamental de que c u a n d o se incumple cualquiera de los requisitos exigidos p o r la ley en materia de notificaciones, se producir la nulidad de las actuaciones posteriores, si con ello se ha causado indefensin al particular. Y es q u e el propsito que ha impulsado al legislador a exigir determinadas formalidades en el contenido y forma de ' practicar las notificaciones es el de evitar que, por dirigirse a personas o direccin inadecuadas, no contener clara y total expresin sobre la materia de q u e trata - m o t i v a c i n y d e c i s i n - y de los recursos que puedan originarse, o por oir causa, se produzca una situacin de inferioridad o de dificultad para el ejercicio de sus derechos. Sin e m b a r g o , no siempre el incumplimiento de los requisitos establecidos determinar la nulidad de la notificacin, pues debe partirse del principio que-no hay nulidad por la nulidad misma, sino que esa sancin queda supeditada a la existencia de un perjuicio ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 28/ 12/93, " G y p o b r a s " , ED, 157-294). 2. Convalidacin de as notificuciones defectuosas en la anterior legislacin. - El primitivo legislador, q u e c o m o antes lo sealramos, quiso dar las mximas garantas jurdicas al interesado, exigiendo qu, la noiifi-

cacin se haga con indicacin de los requisitos necesarios - l o cual a u t o mticaivicute viciaba aquellas notificaciones que se hubieran practicado d e f e c t u o s a m e n t e - . C o n s i g n a b a q u e , e n c i e n o s casos los defectos q u e d a b a n subsanados, y, por lo tanto, convalidadas las notificaciones defectuosas. Esta solucin era de interpretacin restrictiva, y slo aplicable c u a n d o r e sultaba fehacientemente que el interesado haba tenido c o n o c i m i e n t o de la resolucin de que se trataba. As, las notificaciones mal realizadas podan quedar convalidadas, entre otros casos, en los siguientes: a) si el interesado manifestaba expresamente a la Administracin que se daba por notificado en forma; en tal caso la fecha de la notificacin se computara desde que tal manifestacin haba sido hecha a la A d m i n i s t r a c i n , y b) si el interesado deficientemente notificado, sin hacer manifestacin expresa a la Administracin, se daba p o r e n t e r a d o y utilizaba el r e c u r s o p e r t i n e n t e c o n t r a la r e s o l u c i n en cuestin. En stos y otros casos q u e en la prctica podan darse, las notificaciones defectuosas no causaban indefensin, y p o r ello era acertada la solucin legal, ya que declarar con carcter absoluto la nulidad de todas las notificaciones deficientes sera d e m o r a r la eficacia de la actividad administrativa y contrariar el principio de economa procesal. La razn de la convalidacin no es otra que la " e c o n o m a de los m e d i o s j u r d i c o s " de especial aplicacin al derecho pblico. Por ello la notificacin del aulo h e c h o d i r e c t a m e n t e al agente, pese a tener ste apoderado en el expediente, no es ineficaz aunque puede justificar la prrroga para recurrir (CNFedContAdm, Sala III, 11/5/89, "Tula G m e z " ) . 3. Convalidacin actual. - Sin e m b a r g o , el correcto sistema legal ha sido tergiversado por la RPA. Ya vimos c m o , la omisin en indicar los recursos - c o n d u c t a i r r e g u l a r - no produce invalidez en la notificacin (es un deber sin sancin para su incumplimiento). A h o r a se completa esta regulacin "punficadoi a" del obrar administrativo con esta n o r m a . La notificacin invlida no.lo _ s e r j a l . ^ e l j a j r J a i U ^ .. ment de notificacin..." aunque de l no surja un fehaciente c o n o c i m i e n t o le acto. En efecto, basta con que se reciba el " i n s t r u m e n t o " (cdula, oficio, telegrama, ele.) aunque en ) no se notifique el decisorio, por ejemplo, para que, segn la norma, se "purgue el vicio". P e n s a m o s que habr que efectuar una interpretacin restrictiva de la norma, y que se convalidar al vicio cuando se reciba el instrumento y de """el surja un c o n o c i m i e n t o adecjjnj.ci.de.ip q u e . S quierejioiifica.'V Ello no es lo que expresa la no;na, pero es su sentido. Tambin aunque el particular no reciba el instrumento pero surja q u e
1

tiene c o n o c i m i e n t o del acto q u e se anoticia se e o n v a l i d a r j a noficacin * (ver ejemplos del punto 2). " ~

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O )

4. IHazpti. - L a notificacin defectuosa convalidada, segn la norma, ampla el plazo a sesenta das para recurrir o accionar, NosTcmfimos a I~qe decimos al comentar el art. 4 0 . P o c o feliz ha estado el legislador en estas cuestiones. 5. Regmenes especiales. - Si existe un rgimen especial de notificaciones previsto, prevalece ste, aplicndose supletoriamente las disposiciones pertinentes de este reglamento.

[NOTIFICACIN \

^ - -., VERBAL

(Art. 4h. - C u a n d o v l i d a m e n t e el a c t o no e s t e docmneTado por escrito, se admitir la notificacin verbal.

1. Fundamento. el acto es verbal, la notificacin tambin lo es. As las rdenes verbales (p.ej., de circular) quedan notificadas con la misma ' orden.

3. Importancia de la prueba en el derecho. - No hace falla mayor imaginacin para comprender la e n o r m e importancia que la prueba tiene en la vida jurdica; sin ella los derechos subjetivos o el inters legtimo de una persona seran simples apariencias, sin solidez y sin eficacia alguna diferente de la que pudiera obtenerse por propia m a n o o por espontnea condescendencia de los dems. D e b e recordarse que toda norma jurdica es, por esencia, violablc, ya que regula conduelas h u m a n a s . Por lo tanto, sin la prueba del derecho estaramos expuestos a su irreparable violacin por los dems y el Estado no podra ejercer su actividad jurisdiccional para amparar la armona social y restablecer el derecho conculcado. Grficamente expresa el concepto anterior el viejo adagio: "tanto vale no lener derecho como no poder probarlo". Administrar justicia sera imposible sin la prueba. 4. Existencia de una teora general de la prueba. - Las importantes diferencias que existen entre los diferentes procesos -civil, penal, contcnciosoadministrativo, e t c . - y entre stos y el procedimiento administrativo, no se oponen a una teora general de la prueba, siempre que en ella se distingan aquellos puntos que por poltica legislativa, o por razones de naturaleza o funcin - e n el caso del procedimiento a d m i n i s t r a t i v o - deban estar regulados de diferente manera. Existe, e n t e n d e m o s , una unidad general de la institucin de la prueba. 5. Nocin de prueba en el procedimiento administrativo. - Entendemos por prueba en el procedimiento administrativo el conjunto de reglas que regulan la admisin, produccin, asuncin y valoracin de los diversos medios que pueden emplearse para llevar al rgano administrativo la conviccin sobre los hechos que interesan al caso. Esta materia contempla dos aspectos de la prueba para fines de! procedimiento administrativo: a) el de la forma o procedimiento, que incluye su admisibilidad, su oportunidad, sus requisitos y su prctica; b) el de fondo, que proporciona los principios para la valoracin de los distintos medios aportados a! procedimiento administrativo y q u e constituye una verdadera ciencia de la prueba. 6. Prueba y medios de prueba. - A h o n d a n d o en el concepto, puede separarse con absoluta propiedad el primer aspecto del otro, para distinguir la nocin de prueba, en un sentido estricto, de la nocin de medios de prueba. De esta forma, en sentido riguroso, por pruebas procesales o procedimcntales se entienden las razones o motivos que sirven para llevarle al.jucz o funcionario administrativo la certeza sobre los hechos, y por m e d i o s ' d e prueba, los elementos o instrumentos utilizados por el particular o por el rgano administrativo, que suministran esas razones o esos motivos.

TTULO

VI

DE LA PRUEBA
1. Consideraciones generales. - Remitiendo el RLNPA al Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin respecto de la prueba, salvo los pocos artculos que tratan de algunos "medios de prueba", nos pareci til hacer una pequea introduccin, previa al comentario de los artculos, reseando algunos principios generales de la prueba en el procedimiento administrativo. 2. La prueba como actividad procedimental destinatario de certeza. En sentido jurdico puede definirse a la prueba como "una actividad procedimental destinada a dar certeza al funcionario administrativo sobre los hechos discutidos, indispensables para fundar el acto administrativo". Es, por ello, una actividad procesal o procedimental, que se encuadra dentro de los actos de obtencin, en cuanto son actos creadores de situaciones jurdicas. La prueba tiende a establecer la certeza. No es dudoso que el concepto de prueba sera ms sencillo si lo refiriramos al valor verdad. Sin e m b a r g o , ste es un valor j u r d i c o relativo, inservible para definir la prueba. Ello se demuestra a poco que pensemos que si bien es cierto que entre lo probado y lo verdadero existe ntima correlacin, no lo es menos q u e no todo lo probado es verdadero, ni toda verdad es susceptible de probanza.

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Puede existir un medio de prueba que no contenga prueba de nada, porque de l no se obtiene ningn motivo de certeza. En un sentido general, se entiende por prueba en el procedimiento tanto los medios c o m o las razones o motivos contenidos en ellos y el resultante de stos. 7. El derecho subjetivo de probar. - Existe un derecho subjetivo de probar en el procedimiento los hechos de los cuales se intenta deducir la pretensin. Es un indispensable'complemento de los derechos materiales consagrados en la ley y del derecho de defensa ( a r t . 1 8 , Const. nacional, y art. 1", i n c . / , ap. 2 , LNPA). Sin el derecho de probar no se cumplira la exigencia constitucional de audiencia del interesado.
U

forma taxativa o permitiendo la inclusin de o t r o s a j u i c i o del r g a n o , en oposicin a la "prueba libre", que implicara dejar al particular la libertad absoluta para escoger los medios con q u e pretende obtener la conviccin del rgano respecto de los hechos. Por ello resulta inapropiado d e n o m i n a r "pruebas l e g a l e s " al sistema de regulacin legal del valor de conviccin o de mrito de los medios de prueba, pues se trata de dos aspectos diferentes de la cuestin probatoria, y si bien la regulacin legal del valor de conviccin implica la fijacin taxativa de stos, puede existir "libre apreciacin" a pesar de que se sealen los medios admisibles en el procedimiento.
1

Su naturaleza de derecho subjetivo es clara, porque la obligacin que genera en la Administracin depende de un acto de voluntad: la peticin del interesado, que existe aun en el caso en que la Administracin debe practicar oficiosamente las pruebas que sean necesarias, puesto que siempre existe el derecho a que se practiquen las que el particular solicite. Podra pensarse que el derecho de probar es un aspecto del derecho material que se pretende hacer valer o simple ejercicio de tal derecho. Mas para desechar tal nocin basta recordar que el peticionante temerario, cuya pretensin carece de respaldo en derecho o en los hechos, tiene igualmente el derecho a probar los hechos relacionados <Jon el caso. Se trata de un derecho subjetivo procesal o procedimental. Sujeto pasivo de ese derecho es el rgano administrativo, quien est obligado a decretar y practicar las pruebas pedidas con las formalidades legales, siempre que no exista razn para considerarlas inadmisibles (art. 46, RLNPA). 8. Sistema inquisitivo. - Al rgano administrativo corresponde la instruccin e impulsin del procedimiento. Este sistema es fundamental para la regulacin legal de la cuestin probatoria en el procedimiento. C o m o consecuencia de la impulsin de oficio, existe el principio de instiuccin, en el sentido de que la obtencin de pruebas o certificacin o averiguacin de los hechos no corresponde exclusivamente al particular, sino que tambin debe ser efectuada de oficio. Es decir, la Administracin es responsable en la reunin de los elementos de juicio necesarios para decidir. 9. Principio de verdad material. - Mientras que en el proceso civil el j u e z debe constreirse a juzgar segn pruebas aportadas por las partes - v e r d a d formal-, en el procedimiento administrativo el rgano debe ajustarse a los hechos, prescindiendo de que hayan sido alegados y probados por el particular o no - v e r d a d material-. Si la decisin administrativa no se ajustara a los hechos materialmente verdaderos su acto estara viciado. 10. Prueba legal y prueba formal. - C a b e decir que existe "prueba legal" siempre que la ley seale los medios probatorios admisibles, sea en

11. Valoracin o apreciacin de la prueba. - Es la operacin mental que tiene por fin conocer el mrito o valor de conviccin q u e p u e d a deducirse de su contenido. Cada medio de prueba es susceptible de valoracin individual y en ocasiones puede bastar uno-para formar la conviccin del funcionario. Es el m o m e n t o culminante y decisivo de la actividad probatoria. Hay dos sistemas de apreciacin de la prueba: el de la "tarifa legal" y el de "libre apreciacin". Este ltimo sistema es el adoptado por las n o r m a s procedimentales administrativas, sea determinndolo expresamente o por remisin a los cdigos procesales civiles y i_omerciales. El sistema de libre apreciacin exige funcionarios mejor preparados, peto la obligacin de motivar la decisin y explicar los motivos que llevan a la formacin del convencimiento sobre \ base de ciertas pruebas, son garanta suficiente del derecho de defensa. '.

De LA PR UEDA

Art. 46. - La A d m i n i s t r a c i n de oficio o a p e d i d o d e parte, podr d i s p o n e r l a p r o d u c c i n d e p r u e b a resp e c t o de los h e c h o s i n v o c a d o s y que f u e r e n c o n d u c e n tes para la d e c i s i n , fijando el p l a z o para $u p r o d u c cin y su a m p l i a c i n , si c o r r e s p o n d i e r e . Se a d m i t i r n t o d o s los m e d i o s d e p r u e b a , s a l v o los q u e fueren m a nifiestamente improcedentes, superfluos o meramente dilatorios.
1. Trmino de ofrecimiento y produccin de la prueba. - En primer lugar, presenta algunos problemas lo concerniente al trmino de ofrecimiento y produccin de la prueba. Va de suyo que ella debe ser producida antes de que se adopte una decisin. Pero hay q u e determinar cul es

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el m o m e n t o de su ofrecimiento y produccin. La ley 21.686 agreg (como modificacin a la 19.549, despus de consagrar sta el derecho del intcresado a "ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente"), que ello debe hacerse "dentro del plazo que la Administracin fije en cada caso, atendiendo a la complejidad del asunto y a la ndole de la que deba producirse". El decr. 3700/77, entretanto, slo agreg al nrt. 46, "fijando el plazo para su produccin y su ampliacin, si correspondiere". Esto crea un primer problema: cuando la ley dice que la Administracin fijar el plazo, se refiere al plazo de produccin o tambin al de ofrecimiento? Entend e m o s que, Como la conjuncin copulativa " y " une dos complementos ("ofrecer prueba y que se produzca") que se unen a su vez al sustantivo, el sentido de la frase es que la Administracin est facultada para fijar tanto el plazo de ofrecimiento c o m o el de produccin de la prueba. De manera, pues, que en cada caso, y segn la ndole de cada asunto, la Administracin fijar los plazos para ambas cosas y lo har en cada oportunidad. Sin e m b a r g o , tal "facultad' de la Administracin debe ser analizada y entendida dentro del contexto del artculo, pues el particular tiene tres derechos: que se le admita la prueba, que se la produzca y que se fije un plazo para lo uno y para lo otro. Ese plazo deber ser, como todo el obrar administrativo, " r a z o n a b l e " y su razonabilidad fijada ri relacin con el asunto a resolver. Antes de seguir adelante debemos hacer un necesario parntesis para analizar el RLNPA, que en el inc. d del art. 16 establece que "todo escrito por el cual se p r o m u e v e la iniciacin de una gestin ante la Administracin pblica deber contener... [el] ofrecimiento de toda la prueba de que el interesado ha de valerse, a c o m p a a n d o la d o c u m e n t a c i n q u e obre en su p o d e r y, en su defecto, su mencin con la individualizacin posible":
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interesado. En uno y otro caso, es indudable que hay que admitir el mejoramiento de la prueba. Por lo tanto, es claro que aquella interpretacin restrictiva no es la que corresponde. En realidad, esa interpretacin indica que al iniciarse la gestin hay que ofrecer toda la prueba que sea a ese m o m e n t o razonablemente necesaria, pero nada ms, pues al interesado no se lo puede obligar a una suposicin imposible, cmo sera prever qu requisitos se exigirn en uso de una facultad discrecional cuando de ello se trate, o quines y por qu objetarn o impugnarn sus pedidos. El momento en que debe tomarse la decisin de abrir la prueba y la amplitud del trmino depender, como bien dice la norma, de las particularidades de cada caso. Con todo, no se debern admitir excesos. Cabe decir que es natural que cuando se habla de "pertinencia" se aluda a dos cosas: a la vinculacin de la medida que se pide con las pruebas oportunamente mencionadas y a la que tienen stas con el asunto en debate; a m b a s cosas deben concurrir, pues la ley no hace distinciones. Otra interpretacin no sera acorde con los principios de lealtad y buena fe. 2. Quines pueden ofrecer pruebas. - Dentro de ese plazo, corresponde, preguntarnos sobre quines son los que pueden ofrecer pruebas. La respuesta es: solamente los interesados. As, estn excluidos, en primer lugar, quienes concurren como simples denunciantes (sin invocar derechos o intereses suficientes). Esto no plantea dificultad alguna, pues no es problema que se presente sino muy excepcionalmente en la prctica. S, en cambio, es asunto muy importante determinar si la Administracin puede o no introducir ms pruebas en esta etapa. Segn planteen la cuestin los interesados - a n t e s de la formal apertura a p r u e b a - , la Administracin agregar informes, datos, etc., y avanzar en la tramitacin del expediente tanto cuanto le sea posible; con ello, al m i s m o tiempo, se ir definiendo ms clara y ntidamente la cuestin. En esa etapa, que puede calificarse de "introductoria", la Administracin deber agregar cuantas pruebas estime necesarias. Las har conocer al o a los interesados y despus dispondr el plazo para que ofrezcan stos la prueba que falta y que no pudieron ofrecer antes por desconocer o ignorar su pertinencia con la cuestin planteada. 3. Carga de la prueba. - Es otro de los aspectos importantes que es necesario analizar. Tambin aqu se suelen presentar algunas dificultades. Derivan, en este caso, de la presuncin de legitimidad de que gozan los actos administrativos. Tampoco aqu pueden enunciarse soluciones concretas, sino principios generales, pues las posibilidades son mltiples y cada una requiere solucin especfica. F u n d a m e n t a l m e n t e , las situaciones a considerar son cuatro: cuando el interesado requiere algo de la Administracin; cuando es la Administracin quien requiere algo de un particular o pretende ejercer respecto de l algunas de sus potestades, o cuando los in-

Una interpretacin exegtica impondra c o m o solucin que slo en el primer escrito existe la oportunidad para el interesado de ofrecer sus pruebas. Ello explicara, aderns, literalmente, el texto de la modificacin del reglamento, que, a diferencia de lo que ocurre con la ley, no habla de fijacin de trminos para ofrecer, sino para producir. Esta interpretacin, sin embargo, no se c o m p a d e c e con las realidades del procedimiento administrativo y es absolutamente inaplicable en la mayora de los casos. Por ejemplo, el ofrecimiento de toda la prueba en el primer escrito es prcticamente imposible cuando se trata de facultades discrecionales por parte de la Administracin. As, es posible que un interesado inicie un procedimiento con todos los recaudos, que a su criterio sor) suficientes para acreditar la conveniencia y Oportunidad de lo que pidej pero - d u r a n t e el t r m i t e - alguno de los asesores dictamina que, adems dt o ya aportado, el interesado deber aportar la existencia de otras circunstancias; o q u e al conocerse el petitorio se presente un conlraintcresado y a l e g u e circunstancias que haran inaceptables las pretcnsiones del primitivo

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teresados son dos o ms. En todos los casos rige el m i s m o principio: q u e la prueba est a cargo del pretensor. No del pretensor de la obligacin final, sino de quien pretenda el reconocimiento del hecho determinado que invoca para que sea despus fundamento del acto que se dicle. Por lo tanto, el particular que reclama de la.Administracin una decisin, o el contrainteresado q u e alega en contra de esas pretensiones la existencia de ciertos hechos impidientes, o la Administracin que estima que es el m o m e n t o de aplicar una sancin u otorgar un derecho, tienen a su carj>o la prueba del hecho que invocan c o m o accin o excepcin. Rigen los principios generales del procedimiento y las presunciones que, tambin en este caso,, surgen de la propia Constitucin nacional. 4. Medios de prueba admisibles e inadmisibles. Remisin. - L a norma establece que se admitirn todos los medios de prueba. A ello nos referiremos u tratar los diversos medios aprobados en el RLNPA (arts. 48 a 59). hn cuanto a la inadmisibilidad de los que fueran improcedentes, - superfluos o dilatorios, ver lo que decimos en el comentario al art. 47.

NOTIFICACIN

DE U

PROVIDENCIA

DE PRUEBA

se refiere a la pertinencia y admisibilidad de la prueba, decidiendo q u prueba es admisible o pertinente y cul no lo es. Cabe distinguir entre inadmisibilidad e impertinencia. La prueba es inadmisible c u a n d o est expresamente prohibida p o r la ley o es imposible (no debe confundirse con la inadmisibilidad de algn medio de prueba); impertinente es la prueba que no se refiere a hechos articulados y controvertidos. El artculo permite al rgano administrativo decidir qu pruebas son admitidas (admisibles y pertinentes) y cules no. Es decir que corresponde ti la autoridad decidir sobre su improcedencia. Los casos de inadmisibilidad deben estar expresamente legislados o s u r g i r de la naturaleza de las cosas. Puede no hacerse lugar a la prueba ofrecida c u a n d o sea impertinente (superflua, meramente dilatoria, etctera). En este caso el rgano juzga sobre el propsito; por ello hay que exigir que la razn para desechar la prueba sea manifiesta y debidamente fundada. En c a s o de duda sobre la improcedencia debe hacerse lugar a la prueba. Todo lo que atae a la proposicin, admisibilidad y pertinencia de la prueba, est Intimamente ligado al principio sustancial de la defensa e n j u i cio (derecho a ser odo), toda vez que la produccin y valoracin de la prueba le conciernen. i 2. Notificacin. - Siendo una de las etapas m s importantes del p r o cedimiento, la apertura a prueba se notifica en algunas de las formas previstas en el art. 41 del RLNPA. Dicha notificacin d e b e contener la indicacin de las pruebas admitidas y la fecha de la audiencia o audiencias que se hubieran fijado. La notificacin debe hacerse, por lo m e n o s , con cinco das de anticipacin a la audiencia. 3. poca de a apertura a prueba. - Es c o n v e n i e n t e abrir el p r o cedimiento administrativo a prueba en oportunidad de que se produzcan las diferencias. De esa forma, a d e m s de permitirse, desde el inicio, el derecho de defensa del particular - c o n mayor razn an en aquellos casos en que el expediente se inicie de oficio-, se logra una mayor racionalizacin, y eficacia en los trmites, adems de una mayor economa procesal. La norma que comentamos no indica en qu m o m e n t o ha de decidirse la apertura a prueba, pero no cabe duda de que debe hacrselo antes de la emisin del acto (art. 1", i n c . / , LNPA). 4. rgano que dispone la apertura a prueba. ~ El artculo que estudiamos no establece quin dispone la apertura a prueba mediante el acto concreto. Corresponde a la autoridad que est facultada para dirigir el trmite del expediente (arts. 5", 6 y 7 1 , RLNPA).
o

Art. 47.-La p r o v i d e n c i a que o r d e n e la p r o d u c cin de prueba se notificar a las partes i n t e r e s a d a s i n d i c a n d o qu pruebas son a d m i t i d a s y la fecha de la o l a s a u d i e n c i a s que se hubieren fijado. L a n o t i f i c a c i n s e diligenciar c o n u n a a n t i c i p a cin de c i n c o d a s , por lo m e n o s , a la fecha de la a u diencia.
1. Apertura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. - Para que proceda la prueba es necesario que se hayan afirmado hechos que no sean notorios, y la Administracin -o terceros si i n t e r v i n i e r a n - no los hubiera admitido. En efecto, aun expuestos los hechos, no habr apertura a prueba si los dems los reconocen. Estamos as, frente a hechos controvertidos, que deben ser, adems, conducentes, esto es, que sirvan para decidir el conflicto, pues puede acaecer q u e haya sido afirmado un h e c h o , pero que carezca de relevancia para resolver las cuestiones sobre las cuales versa la litis. En tal caso nos encontramos ante un hecho inconducente. La prueba en el procedimiento administrativo no tiene c o m o finalidad disipar la ignorancia de los particulares de la Administracin, sino verificar los extremos que se discuten. Por ello, el artculo que c o m e n t a m o s

5. Apertura a prueba. Facultad discrecional. Lmites. - La autoridad administrativa p u e d e decretar o no la apertura a prueba. Esto ltimo
l!). lluidiiniou, TLA.

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ocurre necesariamente si no hay hechos que deban probarse. Tambin puede darse que aunque el particular hubiera propuesto pruebas, la Administracin las desestime por inconducentes, impertinentes, imposibles o form a l m e n t e i m p r o c e d e n t e s . Esto nos d e m u e s t r a que no es una facultad plenamente reglada. Pero si no se dan esos supuestos, la Administracin tiene la obligacin de admitir y ordenar la prueba sealada. Quien decide acerca de la pertinencia de la prueba es el rgano administrativo que dirige el trmite. Si, no obstante esta facultad,Ta Administracin procede en forma irrazonable, arbitraria o de mala fe, el acto dictado sin or adecuadamente al interesado est viciado y habr responsabilidad del funcionario. Es obligacin de la A d m i n i s t r a c i n respetar el d e r e c h o de defensa, incluido el derecho del particular de ofrecer prueba, que sta sea admitida y producida. Por ello, antes de resolver el caso planteado, hay que dar al peticionante la oportunidad de producir la prueba q u e considere pertinente. 6. Denegacin de la apertura a prueba. Consecuencias. - El hecho de que la Administracin no abra a prueba el trmite, aun con arbitrariedad, no p u e d e tener c o m o consecuencia, segn proponen algunos, q u e aqulla tenga que atenerse a lo manifestado por el interesado, toda vez que esta solucin no c a b e presumirse. U n a presuncin tal tendra q u e surgir expres a m e n t e de una norma. Por otra parte, cabe decir que si ello se produce en un recurso y los h e c h o s ya han sido tomados en cuenta y valorados por el acto que se ataca, al suponerse legtimo ste, no cabra la presuncin pretendida. La solucin en un caso semejante es la ilegitimidad del acto que deniega la prueba y la responsabilidad del funcionario. La denegacin de la apertura a prueba es un acto de los que el reglamento llama de mero trmite, y por tanto susceptible del recurso de reconsideracin. No coincidimos con la doctrina que pretende asimilarlo a los que impiden la tramitacin o pretensin del administrado. Hay varios argumento^ para no aceptar esa teora: en primer lugar, la denegacin de la prueba no impide la tramitacin ni la pretensin del particular. C u a n d o se deniega la prueba, no se sabe c m o va a ser la solucin de la cuestin; bien podra ocurrir que se hiciera lugar a la pretensin del peticionante. Aunque el acto deniegue la pretensin al particular, ste puede proseguir el trmite y ofrecer prueba - a n t e el superior o en la va j u d i c i a l - . En segundo lugar, la solucin que p r o p u g n a m o s atae a la celeridad procesal y al buen orden en la direccin del trmite, no creando un entorpecimiento en la sustar.ciacin; en tercer iugar, es la solucin que ms se asemeja a lo que ocurre en el proceso judicial, d o n d e las resoluciones, del juez sobre produccin, denegacin y sustanciacin de la prueba son irrecurriblcs - a r t . 379, Cd. Proc. Civil y Com. de la N a c i n - excepto el recurso de reposicin, pttdiendo apelarse de la sentencia a la instancia superioi ( c o m o en el procedimiento administrativo). !

7. Fijacin de los hechos que hay que probar. - A s c o m o existe un derecho subjetivo para iniciar el procedimiento, lo mismo que para recurrir o peticionar, puede decirse que existe un derecho subjetivo de probar los hechos de los cuales se intenta deducir la pretensin formulada. Es que se trata de un complemento indispensable de los derechos materiales consagrados en las leyes - e n sentido a m p l i o - y del derecho de defensa. Por ello, el rgano administrativo no es libre de rechazar la peticin de prueba, sino que, en principio, tiene obligacin de dar curso a la prueba pedida, siempre que la forma procesal admita la posibilidad de su prctica. No se permite en el procedimiento administrativo la prueba de confesin (ver art. 59). Por eso y a fin de lograr la conviccin de la Administracin sobre la existencia o inexistencia de los hechos que interesan a la cuestin debatida - t e n i e n d o en cuenta el principio de legalidad objetiva-, es indispensable otorgar cierta libertad para que el particular y el rgano administrativo puedan obtener todas las pruebas pertinentes, siempre que sean formalmente procedentes. Por lo tanto, se tiene que poder probar todo hecho que de alguna manera influya en la decisin del problema. De ah que el acto que dispone la apertura a prueba no pueda limitar a priri cules sern los hechos sobre los que haya de producirse la prueba. Los hechos a probar son tanto los principales (que constituyen el presupuesto de las normas jurdicas aplicables a las pretensiones) c o m o los accesorios, relacionados con aqullos. Dos son los requisitos para q u e un hecho forme parte del thema probandum: que sea admisible y pertinente a los fines del procedimiento - l o cual indica que no est prohibida su prueba ni es i m p o s i b l e - y que la ley exija su prueba, o mejor dicho, que no estn exentos de prueba. Existen hechos que, a pesar de ser partes del presupuesto de hecho de las pretensiones, no necesitan prueba. A s ocurre en los casos siguientes: o) hechos admitidos por las partes o la Administracin; b) los presumidos legalmente; c) hechos cuya prueba prohibe la ley; d) los que son materia de cosa j u z g a d a o de decisin prejudicial; e) hechos n o t o r i o s ; / ) negativos o indefinidos; g) irrelevantes, y h) imposibles. 8. Ordenacin de la prueba. - La admisin de la prueba c o m p r e n d e tanto la aceptacin del medio que se presenta c o m o la de que debe hacerse en el curso del trmite administrativo. Por lo tanto, admitir o decretar pruebas resultan conceptos idnticos, pero utilizando una terminologa precisa, cabe distinguir esas dos actividades: admisin en los primeros casos y ordenacin en los segundos, e incluir a m b o s en el c o n c e p t o de "recibir a prueba". Una vez que el rgano administrativo accede a que un determinado medio de prueba sea considerado c o m o elemento de conviccin en esc pro-

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cedimienio, ordena que se lo agregue o practique, segn los casos. Esa orden debe notificarse a los interesados segn el artculo que c o m e n t a m o s - y a lo estableca tambin el art. 39, inc. d-, indicando las pruebas admitidas - y , desde luego, las no admitidas, con el fundamento de la n e g a t i v a y la fecha de las audiencias fijadas.

INFORMES

Y DICTMENES

Art.

48. - Sin perjuicio de los i n f o r m e s y d i c t m e -

D e s d e un s e g u n d o p u n t o de vista se entiende por medio de prueba los instrumentos y rganos que suministran a la autoridad administrativa ese conocimiento y esas fuentes de prueba (v.gr., el testigo, el perito, el documento, y otros). En realidad el medio suministra los hechos fuente de la prueba, y por lo tanto, el hecho que debe probarse no se deduce de aqul, sino de stos; por ejemplo, si se ti ata de probar un contrato y se aducen medios de prueba, aqul no se d e d u c e p r o p i a m e n t e de estos medios, sino de los h e c h o s narrados en ellos. 2. Medios probatorios en el reglamento. - En el RLNPA, el legislador ha limitado los medios de prueba utilizables en el procedimiento, remitiendo a las pruebas aceptadas por la legislacin procesal vigente en materia civil y comercial (con excepcin de la confesin de las autoridades administrativas). Nos encontramos, pues, ante el supuesto de las pruebas legales, ya que se sealan legislativamente cules son los medios de prueba admisibles; no deben confundirse con los q u e han de admitirse en un caso ' concreto, pues puede ser que, excepcionalmente, no se admita en el s u p u e s to un medio de prueba (v.gr., testigos). A u n q u e , en principio, la enumeracin de los medios de prueba tiene carcter laxativo, no hay que perder de vista que existe una facultad del rgano administrativo para admitir otros medios de prueba (art. 3 7 8 , Cd. Proc. Civil y^ C o m . de la Nacin), siempre que sean c o n d u c e n t e s al esclarecimiento de la verdad de los h e c h o s discutidos. 3. Anlisis del artculo. - C a b e distinguir los informes de los dictmenes, a pesar de que el RLNPA los trate, escuetamente, en este solo artculo. , ) Informes. Este medio probatorio no debe confundirse con la prueba documental ni la pericial. Por virtud de l vienen al expediente noticias que de otra manera sera imposible que llegaran a c o n o c i m i e n t o del rgano administrativo. Se trasladan al expediente constancias que obran en documentos o archivos o en registros contables, q u e son instrumentos escritos. Pueden ser preceptivos o facultativos y vinoulantes o no. En principio, y salvo norma expresa segn el artculo, son facultativos y no vinculantes.
s

n e s c u y o r e q u e r i m i e n t o f u e r e o b l i g a t o r i o , s e g n norm a s expresas que as lo establecen podrn recabarse, mediante resolucin ca objetiva. f u n d a d a , c u a n t o s o t r o s s e estimen necesarios al establecimiento de la verdad jurdiEn la t r a m i t a c i n de los i n f o r m e s y d i c t m e n e s se e s t a r a lo p r e s c r i p t o en el art. 14. E l p l a z o m x i m o p a r a e v a c u a r los i n f o r m e s t c n i cos y dictmenes ser de veinte das, p u d i e n d o amp l i a r s e , si e x i s t i e r e n m o t i v o s a t e n d i b l e s y a p e d i d o de q u i e n deba p r o d u c i r l o s , por e l t i e m p o r a z o n a b l e q u e fuere n e c e s a r i o . Los i n f o r m e s a d m i n i s t r a t i v o s n o t c n i c o s d e b e r n e v a c u a r s e en el p l a z o m x i m o de diez d a s . Si los terc e r o s n o c o n t e s t a r e n l o s i n f o r m e s que les h u b i e r e n s i d o r e q u e r i d o s d e n t r o del p l a z o fijado o de la a m p l i a c i n a c o r d a d a o se n e g a r e n a r e s p o n d e r , se p r e s c i n d i r de esta p r u e b a . Los p l a z o s e s t a b l e c i d o s e n los prrafos a n t e r i o r e s s l o se t e n d r n en c u e n t a si el e x p e d i e n t e a d m i n i s t r a tivo fue abierto a p r u e b a . 1. Medios de prueba en particular. Conceptos. - L o s medios de prueba pueden considerarse desde dos puntos de vista. De acuerdo con el primero, se entiende por medio de prueba la actividad del rgano administrativo o del interesado, que suministra a aqul el conocimiento de los hechos q u e interesan al procedimiento y, por lo tanto, las fuentes de donde se extraen los motivos o argumentos para lograr la conviccin sobre ellos. Es decir, la confesin del particular, la declaracin del testigo, el dictamen del perito, etctera.

1) Objeto y contenido. Es un caso tpico de prueba de informes el requerimiento de datos registrados en una entidad pblica o privada, destinada a p r o b a r a f i r m a c i o n e s c o n c e r n i e n t e s ! a h e c h o s c o n t r o v e r t i d o s . El objeto de los informes ha de versar sobre hqchos concretos, claramente individualizados y controvertidos en el procedimiento, y en cuanto al contenido, ste ser sobre actos o hechos que resulten de la documentacin, archivo o registros c o n t a b l e s del i n f o r m a n t e . De ello se sigue que al responder el requerimiento, el informante tiene que indicar con la mayor

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precisin posible todos los recaudos - f e c h a , lugar, e t c . - relativos a los antecedentes documentales que _uvo a la vista. 2) Plazos. El artculo que c o m e n t a m o s fija un plazo de diez das p.nra evacuar los informes no tcnicos y de veinte para los de ndole tcnica. Estos ltimos pueden ser ampliados - a q u l l o s , en principio, n o - a solicitud del organismo que debe producirlo, siempre que existan motivos atendibles. De ah que, en principio, no corresponde el pedido de informes a una oficina administrativa cuando ello no constituye ms que el requerimiento de un d o c u m e n t o que no se a c o m p a o mencion oportunamente (nrt. 16, inc. d, R L N P A ) . Los plazos fijados, p u e s , no revisten carcter inflexible, ya que el rgano administrativo p u e d e reducirlos y, en el caso de los tcnicos, ampliarlos. En cuanto a los informes no tcnicos, que tambin pueden solicitarse a entidades privadas, si no son contestados por los terceros en plazo se prescindir de la prueba. Si llegan con posterioridad, la Administracin puede incorporarlos, si no hay oposicin de tercero. Por aplicacin de la ley procesal supletoria, no es admisible el pedido de informes que manifiestamente tienda a sustituir o ampliar otro medio de prueba que especficamente por la ley c o r r e s p o n d e (v.gr., incorporacin de prueba documental que debi realizarse e: su m o m e n t o - a r t . 16, inc. d, R L N P A - ) o no - c a s o de la confesin de la a u t o r i d a d - , o por la nnluialcza de los hechos controvertidos, j Los plazos m e n c i o n a d o s , segn la norma (agregado de la RPA), slo se tendrn en cuenta si el expediente se abri a prueba. De lo contrario no existe plazo para que se evacen los informes que por el principio instructorio puede pedir la Administracin (v.gr., art. 6C, inc. a). No nos convence esta solucin. ' b) Dictmenes. M e d i a n t e ellos el experto responde al requerimiento emitiendo su opinin fundada. Es, pues, un rgano consultivo que emite un dictamen con una opinin tcnica en el amplio sentido. No es una prueba, en realidad es una opinin o un parecer. Es un defecto del legislador su inclusin en la norma. El artculo slo contempla el dictamen tcnico; dictamen no tcnico es, por ejemplo, el que produce la junta de disciplina. 1) Carcter. Los dictmenes que contempla la norma que comentamos no son los obligatorios - c o m o lo es el dictamen jurdico en ciertos casos, v.gr., art. 7, inc. d in fine-, por ms que si los pide el particular, para desestimarlo tiene que fundarse en la inconducencia de este medio, con las limitaciones que hemos visto que tiene la Administracin al respecto. Est de ms decir que el dictamen previsto en la norma no vincula a la Administracin; aporta solamente un juicio de valoracin tcnica para una mejor decisin.

2) El dictamen tiene que ser fundado. Consecuencias. Pueden pedirse aclaraciones o explicaciones del diclamen. La claridad en el parecer es imprescindible y tiene que haber un fundamento que respalde sus conclusiones.

TESTIGOS

Art. 49. - Los testigos sern examinados en la sede del o r g a n i s m o c o m p e t e n t e por el a g e n t e a quien se des i g n e al efecto.
1. Preliminar.-Se denomina prueba de testigos a la suministrada mediante declaraciones emitidas por personas fsicas, distintas de los interesados, acerca de lo que saben respecto de un hecho de cualquier naturaleza. La prueba testifical consiste, pues, en la exposicin narrativa, preferentemente oral, ante ln autoridad que la interroga. Las personas jurdicas, puesto que carecen de aptitud para percibir hechos, no pueden ser llamadas a declarar c o m o testigos; tampoco las partes. En lo que atae a su objeto, la prueba testimonial puede versar sobre cualquier clase de hechos. No est circunscripta a los que el testigo haya conocido por medio de su percepcin sensible, sino que c o m p r e n d e tambin los hechos que ha deducido de sus percepciones, siempre que eslo no se traduzca en meras suposiciones en cuyo caso el valor es nulo. 2. Requisitos subjetivos y objetivos. - Los requisitos de la prueba que analizamos pueden dividirse en: subjetivos, objetivos y de lugar, tiempo y forma. Son sujetos del medio de prueba estudiado, por un lado, el rgano administrativo y la parte o partes y, por el otro, las personas deponentes. La aptitud genrica de stas est regulada en el art. 426 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin. As se establece quines pueden declarar y quines estn inhabilitados para hacerlo (art. 427). En cuanto a los requisitos objetivos, la idoneidad objetiva de los testigos se halla referida a su adecuacin a los hechos controvertidos y conducentes implicados en el proceso de que se trate. En lo que atae a los requisitos de lugar, tiempo y forma, los estudiaremos posteriormente al comentar este artculo y los arts. 50 y 52 del RLNPA, respectivamente. 3. Carga procesal de testimoniar. - Existe un deber para con el Estado de rendir testimonio sobre el conocimiento que se tenga de los hechos

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que interesen al procedimiento administrativo? O hay razones valederas para limitar tal deber slo al proceso judicial? En el caso del procedimiento administrativo no se trata de un verdadero deber jurdico, sino de una carga procesal, porque, si bien no es un acto en inters propio, no existe una conducta ilcita en el caso de incumplimiento, ni ello da origen a sancin alguna, condiciones stas que distinguen la carga procesal del deber jurdico. Esta carga tiene extensiones. As, abarca la carga de comparecer ante la autoridad encargada de tomar la declaracin y el deber de responder al interrogatorio y decir la verdad (comunicar al rgano administrativo todo lo que se sabe). La carga de comparecer ante la autoridad tiene excepciones que veremos seguidamente. En cambio, hay un deber de los funcionarios pblicos de declarar como testigos en un procedimiento administrativo (arg. art. 27 inc h, ley 22.140). 4. Requisitos de lugar. - Hemos visto que el declarante tena la carga de comparecer ante la sede del organismo en que se tramita el expediente. Esto tiene un carcter general que, sin embargo, admite excepciones. En primer lugar, si el reconocimiento de algn sitio contribuye a lu eficacia del testimonio, podr hacerse en l el examen de los testigos. En ese supuesto la citacin que se curse al testigo deber indicar el lugar donde se practicar la diligencia - s a l v o que ello surja de la audiencia que se lleva a cabo, en cuyo caso se lo debe notificar all-. En segundo lugar, se excepciona del principio general a los testigos que no puedan concurrir a la oficina por imposibilidad fsica (art. 4 3 6 . prr. I ) . Una tercera excepcin la da el art. 51 del RLNPA. En cuarto trmino, tenemos el caso de los funcionarios que pueden declarar por informes (art. 457, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin).
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Art. 50. - Se fijar da y hora para la a u d i e n c i a de los testigos y u n a s u p l e t o r i a para el c a s o de que no concurran a la primera; a m b a s a u d i e n c i a s sern notificadas c o n j u n t a m e n t e por la a u t o r i d a d , pero el prop o n e n t e tendr a su cargo asegurar la asistencia de los testigos. La i n c o m p a r e c e n c i a de stos a a m b a s a u diencias har perder al p r o p o n e n t e el t e s t i m o n i o de que se trate, pero la a u s e n c i a de la parte i n t e r e s a d a no obstar al interrogatorio de los testigos p r e s e n t e s .

1. Fijacin de la audiencia. La comparecencia. - La autoridad administrativa deber lijar la primera audiencia y la supletoria, las que debern ser notificadas conjuntamente. La solucin de la n o r m a se a p a r t a - f a voreciendo al p a r t i c u l a r - de la norma del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin, que dispone que si la parte asume la obligacin de presentar los testigos - c a r g a que aqu es i n e x o r a b l e - , no corresponde la fijacin de una audiencia supletoria. Aqu, en c a m b i o , se da una nueva oportunidad, solucin que es conveniente, dada la falta de medios del particular para hacer comparecer al testigo, i Fracasada la primera audiencia, de ninguna manera c o r r e s p o n d e recurrir a la compulsin policial para que el testigo c o m p a r e z c a , ya que, c o m o vimos, no se trata de un deber pblico, sino de una carga procesal que el tercero puede dejar de cumplir. | C o m o corresponde al particular ocuparse de la asistencia de los testigos, la incomparecencia de stos - h a y a o no causa justificada, puesto que la norma no d i s t i n g u e - hace perder al proponente el testimonio de que se trate. En cambio, la ausencia de la parte interesada no obsta al interrogatorio de los testigos presentes en la audiencia, tanto si se ha dejado previamente el interrogatorio como si no se lo ha hecho; en este ltimo caso la autoridad administrativa interroga libremente a los tesiigos (arg. art. 52, RLNPA).

Pero el principio general es que sobre toda persona propuesta como testigo.cn un proceso administrativo pesa la carga de acudir a la sede del organismo encargado de su trmite. Esto es importante para excluir un sucedneo de la prueba testimonial, consistente en acompaar por el particular una deposicin escrita del testigo realizada sin la presencia de la autoridad pblica. De suceder esto, se requiere, bajo responsabilidad del funcionario s i . n o lo hace, que el testigo concurra a declarar -y no slo a ratificar e[ c o n t e n i d o - ante el organismo correspondiente. De ninguna forma puede pretender equipararse esta "produccin privada de la p r u e b a " con la testimonial ante la autoridad. El hecho de estar ante una autoridad, la solemnidad del j u r a m e n t o , el conocer la sancin a la falsedad en las declaraciones, el apreciar los " g e s t o s " y "las inflexiones de la voz" del testigo al contestar, son elementos importantes para el esclarecimiento de la verdad objetiva que interesa a la comunidad.

Art. 51. - Si el testigo no residiere en el lugar del asiento del o r g a n i s m o c o m p e t e n t e y la parte interesada no tomare a su cargo la c o m p a r e n c i a * , se lo podr

* Se deja el trmino "comparencia", inexistente en idioma castellano, porque el legislador lo utiliza en lugar de "comparecencia".

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interrogar en a l g u n a oficina pblica u b i c a d a en el lugar de residencia p r o p u e s t o por el a g e n t e a quien se d e l e g u e la tarea.

1. Excepcin de comparecer ante el organismo. - C u a n d o el testigo resida fuera del asiento del organismo encargado de la tramitacin y la parte interesada no haya t o m a d o a su cargo su comparecencia, aqul puede declarar en alguna oficina pblica - q u e p u e d e o no pertenecer a la Administracin pb!ica_nacional-, sita en el lugar de su residencia. Es sta una excepcin al principio general consagrado en el art. 49. Tambin el artculo consagra implcitamente otra excepcin: se refiere a la carga de la comparecencia de los testigos que, c o m o principio general, ha c o n s a g r a d o el art. 50. En el caso de testigos domiciliados fuera del asiento del organismo encargado de la tramitacin, la carga de la comparecencia de ellos es una facultad, mas no un deber de los proponentcs. 2. Caracteres. - Respecto a lo que debe entenderse por domicilio fuera del asiento de la autoridad administrativa, por aplicacin de normas anlogas, es el situado a ms de sesenta kilmetros. 3. Mecnica del interrogatorio. - E n el caso, el interrogatorio p u e de ser p r e s e n t a d o h a s t a el m o m e n t o de la audiencia en el lugar designad o ; no hay razn para presentarlo eii el escrito en que se ofrece la prueba (no se aplica el art. 4 5 3 , Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin) y si no hay interrogatorio, el funcionario designado tiene q u e preguntar libremente al . testigo.
. i

4 4 1 , Cd. Proc. Civil y C o m . de la N a c i n ) , en el que se le preguntar "por las generales de la ley". Si se omite tal interrogatorio, o no se lo contesta en el curso de la exposicin, la declaracin carecer de valor y su nulidad puede ser alegada en cualquier m o m e n t o . b) Formas del interrogatorio. El testigo ser libremente interrogado por la autoridad, debiendo respetar la sustancia del interrogatorio propuesto por el interesado. P u e d e aqulla no formular las preguntas que repute ociosas por no ser materia de la cuestin debatida, pero tiene que ser prudente en esta apreciacin. Tambin puede dar por terminado el interrogatorio cuando lo estime conveniente. El ejercicio irrazonable de estas facultades dar motivo para una recusacin con causa. Si hay ms de una parte en el procedimiento (ver art. 3 , RLNPA), aquella que no propuso el testigo podr interrogarla libremente sobre todo hecho relativo a la cuestin debatida. Cada una de las partes puede oponerse a las preguntas propuestas por la otra si las considera sugestivas o insinuativas, o que no tienen vinculacin con el asunto. Las preguntas no contendrn ms de un hecho; sern claras y concretas; no pueden formularse las que estn concebidas en trminos afirmativos, sugieran las respuestas o sean indicativas, ofensivas o vejatorias. Se trata, pues, de evitar q u e en la pregunta est contenida la respuesta.
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Art. 52. - Los testigos sern libremente interrogad o s sobre los h e c h o s por la a u t o r i d a d , sin perjuicio de los interrogatorios de las partes i n t e r e s a d a s , los que p u e d e n ser p r e s e n t a d o s h a s t a el m o m e n t o m i s m o de la a u d i e n c i a . Se labrar acta eri q u e c o n s t e n las p r e g u n t a s y s u s respuestas.
. Requisitos de forma. - E n primer lugar, c o r r e s p o n d e diferenciar las formas propias del interrogatorio y las frmulas sacramentales. a) Frmulas sacramentales. El testigo declarar bajo j u r a m e n t o o promesa de decir verdad. La omisin de tal formalidad provoca la nulidad de la declaracin. Se har al declarante un interrogatorio preliminar (art.

2. Negativa a responder. - El testigo p u e d e rehusarse a contestar ciertas preguntas (art. 444, Cd. Proc. Civil y C o m . de la Nacin). En primer lugar esa negativa tiene c o m o base el inters del propio testigo, puesto que lo autoriza a negarse a contestar si la respuesta lo e x p o n e a enjuiciamiento penal o c o m p r o m e t e su honor. En segundo lugar, apunta a los intereses de las personas a quienes se refieren los hechos amparados por el secreto profesional, militar, cientfico, artstico o industrial. La negativa a declarar fundada en el secreto profesional tiene soporte jurdico en el art. 156 del Cd. Penal. Esta posibilidad de rehusarse a declarar no autoriza al testigo a dejar de asistir a la audiencia, pues slo podr apreciar si el hecho sobre e! que se lo interroga est c o m p r e n d i d o entre aquellos cuyo secreto debe conservar cuando se le formule la pregunta, \ 3. Forma de las respuestas. - El testigo tiene que contestar sin poder leer notas o apuntes, a menos que ! ndole de la pregunta hiciera que se lo autorizara a hacerlo. Si es as, habr de dejarse en el acta constancia de las respuestas dadas mediante lectura (art. 445, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin). Si se interroga sobre un contrato, p u e d e ser procedente que se le exhiba esc contrato. En lodos los casos se requiere la conformidad de las partes o la autorizacin de la autoridad administrativa.

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El declarante tiene que dar razn de sus dichos. Si las preguntas versan sobre hechos personales del testigo, bastar que m e n c i o n e que lo sabe por la intervencin que tuvo en ellos. . 4. Idoneidad de los testigos. - Dentro del plazo de prueba y aun en los alegatos, los interesados podrn exponer y probar acerca de la idoneidad de los testigos. Es que hasta el testigo verdadero y de buena fe puede no ser absolutamente veraz, pues m u c h a s veces se siente impulsado a usar de su fantasa sobre datos de su percepcin originaria, a interpretar y reconstruir.segn su punto de vista subjetivo el hecho al cual ha asistido. Desde lueg' la alegacin no es de la idoneidad, que se presume, sino de la falta de idoneidad. 5. Apreciacin de la prueba testimonial. - L a a p r e c i a c i n de la prueba testimonial necesita de una serena interpretacin y valoracin del rgano administrativo para desentraar la verdad. El agente debe razonar crticamente sobre la fuerza de conviccin de este medio probatorio. La declaracin de un testigo menor de 14 aos no tiene valor probatorio y slo ^ es til para simples indicaciones y al nico objeto de la indagacin (arg. art. 2 7 6 , inc. 1", Cd. Proc. Penal, aplicable analgicamente; conf. CNFedC o n t A d m , Sala III. 7/4/87, " R o d r g u e z V l e z " ) . 6. Nmero de los testigos. - Los testigos no podrn pasar de cinco. Si se hubiera propuesto un n m e r o mayor, el proponente tiene derecho a que se cite a jos primeros cinco de la lista; en cuanto al resto, es facultad discrecional del instructor. 7. Repreguntas. - Es un derecho de los interesados formular las repreguntas una vez que se ha realizado la contestacin a las preguntas. No puede negarse a ello la Administracin, so pena de afectar el derecho de defensa. Coincidimos con Gordillo en que, si el testigo contesta por escrito, las repreguntas deben hacerse una vez recepcionado el oficio contestando las preguntas.

tiene la numeracin de los artculos a los cuales remite, salvo el art. 4 5 8 , que ahora es el art. 4 5 6 . Es un acierto del legislador remitirse, en general, y respecto de los asuntos no previstos, al C d i g o Procesal Civil y Comercial de la N a c i n , que en este aspecto de la prueba testimonial tiene estrecha relacin con el procedimiento administrativo c o m n . En los procedimientos administrativos especiales, de todos modos, se aplica supletoriamente el m e n c i o n a d o C d i g o , a menos que e x p r e s a m e n t e se disponga la aplicacin de otros ordenamientos especiales.

PER

nos

Art.

54. - Los a d m i n i s t r a d o s p o d r n p r o p o n e r la

d e s i g n a c i n de peritos a su c o s t a . La A d m i n i s t r a c i n se a b s t e n d r de d e s i g n a r peritos por su parte, d e b i e n d o limitarse a recabar i n f o r m e s de sus a g e n t e s y oficinas t c n i c a s y de terceros, s a l v o que resultare n e c e s a r i o d e s i g n a r l o s para la d e b i d a s u s t a n c i a c i n del p r o c e d i m i e n t o .
1. Prueba pericial. - Siguiendo un criterio corriente, se ha c o n s i d e rado en el RLNPA a la pericial como una prueba, a pesar de estar ello controvertido cientficamente. Hay peritaciones para veiificar la existencia o las caractersticas de os hechos tcnicos, cientficos o artsticos. Es el perito percibiente. Este dictamen es un medio para la comprobacin de hechos. Se le ha encargado la percepcin de hechos. Otras experticias tienen por fin aplicar las reglas tcnicas, artsticas o cientficas que conocen los expertos, a los hechos verificados en el procedimiento, para deducir de ellos las consecuencias, las causas o las calidades de lo que investigan. En un c a s o as, los peritos hacen dos operaciones: a) enunciar las reglas de la experiencia tcnica pertinente, y b) aplicarlas a los hechos verificados en el procedimiento para formular las deducciones pertinentes. Es al perito deduciente a quien se le encarga la apreciacin o valoracin de los hechos; por ello formula pareceres o d i c t m e n e s . Otras veces el perito slo recibe el encargo de enunciar simplemente las reglas de la experiencia tcnica que los califica para que el funcionario proceda a aplicarlas a los hechos verificados en el proceso y obtener las conclusiones. Es raro que en la prctica se presente esta clase de peritacin, pues por lo general sta contiene la verificacin total o parcial de hechos.

Art. 53. - Sern de a p l i c a c i n s u p l e t o r i a las norm a s c o n t e n i d a s en los arts. 4 1 9 , primera parte, 426, 4 2 7 , 4 2 8 , 4 2 9 , 4 3 6 , primera parte, 4 4 0 , 4 4 1 , 4 4 3 , 4 4 4 , 4 4 5 , 4 4 8 , 4 5 0 , 4 5 1 , 4 5 2 , 4 5 7 , 458 y 4 9 1 del C d . Proc. Civil y C o m . de la N a c i n .
1. Aplicacin supletoria. - A l ' d i c t a r s e el RLNPA estaba vigente el Cdigo Procesal sancionado por la ley 17.454, que posteriormente fue m o dificado por ley 2 2 . 4 3 4 , o r d e n n d o s e el texto por decr. 1 0 4 2 / 8 ) . Se man-

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Se requiere del perito deduciente una actividad tendiente a valorar o apreciar cientfica o tcnicamente determinados hechos del procedimiento. No practica una simple operacin (por tcnica que sea), sino que se dedica a deducir, mediante un procedimiento lgico - c o n f o r m e a las reglas de la disciplina de que se t r a t e - , las consecuencias que se derivan de tales hechos. 2. Admisibilidad. - Es admisible la prueba pericial cuando la apreciacin de hechos controvertidos requiere conocimientos especiales en alguna ciencia, arte, industria b actividad tcnica especializada (art. 459, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin). En el caso, el interesado se propone ilustrar a la autoridad administrativa sobre esos hechos y para ello pide la intervencin de un especialista en la materia. Si la profesin est reglamentada, el perito deber tener ttulo habilitante en la ciencia, arte, industria o actividad tcnica especializada a que pertenezcan las cuestiones sobre las cuales tiene que expedirse (art. 4C4, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin). La Administracin tiene que abstenerse de la designacin de peritos por su parte - s e limitar a recabar informes de sus agentes y oficinas-, a m e n o s que sea ello necesario para la debida suslanciacin del procedimiento. Esta circunstancia es apreciada por la Administracin y no cabe oposicin de la contraparte. 3. Proposicin de parte. - C a b e preguntarse si los interesados piden slo que se designe un perito, o pueden proponer el nombre del experto. La norma nada dice, p e n s a m o s que pueden hacer ambas cosas y en este caso la designacin, salvo i m p e d i m e n t o (art. 4 6 4 , Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin), debe caer en la persona propuesta. 4. Recusacin. Oportunidad. - La recusacin debe hacerse ex ante y hasta cinco.das despus de lomarse conocimiento del n o m b r a m i e n t o . 5. Dictamen extraprocedimental (procedimiento informal). - Vamos a referirnos ahora a los "dictmenes extraprocedimentales de expertos" o "procedimiento informal". Se trata, por ejemplo, de recurrir a expertos para que emitan su opinin cientfica o tcnica sobre cuestiones que exijan conocimientos especializados, Son dictmenes rendidos sin intervencin de autoridad administrativa alguna, fuera del procedimiento y de diligencia administrativa previa. De conformidad con el principio del informalismo, no puede ser negada por la Administracin esta posibilidad. Ahora bien: qu valor probatorio tienen estos dictmenes? . No cabe duda de que la autoridad administrativa puede utilizar los argumentos o las razones tcnicas, es decir, las reglas de la experiencia especializada, que en esc dictamen se encuentren, para ilustrar su criterio. Pensamos que ese dictamen extraprocedimental no es un medio de prueba,

ni contiene argumentos de prueba, sino razones lgicas, tcnicas o cienlficas, o dicho de otra manera, reglas generales de la experiencia especializada, que el funcionario puede utilizar en la valoracin de las pruebas y para mejor entendimiento de los hechos a que ellas se refieren. Recapitulando: en principio esta "pericia informal" es conveniente incorporarla al expediente, no tiene el carcter de medio de prueba, sino de un simple estudio tcnico o cientfico que el funcionario estima libremente c o m o fuente de ilustracin sobre las mximas generales de la experiencia que puedan existir en esa materia; si a consecuencia del principio de contradiccin, el experto da razn en el procedimiento de su dictamen (testimonio dentro del e x p e d i e n t e - t e s t i m o n i o t c n i c o - , aclaraciones, ratificaciones, etc.), puede tener el mismo valor probatorio que la pericia practicada formalmente.

Art. 55. - En el acto de solicitarse la d e s i g n a c i n de un perito, el p r o p o n e n t e precisar el c u e s t i o n a r i o sobre el que deber e x p e d i r s e .

1. Puntos de pericia. - No basta proponer la prueba e indicar la espccializacin de los peritos; hay que proponer, adems, los puntos de pericia. Si intervienen terceros en el procedimiento, hay que darles vista, para que puedan observar la procedencia de las propuestas y tengan ocasin de proponer otros. Siendo la pericia un medio de ilustracin del rgano que va a decidir, es facultad de la Administracin agregar otros puntos de pericia y eliminar los que considere improcedentes o superfluos. Facultad sta que requiere un previo conocimiento de la cuestin debatida.

Art. 56. - D e n t r o del p l a z o de c i n c o das del de notificado el n o m b r a m i e n t o , el perito a c e p t a r el cargo en el e x p e d i e n t e o su p r o p o n e n t e a g r e g a r u n a c o n s t a n c i a a u t e n t i c a d a por el oficial pblico o autori-\ dad c o m p e t e n t e de la a c e p t a c i n del m i s m o . V e n c i d o d i c h o p l a z o y no h a b i n d o s e o f r e c i d o r e e m p l a z a n t e , se perder el d e r e c h o a esta prueba; i g u a l m e n t e se perder si ofrecido y d e s i g n a d o un r e e m p l a z a n t e , ste no a c e p t a r e la d e s i g n a c i n o el p r o p o n e n t e t a m p o c o agregare la c o n s t a n c i a a l u d i d a d e n t r o del plazo establecido.

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1. Aceptacin del cargo. Caducidad de la prueba. - El perito tiene que ser notificado de su n o m b r a m i e n t o . En cuanto a su aceptacin, la norma determina que deber hacerlo dentro del plazo de cinco das, ya sea en el expediente o por medio de constancia autenticada de aqulla, presentada por su proponente. Vencido dicho plazo, no slo se produce la caducidad del n o m b r a m i e n t o , sino que tambin se pierde el derecho a hacer efectiva esta prueba, a no ser que se hubiera ofrecido reemplazante. Este ofrecimiento - q u e se puede efectuar una sola v e 2 - puede hacerse hasta que venza el plazo de la aceptacin. Si este reemplazante no acepta dentro del plazo lijado, se produce - c o m o en el caso anterior- la caducidad automtica de la prueba. 2. Perito designado por a Administracin. - La parte proponente debe extremar su diligencia para que el perito acepte dentro del plazo fijad o . La circunstancia de que el perito sea designado por la Administracin - s i la parle p r o p o n e la pericia, pero no el p e r i t o - no exime al interesado de urgir la aceptacin. 3. Finalidad del precepto. - La norma tiene por fin evitar medidas dilatorias mediante la connivencia del interesado y el perito. Sin embargo, tambin aqu cabe una interpretacin amplia que la haga aplicable slo en los casos en que la naturaleza del procedimiento lo haga necesario; por lo tanto, cuando por circunstancias particulares sea imprescindible que la prueba se cumpla, o cuando est c o m p r o m e t i d o el inters pblico en su produccin, la Administracin deber necesariamente apartarse de esa regla y disponer la produccin de la prueba. 4. Peritacin dispuesta de oficio. - Si la prueba pericial ha sido decretada por la Administracin de oficio (art. 54 in fine) o sta es comn, no procede la caducidad de este medio de prueba por vencimiento del plazo para aceptar el n o m b r a m i e n t o .

de la pericia. El RLNPA no establece un plazo legal, a falta de aquella fijacin. No cabe duda de que el rgano administrativo puede acceder a un pedido de prrroga formulado por el perito si hay razones que la justifiquen. Cabe sealar que la remisin a los arts. 459, 4 7 2 , 4 7 4 y 4 7 6 , luego de la ley 22.434 de reforma al C d i g o , c o r r e s p o n d e a los actuales arts. 457, 4 7 4 , 472 y 477, respectivamente. Corresponde al proponente instar la produccin de esta prueba. Si el perito no presenta oportunamente su dictamen, ese hecho perjudicar al interesado, ya que ello imporlu el desistimiento de esta prueba. Esta prdida no es automtica por el mero vencimiento del plazo; hace falta una declaracin de la Administracin. Por ello, mientras eso no ocurra, el perito puede expedirse, y hay que aceptar la pericia, lo cual se justifica por elementales principios. 2. Anticipo ae gastos. - Se funda en el hecho de que sera injusto que el perito, adems de realizar su trabajo, se viera obligado a anticipar gastos. Este adelanto de gastos supone una pericia cuya realizacin exija gastos de cierta importancia; por ejemplo, traslado a algn lugar distante, requerir de terceros trabajos o n e r o s o s , etctera. 3. Realizacin y presentacin de la pericia. - Para realizar la pericia el experto puede valerse de todos los elementos de juicio acumulados en el procedimiento; n o r m a l m e n t e el cumplimiento de la pericia exige la apreciacin de elementos materiales, la realizacin de experiencias cientficas y, si se ha designado ms de un perito, la deliberacin, el acuerdo entre ellos, y practicar unidos, la diligencia. El dictamen se presentar por escrito, debiendo contener una e x p l i c a - / cin detallada de las operaciones tcnicas realizadas y de los principios cientficos en que el perito funda su opinin. Si hubieran sido designados varios peritos, todos presentarn la pericia en in solo escrito, los que concordaren en un nico texto, y los disidentes por separado.
t

Art. 57. - C o r r e s p o n d e r al p r o p o n e n t e instar la diligencia y a d e l a n t a r los gastos razonables que requiriere el perito s e g n la n a t u r a l e z a de la pericia; la falta de presentacin del informe en tiempo importar el des i s t i m i e n t o de esta prueba. Sern de a p l i c a c i n supletoria las n o r m a s conten i d a s en los arts. 4 5 9 , 4 6 4 , 4 6 6 , 4 7 1 , 4 7 2 , 4 7 4 , 476 y 477 del C d . Proc. Civil y C o m . de la N a c i n .
1. Carga de instar la diligencia. - El plazo para que el o los peritos se expidan lo fijar la autoridad administrativa atendiendo a las dificultades

4. Fuerza probatoria. - Ser estimada por el rgano administrativo, en consideracin d sus opiniones, los principios cientficos en que se funden, la concordancia de su aplicacin con la sana crtica y dems elementos de conviccin, y aqu puede tener importancia el hecho de que la pericia se haya realizado conforme al procedimiento aqu regulado o por el procedimiento informal a que ya nos hemos referido. 5. Pericias especiales. - Ciertas pericias pueden versar sobre materias que exijan el examen de personas y que no se pueden realizar sin su asentimiento. Salvo violencia fsica, no se la debe rechazar por improcedente. Corresponde, pues, ordenarlas, aunque medie negativa de los interesados, y apreciar en la oportunidad de decidir la conducta de quien se

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llmcliitiiuii. TA.

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neg a l examen, lo c u a l puede considerarse presuncin de verdad de lo que l a pericia I r a i a b a de probr.r. Presuncin que, d.-.sde luego, hny que manejar con s u m a discrecin.

DOCUMENTAL

Art. 58. - E n m a t e r i a de p r u e b a d o c u m e n t a l se estar a lo d i s p u e s t o por los arts. 16 y 27 a 30 de la presente reglamentacin.

1. Concepto. - La prueba instrumental es la ms importante de las pruebas, y no slo porque es la forma normal en que se expresa la Administracin. Las constancias de los libros y registros oficiales y de los expedientes administrativos, incluso de las empresas estatales, tienen valor de prueba, y para apartarse de sus constancias no es suficiente un desconocimiento genrico de su contenido, sino que es necesario que se especifiquen sus fallas, suministrando prueba al respecto. En la Administracin se despliega una actividad que produce, c o m o dice Bielsa, una documentacin propia, ya que ella es casi siempre formal, escrita o actuada. Dicha documentacin est nsita en la actividad administrativa; de ah que no se refiera siempre a los actos administrativos ni a los distintos pasos previos que habrn de cumplirse para su expedicin, sino tambin a todas las gestiones que cumple la Administracin en el ejercicio de su actividad. D o c u m e n t o es toda cosa susceptible de percepcin sensorial y aprehensin mental q u e sirve de mostracin histrica indirecta y representativa de un hecho cualquiera, pudiendo ser deelarativo-representativo o nicamente representativo. 2. Documentacin administrativa. - Los documentos que dan cuenta de la actividad administrativa, expedidos o elaborados por agentes en ejercicio de sus funciones, no son instrumentos pblicos, pero tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones. Toda la actividad administrativa se realiza por medio de formas que en el derecho privado se presentan c o m o esencia de la prueba para la existencia de un acto j u r d i c o , mientras que en el derecho administrativo se convierte en forma de realizar la voluntad j u r d i c a de la A d m i n i s t r a c i n ; es la teora de la -documentacin administrativa. Coincidimos con Cassagnc en que no debe confundirse este concepto con la expresin ''documentos oficiales de los poderes del E s t a d o " que emplea e! art. 2340, inc. 8", del Cd. Civil, pues ste se refiere al instrumento o documento como cosa del "dominio pblic o " , con abstraccin de su autenticidad y valor probatorio.

Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante un procedimiento administrativo, no se puede suponer que su desarrollo objetivo - q u e refleja la tramitacin del e x p e d i e n t e - se transforme en un cmulo multiplicado de instrumentos pblicos de la Administracin. Dicho carcter formal erradica totalmente las disposiciones sobre la libertad de las formas que establece el art. 974 del Cd. Civil, y ms an la libre regla sobre los instrumentos privados que regula el art. 1020 del mismo cuerpo legal. Si la Administracin pblica es pblica, no puede concebirse la existencia y la creacin, por parte de ella, de instrumentos privados. La existencia del procedimiento, que no puede exhibirse en la actividad jurdica privada, marca la diferencia para conceptuar la presencia de documentos administrativos sin necesidad de que sean instrumentos pblicos ni privados ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 18/2/86, "Valado"). Son pruebas escritas, se presumen documentos autnticos mientras no se pruebe lo contrario. Hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones que haga el funcionario que los suscribe. Pero no hace falta la tacha de falsedad para desvirtuarlos - c o m o en el instrumento p b l i c o - ; pueden ser contrarrestados por cualquier clase de prueba (contra C S J N , Fallos, 224: 488). De la admisin del valor probatorio de las constancias de los libros, registros y archivos oficiales, no resulta violacin de las garantas de igualdad, del debido proceso y de la defensa en j u i c i o , mientras a los particulares no se los restrinja en la prueba til de las circunstancias concernientes a su derecho. 3. Importancia, ventajas y defectos de la prueba documental. - Los documentos suministran una representacin p e r m a n e n t e y relativamente segura de los hechos que pueden interesar ms adelante. Es ms fiel que la memoria del hombre y ms seguro que un conjunto de indicios o testimonios, cuando es complet, claro, exacto y autntico o hay certeza de su legilimidad. Pero a veces el documento, principalmente el privado sin autenticidad, puede ser insincero, es decir creado de mala fe, para formular declaraciones o representaciones falsas, o por haber sido adulterado posteriormente, para desfigurar la verdad de su contenido inicial. Carnelutti adverta quc-el documento merece la fe de que goza su autor. Para que su eficacia sea reconocida tiene q u e haberse verificado su legilimidad o autenticidad y que no existan otras pruebas que lo contradigan y merezcan mayor o la misma credibilidad. C u a n d o el documento proviene de un funcionario pblico, es decir, cuando se traa de un d o c u m e n t o pblico, se justifica que la ley le reconozca un especial valor probatorio en cuanto a los hechos de que da fe el funcionario respectivo.

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4. Requisitos para la eficacia probatoria del documento presentado por el interesado. - Puta que el d o c u m e n t o surta efectos sobre la conviccin del funcionario, es necesario que: a) est presumida o establecida su autenticidad; b) c u a n d o se trate de documentos otorgados en el extranjero, se cumplan sus especiales requisitos para su elaboracin y autenticidad, c) no haya prueba legalmente valida en contra; d) no se haya llevado al procedimiento con violacin de la reserva o el secreto que la ley hubiera consagrado; e) est completo y sin alteraciones, mutilaciones o tachaduras que alteren su contenido, y /) se cumplan los requisitos especiales de ciertos d o c u m e n t o s privados: tantos ejemplares c o m o partes haya, redaccin de puo y letra, etctera. \ 5. Distintas clases de documentos. - Hay diversas clases de documentos. Quiz valga la pena distinguir entre los documentos simplemente representativos (planos, dibujos, fotografas) y los declarativos (escritos, grabaciones en cinta o discos, etctera). Estos ltimos se subdividen, en consideracin al acto documentado, en: puramente declarativos (contienen declaraciones de ciencia) y dispositivos o constitutivos (presentan actos capaces de producir determinados efectos jurdicos sustanciales: contratos, donaciones, etc.) y de acuerdo con su forma, en instrumentales (si consisten en escritos) y no instrumentales (p.ej., una grabacin). 6. Documentos e instrumentos. Diferencias. - No se debe identificar el d o c u m e n t o con el instrumento. Aqul es todo objeto, producto de un acto h u m a n o , que represente otro hecho, objeto o persona; el instrumento es una de las varias especies de d o c u m e n t o s : es la que consiste en escritos, pblicos o privados, autnticos o sin autenticidad. 7. Documentos admisibles. - En materia de documentos admisibles, la regla debe formularse con la mxima amplitud. Pueden presentarse instrumentos pblicos o privados. Estos ltimos pueden ser firmados o no firmados (art. 1190, prr. 3 , Cd. Civil); originales, copias, fotocopias, duplicados, traducciones, etc. (ver arts. 2 7 , 28 y concs., RLNPA); documentos escritos, fotografas o planos (para los ltimos, ver art. 2 9 , RLNPA); las fotografas pueden ser presentadas c o m o prueba en las oportunidades eri que haya que ofrecer la documentacin; las grabaciones fonoelctricas debern ser sometidas al reconocimiento de la persona a quien se las atribuye o al reconocimiento de testigos; libros de comercio, libros de la Administracin,.que se rigen por disposiciones propias y no por las reglas del Cdigo de Comercio, u otro tipo de libros, por ejemplo, libros de sociedades civiles y de particulares, pard los que, faltando una regulacin sobre la manera d llevarlos, exige la cuidadosa apreciacin de sus constancias para atribuirles eficacia probatoria.
o

pero pueden constituir principio de prueba o una presuncin contra su autor, que admite prueba en contrario.

CONFESIN

Art. 59. - Sin perjuicio de lo q u e e s t a b l e c i e r e n l a s n o r m a s relativas a la p o t e s t a d correctiva o d i s c i p l i n a ria de la A d m i n i s t r a c i n , no sern c i t a d o s a prestar c o n f e s i n la parte i n t e r e s a d a ni los a g e n t e s p b l i c o s , pero e s t o s l t i m o s p o d r n ser ofrecidos por el a d m i n i s t r a d o c o m o t e s t i g o s , i n f o r m a n t e s o p e r i t o s . La c o n f e s i n voluntaria tendr, sin e m b a r g o , los a l c a n c e s que resultan de los arts. 4 2 3 , 4 2 4 y 425 del C d . Proc. Civil y C o m . de la N a c i n .
1. Conceptos y elementos. - La confesin, considerada c o m o prueba, es el testimonio que una de las partes hace contra s misma, es decir, el reconocimiento que hace de la verdad de un hecho capaz de producir consecuencias jurdicas a su cargo. Hay ciertos elementos que deben concurrir para la eficacia de la confesin. Se los clasifica en subjetivos y objetivos; algunos se refieren a un tercer elemento: el intencional. En cuanto al elemento subjetivo, cabe sumarlo a la capacidad "procesal". Respecto de los objetivos, cabe decir que la confesin debe versar sobre hechos que tienen que ser personales del absolvente. v. 2. Improcedencia de la confesin. - Lo p r e c e d e n t e m e n t e considerado nos demuestra el sentido de la n o r m a de excluir a los agentes pblicos de la posibilidad de prestar confesin. stos no son parte - l a A d m i nistracin no es p a r t e - en el procedimiento y, por tanto, mal podran confesar. A d e m s , realizando la Administracin una actividad q u e tiene carcter formal, los actos que en su consecuencia dicten sus r g a n o s pueden probarse perfectamente sin necesidad de declaraciones verbales (Bielsa). De lo expuesto surge la improcedencia y la ineficacia de la confesin de los funcionarios pblicos para obligar a la Administracin de la cual dependen. Si e x i s t i e i j la facultad de imponer un interrogatorio a los agentes de la Administracin para c o m p r o m e t e r el inters pblico y el patrimonio del Estado con su sola declaracin, se destruira la base institucional de la competencia de los rganos administrativos y el valor y la eficacia de las formas esenciales de los actos administrativos.

En cuanto a los registros o papeles particulares, ellos no pueden hacer fe a favor de su titular; no son un principio de prueba ni presuncin simple,

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Ello no quiere decir que no pueda ofrecerse la declaracin de los agentes pblicos. Dice la norma que se los puede ofrecer c o m o testigos, informantes o peritos. Tampoco acepta la norma la confesin del particular. Quiz se haya adoptado esta solucin para preservar la igualdad en el procedimiento. Sin e m b a r g o , si se produce la confesin voluntaria del particular, tendr ella los alcances de los arts. 423 a 4 2 5 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin. Solucin que nos parece correcta, toda vez que la decisin de confesar es un acto voluntario del particular. No cabe duda, a la luz de lo dicho anteriormente, que esta confesin voluntaria que contempla la norma, slo se refiere al particular, no al agente pblico. Las razones que se oponen a la confesin de ste subsisten en el caso. No se trata m e r a m e n t e de la voluntad del agente. Que en tal caso se contemple en forma diferente a los particulares y a la Administracin es consecuencia de la esencia misma de las cosas. El particular - p a r t e en el p r o c e d i m i e n t o - podr confesar siempre, el agente n o . Esta aparente desigualdad no implica que 'a norma sea inconstitucional, ya que la igualdad que contempla la Constitucin es la jurdica, o sea igualdad de soluciones ante igualdad de circunstancias. Y en el caso del procedimiento administrativo no puede predicarse la igualdad entre el particular y la Administracin.

la prueba que se p r o d u z c a , se d a r otra vista por c i n c o d a s a los m i s m o s e f e c t o s p r e c e d e n t e m e n t e i n d i c a d o s . Si no se p r e s e n t a r e n los escritos - e n u n o y otro c a s o - o no se d e v o l v i e r e el e x p e d i e n t e en t r m i n o , si h u b i e r e s i d o retirado se dar por d e c a d o el d e r e c h o . 1. Concepto. - Nos dedicamos ahora al examen de una de las alegaciones que se pueden producir en un " p r o c e s o " : las llamadas alegaciones conclusivas. Fundamentalmente, el procedimiento necesita suministrar al j u z g a d o r los datos de hecho y de derecho en que se funda la pretensin que habr de acoger o rechazar en la resolucin. En caso de faltar acuerdo sobre los hechos, necesitar tambin que se suministre la prueba que d e m u e s t r e su realidad. 2. Contenido. - El anlisis y ponderacin de la prueba es uno de los contenidos de este particular acto procedimental, pero no es el nico. Represe en que la norma dice que el particular puede presentar un escrito acerca de lo actuado y "en su caso, para que alegue tambin sobre la prueba". La funcin del alegato, pues, no se limita al examen crtico de la prueba en s, sino que se extiende naturalmente al de su aptitud para iluminar los hechos objeto del debate y formar la conviccin del rgano administrativo acerca de su existencia y modalidades reales. P o d e m o s agregar que es en el alegato donde, por primera vez, se est en condiciones de sealar la constitucin de presunciones probatorias para la obtencin y demostracin de los indicios que llevan a admitirla en razn de inferencias seguras avaladas por la lgica y la experiencia. Cabe sealar que se pueden presentar en el alegato mayores desarrollos doctrinarios, legales o jurisprudenciales respecto de las cuestiones y pretensiones invocadas en los escritos de constitucin del procedimiento. 3. Carcter del alegato. Importancia. - La presentacin del alegato no es una carga para la parte, sino una mera facultad. Es, sin e m b a r g o , un trmite importante para la efectiva defensa del derecho de la parte. Por lo expuesto se puede vislumbrar la importancia del alegato, ya que, atendiendo a que contiene una recapitulacin ordenada de todo lo que resulta favorable a la parte que lo presenta, y descartando, desvirtuando o destruyendo cuanto aparezca perjudicial a su derecho, pone de manifiesto "su verdad" a una simple lectura, y auxilia a la autoridad para el estudio y apreciacin del expediente. 4. Introduccin de cuestiones innovadoras. Excepcin. - A pesar del carcter restrictivo que se atribuye al alegato en relacin con la con-

ALEGATOS

Art.

60. - S u s t a n c i a d a s las a c t u a c i o n e s , se d a r

vista de oficio y por d i e z d a s a la p a r t e i n t e r e s a d a p a ra q u e , si lo c r e y e r e c o n v e n i e n t e , p r e s e n t e un escrito a c e r c a de lo a c t u a d o , y en su c a s o , para que a l e g u e t a m b i n sobre la prueba q u e se h u b i e r e p r o d u c i d o . La p a r t e i n t e r e s a d a , su a p o d e r a d o o su l e t r a d o p a t r o c i n a n t e p o d r n retirar las a c t u a c i o n e s bajo s u r e s p o n s a b i l i d a d d e j n d o s e c o n s t a n c i a en la oficina correspondiente. El rgano c o m p e t e n t e podr disponer la produccin d e n u e v a prueba: a) De oficio, p a r a mejor p r o v e e r . b) A p e d i d o de p a r t e i n t e r e s a d a , si ocurriere o llegare a su c o n o c i m i e n t o un h e c h o n u e v o . Dicha medida se notificar a la p a r t e i n t e r e s a d a y c o n el r e s u l t a d o de

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sideracin de cuestiones que no fueron introducidas en la etapa correspondiente, c i e n o es que ello en algunos casos es posible. El infornialismo del procedimiento y la aplicacin supletoria de la ley procesal civil y comercial (art.-106, RLNPA) determinan q u e el decisorio "podr hacer mrito de los hechos constitutivos, modificativos o extintivos, producidos durante la suslanciacin del procedimiento y debidamente probados, aunque no hubiesen sido invocados oportunamente c o m o hechos nuevos" (art. 163, inc. 6 in Jine, Cd. Proc. Civil y C o m . de la Nacin).
U

De presentarse tales hechos y de resultar probados - s a l v o que fueren notorios, pues no requieren p r u e b a - se los podr destacar en el alegato para deducir de ellos sus consecuencias constitutivas, modificativas o extinvas del derecho o de la obligacin de que se trate y pretender en su mrito que se altere la "relacin procesal" en sus trminos originales, para dar cabida a la nueva situacin innovadora que queda as introducida. Si se introducen nuevas cuestiones, hay que darles traslado, si intervienen, a los terceros en el expediente. 5. Trmino paro alegar. - El trmino para alegar es de diez das. Por lo comn existe una sola parte - e l particular i n t e r e s a d o - , pero puede ocurrir que participen'terceros. Si interviene ms de una parte, el trmino para alegar ser comn (art. 106, TRLNPA y art. 482, Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin) y vencer el m i s m o da para todas las partes. 6. Produccin de nueva prueba. - El que puede disponer la produccin de nueva prueba es el rgano competente. a) De oficio, para mejor proveer. Por aplicacin del principio de legalidad objetiva, la autoridad tiene potestad para ordenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad de los hechos. La autoridad puede proceder tanto e s p o n t n e a m e n t e c o m o a sugerencia del particular. ste no puede agraviarse porque aqul no haya hecho uso de tal potestad. Las medidas para mejor proveer son, en principio, rrecurribles, ya que no puede haber agravio del particular en que se intente - e n aras del inters g e n e r a l - la averiguacin de la verdad. S podr agraviarse si se afecta el derecho de defensa en juicio. Para evitar esto habr que notificar al parlicular -y a los dems i n t e r e s a d o s - la medida para mejor proveer. b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. " H e c h o n u e v o " es el que ocurre o llega a c o n o cimiento del particular -o t e r c e r o - despus de trabada la "relacin procesal", y que es importante para resolver la cuestin. No debe ser ajeno a aquella relacin. El h e c h o nuevo no puede importar una nueva pretensin ni una defensa; su invocacin p u e d e referirse a un nuevo elemento de juicio relativo a la pretensin -o defensa, si hay t e r c e r o - esgrimida al trabarse la relacin susodicha.

No deben confundirse los hechos nuevos con la agregacin de documentos nuevos o desconocidos. Aqullos son aconteceres; los d o c u m e n t o s son la prueba de lo acontecido. El h e c h o nuevo tiene, que ocurrir con posterioridad a la traba de la relacin por el particular - h a b r que ver en cada caso cmo ocurre ello, dado el informalismo y la intervencin o no de t e r c e r o s - , o que siendo anterior, llegue a conocimiento de aqul con posterioridad. Para ello bastar la simple manifestacin del interesado, que podr ser contradicha. D e b e tener relacin con la cuestin q u e se ventila y p o d e r influir en la decisin; habr de versar sobre hechos: de ah la posibilidad de la prueba. La norma habla de pedido de parte, pero tambin el hecho nuevo puede ser materia de prueba ordenada de oficio p o r la autoridad. 7. Decaimiento del derecho. - Ln RPA agreg a la norma primitiva que si " n o se presentaren los escritos - e n uno y otro c a s o - [alegato c o m n y alegato por hecho nuevo] o no se devolviere el expediente en trmino, si hubiese sido retirado se dar por decado el d e r e c h o " . H a c e falta una declaracin expresa de la Administracin en tal sentido.

RESOLUCIN

Art. 61. - De i n m e d i a t o y sin m s t r m i t e que el a s e s o r a m i e n t o j u r d i c o , si s t e c o r r e s p o n d i e r e conforme a lo d i s p u e s t o por el art. 7 , inc. d in fine, de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , se dictar el acto a d m i n i s t r a t i v o que resuelva las a c t u a c i o n e s .
o

1. Decisin. - Sustanciada la prueba y producido el alegato, o vencido el trmino para hacerlo, el procedimiento se halla concluso para resolver de conformidad con el art. 7 , inc. d; en el caso de que el acto pudiere afectar derechos subjetivos o intereses legtimos, hay que requerir el correspondiente dictamen j u r d i c o (ver C N F e d C o n t A d m , Sala III, 17/4/84, " M o s k z o w i c z de Rubel").
U

La norma dice "sin ms trmite", oponindose as, estricta y expresamente, a los autores que sostienen q u e , aun habiendo prueba, puede " m e j o r a r s e " el recurso en cualquier m o m e n t o antes de dictarse la resolucin. Ntese q u e el plazo para resolver los recursos se c o m p u t a , si hay prueba, desde que se present el alegato o se venci el trmino para hacerlo. Solucin coherente con la norma que c o m e n t a m o s , pues de lo contrario el plazo debera computarse desde que se efectuaran "las mejoras de fundamento", desde que el dictamen jurdico y el rgano que resuelve deben estudiarlas, y tenerlas en cuenta.

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APRECIACIN DE LA

PRUEVA

Art. 62.-En la a p r e c i a c i n de la prueba se aplicar lo d i s p u e s t o por el art. 386 del C d . Proc. Civil y C o m . de la N a c i n .
1. Valoracin o apreciacin de la prueba. - Por valoracin o apreciacin de la prueba se entiende la operacin mental que conoce el mrito o valor de conviccin que pueda deducirse de su contenido. Cada medio de prueba es susceptible de valoracin individual y en ocasiones p'uede bastar uno para formar ta conviccin del funcionario. Es el m o m e n t o c u l m i n a n t e y decisivo de la actividad probatoria. Hay dos sistemas de apreciacin de la prueba: el de la tarifa legal y el de libre apreciacin. El segundo sistema es el adoptado por la norma. 2. La sana crtica. - Se denomina tambin "sana lgica" ( C o l o m b o ) y mediante ella el rgano tiene la libertad de apreciacin de la eficacia probatoria en el sentido de que, en cada caso y segn el contenido real, conceder o no valor. La "sana crtica" alude a "prudente criterio" o "criterio racional", en el sentido de normas lgicas tendientes a que el decisor aprecie las p r u e b a s con prudente arbitrio. 3. Apreciacin del conjunto de la prueba. - L o s diversos medios aportados tienen que apreciarse c o m o un todo, en conjunto, puesto que para una correcta evaluacin no basta tener en cuenta cada medio aisladamente, pues la prueba es el resultado de los mltiples elementos probatorios, reunidos en el p r o c e d i m i e n t o , tomados en conjunto, c o m o una "masa de pruebas". En principio, las pruebas son indivisibles, no pudiendo invocarse lo favorable y desechar lo desfavorable.

1. Formas de conclusin del procedimiento. - El m o d o normo! de conclusin del procedimiento es por medio de un actTcstimatorio o o"csestimatorio) que resuelve el fondo del asunto -definitivo segn la l e y - . Pero existen modos anormales de terminar el p r o c e d i m i e n t o , c u y o s efectos son distintos. a) C u a n d o concluye con un acto expreso que no contiene la decisin sobre el fondo de la cuestin planteada. Debe incluirse aqu la caducidad TJcf procedimiento, el desistimiento y el archivo. /;) C u a n d o no concluye con un acto expreso d e j a A d m i n i s t r a c i n . Tal para la norma el caso del "silencio". V
,- T ' " ^ \

T ; '

RESOLUCIN Y CADUCIDAD

kArt. 64/-La r e s o l u c i n e x p r e s a se ajustar a lo d i s p u e s t o s e g n los c a s o s , por los arts. 1, inc. /, a p .

3"; 7" y 8 j 1 C la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ;
v a r

' - 82 de la p r e s e n t e r e g l a m e n t a c i n . _

1. {Resolucin expresa^- La norma se refiere al acto expreso q u e c o n c l u y e i ' i n r m n l m c n t R pi"JTmcedimTcnto. esto es que resuelve el fondo "del... asunto. No contempla el caso ce! acto expreso que constituye una conclu- j sin anormal del trmite -p .ej., caducidad del procedimiento-.'' As surge del art. 1, i n c . / , ap. 3 , de la ley, ya que ste establece "que el acto decisorio haga expresa consideracin de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas". Este requisito es imposible en los actos que no son definitivos. Ni en la caducidad ni en el desistimiento se consideran los principales argumentos ni las cuestiones propuestas. El trmino resolucin est, pues, e m p l e a d o en sentido restrictivo, equivaliendo al de decisin de las cuestiones planteadas, a u n q u e tambin es cierto q u e en los casos de desistimiento, caducidad o archiv se p r o d u c e una resolucin, por ello no cabe duda de q u e los requisitos e n u m e r a d o s en los arts. 7 y 8" de la LNPA son tambin aplicables a estos actos expresos q u e , en definitiva, no resuelven el fondo del a s u n t o . \
o o

TITULO V I I \FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO

La resolucin debe estar motivada, p u d i e n d o apartarse de los prece-^

- d e n l e s arJmiru^Urativos. '

J D E LA CONCLUSIN DE LOS PROCEDIMIENTOS

t&rt. 6 ) y- Los t r m i t e s a d m i n i s t r a t i v o s c o n c l u y e n por r e s o l u c i n e x p r e s a o t c i t a , por c a d u c i d a d L o r d e s i s t i m i e n t o del p r o c e d i m i e n t o o del d e r e c h o .

2. \Mcance) - La resolucin, en el sentido estricto que acabamos de ver, es el m o d o normal de concluir el p r o c e d i m i e n t o . Interesa precisar en este m o m e n t o el alcance en el procedimiento administrativo del principio de congruencia y sus c o n s e c u e n c i a s : imposibilidad de resolver ultra peiita y extra petita.

3 1 6

RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S

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El procedimiento administrativo se aparta de este estricto esquema, pues la autoridad puede "decidir todas las peticiones formuladas, pero pue.5!.?. involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado'"(art! 7 , inc. c, LNPA). Ello as porque la funcin de sta no se agota en el aseguramiento de la legalidad, sino que tiende a la satisfaccin del inters general, que no p u e d e quedar al arbitrio de los interesados ni subordinado a la actividad que ellos desarrollen.
U

Por ello siempre se predica que el particular es un "colaborador" y no un "antagonista" de la Administracin, que a la par que persigue su propio inters coadyuva a la satisfaccin del inters general. Por supuesto, debe ser congruente con las peticiones de los interesados, en el sentido de que sus alegaciones deben ser tenidas en cuenta, sin perjuicio de que se las acoja o se las rechace, segn corresponda legalmente. Pero deben ser objeto del pronunciamiento pertinente. Una vez cubiertos estos requisitos primarios, la resolucin puede decidir - p r e v i a aud i e n c i a - cualesquiera otras cuestiones que resulten del expediente y que hagan a la "legalidad objetiva".

ste de ningn modo concluye por "silencio", sino q u e e j ^ j i i t i c u . ^ . considerar el silencio^cqmp ^dj ^riegat.orja. j d t a _ - c o m o principio, pero ello no quiere decir que el procedimiento concluya (el,_sj> las llamadas "resoluciones tardas" es un claro ejemplo de lo que "eleci m os \7 EFotorgami ent o de un sentido - n e g a t i v o o p o s i t i v o - al silencio, se limita a la finalidad perseguida p o r el legislador, que es evitar que la ausencia de ujuLd^c.Lsjji.prexia capaz de habilitar la va jurisdiccional, determine la prdida de eventuales, derechos d e j o s particulares. La solucin de la norma proviene del error conceptual de considerar el "silencio administrativo" c o m o un acto, cuando la solucin de la LNPA es distinta. c) El "silencio" y la continuacin del procedimiento. El sentido negativo otorgado por la ley al "silencio" - c o m o principio g e n e r a l - tiene c o mo nico designio fijar el m o m e n t o a partir del cual se faculta al particular a utilizar su potestad impugnatoria, pero sigue q u e d a n d o en pie la obligacin de la Administracin de resolver expresamente. No podra, de ninguna manera, admitirse la posibilidad de que la Administracin concluyera un procedimiento n o r e s o l v i e n d o nada, o decidiendo hacerlo "por silencio administrativo". 2. Caducidad del procedimiento administrativo. - Es sta un m o d o de extincin del procedimiento q u e j s e prodpce cuando no se lo_ impulsa durante el tiempo establecido en la ley. En realidad el jorqcedirmTintj ^jjncluye con la declaracin de caducidad, acto ste q r j e j r n j j i d e l a tramitacin o pretensin del particular (ver comentario al art. I , LNPA, p. 60).
o

miento. lar puede general-, puesto de

Art. 65. -JLa resolucin tcita y la c a d u c i d a d de los p r o c e d i m i e n t o s resultarn de las c i r c u n s t a n c i a s a que se a l u d e en los arts. 1Q y 1 (inc. e, a p . 9") de la ley de procedimientos administrativos, respectivamente.
1. Resolucin tcita. - C u a n d o la norma se refiere a la resolucin tcita, alude a f c a s o d l J ^ s T l e n c i ^ al art. 10 de la. ley 19.549. No se refiere a lo que cierta doctrina llama "declaracin tcita" de voluntad, la que bien puede resultar de una declaracin expresa o de un comportamiento unvoco y c o n c l u y e m e de hechos y acciones de la Administracin que, sin tener por objeto manifestar la voluntad, la presuponga. a) Silencio. Interpretacin. Ya nos hemos ocupado del "silencio" al comentar el art. 10 de la LNPA. Vimos all que la posibilidad de interpretar el silencio de la Administracin en un sentido o en otro depende de la correcta prescripcin normativa que considere a dicho silencio c o m o dato indicHttivo de la voluntad administrativa. Si bien, c o m o vimos, se distingue entre la inactividad formal y la material de la Administracin, la ley ha referido el concepto de "silencio administrativo" a los casos de inactividad formal. b) Error de la norma. C r e e m o s que ej> un error de la norma considerar el "silencio" c o m o un modo de conclusin 11notm.nl. d e l . p m c e t l L v

^EsismijErol
$.'rt. 66. V T o d o d e s i s t i m i e n t o deber ser f o r m u l a do f e h a c i e n t e m e n t e por la parte i n t e r e s a d a , su repres e n t a n t e legal o a p o d e r a d o .
1. Concepto. Formulacin. - E l procedimiento administrativo puede terminar por desistimiento expreso del interesado, ya sea del procedimiento Instaurado o d e l derecho sustancial que (e sirv _e _dej?ase. Las diferencias entre uno y otro se diluyen en la prctica, en lo que atae al procedimiento administrativo, dados los fugaces plazos para impugnar los aelts..,. El desistimiento es el acto procedimental por el cual el interesado m a nifieiUa "su propsitoTe"lio^contihuar con el trmite. Todo desistimiento debe ser formulado fehacientemente por u parte interesada, su represen;

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RGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S

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tante legal o apoderad, y para determinar la conclusin del procedimiento" tiene que comprender todas las pretensiones deducidas. No se requiere ln utilizacin de frmulas sacramentales, el nico recaudo vs que sea fehaciente, verdadero y no deje dudas ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 17/10/82, "Direccin de Fabricaciones Militares"). Si el desistimiento es slo parcial, mientras subsista en garle la pretensin^ del^ interesado, proseguir! el procedimiento. ~ ~ 2. \Qperatividad^- Procede el desistimiento desde que se ha iniciado el procedimiento hasta que quede firme la decisin de fondo. Excepto lo dispuesto en el art. 70, efectuado el desistimiento, la Administracin se limitar a declararlo. El desistimiento requiere, para poner fin al procedimiento, que el rgano" administrativo asf lo declare. 3 ^Retractacin.Antes del acto ejyprt;sg__de Ja_Admjimtrjtraj,ij3eju clarando el desistimiento y disponiendo el archivo de las actuaciones, puede la parte retractarse. Si intervienen terceros y stos han aceptado el desistimiento, se necesitar la conformidad de ellos para la prosecucin de las actuaciones.

nocimienlo del particular de que su pretcnsin careca de fundamento. Implica, adems, el desistimiento del procedimiento. Coincidimos con Comadint en que la terminologa correcta hubiera sido hablar de "renuncia", pues de eso precisamente se trata cuando se desiste del d e i c c h o , con ln particularidad de que se la hace efectiva en un procedimiento. La doctrina opina que el desistimiento no produce efectos por s, requirindose el dictado de un acto administrativo que tenga por desistido el procedimiento (Escola), pero aun cuando tal acto no se hubiera dictado, la orden de archivo del expediente permite suponer que hubo un pronunciamiento tcito aceptando tal desistimiento (Procuracin del Tesoro, dictamen 384/90, BO, 2 8 / 8 / 9 1 , 2" seccin, p. 30).

j/\rt.

6f.- Si fueren

varias

las p a r t e s

interesadas. ..

el d e s i s t i m i e n t o de s l o a l g u n a o a l g u n a s de ellas al p r o c e d i m i e n t o o al d e r e c h o no incidir sobre las rest a n t e s , r e s p e c t o eje q u i e n e s se^ulr^sustancTyndgse el t r m i t e r e s p e c t i v o en f o r m a r e g u l a r .

t_6Tj- El

desistimiento

del

procedimiento

ini-

p o r t a r i a c l a u s u r a d e las a c t u a c i o n e s e n e l e s t a d o c u q u e se h a l l a r e n , pero no _imp_ed i ra qu eu 1 te rio r m e n t e v u e l v a a p l a n t e a r s e i g u a l p r e t e n s i n , sin perjuicio de lo que c o r r e s p o n d a en m a t e r i a de c a d u c i d a d o prescripcin. Si el desistimientj)jse_.r^flrLera a Jos jjtin.ites
L

1. El caso da varios interesados. - Si hubiera varias partes interesadas, el desistimiento slo de alguna o algunas de ellas, tanto al procedimiento como al derecho, no incidir sobre las restantes, respecto de las cuales continuar la sustanciaciu del respectivo trmite. La decisin que se dicte puede favorecer incluso a quienes desistieron o "renunciaron".

de un r e c u r s o , el a c t o i m p u g n a d o se t e n d r p o r firme, 1. Desistimiento del procedimiento. - El desistimiento del procedimiento da trmino al trmite, pero no afecta al derecho material o sustancial que fundaba a pretensin, ni obsta a su reiteracin en otro procedimiento. Si el desistimiento se refiere a los trmites de un recurso, se tendr por firme el acto que ste i m p u g n a b a .

[Art. 70. ^ S i la c u e s t i n p l a n t e a d a_pud jere: J legar a afectar de a l g n m o d o el i n t e r s a d m i n i s t r a t i v o o gen e r a ^ e l d e s i s t i m i e n t o del procedimi.e^to_g_deLderecJig.._ no i m p l i c a r la c l a u s u r a de los t r m i t e s , lo q u e as se d e c l a r a r por r e s o l u c i n fu n d a d a, p r os i g u i en da las ac-. luacioncs hasta que recaiga la decisin sistido. pertinente. ~ 6 s t a podr beneficiar i n c l u s o a q u i e n e s h u b i e r e n d e -

Irf.

68/- El d e s i s t i m i e n t o del d e r e c h o en que se 1. El inters general. - Este artculo pone una vez ms en evidencia el inters general eu el mbito del derecho administrativo. La solucin de la norma guarda coherencia con la paula consagrada en materia de caducidad del procedimiento. Ni sta ni el desistimiento vinculan a la Administracin la cual retiene la conduccin del procedimiento como instrumento

f u n d u n a p r e t e n s i n i m p e d i r p r o m o v e r otra por c i m i s m o objet^ojt^ausa.^ 1. Desistimiento del derecho. - Desistir del derecho significa renunciar al derecho material deducido en el procedimiento, importando el reco-

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al servicio tic su gestin del inters pblico, pero el interesado estar apartado del procedimiento. La decisin de la Administracin de continuar el procedimiento debe ser fundada (arts. 1", i n c . / , ap. 3", y 7 , inc. a, LNPA).
U

1. Nocin. - La queja es un reclamo administrativo que las partes interesadas en un procedimiento administrativo pueden interponer durante su curso o sustanciacin, con el objeto de lograr que se cumplan trmites omitidos o demorados o se realicen bien los cumplidos defectuosamente., 2. Objeto. - El objeto de la queja es doble: por un lado tiende a subsanar los defectos de tramitacin y por otro el cumplimiento de plazos (siempre que no se refieran a plazos para resolver recursos). a) Defectos de tramitacin. El vocablo "defectos" debe entenderse en semillo amplio, comprensivo de actos, hechos u omisiones que constituyan imperfecciones, irregularidades, vicios, anormalidades, etc., que afecten al trmite que ha de seguirse durante el desarrollo del procedimienlo. Constituyen defectos de tramitacin la omisin de requerir la produccin de dictmenes jurdicos, informes tcnicos, rechazo de escritos, etctera. b) Incumplimiento de plazos. La queja p u e d i dirigirse contra la falta de cumplimiento de plazos legales o reglamentarios en los trmites administrativos. Se trata, por tanto, de omisiones o demoras en la realizacin de determinados actos o cargas procedimentales que en rigor constituyen la llamada inactividad de l Administracin. c) Excepcin. Se excepta de la reclamacin en queja el incumplimiento de los plazos para resolver recursos. Ello segn se expresa en la Exposicin de motivos, ya que la violacin de los plazos en el caso "de estos ltimos tiene un remedio especfico en cada c a s o " . 3. La queja es un reclamo. - La queja debe considerarse un reclamo y no un recurso, pues: a) Los recursos en este conjunto normativo (ley y reglamento) sirven slo para impugnar actos administrativos, en tanto la queja abarca, c o m o vimos, tambin a hechos y omisiones. b) No tiene plazo de interposicin, caracterstica comn en los reclamos, a diferencia de los recursos, que tienen plazos cortos para interponerlos. c) El RLNPA trata la "queja" antes que los recursos en general y en particular. Sera incongruente, si la queja fuera un recursp, que el RLNPA a tratara totalmente aparte de los dems. 4. Sujetos. - Sujeto reclamante es toda persona que rena los requisitos que exige el art. 3 del RLNPA, o sea que se encuentre en condiciones de ser parte interesada. El reclamante ser, as, quien ya haya tomado intervencin en el procedimiento, toda vez que el objeto de la queja surge durante el desarrollo del trmite. El sujeto reclamado es el rgano a cuyo cargo se encuentra el trmite del procedimiento donde se haya producido el defecto o el incumplimiento de plazos.
o

2. Otras formas anormales de concluir el procedimiento. - El archivo no siempre tiene como causa la caducidad o el desistimiento, s j p n qni. jyiede deberse a un acto conclusivo en virtudde ain. incumplimienioJL -una ntjmacin de la Administracin. El archivo del expediente impedira la tramitacin posterior de los actuados asimilndose, en consecuencia, el acto definitivo por los efectos que produce (Procuracin del Tesoro, dictamen 5 9 / 9 1 , B O , 6711/91, 2' seccin, p. 18). A su vez; el art. 77 del RLNPA determina: "La presentacin de los recursos administrativos deber ajustarse a las formalidades y recaudos... Advertida alguna deficiencia formal, el recurrente ser intimado a subsanarla... bajo apercibimiento de desestimarse el recurso". Aqu el incumplimiento determina la desestimacin del recurso. Todas stas son formas anormales de conclusin del procedimiento, distintas de las que hemos visto anteriormente y no estn tratadas en este ttulo.

TTULO V I I I PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIN

QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIN i INCUMPLIMIENTO DE PLA2QJ AJENOS Al TUMITE DE RECURSOS

(Art. 7l)-Podr ocurrirse en queja ante el inmediato superior jerrquico contra los defectos de tramitacin e i n c u m p l i m i e n t o de los p l a z o s legales o r e g l a m e n t a rios en que se incurriere d u r a n t e el p r o c e d i m i e n t o y s i e m p r e que tales p l a z o s no se refieran a los fijados para la r e s o l u c i n de recursos. La queja se resolver dentro de los cinco das, sin otra s u s t a n c i a c i n que el informe c i r c u n s t a n c i a d o que se requerir si fuere n e c e s a r i o . En n i n g n caso se s u s p e n d e r la t r a m i t a c i n del p r o c e d i m i e n t o en que se h a y a p r o d u c i d o y la r e s o l u c i n ser irrecurrible.

21.

UtildmiiOii, TLA

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323

F.l sujeto decisor es c! rgano competente para resolver la queja; segn la n o r m a es el superior jerrquico inmediato al rgano que dirige el tramite d o n d e se incumpli el plazo o se incurri en el defecto de trmite. O sea, es el inmediato superior jerrquico al sujeto reclamado. 5. Plazos. - Corresponde distinguir entre:

No interesa, en el caso, que se produzca un perjuicio para el particular, ni que exista dolo o culpa del agente. En el supuesto basla slo el irregular cumplimiento.

RECURSOS CONTRA

ACTOS

DE ALCANCE

INDIVIDUAL

a) Plazo de interposicin. No hay plazo de interposicin del reclamo en queja; por cierto habr que tener en cuenta la posible preclusin del trmite defectuoso o del vencimiento del plazo, si el trmite contina, a pesar de esos'defectos. b) Plazo de resolucin. El rgano decisor cebe resolver en el plazo de cinco das. El c m p u t o comienza a partir del momento en que el rgano que va a resolver recibe las actuaciones. 6. Decisin de la queja. - E acto que resuelve la queja tiene carcter de irrecurrible. No obstante, siempre proceder el recurso de reconsideracin. Mientras se sustancia la queja no se suspende la tramitacin del procedimiento principal. Solucin atinada introducida por la Rf'A.

_ Y C0NTRA_ACJ.QS DE ALCANCE GENERAL

^Arf.

73j-Los

actos

administrativos

de

alcance

indiviciTrEriTas c o m o t a m b i n los de a l c a n c e g e n e r a l , a los que la a u t o r i d a d hubiera d a d o o c o m e n z a d o a dar a p l i c a c i n , p o d r n ser i m p u g n a d o s por m e d i o d e rec u r s o s a d m i n i s t r a t i v o s en los c a s o s y c o n el a l c a n c e que se prev en el p r e s e n t e t t u l o , ello s i n perjuicio de lo n o r m a d o en el art. 2 4 , i n c . a, de la ley de p r o c e d i mientos administrativos, siendo el acto que resuelve tal r e c l a m o irrecurrible. L o s recursos p o d r n f u n d a r s e t a n t o e n r a z o n e s

Art.

72j- El

incumplimiento

injustificado

de los

v i n c u l a d a s a la l e g i t i m i d a d , c o m o a la o p o r t u n i d a d , m r i t o o c o n v e n i e n c i a del a c t o i m p u g n a d o o al i n t e r s pblico. 1. Recurso administrativo. Concepto. - Es un m o d o de impugnacin autnomo de los actos administrativos, con el objeto de obtener en sede administrativa su reforma, modificacin, sustitucin o extincin. Se ha caracterizado al recurso c o m o un acto, como una declaracin de voluntad del particular, pero tambin es un derecho de ste, en tanto resulta susceptible de interponerse frente a una decisin que lo agravia. Resulta as el recurso un medio de proteccin q u e constituye un derecho del particular y que ste ejerce mediante un acto. El procedimiento recursivo necesita de un acto previo cuya revisin se pretende lograr mediante el recurso. 2. Principios generales de los recursos. - C o m o acaba de indicarse, el recurso parte de un acto administrativo. Es necesario que ste rena dos caracteres: a) Que seo impugnable en sede administrativa. No son impugnables (ms que por reconsideracin) los actos o decisiones que ponen fin a la va administrativa (causan estado: agotan la va). b) Que sea comunicado a la persona a quien afecta. sta es la legitimacin para interponer el recurso. Puede el particular sustituir la comu-

trmites y p l a z o s previstos por la ley d p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s y por este r e g l a m e n t o , genera r e s p o n s a b i l i d a d i m p u t a b l e a los a g e n t e s a c a r g o d i r e c t o del p r o c e d i m i e n t o o d i l i g e n c i a y a los s u p e r i o r e s jerrquic o s o b l i g a d o s a su d i r e c c i n , f i s c a l i z a c i n o c u m p l i m i e n t o ; en c u y o c a s o y c u a n d o se e s t i m e la queja del artculo anterior o c u a n d o sta no sea resuelta en trm i n o el s u p e r i o r j e r r q u i c o r e s p e c t i v o deber iniciar las a c t u a c i o n e s t e n d i e n t e s a a p l i c a r la s a n c i n al responsable. 1. Responsabilidad del agente. - El irregular cumplimiento de sus obligaciones es el elemento determinante de la aplicacin de la icsponsabilidad al agente pblico, segn lo dispone la norma. En lo que atae a la caracterizacin de las obligaciones, stas son el incumplimiento de trmites y plazos que le impone la ley o esta reglamentacin. Sin e m b a r g o , no puede caber discusin sobre que ese irregular cumplimiento podr surgir de otra ley o reglamento que contenga disposiciones pertinentes y aun las ordenanzas, prescripciones administrativas y hasta instrucciones del superior segn la ley.

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nicacin que o b l i g a d a m e n t e debe efectuar la Administracin, por el conocimiento que aqul fehacientemente demuestre. El recurso debe interponerse dentro del trmino que se establezca en cada caso, que generalmente son breves y tienen carcter perentorio, aunque en casos pueden suspenderse (ver art. 76). Los actos susceptibles de recursos son los actos administrativos que sean ejecucin de una ley, de un acto de alcance general, de un contrato o de otro acto administrativo. En realidad se impugna el acto por oponerse al r e g l a m e n t o , a la ley, al contrato o al acto q u e le da origen, por o p o nerse a la norma o al acto que aplican. Tambin puede impugnarse indirectamente el acto de alcance general o reglamento mediante el administrativo de aplicacin. En el caso el acto no se opone al de alcance general (normativo - r e g l a m e n t o - o no normativo) que le da origen; por el contrario, lo aplica sin apartarse de l. Pero ocurre que el vicio se encuentra en el acto general que le sirve de causa. Por eso se impugna el acto pero basada la impugnacin en el defecto del de alcance general - q u e a su vez vicia el de aplicacin-. De ah que se impugne el acto administrativo e indirectamente el acto de alcance general, ambos basados en el defecto de ste. 3. Razones en que deben fundarse os recursos. - Pueden fundarse tanto en razones vinculadas a la legitimidad, oportunidad, mrito o conveniencia del acto i m p u g n a d o , o al inters pblico. C u a n d o el particular cuestiona un acto basado en razones de legitimidad, significa que peticiona el restablecimiento del ordenamiento jurdico violado, en cuanto ha infringido sus derechos. De todas maneras, la autoridad debe considerar la legitimidad en forma objetiva. El mrito es la debida adecuacin entre causa, objeto y fin (Revidatti) y tiene cabida cuando hay discrecionalidad. Si ello es as, parece poco probable que el particular pueda impugnar el acto nicamente por razones de mrito. Mientras la Administracin resuelva dentro de los lmites de la discrecionalidad, su actividad estar exenta de reparo; cuando exceda esos lmites caer en arbitrariedad. En estos casos la oportunidad se ejerce con abuso. Estamos no ante supuestos de inoportunidad o inconveniencia, sino de ilegitimidad. Tal c o m o surge de lo expuesto; cuando se impugna un acto por inoportunidad o falta de mrito, esa inoportunidad debe necesariamente referrsela al inters pblico y no basarsfc en lo inoportuno segn el criterio del recurrente. I 4. Precedentes administrativos. - Los p r e c e d e n t e s a d m i n i s t r a t i v o s no tienen fuerza vinculatoria en materia reglada, pues el valor atribuido a ellos depende de su conformidad con la norma ( C N F e d C o n t A d m , Sala III,

5/2/86, "Lafuente"). y es que la regla venire contra factum proprium nulli conceditur no j u e g a igual respecto del Estado, de manera que aquel principio pueda impedir que, al advertir las graves deficiencias de su obrar en algunos casos, las corrija r e s p o n s a b l e m e n t e en otros semejantes ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 13/3/90. "Gidekel de Garbar". LL, 1990-C-149). Si bien las prcticas administrativas constituyen un m e c a n i s m o no formalizado, que exterioriza una interpretacin objetiva que autovincula al rgano administrativo respectivo ( C N F e d C o n t A d m . Sala I, 30/9/89, "Rava", LL, 1990-C-995), no cabe privar id rgano de la facultad de apreciar las razones de servicio que en distintas circunstancias aconsejen otra decisin (CNFed C o n t A d m , Sala I I I , , 1 / 3 / 8 8 , " D e i c n " . LL, 1988-D-443). El precedente no es fuente de derecho ni impone resolver cuestiones idnticas de igual manera sino cuando el derecho objetivo as lo autoriza (Procuracin del Tesoro. Dictmenes, 168-94, y dictamen 123/92, B O . 4/11/92, 2 seccin,' p. 23).
1

SUJETOS

(rt~~7j$. - Los recursos a d m i n i s t r a t i v o s p o d r n ser d e d u c i d o s por quienes a l e g u e n un d e r e c h o subjetivo o un inters l e g t i m o . \ Los o r g a n i s m o s a d m i n i s t r a t i v o s s u b o r d i n a d o s por relacin jerrquica no p o d r n recurrir Loi^actos del s u perior; les a g e n t e s de la A d m i n i s t r a c i n p o d r n hacerlo en defensa de un d e r e c h o p r o p i o . Los e n t e s autr q u i c o s no p o d r n recurrir a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s de \ otros de igual carcter ni de la A d m i n i s t r a c i n c e n - : tral, sin perjuicio de procurar al respecto un p r o n u n - : c i a m i e n t o del ministerio en c u y a esfera c o m n a c t e n o del Poder E j e c u t i v o n a c i o n a l , s e g n el casQ.
1. Principio general. - El procedimiento recursivo exige c o m o condicin sine qtia non, para interponer el recursp, que el acto administrativo vulnere un derecho subjetivo o un Inters legtimo del recurrente. El inters actual de la impugnacin del particular constituye un requisito previo de cada recurso. 2. Distintos sujetos.-Si bien la n o r m a se o c u p a n i c a m e n t e del sujeto recurrente, ya hemos visto que en todo, recurso aparecen varios sujetos:

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a) El sujeto activo o sujeto recurrente. Es quien pone en movimiento el procedimiento recursivo, del que nos ocuparemos en cada uno de los recursos en particular. En este artculo se traan las cuestiones fundamentales acerca de os sujetos activos de los recursos. b) El que hemos llamado sujeto pasivo' del procedimiento recursivo, que es el rgano emisor del acto q u e se impugna. Es el sujeto recurrido y d e c i m o s que es pasivo, pues slo se limita a recibir el escrito de impugnacin y elevarlo al rgano decisor - e x c e p t o en aquellos recursos en que le toca r e s o l v e r l o s - ; a lo s u m o podr informar, a requerimiento del rgano d e c i s o r , d u r a n t e el t r m i t e r e c u r s i v o . E x c c p c i o n a l m c n l c p u e d e ocurrir que sea el rgano que tramite el recurso, aunque no lo resuelva; y en alguna ocasin se le da vista del recurso - a r t . 7 9 , R L N P A - . c) El d e n o m i n a d o rgano decisor - q u e se regula, en general, en el artculo s i g u i e n t e - es el que decide el recurso y el que normalmente lo tramita previamente a la resolucin. De ste nos o c u p a r e m o s i preferentemente en cada recurso, pues ser distinto en cada uno en particular y tambin lo ser el alcance que vaya a tener su decisin -v.gr., en el recurso de alzada el control del superior est limitado-. i d) No p u e d e descartarse durante la sustanciacin de un procedimiento recursivo la presencia de los "terceros interesados" o "contrsiintcresados" - y a nos hemos referido a ellos al comentar el art. 3", R L N P A - . 3. Agentes de la Administracin pblica. - Segn el artculo que com e n t a m o s , los agentes pblicos pueden ser sujetos activos, al igual que los particulares, en el caso del procedimiento recursivo. Los actos que pueden ser objeto del recurso por parte de los agentes pblicos son los vinculados con la relacin de empleo pblico. Tenemos que distinguir entre rgano fsico y rgano jurdico. El rgano fsico llamado a ejercer la funcin que constituye el rgano jurdico, tiene dos situaciones distintas segn sea el m o d o de su actuacin: a) sus derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado, y b) su "voluntad" orgnica, en cuanto desempea la conducta estatal. En el primer caso, el funcionario puede tener intereses contrapuestos con el Estado, y como tal, se considera un sujeto de derecho diferenciado de aqul, pudiendo recurrir los actos del superior en defensa de sus derechos. 4. Relaciones intetorgnicas. - La actividad interorgnica es aquella que vincula a dos o ms rganos pertenecientes a la misma persona jurdica estatal. No cabe duda de que los iganos administrativos poseen tina aptitud gentica para intervenir en el procedimiento administrativo (por medio de notas, presentaciones, etc.) ante el superior jerrquico, pero carecen de po1

testad para interponer recursos administrativos. Solucin lgica, porqu la aceptacin de la posibilidad de recurrir conspirara contra el principio de unidad de accin que debe regir en el conjunto de la actividad administrativa. La circunstancia de que puedan intervenir en un trmite administrativo, pero nunca en el recursivo, hace que no se deban regir por las reglas de los recursos ni por los principios generales del procedimiento administrativo que han sido establecidos en garanta del particular y no de los rganos de la Administracin. As lo estatuye, acertadamente, la norma que c o m e n tamos. Sin embargo, ello no significa que no haya supuestos en que deba admitirse el cucstionamienlo de un rgano contra los actos de otro. Ello ocurre en los casos siguientes: a) Cuando se plantean los confictos de competencia, al defender un rgano sus atribuciones que considera afectadas por la actuacin de otro que invade su competencia. /;) En los actos de control, cuando son llevados a cabo por rganos ajenos a la relacin jerrquica, pero en la esfera del Ejecutivo (p.ej., Tribunal de Cuentas). 5. Relaciones interadministrativas. - Actividad intcradminislraliva es aquella que relaciona a dos o ms personas jurdicas estatales. Los conflictos entre estos entes no son frecuentemente regulados en las leyes de procedimientos. 6. Conflictos entre personas pblicas estatales pertenecientes a una misma esfera de gobierno. - Tampoco los entes descentralizados (personas pblicas estatales) pueden utilizar el procedimiento recursivo para impugnar los actos del Poder Ejecutivo u rganos inferiores, ni de otras entidades de igual carcter ( C N F e d C o n l A d m , Sala III, 11/5/89, "Wainstcin"). Al igual que en ios casos de las relaciones interorgnicas, ello no quiere decir que carezcan de aptitud para realizar peticiones o requerimientos ante la Administracin central u otros entes descentralizados. El modo como se plantean los cucstionainicntos entre esos rganos es por medio de la llamada controversia interadministraliva. \ Solucin lgica, porque c o m o bien dice Pearson, "el obrar de todos los entes pblicos est signado por el bien comn que les es inherente, por lo que no es por medio de los recursos c o m o habr de buscarse la solucin de os posibles desentendimientos que se originen. La prevista es la adecuada: si los organismos actan dentro de un mismo ministerio, la resolucin por ste del diferendo aparece impuesta por s sola... si se encuentran en mbitos de distintos ministerios, es evidente que en este caso toca mantener la decisin en el nivel m x i m o del poder administrador. Si se quiere,

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algo de eso se encuentra ya disciplinado por la ley 19.983, referida a cuestiones patrimoniales". Se ha dicho que "el ente autrquico no puede buscar el 'pronunciam i e n t o ' respecto de los actos emanados del rgano de la Administracin central de que le ha, sido atribuido el control de legitimidad". A u n q u e la norma se refiere a los "entes nutrquicos", ello no significa que slo c o m p r e n d e a los "entes autrquicos propiamente dichos", sino a todos Jos entes descentralizados.

dejarlo sin efecto, o sea derogarlo. No p u e d e la Administracin dejar de aplicarlo slo al caso particular, p o r q u e no p u e d e dejar v i g e n t e un acto de alcance general y menos si es un reglamento que se o p o n e ai ordenamiento jurdico. Esta solucin surge, a d e m s , implcita de la LNPA, pues si la Administracin debe revocar un acto nulo de nulidad absoluta, con cunta mayor razn habr de hacerlo en el caso de un acto general. En el supuesto de que el acto de alcance general haya sido aplicado, por medio de un acto particular, y ste se haya hecho firme por. no i m p u g nrselo en trmino, el particular podr presentarse a la Administracin para que derogue el acto (arg. art. 17, LNPA, y art. 8 3 , R L N P A ) . Si bien en el acto de alcance general ilegtimo los efectos, en principio, deben retrotraerse a la fecha de su emisin y repararse los ya c u m p l i d o s , en cada caso la Administracin ha de tener en cuenta para la solucin de la cuestin la desidia del particular por no impugnar el acto de aplicacin en tiempo apropiado. Lo mismo hay que decir si los efectos del acto ya se agolaron.

RGANO

COMPETENTE

Art.

75. - S e r n c o m p e t e n t e s para resolver los re-

cursos administrativos contra actos de alcance individ u a l , los o r g a n i s m o s que se i n d i c a n al regularse en p a r t i c u l a r c a d a u n o de a q u l l o s . en cumplimiento de otros de Si se tratare de a c t o s alcance general, ser

c o m p e t e n t e el o r g a n i s m o que d i c t la n o r m a general s i n perjuicio de la p r e s e n t a c i n del recurso a n t e la a u toridad de a p l i c a c i n , q u i e n se lo deber remitir en el trmino de cinco das. 1. rgano competente para resolver. - Los recursos administrativos se plantean ante y se resuelven por la propia Administracin. C o m o norma general, la resolucin de ellos corresponde, bien al mismo rgano que dict el acto recurrido (recurso de reconsideracin o de revisin) o a un superior jerrquico (apelacin, j e r r q u i c o , alzada, etc.), bien a organismos administrativos especializados en esta nica tarea (recursos ante el Tribunal Fiscal). El precepto alude tambin al recurso indirecto contra reglamentos, tcnica que, c o m o ya se ha visto, consiste en atacar al reglamento ilegal con ocasin de su aplicacin singular. En este caso el recurso debe interponerse ante la autoridad de aplicacin del acto, pero el rgano competente para resolver el recurso es el autor del acto de alcance general. Ello es consecuente con el objeto del recurso mismo, esto es, atacar el reglamento y pretender'impedir su virtualidad especfica, que se perdera si el recurso lo resolviera un rgano inferior, ya que ste no se decidira fcilmente a cuestionar la legalidad de la disposicin general emitida por un superior jerrquico, no podra tampoco decretar la ilegitimidad de ella - i n d e r o g a b i lidad singular de un r e g l a m e n t o - , ni considerarlo inoponible al caso. Debe ser competente para resolver la autoridad que dict el acto de alcance general, pues al entender en el caso que ste es ilegtimo, debe

SUSPENSIN DE PLAZO PARA

RECURRIR

Art.

76. - Si a los e f e c t o s de articular un r e c u r s o

administrativo, la parte interesada necesitare tomar vista de las a c t u a c i o n e s , q u e d a r : s u s p e n d i d o el p l a z o p a r a recurrir d u r a n t e el t i e m p o que se le c o n c e d a al e f e c t o , en base a lo d i s p u e s t o por el art. I , inc. e, a p s . 4 y 5" de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . L a mera p r e s e n t a c i n d e u n p e d i d o d e v i s t a , s u s p e n d e el c u r s o de los p l a z o s , sin perjuicio de la s u s p e n s i n que c a u s e el o t o r g a m i e n t o de la y i s t a . En igua! forma a lo e s t i p u l a d o en el prrafo a n terior se s u p e n d e r n los p l a z o s p r e v i s t o s en el art. 25 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s " I. Suspensin automtica. - La suspensin de! plazo es obligatoria para la Administracin ("quedar suspendido el plazo") durante el tiempo que dure el otorgamiento de la visla. Con la modificacin que el decr. 3700777 introdujo al artculo que c o m e n t a m o s , la mera presentacin de un pedido de vista suspende el curso de los plazos hasta el m o m e n t o en que se conceda o deniegue la vista, pues aunque sio no sea otorgada, igual el pedido de ella suspende el plazo, aun en el caso de que l no sea ms que un intento por lograr encubiertamente una prrroga de aqul, mediante un
o o

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innecesario pedido de vista si el particular tuvo y tiene un acceso irrestrielo a las actuaciones, o aunque se repitieran dichos pedidos con e! fin de obstaculizar el trmite. Estas conductas merecern la condigna sancin (arl. 6 , R L N P A ) , pero no impiden, al menos como principio, la suspensin de los plazos. Si bien el pedido de vista es informal y puede hacerse verbalmente (ver comentario al art. 38, R L N P A ) , para que suspenda el curso de los plazos hay que hacerlo por escrito ("presentacin"). En cuanto al trmite para el p e d i d o de vista, nos remitimos a lo dicho al comentar, en este lema, el art. 38 del RLNPA.
o

3. Plazo de la vista. - Al hablar de la suspensin de los plazos para recurrir por el otorgamiento de la vista, la n o r m a hace mencin del art. I , inc. e, aps. 4 y 5", de la LNPA. Se refiere a los "plazos": al "plazo general" cuando no haya "plazo especial'.' y a la "ampliacin de plazos". En cuanto a la primera cuestin, si nada se establece, la vista se considerar concedida por diez das (plazo general de la LNPA), lapso durante el cual se suspende el trmino para recurrir.
o o

2. Alcance. - La norma dice que si la vista es necesaria a los efectos ' d e anicular un recurso, se suspender el plazo para recurrir. Existen en el orden nacional dos vas impugnatorias, la de los recursos y la de los reclamos. La norma se refiere slo a los primeros o comprende tambin a slos? En otros trminos, se refiere a los recursos en sentido amplio o en sentido restringido? Pensamos que hay que adoptar la solucin amplia: comprende tanto recursos como reclamos. Ello en virtud de las siguientes razones: a) No e n c o n t r a m o s argumento alguno que se oponga a esta interpretacin amplia. El sentido de la norma, posibilitar el acceso a las actuaciones, no impedir una adecuada defensa del particular y facilitar la impugnabilidad de la c o n d u c t a a d m i n i s t r a t i v a se e x t i e n d e a c u a l q u i e r medio de impugnacin y no slo a los recursos. b) En este ttulo, en sus primeros artculos, el RLNPA se refiere a los medios de impugnacin en geheral y no slo a los recursos en sentido estricto. El tratamiento de la "reclamacin en queja" es un ejemplo de ello; cuando se refiere a los "sujetos" o a las "formalidades", c o m p r e n d e tambin todos los medios de impugnacin. c) La vista es un derecho del particular; la suspensin por el lapso que ella dura tiene por efecto que el leal conocimiento de las actuaciones no lo perjudique en su derecho a impugnar el comportamiento de la Administracin. Si la tcnica legislativa ha impuesto dos regmenes diversos para i m p u g n a r distintas conductas administrativas, y slo acordara la suspensin para uno de esos regmenes, habra uti perjuicio para ciertos particulares: aquellos que tienen que impugnar la conducta administrntiva.por la va de los reclamos. d) La tesis amplia en nada perjudica a la Administracin, ya que sta c o n c e d e la vista y por el plazo qu indica. Cierto es que, generalmente, la va de las reclamaciones tiene plazos largos b no los tiene para su planteamiento, con lo cual c! problema que c o m e n t a m o s carece prcticamente de consecuencias.

4. Prrroga de plazo y suspensin. - El problema relativo a la ampliacin de plazos y suspensin es ms c o m p l i c a d o . C o m o principio, digamos que no es lo mismo un pedido de vista del expediente que una ampliacin ( p r r r o g a ) del p l a z o , por ms q u e en la prctica a q u l , al concederse y suspenderse los trminos, se transforma en una prrroga de plazo. Pero puede haber un pedido de prrroga de plazo totalmente ajena a una solicitud de vista de las actuaciones. La ley tambin las distingue: el pedido de vista suspende los trminos para recurrir; el pedido de prrroga de plazos no. Solucin que creemos correla, en razn de los argumentos que siguen: a) Si bien es verdad que en ambos casos hay que esperar que la Administracin se pronuncie concediendo o no la solicitud, en el pedido de vista slo en casos excepcionales podr negarlo la Administracin. Entonces, previendo esa circunstancia, ya el solo pedido suspende los plazos. b) Cuando se pide la prrroga de plazos, ello ocurre si todava falta un lapso para vencer el primitivamente concedido. Tanto es as, que la Administracin tiene que resolver con dos das de antelacin a! vencimiento del plazo cuya prrroga se ha solicitado; as que de ninguna manera po-., dra el particular verse sorprendido con una negativa que le impida ejercer su derecho en tiempo oportuno. Si la Administracin no decide sobre el pedido de prrroga o el de vista dentro de los tres das (art. 26, R L N P A ) , ello no significa en manera alguna que deba considerarse uno automticamente prorrogado y otro automticamente concedido. El silencio de la Administracin no tiene contenido positivo (art. 10, LNPA). Sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario remiso. 5. Suspensin, no interrupcin. - Siguiendo una constante, el RLNPA habla aqu tambin de suspensin de los plazos, no de interrupcin. ' Slo utiliza este ltimo instituto en el art. I , inc. e, ap. 7, de la LNPA. O sea, que sigue una solucin acorde a lo largo de todo el trmite administrativo. Ello es una demostracin, ms que evidente, de la imposibilidad lgica de equiparar ambos trminos. Al suspenderse los plazos, se cuentan los das anteriores a la solicitud de la vista y hay que sumarlos a los posteriores al vencimiento del plazo de vista acordado.
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6. Vista. Remisin. - Respecto de lo relacionado con la "visia" en s, nos remitimos a lo que dijimos al comentar el art. 38 del RLNi A.
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. 7. Suspensin de plazos para accionar. - La norma reformada por la RPA establece que el pedido de vista suspende los plazos para accionar j u d i c i a l m e n t e . El R L N P A puede legislar todo lo atinente al procedimiento administrativo, y hasta decidir cundo comienza a computarse el plazo judicial (es decir, c u n d o finaliza aqul), pero de ah en ms es una cuestin procesal (habilitacin de la instancia) que escapa a lu regulacin del Ejecutivo.. Por lo dems, un reglamento no podra alterar (modificndola) a una disposicin legal, y el art. 25 dice expresamente que el plazo procesal all establecido es perentorio, y perentoriedad, entre otras cosas, significa que ni puede interrumpirse ni suspenderse (Fiorini). Nos parece buena la idea, mala'su implementacin pues es antijurdica.

se lu identificacin del expediente; se los redactar en idioma nacional; contendrn el nombre, apellido, indicacin de identidad y domicilio, etctera. Deber indicar el recurrente de manera concreta, la conducta o acto que estime ilegtima (legtima, dice la norma, pero es un error; carecera de sentido indicarle a la Administracin la conducta legtima que ella debe ' seguir) para sus derechos o intereses. En otras palabras, tiene que expresar concretamente contra qu acto, hecho, omisin, etc., se recurre (en sentido amplio), indicando la disconformidad de esta c o n d u e l a con el orden j u rdico. No se requiere que el recurso est fundado en derecho; debe tener slo una descripcin o relacin de los hechos. Es fundamental la claridad y concrecin de la peticin formulada. 2. Ampliacin de la fundamentacin. - P u e d e ampliarse la fundamentacin de los recursos en cualquier m o m e n t o antes de la resolucin, pero esie principio no es absoluto, sino que tiene aplicacin cuando no se ha producido prueba. Si ha habido prueba, la ltima oportunidad para ampliar la fundamentacin se tiene en el alegato (ver comentario al art. 7 8 , RLNPA). Por otra parte, aun en el caso de que no hubiera prueba, aquel principio tambin sufre excepcin en el recurso j e r r q u i c o en subsidio, en cuyo caso slo se puede mejorar o ampliar la fundamentacin del recurso dentro de los cinco das de recibidas las actuaciones por el superior (art. 88, RLNPA). 3. Deficiencias formales. - La omisin de cumplir con alguno de los requisitos formales o sustanciales indicados no implica que deba rechazarse el recurso. S i e m p r e que surja c l a r a m e n t e la voluntad de recurrir el acto, hay que considerar interpuesto el recurso e intimarse a subsanar los defectos, bajo el apercibimiento de darle por decado el recurso. Por otra parte, cuando el particular no hubiera calificado el recurso deducido, corresponde que dicha calificacin sea efectuada por la Administracin, atribuyndole "la naturaleza que inejor garantice el derecho de defensa del recurrente". sta es una disposicin que no concuerda, por ejemplo, con lo dispuesto por el art. 20 del mismo RLNPA, que establece que, en caso de no constituirse domicilio ni responder a la intimacin para hacerlo, se decretar la caducidad de las actuaciones o se continuarn sin su intervencin. La disposicin que comentamos es slo aplicable a los recursos, pues es especial y hace excepcin a la disposicin que tiene carcter genera). Creemos que dada la naturaleza de la i m p u g n a c i n , es una buena solucin, y su incumplimiento demuestra la intencin del particular de no continuar con el trmite.

FORMALI.

- L a p r e s e n t a c i n d e los recursos a d m i n i s t r a t i v o s d e b e r a j u s t a r s e a las f o r m a l i d a d e s y rec a u d o s previstos en los arts. 15 y ss., en lo que fuere pertinente, i n d i c n d o s e a d e m s , d e m a n e r a concreta, la c o n d u c t a o acto que el recurrente e s t i m a r e c o m o legtima para sus d e r e c h o s o intereses. Podr a m p l i a r se la f u n d a m e n t a c i n de l o s r e c u r s o s d e d u c i d o s en t r m i n o , en cualquier m o m e n t o a n t e s de la r e s o l u c i n . A d v e r t i d a a l g u n a deficiencia formal, el recurrente ser i n t i m a d o a s u b s a n a r l a dentro del trmino perentorio qu se le fije, bajo a p e r c i b i m i e n t o de d e s e s t i m a r s e el recurso.
1. Aplicacin de las normas generales del procedimiento. - La norma que c o m e n t a m o s establece que los recaudos formales a que deben ajustarse los recursos -y aqu nuevamente se emplea el trmino en su sentido a m p l i o - son, en general, los propios de toda presentacin en un procedimiento administrativo. De ah la expresa remisin a lo que se establece en el ttulo III del RLNPA (art. 15 y ss. - v e r contenanos a los arts. 15 y 16, R L N P A - ) . As los recursos sern suscriptos por el interesado, sus representantes legales o .apoderados. En el e n c a b e z a m i e n t o de ellos deber indicar-

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(^PERTVRA A PRUEBA

Art.

78. - E l o r g a n i s m o i n t e r v i n i c n t e , de oficio o

Por ello no cabe, si se ha producido prueba, la posibilidad de ampliar los fundamentos "en cualquier momento antes de la resolucin" (art. 77). En este caso las normas prevn que todo lo que el particular quiera agregar, debe hacerlo, por ltima vez, en el alegato. Solucin correcta, ya que son muy distintas las situaciones. Tambin en el procedimiento comn la ley distingue haya o no prueba, conforme a la opinin de ciertos autores. Es bastante lgico que en el caso de que no haya prueba sea posible la ampliacin de fundamentos en cualquier m o m e n t o antes de resolverse; se asegura as el principio de defensa del particular, sin interferir de ningn modo en el procedimiento. En el caso de que se haya producido prueba, tambin tiene oportunidad el particular para ampliar los fundamentos hasta el m o m e n t o de alegar sobre la prueba. All, en ese m o m e n t o , cuando tiene a la vista la totalidad de la prueba, adems de alegar sobre el valor de ella, podr ampliar los fundamentos en su consecuencia. Despus de ello, corresponde que la autoridad tenga el plazo adecuado para valorar la prueba, apreciar los fundamentos del particular y resolver. Esa es suficiente defensa del particular para sustentar su derecho, posibilitando que la autoridad emita la decisin definitiva, diciendo cul es el derecho en el caso concreto. 2. Plazo. - El artculo en comentario remite al art. 60 del RLNPA. C m o se cuenta este plazo? De acuerdo con lo dispuesto por el art. 106, es de aplicacin supletoria el art. 4 8 2 del Cd. Proc. Civil y Com. de la Nacin. ste dispone que "el plazo para presentar el alegato es c o m n " . Es as en el procedimiento administrativo? S, si hay ms de una parte interesada (art. 3 , RLNPA).
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a p e t i c i n de p a r t e i n t e r e s a d a , p o d r d i s p o n e r la prod u c c i n d e p r u e b a c u a n d o e s t i m a r e q u e los e l e m e n t o s r e u n i d o s e n las a c t u a c i o n e s n o s o n s u f i c i e n t e s para res o l v e r el r e c u r s o . 1. Procedencia. - Si en Ir impugnacin a cuestin debatida se presenta en trminos de doctrina, de interpretacin de las normas, la tramitacin.del recurso se desarrolla sin problemas. Pero si la cuestin no aparece clara se acude a las medidas de prueba. La autoridad dispondr la apertura a prueba del recurso cuando estime que de las constancias reunidas no surgen elementos suficientes para resolverlo, a u n q u e el particular no la hubiera pedido. Se basa ello en los principios de legalidad objetiva y de verdad material, consecuencia del primero (ver lo que dijimos en el comentario al art. 46, RLNPA). 2. Prueba. Remisin. - Nos remitimos a lo que dijramos en el ttulo VI, en lo que atae a la obligacin de la Administracin de producirla, valorarla, respecto a los medios de prueba, etctera. Agregaremos que, en la norma, la utilizacin del vocablo " p o d r " - e n concordancia con el trmino " c u a n d o e s t i m a r e " - explcita claramente que queda ajuicio de la Administracin la apreciacin de si se abre o no a prueba. Desde luego que esta decisin tiene que responder a pautas de razonabilidad.

ftrt~79j- P r o d u c i d a

la

prueba se dar

vista

por

MEDIDAS

PREPARATORIAS,

INFORMES

Y DICTMENES

IRRECURRWLES

c i n c o a f a s a la p a r t e i n t e r e s a d a , a l o s m i s m o s fines y bajo las f o r m a s del art. 6 0 . Si no se p r e s e n t a r e a l e g a ^rt. aunque 80.y Las sean de medidas preparatorias de y decisioefecto t o , s e d a r por d e c a d o este d e r e c h o . Por l o d e m s , s e r n d e a p l i c a c i n , e n c u a n t o fueren c o m p a t i b l e s , las d i s p o s i c i o n e s de los arts. 46 a 6 2 . .1. Alegaciones. Ampliacin de fundamentos. Remisin. - Si se ha .producido prueba, se dar vista por cinco das a la parte interesada para que alegue (ver comentario al art. 60, RLNPA); despus de producido el alegato o de vencido el trmino para presentarlo, se le dar por decado el derecho de hacerlo. L u e g o - d i c e el art. 6 1 . R L N P A - , "sin ms trmite que el asesoramiento jurdico... se dictar el acto administrativo que resuelve las a c t u a c i o n e s " (en este caso el recurso). nes administrativas, inclusive informes y dictmenes, requerimiento obligatorio v i n c u l a n t e para la A d m i n i s t r a c i n , no s o n recurribles). 1. Actos preparatorios. Concepto. - L a d e c i s i n de la A d m i n i s tracin se expresa, despus de todo el procedimiento, en un acto administrativo, pero se va formando paulatinamente a travs de todos los trmites. En stos intervienen diversos rganos, que producen medidas preparatorias como los informes y dictmenes. Los netos preparatorios son actos del "trmite administrativo"; sin embargo, no son considerados actos de " m e r o trmite" por el RLNPA (art.

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26). La diferencia consiste en que mientras stos pueden ser recurridos, aqullos no. Los dictmenes son actos preparatorios de la "voluntad" administrativa sin efecto decisorio y sin la amplitud de obligar por s mismos al rgano con competencia para resolver ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 8/6/95, "Aga Argentina"; id., id., 26/3/96, "Saguier"). Excluye a aquellos actos que no producen efectos jurdicos directos (que deben surgir del propio acto) y que, en consecuencia, son actos preparatorios que se dictan para hacer posible el acto ulterior (CNCiv, Sala I, 5/10/95, " S e r r a " ) . Estos actos preparatorios pueden producir efectos jurdicos, pero son indirectos o mediatos para los particulares, pues slo los pueden afectar a travs de los actos dictados en su consecuencia. Las conformidades expresadas en las actuaciones administrativas por rganos inferiores al competente para resolver configura meros actos preparatorios ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 17/6/86, "Pastor", JA, 1987-II-5; id.. Id., 30/4/87, "Pilkauskas"). Tambin la liquidacin que origina el pago, ya que no puede tenerse a sta como acto administrativo (CSJN, Falln, 312:1188, in re "Podest") sino c o m o simples operaciones aritmticas, revistiendo el carcter de un acto preparatorio interno de la Administracin (Procuracin del Tesoro, dictamen 2 8 6 / 9 1 , BO, 13/5/92, 2" seccin, p. 23). No constituyen un acto administratiyo en sentido estricto, ya que no producen efectos jurdicos directos; por ello la norma dice que no son impugnables, aunque adolezcan de vicios. Son pareceres de la Administracin. Tambin es acto preparatorio la propuesta. sta es una declaracin de juicio expresada por un rgano de la Administracin a otro rgano administrativo, que tenga por objeto la oportunidad o la necesidad de emitir una medida o disposicin y el contenido que haya de drsele. El acto administrativo se integra con ios informes y dictmenes que le preceden, por lo que debe considerrselo adecuadamente causado y motivado sr aqul se remite a stos. -. 2. Criterios clasificatorios. Distinciones. - La propuesta, como los pareceres o los dictmenes, puede clasificarse en facultativa, obligatoria y vinculante. Las propuestas y los dictmenes obligatorios y vinculantes tienen relevancia jurdica en cuanto se insertan en un procedimiento administrativo. Los facultativos son una forma de colaboracin para la formacin del acto. En las propuestas, pareceres, o dictmenes, el rgano proponente se limita a manifestar su propio juicio u opinin al rgano que deber decidir. La propuesta se distingue del dictamen, ya que ste se emite siempre a requerimiento del rgano decisor; en c a m b i o , aqulla surge, en general, por iniciativa del proponente.

Una especie de propuesta vinculante es la que tiene lugar para cierto tipo de nombramientos: la designacin de un profesor de la Facultad a propuesta del Consejo Directivo. Todos estos actos preparatorios son medidas previas a la emisin del acto administrativo y se integran c o m o una etapa del procedimiento de la formacin de la "voluntad" estatal. Se ha dicho, con acierto, q u e "el primer autocontrol de legalidad de los actos de la Administracin se fundamenta... en la opinin de los abogados del E s t a d o " . 3. Solucin legal. Cuestiones al respecto. - Al no constituir un acto administrativo, ya que no producen un efecto jurdico directo, no son impugnables por recursos administrativos, c o m o lo dispone el artculo. E m pero, no cabe duda de que se puede impugnar el acto administrativo emitido con omisin de un dictamen obligatorio.

DESPACHO Y DECISIN DE LOS RECURSOS

81.)- Los recursos debern proveerse y resolverse cualquiera sea la d e n o m i n a c i n que el i n t e r e s a d o les d, c u a n d o resulte i n d u d a b l e la i m p u g n a c i n del acto a d m i n i s t r a t i v o .
1. Resolver es una obligacin de la Administracin. - El artculo es suficientemente expresivo en el sentido de establecer la obligacin de la Administracin de resolver un recurso planteado por el particular cuando sea indudable la impugnacin del acto administrativo. sta debe interp'rer tarse con alcance amplio, aunque el particular no lo diga expresamente. Basta la mera notificacin en disconformidad para entender que existe intencin de impugnar el acto -a menos que la norma exija expresamente la fundamentacin del r e c u r s o - . Esta norma que comentamos reitera el principio, ya sustentado en el art. l de la LNFA, de que la Administracin no puede resolver por "silencio"; la denegatoria tcita es una facultad otorgada al particular, pero de ningn modo puede ser una forma de resolver un recurso, pues existe la obligacin del rgano administrativo de ejercer su competencia (no olvidemos que sto es obligaioria) y resolver (ver art. I y comentario al art. 10, LNPA).
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2. Alcance amplio de la norma. - No slo los recursos deben tramitarse, proveerse y resolverse, sino cualquier peticin ante la Administracin -a menos que una norma permita no hacerlo, como en el caso de las den u n c i a s - ; de ah que tambin los reclamos deben ser tramitados y resueltos.

2'2.

l l u i c l i m u j i i . TLA

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Por ello todo lo que digamos de aqu en adelante, con refcrenrin al comen tario de esta norma, es aplicable tanto a los recursos como a los reclamos, excepto cuando digamos lo contrario. 3. Error del particular en la calificacin. - El hecho de que los recursos deban tramitarse y resolverse cualquiera que sea la denominacin que les d el particular, guarda relacin con lo establecido por el art. I , inc. e, ap. 7 , de la LNPA. Ya hemos explicado que ms que un informal i s m o , d e s p u s de la LNPA y su reglamento, este principio que comentamos es uno ms dentro del carcter de "formalismo a t e n u a d o " que establecen aqullos. Antes de la ley, pretorianamentc, se fueron configurando principios informales en beneficio del particular; despus de la sancin de aqulla y su reglamento, ya cabe hablar de un "formalismo a t e n u a d o " , ' p u e s las n o r m a s establecen qu el particular puede excusarse de cumplir ciertas formas no esenciales que puedan suplirse posteriormente (art. I , hic. c, LNPA). D i s p o n e , pues, cules son las formas que puede no cumplir, en qu casos tiene que subsanar el incumplimiento (p.ej:, arts. 18, 20, 22, 56 in fine, RLNPA, etc.) o cundo entiende que el particular ha obrado diligentemente (art. 2 5 , prr. 5 , R L N P A ) , o si el error obsta o no a la pretensin (art. I , inc. e, ap. 7,' RLNPA y la n o r m a que c o m e n t a m o s ) . O sea, que ya la ley y el reglamento establecen qu formas insustanciales pueden no cumplirse o subsanarse;, da, pues, la solucin a cada caso. No es que haya un informalismo, sino que hay un cierto formalismo, pero atenuado por las normas de aqullos.
o o o o o

Peca por defecto, pues si bien es verdad que los actos administrativos son la conducta ms impugnable - d e s d e el punto de vista c u a n t i t a t i v o - no es la nica que se ataca - s , desde luego, por la va del r e c u r s o - . Quiere ello decir que la norma slo se refiere a los recursos? Antes dijimos que no. Lo repetimos, pues tambin los reclamos - p o r algunos de los cuales tambin se impugnan a c t o s - deben tramitarse y resolverse (arts. 24, inc. a, 30 y 3 1 , LNPA, y arts. 71 y 72; RLNPA). Qu sentido tendra restringir el artculo a los recursos o a las reclamaciones que impugnan actos administrativos? La ratio inris es la misma, cualquiera que sea la conducta impugnada; interpretando el artculo deben proveerse, tramitarse y resolverse los reclamos cuando resulte indudable la impugnacin de actos de alcance general, hechos, omisiones, etc., y cualquiera sea la denominacin que se le d al reclamo.

(Art. 82A- Al resolver un recurso el r g a n o c o m peteriT~pTyar limitarse a d e s e s t i m a r l o , o ratificar o confirmar el acto de a l c a n c e particular i m p u g n a d o , si ello correspondiere c o n f o r m e al art. 19 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; o bien a a c e p t a r l o , rev o c a n d o , m o d i f i c a n d o o s u s t i t u y e n d o el a c t o , sin perj u i c i o de los derechos de terceros.
1. Efectos de la interposicin de recursos. - La interposicin de un recurso administrativo produce importantes efectos jurdicos. A q u nos referiremos, por haberlo hecho parcialmente en otros artculos, a: a) la litispendencia; /;) la potestad del rgano ad quem, y c) la impugnacin ulterior. sta la trataremos luego de estudiar la resolucin del recurso. a) En el proceso judicial se aplica el principio de litispendencia. Por ello, trabada la contienda, no se pueden modificar los trminos. No ocurre as en el procedimiento administrativo; ya vimos que se pueden ampliar los fundamentos hasta el alegato si hay prueba (art. 60, RLNPA), o en cualquier momento antes de la resolucin, si no hay prueba (art. 7 7 , RLNPA). La no aplicacin del principio de litispendencia se basa en el carcter objetivo del procedimiento recursivo administrativo que persigue la defensa de la legalidad objetiva y del principio de instruccin de oficio y de verdad material, de acuerdo con los cuales la Administracin no est ligada a los hechos aducidos por las partes, sino que debe investigar la verdad en la situacin que tiene que decidir. /;) Es un principio reconocido que el rgano administrativo puede controlar de oficio los actos producidos por el inferior jerrquico y revocarlos

4. Trmite y resolucin. - Los recursos deben tramitarse y proveerse; los plazos son, para los actos de trmite, los normales del procedimiento (art. 26, RLNPA, y art. I , inc. e, ap. 4 , LNPA), excepto que haya plazos propios para cada recurso (p.ej., arts. 86 y 9 1 , RLNPA, etctera). . C u a n d o la ley dice que deben resolverse, ello no quiere decir que siempre deba resolverse el fondo de la cuestin. Puede ser que el recurso se rechace in limine por ser tardo, por ser improcedente,.etc., o que concluya anormalmente (p.ej., art. 66 y ss., RLNPA). Lo que la norma establece es que debe resolverse a d e c u a d a m e n t e la situacin planteada.
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Si lo hace sobre el fondo -y la Administracin debe tender a ello y no a e v i t a r l o - tiene que resolver todas las cuestiones planteadas (art. 7 , inc. c, LNPA) que conciernan, por supuesto, al objeto de la pretcnsin, o sea, que sean conducentes a la solucin de la cuestin. Puede resolver ms all de la pretensin planteada? Esto lo veremos al comentar el artculo siguiente, pero, en principio, cabe remitir al citado art. 7, inc. c, que dice: '.'puede involucrar otras [cuestiones] no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos".
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La norma que c o m e n t a m o s se refiere en la parte final, a la indudabilidad de la impugnacin del acto administrativo.

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o modificarlos (aris. 17 y 18). Interpuesto un recurso, la Administracin tiene que decidirlo, resolviendo si el acto debe ser mantenido, revocado o reformado. Diez, con acierto, ha dicho que la interposicin de un recurso produce una ampliacin de las potestades de revisin del rgano competente; potestades que le estaran vedadas de no haberse interpuesto el recurso. Dentro de las facultades del rgano ad quem adquiere relevante importancia la cuestin de la reforinatio in penis. A ello nos referiremos a continuacin. 2: La "reformatio in peius". - No vamos a estudiar aqu en lodos sus detalles la compleja problemtica de la reformatio in peius, tarea que excede los modesios lmites de este estudio. La ley y el reglamento no admiten ni niegan expresamente el instituto que tratamos ( C N F e d C o n t A d m . Sala I, 1/6/89. "Astilleros Costaguta"), por lo cual tanto su aceptacin c o m o su repulsa parecen, en principio, posibles. Para nosotros, el ordenamiento que tratamos admite implcitamente la institucin. Nos basamos en: a) El art. 7". inc. c, de la LNPA. expresa que el acto (y por cierto tambin el que decide el recurso) "debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar oirs no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos" (la bastardilla es nuestra). b) El art. 17 de la LNPA establece que el acto nulo debe ser revocado por razones de ilegitimidad. Por lo tanto, si un acto nulo debe ser revocado de oficio, por qu no podr revocarlo la Administracin si es nulo, aun cuando el particular recurra otro aspecto del acto? La reformatio in peius consiste en que el rgano resuelve ms all de las pretensiones del recurrente," por qu no podra hacerlo en un recurso y s cuando el particular ni siquiera interviene, c o m o en el caso de la revocacin de oficio? Si el acto fuera nulo y no pudiera aplicar la reformaiio in peius, la Administracin debera resolver el recurso conforme a las pretensiones sustentadas por el particular y luego revocar de oficio el acto (sin tener en cuenta la pretensin del particular). Solucin que nos parece absurda. No debe olvidarse, por otra parte, que el particular no es un contrario de la Administracin, sino un colaborador de ella, un partcipe de la defensa del inters pblico y ste est por la desaparicin inmediata de un acto que contradice-el ordenamiento jurdico. A s c o m o el particular p u e d e ampliar los fundamentos hasta el m o m e n to en que la Administracin resuelva, sta debe resolver todas las cuestiones que plantee el procedimiento - i n c l u s o los no involucrados en la pretensin r e c u r s i v a - previa audiencia del interesado. 3. Formas de resolver el recurso. - El rgano competente para resolver el recurso puede limitarse a desestimarlo - y a sea en cuanto al fondo de

la cuestin o en cuanto a su procedencia f o r m a l - . Tambin hay desestimacin del recurso cuando el rgano decisor ratifica o confirma el acto, cuando ello es posible. En estos casos la impugnacin tena razn de ser, pero al resolverla el rgano sanea el acto y, por lo tanto, no estima el recurso. Tambin puede aceptarse - e s t i m a r s e - el recurso. En ese caso el rgano administrativo podr revocar el acto, modificarlo o sustituirlo. Para ello deber tener en cuenta los derechos de terceros, siendo importante, en este aspecto, la intervencin o no de stos en el trmite del recurso (ver art. 3 ) . C u a n d o el rgano desestima el recurso, puede darse, como v i m o s , la
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reformatio

in

peius.

4. Impugnacin ulterior de la decisin del recurso. - Excepto en e! caso de la queja (ver comentario al art. 71) que es irrecurrible, toda decisin de un recurso es impugnable, sea administrativa o judicialmente.

DEROGACIN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL

Art. 83. - Los a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s de a l c a n c e general p o d r n ser d e r o g a d o s , total o p a r c i a l m e n t e , y r e e m p l a z a d o s por otros, de oficio o a p e t i c i n de parte y aun m e d i a n t e recurso en los casos en que ste fuere p r o c e d e n t e . T o d o ello sin perjuicio de los d e r e c h o s adquiridos al a m p a r o de las n o r m a s a n t e r i o r e s y c o n i n d e m n i z a c i n de los d a o s e f e c t i v a m e n t e sufridos por los a d m i n i s t r a d o s .
1. Preliminar. - E l ordenamiento procedimental nacional (ley y reglamento) contiene normas sobre impugnacin y derogacin de los actos de alcance general. ; 2. Extincin de los actos de alcance general. - Todo acto general con contenido normativo -v.gr., los reglamentos- entra a la vida jurdica con pretensin de permanencia. En efecto, las normas generales se mantienen vigentes hasta que su eficacia normativa se extinga segn d e r e c h o . La ley y el reglamento prevn expresamente algunos supuestos de extincin de los actos de contenido general. Otras circunstancias de terminacin de sus efectos deben inferirse, tomando en cuenta la naturaleza propia de dichos actos y los principios jurdicos que los rigen. ' Entre las primeras encontramos la derogacin y sustitucin - r e e m p l a z o - segn la norma que c o m e n t a m o s ; ello en sede administrativa. En ins-

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tancia judicial encontramos la nulidad. Entre las segundas pueden indicarse: el transcurso del tiempo de vigencia de la norma, su reforma o modificacin. Tambin la derogacin por.vfa legislativa, cuando el C o n g r e so d e r o g u e e x p r e s a o t c i t a m e n t e un r e g l a m e n t o m e d i a n t e la sancin de una ley. Con relacin a los actos de alcance general, de contenido no normativo, p o d e m o s h a b l a r del c u m p l i m i e n t o de sus efectos (p.ej., haber cesado de nevar, o finalizado la limpieza de las aceras; haber concluido el desfile). La no aplicacin de las normas reglamentarias o de un acto de contenido general no normativo a un caso particular constituira la suspensin de su. eficacia jurdica limitada a un caso concreto. No es vlida la inderogabilidad singular de un reglamento (Procuracin del Tesoro, dictamen 227/90, B O , 3 / 4 / 9 1 , 2" seccin, p. 23). 3. Alcanc del artculo. - El artculo que c o m e n t a m o s contempla la posibilidad de derogacin - t o t a l o p a r c i a l - de los actos de alcance general: no se limita a la derogacin de oficio por la Administracin pblica, sino que se refiere tambin a la que se produce por intervencin de parte. Esto puede ocurrir: a) C u a n d o se impugna directamente un acto de alcance general, sin acto particular de aplicacin. La debe realizar el particular mediante reclamo - r e c l a m o contra reglamentos, art. 2 4 - . b) C u a n d o se impugna indirectamente un acto de alcance general -omisso medio- a travs de un acto particular de aplicacin (ver art. 24), mediante un recurso administrativo (art. 7 3 , RLNPA). c) M e d i a n t e simple peticin para que la Administracin d e r o g u e el acto de alcance general ("peticin de parte", segn el artculo). A los dos primeros casos tambin se refiere expresamente el artculo en c o m e n t a r i o , ya que al decir "aun mediante recurso", implcitamente hace mencin del " r e c l a m o contra r e g l a m e n t o s " , pues e n t e n d e m o s que emplea la palabra " r e c u r s o " en sentido amplio. Ello debe ser as porque no tendra sentido distinguir un caso de otro, cuando en ambos se deroga el reglamento. 4. Derogacin. - Derogar significa abolir, suprimir, dejar sin vigor el a c t o . d e alcance general. La derogacin es al acto de alcance general lo q u e la revocacin al acto administrativo. La ley y el reglamento, dispersa y fragmentariamente, disponen insuficientemente sobre aspectos de la derogacin de los actos de alcance general. Se refieren as a la derogacin: a) total o parcial; /;) expresa o tcita; c) de oficio o a pedido de parte (por reclamo, por recurso o mediante simple peticin); d) por razones vinculadas a la legitimidad del acto de alcance gc-

neral, o e) por razones que se vinculan a la oportunidad, mrito, conveniencia o al inters pblico. En principio, de acuerdo con el carcter constitucional o legal de las competencias, el rgano competente para hacer la derogacin es el que lo dict, quien debe observar las mismas formas con las cuales el reglamento fue expedido, salvo, respecto de la competencia, los casos de derogacin por parte del Ejecutivo, en los casos, por ejemplo, de reglamentos normativos o externos y de reglamentos internos, rdenes, circulares e instrucciones emitidos por entes descentralizados, as c o m o los de esta ltima especie expedidos por los ministros, en ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por el art. 2 del decreto reglamentario. Tambin cabe la derogacin de un reglamento por una ley del Congreso o por el rechazo expreso de un reglamento de necesidad o urgencia.
o

a) La derogacin total del reglamento se produce cuando se dejan sin efecto las disposiciones de su texto. La derogacin parcial, como su nombre lo indica, es la que resulta de dejar sin efecto algunas de las disposiciones contenidas en el reglamento, u otro acto de alcance general. No procede la inderogabilidad singular de los reglamentos ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 8/5/90, " S o s a " ) , siendo por tanto ilegtimos los actos administrativos que quebrantan disposiciones reglamentarias ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 22/5/86, "Galizia", RRAP, 9 6 - 8 8 ; id., Sala IV, 31/5/88, " M a c d o n a " , ED, 130-108) b) La derogacin expresa tiene lugar cuando por razones de legalidad u oportunidad, mrito o conveniencia, el rgano con potestad reglamentaria extingue, total o parcialmente, sus efectos, indicando clara y precisamente la derogacin, que puede estar contenida en el mismo reglamento sustituto del que se deroga o en los casos de sustitucin reglamentaria. c) La derogacin tcita se produce cuando la nueva norma reglamentaria es incompatible con la anterior. Esta derogacin tcita, desde luego, es total en los casos en que la autoridad expida un nuevo reglamento sobre la misma materia que el precedente, cuyas normas se innovan. d) Uno de los casos ms frecuentes que se producen en la realidad es el de la extincin de la eficacia normativa de un reglamento a consecuencia ele la promulgacin de tina ley, con la cual las disposiciones de aqul resultan en colisin o incompatibilidad. Eslo se dara especialmente en los reglamentos de ejecucin que se hallan, como se sabe, subordinados totalmente a la ley que les sirve de fundamento o soporte, la que una vez derogada hace inaplicables los reglamentos emitidos para asegurar su ejecucin. Puede afirmarse lo mismo si la ley fuera s i m p l e m e n t e modificativa, salvo las disposiciones reglamentarias que no se opusieren a la nueva ley. Aun respecto de los reglamentos autnomos o independientes, cuando stos versan sobre materias c o m u n e s a la potestad legislativa y a la regla-

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mentara, la emisin de una ley incompatible con un reglamento anterior les hace perder eficacia en todo cuanto est en oposicin al nuevo texto legal, por el principio de la supremaca de la ley propio del tipo de gobierno republicano, democrtico y representativo (art. 3 1 , Consi. nacional). 5. Sustitucin o reemplazo. - En la regulacin muy precaria que sobre-el particular contiene el texto normativo administrativo, se habla algunas veces de "sustitucin" (arts. 17 y 18, LNPA, referidos al acto administrativo), otras veces de " r e e m p l a z o " del acto de alcance general. En cualquiera de las acepciones entendemos que se alude, tratndose de los reglamentos, a su derogacin total y sustitucin por otro. Aspecto importante que ha motivado discusin en la doctrina es si la autoridad puede derogar un reglamento sin sustituirlo con nuevas disposiciones. La opinin dominante sostiene que dicha sustitucin es obligatoria solamente en los casos en que el reglamento haya sido expedido por una obligacin impuesta en virtud de ley a la Administracin. 6. Derogacin de los actos de alcance general mediante impugnacin. - Ya dejamos dicho que el rgimen legal de procedimiento administrativo para el orden nacional est inspirado en la idea, lograda a medias, de exhibir un cuadro lo ms completo posible del instituto de los actos de alcance general, considerados c o m o un gnero distinto de los actos administrativos, y as aparecen perfilndose, aunque incompletamente, con sus notas particulares que lo caracterizan en la regulacin. 7. Distintas clases de impugnacin. - E n t e n d e m o s que puede reclamarse directa e indirectamente contra los reglamentos en la va administrativa. a) Directamente, cuando se impugnen todas o algunas de las disposiciones del acto sin esperar a que se haya aplicado o ejecutado, es decir, sin esperar a que se produzca el acto concreto de aplicacin. Tal solucin se infiere de los arts. 24, inc. a, y 2 5 , inc. b. de la LNPA; as c o m o de los arts. 73 y 83 del RLNPA. Claro es que entre una y otra va existen diferencias acerca de la legitimacin activa del particular, porque mientras en la administrativa puede impugnar quien exhibe un derecho subjetivo y un inters legtimo lesionado, en la judicial solamente podr hacerlo quien haya resultado afectado o pueda serlo, cierta e inminentemente, en sus derechos subjetivos. b) Indirectamente se podrn atacar los reglamentos por medio de la impugnacin que se haga de los actos individuales de aplicacin. En estos casos, es obvio, que se espera la aparicin de los actos particulares de aplicacin para impugnar por medio de stos el de contenido general que le sirve de soporte o fundamento jurdico.

Consecuencia de la estimacin de la impugnacin al reconocer en el cuso particular la ilegitimidad del acto de alcance general.

RCUKSO

KECHSIEUACIN

Art. 84. - Podr i n t e r p o n e r s e recurso de recons deracin contra todo acto administrativo definitivo o que i m p i d a t o t a l m e n t e la t r a m i t a c i n del r e c l a m o o pretensin del a d m i n i s t r a d o y contra los i n t e r l o c u t o rios o de mero trmite que lesionen un d e r e c h o subjetivo o un inters l e g t i m o . Deber interponerse d e n tro, de los diez das de notificado el acto ante el m i s m o rgano que lo. dict, el cual ser c o m p e t e n t e para resolver lo que corresponda, c o n f o r m e a lo d i s p u e s t o por el art. 82.
1. Concepto. - El recurso de reconsideracin constituye el medio impugnaioro tendiente a que el mismo rgano que dict el acto lo revoque, sustituya o modifique por contrario imperio. Estando ya el rgano informado sobre la cuestin, el recurso tiende a evitar las dilaciones de instancias o grados superiores; su mbito de aplicacin es amplsimo, el plazo breve y rpida la tramitacin. Si la autoridad se ha equivocado y el particular se lo demuestra al recurrir, no cabe duda de que aqul revocar el acto para evitar el control del superior. Se ha considerado est recurso prcticamente intil, pues se duda de su eficacia, afirmando que es un "recurso de ratificacin". En realidad, tanto puede ocurrir lo uno c o m o lo otro; habr casos en que el funcionario har lugar a la reconsideracin -y no creemos que un agente se arriesgue, si el acto es manifiestamente nulo, y est fundado el recurso, a una revocacin posterior por el s u p e r i o r - ; habr otros en que no, pero c o m o las situaciones en cada recurso no son idnticas, habra que. estudiar, bajo ciertas pautas comparables, el c o m p o r t a m i e n t o general de la, autoridad ante el recurso. 2. . Plazo y legitimacin. - El plazo para interponer el recurso es de diez das hbiles administrativos, contados a partir del da siguiente a la notificacin. Sobre el plazo de gracia nos remitimos a lo que dijimos anteriormente. La norma repite innecesariamente el criterio general ya establecido por el art. 74 del RLNPA: puede ser deducido por quien alegue un derecho subjetivo o un inters legtimo.

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3. Contra qu actos procede. - De conformidad con el artculo que c o m e n t a m o s , procede contra cualquier rgano de la Administracin en los siguientes casos: a) C u a n d o el acto administrativo es definitivo. Para la ley el concepto de definitividad equivale a resolver el fondo de la cuestin planteada. b) C u a n d o el acto es asimilable a definitivo. Estos actos no resuelven el fondo del asunto, y no permiten llegar a di. Son aquellos que impiden totalmente la tramitacin o pretcnsin del particular. c) C u a n d o el acto sea intcrlocutorio o de mero trmite. Para el recurso, sern aquellos que causan gravamen y no pueden ser rectificados al dictarse el acto definitivo. . O sea, procede contra toda clase de actos administrativos - l o s que producen efectos jurdicos directos de alcance particular-, razn por la cual no c a b e contra los actos preparatorios (ver art. 80) que no son actos administrativos. 4. Motivos de impugnacin. - Se aplica el principio general que establece el art, 73 del RLNPA; o sea, que los fundamentos para la impugnacin sern aquellos vinculados a la legitimidad, oportunidad, mrito, conveniencia o inters pblico (ver comentario al art. 73). 5. rgano ante el cual se presenta y rgano que resuelve. - Se presenta ante el m i s m o rgano que emiti el acto, aun en el caso de que haya actuado por delegacin (ver art. 85). Resuelve el mismo rgano, a menos que la delegacin hubiere cesado - e s t o lo veremos al comentar el art. 8 6 - , No cabe la avocacin por el superior, ya que el rgano tiene competencia exclusivamente otorgada. En caso contrario, el particular perdera una instancia a la que p u e d e optar. 6. Carcter optativo del recurso. Excepcin. - El recurso de reconsideracin es, en principio, optativo, pues no es requisito previo al jerrquico, de modo que ei particular puede o no utilizarlo, a su eleccin, antes de intentar la va jerrquica necesaria para agotar la instancia administrativa y obtener el acto que causa estado. De ah el " p o d r " de la norma. 7. Improcedencia. - No procede contra el silencio administrativo (art. 10, LNPA), pues no existen n o r m a s ' a u t o r i z a n t e s que lo hagan procedente contra la "denegacin tcita" de la pretensin; lo q u e las normas establecen e s ' u n m e c a n i s m o que permite continuar por otras vas de impugnacin. T a m p o c o procede contra un acto que ya ha sido reconsiderado - n o hay reconsideracin de,la denegatoria de una r e c o n s i d e r a c i n - ; este principio, a su vez, admite excepciones: a) en el caso de expedientes conlradictorios, y b) cuando no haya identidad en el sujeto impugnante, aunque lo haya en el acto i m p u g n a d o .

8. Resolucin del recurso. - El recurso puede ser estimado - t o t a l o p a r c i a l m e n t e - o desestimado. Si ocurre lo primero, se modificar, revocar o sustituir el acto impugnado. La desestimacin puede ser expresa o tcita. Esta segunda la trataremos al estudiar el art. 87. La denegacin expresa puede ocurrir dentro del plazo para resolver, o despus de vencido ste, y en su caso, lucgp que el particular lo haya tenido o no por denegado tcitamente. En este ltimo caso se reabre el plazo para recurrir a instancias superiores, y si se hubiera interpuesto el recurso se pueden ampliar los fundamentos. 9. Resolucin de un recurso de reconsideracin extemporneo. - Si un recurso de reconsideracin es extemporneo en su interposicin y la Administracin lo tramita y resuelve por el fondo del planteo, esta decisin reabre la va j e r r q u i c a o j u d i c i a l . En c a m b i o , si lo tramita slo en lo necesario - d i c t m e n e s , e t c . - para desestimarlo formalmente, no reabre va alguna, pues lo nico que hace la Administracin es cumplir con su obligacin de no rechazar ningn escrito (art. 2 5 , RLNPA) y proveer adecuadamente (art. 26, RLNPA), cumpliendo adems con los procedimientos esenciales para dictar el acto desestimatorio (art. 7 , inc. c, LNPA), y el rechazo, por razones formales, no reabie va alguna.
o

(Art: 85J-Si el acto hubiere sido d i c t a d o por delegaciorTTeT recurso de r e c o n s i d e r a c i n ser resuelto por el r g a n o d e l e g a d o sin perjuicio, del derecho de a v o c a c i n del d e l e g a n t e . Si la d e l e g a c i n hubiere ces a d o al t i e m p o de d e d u c i r s e e| recurso, ste ser resuelto por el d e l e g a n t e .
1. Delegacin. - Se aplican aqu los principios generales de la delegacin. En cambio, hace excepcin al principio general de que no cabe la avocacin en los recursos. Pero esto ocurre porque, al haber delegacin y ser responsable el delegante, es lgico que ste tenga inters en intervenir en la cuestin. \ Si la delegacin hubiere cesado, resuelve el rgano que, al m o m e n t o de decidir, tiene competencia para hacerlo, aunque no la hubiera tenido al emitir el acto impugnado.

Art. 86.j~ El r g a n o c o m p e t e n t e resolver el rec u r s V - d e - r e c o n s i d e r a c i n d e n t r o de los treinta das, c o m p u t a d o s d e s d e su i n t e r p o s i c i n o, en su c a s o , de la

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p r e s e n t a c i n del a l e g a t o - o del v e n c i m i e n t o del p l a z o p a r a h a c e r l o - s i s e h u b i e r e recibido p r u e b a . 1. Plazo para resolver. Distintos supuestos. - El plazo en cuesn es de treinta das hbiles administrativos, que se cuentan: a) Si no se produjo prueba, desde el da siguiente al de interposicin del recurso. b) Si se produjo prueba, habr que distinguir diversas situaciones: /) desde e l ' d a siguiente a la presentacin del alegato por el particular (tanto sea el alegato presentado al finalizar el perodo normal de prueba - a r t . 60, R L N P A - , o el presentado despus de la prueba producida en virtud de un hecho nuevo - a r t . 60, inc. b, R L N P A - ) , y 2) desde el da siguiente al vencimiento del trmino para alegar, cuando el particular no lo hace. 2. Justificacin. - C o m o dice Pearson, la fijacin de un plazo para q u e el rgano se expida "constituye una de las medidas ms eficaces en la marcha hacia el o r d e n a m i e n t o de la Administracin y tambin una de las mejores garantas para el particular, a quien se le posibilita la celeridad en el p r o c e d i m i e n t o " .

Que el particular pueda considerar tcitamente d e n e g a d o el recurso no exime a la Administracin de su obligacin de resolver; ergo aqul p u e d e iniciar un amparo por mora para que el j u e z ordene a sta resolver (CNFed C o n t A d m , Sala 111, 16/9/86, "Cacik e hijos S A " , RRAP, 107-128). Vencido el plazo para resolver el recurso de reconsideracin, el particular puede continuar por las dems vas recursivas. C o m o es una facultad del particular, ste tiene que pedir la elevacin del expediente al superior.

(^rL_0 .-'BA

recurso

de

reconsideracin

contra

actos definitivos o asimilables a ellos, lleva implcito el recurso j e r r q u i c o en s u b s i d i o . Cuando expresa o t c i t a m e n t e hubiere s i d o r e c h a z a d a l a r e c o n s i d e r a c i n , las a c t u a c i o n e s d e b e r n ser e l e v a d a s en el t r m i n o de c i n c o d a s de oficio o a p e t i c i n de p a r t e s e g n que h u b i e r e r e c a d o o no r e s o l u c i n d e n e g a t o r i a e x p r e s a . D e n t r o d e los c i n c o d a s d e r e c i b i d a s por e l s u p e r i o r p o d r el i n t e r e s a d o mejorar o a m p l i a r los f u n d a m e n tos de su" r e c u r s o .

^Arl,_&P.- Si el recurso de r e c o n s i d e r a c i n no fuere r e s u e l t o d e n t r o del p l a z o fijado, el i n t e r e s a d o p o d r r e p u t a r l o d e n e g a d o t c i t a m e n t e s i n n e c e s i d a d d e requerir p r o n t o d e s p a c h o . 1. Denegacin tcita. - El artculo establece que "si el recurso de reconsideracin no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podr reputarlo denegado tcitamente". De este m o d o , si la autoridad no resuelve en trmino el recurso, el particular puede considerarlo "tcitamente d e n e g a d o " . Es una facultad del particular, quien puede esperar que la Administracin cumpla con su deber de resolverlo expresamente. No se exige .que el recurrente requiera un "pronto despacho". Esta frase fue incorporada por la reforma impuesta por el decr. 3700/77. La doctrina se ha preguntado si el reglamento puede modificar el requisito establecido por el art. 10 de la LNPA del pronto despacho para que quede configurado el silencio. Zelaya ha expresado, con acierto, que dado que el requisito de " p r o n t o d e s p a c h o " es en beneficio de la Administracin, sta ha podido autolimitarse, r e d u c i e n d o la prerrogativa que le otorga la ley para los casos normales del silencio. 1. Recurso jerrquico en subsidio. Remisin. - Con la d e n o m i n a cin de "recurso j e r r q u i c o " adquiere individualidad un recurso que es p r o d u c t o del p o d e r j e r r q u i c o . N o e s todo m e d i o j u r d i c o para i m p u g n a r un acto administrativo, ante un superior j e r r q u i c o del rgano que emiti el acto, sino que est circunscripto, en el orden nacional, a una especie de stos. En cuanto al concepto, nos remitimos a lo que diremos al e x p o n e r el recurso jerrquico directo. 2. Formas de interponerlo. - C u a n d o se trate de un acto administrativo definitivo o asimilable a l, el p a r t i c u l a r ' p u e d e optar entre: a) plantear el recurso de reconsideracin y, ante su desestimacin - e x p r e s a o tcita-, interponer el recurso j e r r q u i c o , o b) plantear el recurso j e r r q u i c o directamente. ; Planteado el recurso de reconsideracin, ste lleva implcitamente ei jerrquico en subsidio. \ 3. Elevacin del iccurso - Denegado e x p r e s a m e n t e el recurso de reconsideracin, el rgano inferior debe elevar de inmediato y de oficio el expediente al rgano encargado de tramitar y resolver el recurso j e r r q u i c o . Cul es el plazo de elevacin? La RPA establece u n o de cinco das, claro que hay que le::er en cuenta que no puede ser tomado en sentido estriciu.

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pucslo que la existencia de naturales limitaciones se opone a ello -v.gr., la notificacin, el eventual pedido de rectificacin de errores o de aclaratoria, e t c t e r a - . P e n s a m o s q u e , producida la ltima notificacin, liay que elevar el expediente al superior -a menos que el particular se presente pidiendo la elevacin, lo q u e , d e s d e luego, puede h a c e r - , excepto que se plantee aclaratoria, etctera. 4. Denegacin tcita. - T r a n s c u r r i d o s los plazos de resolucin del recurso de reconsideracin, no surge inmediatamente la obligacin del particular de peticionar ("pedido de parle", segn la norma) la elevacin del expediente. Considerar "tcitamente" denegado un recurso es una facultad del particular y, por lo tanto, ste es quien decide cundo peticionar que se eleven las actuaciones. La Administracin tiene la obligacin de resolver el recurso y no puede omitir dicha resolucin por el vencimiento del plazo. El acto administrativo j e r r q u i c a m e n t e recurrido p u e d e ser revocado por el rgano que lo dict (Procuracin del Tesoro, dictamen 2 3 4 / 9 1 , BO, 25/3/92, 2 seccin, p. 24). Peticionada la elevf.iJn de las actuaciones por el paiticular, la Administracin tiene que elevarlas dentro de los cinco das, porque slc es el plazo obligatorio expreso r.plicable al caso, siempre y cuando no haya algn i m p e d i m e n t o (ver punto 3).
a

^RFXURSO

JERRQUICO

recurso jerrquico p r o c e d e r contra t o d o acto a d m i n i s t r a t i v o definitivo o q u e i m p i d a totalm e n t e la t r a m i t a c i n del r e c l a m o o p r e t e n s i n del a d m i n i s t r a d o . N o ser n e c e s a r i o haber d e d u c i d o prev i a m e n t e recurso de r e c o n s i d e r a c i n ; si se lo hubiere h e c h o , no ser i n d i s p e n s a b l e f u n d a r n u e v a m e n t e el j e rrquico, sin perjuicio de lo e x p r e s a d o en la l t i m a parte del artculo anterior.
I. Concepto. - Una de las formas en que se manifiesta la jerarqua administrativa es mediante el poder j e r r q u i c o que ejercen los rganos superiores sobre el comportamiento de los inferiores o sobre sus actos. Ese p o d e r s e p u e d e manifestar p r e v e n t i v a m e n t e - i n s t r u c c i o n e s , c i r c u l a r e s , rdenes, e t c . - o en forma represiva - m e d i a n t e el p o d e r disciplinario si recae sobre el comportamiento p e r s o n a l - ; o de revisin si acta sobre los actos. Se niveles dencia, nombre ha reservado el nombre de "recurso j e r r q u i c o " al dirigido a los superiores de la Administracin - m i n i s t r o s , secretarios de la Presiy, evcntualmcnle, el p r e s i d e n t e - . ste es, pues, el que recibe el de "recurso j e r r q u i c o " en nuestra legislacin.

5. Mejora de los fundamentos. - Sostiene Pcarson que "mejorar el r e c u r s o " es distinto del trmino ampliar y que incluso significa modificar el planteo. E v i d e n t e m e n t e , la norma.emplea ambos vocablos: "mejorar o ampliar", con lo cual ha querido referirse a dos situaciones distintas. Sin e m b a r g o , dada la extenr.in que se puede dar al trmino "ampliar" y que es receptado por el ordenamiento administrativo, al que ya nos hemos referido a n t e r i o r m e n t e ( v e r arts. 60 y 7 7 ) , no existe, en puridad, ninguna diferencia sustancial, al respecto, que otorgue al j e r r q u i c o algo que no pueda darse en otro recurso. Por el contrario, este recurso licne algo en menos. En efecto, de acuerdo con el art. 77 el particular puede ampliar los fundamentos de su recurso, en cualquier m o m e n t o antes de la resolucin; en c a m b i o , en este recurso que c o m e n t a m o s , slb puede hacerlo dentro de los cinco das de recibidas por el superior las actuaciones. Claro est que a m b a s soluciones, la general y la de este recurso, ceden en el caso de que haya prueba, pues siendo as, el particular licne oportunidad de expresarse en el alegato, pues despus de ste, de inmediato y sin m s trmite que el dictamen j u r d i c o , se dictar decisin (arg. art. 6 1 , RLNPA). 6. Trmite. Plazo para resolver:- Todo lo que atae al trmite, al plazo para resolver, etc., se tratar al estudiar el recurso jerrquico directo. All nos remitimos.
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Puede decirse que este recurso q u e tratamos es el recurso administrativo por antonomasia. Es el medio por ei cual todo interesado puede recurrir ni rgano superior jerrquico ms elevado, tanto de la Administracin central como de la descentralizada (ver art. 93), a los efectos de que se revise la decisin del inferior j e r r q u i c o que haya lesionado el derecho subjetivo o el inters legtimo del recurrente. Es un recurso generalmente necesario para poder ocurrir a la va judicial, pues ordinariamente con l se agola la va administrativa. 2. Modos de plantear el recurso jerrquico. - No es necesario plantear previamente otro recurso; o sea que el recurso que tratamos puede interponerse directamente. C o m o h e m o s visto (ver art. 88), tambin puede impugnarse el acto mediante el recurso de reconsideracin, que lleva implcito el jerrquico en subsidio. La procedencia del j e r r q u i c o en subsidio ya la h e m o s expuesto al comentar el artculo anterior. Nos dedicaremos, ahora, al jerrquico dircelo, que es, por otra parte, el caso que contempla el RLNPA a partir de esle artculo. Por ello dice la norma: "No ser necesario haber deducido previamente recurso de reconsideracin". El agregado que despus hace: "si

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se lo hubiere hecho, no ser indispensable c o " , es una reiteracin de lo dispuesto en artculo es e l o c u e n t e - . Se trata, aqu, del directamente; la remisin es superflua y no

fundar nuevamente el jerrquiel art. 88 - l a remisin a este recurso jerrquico interpuesto atae a la cuestin.

3. Sujeto ante quien se tramita el recurso. Remisin. - Todo el trmite del recurso est legislado en el art. 92 del RLNPA. Por una razn de mtodo nos remitimos a! comentario de l. 4. Plazo de interposicin. - El recurso debe interponerse dentro de los quince das hbiles administrativos desde que se notific el acto que se impugna. Desde luego que este plazo acta nicamente en el caso de impugnacin diiecta, pues si el jerrquico se interpone en subsidio, a los cinco das de denegado el recurso precedente, el rgano tiene que elevar de oficio el expediente, sin intervencin alguna del particular - e x c e p t o para ampliar o mejorar el recurso: art. 8 8 - y si la denegacin es tcita, la elevacin del expediente se har en cualquier momento - e l que indique el p a r t i c u l a r despus de vencido el plazo para resolver el recurso de que se trate.

3. Actos contra los que se interpone. - Procede contra actos administrativos definitivos o que impidan la tramitacin del reclamo o pretensin del particular e m a n a d o de cualquier rgano dependiente, cualquiera que. sea su grado jerrquico.

^rL^90~

El

recurso j e r r q u i c o

deber

interpo-

nerse a n t e la a u t o r i d a d que d i c t el a c t o i m p u g n a d o d e n t r o de los q u i n c e d a s de n o t i f i c a d o y ser e l e v a do d e n t r o del t r m i n o de c i n c o d a s y de oficio al min i s t e r i o o secretara de la P r e s i d e n c i a en c u y a j u r i s d i c cin a c t e el r g a n o e m i s o r del a c t o . Los m i n i s t r o s y s e c r e t a r i o s de la P r e s i d e n c i a de la N a c i n r e s o l v e r n d e f i n i t i v a m e n t e e l recurso; c u a n d o el a c t o i m p u g n a d o e m a n a r e de un m i n i s t r o o s e c r e t a rio de la P r e s i d e n c i a de la N a c i n , el recurso ser res u e l t o pofc- el P o d e r E j e c u t i v o n a c i o n a l , a g o t n d o s e en a m b o s casos la i n s t a n c i a a d m i n i s t r a t i v a . 1. Sujeto ante, quien se presenta el recurso. - El recurso jerrquico directo se interpone ante el mismo rgano que emiti el acto impugnado y que, como dijimos anteriormente, puede ser cualquier rgano de la Administracin central. C o m o explica Gordillo, en la prctica no hay una mayor diferencia entre plantear el recurso ante el rgano emisor del acto o ante el rgano que decide, ya que, habiendo una nica mesa de entradas en los ministerios, ser en ella donde se presente el recurso. Pero si el rgano inferior tiene su propia mesa de entradas, se lo debe presentar ante ella. De todas formas, si el particular equivoca el lugar de presentacin, por el p r i n c i p i o d e l formalismo atenuado -o i n f o r m a l i s m o - , la Administracin tiene que darle el trmite correspondiente. 2. Sujeto que resuelve el recurso. - El recurso ser resuelto por el ministro, o por el secretario de la Presidencia de la Nacin en cuya respectiva jurisdiccin acte el rgano emisor del acto que se recurre. Excepcionalmente, y si el acto emitido e m a n a de un ministro o de un secretario de la Presidencia, el recurso lo resolver el presidente de la Nacin.

(c\rL~9j)-

El p l a z o para resolver el recurso jerr-

quico ser de treinta d a s , a c o n t a r d e s d e la r e c e p c i n de las a c t u a c i o n e s por la a u t o r i d a d c o m p e t e n t e , o en s u c a s o , d e l a p r e s e n t a c i n del a l e g a t o - o v e n c i m i e n t o del p l a z o para h a c e r l o - , si se h u b i e r e recibido prueba. No ser n e c e s a r i o pedir p r o n t o d e s p a c h o para q u e se p r o d u z c a la d e n e g a t o r i a por s i l e n c i o . 1. Plazo para resolver. - E l plazo con que cuenta la autoridad para resolver el recurso - s e a directo o interpuesto en s u b s i d i o - es de treinta das. El cmputo de este trmino admite tres formas distintas: ) Contados desde la recepcin de las actuaciones por ! autoridad c o m p e t e n t e , siempre que no se haya producido prueba. Dentro de este trmino se computa el diligenciamiento de trmites necesarios (v.gr., dictmenes). b) Si se produjo prueba, desde la presentacin del alegato. c) Si se produjo prueba y no se aleg, desde el vencirniento del plazo para hacerlo. 2. Denegacin tcita. - El ltimo prrafo del artculo fue agregado por la reforma sancionada por el decr. 3700/77, quedando claro, desde entonces, que la ficcin de la denegatoria por omisin en resolver por parte de la Administracin se produce por el simple transcurso del trmino para hacerlo. Como ya dijimos, es facultad del particular considerar denegado tcitamente el recurso y puede hacerlo, a partir del vencimiento del trmino, en cualquier plazo, o no hacerlo y esperar el cumplimiento de la Administracin del deber de resolver.

21.

IIWL-IIUIMIII.

TLA.

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\Art.

92)-Cualquiera

fuera

la

autoridad

compe-

t e n t e p a r a resolver el recurso j e r r q u i c o , el m i s m o tram i t a r y se s u s t a n c i a r n t e g r a m e n t e en s e d e del m i n i s t e r i o o secretara de la P r e s i d e n c i a de la N a c i n en cuya jurisdiccin a c t e e l r g a n o e m i s o r del a c t o ; en a q u l l o s se recibir la prueba e s t i m a d a p e r t i n e n t e y se recabar o b l i g a t o r i a m e n t e el d i c t a m e n del servicio jurdico permanente. Si el r e c u r s o se h u b i e r e i n t e r p u e s t o contra r e s o l u c i n del m i n i s t r o o secretario de la P r e s i d e n c i a de la N a c i n ; c u a n d o c o r r e s p o n d a establecer j u r i s p r u d e n c i a a d m i n i s t r a t i v a u n i f o r m e , c u a n d o l a n d o l e del i n t e r s e c o n m i c o c o m p r o m e t i d o requiera la a t e n c i n , o c u a n do el Poder Ejecutivo nacional lo estime conveniente p a r a resolver el r e c u r s o , se requerir la i n t e r v e n c i n de la P r o c u r a c i n del Tesoro de la N a c i n . 1. rgano ante el cual se lo tramita. - E l prr. 1, pariq 1", de la n o r m a tiene su razn de ser en que el recurso jerrquico, segn los casos, puede ser resuelto por un ministro o secretario de la Presidencia de la Nacin, o por el P o d e r Ejecutivo. Sin embargo, la disposicin que comentamos slo contempla el trmite ante aqullos, no ante ste; es elocuente al respecto la expresin "cualquiera fuera la autoridad competente para resolver ei recurso". De ah, pues, que, aunque se interponga el recurso jerrquico contra un acto de un ministro o de un secretario de la Presidencia, y deba resolver el presidente, el recurso se tramita ante el rgano emisor del acto que se impugna. Lo nico que cambia, en este ltimo supuesto, es que el dictamen j u rdico debe ser emitido por el procurador del Tesoro de la Nacin. 2. Dictamen jurdico. 4- A este respecto se impone un orden expositivo acorde con los supuestos previstos en la norma. .a) rganos permanentes. Previo a la decisin del recurso es obligat o r i o el dictamen j u r d i c o (art. 7 , inc. d, LNPA, reiterndose en c! prr. I de la norma que c o m e n t a m o s ) de los organismos permanentes. Ei sentido de la norma es que no se puede sustituir o suplir vlidamente el indispensable requisito del dictamen letrado, con cualquier opinin emitida por abogado (v.gr., asesor del gabinete del ministro).
o o

Ello no significa que no se pueda pedir dictmenes a quienes no sean organismos permanentes; lo que la norma exige es que no se prescinda del dictamen de stos.
V

b) Procurador del Tesoro de la Nacin. El artculo que c o m e n t a m o s " establece como obligatorio, en diversos casos, la intervencin de la Procuracin del Tesoro de la Nacin. Este rgano - q u e es la Direccin General del Cuerpo de A b o g a d o s del E s t a d o - no interviene automticamente en las actuaciones, sino que su dictamen debe ser necesariamente requerido, de conformidad con el artculo, c u a n d o : 1) El recurso sea contra el acto de un ministro o de un secretario de la Presidencia de la Nacin. C o m o vimos, este dictamen otorga mayor imparcialidad al pronunciamiento. 2) Siempre que sea necesario establecer jurisprudencia administrativa uniforme. Este supuesto es independiente del que analizamos posteriormente, puesto que en el caso lo conveniente es uniformar la jurisprudencia administrativa. 3) La ndole del inters econmico lo requiera. siado amplia. La frmula es dema-

Es optativo, cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente para resolver el recurso. Ello ocurrir en diversos casos: uno es el contemplado por la norma modificada, c u a n d o mediaren cuestiones j u r d i c a s complej a s . Es la consecuencia natural de que ste sea el ms alto rgano consultivo de la Administracin. A l le corresponde, pues, dirimir controversias de contenido jurdico complejo. 3. Prueba y alegato. - Segn la norma, el recurso se tramitar en la sede del ministerio o secretara de la Presidencia de la Nacin, y all se recibir la prueba estimada pertinente. Las reglas y plazos para la realizacin de la prueba y para alegar, son las propias de todo el procedimiento administrativo en general, establecidas en el art. 46 y ss. del RLNPA (ver su comentario).

93)- S a l v o

norma

expresa

en

contrario

los

recunSTOTTeducidos en el m b i t o de los e n t e s a u l r q u i c o s se regirn por las n o r m a s g e n e r a l e s que para los m i s m o s s e e s t a b l e c e n e n esta r e g l a m e n t a c i n . 1. Recursos en los entes descentralizados. - E l artculo se refiere a los enlcs autrquicos. Ya vimos, sin e m b a r g o , que debe entendrselo comprensivo de los entes descentralizados, y declara aplicables todas las normas del RLNPA en materia de recursos administrativos. En lo que hace

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o

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a! recurso jerrquico su aplicacin se rige por las normas que analizamos para la Administracin central. La jurisprudencia ha dicho que la decisin denegatoria de un gerente de la Casa de la Moneda no est sujeta a los plazos recursivos de este ttulo, pues no est comprendida en el art. 93 por ser una sociedad del Estado ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 27/4/89, "Eccarson Tratamientos Acsticos"). 2. Recurso jerrquico en los entes descentralizados. - Algunos proponen que a este recurso se lo califique de "jerrquico menor" o "jerrquico - interno" para distinguirlo del j e r r q u i c o que resuelven los ministros (ver comentario al art. 89, RLNPA). Procede contra actos definitivos o asimilables. En realidad, excepto el trmite y la resolucin que corresponden a la autoridad superior del ente, en todo lo d e m s es idntico - p l a z o s , legitimacin, e t c . - al jerrquico propio o mayor.

nistrativos. Por ello el agregado del art. 4 de la RPA es totalmente intil, desde que el recurso de alzada nunca poda - y a antes de la r e f o r m a - ser aplicado a los actos que no eran administrativos (p.ej., actos que se rigen por el derecho privado en cuanto a su objeto o fondo de la cuestin). 2. rgano del que debe emanar el acto. - El acto, para ser suscep- tibie del recurso de alzada, debe emanar del rgano superior de un ente descentralizado. Corresponder determinar en cada ente cul es el rgano superior que habilita el recurso. A u n q u e diga "ente autrquico" se est refiriendo a los eules descentralizados (arg. art. 32, LNPA). La norma ha agregado expresamente "incluidas las universidades nacionales", debido a la discusin que hubo al respecto, finalmente d e c i d i d a ' por la Corte Suprema. 3. Opcin. - VA recurso que nos ocupa es optativo; frente al acto del rgano superior del ente puede interponerse el recurso u optarse por la accin judicial pertinente. Si prefiere acudir a la va judicial puede hacerlo, pues el acto del rgano superior del ente causa estado; pero si prefiere acudir a la Administracin central, en virtud del recurso de alzada, tambin puede hacerlo, ya que el artculo permite que, mediante la opcin del particular, el acto del ente no cause estado, sino que el acto definitivo y que agota la va sea el que resuelva el recurso de alzada. Y esto, por la interposicin del recurso por el particular - s o l u c i n , por otra parte, similar a la que da el art. 100, y que o p o r t u n a m e n t e v e r e m o s - . A u n q u e pensamos que hubiera sido mejor que la norma fuera legislativa, no consideramos que el RLNPA sea en esto invlido por oponerse al art. 25 de la LNPA. sta declara procedente la va judicial contra los actos de los entes autrquicos, cuando "se hubieren agotado a su respecto las instancias administrativas", y parece razonable que el propio Poder Ejecutivo sea quien pueda, en ausencia de norma legal expresa, establecer por reglamento de ejecucin en qu casos se pueden considerar en el mbito administrativo "agotadas las instancias" para dejar abierta la va judicial, c o m o lo. expresa la ley. 4. Universidades. - Todo pronunciamiento de las universidades en el orden interno, disciplinario, administrativo y docente queda fuera del control por el recurso de alzada, salvo que concurra una hiptesis de algn proceder manifiestamente arbitrario.

RECURSO

DE ALZADA

Art. 94. - C o n t r a los a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s defi-* n i t i v o s o que i m p i d e n t o t a l m e n t e la t r a m i t a c i n del r e c l a m o o p r e t e n s i n del recurrente - e m a n a d o s del rg a n o superior de un ente autrquico, i n c l u i d a s las univ e r s i d a d e s n a c i o n a l e s - proceder, a o p c i n del interes a d o , el recurso a d m i n i s t r a t i v o de alzada o la accin j u d i c i a l pertinente.
1. Actos recurribles. - Cabe el recurso contra los actos definitivos o asimilables a ellos. La norma habla de "actos administrativos" definitivos -o a s i m i l a b l e s - ; se trata, pues, de actos dictados en ejercicio de la funcin administrativa. Sabido es que aun en el supuesto de aceptarse que cuando el Estado o sus entes actan preferentemente regidos por el derecho pblico puede emitir actos de derecho privado, stos seran tales slo en su objeto, pero no en su competencia, forma y fines. El problema se plantea en los entes pblicos estatales que actan preferentemente regidos por el derecho privado. Sus actos, en cuanto a objeto y fines, son "privados" salvo en materia de competencia y forma - e s decir, en los aspectos de derecho pb l i c o - . Sin e m b a r g o , habr actos controlables, en cuanto administrativos, de estos entes -y.gr., actos del procedimiento de contratacin cuando existen procedimientos de contratacin pblica, o de ejecucin de un contrato administrativo, e t c t e r a - . C o m o conclusin cabe decir que, de conformidad con la expresin terminante del artculo, slo procede el recurso de alzada contra actos admi-

(Art. 9 j \ - La e l e c c i n de la va j u d i c i a l har perder lalrrJTfuntstrativa; pero la interposicin del recurso de alzada no impedir desistirlo en cualquier e s t a d o a fin de promover la a c c i n j u d i c i a l , ni obstar a que se

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articule sta u n a v e z resuelto el recurso a d m i n i s t r a tivo.

1. Eleccin de una u otra va. Consecuencias. - Este artculo y el a n l e r i o r han c r e a d o una o p c i n e n t r e la va j u d i c i a l y el r e c u r s o de alzada. La solucin que estas normas dan a la cuestin es q ic el recurso de alzada no es requisito necesario previo a la interposicin <:a la demanda, y que el particular puede, a su eleccin, iniciar directamente a accin judicial o intentar primero el recurso de alzada. Segn dicho artculo, si el particular inicia la va judicial, pierde el derecho de intentar el recurso de alzada; no ocurre lo nvsmo a la inversa, pues si elige interponer el recurso de alzada podr inicia; a accin judicial tanto una vez resuelto el recurso administrativo, como desistiendo de 61 en cualquier estado posterior de su tramitacin. se es ei principio general. A la luz de lo anteriormente expuesto, pensamos que el art. 95 tiene sentido al decir que la va administrativa se agota y de a abierta la judicial tanto por la decisin definitiva del propio ente autrqu co, como por la decisin del recurso de alzada que el particular hubier interpuesto, como, por fin, por el abandono! voluntario del particular de a va de la alzada y la iniciacin de la va judicial. 2. Eleccin de la v(a judicial. - La eleccin d . la va judicial hace perder la administrativa. A pesar de lo categrico d; la expresin, Gordi11o afirma que tiene prelacin sobre esa disposici n la contenida en la LNPA (art. I , inc. e, ap. 6"), respecto de la denunc a de ilegitimidad; por ello piensa que esta denuncia es procedente aun de5 o u s de iniciada la accin judicial. En principio, la opinin es acertada, siempre ; cuando no haya decisin sobre el fondo en va judicial, ya que en esl. caso habra "cosa juzgada". A d e m s , cabe decir que esta denuncia de ilegitimidad intentada no reabrir la va judicial, con lo cual, si bien se la , uede intentar, no es conveniente abandonar la va judicial primitiva. Y por ltimo, si el particular inicia la va jud cial y la abandona, podr vlidamente-sostener la Administracin que "medi un abandono voluntario del derecho", lo cual es fundamento suficiente Mar que no exista obligacin de tramitar la citada denuncia. Claro esl. que habr que atenerse a lo que resulte en cada caso en relacin con ias causas del abandono de la va judicial.
o

decisin del recurso de alzada y entonces iniciar la accin judici .1, como iniciar la accin judicial antes de la resolucin del recurso de alz. da. No nos parece esta ltima una solucin atinada. Pues si el particular tiene la opcin de interponer o no el recurso, y lo plantea, parece lgico -y hasta t i c o - que espere hasta la decisin expresa o tcita de ifi A d m i nistracin. La solucin de la norma es desvaliosa, pues el particular pone en movimiento el aparato adminislrativo para despus, conforme a su humor, abandonar el recurso en medio del trmite. Habra aqu malicia en la conducta, pero lo cierto es que la norma, sin justificacin alguna, permite este dislate. Es obligatotio desistir formalmente el iccurso antes de iniciar la accin? Pensamos me s, porque si se inicia la accin sin que haya desistimiento formal ( a p i r t e de que el j u e z pueda considerar no habilitarla la instancia - a r t . 2 3 , inc. a, L N P A - ) , el procedimiento adminislrativo tiene que seguir, pues existo la potestad - d e b e r de la Administracin de resolver el recurso a lo que e inicio de la accin no le pone fin-. Si la Administracin resuelve el recurj -o en trmino, en forma favorable al particular, y para entonces el Estado contest la demanda, d e b e r el particular cargar con las costas, ya que e: culpable de lodo A dispendio de esa actividad judicial intil.

'^A_jj^ - El m i n i s t r o o secretario de la P r e s i d e n cia de la N a c i n en c u y a j u r i s d i c c n acte el ente au-*". trquico, ;er c o m p e t e n t e para resolver en definitiva el recurso de a l z a d a .
1. Competencia para la decisin del recurso. - En el rgimen anterior a 1972, la cecisin del recurso deba hicerla el Poder Ejecutivo, habindose negado a los ministros, no slo facul ades para resolver el recurso, sino tambin pa a revocar de oficio el acto i. i p u g n a d o . En la actualidad, la competencia a r a la decisin del recurso e t desconcentrada a nivel ministerial y de lo: secretarios de la Presidenci. , agregndose esta atribucin a las dems facultades de contralor que corresponden a estos ltimos. 2. Evaluaron crtica. - Esta a m p l i a d o - ' de competencia para resolver el recurso, ocluyendo a estos ltimos iganos, fue dispuesta por el decr. 1893/85. C o m o ha dicho Gordillo, "et lodo esto hay un j u e g o de poder: los secrr .arios de la Presidencia a vec s tienen ms poder que los mismos ministros". Creo que es un error de a norma, pues podra plantearse el problc na constitucional de hasta qu punto cabe admitir que el rgano delegad > sea un simple funcionario de la Presidencia, sin responsabilidad polli a y constitucional alguna.

3. Eleccin de la va administrativa. - La eleccin de la va administrativa no hace perder la judicial, por ex[ -esa solucin de la norma reglamentaria; el artculo permite que el particular pueda tanto esperar a la

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\Arl^yp. - El recurso de ataada podr d e d u c i r s e en base a los f u n d a m e n t o s previstos por el art. 73 in fine. Si el ente d e s c e n t r a l i z a d o a n r q u i c a m e n t e fuere de los c r e a d o s por el C o n g r e s o en ejercicio de s u s f a c u l t a d e s c o n s t i t u c i o n a l e s , el. recurso de alzada slo ser procedente por razones vinculadas a la legitimidad del acto, s a l v o que la ley autorice el control a m p l i o . En caso de aceptarse el recurso, la resolucin se limitar a revocar el acto i m p u g n a d o , p u d i e n d o sin e m b a r g o modificarlo o sustituirlo c o n carcter e x c e p c i o n a l si f u n d a d a s razones de inters pblico lo justificaren.
1. Motivos porque procede el recurso. - Hemos visto q u e , por lo menos conforme al texto de! art. 73 del RLNPA, los recursos proceden por razones de legitimidad, como de oportunidad, mrito o conveniencia, o motivas vinculados al inters pblico. Sin embargo, lu doctrina tradicional sostena que, de conformidad con el "control administrativo" - e n oposicin al "control j e r r q u i c o " - , en un recurso de esta ndole slo proceda el control de legitimidad. Segn la nueva solucin receptada en el artculo, la procedencia del recurso de alzada slo por motivos de legitimidad se da nicamente en los entes descentralizados creados por ley del Congreso, en ejercicio de sus facultades constitucionales. Con un criterio restrictivo de control, que es el que sigue la norma, el Congreso, en ejercicio de sus facultades constitucionales, crea los entes contemplados expresamente en la Constitucin como atribucin propia, esto es, bancos oficiales, universidades nacionales, aduana, correos, transportes, colonizacin y comunicaciones; salvo que la ley de creacin autorizara tambin el anlisis de !as razones de oportunidad, mrito o conveniencia, el control, en esos casos, ser slo de legitimidad.' A contrario sensit, si el ente fue creado por decreto del Poder Ejecutivo, la solucin del artculo, sin entrar a cuestionar si esta creacin fue bien o mal realizada, lleva a la conclusin de que el recurso de alzada proceder t a m b i n ' p o r motivos de oportunidad. Lo propio se ha sostenido en el caso d e " ' e n t e s autrquicos cuya creacin no est constitucionalmenie reservada al Congreso de la Nacin, pero que debe serlo por ley a los fines de constituir su patrimonio". Dentro de este concepto, cabe dejar claramente sentado que el recurso procede, no slo en lo que se refiere al ejercicio de facultades regladas, sino tambin a los lmites de las facultades discrecionales, y que la as lia-

muda "discrecionalidad tcnica" no constituye en verdad una discrecionalidad iirevisable, sino el respeto a las reglas de la tcnica, las que a su vez dependen de un criterio objetivo, tcnico, no de oportunidad o mrito: por ello tales cuestiones tcnicas integran el concepto de legitimidad y son revisibles por recurso de alzada. D e m o s t r a d o el error tcnico de un acto, es l ilegtimo y debe ser revocado por el Poder Ejecutivo. En cuanto al control de inoportunidad que tratamos aqu, tiene l ntima relacin con los motivos de i m p u g n a c i n del acto, con lo cual excluimos aquella forma de control que surge de los mecanismos de autorizacin y aprobacin que, a veces, estas entidades tienen que requerir a la A d m i nistracin central. Expuesto el control que aqu tratamos, cabe reiterar lo dicho al comentar el art. 7 3 . Tampoco pensamos que sea posible un control por medio de un recurso planteado por un particular, fundado en la inoportunidad, sustentada sta en las criicas reiieradas formuladas por la opinin pblica, aun con consenso, si no se demuestra una grave inoportunidad lindante con la legalidad. No nos parece ni posibe ni conveniente instaurar el "control de gestin" por iviciliu del recurso promovido por el particular, c o m o parece proclamarlo alguna doctrina, pues este i m p r t a m e control debe realizarse por los medios tcnicos adecuados y por funcionarios idneos y no dejarse al arbitrio de un particular querellante. 2. Aivunce de la decisin. - En cuanto los alcances de iu decisin, la norma es clara: si se estima el recurso, el rgano decisor se limitar a revocar el acto impugnado. ste es el principio general; ha seguido la norma a una importante doctrina que antes de la sancin del reglamento sostena esa tesis. Principio que se aplica al ente creado tanto por el C o n g r e s o como por el mismo Poder Ejecutivo: la norma no distingue. Podr discutirse el acierto de la solucin. La doctrina ha sostenido que en la prctica administrativa se ha entendido que el Poder Ejecutivo poda no' slo revocar, sino tambin modificar o sustituir, pero claro est que ello era posible antes de l,a norma; despus de ella constituira una irregularidad. Cierto es que, puede ocurrir que dicha extralimitacin no perj u d i q u e a terceros, en cuyo caso nadie impugnar la decisin, pero no por ello deja de ser una irregularidad. C o m o excepcin a dicho principio general, el rgano decisor puede rrlodificar o sustituir el acto, "si fundadas razones de inters pblico lo j u s tificaren". 3. Invalidez del artculo. - Conforme vimos, slo al Congreso corresponde regular acerca del establecimiento de los rganos o entes encargados de cumplir las actividades que la Constitucin reserva al C o n g r e s o legislar (aduanas, correos, etc.), y por lo tanto slo a ste corresponde regular si el Ejecutivo tiene algn poder de control sobre ellos, y si es as, su alcance.

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Resulta claro que la facultad del Congreso respecto de dichas materias es expresa; por lo tanto, slo l puede regular la organizacin y conirol de dichas actividades. Si la ley guarda silencio respecto del control del Ejec u t i v o , s i g n i f i c a que este poder no puede controlarlas. Si ello es as, y no nos parece dudosa la cuestin, cmo el artculo que c o m e n t a m o s , luego de reconocer la existencia de ciertos entes creados en ejercicio.de sus atribuciones constitucionales por el Congreso, establece el alcance del control que el Ejecutivo puede realizar? El propio poder administrador ha suplido a la voluntad organizativa del Congreso, excediendo claramente sus facultades. No pudo disponerse por medio de este reglamento que estos entes estaban alcanzados por el control del Ejecutivo, mediante el recurso de alzada, auri limitando el alcance de ste. Slo cabra admitir que obr por delegacin cuando el recurso estaba anteriormente previsto en una ley, y siempre y cuando no hubiera excedido el alcance del control ya regulado.

a n t e r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s e s p e c i a l e s con f a c u l t a d e s t a m b i n j u r i s d i c c i o n a l e s , el deber del s u p e r i o r de c o n trolar la j u r i d i c i d a d de t a l e s a c t o s se l i m i t a r a l o s supuestos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave error o g r u e s a v i o l a c i n de d e r e c h o . No o b s t a n t e , d e ber a b s t e n e r s e de i n t e r v e n i r y en su c a s o , de resolver, c u a n d o el a d m i n i s t r a d o h u b i e r e c o n s e n t i d o el a c t o o p r o m o v i d o - p o r d e d u c c i n d e a q u e l l o s r e c u r s o s o acc i o n e s - la i n t e r v e n c i n de la j u s t i c i a o de los r g a n o s administrativos especiales, salvo que razones de notorio inters pblico j u s t i f i c a r e n el r p i d o r e s t a b l e c i m i e n t o de la j u r i d i c i d a d . En caso de interponerse recursos administrativos c o n t r a a c t o s d e e s t e t i p o , s e e n t e n d e r que s u p r e s e n t a c i n s u s p e n d e el curso de los p l a z o s e s t a b l e c i d o s en el art. 25 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . 1. Actividad jurisdiccional de la Administracin. - El problema relativo a si la Administracin ejerce o no funciones jurisdiccionales ha sido extensamente debatido y aun hoy existen apreciaciones contrapuestas. La mayor parte de la doctrina no admite la existencia de funciones jurisdiccionales de la Administracin, apoyndose para ello en Ja disposicin del art." 109 de la Constitucin, que veda-al Ejecutivo "ejercer funciones judiciales". Abonan este argumento interpretando cstrictatnente la leorfa de la "separacin de p o d e r e s " y as han sostenido que habiendo llegado a abolir la Revolucin Francesa toda especie de jurisdiccin administrativa, las funciones materialmente jurisdiccionales que ejerce son administrativas. Otros ni siquiera admiten la posibilidad de que pueda ejercer la A d m i nistracin funciones "materialmente jurisdiccionales", pues lo esencial para caracterizar a una actividad de esta naturaleza es la circunstancia d e q u e el Estado obre como un tercero imparcial para dirimir un conflicto de intereses entre dos partes, aadiendo que lo realmente decisivo para caracterizar a dicha funcin es el carcter independiente del rgano que la ejerce y su ubicacin dentro del Poder Judicial. C o m o hay autores - e s p e c i a l m e n t e L i n a r e s - que sostienen la posibilidad de que la Administracin ejerza una actividad jurisdiccional en ciertos casos, y como la norma menciona a los actos de naturaleza jurisdiccional, cabe indagar si en el seno de aqulla existen funciones distintas - a d m i n i s trativa y j u r i s d i c c i o n a l - y con un rgimen jurdico diverso.

(4rif.

9j)-Sern d e a p l i c a c i n s u p l e t o r i a las

nor-

m a s ccjrTtenidas en los arts. 9 0 , primera parte; 91 y 9 2 . 1. Supletoriedad. - El artculo hace referencia a las normas que regulan el recurso j e r r q u i c o . Remitimos a lo que dijimos en el comentario a estos artculos. C a b e , sin e m b a r g o , que h a g a m o s algunas precisiones que pueden ser necesarias, dado el rgano ante el cual haya de presentarse el recurso, etctera. ste debe ser presentado ante el mismo ente descentralizado, dentro de los quince das de la notificacin del acto que se recurre y se lo elevar inmediatamente y de oficio al ministerio o secretara de la Presidencia de la Nacin, donde se lo tramitar. Esta elevacin, como ya dijimos, debe hacerse dentro de los cinco das (arg. art. 88, RLNPA). Si el escrito se presenta, por error, ante el ministerio o secretara de Ja Presidencia, c o r r e s p o n d e que este organismo pida al ente descentralizado las actuaciones pertinentes.

fiCTOS

DE

NATURALEZA

JURISDICCIONAL^

LIMITADO

CONTRAW^O^ELSUTERIO^r

Art.

99. - T r a t n d o s e de a c t o s p r o d u c i d o s en ejer-

c i c i o d e u n a a c t i v i d a d j u r i s d i c c i o n a l , contra los c u a l e s e s t n p r e v i s t o s r e c u r s o s o a c c i o n e s a n t e la j u s t i c i a o

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Para ello corresponde estudiar dos cuestiones que nos parecen fundamentales: a) si existe un acto jurisdiccional distinto del acto administrativo, y b) si existe un c a m p o de la actividad de la Administracin cuya revisin judicial resulte excluida por alguna razn intrnseca a ella. 2. El "acto jurisdiccional". - Si existiera una actividad jurisdiccional distinta de la administrativa, c o m o producto de ella aparecera el "acto j u r i s d i c c i o n a l " distinto del "acto administrativo", debiendo poseer aqul una serie de aspectos peculiares que justifiquen de por s dicha categora conceptual. Existe un rgimen jurdico que regula los actos jurisdiccionales notoriamente distinto del que regula los actos administrativos? Ha intentado Cassagne diferenciarlos y as ha dicho que caracteriza a los actos jurisdiccionales: a) la improcedencia de la avocacin; b) la inoportunidad de la reforma o modificacin del acto, ni aun en aquellos supuestos en que sea posible el control de los actos jurisdiccionales de la Administracin; c) la imposibilidad de la revocacin por razones de oportunidad, mrito o conveniencia; d) el control de legitimidad se halla limitado a supuestos de excepcin, y e) los actos jurisdiccionales gozan, en principio, de la denominada autoridad formal de la cosa juzgada. Pensamos q u e ninguna de esas caractersticas es exclusiva de los supuestos "actos j u r i s d i c c i o n a l e s " . Veamos: a) Q u e la avocacin no es procedente, es un dalo que hay que dilucidar en cada caso (atento lo dispuesto por el art. 3 , LNPA). Por otra parte, si el artculo que c o m e n t a m o s se refiere a la actividad jurisdiccional, entonces la posibilidad de que exista avocacin en los "actos jurisdiccionales" es factible, toda vez que la ltima parte de la norma habla de que el superior debe "abstenerse de intervenir" (de oficio: esio es cuando el administrado hubiese consentido el acto), "salvo que razones...". En esos excepcionales casos puede haber avocacin por el superior.
o

nistrativos- y cuya decisin tambin es un acto administrativo, no puede modificarse ni reformarse el acto sujeto a revisin. c) La improcedencia de la revocacin por oportunidad, mrito o conveniencia ocurre en numerosos casos respecto de los actos administrativos - v e r , p.ej., el recurso de a l z a d a - ; tampoco sirve, pues, para caracterizar a los "actos jurisdiccionales". d), El limitado control de los actos jurisdiccionales - l i m i t a d o el control de legitimidad a supuestos de e x c e p c i n - se basa en lo que dispone el artculo que c o m e n t a m o s , o sea que si no fuera por lo que en l se dice, dicha caracterstica no existira normativamente. Por tanto se parle de una caracterstica que se predica de los actos jurisdiccionales, c u a n d o hay que demostrar que el punto de partida (este, artculo) se refiere expresamente a dichos actos. e) En cuanto a que los "actos j u r i s d i c c i o n a l e s " gozan de la autoridad de la cosa juzgada administrativa, en el sentido de que no pueden ser revocados de "oficio, ello tambin ocurre, en ciertos casos, respecto de lo? actos administrativos (ver art. 18, LNPA). Hasta ahora no hemos podido encontrar ninguna caracterstica exclusiva de cierto lipo de actos que permita distinguirlos de los administrativos. A a d a m o s que los elementos del acto administrativo (art. 7 , LNPA) son aplicables a los supuestos "actos j u r i s d i c c i o n a l e s " (o acaso no c o r r e s p o n d e que sean dictados por rgano competente, que tengan causa, que deban ser motivados?). Tambin puede afirmarse que la eficacia del acto j u r i s d i c cional, como la del acto administrativo, surge con la notificacin. Ocurrir algo distinto respecto a los vicios y a la sancin correspondiente? Evidentemente no. , ,
o

Por.otra parte, en el caso de los actos administrativos, algunas veces no es posible la avocacin por el superior: 1) cuando la competencia del inferior hubiere sido asignada en mrito a una idoneidad especfica; 2) cuando hubiere una instancia recursiva, y 3) en el caso de rganos desconcentrados. Siendo que. la avocacin no procede en algunos casos tpicos de actos administrativos y que si la norma que comentamos se refiere a "actos jurisdiccionales" la avocacin procede en algunos casos, la distincin que pretende efectuarse entre ambos tipos de actos basada en la posibilidad de q u e ' n unos haya avocacin y en otros no, es insuficiente e insustancial. b) La caracterstica de que el "acto jurisdiccional" no puede ser reformado ni modificado tampoco lo diferencia del acto administrativo. En efecto, en el caso del recurso de alzada - q u e procede contra actos adini-

De lo expuesto cabe concluir, sin ninguna duda, que no existe un rgimen jurdico diferenciado para el "acto j u r i s d i c c i o n a l " que sea distinto' al del acto adminislrativo. Por lo tanto no puede predicarse la existencia, con carcter a u t n o m o , del acto jurisdiccional, basada exclusivamente en dichas inexistentes diferencias.
;

3. La revisin judicial. - Ahora corresponde tratar el segundo tema. Es aquel relacionado con k posible existencia de una actividad "jurisdiccional" cuya revisin judicial quede excluida o por lo m e n o s restringida por alguna razn estrictamente vinculada a esa clase de actividad. Ha hecho Gordillo un anlisis exhaustivo de la cuestin y ha concluido, solucin que c o m p a r t i m o s , q u e la jurisprudencia no admite, por ser inconstitucional, que la Administracin pueda decidir con atribucin j u r i s d i c cional -irrevisible judicialmente o imitada su r e v i s i n - una determinada cuestin (causa "Fernndez Arias c/Poggio", Fallos, 2 4 7 : 6 4 6 ) . Aunque haya una "actividad jurisdiccional" de la Administracin, sta no sustituye total ni parcialmente la actividad "jurisdiccional" de los j u e c e s ,

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ya que stos pueden revisar con amplitud - i n s t a n c i a judicial suficiente y a d e c u a d a - toda decisin e m a n a d a de aqulla. Nos encontramos as ante una solucin idntica a lo q u e ocurre con la actividad administrativa de la Administracin. 4. Inutilidad de la calificacin de jurisdiccional para cierta actividad de la Administracin. - Verdad es que, en algunos casos,Ta Administracin resuelve un conflicto y q u e a veces l o ' h a c e por intermedio de un rgano imparcial y especializado -v.gr., Tribunal F i s c a l - . Tambin podra admitirse que cuando lo hace, desde el punto de vista material, realiza una actividad en cierto m o d o distinta de aquella que despliega cuando contrata o c u a n d o resuelve un concurso docente. Sin embargo esa actividad tambin es distinta de la que realiza el Poder Judicial cuando j u z g a . Es distinta, pues ste decide con fuerza de verdad legal, situacin sta que es ajena a la funcin, de cualquier naturaleza, que cumpla la Administracin. Pues toda actividad de sta es revisiblc judicialmente, ya se la realice para contratar, para resolver un concurso, para decidir un recuro, para solucionar un conflicto, etctera. Cualquiera que sea la "materia"; la solucin es idntica. Ninguna de estas actividades tiene fuerza de verdad legal; ninguna hace cosa juzgada en sentido propio. H e m o s visto que desde el anlisis de las consecuencias jurdicas que interesan para resolver la cuestin, no hay diferencias entre la actividad administrativa y la "jurisdiccional" de la Administracin: el producto de una y otra actividad ser un acto q u e no se diferencia jurdicamente; lauto uno c o m o otro sern revisibles judicialmente. Cul es la utilidad de la distincin? Cul es la diferencia de rgimen jurdico que la hace necesaria? Todo ello nos lleva a afirmar la inutilidad de acudir a la expresin "actividad jurisdiccional" de la Administracin. Slo sirve para confundir, implicando, adems, una coniradictio in terminis. 5. El artculo que comentamos. - A pesar de lo expuesto, se podra decir que, de todas formas, la norma en comentario expresamente admite la actividad jurisdiccional. Pero a poco que analicemos el artculo la conclusin ha de ser que lejos de intentar una justificacin de la "actividad jurisdiccional" lo que el artculo hace es diluir toda distincin entre uno y otro tipo de actividad de la Administracin. En primer lugar la norma reduce la cuestin los "actos jurisdiccion a l e s " contra los cuales estn previstos recursos ante rganos administrativos especiales con facultades tambin jurisdiccionales (v.gr., Tribunal Fiscal) o acciones o "recursos judiciales directos" ante el Poder Judicial. Y qu dice? Que aun en esos casos corresponde el control del superior j e r r q u i c o . El cual puede efectuarse de oficio o a peticin de parle, y en este caso incluso mediante recurso - e l agregado actual del lijlimo prrafo y la ubicacin del artculo en el ttulo que c o m e n t a m o s avcutn toda

d u d a - . Desde luego que elegida la va recursiva de este RLNPA se pierde la va recursiva prevista en los distintos regmenes especiales. En principio el control aparece limitado. A s dice la norma que el control de juridicidad de tales actos se limita a los casos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violacin de derecho. A u n q u e la norma slo se refiera a esos supuestos no parece posible que el control quede reducido a esos casos. O acaso si hubo incompetencia del rgano no corresponder la revisin administrativa? O si el acto carece de motivacin? La respuesta es obvia. Conclusin: no son supuestos tasados los contemplados por la norma. Lo ms importante que surge del artculo es que demuestra, aun en los supuestos aclos jurisdiccionales, que existe un control por el s u p e r i o r - c o n trol j e r r q u i c o - , a pesar del control especial de rganos especializados -v.gr., Tribunal F i s c a l - . Antes de esta norma era difcil sostener q u e , habiendo un recurso ante rganos "jurisdiccionales especializados", podra intentarse un control jerrquico ante el superior. Esta norma lo trae, y quita toda diferencia entre los "actos j u r i s d i c c i o n a l e s " y los administrativos. La RPA confirma esto al disponer que la interposicin del recurso suspende los plazos del arl. 25 de la LNPA, sin perjuicio de la crtica que hicimos a esta solucin anteriormente. La competencia de estos rganos que ejerceran la actividad jurisdiccional, debe interpretarse restrictivamente ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 20/2/ 96, " Y P F c/Enargs", LL, 1990-C-36).

RECURSOS

CONJRA "~'\

DECISIONES

DEFINITIVAS

Arl. 10QJ- Las d e c i s i o n e s definitivas o con fuerza de tales que el Poder E j e c u t i v o n a c i o n a l , los m i n i s t r o s o los secretarios de la Presidencia de la N a c i n dictaren en recursos a d m i n i s t r a t i v o s y que a g o t e n las instancias de esos recursos slo sern s u s c e p t i b l e s de la r e c o n s i d e r a c i n prevista en el art. 84 de esta regIa-'\ m e n t a c i n y de la revisin prevista en el art. 22 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . La presentacin de estos recursos s u s p e n d e el curso de los p l a z o s establecidos en el art. 25 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s administrativos.
1. Recurso de reconsideracin contra actos que ya causan estado. Esla especie es un recurso de reconsideracin contra los actos administra-

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tivos del presidente o los ministros, que ya causan estado - e s decir, que resuelven el fondo del a s u n t o - y que agotan las instancias administrativas. No se trata del recurso de reconsideracin planteado contra actos emitidos de oficio por el presidente. ste se encuentra c o m p r e n d i d o en el rec u r s o . d e reconsideracin del art. 84. Es un recurso opcional pues el acto del presidente que resuelve un recurso ya ha agotado la va administrativa; lo m i s m o cabe decir del acto del ministro que resuelve c o m o autoridad suprema el recurso (v.gr., recurso j e r r q u i c o contra actos de rganos inferiores)'; No se contempla en este caso el acto emitido de oficio por el ministro, contra el que se puede plantear la reconsideracin - n o siendo sta obligatoria, pues est la alternativa del j e r r q u i c o - , ya que ella se regir por la norma del art. 84 y siguientes, lia sido buena la solucin de la norma, pues bien poda ocurrir que el particular no supiera si tena o no la va judicial habilitada y planteara el recurso de reconsideracin. Por ello, la norma ahuyenta cualquier posible interpretacin restrictiva de la justicia, acerca de la no habilitacin de la instancia por la presentacin del recurso de reconsideracin que, segn las pocas, puede ser necesaria o no. 2. La decisin que agota la instanciu y el recurso de revisin. - En su oportunidad hemos visto que el recurso de revisin procede contra los actos firmes (ver art. 22, LNPA), esto es, contra aquellos que ya no son susceptibles de impugnacin alguna en lu va administrativa. El acto definitivo o con fuerza de tal - e u f e m i s m o por "asimilable a definitivo"- que causa estado - q u e agote la instancia-, siendo firme, es susceptible de revisin en los casos previstos por el art. 22, por lo cual era desde todo punto de vista redundante declararlo en el artculo. En otras palabras, el acto en cuestin ser susceptible del recurso extraordinario de revisin, si se da uno de los casos previstos en el art. 22 de la LNPA, sea dictado por el presidente o por el ministro, resolviendo un recurso y cause o no estado. Es, pues, una disposicin intil, en tanto se refiere al agotamiento de la va; no lo es, en c a m b i o , en lo que hace a la "suspensin" de los plazos. 3. Suspensin de los plazos del artculo 25. - Hemos visto que para la LNPA, c o m o para todo el derecho en general, la suspensin es distinta de la interrupcin'. El artculo habla de suspensin, as que ha querido referirse a sta y no a la interrupcin. C u a n d o el art. l , inc. e, ap. 7", se refiere a la interposicin de los recursos administrativos, dice que aqulla "interrumpir el curso de los p l a z o s " y siendo la reconsideracin y la revisin recursos, surgen inmediatamente algunas preguntas. Cul es el sentido de que en este caso se suspenda y no se interrumpa, como en los otros recursos? Pudo
u

el RLNPA alterar la solucin de la LNPA? Si esta solucin es dicotmica, se aplica tanto a la reconsideracin c o m o a la revisin? Hemos estudiado precedentemente que en el caso de la reconsideracin que se trata en esta norma - n o as de la revisin, que no presenta diferencia alguna con el regulado en la LNPA, art. 2 2 - , se contempla una especie distinta de la establecida en el art. 84 del RLNPA. Repelimos, a riesgo de ser reiterativos: lo que la norma en comentario hace, es contemplar un. supuesto que puede ser confiictivo, la procedencia del recurso de reconsideracin cuando el acto emitido por el Poder Ejecutivo o los ministros no fue dictado de oficio, sino que fue pasible de discusin adecuada, desde el m o m e n t o que ese acto resolvi un recurso y caus estado. La norma resuelve la cuestin, dndole la oportunidad al particular de plantear la reconsideracin - q u e , por cierto, corresponda con la simple aplicacin de. lo dispuesto por el art. 84, R L N P A - y de que sta nu se considere obligatoria, sino como, una opcin - h a b i d a cuenta de lo que ha solido ocurrir-. Pensamos que por esta interpretacin que favorece a! particular, quiso el legislador, por otro lado, no sugerir esta va impugnatoria, ya que tiene habilitada lu instancia judicial. Corolario de esto es la solucin de que si a pesar de ello el particular presenta el recurso esto no poda perjudicarlo para su posterior presentacin a la justicia. Pero n este caso, a! revs de aquellos recursos que se utilizan para obtener la habilitacin de la instancia, no interrumpe sino que suspende el curso de los plazos. En cuanto a la segunda pregunta, la respuesta se adentra en la debatida cuestin acerca de la existencia y alcance de los reglamentos autnomos o independientes." Sin e m b a r g o , adelantamos que la ley pudo legislar c o m o lo hizo - e s t a b l e c i e n d o la i n t e r r u p c i n - y si ello es as por aplicacin del principio de la jerarqua normativa (art. 3 1 , Const. nacional) el reglamento no poda contradecirla. As, tan simplemente, p e n s a m o s que es inconstitucional, pero, desde luego, habr que alegarlo en cada caso. Esia regulacin dicotmica tambin se aplica al caso de la revisin de los actos de los rganos que contempla el artculo. Si en el caso de la reconsideracin el legislador se crey en la necesidad de legislar, por los motivos que explicamos, en el caso de la revisin, c o m o vimos, ello era Innecesario, y, en este aspecto, inconveniente. No es un caso distinto, es uno que ya estaba incluido sin discusin p o s b l e en el art. 22 del RLNPA. Lo que hace la norma es apartar a la "revisin" de los efectos normales de los dems recursos, pues no se aplica lo dispuesto por el art. I , inc. e, ap. 7 , respecto del recurso del art. 22. La mencin del recurso de revisin no es - e n el artculo que c o m e n t a m o s - una redundancia en este aspecto, aunque carezca de trascendencia lo dispuesto por el art. 100 in fine. En efecto, excepto en el caso del inc. a, el recurso de revisin n o r m a l m e n t e
; a U

24.

l l u l c l ! i o u , TLA.

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se va a plantear uria vez vencidos los plazos de! art. 2 5 ; de all que la LNPA hable en aquel artculo de "actos firmes". Por lo d e m s , en estos casos, el plazo del art. 25 corre a partir de la decisin del recurso ds revisin, por lo q u e , en la prctica, la disposicin que comentamos no tendr, generalmente, incidencia alguna.

3. Errores no sustanciales en la decisin. - C o m o se trata de una modificacin de un acto vlido, el error material, de hecho o aritmtico que se puede enmendar no debe alterar lo sustancial del acto. Si el error es sustancial, no autoriza al rgano a corregirlo de oficio. Cuando la Administracin se limita a corregir los errores y equivocaciones materiales o de hecho, puede volver sobre sus actos. Si bien es verdad que, como vimos, la Administracin a veces no puede volver sobre sus actos y revocar resoluciones que haya emitido y que sean declaratorias de derechos, tambin lo es que la propia Administracin puede corregir los errores materiales o de hecho de que adolezcan sus actos. La correccin o rectificacin material del acto administrativo se da cuando contiene nicamente errores de escritura, de expresin numrica, etctera. Si el error, siendo numrico, est en los clculos o informes que preceden al acto y ste se dicta en su consecuencia, no procede la correccin material, sino que estaremos ante un defecto del procedimiento (ver art. 15, LNPA). Esta rectificacin de errores debe aplicarse con carcter restrictivo, por razones de seguridad jurdica. 4. Efectos. - La rectificacin supone que la sustancia del acto es la misma y que slo se subsana un error material deslizado en su emisin o instrumentacin. Sus efectos son retroactivos y se considera el acto corregido c o m o si desde su nacimiento se lo hubiera emitido correctamente (ver art. 13). 5. Plazo para solicitarla. - En el caso de que el particular peticion la rectificacin, dada su peculiar naturaleza, no tiene plazo para hacerlo. 6. Plazo del rgano para realizar la rectificacin. - La norma no contempla plazo alguno para que el rgano rectifique los errores materiales. Sin embargo, podemos distinguir dos supuestos: a) Si el particular es quien pidi la rectificacin, podr haber una denegacin tcita - o , mejor, un silencio n e g a t i v o - en aplicacin de lo dispuesto por el art. 10 de la LNPA. Para este caso, cabe dar al rgano un plazo de tres das para que produzca el acto rectificatorio (art. 26, RLNPA). /;) Si no hay peticin del particular, la Administracin puede rectificar, en principio, en cualquier momento. Pero tenemos que acotar que debe hacerlo en un lapso razonable desde la notificacin del acto; en c a m b i o , si se traa de aclos meramente certificantes, la rectificacin es admisible sin limitacin de tiempo. 7. Ante quin se presenta la peticin del particular. - L a peticin del particular se presenta, en principio, ante el mismo rgano que emiti

ECTinCACISDE

ERRORES

MATERIALES

(Art. lQLy En cualquier m o m e n t o podrn rectificarseroT-eTrres m a t e r i a l e s o de h e c h o y los aritmticos, s i e m p r e que la e n m i e n d a no altere lo s u s t a n c i a l del a c t o o d e c i s i n .
1. Concepto. - Entendemos que no puede considerarse un recurso, porque: a) lo puede hacer el propio rgano sin intervencin del particular; b) si es a pedido de parte, no sirve para e n m e n d a r un defecto de "volicin" - c o m o ocurre con los r e c u r s o s - , sino para corregir defectos de expresin. Desde luego que el instituto se refiere al acto eficaz (art. . 1 1 , LNPA) o sea a aquel que fue d e b i d a m e n t e notificado (arts. 39 a 4 5 , RLNPA), pues no haca falta referirse al acto qiie no es eficaz, el cual, por no ser exigiblc, puede ser revocado, modificado o sustituido (art. 18, LNPA) y, con mayor razn, corregido. 2. rgano que dispone la rectificacin. - Puede disponerla el mismo rgano que dict el acto de oficio o a peticin de parte o una autoridad superior, aunque autorizada doctrina sostiene que, en este caso, estaramos en la hiptesis de extincin, reforma o sustitucin del acto. Se sostiene, segn ella, que. el nico que puede dar fe de que lo que se modifica es el mismo rgano, y ello si se trata tan slo de un error material o de transcripcin y no un error de concepto o una decisin equivocada; en cambio, cuando es declarado el error por "una autoridad superior... ya no ser una rectificacin sirio que podr tratarse de una extincin, sustitucin, etc., segn cul sea la actitud que tome el rgano y c m o valore el error material: si es obvio o mnimo p r o b a b l e m e n t e 'interpretar' que el acto 'quiso decir' lo que literalmente no dice". Esto es as en general; pero por supuesto que, en ciertas circunstancias, cualquiera-, aun el superior, puede darse cuenta de que existe, un error material. Por ejemplo, si el error material es un error en la persona, surgiendo de todo el trmite (informes, dictmenes, etc.) cabalmente de quin se trataba; error en una suma o en una transcripcin, etctera. En estos casos podr rectificar el error el superior y ser simplemente eso: una rectificacin de errores materiales. ,

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el aeo. Vimos, sin embargo, que en algn caso no obstara hacerlo ante el superior. 8. A c r o s contra los que procede. - Procede contra un error material de toda'clase de actos administrativos emanados de cualquier rgano de la Administracin, centralizada o descentralizada. 9 . ' No interrupcin de trminos para recurrir. - La peticin de reed u c a c i n de errores no tiene la virtud de interrumpir los plazos, pues no ts un recurso.- S, los suspende (art. 1", inc. c, ap. 9 , LNPA).
U

ne el vicio con la nulidad absoluta; en esos casos corresponder i m p u g n a r el acto por medio del recurso que corresponda, solicitando no que se aclare, sino que se extinga el acto. En el segundo supuesto de la aclaratoria, si el rgano no aclara, habr que tener por cierto lo expresado en la parte dispositiva e intentar la impugnacin del acto por la va correspondiente. En cuanto al tercer supuesto, el particular deber elegir entre la aclaratoria o el recurso correspondiente. En efecto, no slo opera aqu el antiguo aforismo: quod i.tdex non adiudicat. diiudicat (lo que el juez no concede, deniega), sino que tambin tiene aplicacin el art. 7 , inc. c, de la LNPA, en aquello de que el acto "debe decidir todas las peticiones formuladas". Por ello puede impugnar directamente por viciado el acto o, por supuesto, elegir la va de la aclaratoria. Pero, por aquello de que la aclaratoria no interrumpe los plazbs, debe prestar mucha atencin a la va que elija.
o

ACLARATORIA

(Art. 102)- D e n t r o de los c i n c o das c o m p u t a d o s desdeTaTTolficacin del acto definitivo podr pedirse aclaratoria c u a n d o exista contradiccin en su parte . . dispositiva, o entre su m o t i v a c i n y la parte dispositiva o para suplir cualquier omisin sobre alguna o algunas de las p e t i c i o n e s o c u e s t i o n e s p l a n t e a d a s . La aclaratoria deber resolverse dentro del p l a z o de c i n c o das.
1. Concepto. - Coincidimos con Pearson en que no es un recurso, ya que no es una va de impugnacin, pues, reiteramos, no sirve para enmendar un defecto de volicin, sino un defecto de expresin. Al no ser una va de impugnacin, el RLNPA legisla la aclaratoria independientemente de los recursos, lo cual, a nuestro entender, es correcto. No se ataca una decisin de la Administracin, sino que se peticiona solamente que la autoridad ponga en claro, explique, despeje las ambigedades del acto. En la aclaratoria ni existe impugnacin ni el rgano administrativo revoca, modifica o sustituye el acto, que son las consecuencias de la aceptacin de un recurso (art. 82. RLNPA); tampoco existe la indudable intencin de cuestionar el acto (arg. art. 8 1 , RLNPA); por ello no es un medio de impugnacin. 2. Casos en que procede. La aclaratoria procede cuando: a) exista contradiccin en la parte dispositiva; b) haya contradiccin entre la motivacin (considerandos del acto) y la parte dispositiva, y c) sea necesario suplir una omisin sobre alguna o algunas de las peticiones o cuestiones planteadas. Desde luego que la aclaratoria no procede cuando la imprecisin, oscuridad, omisin, contradiccin, o error sea de tal magnitud, que se sancio-

3. rgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaracin. Se presenta la peticin ante el m i s m o rgano que emiti el acto cuya aclaracin se solicita. Desde luego que es el m i s m o rgano quien deber hacer la aclaracin, pues es el nico que puede "aclarar", "explicar", el sentido de su propio acto. 4. Contra qu actos procede. - P r o c e d e contra actos definitivos, segn la norma. Pensamos que tambin contra los actos asimilables a definitivos. Con relacin a los actos de trmite o interlocutorios no corresponde esta manera de peticin, pero ello no significa que no haya forma alguna de que la Administracin deje en claro qu ha querido decir, pues esto no slo es un derecho del particular, sino que es conveniente para la Administracin. 5. Plazo para solicitarla y para resolverla. - Segn la norma, el particular debe plantear la aclaratoria dentro de los cinco das de notificado el acto. A su vez, el rgano tiene cinco das para resolverla. 6. No interrupcin de trminos para recurrir. Suspensin. - Al no ser un recurso, no se aplica a la aclaratoria lo dispuesto en el art. I , inc. e, ap. 7". La peticin de aclaratoria no interrumpe los trminos para recurrir, pues para ello se requiere una n o r m a expresa que lo establezca; s, en cambio, los suspende (art. I , inc. e, ap. 9").
o o

7. Efectos de la aclaratoria. - La aclaracin que hace el rgano supone que la sustancia del acto es la misma y que slo se subsana una omisin, una ambigedad o una contradiccin. Sus efectos son retroactivos y se considera al acto aclarado c o m o si lo estuviera desde su nacimiento (ver art. 13).

25.

Ilulcliiusuil. TA.

'

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Entendemos que no hay denegatoria tcita en la aclaratoria, ni que tampoco opera el "silencio negalorio". Para nosotros carece de sentido una negacin en la aclaratoria. O se aclara el acto o no se aclara, o sea, queda tal c o m o estaba. De qu sirve una negativa? Tendra que impugnarse el acto y no la negatoria ficta, c o m o si sta no existiera, pues carece de sentido impugnar la "negativa de la aclaratoria". No es esta negativa la que perjudica, sino el acto no aclarado. 8. rganos contra los cuales procede. - La aclaratoria procede contra cualquier autoridad administrativa -centralizada o descentralizada-, incluso el presidente. '

TTULO IX

DE LOS ACTOS A D M I N I S T R A T I V O S DE ALCANCE GENERAL

i

que el acto de alcance general nada diga acerca de su fecha de entrada en vigencia. El perodo de vacado legis establecido en el artculo tiene una importante finalidad: la de que conozcan las normas quienes tienen que aplicarlas y los interesados en su aplicacin; la posibilidad de suprimir la vacalio legis amenaza seriamente una garanta tan conveniente c o m o es la de que los particulares interesados d i s p o n g a n de un plazo a d e c u a d o para c o n o cer lo que deben cumplir. Por ello, toda interpretacin que se aparte del principio general establecido por la norma debe ser restrictiva ( C N F e d C o n t Adm, Sala III, 23/10/86, " B e r a k h a " ) . En principio rige la regla de la irrelroactividad (ver art. 11, L N P A ) . ya que la irrelroactividad de las normas jurdicas es uno de los principios fundamentales de nuestro ordenamiento. Tal principio se consagra en el art. 3 del Cd. Civil, pero no se aplica slo en esc mbito, sino a las normas de cualquier otra naturaleza, puesto que las disposiciones del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil son de aplicacin general. Es importante, en cuanto a la retroactividad e irretroactivjdad, distinguir entre " h e c h o s " y "estados de hecho", y tambin tener en cuenta el problema de los "derechos adquiridos" (ver art. 13, LNPA).
o

Art. 103. - L o s actos a d m i n i s t r a t i v o s de a l c a n c e general p r o d u c i r n efectos a partir de su publicacin oficial y d e s d e el da que en ellos se determine; si no d e s i g n a n t i e m p o , p r o d u c i r n efectos d e s p u s de los o c h o d a s , c o m p u t a d o s d e s d e el s i g u i e n t e al de su pu blicacin oficial.
1. Eficacia. - La norma reitera la expresin "actos administrativos de alcance genera!". Ya hemos visto que esta expresin no significa excluir los reglamentos, lo cual, en el caso, se corrobora con lo expresado por el art. 11 de la LNPA. . El procedimiento de elaboracin de un acto de alcance general terminar n o r m a l m e n t e con la firma de la disposicin por el rgano competente. El decr. 333/85 exige formas determinadas para las distintas disposiciones. Una vez firmada, la disposicin debe ciarse a publicidad. 2. Publicacin. Remisin. - Las disposiciones, para que produzcan efectos jurdicos, deben publicarse en el Boletn Oficial. As lo exige el artcirio. Por otra parte, ya nos hemos referido, a este requisito de eficacia (art. 11, LNPA). A lo expuesto nos remitimos. Aunque ni la ley ni el reglamento se remiten al Cdigo Civil en orden al c o m i e n z o de la vigencia de as disposiciones de carcter general (art. 2 , Cd. Civil), la norma en comentario adopta el mismo trmino en caso de
o

Que las normas legales o reglamentarias no pueden extenderse a hechos y circunstancias que tuvieron una total consumacin con anterioridad a su vigencia, es una verdad de "Perogrullo", pero tambin lo es que un status - p . e j . , el de a l u m n o - que va produciendo efectos sucesivos, puede ser afectado y alterado por oirs normas que pueden modificar su situacin -a los efectos no c o n s o l i d a d o s - . A q u no hay retroactividad. La norma puede ser retroactiva. Para ello, en principio, es necesario que lo establezca expresamente; sin embargo, en algunas circunstancias no es as. Por ejemplo, las normas interpretativas o aclaratorias (ver art. 13, LNPA) o aquellas normas reglamentarias, que son desarrollo de oirs de mayor jerarqua.

Art. 104. - E x c e p t a n s e de lo d i s p u e s t o en el artculo anterior los r e g l a m e n t o s que se refieren a l estructura orgnica ci la A d m i n i s t r a c i n y las r d e n e s , i n s t r u c c i o n e s o circulares internas, que entrarn en vig e n c i a sin n e c e s i d a d de aquella p u b l i c a c i n .
1. Preliminar. - Se ha planteado el problema de si las instrucciones, rdenes y circulares pueden o no considerarse normas reglamentarias. Como principio, cabe decir que no son una manifestacin de la potestad reglamenlaria, sino de las atribuciones propias de la jerarqua, aunque cabe

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reconocer q u e , c o m o veremos, con dichas denominaciones se promulgan a veces a u i n c a s normas reglamentarias. C u a n d o as ocurra, cualquiera sea la denominacin que se le d, estamos en presencia de un reglamento a todos los efectos, incluso de publicidad. Ello se debe a la imprecisin terminolgica; sta es la primera dificultad que enfrentamos. Por ello hay que diferenciar las circulares o instrucciones reglamentarias de las que son una simple manifestacin de la jerarqua. Este artculo hace referencia a lo que estrictamente deben considerarse rdenes, instrucciones o circulares internas; de todas formas, tambin nos referimos, en su momento, a las circulares o instrucciones de "naturaleza reglamentaria". En cuanto a los d e n o m i n a d o s reglamentos administrativos que se refieren a la estructura orgnica - e n realidad "reglamentos singulares", pues no tienen la caracterstica de generalidad-, no tienen ellos incidencia direcla sobre la esfera de los particulares (salvo, evenlualmente, los que estn en situaciones de supremaca especial) ya que se limitan a moverse en el mbito domstico de la propia organizacin. Estos d e n o m i n a d o s "reglamentos administrativos" son normas jurdicas, puesto que la organizacin no es algo extrao al derecho, sino, precisamente, el origen m i s m o de lo jurdico. En materia organizativa son posibles lds reglamentos singulares, siempre que la singularidad no implique atentar contra una regulacin general previa contenida en una ley. As, suelen ser frecuentes las normas organizativas que se refieren a un ministerio concreto, o a una direccin o secretara de Estado especficamente designadas, o que fijan plantillas, etctera. Los reglamentos singulares organizativos son verdaderos reglamentos, no actos, pese a la singularidad de su contenido, pues, c o m o explicamos antes, la organizacin forma parle siempre del ordenamiento como tal. 2. Reglamentos internos (instrucciones, circulares y rdenes de servicio). Alcance. Cuestiones que plantean. - El estudio de los reglamentos internos (o circulares o instrucciones de servicio) reviste importancia, en primer trmino, para determinar si se comprenden o no dentro del concepto de acto de contenido general normativo; y, en segundo lugar, para determinar si constituyen o no fuentes del derecho administrativo. Sin duda alguna; esas formas de expresin de la "voluntad administrativa" son de ordinaria ocurrencia en la actividad de la Administracin y de utilidad prctica en el desenvolvimiento de las tareas de sus rganos. Con respecto a estos instrumentos, que regulan la actividad interna de la Administracin, se plantean cuestiones c o m o stas: Trascienden a la esfera jurdica de los particulares? Pueden originar derechos y recursos a favor de stos? Pueden ser impugnados por personas ajenas a la Administracin? stas y otras cuestiones suscita el examen de estas disposiciones generales que em-

pican los rganos administrativos superiores para lograr la mayor eficacia en la actuacin administrativa. Damos por descontado que el carcter j u rdico de esos instrumentos est a s e g u r a d o si se piensa q u e el Estado y la actividad de sus rganos debe estar e n m a r c a d a en el derecho. Particularmente con relacin al tema de si los reglamentos internos son o no fuente de derecho administrativo, pueden sealarse dos posiciones doctrinarias: a) la que niega rotundamente a los reglamentos internos el carcter de fuente de derecho, y b) la que sostiene que, en general, son fuente de derecho administrativo que podran dar lugar a derechos y recursos, al menos en favor de los luacionarios y e m p l e a d o s de la Administracin; y en algunos casos hasta en favor de los particulares, cuando dichas circulares e instrucciones incidan en el status de stos o los afecte el acto administrativo por medio del cual se cumplen. 3. Reglamento interno. Concepto. - Se ha definido a los reglamentos internos diciendo que son las prescripciones que los superiores dan a los funcionarios colocados bajo su autoridad, en lo que concierne a la interpretacin de las leyes y reglamentos. La doctrina es uniforme ai considerar que los rganos inferiores destinatarios de una circular, instruccin u orden general de servicio, tienen el deber de acatarla si es legtima, esto es, si emana de rgano c o m p e t e n t e y se refiere al servicio de que se trate, si tiene forma legal, su contenido no es manifiestamente ilegal y siempre que el rgano inferior tenga competencia en orden a su aplicacin. 4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho. Los que niegan el carcter de fuentes a estos actos consideran que las circulares e instrucciones son simples directivas de actuacin, meras indicaciones, que los rganos jerrquicamente superiores dirigen a los inferiores en virtud de atribuciones propias de la jerarqua. De ah que no representan una expresin de la potestad reglamentaria sino de la relacin jerrquica; por ende, sus consecuencias no trascienden los lmites de la actividad administrativa interna. Consecuentemente, se ,afirma que las circulares e instrucciones "no modifican situaciones jurdicas individuales, ni vinculan al ciudadano, ni a funcionarios que no sean estrictamente los inferiores j e rrquicos de la autoridad que los dicta". Errneamente se ha dado este alcance a ciertas "normas aclaratorias", entendiendo que tienen efecto vinculante slo en el mbito de la Administracin. Si el Ejecutivo deleg la posibilidad tle que se dicten normas aclaratorias de sus reglamentos, ellas exceden el mbito interno. Refirindose especficamenic al rgimen jurdico de las circulares e instrucciones, esta doctrina afirma que son simples medidas internas, actos de administracin y no actos administrativos, obligatorios para los funcionarios y empleados a quienes se dirigen, pero no para los particulares, sien-

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do vlido el acto administrativo emitido al margen de ellas. De ah que slo pueden dar lugar a recursos por parte de los agentes de la Administracin obligados a acatar circulares e instrucciones cuando ha mediado, por ejemplo, sancin disciplinaria, a consecuencia, precisamente, de su incumplimiento. Se dice que mientras no afecten a los particulares, stos no tienen recurso contra esas medidas internas, pero si les causaran agravio, ya sea directamente o p o r medio de los actos de aplicacin, entonces quedara abierta la posibilidad de interponer recursos. Tienen, en principio, un efecto de orden interior, que se impone a los agentes en virtud del deber de obediencia jerrquica, pero no estn ligados a los particulares ni se les impone. 5. Doctrinas que es acuerdan la calidad de fuente. - Otra doctrina sostiene que, aunque las instrucciones y circulares normalmente agotan su eficacia en el mbito interno de la Administracin, se las considera como una importante fuente de una parte del derecho administrativo: la que regula esa actividad interna, q u e t a m b i n se d e s e n v u e l v e , c o m o d e j a m o s dicho, segn principios de derecho. "Las instrucciones y circulares constituyen, en lo pertinente, una fuente 'directa' c 'indirecta' del derecho administrativo". Tambin pueden adscribirse a la segunda posicin doctrinaria a que aludimos, los autores que consideran a los reglamentos internos fuente indirecta de derecho administrativo, que tienen validez nicamente para- la actividad interna de la Administracin, pero que a consecuencia de su aplicacin pueden modificar la esfera jurdica de los particulares, supuesto ste en que se admite que pueden ser fuente directa de derecho administrativo. 6. Reglamentos y reglamentos "internos". Nota comn. Diferencias. - La doctrina dominante coincide en que los reglamentos stricto sensu y los reglamentos internos tienen la nota comn de ser actos de contenido general que expide la Administracin, pero se diferencian en que, mientras los primeros son la expresin del ejercicio de la potestad reglamentaria, los segundos se fundamentan en la potestad jerrquica que tienen los rganos superiores respecto de los inferiores. De ah la importante consecuencia de que por medio de los reglamentos internos no se pueden modificar los reglamentos que se expiden en ejercicio de la potestad reglamentaria que tiene para el caso el titular del Poder Ejecutivo en el orden nacional. Tambin hay que advertir las exigencias formales y la publicidad que requiere el reglamento dictado para regular relaciones con los particulares, que no necesitan las circulares e instrucciones, y que es el tema del artculo que c o m e n t a m o s ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 2 1 / j / o j , " R b o l o " ) . 7. Clases de circulares. Instruccin. Orden interna. - Cierta doctrina distingue entre las circulares cuyos destinatarios son todos o un grupo

indeterminado de funcionarios o empleados de la Administracin y las instrucciones que estn dirigidas a uno o ms funcionarios d e t e r m i n a d o s . Entendemos que ambas apreciaciones tienen su parle de razn. Lo que ocurre es que no siempre se denominan con el mismo nombre cosas que son idnticas. A veces las circulares entran dentro del concepto de la primera corriente doctrinaria, a veces, de la segunda. Veamos por qu. Es as porque la propia Administracin utiliza a veces diversas d e n o minaciones para las mismas cosas: instruccin, circular, orden interno, orden de. servicio, reglamento interno, eiclera. Es necesario, entonces, precisar el alcance con que las d e n o m i n a c i o n e s se utilizan, para evitar confusiones. Siguiendo las opiniones que creemos ms claras, utilizaremos slo estas dos denominaciones: circulares e instrucciones. Circular es el medio por el que el superior c o m u n i c a al inferior, en primer lugar, las rdenes de servicio. Se la utiliza, a d e m s , para c o m u n i car otras cosas, por ejemplo, que un funcionario ha sido puesto en posesin de su cargo, o que otro se ha jubilado, o que se ha sancionado una ley o reglamento cuyo texto se transcribe; incluso para transmitir saludos, felicitaciones y similares. No se puede considerar, desde este punto de vista, que la circular sea fuente, pues slo transmite noticias o conocimientos. Cumplira, as, en el orden interno de la Administracin, la misma funcin que los boletines oficiales cumplen hacia afuera. As c o m o stos no son fuente, sino medios de comunicacin, las circulares tampoco lo son y slo constituyen modos de difusin internos. A veces, entre nosotros, el mismo n o m b r e de circular se utiliza para transmitir comunicaciones al mbito externo de la Administracin. Se trata, en esos casos, de situaciones que, si bien no son internas, de lodos modos constituyen relaciones particulares de la Administracin (as, las que mantienen el Banco Central c o n c u a l q u i e r otro banco o la Direccin General Impositiva con los contribuyentes). Estas circulares son, sin embargo, algo totalmente distinto de aquella a que nos venimos refiriendo: verdaderamente, son reglamentos. Por eso se las comunica a todos los interesados si son i n d i v i d u a l i z a r e s , o se decide su publicacin en el Boletn Oficial. May, pues, en nuestra prctica, circulares internas y externas; son de naturaleza e s e n c i a l m e n t e distinta, pues las p r i m e r a s son slo un m e d i o de comunicacin del superior respecto de los inferiores y no constituyen fuentes; las segundas, en realidad, son reglamentos que por emanar de rganos o funcionarios de entes descentralizados se suelen denominar de esta forma para diferenciarlos de los reglamentos emitidos por el Poder Ejecutivo, a los que generalmente se los llama decretos; stas s son fuente.

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Por otro lado, estn las instrucciones (llamadas tambin rdenes o reglamentos internos). Es la orden que, en ejercicio del poder jerrquico, imparte el superior al interior. Puede ser transmitida verbalmente o por escrito, y estar dirigida a un solo sujeto (p.ej., un profesor: en este caso se la llama instruccin, instruccin individual, orden u orden individual), o a ms de un sujeto determinado (v.gr., a todos los profesores titulares de una Facultad, en cuyo cuso se la llama instruccin u orden mltiple y se la transmite mediante notas'mltiples o circulares restringidas), o a lodo el personal, indeterminadamente (en cuyo caso se la llama instruccin u orden general o reglamento interno, ,y se la transmite mediante circulares). Son fuentes del derecho administrativo las instrucciones? Lu doctrina administrativa no se ha puesio de acuerdo al respecto: algunos sostienen que s, otros que no y otros que son fuente, pero de eficacia relativa.

En cuanto a la cuestin que aqu estudiamos, tenemos que decir que no se justifica su tratamiento en un ttulo separado. Analizando la importancia que poseen tos de este reglamento y las cuestiones que en ellos se tratan -v.gr., pruebas, r e c u r s o s - , de ningn modo se justifica haberle dado tanta entidad a este tema. A d e m s , el ttulo II trata de todo lo r e l a c i o n a d o con el e x p e d i e n t e -identificacin, compaginacin, foliatura, e t c . - y no se c o m p r e n d e el porqu de una separacin de materias que debieran encontrarse j u n t a s , tal c o mu lo hacen, por ejemplo, las legislaciones provinciales. 2. Procedimiento. - Sucede, lamentablemente, que el expediente a veces se extrava. Debe reconstrurselo acudiendo a las constancias de las parles intervinientes - s i hay ms de u n a - . N o r m a l m e n t e los rganos tienen numerados y registrados los dictmenes y los informes, con lo cual es fcil su localizacin y aporte. La reconstruccin puede ser provocada por el particular u ordenada de oficio por el rgano, previa constatacin de que el expediente se extravi, agotada su bsqueda. Se intimar al particular para que acompae las c o pias que se encontraren en su poder. El rgano es el que tiene que determinar cules son los instrumentos idneos para que el expediente se tenga por reconstruido. No es necesario reunir las constancias de todos los trmites y diligencias cumplidas en las actuaciones perdidas o extraviadas, bastando las que la autoridad estime eficientes.

TTULO X RECONSTRUCCIN DE EXPEDIENTES

Art.

105. - C o m p r o b a d a la p r d i d a o e x t r a v o de

un e x p e d i e n t e , se ordenar dentro de los dos das su rec o n s t r u c c i n i n c o r p o r n d o s e las c o p i a s de los e s c r i t o s y d o c u m e n t a c i n que a p o r t e el i n t e r e s a d o , de los informes y dictmenes producidos, hacindose constar los t r m i t e s r e g i s t r a d o s . Si se h u b i e s e d i c t a d o r e s o l u c i n , s e a g r e g a r c o p i a a u t e n t i c a d a d e l a m i s m a , pros i g u i e n d o las a c t u a c i o n e s s e g n s u e s t a d o . 1. Mala tcnica legislativa. - E l plan seguido por un ordenamiento jurdico de la naturaleza de este reglamento no carece de inters jurdico. No es una simple recopilacin de preceptos imperativos y por ello no es indiferente el lugar de ubicacin de las reglas jurdicas ni la clasificacin u orden de materias seguida por el legislador. La ubicacin de una m a t e r i a d e t e r m i n a d a sirve para revelar sus caracteres y su funcin en el cuadro general de las instituciones jurdicas. En una clasificacin metdicamente hecha, ocupando cada institucin el lugar apropiado, es fcil darse cuenta de las relaciones de semejanza y diferencia que existen entre ellas.

. TTULO XI NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS

Art.

106. - El C d i g o P r o c e s a l C i v i l y C o m e r c i a l

de la N a c i n ser a p l i c a b l e s u p l e t o r i a m e n t e para resolver c u e s t i o n e s no p r e v i s t a s e x p r e s a m e n t e y en t a n t o no fuere i n c o m p a t i b l e c o n el r g i m e n e s t a b l e c i d o p o r la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s y por este reglamento. 1. Aplicacin de otras normas. - Este artculo se explica por s mismo. Se irata, no ya de una remisin especfica (v.gr., art. 62, RLNPA), sino de una genrica.

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El caso no previsto significa que ciertos actos jurdicos no estn contemplados, en todo o en parle, por el RLNPA ( C N P c d C o n t A d m , Sala IV, 13/3/88, "Katic y Hcndic S R L " ) . No es el caso de oscuridad normativa, pues en sta, mediante simple interpretacin, se permite subsumir la conducta en cuestin en la propia ley interpretada. Esta solucin de la norma es la expresin de un principio de fondo relevante: el derecho procesal es el derecho comn, orgnicamente completo que abarca el procedimiento (proceso administrativo) que es un derecho fragmentario, incompleto, precisando, para su funcionamiento sistemtico, de la suplencia de aqul. El RLNPA ha querido subrayar este hecho, sealando la supletoriedad del sistema procesal sobre el procedimental, porque aqul es capaz de ofrecer una referencia global y sistemtica. Con este alcance, la clusula de supletoriedad asegura la composicin unitaria de un verdadero sistema jurdico procesal, no obstante su fraccionamiento en procedimiento administrativo y proceso judicial. La remisin al proceso civil y comercial se debe a la inexistencia de un C d i g o Procesal propio de la materia, por lo cual viene bregando desde hace m u c h o la doctrina, con contadas excepciones. Desde luego que en un proceso destinado a reglar las controversias judiciales provenientes de relaciones regidas por el derecho privado, no .siempre se halla la solucin buscada, por no ser c o m p a t i b l e con la cuestin suscitada.
Abad

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Art.

107.

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