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f Capítulo IX .
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¡I, Procedimiento administrativo
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Sumario: Él procedimientri administrativo. 9.1 Los procedimientos administrativos,
consideraciones generales. 92 Definición de procedimienlD adminislrathó. a) & parte del
~
,<•derecho administrativo sustmlivo. b) Estudia las • y principia¡ que rlgm las etapas o fases.
:·"· . . e) Las reglas y prindpios rigen timbil!n la participación de los particÓlares. d) Serie, secuencia
o sucesión ae Jases. e) Actos juñdicos previos. ij Resultido final o amdllSÍVO. g) La finalidad
1
i:,· . es el acto administrativo. h) & 1m calll' fuJ:ma1 que Je di, legitimidad al acto administrativo. Q
t <\Un acto fonnal sin vida;. 93 iny,ortancia del procedimienlo administrativo. 9.4 Objetivos del
· · : '-procedimiento admin&ralivo. 95 Oasiflcaci6n del procedimiemo adi:ninmalivtJ. 9.6 Fases
• del procedimiento administrativo. 9:1 Principios que rigen el procedimienlo administrativo. 1)
• : ·: , ." .(\¡,Íicacjón de los principia; de legalidad y de juridicidad. 2) verdad jmídica objetiva material.. 3)
: ::; E debido procedimiento prerio. 4) delmninación del plam en el aial debe 1'SOlver y notificar...
t2'P.9J Grandes principioo funnadores. 111) Principio de legalidad y juridicidad objetiva o priilcipio
.....:-rsupremo de ramnabilidad y trato justo. 9.8 Deredio procesal administrati1U y procedimiento
',:¡,~ v o.9.9·Procesoyprocedimientoadminiltrativo.9.10Elprocedi:mientoadministrativo
los organismos del &cado. 1) E procedimiento iidnúnislrativo y la funcim administrativa
_Procedimienln administrativo de órganos judiciales y legislativós. 9.11 Procedimiento de
.gnad6n de los actos administrativos en sede adminslativa 1) Definición de lffllJSO
administrativo. 2) Reamoo administrativos en Guatemala. 9.12 llibli.ogra& de este capitulo.
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"' procedimientos administrativos, considei'aciones generales
%mtema del procedimiento administrativo (en otras doctrinas úrltmaciona1es proceso
-~- · tratmo), es uno de los temas del derecho adminislralivo más importante, puesto
~ como se verá más ade1antl', es un instrumento que garantiza a los administrados
~-las prerrogativas administrativas y a la propia administracióo, la roo6anza que._
!ta en los particnlms una bo.ena administración. Por otra parte ha despertado poco
h:.;
~ entrelU.leStros juristas, ~o a que hasta~ día de hoyno eme nnaley general
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;!, Tearla h ■ eral •11 lene~ ■ U ■i■istrati11 343 ...
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de procedimientos administrativos en nuestro medio, solo existen normas dispersas
concernientes a uno y otro procedimiento, lo que explica, al menos enparte, esta discreción
y d.iscemimiento sobre el tema.
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En la doctrina extranjera, particularmente colombiana y brasileña, se denota la
gran importaneia que el tema merece, por ejemplo: Santofinrio, establece que, conforme
los presupuestos sustentadores del principio de legalidad de la actividad estatal,
principalmente en su relación con los desarrollos dinámicos de la función administrativa,
ilf· se deduce que el cumplimiento de los cometidos estatales implica 1a concreción del
mandato, rom_petenáa o atribución conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico
y sus.finalidades, ae lo contrario las decisiones que emanan de este complejo ejercicio se
produciñan con serios reparos de validez. (S1mtofimio Gamboa, faime Orlando, Tratado de
Derecho Administratiuo,, Pág. V3).
Por ello, que el estricto cumplimiento de la legalidad y de la juridicidad, son una
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l.
garantía jurídica e institucional, para que los funcionarios en la actuación estatal, de los
signos vitales de certeza jurldica suficiente, especialmente, de la necesaria participación
de las personas, en la conformación del acto administrativo; asi como para que la
administración produzca sus decisiones ajustadas estrictamente a la legalidad y de la
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juridicidad del acto administrativo, como garanlia de seguridad, defensa y contradicción,
-para tlll eficaz debate entre los administra.dos y la administración.
Esto es así y no es difícil comprender, la necesidad y exigencia que_ haya un
procedimiento, puesto que elacto,como se-ha dkho(nosurge de lanada. El procedimiento
en cualquier admirústración tendrá que ser amplio, formalizado, accesible para los
particulares, que respete las exigencias indiscutibles del Estado de Derecho y las reglas
explicitas del ordenamiento juridíco administrativo establecido. Su necesaria existencia
es indudable, exista o no mta ley general de procedimientos administrativos.
Esto para el despertar de las manifestaciones estatales, ha ll.evado a muchos autores
doctrinarios extranjeros, a establecer el:reconocimiento que los procedimientos no son
un patrimonio exclwivo de la función jurisdiccional (en e1 proceso), menos de la función
administrativa. Lo cia:to es que la función administrativa se reallia en el Organismo
Ejecutivo y Judicial, (v.gr. los procedimientos ett aplicación de la Ley de Contrat9ciones del
Estado). En otro sentido la doctrina brasileña ha ~tabl€cido indistintamente -proceso
y procedimiento, Merkel, citado por Bandeira iie Mello, autor a quien se le atribuye el
papel más relevante en destacar su importancia en el análisis referencial del detecho
admrrústrativo, usaba la expresión ''proceso" para denominar tal itinerario. Este notable
maestro el 1927 demostraba con incuestionable lógica, que el proceso no es un fenómeno
especifico de la función jurisdiccional, sino que ocurre en presencia de la ley, de la
sentencia y del acto administrativo. (Bandeira de Mello, Curso Dé Derecho Administrativo,
Pág. 525). Este se ha confundido mucho, partiendo de los estados que tienen el sis~ de
jiistida de~gada, puesto que ellos desarrollan proasos administrativos, par el sistema de
tribunal contencioso administrativo que está a cargo de la propia admirristración púb~
(Consejo de Estado). Lo importante de destacax es la importancia que ya el siglo pasado se
le comem.aba a dar al procedimiento administrativo.
Todos los poderes del Estado están subordinados a la ley (así lo establea la CPR),
particularmente el Organismo Ejecutivo, en sus dos funciones fundamentales (de gobierno
y de administración pública). El ordenamiento jurídico administrativo no regula toda La
acción de la adrrrinístración pública, es por ellos que preocupa dotarla de leyes que ]e_son
344 - Huga Haralda Caldmn M.
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necesarias y encauzarla debirlamente en un orden de legalidad y de juridicidad que al
mismo tiempo limite la acción de los órganos ad.ministralivos, (la adroidsuI administrativa
de todD el Esúzdo), protegiendo el interés general y el interés particular.
Esporelloqueentrela]ey,procedimientoyactóadministrativoexisteunacorrel.ación
dependiente, puesto que el acto no sarge por arte de magia. Fl acto administrativo es
producto de-un procedimiento a través del cual deviene la posibilidad quese presupone
en la ley en abstracto pasa al plano de Jo concreto. En el procedimiento administrativo,
dice ComadiTa, se estmctma, se compone, se canali7.a y al final se .imprime la voh:miad
administrativa. Evidentemente siempre existe llll modus operandi para llegar al acto
administrativo final (Qnnadira, JuliD, Deredw AdminislTativo Argeniinc, P/Íg. 425). Pero
todo ello debe quedar legitimado en una norma de carácter administrativo, que regule
con exclusividad.esta actividad importante de la administración. e
Solamente a finales del año 1996 el Decreto 119-96 Ley de lo Contencioso
Admínistra~o, que consta de 51 artículos, de los que, del 1 al Vy 17bis, contiene reglas
muy generales del procedimiento a<;lminisf:rativo, el resto del ~rticulado corresponde al
proceso de lo contencioso admiJ:ús{rativo. Los primeros seis son los únicos que responden
-a los principios generales del procedimiento. Esto ya es un avanre enlalegislación puesto
gue el ordenamiento jmídico administrativo yase ha preocupado de íncluir, al.menos, los
. principiosmuy generales sobre ~que tiene que gravitar el procedimiento administrativo.
., tos primeros seis artícu1os establecen reglas muy puntuales aplicables al procedimiento
'adnúnistrat;ivo y del 7 al 17bis conteniente los prtxedimientos correlaóonados de los
recursos de revocatoria y reposición en contra de los actos administrativos.
.,. E.ste estudio, se. ha tomado como ~ conexo del derecho procesal administratiyo,
.~) is de suma importancia abordarlo y tener con claridad su definición, puesto ·que de
%1:SlOS deviene, como finalidad ptincipal (la resolución administmtiua, puesto que en el se
~ tra el acto administrativo), de primordial importancia, puesto que al final es lo que
::~ -~ prod11cir los efectos jmídicos hacia los particulares, de las relaciones jurídicas con el
--.,..,.,..,fado y en la medida que la administración tiene .fijadas \Dla serie de tareas a cumplir
a perseguir, los órganos administrativos deben seguir un determinado cause o
miento para hacer1o, es donde deviene 1a importancia que.merece el procedimiento
· istrativo.
Es c.onveniente el estudio en lo que respecta alas diferentes corrientes doctrinarias,
el procedimiento administrativo, desde su .iniciación, formas, principios que lo
iranytodo loqueaélrespecta,se.tratarádetenerunavisión general desu significado, y
lodo la perspectiva del procedimiento administtativo en la legislación guatemalteca,
, df ser de este trabajo. Por lo-tanto, es necesario establecer cómo se concibe bajo la
" del derecho administrativo guatemalteco, como se concibe desde la perspectiva
:traadministraóón púlilica, la importancia que tiene, partiendo desde el punto de
,de la legitimidad que debe tener el acto administrativo y de los vicios' que pueda
.1er por falta de aplicación de un procedimiento adecuado. Aunque es prematuro
':ia definición, hay que analizar algunos elementos, principios y catacteósticas, para
· comprensión.
acuerdo con las doctrinas modernas hay tres elementos que devienen
~ámentales: a) La fijación de un supuesto de hecho; b) la participación de un sujeto
~do o interesados; y, e) la de órganos administrativos. Supone también un orden
~lógico determinado de intervenciones diversas en el qu.e todos los hechos, trámites,
.,.
furia Cueral •el Oerech U111i1istntiu - 345

audiencias, dictámenes deben ser cumplidos hasta complementar con la decisión final (el
acto administrativo), con el que concluye el procedimiento.
El procedimiento administrativo ti.ene que. estar desarrollado por una serie de
formalidades esenciales, que van desde lo legal hasta lo reglamentario, que.dan seguridad
jurídica y una garantía para los particulares, can las que se evita la arbilTariedad y el
abuso de poder del órgano administrativo y con la finalidad de obtener un resultado
determinado, asegurando el interés general y el particular. El procedimiento es una sólida
garantía de los diversos -intereses, tanto de la administración como de los particulares.
La administración debe garantizar el interés general, que desde luego prevalece sobre
el interés particular, por esos queda obligada a seguir con las etapas señaladas en el
ordenamiento jurídico.
En lo que se refiere a los procesos técnicos se deben distinguir, dice el Maestro Serra
Rojas: Cuando el procedimiento es ordenado por una ley administrativa y cuando dicho
procedimiento queda a la libre determinación de la propia administración. (Serra Rojas,
Andrés, Derecho Administrativo, Editorial Porrua, Méxiro, Pág. 277). Cabe señalar que, aun
y cuando quede a dispensa de la disposición de la administración, en nuestro medio la
ley deja señalado cuales son los lineamientos que se deben seguir en el procedimiento.
Para ello el artículo l. de la Ley de lo Contencioso Administrativo establece en su segundo
párrafo: "... E/ órgano administrativo que reciba la petición, al darle trámite deberá seiíalar las
diligencias que se realizarán para la farmacion del expediente. Al realizarse la última de el/ns, las
actuacianes eslnrán en est.aao de resolver para el efecto de lo ordenado en el párrafo precedmte. Los
órganos administrativos deberán elaborar y mantener un listado de requisitos que los particulares
deberán C1mtplir en las solicitudes que les Jonnulen ... ". F.sto es que al dictarse la primera
resolución (de trámite), ya queda ordenada y sincronizada la realización de las diligencias,
al terminar con la última, el expediente entra en estado de resolver e inicia a contarse con
el plazo establecido en el artículo 28 de la CPR. Además con esta noana se le garantiza al
administrado que se realizaran únicamente las formalidades, trámites y diligencias que
quedan establecidos en las leyes y reglamentos, o en caso que el procedimiento quede
a la libre determinación de la propia admirústración, realizar únicamente aquellos que
se señalaron en la resolución de trámite. Especialmente hay que poner atención sobre
la obligatoriedad que tiene la administración de mantener listado de requisitos que los
particulares deben cumplir con sus peticiones, con el fin de evitar al particular atrasos en
Ja respuesta resolutiva de la administración.
Como primeracuestión para definir el procedimiento administrativo hay que precisar
que la elaboración del acto administrativo, debe estar sujeto a una forma establecida por
las normas legales y reglamentarias y que se le designa como la 1íltimn expresión del
procedimiento administrativo. Esto significa que el acto administrativo no puede ser
producido de cualquier manera a voluntad del titular del órgano administrativo, que
se encuentra en el ejerciáo de la competencia del mismo, por el contrario tiene que
seguir el procedimiento determinado, cuidando cumplir con los principios que lo rigen,
especialmente el de defensa, audiencia previa y el derecho del particular de ser oído.
9.2 Definición de procedimiento administrativo
De procedimiento administrativo en la doctrina extranjera, existen múltiples
definiciones las que se analizarán de acuerdo a su importancia, especialmente las
346 - Hugo Haroldo Calderon M
que corresponden a la doctrina iberoamericana, de grandes trataditas del derecho
adlninistrativo. .
Para Marta GarCÍJl Pérez, en el libro de Derecho-Administrativo Español, coordinado
rorel maestro fainre RodrígtttZ-An11111Muñoz,nos dkequese puede definir el "Procedimiento
iuJ;ninistrativo" Como: El caace fmmal a través del c;ual se deben producir los actos y
)as disposiciones administrativas. En nuestro sistema jurídico es una institución
constitucionahnenregarantizada, según lo dispuesto en. el artículo 105 dela Constitución
F.spañola, ("La ley regulará... el procednniento a través del cual deben producirse los_
actos administrntivos, garantizando, cuando proceda, la audiencia ..."). (Rodn'guez-Amna,
¡anne,DeredwAdministrrúivo&pañol,Pig.173).Comosepuedeverlanmmao:mstituáonal
espanola, garanli7.a a los particulares la audiencia~ con ello también se garantiza el
derecho a ser oído y el derecho de defensa, en el procedimiento administrativo. Se trata
de tres principios que van de la mano y que ignorarlos se dan una serie violación, que
constituye un vicio de forma que invalida el acto administrativo.
Para el autor Aaista Rtmiero, el procedimiento adminisb:aiivo significa "La serie de
acws en que se desenvuelve 111 aáiuidad o fanción administrativa." (Acosta Romero, Derecho
administrativo, Pág. 340). I.o que hay que aclarar en esta dáiniáón es que los actos a los
qtje· se refiere la definición son .actos previos, de los que no producen efectos jurídicos
(i].gr. liJs díctánlEflES, las inspeccúmes oculms, de.), qué son previas al que si produce efectos
jgpdicos, directos e inmediatos (el acto administrativo).
~- Eod,iguez Lobato Raúl, mencionado por el autor Manuel del Río Gonzmez, indica que,
procedimiento administrativo es la parte del derechoadministrafuro que estudia las reglas
,y.principios que rigenla-intervención ele los interesados·en la preparación e i:ropugnación
"t~trativas." (Del Río Gorwílez, Compendio deDmdwAdministratioo, Primera Edición,
h,~81, P~g. 98). Tres son las cuestiones importantes que desarrolla en su teoría el autor;
~;.primera de darle una ronnotación científica. a la definición, como parte de estudio
l!el derecho administrativo; la segunda ]¡is reglas y principios que deben observarse en
.lfi~to; y, la terCETtz que se trata de ona preparación antes de dictm;e el acto
·º · · ativo y en las impugnaciones o recursos administrativos que puedan plantearse
. del acto que perjudica a los particulares.
:ara el Maestro Carlos E. DelpillZZo, miembro del Foro Iberoamericano de Derecho
(istralivo, en su obra "Derecho idministrativo Uruguayo•, nos dice que el
· ·ento administrativo es: 1A. serie, secuencia o sucesión de actos jwfdicos y
,nes -materiales que constituye el elemento ordenador y sistemati1.ador del
Jvimiento de la función administrativa• (Delpüzzzo, Qzrws, Deredw Administrativo
·o, Pág. 175). .Es una valiosa definición parliendo desde el punto de vista de la
--~deactosjuñdicos(sinefecú,s),queordenaysistematizalafimciónadministrativa;
¡a que ordenar es poner en forma correlativa las cosas; sistematizar es el empleo
·;0njunto de reglas y principios sobre una matma racionalmente enlazados entre
~,.ra entonces, que el conjunto de actos jmídicos están relacionados entre si,
:31(lenle que ~"buyen a deterininado objeto (el actI> adminisiralioo).
respecto el Profesor Agustín Gordillo: define al procedimiento administrativo
~ parte del deredto administrativo que estudia las reglas y primpios que rigen
- ención de los interesados en la preparación e impugnación de la voluntad
tiva F.studia por lo tanto la participación y defensa de los interesados
cular, un agmre público o U1lll aulariJlld púMia,; UIUl persona ju,ídica, por ejemplo
Tnrla Cneral .,1 hrech H ■i■ istntin _ 347
una asociación de vecinos, usuarios, ínteresados o administrados), en todas las etapas de la
preparación de la voluntad administrativa (sea de típo índivídual como general); en este
último caso es específicamente el procedimiento de audiencia pública el que debe
también seguirse, sin perjuicio del trámite administrativo corriente y desde luego, cómo
debe ser la tramitación administrativa en todo lo que se refiere a la defensa, participación
e intervención de dichos interesados. (Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Adminístratívo,
Buenos Aires, Argentina, Pág. 7).
Por su parte Bandeira de Mello, el procedimiento administrativo es una suc.esión
secwm.cial y encadenada de actos administrativos que tienden, todos, a un resultado final
y conclusivo. (Bandeíra de Mello Pág-. 424). Según el autor, para que exista procedimiento,
necesariamente debe existir una secuencia de actos vinculados entre sí, que mga11iZ2n de
.-una manera ordenada, sistemática y vinculada con el objeto de alcanzar.su fin primordial,
el acto final, el que contiene y produce los efectos jurídicos dfoectos e inmediatos. Cada
uno de los actos integrados debe conservar su propia identidad (In inspección ocular, el
dictamen, las aüdiencias, etc.). Por lo tanto cada ado integrado cumple una función específica
propia, aunque todos contribuyen de manei- coordinada, hacia el .fin que los encadena;
están destinado a proponer el desenlace, de un acto administrativo final.
Lo cierto es que la voluntad del Estado, especialmente de la administración pública
s,! nw,ifiesta a través de actos administrativos, que requieren de un cauce ordenado
sistemáticamente, sirviendo para ello el procedimiento administrativo, que es el acuse
formal de la serie de actos previos, en que se concreta la actuación administrativa para
la realizacjón de su finalidad. De esta manera se llega a la producción de la voluntad
administrativa; con un procedimiento sistematizado constituye una garantía para los
administrados y se con'.'ligue, en primer lugar la eficacia de la actividad administrativa,
a3i como la protección jurtdica de los derechos e.intereses de los particulares.
El procedimh:n1{; ,.:lministrativo según la mayoría de doctrinas debe ser
conceptualizado come,·
La parte del derechv .,dministrativo susúmlivo, q11eestudia las reglas y principios que rigen en
la serie, secuencia o sucesión de fases o etapas de actos jurídicas previos, que tienden a un resultado
final y conclusivo, ordenadDs y sistematizados, que se confarnum en un expediente admínistrativo,
que se desenvuelven ante los órganos administrativos competentes, a cargo de agentes públict!S,
cu.ya finalidad es la dedsión final o que pone fin al procedimíento, a través de una manifestación
unilateral y concreta de voluntad del Estado. Rigen también la intervención de 1Ds administrados
interesados en la preparación e impugnación de la voluntad administrativa. Es el cauce Jornuil
mediante el cual se debe producir el acto administrativo y el elemento formal más importante para
qwi éste tenga legitimidad, no incurra en vicio formal y no ser declarado irregular.
Para entender una definición es necesario hacer un análisis de los elementos que la
conforman, a efecto de tener un mejor panorama de lo que se estudia. Veamos entonces,
cuales son los elementos más importantes que componen nuestra definición.
a) Es la parte del derecho administrativo sustantivo
En algunas doctrinas erróneamente se establece que el estudio del procedimiento
administrativo es objeto del derecho procesal administrativo, lo que no es correcto, puesto
9.ue pertenecen y son parte de estudio del derecho administrativo sustantivo, como una
parte posterior al estudio del acto administrativo. Somos del criterio que en el derecho
procesal administrativo debe estudiarse a partir de las jurisdicciones administr~tivas, el
348 - Hugo Haroldo Calderoo M
procedimiento del proceso y el estudio 9-e las partes y la actitud de las.mismas dentro del
proceso. Aunque sea indistintamente del sistema de justicia delegada o justicia marida,
la materia del derecho procesal será siempre el estudio del proceso. Fsto merece una
exJ.[>licación, puesto que basta hoy día, todo lo relacionado con.las ciencias se anali2:aba
bajo la concepción que las ciencias jmídicas o ciencias del derecho, regulaban situac:iqnes
de derecho, pero hay que entender que el derecho administrativo no .regala nada, lo que
regulaeselordenamientojurldicoyúnicaméntelanorma,loquehacelaciendaesestudiar
los fenómenos jmfdicos. Por esas razones dejamos-establecido que el proéedimia;ito es la
parte del derecho administrativo que estudia reglas y pri:oci:pios.
b) Estudia reglas y principios que rigen las etapas o fases
El procedimiento administrativo está conrotuido por an conjunto de b:ámites y
foanalidades ordenados y metodizados en leyes y reglamentos administrativos, que
determinan los requisitos previos que deben preceder al IZdo admínistnzti110, con su
antecedente y fundamentación, los que son necesarios para su perfeccionami.ento y
condiciona su validez, al mismo tiempo que para la realiz.ación de su fin.
.c) Las reglas y principios rigen también la participación de los
}{?articulares ·
Hay que tenerse en cuenta .muy especialmente, que la participación ciudadana
~ determina desde el punt~ de vista de cuál va a ser su forma d~ participación en el
frocedimiento, que va de.sde la fomrulación de una petición, oficiosamenre por violación
idministrativa a nonnas y reglamentos, romo tercero interesado, o bien romo inrpugnante
:.~ ñtra un acto administrativo. La participación del particular en la íormadón del acto
.i-administrativo, 1o que garantiza es el principio de derecho de defensa de los particulares
~ a los actos arbitrarios y abusivos de la administración. ·
- · ..fil derecho de petición queda garantiz.ado en.norma constitucional, (Artículo 28 de la
J) al garantiz.ar que toda persona.individual o coledivamente tienen derecho de pedir
"~dministración, garantiza tanto la ,esolución como la notificación, determinándole
~ o de treinla días para tales efectos.
11.ambién la norma constitucional establece el derecho a la legítima defensa de
~dadanos, establecido en el artículo 12, así como en el artículo 1°. de la ley de
~nfencioso Administrativo, al dejar establecido romo principio garantista en el
~ t o administrativo, y como lógica consecuencia de ello la impugnación
.. ¡grsos administrativos en - contra de los actos y resoluciones de la administración
?-
~los procedimientos administrativos iniciados oficiosamente por la administración,
iza la participación de lós administrados a -través de la audiencia previa, del
· a ser escuchados y el derecho de defensa. No puede la administración dictar
sin la previa audiencia al interesado, puesto que constituirá un vicio fonnal por
. ñ constitucional y legal en el pr~ento1 el acto administrativo tendría que
éélarado viciado por tal irregularidad en su formación.
, ..filllbién los terceros interesados en el procedimiento deben tener una participación
m,rocedimiento, puesto que del.acto que di.de la administración se puede ocasionar
_¡Epür lo que constitucional y legalmente se les debe dar participación; la falta de
Tnrla ,ueral •el hr&eh U ■ i1istrati11 - 349

ésta puede dar como consecuencia la violación al derecho de defensa y a principios
consagrados ya en sentencia de la CC, que más adelante se estudiará como principio del
procedimiento, el derecho a ser oído, la audiencia previa y al derecho de defensa.
Como parte de 1a participación ciudadana en el procedimiento administrativo,
también se ocupa de Jos -recursos, reclamaciones y denuncias administrativas: sus
condiciones formales de procedencia, el trámite que debe dárseles, los problemas que su
tramitación puede originar, cómo y por quién deben ser resueltos; pero no estudia cómo
deben ser resueltos, todos los problemas de fondo de dichos recursos, etc., el hecho de
revocar o confirmar un acto administrativo, viene a ser una facultad discrecional de quien
resuelve, salvo que estén íntimamente ligados a un problema procedimental.
d) Serie, secuencia o sucesión de fases
El procedimiento también estudia el conjunto de trámites establecidos por el
ordenamiento jurídico administrativo, preceden, preparan y contribuyen a la perfección
de las decisiones administrativas. Las leyes administrativas por lo general son de
competencia pero en buena parte con contenido procedimental, tal el caso del Código
Tributario, Ley de Contraloria General de Cuentas, Etc., Por esa razón dice Sma Rojas:
El sometimiento de la acción administrativa a un cauce formal se ha justificado en
dos perspectivaS distintas: Como garantía del interés público y de los derechos de los
particulares. (Serra Rojas, Pág. 281).
El procedimiento está formado por una serie de formalidades rrúnimas, para
garantizar a los administrados, que la administración no va a actuar en forma arbitraria en
contra del particular, así como deberá cuidar y velar por el orden público, para garantizar
el interés general, que debe prevalecer sobre cualquier interés particular.
e) Actos jurídicos previos
Podemos decir que se trata de una serie de actos jurídicos sin efectos, no todas las
etapas del procedimiento administrativo producen efectos jurídicos, por tal razón la
mayorla de doctrinas los denomina actos jurídicos previos, más creemos que se trata de
hechos administrativos que se suceden dentro de un procedimiento administrativo, puesto
que acto administrativo sólo uno y es lo que pone fin al procedimiento, almenas en la parte
ordinaria, puesto que posteriores puede reiniciar con la interposición de los recursos
administrativos, se trata de otro procedimiento distinto de revisión, que corresponde a la
propia administración de un acto ya notificado dentro de un mismo expediente.
En la doctrina .internacional se ha discutido ampliamente, sobre si el procedimiento
administrativo es una serie de actos administrativos o si el procedimiento administrativo
sólo tiene un acto administrativo que es el.final o conclusivo.
Esta cuestión se puede analizar desde el punto de vista de lo que realmente pasa dentro
del procedimiento, pues en el mismo se producen actos jurldicos sin consecuencias, que
al final podríamos denominar como hechos administrativos, tal el caso de los dictámenes
en general (témicos o juridia,s), inspecciones oculares, informes, estudios, etc., y estos par
sí solos no producen ninguna consecuencia de derecho ni efecto jurídico alguno.
Particularmente somos del criterio, que en el procedimiento administrativo solo
existe un acto que produce efectos jurídicos directos e imnediatos al particular y es la
decisión o resolución al final del procedimiento, razón por la que no existe una serie de
~!i0 - Hugo Haroldo Calderan M.
actos administrativos; actos jurídicos si, en definitiva preparatorios, como consecuencia
lógica, lo 6nico que produce efectos jutidicos es el acto administrativo que decide la
cuestión y que pone fin al procedimie,:i.to (el héeho de auloriz.ar, no lllltorizar, sancionar,
amonestar al ptirticulJU o adminisltado, otbrgar u1ÚI licmcw., etc.). Todo lo demás que
sincronizada y secuencialmente suredió en eJ pIOCedimiento queda inadvertido en el
e.xpedienteadministrativo.Atmquelosdictámenestroiirosyjuridirosfueranviru::ulantes
quedan inadvertidos en el expediente adm.inistral:ivo, así como las inspecciones oatlares,
audiencias a otros órganos administrativos, ele. Pero toda la actuatjón jurtdica ptevia
servirá de base para determinar el resultado, que al final se obtenga, que tendrá que ver
con el bien común, la oportunidad y la conveniencia del acto administrativo, para su
· validación.
. f) Un resultado final y condusiYo _
El resultado final y conclusivo del procedinüento administrativo es la decisión que
al final se tome, toda la tramitación o actuación jurídica previa, definitivamente debe ser
el basamento técnico y jurídica; para llegar a una conclusión, sobre la determinación que
tomelaadministraciónpararesolverelcasoconcreto,quealfinaleselactoadministrativo,
que c o ~ la declaración de voluntad del órgano administrativo y que desde el
momento de quedar concluido con el acto (prerño tambi.én) de la notifkación, es desde
i'eritonces que comiem:a. a surtir los efectos jurídicos directos e inmediatos al particular. El
:,: p¡:ocedimiento es necesario para que se sepa ¿cómo? y ¿porqué? el órgano administrativo
llego a la conclusión que traduce en el acto administrativo.
,·L
: g), lrr finalidad es el acto administrativo
,:.•.· .
·r, :--,·La finalidad inmediata, ~ razón de ser y consecuencia lógica del
.!, !fucedimienfo a~tivo es, en definitiva él acto administrativo, así como del
~ es la sentencia, siendo el acto la manifestación de volmrtad de la administración
~ ! sobre todo, que es la producción de los efectos jmídicos ~ e inmediatos que
tsurti:r al administrado desde el momento que queda notificado.
_1:
~. ' .
~ un cauce formal que le da legitimidad al acto administrativo
-~ prOO!dimiento administrativo es el cauce formal de legitimidad del acto
· tistrativo, lo que Jo hace que deba tener áertos requisitos fundamental e; para que
~::esa formalidad. Los que según Jesús González Púa, citado por &ndeinz de Mello,
do .monografista del tema, los requisitos parn que exista un procedimiento son
guientes: a) en primer lugar, es oo::esario que cada t1I10 de los actos (premos); que
__!}nen la cadena secuencial posea una aulonomia,. una individualidad juridica, de
'~gue COil.5erVen su propia identidad, aunque 131 autonomía sea calificada -como lo
·¡muchos autores-de relativa, una ve:ique, aunque poseanfinalida&spropias, todos
:uadran en el conjunto orientado para un. resultado final de-manera que integre.la
'ifie¡ b) En segun<lo lugar, estos diversos actos-previos tienen que estar conectado en
. ~na la unidad de efecto jmfdico que se expresa en el acto final; c) el tercer requisito
- :µe haya entre los ctiveisos actos una relación &> causalidad de 131 modo que llil
~do acto supon~ el acto anterior y el acto admini<;lrativo final suponga todos
previos. (Bamleira de Mello, Pág. 419).
Te ■ rla hnr,I ••I lerec~, U■ i ■ istntiu -351

i) Un acto administrativo formal sin vicios
Siendo el procedimiento administrativo: La parle del derecho administrativo que
estudia las reglas y principios que rigenJa intervención de los interesados e impugnación
del acto administrativo, las fases o etapas que comprende un expediente administrativo,
que se ejecutan por o ante las autoridades admirustrativas o los agentes públicos,
cuyo cause formal y material de la decisión o acto administrativo. Cuando hay reglas
y principios, entra en juego el Estado de derecho, cuando esto es así, el procedimiento
se reviste de juridicidad, los que necesariamente nos lleva a concluir que el elemento
formal indispensable para que el acto sea válido y sin vicios, es que el procedimiento
administrativo esté-formado a través de reglas y principios. Como lo establece el nalable
jurisronsulto Julia Comadira (QDE), quien nos enseño que si el bien común es el conjunto
de m~es de la vida social que hace _posible a asociaciones e individuos el logro más
fácil y más pleno de su propia perlección, no es dudoso que una de esas condiciones sea
la vigencia irresb:icta del orden jurídico. Y sí la administración, dentro del Estado, tiene
a su cargo la gestión directa ~ inmediata de aquel bien, no es tampoco dubitable que ella
deba actuar incondicionalmente sujeta al ordenamiento jurídico.
Es inherente al ejercicio de la actividad admiruStrativa, que ésta sea desempeñada
conforme al ordenamiento jurídico establecido, _puesto que constihlye una de las
expresiones del poder público estatal, que tiene el deber.de someterse a él. En esa sujeción
al orden jurfdico, es lo que valida el acto administrativo.
Lo que queremos dejar claro, quf? para que un acto administrativo se formalmente
válido y sin vicios, el concepto que todo accionar de la administración pública en un
marco procedimental de respeto prioritario a la juridicidad, formulado en relación_con el
procedimiento administrativo, tiende no sólo a la protección del recurrente, sino también
a la defensa de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el.imperio de la legalidad
y la justicia en el funcionamiento administrativo.
Por esa razón preferimos hablar de juridicidad en el procedimiento, para que el acto
administrativo, respon,da eficazmente a la necesidad que el accionar de la administración
responda con exclusividad al derecho, predicable no solo para el procedimiento recursivo
(por recursos admi11is!rati--vos), sino también a todos los procedimientos en general
9.3 Importancia del procedimiento administrativo
Una vez señalados los puntos estudiados, veamos cuál es la importancia que tiene el
procedimiento en la función administrativa.
Los poderes públicos están sujetos a la ley -en espeóal el Organismo Ejecutivo, en
sus funciones funclatnentales: gobierno y administración pública- . El orden jurldico
administrativo no regula toda la acción de la administración pública. Por ello es necesario
dotarla de leyes que le son necesarias y encauzarla debidamente en un orden de legalidad
y juridicidad que al mismo tiempo controle. a los órganos del Estado privilegiando el
interés general -y al mismo tiempo el interés particular.
La voluntad administrativa se forma a través de actos administrativos, los que
requieren para surgir a la vida juridica, de un cauce formal, siendo ello el procedimiento
administrati:Yo, que es la serie de etapas en que se concreta la actuación administrativa
1 1
para la realización de un fin. De esta manera se llega a la producción de la voluntad
administrativa, constituyéndose en una garantia para los administrados. Con ello se trata
352 - Hugo Haro\do Calderon M
de conseguir .fundaméntalmente, la eficacia máxima de la actividad administrativa, así
comola protección jui:ídica de los derechos e iruerese_s de los particulares.
Por ello los presupuestos sustentadores de lal~ad y juridicidad, de la actividad
del Estada, princ;ipalmente en su relación con los iiesarro1los dinámicos de la función
administrativa, se deduce que el cumplimiento de los cometidos estatales les implliJ!1e
la concreción del mandato, rompetencia o atribución deben ser congruenres a lo que
establece el ordenamiento jurídico administrativo y sos finalidades; dé lo contrario los
a~ que de ellaemanense producirán con serios vicios de validez, eficiencia y eficacia.
Su importancia provien_e del.hecho que el procedimientoadministrafivo,es un medio
idóneo para controlar el itinerario para la formación de los actos adminibirativos, lo que
pasa a ser una exigencia .indispensable, a partir de lunultiplicación de la pn:ifundiz.aóón
de las injerencias del poder público del Estado sobre toda la sociedad y sus actividades.
'Estas injerencias se han ampliado y se intensificaron como fruto de la nueva ~ncepción
de &ta.do, y en consecuencia, las misiones que son propias se fueron ampliarido.
En un momento dela historia.los cambios sociales, el crecimiento de la población,
de h¡s ciudades, el crecimiento de la burocracia, las necesidades mimm, van haciendo
que la .ec<?DOnúa séa una estadística para el F.stado, lo que bao? que sufra grandes
transformaciones, por lógica las competencias van creciendo y así las necesidades de la
población y del propio Estado.
TalescambiostraencomoconsecuenciaqueaEstadoincursionemásenlasesferasde
la libertad y de propiedad de los individa.os, las que quedaron expuestas las.limitaciones
e injerencias. fil poder del Estado toma prácticamente el control en¿ eampo social y
eoonómi,CQ y los particulares tienen que adaptar sus ronductas a los fines que el E.slado
añhela, surgen nuevas doctrinas como el ubien romúnH como finalidad pública
Otro de los factores jnfiuyenles en los cambios de las esferas estatales, fue el gran
~esarrollo de la tecnología, lo que provoco que la acción fiscali7.adora y reguladora del
B.5tado fuera más profunda, crecen los controles del mismo sobre toda 1a vida de los
•!i<fimnistrados. .
_. Véase, dice Bandeira de MtIJo, que el brazo tecnológico propicio para·generar, a
p macroscópica, la confaminación del aire, del agua, la contaminación bajo todas
.i . -.• formas, inclusive auditivas y visuales, la devastaei
-.§ Üs .· "ón de] medio ambiente, además de
/ ~_::-ocar la contaminación delos espacios romo consecuencia del aumento dela den.5i.dad
.. ,, Jacional en los grandes conglomerados urbanos. (Bandeira de Mello, Pág. 431).
~..,c.~El desord~ la mezquindad, la pobreza se van apoderándose de 1a población, lo
·~ que las necesidades de intervención del Estado vayan creciendo, los servicios
·.ros se van haciendo cada día más necesarios yla intervención del Estado aumenla, y
se hace necesario que la función pública sea más controlada, es donde adquiere
· iportandaelprocedimientoadministtativo,comoananecesidadparadarlemucha
1rmalidad a la intervención del Estado auas ~ de las libertades y propiedad
individuos. Con esto surge con más impulso las :restricriones y las limitaciones a
',piedad privada
,n todos estos cambios sociales y económiro.5, se invierten los papeles y el Estado
· ·me en abusivo, prepotente y mezquino y de manera ilimitada se comienz.a a
enir en la vida de los ciudadanos, crece el poder, se fortalece el poder ejecutivo, lo
... r rovoca que surjan rontroles sobre los actos de la administración p6blica
Tearla Cueral '21 leretha l••i•islntin - 353
l.lh
'~-·
Una vez surgido el Estado de derecho, consolidado, pemrite que la voluntad del
&tado, a través de los órganos administrativos se sistematice por un conducto idóneo
i¡llt como lo es el procedimiento administrativo, de una manera secuenciada, sistematizada y
sincronizada, lo que permite tener bajo control.la función pública y las decisiones finales
de la administración pública, desemboquen de manera c:orrecta y prudente.
Consecuentemente el procedimiento administrativo cumple una función de garantía,
para la protección del interés público, as[ como para el particular frente ala ilegitimldad o
inconveniencia de actuar de la administración pública, siendo sus páncipios susceptfüle
del control jurisdiccional; naturalmente constituye el instrumento por el cual el Estado
cumple con su función administrativa, por lo tanto no puede dejar de ªCl.!Saf principios
informadores acordes con la exigencia de la función. Como la función consiste, ya hemos
insistido, en la satisfacción del bien común de modo directo e inmediato, la secuencia de
etapas que integran el procedimiento administrativo, deberán regularse por principios
ordenados a ese modo de gestión.
No debe confundirse el procedimiento administrativo por la que se realiza la
función administrativa, con el procedimiento legislativo y el procedimiento judicial. El
procedimiento legislativo responde a la técnica legislativa que alude a la aplicación de
las ciencias y artes, al proceso legislativo, encaminada a la elaboración de ley y a fijar
la esencia de la misma El procedimiento legislativo no exige la intervención de los
particulares, aunque en los últimos tiempos se ha solicitado la presencia de estos- para
que emitan opinión en la discusión de algunas leyes.
El procedimiento administrativo y el jurisdiccional son de ejecución de leyes, que
responde a diversos propósitos, los cuales demandan la intervención de los particulares
cuando estos son afectados por el acto administrativo o por la sentencia.
Aunque el ordenamiento jurldico conformador del acto administrativo no establezca,
de manera alguna, requisitos niformalidades previamente a la emisión del mismo, la
autoridad administrativa debe observar las formalidades necesarias para respetar las
garantiasmínimas, establecidas en el ordenamiento juridico administrativo, en especial a
la aplicación de los principios de legalidad y de juridicidad.
Todo acto administrativo se produce por un órgano competente mediante el
procedimiento que, en su caso, estuviere establecido en el ordenamiento juridico. Ya
hemos expresado la necesidad de regulación de los procedimientos en nuestro derecho
administrativo, por la inexistencia de una ley general de procedimientos, únicamente
seis artículos de la LCA lo regulan de manera muy general. E1 acto administrativo no
puede ser producido a voluntad del titular del órgano administrativo a quien compete
su emis_ión, sino que ha de seguir para llegar al mismo un procedimiento determinado.
La aplicación de procedimiento en la actividad administrativa es garantia de
seguridad, defensa y contradicción y como sinónimo de participación y debate entre los
particulares interesados y la administración en procura de un acto sustancial y re,;petuoso
de los derechos fundamentales. Se garantiza además el Estado de derecho.
En el Estado de derecho frente a las concepciones, que implican la prolongación de
la ideología absolutista en el ejercicio de la función administrativa, no logró consolidarse
ni en la doctrina ni en el basamento jurídico de quienes se encargaron de depurar
las instituciones en un Estado de Derecho y encontraron en su esencia la necesidad
permanente de garantizar los derechos individuales de las personas en cada una de las
manife,,-taciones de los poderes públicos.
354 - Hugo Haroldo Calderon M.
Los actos administrativos no deben ser :improvisados, rú quedar subordinados a
Jas arbitrariedades del poder público, na-esariamente deben recorrer lDl camino legal,
que se determina como preparación previa para qu.e puedan manilestm;e con eficiencia
administrativa, consecuentemente el procedimiento ~ llenar una linalidad definid.a,
como lá protección del interés general, al mismo tiempo el respeto de los intereses
parocuiares reconocidos en el ordenamiento jw:fdico administrativo.
9.4 Los objetivos del procedimiento administrativo
Habiendo advertido la importaooa del procedimiento, se hace necesario hacer un
análisis de los objetivos que debe cumplir el mismo, para ello, las doctrinas extranjeras
observan un doble objetivo: a) por un Jado resguardar a los administrados; y, b) una
actividad administrativa más clara y comiente. -
. En cuanto al primer: objetivo, garantiz.a que el particular será oído, se dará una
audiencia previa, con lo que se garantizará su legítima deíensa,antes que la decisión final
se promulgue.
Fn el segundo objetivo concune para que la administración dicte un acto más
consecuente,másresponsable,conelloseobtieneunactoadministrativomásclaro,allado
que el particular colabore con el procedimien1u administrativo, la elea:iónde u n a ~
que valla mejor con los intereses púb~ encuestióµ, puesto que la administración no le
,a_a )a-espalda a los interesados en el expediente, si no que, por el contrario, toma aspectos
rhlevantes que los particulares puedan señalar y que. de otro modo, ni siquiera pudieron
háber sido tomados en cuenta en la decisión final
fJ La clasificación del procedimiento administrativo
·- "El. procedimiento no solo aparece en las sitaaciones de contrapartida, ni recursiva,
~ la.producción de cualquier tipo de acto adminisa:ativo, puesto que aparece en la vida
''"·éma y en el seno de la administración pública. Fs en suma el escenario principal en
•, j,e se desenvuelve.
'ar eso se habla de procedimienJXJs intunos, que.se desarrollan en la intimidad o en
-de la administración, (v.gr. los procedimientos de sanciones porfoIJas al seroicio de los
:arios públiros), en amtraste con los proadimienlos erlmtos en los que participan los.
_istrados, se alude a los procedimientos nomiales de relación, los recursivos, los
í;ltorios, etc.
"dentemente, lo que más nos interesa, son los procedmúentos almlos, puesto que a
dondeapuntaelestudio,losprincipiosquelesonaplicables,ycomoconsecuencia
que ofrece la administración a los administrados. ·
andeira de Mello, señala que a d.istinci6n que realmente importa.es la que los divide
-mpliaúvos y mrestridiros, lo cual debe servir romo gran.línea dimmaa partir dela
.e establecen subdivisiones posteriores. (Bandeim de Mello, Pág. 135). Su importan:ia
\~quemuchosdelosprincipiosquerigenalprocedimientoadministxativofueron
>}dos enlos restrictivos, porque sonJos que más afectan a los administrados, alser
9-os a sus intereses, porque pueden llegar a conlener sanciones administrativas
!hibición o de. sanciones peamiarias. De ahí que gran parte de los estudios del
~ se dirijan a esta especie.
7s procedimientos· ampliativos, se subdividen en la doctrina extranjera desde
. o:iterios. Veamos los de mayor relevancia.. As, pm: los ~ que le dan inicio al
letrl1 Se■ tnl •rl lltruh lniaistnli" - 355

procedimiento pueden ser: a) Por petici.ón del fnteresado (Art. 28 de la CPR, ... toda personil
tiene deredw a pedir individual o c.olectivamenle a la administracián ... ), cualquier tipo de
solicitud de licencia o permiso. b) de oficio, que son iniciativa de la administración pública,
como faltas administrativas de un particular, una licitación, cotización, etc.
Los procedimientos restrictivos se pueden subdividir en: a) Meramente restrictivos,
por ejemplo· la prohibición de construcción de bodegas en z.onas. residenciales; y, b)
Sancionadores, los que se inician para imponer una sanción administrativa debido a
alguna falta a normas administrativas legales o reglamentarias, por ejemplo se sanciona
a una persona por tirar basura en la vía pública, por construir sin lvespectiva licencia de
construcción, etc.
9.6 Fases del procedimiento administrativo
Cada procedimiento en particular tiene sus propias fases o etapas, puesto que
los u$mos aún no se encuentran unificados en una ley general de procedimientos
administrativos.
En ninguno de los sistemas de la organización administrativa guatemalteca, existe
un procedimiento uniforme, cada entidad u órgano administra$'o tiene los propios. En
el presente apartado se trata de dar unanoci.ón generafuada de las facetas o.etapas que
contienen en el ámbito general, tomando como referencia los primeros seis artículos de
laLCA. ·
Todo procedimiento da inicio, en primer lugar, con la formación del expediente,
por cualquiera de las razones: por petición de interesado, de oficio por la propia
administración u por denuncia administrativa, aunque excepcionalmente puede iniciar
por ótra institución administrativa
El procedimiento administrativo es el cauc-e fonnal y material a través del cual se
van a producir actos y disposiciones administrativas, pero que queda inmerso dentro del
expedrente administrativo, que llew una serie de fases o etapas, sincronizadas, que son los
tiempos traducidos en plazos, denEro de los cuales se debe llevar a cabo el procedimiento.
Ftmdamentalmente las etapas que se deben desarrollar en todo procedimiento
administrativo son:
a) Inicio de oficio, b) inicio• a petición de interesado, e) decreto d.e trámite, d)
notificaciones, e) intervención de terceros, fJ diligencias, g) inspecciones, /J) informes,
-i) declaraciones, j) expertajes o peritajes, k)'presentación de documentos, l) dictámenes
jurídicos y técnicos, m) intervención de la Procuraduría de la Nación, n) análisis de
evidencia o informaciónrecabada (ojo aquí es donde se debe señalar el motivo y la motivación),
y, ñ) la resolución de fondo o resolución originaria (el acto administrativo).
a) El inicio del procedimiento administrativo
Todo procedimiento tiene un inicio (Cllu.sa y efecto), los procedimientos no
necesariamente pueden ocurrir por ocurrencia de la administración pública, pueden
iniciarse por diversas formas, por ejemplo, en la contratación pública, se inipa de oficia,
pero al final del procedimientos se da la participación necesaria del particular; pero
también puede iniciarse por impulso del particular, a.tendiendo el derecho manifestado
356 - Hug u Haro ld o Csldmn M.
r
'en el artículo 28 de la Constitución; también por demmcia, administrativa como lo
·iírtalizaremos en adelante.
bJ Inicio de oficio
Un sin número de procedimientos ~ o s :;e inician de oficio, es decir que
la propia administración por iniciativa propia y sin que haya mediado petición de un
particular se forma el expediente. Se puede reflejar a manera de ejemplo Jassanciones por
· faltas administrativas, nadie pide S!!l' sancionado o multado. Fn estos~entós, se
·· pueden iniciar por infracciones a las leyes o reglamentos administrativos; los particnlares
oadministradospuedensersancionados;vandesderestriccionesoprobíbicionesdehacer
o d!! no hacer, hasta de multas cuando éstas p r ~ y tenga competericia el órgano.
También, se puede entender que el procedimiento se inicia de oficio, por reporte
.d~ una a otra entiaad administrativa, _por ejemplo, como sucede en el Departamento
de Construcción Urbana, de la l)irección de Desarrollo Urbano de la Municipalidad
de Guatemala, en la que el procedimiento se inicia por un reporte que proviéne de mta
mspecrión ocular y se solicita la licencia de construcción urbana; la falta de licencia
· de construcción da como resultado que la Dil'ección de Desarrollo Urbano de la
Municipalidad, envíe al Juzgado de Asuntos Municipales el reporte para que el Juez,
inicie el procedimiento por falta administrativa, a efecto de sancionat al :infractor, el Juez
Je da audiencia al particular, garantiz.andocon ello el derecho de defensa, ysienruent:ra la
· fálta_administrativa, dicta su resolución imponiendo la multa que determinan las normas .
respectivas.
·. e} Inicio a petición de Interesado
En este caso, se trata de la manera más importante y común de iniciar un
procedimiento administrativo, el que tiene su .fundamento en el artícnlo 28 de la CPR.
F.s{e se puede formular por tres formas o modalidades: a) petición individual o colectiva
iJe,ádministrado; b) Por denuncia adminístrativa de un administra.do contra otro; y, e)
1)6r impugnación o recursos administrativos planteado contra actos de la administración.
·~os cada una de estas modalidades de iniciación.
·~':';.·
_.,.f etid6n individual o colectiva de interesados
·.,¡..:. clase de peticiones, a nuestra manera de ver es 1a más importante, a tanto que
_F.sta1$1
. ~entra regulada ennorma constituciqnal, establecida en el artículo 28 de la misma.
J\~ d o pone en acción a los órganos de la administración, mediante la petición,
.~ ;~ en forma individual o colectivamente se tiene el derecho de dirigir a la autoridad
;, :., :. · trativa. Ésta se puede verificar de dos formas:
-.~ "'1
t,j1i;,'
i},l .or esaito
~ uando las peticiones se hacen por escrito, se reaii1.an solicitando al administrador,
:..,~ .· telapresentadóndememorialesosimplessolicitndesquenorequiereru:lemayo:res
Obnalismos, salvo en los casos en ]os que si se exigen algunos requisitos mínimos, como
o de las peticiones en la ad:rninistración tributaria. en la que el Código Tributario
requisitos mínimos que debe contener todo memoña1 de petición.
hula haenl ,el Deneh U11i1istntiu - 351
 Noanalmente las peticiones en la administración pública se realizan a través de
formularios preimpresos, esto con el propósito de facilitar al administrado y a la propia
administración el cumplimiento de Iequisitos formales y de fondo de las peticiones,
así como la facilidad de ingresaI datos a los bancos de datos computarizados de la
administración.
2. Petición verbal
Sonmuyexcepcionaleslaspeticionesverbalesparainiciaielexpedienteadministrativo,
pero en materia de denuncias administrativas si es permitido dirigirse a la admirristración
enfonna verbal. Es posible dentro de la administración pública, el problei;na que presenta
es que no existe una garantía procedimental que pennita la constancia de la petición y
su posterior impugnación por falta de resolución. Ya en algunas .instituciones existe la
denWlcia telefónica, tal el caso de la Superintendencia de Administración Tributaria, la
Procurnduria de los Derechos Humanos, número de.denuncias ante la Polida Nacional
civil, en las que las denuncias quedan grabadas,iniciandose en esta manera la formación
del expediente.
Pero en general cuando acudimos a la administración pública a solicitar la agil.izaci.ón
de expedientes normalmente se hace en forma verbal, pero el expediente ya está en
marcha.
e) Por denuncia de un administrado contra otro
Este caso se puede daI cuando un particular denuncia a otro administrado que por
violación de leyes o reglamentos Je pudiera estaI causando algún daño o esté afectando
el interés público, este ejemplo se puede dar ruando un particular denuncia ante Juez de
- Asuntos Municipales que otro está titando desechos sólidos en la v!a pública, o que de
cualquier manera esté violando reglamentos u ordenanzas municipales, la que al final
queda plasmado en un documento como parte del expediente aunque se inicie de manera
verbal.
f) Por impugnación de una resolución administrativa
En este caso cuando hay alguna resolución o acto administrativo de cualquier
naturaleza o de cualquier autoridad administrativa, que puedan llegar a afecta los
derechos e intereses de particulares, éstos tienen la facultad legal de oponerse a las
resoluciones administrativas, a través de los recursos administrativos, revocatoria,
reposición, apelación, Etc.
El recurso administrativo, como se verá adelante, es un mecanismo de defensa o
medio de control directo, de que dispone el particular contra los actos o resoluciones que
emite la administración pública, que afecta sus derechos e intereses particulares o de la
generalidad.
Este tema lo tocaremos más adelanie pues constituye una de las partes medulares
del procedimiento administrativo, como las diligencias previas indispensables para
acudir mediante proceso contencioso administrativo. Es lo que se. le conoce como la vfa
administrativa.
358 - Hug» Hmldn Cilhruíl M
g) Providencia de trámite
La resolución de trámite, es la que dicta la a!ffl)ridad administrativa, al momento
de iniciar e1 procedimiento administrativo, ya sea por petición ~e parte, por denuncia
0 de oficio. En éste se indica que se da trámite a la petición, denuncia o informe de
otra d~pendencia, se dan audiencias y se señalan pl.az.os. El artículo 1°. de 1a Ley de lo
Contencioso Administrativo, en su segundo párrafo establece: "El órgll1fD tubninistralivo
que reciba 14 pdiáón, al dmie tmmite deberá señalar las diiigmcia,; que se realwmín para la
¡omuzción del. expe.dienle. Al rtllÜzarse la última de ellas, las actuacún2s estarán en estado de
re,CJJIUT, pllTa el efecto de lo urdenadaen el párrafo preceJetúL Los órgllnos admitústrrz.ivo deberrín
elaborar y mantener un listado dt requisiltJS que los partiéulares deberán cumplir tn las solicitudes
que les fonnulen." Aunqueno exista una ley general de procedimientos, esta ley establece
de manera lllil}' general parámetros importantes para la lormación. del expediente
administrativo. En un amparo planteado por silencio administrativo, la administración
no puede alegaI no haber agotado el proced.mriento, si no dicta la pñmeza reso~ución
de trámite, puesto que ahí donde se eslablece la si:ncronizaáón de las diligeoo.as que se
realizarán en el procedimiento, a nuestro criterio no dictar.la, constituye 1lll vicio formal
d.el pi-oo!climiento, Jo quareperoxtirá en el acto administrativo dictado oon posterioridad,
el.que puede ser alegado ante el órganojmisdiccional correspondiente.
. Naturalmente, no en todos los procedimientos se decrela el trámite, pues en muchos
~después dela peticiónsedictalaresoluciónfinal,enla que nobay:neasidad de dictar
~ tipo de declaración o dictamen anterior, nnnnarorite se da en los expedientes en
.gpe se tiene que dictar un acto reglado. ConJa solicilud se pre;entan ~ y si éstos
-im:uentran ajustados alos que la misma ley y reglamento exige, se dicta la resolución
' ,_ij¡iªJ otorgando o denegando lo solicilado.
r·i .• Las resoluciones administrativas deben ser emitidas por autoridad rompetmre, ron
-~i:Ít!z.,de las normas legales o reglamentarills en que se ftmdamen-tll... Es prMibi.do tomar como
d6n los dictámenes que haya emitido un órgano de asesorfa tro:ñca o Jegal. Esto
regulado en la.LCA, para evitar la an.ómala practica de los órganos administrativos,
• .. que se declaraba: "No lul.1ugar alo solicitszdo en base alos dic/Iíments m:nb;ulos". ¿C.ómo
~ que dijo e1asesorjmídico?, ¿Cómo saber que dijo el asesor técnico?, silos dictámenes
notifican, únicamente un caso es conocido en Guatemala en donde el dicta.menes
;;..{atarlo notificarlo (proctdimientos en la SAJJ;
- resoluciones serán notificadas a los interesados personalmente dtándolosparael
ó; o por correo que certifique la rerepciónde la cédula denotificación. Para conlinuar
º • ·te deberá comtar, fehacientemente, que el o Jos inferesado.5 fueron debidamente
.cadas con referencia expresa de lugar, fonna, día y hora en quefueronnotificadas.
las resoluciones sa'án provitlen.cias de mim~ y resoludonts de fondo. Estas últimas
..'razonadas, atenderán el fondo y serán redactadas con claridad y precisión. Me
~ "P. que aquí se encuentra plasmado, aunque no lo diga con claridad,. 1a necesidad qne
_ os de la administración contengan el motiDO y la motroacián, es decir, que el primera es
- • mento legal y el segundo la motivación, que son las razones que impiranal órgano
el acto.
fmdecreto de trámite se da normalmenteen.Jos°expedientes que llevanmndlasetapas
que las leyes peglamentos establecen la realización de algunos hechos antes de
i: la resolución o acto administrativo, romo por ejemplo, estudios de factibilidad,
·· de suelos,.impea:iones oculares, didámenes técnicos y jurfdm,. Etc.
Te ■ rla h ■eral ••I Oench U ■ i ■ irlr1til1 - 359
 Tenemos de esto algunos ejemplos en donde los procedimientos son tardados y
llevan muchas etapas, tal el caso de los expedientes para la exploración y explotación
de recursos no renovables ante el Mirústerio de Energía y Minas, nótese que se trata de
recursos no renovables, que son propiedad del Estado y que se pueden agotar y dañar
seriamente el medio ambiente.
h) Notificaciones
De toda iniciación o terminación de procedimiento se debe notificar a los interesados
involucrados y darle la audiencia respectiva, pues como quedó apuntado, uno de los
principios importantes en el procedimiento administrativo es el legítimo derecho de
defensa, el derecho a ser oído y la audiencia previa al afectado.
Normalmente dentro de la administración pública las notificaciones se hacen,
llamando al particular por carta, telegrama o alguna nota a la dirección del particular y se
le notifica en la propia institución de la resolución administrativa.
Esta práctica se puede observar en la Superintendencia de Administración Tributaria,
en la Dirección General de Migración y la mayoría de instituciones.
En la notificación directa al particular raras son las dependencias administrativas
que realizan sus notificaciones en una fopna más técnica, como en lós Juzgados de
Asuntos Municipales, en que normalmente se encuentra un estudiante de los .últimos
años de Derecho o un Abogado, donde se realizan las notificaciones en forma más técnica,
adecuada y directa a través de un notificador nombrado para el efecto.
En nuestra legislación administrativa, podemos observar que no indican las leyes
y reglamentos, exactamente como deben realizarse las notificaciones, únicamente nos
indica que debe notificarse al particular pero no dice la forma en que se deba realizar, a
excepción del Código Tributario, que lo señala dentro del título El Proceso Administrativo.
Tampoco resulta conveniente aplicar normas del Proceso Civil a lo administrativo,
pues se corre el peligro que no se cumplan con los principios que debe contener el
procedimiento administrativo, como el de antiformalista, celeridad, rapidez, etc.
·t~ genciamiento se-realiJ:e con rigurosos formalismos, por la naturaleza antifonnal
i) Intervención de terceros
En los procedimientos administrativos es normal que existan terceros, cuando
una resolución administrativa que se emite en favor de una persona, pueda afectar los
derechos e intereses de otra u otras personas y en este caso debe dársele intervención y
se les debe garantizar el hecho de ser oídos en el expediente administrativo y sin estas
audiencias los terceros pueden impugnar una decisión, en las que no se les ha escuchado,
se violó el principio de audiencia previa.
Muchos son los procedimientos de autorizaciones o licencias en los qµe terceros
puedan salir afectados por las mismas, empero no se encuentra regulado en todos los
procedimientos administrativos está garantizado este derecho, aunque debiera estar
regulado en el ordenamiento jurídico, a efecto que los terceros puedan pronunciarse
antes de dictarse el acto administrativo, puesto que de no garantizarse este derecho, viola
el derecho de defensa al ser perjudicados con alguna licencia o autorización, lo que tra.e
como consecuencia que el procedimiento contenga vicios formales y el acto sea declarado
nulo, (v.gr. las consultas pop11lares que se debe11 realizar en las ticenoo de explotación minera).
360 - Huga Haralda Calderan M.
. Uno de los ejemplos que pod~ mencionar es la autorización para la tala de
árboles, construcción de bodegas en áreas residenciales, en las que se pueden causar
dafios irreparables para la colectividad (el bien amz,Jn prevalea sobre ti inJeds particular).
E,ste es un principio que debe ser garantiz.ado enel procedimiento.
En estos y en otros casos deberla existirun mecanismo para que los posibles afectados
puedan pronunciarse enconlra. o a favor de4 decisión quepueda tomar el a ~ o r
.(es la importancia de 1as consultas populares), esto es _par:ticipaciónciudadana.
·· J) Diligencias
Dentr-o de los· procedimientos administrativos se pueden :rea1i1.ar una serie de
diligencias antes de la resolución final
El diligenciamiento consiste, en que una.vez formulada la solicitud por la persona
·solicitante o iniciado el procedimiento oficiosamente, comienza la colaboraci6n.material
de los órganos encargados de Ja recepción de las pruebas, :inspecciones oculares,
dictámenes, etc., y su incorporación material al expediente.
Por ejémplo el diligenciamiento de la prueba de testigos consiste en seña1ar día y
hora para la recepción de la declaración, registrándola en un acta Estas actas deben ser
incorporadas -1 los expedientes y formar parte de ellos.
'._e .El diligenciamiento de la prueba de peritos tonsiste en Iafoana de dar.intervención
alos órganos técnicos de.la administración, para que a través de diciámenes, se proceda
a señalar la conveniencia o mconveniencia de los puntos de decisión del órgano
..administrativo, y así,.Ilevar adelante el conjunto de trámites y foanas requeridas para la
. .'iéálización y finalización del expediente administrativo.
•. ;• De. la misma manera ocurre con los documentos y ~ medios de prueba que se
·Ze ooanincorporar al expediente.
.; • · 'Ray que aclarar que dentro del procedimiento administrativo no siempre existe una
f.~ tídad exagerada de pruebas ypor la naturalez.a del procedimiento no se requiere que
•\>~ue debe ser _provisto el procedimiento, contrario a lo que sucede ante lIIl órgano
. iccional, en un procesociviL penal,económico coactivo, contencioso administrativo,
~Be confomúdad con la l.éy de lo Contencioso-Administrativo en la primeral'eSOlución
' 'mite deben señalarse las diligencias que se•practicarán, de lo contrario no queda
.do el procedimiento.
b el procedimiento administrativo, suele confundirse lo que es el reconocimiento
" · y las inspecciones ocu1ares.
común que en los memoriales de pel:ici.ón que hacen los particuLms a 1a
·~ n pública, así como enlas_resoluciones administrativas, semdene la práctica
$91\ocimientos judiciales; ra&i que es más 1:recuente dentro de los juzgados de
fS municipales, que por elre::ho de ~jueces, actúan con excesiva aplicarión
~ ria de leyes procesales y Denan el procedimiento administrativo de excesivo
o.
Tearla hienl ~el hrech ld11i1ittrat.iu IJl'I
 Hay que distinguir que los reconocimientos judiciales son con exclusividad de los
órganos jurisdiccionales y no de los órganos administrativos puesto que éstos no ejercen
jurisdicción.
Lo más correcto y el concepto adecuado son i11specciD11es oculares o insp·ecciones
administrativas, puesto que los órganos administrativos solo tienen competencia
administrativa.
Las inspecciones- oculares o inspecciones administrativas tienen par objeto que el
admini.stradorverifique hechos y circunstancias aseveradas por los interesados o de quien
solicitó su.realización y las haga constar mediante informe o acta administrativa para que
tenga validez Legal y se tenga como prueba en el expediente administrativo; par ejemplo,
cuando se verifica una revisión de libros de contabilidad para determinación de pago de
impuestos; o revisar las declaraciones juradas deJos contribuyentes; el caso de denuncias
de vecinos ante infracciones a leyes, reglamentos u ordenanzas mwúcipales; inspecciones
oculares del Departamento de Construcción para verificar que las edificaciones se realicen
de conformidad con la licencia de construcción; o si en una construcción se cuenta con la
licencia respectiva, Etc.
Los anteriores son un ejemplo de las inspecciones oculares que. se pueden reali2.ar
como parte de las diligencias del procedimiento administrativo.
Lo cierto es que las inspecciones se puede.11 ordenar aún de oficio en la resolución de
trámite, porel propio administrador.El impulso oficioso que debe dársele al procedimiento,
garantiza la emisión de una resolución más justa, tanto para el administrado como para
la administración.
2. Informes drcunstandado
Todo órgano administrativo, como parte de la administración pública, constituye
una unidad y dentro de- los expedientes administrativos y parte del procedimiento puede
solicitarse y rendirse irúormes de unos a otros, antes de resolver un expediente, es a lo
-~
que se denomina como relaciones interorgánicas.
E.s normal que dentro de un determinado procedimiento puedan estar involucrados
varios órganos administrativos, por ejemplo, en los expedientes para la autorización
de depósitos de combustible, se solicita antes de emitir la resolución final, escuchar a
las murúdpalidades del lugar, para que se pronuncien si el fu~0 depósito afecta o no
el ornato de la ciudad, también se escucha al Ministerio de la Defensa, por tratarse de
material explosivo y por razones de seguridad y de control
Los irúormes. constituyen, una parte impartante del procedimiento administrativo,
sobre hechos y ciromstancias determinadas, informaciones de los que depende en muchos
casos, la_resolución de un expediente. Es importante hacer notar que los Worrnes pueden
existir a todo nivel dentro del Estado.
Uninforrne no sólo puede pedirse dentro de la esfera de los órganos administrativos
centralizados, si no también existe relación de colaboración de la administración
centralizada con los demás órganos descentralizados y autónomos de la administración y
entre los organismos del Estado (Organismo Ejecutivo,1,egislativo y Judicial), es a lo que
se denomina relaciones de coerdinación materia de estudio del derecho administrativo.
362 - Hago Haroldc C;lhrun M.
J. Declaraciones en genera/
Declaración significa establecimiento de la verdad de hechos o circunstancias que
le constan o afectan a la persona que se interroga:~ que la presenta mediante actas que
conrenga fe pública. (v.gr. /.as declaraciones juradllS de sobreuivenda que presentan anualmente
las personas que pera"ben jubílaáón del Estado, actas de dtdarllCÚm jurada de no haber perdido la
nacionalidad, acta de declaración de im¡m.esfcs, dr.).
Las declaraciones pueden mrlas por escrito o verbalmente por la persona que la
expresa, ante autoádad administrativa o Notario. ·
· Dentro de todo procedimiento administrativo se prestan declaraciones. Desde
el 'momento que estamos pidiendo a la administración :pública estamos haciendo
una declaración de ún derecho que nos asiste. Es importante establecer que ante la
administración existe la declaración jurada y significa que declaramos bajo juramento y
tenemos que estar enterados que si la declaración resulta falsa se está ante wi hecho ilícito
penal, el delito de perjurio y que es castigado, de conformidad con la ley de la materia
De estos casos existen muchos dentro de la administración pública, por ejemplo la
declaración jurada del impuesto sobre la renta, declaración de bienes a que están obligados
los funcionarios y empleados públicos, d ~ del impuesto al valor agregado 'IVA,
Etc: .
. . ·Norma1mente en los formularios que proporciona la administración, se hace la
~~vertencia al declarante de estar enterados de Jas penas relativas al delito de perjurio o
f¡¡Jso testimonio.
La declaración de testigos que se puede prestar dentro del procedimiento, constituye
una prueba dentro del mismo y significa que con éstas trataremos de probar hechos y
circunstancias que le constan a terceras personas, les constan lo que están declarando
y· que se discuten en el procedimiento, con ello tratamos de demostrar que nos asiste la
razón, que la tenemos y que lo que afirmamos en 1a petición es cierto.
:,.. . Tanto en el proceso judicial como en el procedimiento administrativo la declaración
01llal es 1a reina de la pruebas, es una proeba por iiaturaleza privilegiada
t ·UnexpertajeoperitajeeslIIlestudio, un.análisis, una inspección, un dictamen.sobre
1to espeáfico, técnico o ciei:ttífico, vertido por una pen,ona técnica o cienl:ffica,
da e¡, una materia determinada, que a tmvés de1 conocimiento y de la experiencia
e establecer la veracidad olafalsedad de un.hecho o ciromstancia, el cual constituy-e
_ en el procedimiento administrativo.
,s expertajes sirven dentro del procedimiento administrativo, ya sea para que los
itantes o el propio administrador esclaie1.éan asuntos que requieren la pericia o del
~ '."-'ento técnico de una _persona versada en la materia. ·
, nando el administrador tiene dudas sobre la apreciación de ciertos elemenios
¡ífi.cos o té.cnicos, se puede auxiliar de peritos o técnicos para su exacta comprensión,
' ]emplo:unexamenmédico, uñtraductor,infonnedeuna TrabajadoraSociaJ,estudio
.,lelos, mapas, planos legales, didámenes léaúcos y jmídicos, Etc Fstos expertajes
·· ijes, pasan a formar parte del expediente administrativo y comt:ituyen. medios
,eos de cor;ivicrilm o probatorios.
Te ■ rla b ■ eral iel Derech U ■ i ■islnlin - 31i3
 5. Documentos privado y oficiales
Para el autor Guasp, mencionado por el profesor Mario Aguirre Godoy, documento:
"Exterioriza cierto pensamiento humano mediante signos permanentes del lenguaje" (Aguirre
·•¡ Godoy, Pág. 698).
En igual forma el autor Prieto Castro, mencionado por Mario Aguirre Godoy, establece
que: "Documento es el objeto o materia en que consta, por escrito, una declaración de voluntad ode
conocimiento ocualquier expresión del pensamiento. Advierte que tal concepto deriva directamente
J
J-1 de la ley, pero que en sentido más lato, documento es todo lo que encierra una representación de
un pensamiento, aunque no sea por escrito, y aún más, una representación cualquiera (histos
fotografías, precintos, tallas, Etc.). Pero tales documentos en sentido amplio no se someten a las
reglas de los documentos según la ley, sino que son objeto de reconocimiento judicial o del examen
-deperitos".(Aguirre Godoy, Pág. 893).
En su mayoría, las peticiones, las pruebas, actuaciones, dictámenes y la propia
resolución administrativa constituyen documentos, que en su conjunto constituyen el
expediente administrativo.
Existen documentos que necesariamente se tienen que presentar en el procedimiento
administrativo, para acreditar la calidad con que se actúa; para demostrar la propiedad
de un bien; el contrato de cualquier negocio jurídico, las constancias o certificaciones, etc.
Los documentos para los cuales se encuentran autorizados los notarios, en donde
hacen constar hechos o actos de relevancia jurídica, tienen gran importancia dentro del
procedimiento administrativo, por ejemplo, los testimonios de las escrituras públicas de
mandatos, de compraventa de bienes muebles e inmuebles, actas de nombramiento de
representantes legales de sociedades, etc.
6. Otros medios cientmcos que prueban en el expediente
La prueba de los medios científicos se aprecia conforme a la sana crítica y dentro de
la administración pública, por el carácter técnico que la misma tiene en muchos casos es
necesario que el administrador haga uso de este medio de prueba.
El autor Mario Efraín Nájera Faifán, al tratar lo relativo a los medios científicos de
prueba dice: "Es complementaria, en el sentido que por sí sola, no merece ninguna fe en
juicio. Para que pueda apreciársele, como prueba, debe ser complementada, por otros
medios probatorios o diligencias auxiliares. Así por ejemplo, las versiones taquigráficas,
necesitan del traductor. Por lo general, está asociada de la pericia. Y aunque habrá casos
en que ésta no sea necesaria, no puede prescindirse para su eficacia, del requisito de
autenticidad. Así lo exige el código (Procesal Civil y Mercantil) en su artículo 192. las partes
pueden valerse de los medios científicos~ pero siempre que su autenticidad este certificada
por el secretario del tribunal o por un Notario. Y las comunicaciones telegráficas,
radiográficas, cablegráficas o telefónicas serán valederas, siempre que se haya observado
las disposiciones y reglamentos respectivos, que son los que le otorgan autenticidad."
(Nájera Faifán, Pág. 574)
Continúa diciendo el autor Nájera Faifán, que la prueba científica es: "Prueba real
e indirecta y reviste la particularidad que puede ser preconstituida o por constituirse." (Nájera
Faifán, Pág. 574). Será preconstituida, cuando se ha formado fuera del juicio porque así lo
permite el artículo 192 antes mencionado y nada impide que sus fotografías y sus copias,
cintas cinematográficas, registros dactilares; se hayan preparado con anticipación a una
364 - Huga Haralda Calderan M.
demanda. Y por constihrirse o constituyente, cuandp se produce de oficio o a petición
de parte, dentro del periodo de prneba, eu cuyo caso de autenticidad emana del hecho
mismo de ser verificada su producción por el propi~ tribunal, certificada.por el Secretario· ·
o por un Notario.
En el procedimiento administrativo es importante lo manifes!ado por el autor
citado, puesto que l!l resolverse muchos expedientes administrativos seháce necesaria la
presentación de tstos medios de prueba, pero no con tanto formaHsmn l'Omo se presenta
en el proceso judicial, ejemplo, en.el procedimientos ante Juez de Asmrtos Mwricipales,
és común que los afectados o denunciantes presentan ese tipo de pruebas a efecto que
este órgano administrativo lllllnicipal, pueda establecer algún tipo de responsabilidad,
al existir violaciones a los nomiativos municipales, que regulan las medidas sanitarias
del Mtmicipio, como basureros clandestinos, uso <:le canes como talleres mecáníros, Etc.
En este casoJas.futograñas, cintas de videos y otros medios científiros son necesarios
aerecto de probar lo asevei:ado P.Of los particulares y en este caso la administración
pública no es tan rigurosa en el exeesi:vo formalismo que se ~ere para que este medio
de prueba sea aceptado, como en el caso del proceso en la vía judicial
7. Dictámenes jurídicos
Losdictámenesjwidicoscomoyaquedóexplicadoalprincipio,sonparteimportante
en el procedimiento administrativo, aunque no tienen m;ia fuer7.a real ni legal, no son
actos administrativos, puesto que por sf so]os no prodnre efectos jmfdicos, lo cierto es
que son actos jurídicos o simples hecho administrativo, pero que en el momento de ser
tomado en cuenta al resolver un expedienie, se toma en un documento especializado,
en el cual se establece el criterio de un jurism en cúantó a la legalidad y juridicidad de
lf resolución que debe emitir el administrador, especialmente se ~ t r e apegada al
-.Ql'de:namiento jurídico y a los principios de legalidad y ele juridicidad.
f{~~~:
~'8;[)/ct.ám enes técnicos
'•. Asl como los dictámenes jarldicos, les didámenes técnicos son necesarios e
drl:antes dentro del procedimiento, desde el momento que el contaudo de los mismos
-iésenl:a la qpinión de una persona especializada en la ciencia o técnica que se trate.
icfamen técnico es en muchos procedimientos la base de la resoluci6n.final, donde
~lininistrador puede ilustrarse al momento de emitirla y culminar el procedimiaito
~tivo. .
'anto los dictámenes jurídicos como los técnicos devienen de órganos ,creados para
esa actividad y se constituyen en las diret'ciones o consejos técnicos y de los
~ t o s o direcciones de asesorías jaridicas, que cada institución debe tener.
rvendón de la Procuraduría General de la Nación
,,,.los procedimientos administrativo1;.tiene.importante intervendónlaProcwadmía
;talde la Nación,a través dél d:ictamenemitidoopor 1a sección deronsol:tona,que es
"\re asesor del Ejecutivo y de otros órganos administrativos.
-Jca_actuación de este órgano se puede dar en dos.formas: a) En fam,izfaadllltiva: F.sta
ación de la Procuraduría se da cuando el órgano administrativo solicitalaasesoña del
T•·••I,., ,_..,., .. .,I .l - 1 " ---· L • .l · •

consultor; recordemos que los consultores jurídicos de los órganos del Ejecutivo quedan
adscritos a la Procuraduría General de la Nación, sección de Consultoría. En este caso
cuando en algunos expedientes el administrador pide libremente la asesoria, es a lo que
se le denomina el dictamen facultativo. b) En Form11 Obligatoria:En este caso cuando la ley le
obliga al órgano administrativo a pedir el pru:ecer o dictamen de la Procuraduría General
de la Nación, este caso normalmente se da cuando se trata de recursos adnrinistrativos
en los que la audiencia que se da a esta institución es obligatoria, a esto se le denomina el
didamen obligatorio.
IO.Análisis de las pruebas o información recabada
Antes que el órgano administrativo proceda a emitir la decisión final en el
procedimiento administrativo, contenido en el expediente, debe analizar todas y cada
una de sus fases, principalmente las diligencias realizadas que fueron recabadas durante
la tramitación del mismo, a efecto que cpn toda la infonnación contenida se pueda emitir
una resolución justa, tanto para la administración como para el particular, cuidando
cumplir dentro de la misma con los principios de legalidad y de juridicidad. Aquí es
donde se debe expresar el motivo y la motivadón del acto adnrinistra:tivo, a través del
análisis de las normas aplicables (el motivo), y el establecimiento de la conveniencia o
inconveniencia de la decisión administrativa (motivación). La resolución debe expresar
claramente eJ fundamento legal de la de.cisión así como los motivos y las razones de la
promulgación del acto.
I I. Resolución de fondo o resolución originaria
El articulo 3°. del Decreto 119-96 del Congreso de la república establece que: "[Jls
resoluciones administrativas serán emitidas por autoridad compeJente, con cita de nonnns legales
o reglamentarias en que se fundamenta. Es prohibido tomar como resolución los dictámenes que
haya emitiilo un órgano de asesoría técnica o legal.
lAs resoluciones serán notificadas a los interesados personalmente citándolos para el efecto; o
por airreo que certifique la recepción de la cid.u/a de notificación. Para continuar el trmnite deberá
constar, fehacientemente, que eC o los interesados fueron debidamente notificados ·con referencia
expresa del lugar, Jonna, día y hora. Si no hay notificación no hay efectos jurídicos.
También aparecen reguladas en el Decreto · 119-96, Ley de 1o Contengoso
Administrativo, las clases de resoluciones que la administración tiene que dictar, regula
que: "Lns resoluciones serán providencias de trlÍmíte y resoluciones de fondo. Estas últimas serán
razonadas a.tenderán el fondo del asunto y serán redactadas con claridad y precisión." Esto sin
lugar a dudas me parece que se trata de establecer que las resoluciones tienen que contener_
necesariamente el motivo y la motivación del acto administrativo, que ya explicamos
ampliamente. Al establecer éste, que las resoluciones serán razonadas, se refiere que
deberán contener el análisis práctico del expediente, que técnicamente es la motivación.
La resolución de fondo o resolución originaria es la finalidad del procedimiento
administrativo, es la manifestación de voluntad del órgano administrativo plasmado
en un documento, que desde el momento en que se encuentra debidamente notificado '
producirá los efectos jurídicos en favor o en perjuicio del administrado.
Son dos los elementos que deben contener todo acto administrativo, elemento de
forma y el ele.mento de. fondo. La resolución administrativa o decisión final, es la que
Huga Haraldo Calderon M,
366 -
lleva implícito el acto administrativo y para tal efecto es necesario tener presente su
significado, aunque ya lo estudiamos en el capítulo anterior.
La función administrativa del &lado -respende preferentemente al Organismo
Ejecutivo, aunque no con exclusividad por medio de sos órganos reniralizados, sino que
a través de entidades autónomas y descentralizadas. Por_aira parte, el acto administrativo
es una declaración de voluntad del Estado y no UI1a simple manifestación de los
funcionarios públicos, porque es el resultado de un proceso de análisis lógico, concatenado
y de conformidad al ordenamiento juddiro administrativo determinado (principws, "leyes
y los reglamtntos); también e; unilateral, con participación del.administrando, puesto que
a través del acto administrativo, el &lado manifiesta su voluntad, sin ser un acuerdo
con los particulares, de al\i que no sea bilateral como el caso de los contratos; es concreto
y no general, porque se refiere- a situaciones y personas idenl:ifiaililes (acto de efectos
uidiuiduales), contrario a los actos de contenido general o reglamentario que van dirigidos
a la colectividad; y, prod.acen efectos jurfdiros después de ser conocidos por los sujetos
1 quienes va dirigido, por medio de Ja notificación. o publicidad, lo que los diferencia de
los dictámenes, que contienen opiniones sin que puedan_por sí solos producir efectos de
,f$á naturaleza '
,, De lo estudiado anterionnente es posible distinguir que la produaión de efectos
jurídicos no es posible sino hasta el final del procedimiento administrativo, siendo
~tonces la finalidad última del procedimiento el acto administrativo. ·
9.7 Principios que rigen el procedimiento admínistradvo
ns necesari.o tratar lo relativo a los principios del procedimiento administrativo,.los
4!-le se encuentran :regulados en la Ley de lo C'.ontencioso Administrativo y los que no
están incOiporados al texto légal, en forma conjunta.
En el ámbito de los principios, dice el maestro úmuu1im, es _posible distinguir, por tlil
.l.ádb los genéricos por antonomasia, de los ~ procedimentales, por el otro.
~TJrlio Cmnadira, Pág. 841).
-~,: ~ primeros son aquellos que poseen un valor info~or del ordenamiento jurldico
/~rgeneral y del.administrativo en particular, Y.son importantes por tanto para resolver
~ciones particulares como para derivar de ellos principios ~procesales.
T~ segundos de carácter estrictamente procedimental pueden estar consagrados o no en
~~gislación.
· ·@Los principios que veremos se aplican a todos los procedimienlm administrativos
· os, e igualmente a los procedimientos administrativos especiales, como por
,Jo, a los procedimientos de licitación pública, que por cierto se subsumen dentro de
:oda general del procedimiento administrativo, ¡isi como a b procedimiento de
,os administrativos, que gran importáncia tienen como medio de control directo de
de la administración pública
principios adquieren gran importancia desde el momento que se-plan.tea en el
íto general del derecho administrativo, Ja necesidad de.sistematizar el procedimiento
· •.itrativo, pero esto sólo se lograsiexisteconocimienlo delos principios que inspiran
o. Especialmente adquieren gran relevancia cuando se establEce la obligatoriedad
1 lver en base al principio de juridicidad
Te ■ rl1 hunl •!I l!nrh U■i■istraliu -387
 En nuestra legislación el Decreto 119-96 del Congreso de la república quedan
contenidos una serie de principios, que deben regir en el procedimiento administrativo
éste establece: Los expedientes administrativos deberán impulsarse de oficio, se formalizaran
por escrito, observándose el dereclw de defensa y asegurando la celeridad, sencillez y eficacia
del trámite. La actuación administrativa será gratuita.
a) Aplicación de los principios de legalidad y de juridicidad en el
procedimiento ·
El principio que se pretende dejar plasmado expresa, precisamente, el concepto que
todo el accionar de la administración pública debe encuadrarse en un marco procedimental
de respeto prioritario al ordenamiento jurídico administrativo. Es generalmente
formulado, dice Comadira, en relación con el procedimiento administrativo recursivo bajo
el nombre de "legalidad objetiva", ha sido entendido en el sentido que el procedimiento
administrativo, tiende no solo a la protección del recurrente o a la determinación de sus
derechos, sino también a la defensa de la norma jurídica objetiva; con el fin de mantener
el imperio de la legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo. (Comadira Pág.
843)
Coincidenternente con el pensamiento de Comadira preferimos identificar a la
alocución "juridicidad", porque ella representa mejor, la idea que el accionar de la
administración pública en la procura del bien común supone, necesariamente, el respeto
al orden jurídico, lo que hace que prevalezca el Estado de derecho. Respeto, por lq
demás, predicable no sólo para el procedimiento recursivo sino en general para todo el
procedimiento administrativo.
La juridicidad nuclea, a todo el sistema normativo, desde los principios generales del
derecho y a la Constitución Política, hasta los simples precedentes administrativos en
cuyo seguimiento esté comprometida la garantía de igualdad. En general se puede decir
que juridicidad implica la aplicación del dereclw en el actuar de la administración pública,
por ende en el procedimiento administrativo.
Ya en los primeros capítulos de este trabajo hemos desarrollado definición,
características y diferencias entre estos dos fundamentales principios del derecho
administrativo.
b) Verdad jurídica objetiva o material
La búsqueda de la verdad dentro del procedimiento, dice el profesor Carlos Delpiazzo,
al igual que toda actividad administrativa, es un pilar fundamental del quehacer estatal,
conforme al cual debe procurarse el conocimiento de la realidad y sus circunstancias tal
cual aquella y ésta son, independientemente de cómo hayan sido alegadas por las par:tes.
(Delpiazzo, Pág. 179).
En este sentido hay que recordar que los funcionarios públicos tienen la fe pública,
y ésta significa que lo que se dicta en cualquier resolución es verdad, es realidad y por
lo tanto lo que resulta del procedimiento administrativo es cierto e inobjetable y si no
fue así, es donde aparece la importancia del contralor de la juridicidad de los actos de la
administración pública, (el Tribunal de lo Contencioso Administrativo).
En íntima conexión con el principio instructorio de impulsión de oficio, sigue
explicando el maestro Delpiazzo, la procura de la verdad material se opone a la verdad
368 - Hugo Haroldo Calderon M.
fo!IDal; de modo qµe la decisión.a adoptarse por la Administración.en el procedimiento
administrativo respectivo lo sea en base a los hechoo y no a las simples alegaciones,
con independencia a la voluntad de las partes. (Ddpiazzo, Pág. 180). Fsto implica que la
administración en la búsqueda de la verdad material.necesariamente debe s o ~ a
los principios fundamentales de ltgalidad y juridicidad, en su cado.
Conforme a este principio, el procedimientQ administrativo debe desenvolverse en
búsqueda de la verdad material, de1a realidad ysus circunslancias lalcualaquélla yéstas
son, independientemente de cómo hayán sido alegadas y, en su caso probadas por los
interesados en el procedimiento. · _
Hay que destacar la_ posibilidad de incluir como objeto del acto administrativo a
cuestiones-no propuestas por los inlmsados -en tanto derivación de la juridicidad como
principio ordenador del accionar administrativoy dela verdad jurídica objetiva-justifica,
en nuestro crilerio, la refrmrwio in pejus enel procedimiento administrativo, sin perjuicio
. del debido :res~to de los de,rechos adquiridos del particular.
Enelprocedimientoadministra.livo,a~deloqueocmreconelprocedimiento
partes,
jurisdiccional, no se tiene por misión.resolver un conflicto entre las por lo que las
limitaciones que a la potestad del ~ le impone el accionar proce;aI de aquellas no
resullanaplicables al órgano de la administración pública. El órgano administrativo debe
.adecuar su accionar a la verdad jurídica objetiva o material y superar con su actuación
oficiosa, a las restricciones cognoscitivas que puedan derivar de la verdad jurídica funnal
presentada por loo inleresados,.deliberaclamente o no. ·
Consecuentemente se trata de un principio general válido para toda clase de
procedimiento administrativo, sea amstitutioo o impugnativo, aun cuando en este último
·• resulte más clara _su configuración en atención a la similitud que él guarda con el
:. ·procedimiento judicial. civil
.::. ~) El debido procedimiento previo
. Una actividad administrativa estatal bajo el principio de juridicidad y legalidad,
·.: éñ s:a relación con el desarrollo dinámico de la función administrativa, se deduce que
• .el cumplimiento de los cometidos adnrinistrativos, implica la concreción del mandato,
ro.mpetenciaoab:íbudimconformealoestablecidoenelordenamientojutfdicoestablecido
J;Ya la finalidad que pretende la administración, ésta es una premisa fundamental de
J, íí'dministración, de lo contrario las decisiones que emanen de.este ejercicio se produciñan
.!'con serios vicios de validez. El acto deviene an~le por vicio de fonna.
"":. El estricto cumplimiento deJa juridicidad y legalidad de los actos administrativos,
j.i;np~ por lo tanto una garantla jaridica institucional, para los involucrados en la
·;jctuaci.ón administrativa, de a:rteza suficienre, tendiente, fundamentalmente, a la
ij~ de los particulares y los demás sujetos de derecho en el desarrollo preparatorio
"1ae
:, 1
cualquier decisión a,1-:_,_._.,_
~ U.:.-U-dl.lVil.
~ La idea del procedimiento aplicable a la actividad administrativa. dice Jaime
.J&{ntofimio, como garantía de seguridad, defensa y contradicrión,. m un ámbito de respeto
J-~b. legalidad y la juridicidad-ycomo sinónimo de participación y debate entreinteresados
.!-Y·achnµtistraaón en proarra de decisiones sustmdales y respetuosas de los derechos
~arrientales,esrecienteenelordenjutfdico;prátikamenreserelacionaoonlasúltimas
:'~yoluciones deL&tado de derecho. (Jaime Santofimio, Pág. U.f).
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Tearra Geazral ~el Drnd■ Ad■ ilistratin - 369
 En vista ~ ello uno de los requisitos generales a los que deben ajustar$e el
procedimiento administrativo es -el respeto de los derechos de los interesados al ''debido
prowlimienlo adjetivo", concepto que corresponde afirmar en un Estado de Derecho,
previo a la emisión de todo acto adnunistrativo.
El partirular, dice Comadira, en efecto, no solo se defiende frente al accionar de la
administración, pues también colabora con ella -incluso cuando recilTTe- en la gestión
pública a través de su participación en procedimientos garantizados no solo de su propio
interés, sino también de la legalidad y eficacia del accionar administrativo. (Comadira,
Pág. 852).
Precisamente para ello es que.el procedimiento adrrúnistrativo es debido, puesto que,
aparte de-representar una garantía para el -parti!tlar, lo es también para la administración
y gana objetividad cuando se desarrolla con la participación del particular y el sano
accionar del órgano.
d) Determinación de plazo en el cual debe resolver y notificar
Todo procedimiento administrativo debe estar regido por plazos dentro de los
cuales debe tramitarse, resolverse y notificar a los interesados sus determinaciones
la administración. a todos los que intervienen en el expediente administrativo. En
Guatemala el plazo má.rimo de resolución y noti.fi.cación, de conformidad con el artfcu.lo
28 de la Constit-udán Palí.tica, es de treinta días, pero esta situació!', debe ser entendida, en
que los trci11ta días, inician desde que el expeqiente se enruentra en estado de resolv.er,
es decir que se agotó el procedimiento correspondiente, de conformidad también, con el
contenido del artículo 10 incisof) de la ley de Amparo, Canslituciona/idad y exhibición personal.
También queda contenido en el arlímlo 1°. del Decreto 119-96 del Congreso de l.a
Rep1íblica, Ley de lo Conte11doso Administmti"¡)(}, e.stableciend0 que: Las peticiones que se
dirijan a funcionarios o empleados de la administración pública d~berán ser resueltas
y notificadas dentro del plazo de treinta días contados a partir de la fecha en que haya
concluido el pr_ocedimiento administrativo. "El órgano administrativo que reciba la petidón
al darle trámite deberá seíinlar 1a.s diligencias que se renlizarán para la ftmnación del expediente.
Al realizarse la última de ellas, las actuaciones estarán en estado de rewlver, para el efecto de lo
ordenado en. el párrafo precedente. Las órganos administrativos deberán elaborar y mnnt.ener un
listo.do de requisitos que los particulilres deberán cumplir en las solicifudes que les Jannulen."
1..as peticiones que se planteen ante los órganos de la administración pública se harán
ante la autoridad que tenga competencia para conocer y resolver. Cuando.se hagan por
eso::rto, la dependencia anotará día y hora de presentación.
F,sto debe ser analizado también con el artírnlo 10 incisa f) de In Ley de Amparo,
Exlribidón Personal y de Cm1stitudonalidad, al establa:er la procedencia del Arnpai:o en
casos específicos, nos indica que, cuando las peticiones y trámites ante autoridades·
administrativas no sean resueltos en el término que la ley establece, o de no haber tal
término en el de treinta días, una vezagotadaelprvcedimientv corr.(Spomiiimle, así como ruando
las peticiones no sean admitidas para su trámite.
Significa que esta ley como en la Constitución, nos regula en forma general que sí hay
un término para resolver y notificar es e! de trein fu días, puesto que cuando se encuentre
algún procedimiento en elcualno se pueda establecer plazo para resolver o tramitar, según
este artículo será de treinta días. Pero lo más importante es que el procedimiento debe
370 - Hugo Haroldo Calderon M.
estar agotado y mientras no se encuentra el procedimiento agotado no hay posibilidades
de poder plantear un amparo por falta de resolnoon (silmáo ti.dministrativa).
Del estudio de estos articulos debemos concluir en que si bien es cierto que el artículo
28 de la Constitución Polftica de la República, estable:e el término de treinta_días para
resolver, también debemos analizar qu.e de confoanidad con el artículD 10 inciso f) de la Ley
de Amparo, los treinta días para resolver deben ser contados despué; que se ha agoto.do el
p~to amespondient.e, y este se agota cuando se realizaron todas sus fases o etapas
del mismo. Hay que tomar en cuenta qae cuando se habla de procedimiento, éste debe
estar plasmado en el ordenamientojmfdico, ¡>30 como lo establec,e la LCA ya añaliza.do,
en laprimera resolución deben señalarse todas las diligencias que sepmcticarán ye! oi,den
de las mismas; y a nuestro criterio de no seiiaJarlo en la primera re;olución el trámite,
de confonnidad con la ley, la administración no podrá alegar en Wl caso determinado,
que no se ha agotado el procedimiento, especialmente en an proceso de amparo contra
silencio administrativo. -
el Precisión de los actos f>Gra los que la autoridad debe tomar la opinión
Je otras autoridades o consejos
• Esto se refiere .a la intervención que pueden tener otros órganos intemos y externos
.:, -tales como las asesorías técnicas y jurldicas o la intervención c;le.la Procuraduría General
-~e' la Nación, sección de consultoria. En los procedimientos administrativos, existe la
posibilidad de la intervención de los órganos de asesoría o de consulta, esto para dar
mayar eficiencia técnica yjuádica, delos actos o resoluciones que emite el administrador.
Sin a$argo hay que hacer .notar qae hay casa; en que deviene ÍilDlCeSaria la consulta,
_; :más cuando se trata de actos típicamente reglados, normales y cotidianos del órgano
i:--administrativo.
, -,, Existen casos en los que la resoluáón de 1lll asunto deba intervenir más de una
.}.jnstítución administrativa de distinta rompetencia, por ejemplo, un expediente murücipal
_~ una gobernación depammental o virever.sa. Pero hay que recordar lo establecido
~ jla LCA., que señala la obligatoriedad de dictar .la resoludón de trámite ya hemos
. d"'°'ertcionado,
.i
~il l1~scondidones en las cuales la deci#ón debe ser notificada a los
jft.tlcula~
t Para que una resolud6n adminisfrafiva surtaefedns jurídicos es indispensable que
articulares estén enterados de lo :resuelto por los órganos de la administración, y la
~ca manera de enterarlos es a través de la 1IOl:ifiaiá.ón de lo resuelto.
t De confomúdad con el artículo 28 de la ~Potnica de la República, que ya
~osmeoo.onado, y el arlículo 10 inciso f) de la Ley de Amparo, se_puede establecer que
·· :o de los treinta días contados a partir deldla siguiente de agotado el procedimiento
espondiente, se debe resolver y notificar al particular.
L!tocedimienlo
t administrativo debe ser considerado de inlerés público y que
el debido cumplimiento de las leyes peglamentos, para 1os cuales se necesita
Vos procedimientos administrativos sean impulsados de oficio y las resoluciones se
J!ml con el mínimo de formalismos, excq,lo Josindispensables pm oonservar el orden
l@nistrativ.o.
h ■rla lnml •rl Demh Uailistnti11 - 371

g) Principio de justicia administrativa
El principal objetivo en el procedimiento administrativo es garantizar la debida
protección al administrado que pide la decisión administrativa o la impugna. Observar
estos principios y sobre todo cuidar que no se altere el or-den público y el interés general,
éste debe ser encaminado siempre al bien común. .
Con estos principios se trata, que la administración no dicte actos arbitrarios,
contrarios a la finalidad misma de la administración pública o a los intereses de la
generalidad o de los administrados en particular y garantizar con ello la equidad y la
justicia administrativa en las resoluciones o actos que dicte.
h) Principio d~ seguimiento de oficio
La oficialidad significa que, en principio, corresponde a la autoridad administrativa
adoptar los recaudos conducentes a la impulsión del procedimiento, hasta decisión del
acto final, y así mismo desarrollar la actividad tendiente a reunir los medios de prueba
necesarios para su adecuada resolución.
Seguimiento de oficio significa que la administración pública no debe ser rogada en
sus pr~edimientos, sino por el contrario debe agilizar, desarrollar, dinamizar y vigilar
que los mismos finalicen sin que para ello resulte como si tratara de un proceso civil.
La administración pública y sus órganos tienen la obligación y responsabilidad
de dirigir el procedimiento administrativo y ordenar que en él, se practiquen cuantas
diligencias sean necesarias, señaladas en la resolución de trámite, para dictar el acto o
resolución final, independientemente que el mismo se inicie de oficio, a petición o gestión
del interesado, en una forma pronta y cumplida sin la nec-esh:lad de la rogación de-los
administrados, naturalmente sin alterar los procedimientos, que son las formas legales.
En el Art. 2 de la LCA se encuentran los principios que debe observarse en el
procedimiento administrativo, en los que se encuentra regulado precisamente el impulso
oficioso.
No está demás aclarar que la LCA admite la caducidad del procedimiento
administrativo, al señalar que puede extinguirse por inactividad del particular durante el
lapso y en las condiciones que prevé el artículo 5°. Éste estab-lece: Se archivarán aquellos
expedientes o trámites en los que los administrados dejen de accionar por más de seis
meses, siempre que el órgano administrativo haya agotado la activid~d que le corresponde
y lo haya notificado, de la misma
Resulta contradictorio consagrar como principio a la impulsión e-instrucción de oficio
y regular, simultáneamente, la caducidad en el artículo 5ª. de la LCA Si esta pot-estad
valorativa de. la autoridad administrativa, es reconocida por la norma reguladora
de la caducidad, esta no juega automáticamente. y, en consecuencia la inactividad del
particular no general, necesariamente la extinción del procedimiento, puesto que éste
proseguirá impulsado por la administración pública cuanto por su índole esfé excluido
expresamente de aquella por el legislador o bien cuando concurran las situaciones
sometidas a la valoración de aquella autoridad.
En este caso hay que recordar que con lo preceptuado por el artículo 28 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, se establece la obligación de resolver,
si se aplica el presente artículo al procedimiento administrativo, somos del criterio que se
está violando esta norma constitucional ampliamente analizada, puesto que si el órgano
372 - Huga Harolda Calderan M.
administrativo agotó la actividad que le corresponde, tiene por imperativo legalm,olver,
salvo que le falte al particular alg6n tipo de actividad neresuia en el procedimiento, lo
.que a nuestro parecer, es poco probable, puesto.que el impulso del procedimiento es
oficioso. ·
· i) Principio de infonnalismo
Todo procedimiento administrativo debe estar sujeto a un Ionnalismo moderado,
salvo en los casos especiales donde sise requiere de algún tipo de requisitos mínimos.
Si liay formalidades dentro de la ley o el reglamento los particulares y los funcionariQS
menores e intennedfos deben ser debidamente infomiados y orientados, a través de las
cifttt}ares e instrucciones, asf cuando se in¡cie el mismo se-cumplan con losm¡uisttos que
se exigen desde el principio para no entorpecer lo iniciádo, asegurando ron ello la eficacia
pára ~ .particular en lo solicitado.
En algunas leyes existen requisitos mínimos, tal el caso de Código Tributario, en el
~ .se establece requisitos que debe contener un memorial dirigido a la SATpero en la
regúlacióndelosrecursosadministrativos,establecequeconelsolosignodeinconformidad
del p.µticular en su memorial se debe tramitar co_mo recurso administrativo.
, " En Gua~ en otros procedimientos, a parte del citado, no se cumple a ca~d
~ :~e princj_pío, principaimente eón los medios de.impugnación, en los que se revisan
· cdttío si fueran demandas judiciales, aplicando por integración_ la Ley del Organismo
.Ju~ ,y el Código Procesal Ovil, lo que. implica revestir de muchas fonnalidades al
p¡oceclimiento administrativo.
itt·Así también debemos aclarar, que el infonnalismo no es inexigil,ilidad de formas,
. síM-SOlo relativización de ellas en beneficio inmediato de los administrados, siempre que
· -ñ[~ esenciales, ni afecten el interés público, ni a derechos de te!.'ceioo.
"~ Yque destacar que en todo proceduniento.hayexigenciasdeformalidad esenciales
~ esenciales,lasprimerasquenosepuedenobviar(v.gr.la.primeraresolucióndetrámi~
; :que señala todas las diligencia a realiz.ru:); las segundas, es-decir las no esenciales, es
'CU.enria del papel de colaborador que, en él, y eirprinclpio, corresponde al:ribui:r al
· · · do respecto de la gestión del bien común atnouida a la administraciónpública.
papel que corresponde alrecmrente administrativo debe ser de colaborador en
,ración del acto administrativo, aun cuando defiende sus derechos subjetivos,
'" do de esa categorización del -particular a las reglas del inform.alismo y a la
sión de oficio, debido a la característica fundamentaldel acto administrativo de la
:~ dad del.mismo.
~ administrado no es un litigante administrativo, ni siquiera en los procedimientos
' ·os o de reclamación, y, en relación con éL la administración no es un tercero
, o a decidir, como juez, acerca de sus derechos o intereses. El particu1ar de~,
!io, ser considerado un colaborador de la autoridad administrativa y, desde esa
· ··.va, valorarse la significación de sus incumplimientos formales no esenciales.
zassagne, mencionado por unnadira, dice que ubica ese principio en el que denomina
fipio de la tutela administrativa", que dem,a delo dispuesto en el Pacto brtemacional
.os Civiles y Políticos de Nueva York.
Turra hunl hl lrn~h Ad11i1istratir■ - 373

j) Principio de defensa y el derecho de ser oído en el procedimiento
Esto implica que de toda actuación ad.mirristrativa en la que sea de interés a un
particular o particulares, deben tenet conocimiento del mismo, la administración no debe
ocultar nada a sus administrados, especialmente cuando el procedimiento administrativo
es iniciado de-oficio, o sea par el propio ótgano administrativo.
Este principio debe ser tomado como una norma general y obligatoria para
la administración y consiste en qae el administrador antes de dictar una decisión,
resolución o acto administratiYo, debe dar la oportunidad al particular que se defienda,
principalmente si se trata de una sanción por violación a las normas y reglamentos
administrativos. La administración tiene la obligación de informar al particular de la
existencia del proc,edimiento cuando se ha iniciado de oficio y darle la oportunidad de
enterarse del contenido, los motivos del mismo y darle oportunidad al administrado de
presentar, dentro del procedimiento las pruebas de descargo que considere necesaric1s, a
efecto de desvirtuar lo que la administración dice especialmente en los procedimientos
sancionadores.
Este derecho se analiza en el artículo 12 de la Constitución Política de la República,
aplicándose a lo administrativo, aunque esta nanna se refiere al proceso judicial, pero
si se hace W1 análisis de lo que significa la juridicidad, podemos ver que los principios
deben ser aplicados sin necesidad de la aplicación supletoria del artículo constitucional
mencionado. La nonna constitucional no se aplica supletoriamente, se aplica y punto, no
hay discusión-
A este principio únicamente lo podemos encontrar enunciad9 en el artículo 2ª. del
Decreto 119-96 del Congreso de la República Ley de lo Contencioso Administrativo, como
una garantía para los particulares. En el artírulo de esta ley, aparece como un principio
general del -procedimiento, deja estableádo la observancia de este derecho dentro del
expediente administrativo. Pero este principio debe ser aplicado independiente de la
norroa jurídica, pues recordemos que los principios equivalen como a normas aún no
se encuentren plasmados en una ley, es decir tienen existencia por sí solos. Además, la
aplicación de este principio garantiza al particular la corúianza que debe tener de sus
administradores y garantiza la buena imagen que debe tener un gobierno democrático,
que su principal aspiración e$ garantizar W1 Estado de Derecho.
Se debe analizar como W1 principio del debido proceso y procedimiento, y su
aplicación al procedimiento administrativo es obligatoria, asf lo ha argumentado la Corte
de Constitucionalidad en diversas sentencias.
En nuestro medio el principio de defensa se aplico el artículo 12 de la Constitución
Política, pero en el año de 1996, aparece enunciado en el artículo 'l'. del Decreto 119-
% del Congreso como parte de los principios que el administrador debe respetar en el
procedimiento. Este principio debió haberse aplicado por imperio de una norma superior
de jerarquía constitucional, por los principios generales-del derecho público, por la justicia
natural, por la vigencia misma del Estado de Derecho.
El orden de los procedimientos sería el siguiente: iniciación, defensa, prueba, si hay
hechos controvertidos, decisión y contra esa decisión, recurso administrativo y contra la
resolución desfavorable del recurso administrativo, proceso contencioso administrativo
y contra la sentencia únicamente cabe la casación.
374 - Hugo Haroldo Calderon M
El principio de defensa es cardinal dice Gordillo, del procedimiento administraµvo,
como de cualquier otro procedimiento a través del cual se haya de ejercer poder sobre
un individuo, o grupo de individuos es el del debido proceso, o procroimiento le.al y
justo. Como también dice Wade, Atánto de la sustancia de Ja justicia reposa en un justo
. procedimiento. (fairprocedun). Fsteprincipio es obvio en cualquier procedimiento ante w,
tribonal de justicia; debiera.ser igua]mente evidente en un procedimiento administrativo,
pe.ro de hecho rio siempre lo es en realidad. Cualquier estudiante de derecho o de
administración, dice Wade, estará de acuerdo en.que el derecho a ser oído cuando se.va a
tomar una decisión que afecta los derechos de una persona es tanto una regla de buena
administración como de buena decisión judicial. No podemos COflCl!m! una decisión
judicial tomada de.otra manera. Podemos COTICebir porque a veces lo hacemos que·las
decisiones administrativas sean tomadas de otra manera. Sin embargo esto debiera ser
imposi~le. (Agustín Gordillo, Tratado de DmdwA~ministndioo, Pág.14).
El principio de ofr-y la audiencia previa al interesado antes de deódir algo que los
VJl a af~ es un principio de justicia administr¡mva. Además es ~ un criterio d~
eficaciapolíticayadministrativa,bastadebuenas:reladonespáblicasy~manerasde
tratara quien se debe. Yun principio, pordeinásimportante,Iaética pública. Un gobierno
qú.e se preocupé por su imagen en la opinión pública y por sus electores, hari:a bien en no
violentarlos privándoles derechos fundamentales como el de defenderse. El derecho de
~ oídos y de la audiencia previa a la decisión, además, asegura un mejor ronocimiento
le los hechos y ayuda a una mejor administración y a nnamás justa de&ión, con menor
costo po1Itico. El principio se mantiene incólume incluso cuando los hechos sobre los
cuales debe decidirse parecenabsolutamente claros y la prueba exislentesea.contundente
y unívoca, porque si la administración tiene en cuenta.no !".QlamentP laZ.Ones o motivos
oé legitimidad, sino también motivos de oportunidad, mérito o conveniencia, e int:ere;
J'!'l'bliro como sama de intereses individuales coincidentes entonces es meridiano que la
:w0-zde los afectados potencláles, incluso en et más.claro de los casos, aporta siempre más
~en_tos de juicio á tener en cuenta para el juzgamiento del mérito u oportunidad del
~ -ysu grado de satisfacción delinterés públioo en e1 que está comprometido el órgano.
"' · ~ !Relata Wade, citado por Profesor Gordillo: "el caso deunconductordetaxímetro al cual
··· imputaba lllla falta que estaba totalmente acreditada: su licencia estaba a punto de
,revocadasi:ncitaciónalgunaparasudefensa,peroainstanciadeunodelosmiembros
µ)Illité que debla resolver la cuestión, se lo citó para su defensa: el individuo no
,tó ningún elemento dejuicio sobre los hechos quecomtifufanlafalta, ¡iero en cambio
- demani.6.esto sa situación pexsonalmuydifícil (excombatiente;invirtiósus ahouos
criadero de pollos, pero una peste los eliminó a todos; no tenla ahora sino su taxi
poder vivir, etcétera). Nada podría haber tenido menos que ver ron el cargo ante el
.té. Sin ernbaxgo, cuando la carta fue leída, sus corawnes comenzaronª ablandarse
·on a ver que podría haber otro lado del caso, con un aspecto humano; así fue
le aplicaron una sanción condicional bajo apercibimiento de que si reincidía en la
su.licencia le serla cancelada: el taxista no reincidió y continuó luego en el ejercicio
·actividad. (Gordillo, Pág.14). Fsto también puede sereje{nplificado como aplicación
ir;mcipio de juridicidad, lo resuelto porésteComitéenesta derisiónseanteposoel valor
·iano c¡ue debe tener la administración (venla.d oojetilla a material), a 1a letra IIlllerla de
~ey o reglamento (verdiul formaI), esto es justicia administrativa
h ■rla Gennl hl lene .. U■ i ■istralin - 375
 El principio de la defensa dice Gordillo, es frecuentemente olvidado, como un
principio fundamental, en el ámbito administrativo también, por qué no decirlo, en el
judiáal, donde jueces y salas rechazan acciones in limine litis, justamente donde nunca
debe serlo, precisamente porque la decisión administrativa, a diferencia de la judicial,
no sólo debe tener en aienta la solución nonnativa del caso, sino también los criterios
ya mencionados de oportunidad, conveniencia, interés público, etc. Si en el ámbito
judicial, donde solamente se juzgan los hechos y su encuadre normativo, no se concibe
salvo los casos de arbitrariedad manifiesta ya recordados una decisión tomada sin olr
a los interesados, mucho menos se puede concebir una decisión tomada de esa manera
cuando además de la legitimidad del acto ha de evaluarse, indispensablemente, su mérito
y conformidad al interés público. No ha de pensarse tampoco que esto es mera cuestión
de sensiblería; que en el caso del taxista inglés, por ejemplo, la decisión que debiera
!ega1mente haberse tomado era la de revocar la licencia. Pues si el Estado moderno adopta
como una de sus finalidades fundamentales la satisfacción del interés público, a veces la
realización del bienestar de los ciudadanos y si toma sobre sf en forma hoy limitada la
responsabilidad de atender a las clases menos favorecidas de la sociedad a través de un
complejo y caro aunque no eficiente sistema de asistencia social, salud pública, previsión,
etc., no es coherente que en la resolución de los casos concretos pretenda olvidar esos
postulados de interés público, bienestar general, etc. y decidir en cambio según la pura
letra de la norma legal o reglamentaria, con olvido de los principios superiores de orden
constitucional y supraconstitucional. No decimos que debe abrirse más a la glooalización
o hacer beneficencia en cada una de sus decisiones, pero sf que no puede en modo alguno
dejar de tener en cuenta, positiva o negativamente, lo que cada individuo y asociación
o grupo de individuos tenga que decir y probar no sólo sobre sus derechos e intereses
o derechos de incidencia colectiva desde el punto de vista legal, sino también, si asl lo
desean, sobre las razones de globalización, oportunidad, humanidad, justicia o lo que
a su entender sea pertinente sobre el caso. (Gordillo Pág. 15). De donde, entonces, el
cumplimiento individual y colectivo del principio de la audiencia previa, de defensa y
de ser oído de parte de la administración pública, le es casi más imperativo a ella que
a la propia justicia, pues hace a la realización de uno de sus fines el desarrollo social y
económico y el bienestar de la persona humana, como valor supremo, que la justicia no
tiene en cuanto tal sobre sí.
Estos argumentos son aceptables, especialmente cuando la administración resuelve
sobre la base del principio de juridicidad, explicado ampliamente en este trabajo, porque
en este caso debemos resolver en base al derecho. Cuando el administrador no encuentra
una norma para resolver y acude a los principios generales del derecho administrativo,
debe tenerse el cuidado de observar dos cuestiones al resolverse bajo este principio: ÚI
primera que no se vulneren derechos e intereses de terceros; y, la segunda que no se altere
el orden público.
Un procedimiento justo que respete tntegramente el derecho de la defensa y la
resistencia de los individuos antes que se dicten las resoluciones de los administradores,
esto hace que surja un criterio de eficacia poUtica y en buena medida legitima el poder. ,;
Cuando la administración es justa beneficia a los administrados, que son la razón de
ser de la existencia de la administración, puesto que, como ya lo bemos explicado la
administración, la finalidad principal y última es el bienestar general o bien común,
:376 - hgo Harolio CaUerOJ 11
además fortalece el F.stado de derecho. Pero esto sólose logra cuando los administradores
tienen la fume convicción de servir y de respetar la voluntad del. soberano, el pueblo.
Se debe establecer el principio de defensa con criterio de eficacia política del los
administradores hacia los particulares, en espeda1 en !os procedimientos por faltas
adJninistrativas, en las que se tiene que imponer lllla saDCión administrativa (una mullzi,
una prohibición, etc.)
Unprocedimientolealyjusto,diceGordillD,enqueserespeteintegralmenteelderecho
de los individuos y grupos a ser ofdos y a producir prueba y controlar la actividad de la
administJación, por fin, sirve también a un criterio de eficacia polltica yde legitimidad
de ejercicio del poder. Ninguna clase de gente se beneficia.más a la larga de una justa
administración que los administrados mismos, porque el Emdo está consustanciado
(pennttlteáJ desde la cúspide hasta el fondo con la verdad de que el gobierno depende de
la aprobación de los gobernados. El fair play en la administración enrolará las simpatías
del ciudadano y reducirá enormemente la fricción con que funciona la maquinaria del
gobieI?(>. En efecto, es ~ien evidente qu<? una granpartedel descontento de un pueblo con
su gobierno, cualquiera que éste sea, nace no solamente de las grandes lineas o acci~s
políticasque él emprenda, sino también de las pequeñas pero numerosas injusticias que a
djariosecometenatravésdelaparatoadministrativo,poracciónuomisión.Eldescontento
l'9J'. el tratQ descortés, por el procedimiento injusto, originado en una bamitación por el
-~ptrol del servicio eléctrico, telefónico, de aguas, de transportes, o por la modificación de
jaJarifa o las condiciqnes del semcio sinaudiencia pública, se toma fácil y .rápidamente
en descontento contra el gobierno, cualquiera sea su signo. La falta de publicidad y
11
• es sospecha y antesala de corrupción, como surge inequívocamente de
1E
••••
··. Convención Interamericana contra la Corrupción. Un gobierno que pudiera operar
< .,_ún aparato administrativo que no cometiera estas innecesarias injusticias de trato,
.Jl,-aségurara un procedimiento leal y respetuoso, que garanfuara en todo.momento un
j;ivo derecho a ser o1do, a discutir los actos administrativos en todo ~el, a tratar de
lo contrario de lo sostenido por el funcionario o el concesionario o lic:enciatario y
',)'.i+--únara asl esta enoane cuota de fricciones e insatisfacción, seguramente verla que
1
·· o!>aclón de los gobernados se le brinda con mucha mayor facilidad y le permite en
:¡málisis cumplir con mayor eficacia los objetivos que se haya tm.ado. (Gordillo,
í).
[n gobierno que se gana el desconlento con esas pequeñeces, por no corregirlas,
_1biemo signado por el destino romím de sufrir al mediano pi.aro la frialdad y
~ción de los gobernados, las encuestas los sumen en la pobreza de simpatías y el
i_polftico al que pertenea?n, sufre un desgaste innecesario, se queda sin el apoyo
-'ntimiento de los cuales .nada duradero puede COD&IUirse desde el poder. Asf
.. entendido por los gobernantes, especialmente del ejecutivo, al dictar normas
,~do los derechos de los habitantes en un procedimiento administrativo másjusto
~:ipativo.
)n:isprudencia y doctrina internacional ha apuntad~ que este trámite es
.~ e inexcusable, que debe practicarse aún de oficio aunque el interesado no
!cite o alegue. No debe transformarse en una mera ritualidad ml:inaria y externa,
it apariencia fonnal de defensa, ni en la mera fomwidad de la citación de los
J los, sino que consiste en la posibilidad de su efectiva participación real y útil
~el procedimiento. Fstas aseveraciones señalan J;i existeocia de mia resistencia al
hHf• Gucnl del hrnh lj•i■iltriltiu _ l'f'f
- cumplimiento efectivo al derecho de defensa. Los particulares afectados o que. pudieran
salir afe,.-1ados en una decisión administrativa tienen derecho a ser citados y a que se les
confiera una audiencia para ser escuchados antes de decidir.
E.s que, en última instancia, para Gordillo, el derecho a ser oído es un derecho
transitivo, que requiere alguien que quiera escuchar para poder ser real y efectivo: tener
t presente esta última gran dificultad para la plena vigencia de esta garantía ha de hacernos
extremar el cuidado para que se cumplimenten todas y cada una de sus etapas y aspectos.
Además, padrá observarse q_ue en cada uno de los aspectos de esta garantía, desde el
tener acceso a las actuaciones, presentar sus alegaciones, producir prueba, etc., se insiste
en que ellos deben ser respetados desde antes de tomarse la decisión que-puede afectar
los derechos del individuo o grupos de individuos. (Gordillo Pág. 17).
E.5to tiene significativa importancia no sólo para una más eficaz defensa de los
interesados, sino también como un modo de poner mayor énfasis en los controles
preventivos que en los represivos, acostumbrados por la administración, lo que en la
doctrina moderna se ha denominado el terror estatal. Por el contrario cuando al particular
se le da la oportunidad que se pronuncie, se defienda y se escuche, la satisfacción de la
ad.ministración debe ser mayor con Jo que se confiere mayor eficacia y econonúa procesal
a todo el procedimiento administrativo. Toda decisión justa de parte de la adnúnistración,
es mas asimilada por los particulares aún les perjudique.
k) El principio de audiencia previa al interesado
No siem-pre se da audiencia como un medio de defensa, no hay que confundirlos,
en ocasiones la audiencia se da únicamente para darle intervención y que el particular se
pronuncie sobre un decisión que se tomará y las intenciones que ti.ene la administración,
por ejemplo que se le informe a los vecinos que se asfaltará sus. calles y la disposición del
particular de contribuir con el pago de la construcción por mejoras y cuál será el costo de
tomarSelapuede
decisión el órgano.
decir que el dered10 a la legítima defensa es el género y el de audiencia es
\a especie.
Previo a que el órgano administrativo tome una decisión final dentro del
procedimiento administrativo, debe quedar garantizado que al particular se corrió la
audiencia previa a dicta la resolución o acto administrativo, este principio tiene mucha
relación con el principio de defensa. pero no son iguales. Si la administración pública en
un determinado procedimiento especialmente si es abierto de oficio, debe notificarse al
particular que un expediente se ha abierto en su contra y aqu:l es donde tiene la primera
oportunidad de dar las explicaciones pertinentes. Normalmente cuando se abre un
procedimiento de oficio en la administración es por faltas administrativas y en donde de
encontrarse culpable al infractor se .impandrá una multa o sanción administrativa. Por
ejemplo los casos en los que un Juez de Asuntos Municipales abre procedimiento porque
se sorprendió a un particular construyendo sin contar con la licencia de construcción
pertinente. En muchas ocasiones se ha dado que el menos responsable de esta -práctica
ilegal de las construcóones sin licencia, es el particular; es la administración municipal,
po, el enonne retan!o en el oto,ganúeolO de dkhas licencias. Los pa,ticulares en la
lllayoria de casos ha resultado que se ven en la necesidad de iniciar una obra debido-a que
en la administración municipal no se emitió la licencia, por temor a perder un préstalJ\º
bancario o bien al temor que los precios de los materiales suban de precio y la obra que se
""º Hunn Haroldo Calderon M
planifico en una cantidad establecida suba en un porcentaje muy alto, debido al alza de
los precios de los materiales, etc.
En casos como estos la administración en cumplimiento de su finalidad y de un
principio de trato justo, debe escuchar al particular a efecto se pronuncie sobre los motivos
de una actitud tomada, violatoria a normas y reglamentos de carácter administráti.vo yen
muchos casos se ha encontrado que al evacuar su audiencia al particular, la responsable
resulta ser la propia administración.
El no oír dentro del procedimiento al administrado se viola no solo este principio,
sino también el principio de defensa. F.n ningún caso se puéd.e dejar de escuchar a los
interesados en un expediente, aún así la decisión final les favorezca
F.n este sentido ha dicho la <:.orle dt Cmistitucionalidad en sentencia dt fecha 6 de julio de
2000, dentro dtl expediente Númiro 2n-2000, Gaceta Nú11iero Cincuenta y siete: "Los derechos
de audiencia y al debido proceso reconocidos en e1 artículo 12 de la ley fundamental,
al provenir de una norma general prevista en la parte dogmática, deben tener plena
observancia en todo procedimiento en el que se sancione, condene o afecten derechos
de una persona Tienen mayor relevancia y característica en los procesos judiciales es
_ cierto, pero su aplicación es imperativa en todo tipo de procedimientos, aún ante la
administración pública y Organismo Legislativo y cualquier otra esfera de actuación,
t~ vez, por actos de poder público, se afecten 1os der~ de ~ persona. Tales
•j~os a ~ la potestad de ser ofdo, de ofrecer y produar medios de prueba y de
.:~tir las argumentaciones deducidas, y el pronunciamiento definitivo de conformidad
·-,t¡;ori la ley. Su observancia es vital por cuanto determina protección de los derechos de la
,., ~na y fortalece la seguridad jurídica... En caso semejante, refiriénd05e a la garantía
11
~cional de audiencia, esta Corte ha expresado que Se trata, en cada ~o de los
~enlos que leyes de diversa fndole han previsto, de satisfacer lá exigencia de
'. adecuadamente a quien la demmcia afecte, a fin de llevar a cabo el Inter. Proce:sal,
!1W1e es la audiencia la que legítima la labor de ponderación del asunto que la autoridad
:ia decidir, salvo, desde luego, frenle al silencio d.el obligado a responder, que pueda
;,: como tácito asentimiento del hecho por e1 cual se le cuestiona.. Este derecho de la
,na ha sido virtualmente la principal preocupación de esta Corte ene1 ejercicio de su
~ -1encia en amparo, habiéndose establecid9 su doble condición de derecho propio
de otros derechos. El desarrollo jurisprudencia! ha. ido perfilando los ak:am$
'-te derecho y, en particular, en lo que al ca.so exaIJllll!1do ·concierne, la garantía
diencia. Pasado doce años de análisis constante por esta Corte de los elementos
el debido proceso, debe considerarse consolidado el principio de que la
· prevista en las leyes prore;a1fs esno sólo fundamental sino elemental. Siendo
,~ tma protección de los derechos de 1a persona cuando a ésta se le ha inferido
/io, no debe tenerse como cansa fenecida aquella en la que una de las partes no ha
9la oportunidad de defenderse, o que se le baya privado de sus derechos sin las
lías del debido proceso, siendo él1as de valor capital el de la audiencia o citación,
,;plicanla base de un verdadero juicio (...) En virtud de la supremacía constitucional,
~ ordenamiento jurídico debe guardar armonía con los valores, principios y normas,
•q, que en materia administrativa, como en rualquier otra. el derechoo de defensa
j audiencia deben someterse plenamente (...) No deben tenerse como iguales los
~ con los administrativos, por existir en 1a legislación diferentes tegulaciones, las
a la naturaleza de cada 1m0 de ellos, siendo, eso así, aplrables a adx>s
Turl1 hnnl .,1 hreth U ■i1i1tntit1 -379
 aquellos principios que son fundamentales en todo sistema de derecho. ... El derecho
primario en todo procedimiento por medio del cual se pretenda afectar a una persona,
es el derecho de la defensa jurídica, el cual se origina desde la oportunidad de audiencia
debida al afectado, con el objeto de que éste alegue lo que considere pertinente respecto
de la imputación que se le formula." (Gaceta de la Corte de canstitucionalidad 2001).
En igual sentido la Corte de Constitucionalidad guatemalteca ha dictado sentencias,
·~r amparando a los particulares cuando no es respetado este derecho fundamental de
audiencia, de defensa y a ser oído dentro de un expediente, cuando le afectan sus derechos
e intereses.
Yanos hemos pronunciado en anteriores ocasiones que el artículo 12 de la Constitución
Política no deber aplicarse supletoriamente al derecho administrativo, puesto que el
derecho de defensa y el derecho de petición, son principios y hay que aplicarlos como tales.
Derecho a ser oído y a una decisión fundada, presupone algunas consecuencias, así
lo manifiesta el profesor Gordillo.
Publicidad del procedimiento, en un primer aspecto manifestada en el leal conocimiento
de las actuaciones administrativas, lo que se concreta en la llamada vista y fotocopia
completa de las actuaciones en el caso individual, y la audiencia pública para la defensa
de los usuarios y afectados y de los derechos de incidencia colectiva, cuya omisión en
buenos principios acarrea la nulidad del acto.
Oportunidad de expresar las rawnes del interesado antes de la emisión del acto
administrativo, y desde luego también después. A nuestro juicio la violación de la
secuencia temporal prevista en la norma es causal de nulidad absoluta.
Consideración expresa de sus argumentos y de las cuestiones propuestas, en cuanto
sean conducentes a la solución del caso. Esa expresa consideración de sus argumentos se
refiere al acto decisorio, el cual debe además cumplir otros requisitos, el conjunto de los
cuales se resumen en el derecho a obtener una decisión fundada.
Obligación de decidir expresamente las peticiones (inclusive denuncias). Esto es una
obligacióri básica de la administración, de la cual no se desliga ni siquiera por el transcurso
de los plazos de denegación tácita. Estos plazos son optativos para el interesado, quien
puede elegir, si lo quiere, hacer un amparo por mora de la administración y obtener una
decisión expresa.
Obligación de fundar las decisiones. La administración debe necesariamente analizar los
puntos propuestos por las partes. Es el requisito de la adecuada motivación..
Derecho a hacerse patrocinar por letrado, con su asistencia e intervención y necesario
acceso al expediente en todo momento." (Gordillo Pág. 20)
Derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo dentro del expediente
administrativo, que también trae algunas consecuencias:
Derecho a que toda prueba razonablemente propuesta sea producida aunque deba
producirla ella. (Informes, pericial, testimonial, etc.).
Que la producción de la prueba sea efectuada antes de que se adopte decisión alguna
sobre el fondo de la cuestión.
Derecho a controlar la producción de la prueba hecha por la administración, sea ella
pericial o testimonial, como otra manifestación del principio de la publicidad.
Toda decisión susceptible de afectar los derechos o intereses de una persona o grupa
de personas debe ser dictada habiendo oído previamente a las personas alcanzadas por
·-¡ 3B0 - Hugo Haroldo Calderon M
j,
eí acto. Es ésta una forma o procedimiento de llegar a.la resolución y por e11o la regla no
debe variar, cualquiera sea el ti.pode decisión a adoptarse.
Salvo supu~os de extrema urgencia o esta~ de necesida~ pública, en que la
. precarieda~ del tiempo y la gravedad de la situación puedan bq_cer indispensable tomar
alguna decist6n en fom:ia ~ t i , lo cierto es que no:rmalmente nada justifica,que no
se escuchén las razones y se consideren las pruebas que presenten los int.eresados antes
de ado_ptarse una decisión. Es una regla de justicia y también de buena administración,
en la medida quemiplica y asegura aún más el aéabado conocimiento y valoración delos
hechos sobre los cuales se ha de resolver.
QPrincipio de imparcialidad .
Si bien es cierto que el administrador debe cuidar por el orden público, tamoién
lo es que cuando exista conflicto de intereses entre particulares debe resolver en una
fm:rna imparcial atendiendo el interés general, sin inclinaciones hacia ninguno de los
ad:mmistrados. ·
caso
F.<;te se puede ejemplificar en un -procedimiento ante Juez de Asuntos
Municipales cuando existe dérumcia o queja de un particuJar contra otro particular o en
el caso de las licitaciones públicas, en las que el funcionario o funcionarios que participan
;,i éstas deben actuar con absoluta impan:ialidad, esto es sin inclinaciones ae ninguno de
'· Jéls interesados en el expediente, sin.alterar el orden público-y sin afectar elinterés general
·t'¡_particular.
2 .fflJ Principio
•' ~-- .. .
de procedimiento escrito
""i~ i : La forma normal del acto administrativo es necesariamente por escrito, las
~ciones, las inspecciones ocnlares, dictámenes y todas las diligencia que se reafuan
el expediente deben quedar documentadas; a:anqne hay que tomar en cuenta que los
·oces tecnológiC-Os y la.modernización de la administración públicapueden tener como
Utado que Jo escrito no sea necesariamente en papel, sino por corréo electr6nico, por
'911es de economía y de medio ambienfe, lo (!!le se ha denominado "oficina sin papeles".
r.BI procedimiento administrativo es eminentemente escrito y todas sus actuaciones,
~ ' Inspecciones! Etc. deben quedar escritos y físicamente dentro del.mismo. Este
\~pio general en Guatemala, salvo en casos cuando puede ser verbal, ejem_plo:
i derogado Código Municipal, en el que el recurso de apelación mwiicipal, la ley
):¡a al particular la facultad de presentar el recurso verbalmente, en el acto de la
•=cadón opor escrito dentro del tercer dfa de notificaga laresoiudón Pero en general
;~dimiento es escrito y excepcionalmente puede ser oral. Una petición verbal ante
1tidad administrativa se puede presentar, pero dejando constancia por escrito de la
~.
ri~cipio de procedimiento sin costas
'.u.ando en un procedimiento administrativo se dicta la resolución final no hay
b.ndamiento de condena encostas al administrado, esto por el principio de gratuidad
..ienera. El procedimiento administrativo es gratuito, al final un partirn1ar puede
~~nado administrativámente por alguna faifa administrativa, pero-no puede
' .enársele en costas procedimenlales.
heria Genral iel leruh Ad11inistratin - 381

o) Principio de sencillez, rapidez, economía y eficacia
Este conjunto de principios tienen como _propósito que la administración moderna
no burocraticelos expedientes y que si.se cumplieron requisitos o se verificaron gestiones
internas dentro del procedimiento administrativo, deberá resolverse conforme al
ordenamiento jurídico administrativo establecido, y bajo el principio de legalidad y de
juridicidad.
t En este cas_o el procedimiento administrativo debe culminar con un resultado que
~
sea beneficioso tanto para la administración como para los particulares, de manera
sencilla, rápida y tratando por todos los medios que el procedimiento sea económico, sin
tantos formalismos, para que sea eficaz. La sencillez, produce como lógica _consecuencia
la rapidez en el procedimiento, la rapidez conduce a la economía procedimental, y la
economía procedimental la eficacia del mismo. Como se puede.notar estos principios son
concatenados, pór esas razones se estudian juntos.
t p) Principio de trato justo
l Otro~ principios que creemos son de suma importancia para el procedimiento
administJ:ativo, son los que desarrolla la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos
l
f.'
de Norteamérica, tales como el trato justo y el juego limpio:
La administJ:ación pública debe b:atar justamente al administrado, pues hay que
~ recordar que el funcionario público, es alguien que sirve a la colectividad no que se sirve
dela administración para intereses personales.
Desdeestepuntodevistahayqueanalizarquelafinalidaddelaadministraciónpública
es el bienestar general, en consecuencia el administrador debe procurar ser justo con sus
administrados, armque siempre hemos considerado que los órganos adminis!J:ativos no
ejercen jurisdicción. Pero lo cierto es que e.n el procedimiento administrativo debe ha~
trato justo.
9.8 Otros principios en la doctrina internacional
En la doctrina internacional se desarrollan otros principios que vale la pena estudiar,
que se han desarrollado de la vasta jurisprudencia judicial de otras latitudes.
a) Principio de juego limpio
Los administrados deben siempre saber a dónde va la administración y la
administración no-debe guardar ningún secreto para los Particulares, pues de la:s acciones
de gobierno depende que su población mejore su calidad de vida.
Por ejemplo el particular debe saber e.l porqué y para que de las contribuciones
especiales, nuevos impuestos, el particular debe estar sabido de lo que la administración
pretende y a dónde quiere llegar, lo que se traduce en transparencia Por ello es
indispensable que la administración cumpla con la publicidad de los actos, como lo
estableceremos en adelante.
,r
382 - Hugo Haroldo Calderon M
b). Principio de publicidad
Relacionado ron el anterior principio -se encuentra el de publicidad de los actos de
la arurti$tración pública, así lo recoge nuestra Córntitución Política, en su artículo 30 y
que establece: "Todos los actos de la administración son fllÍblicos. Los interesados tienm deredw
a obtener, en cualquier tiempo, mfonnes, wpias, -reproduccúmes y certifia,áonts que soliciten
y la exhibición de los expedientes que deseen amsultar, saloo que se trate de IISlmlos miliJares
o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por partia,1am bajo garantía
de confidencial." Hay que tener presente que hoy tenemos una ley del libre mso ·a la
• información que permite que cualquier persona pueda obtener la información que se
_requiera de la administración.
cJ Los grandes principios formadores: debido proceso, lnformalisnao,
contradicción, 1mj>arcialidad -
· El profesor Agustín Gordillo hace referencia a tres principios de singu1ar iPJportancia
como los enunciados en el presente subtitulo y para el efecto nos dice:
Los gran.des principios del procedimiento administrativo son de carácter
constitucional, de justicia natural y de deredto supranacional Garantizan tanto:
. a) la defensa de los derechos civiles y humanos en genera] del mlmduo y de las
asociaciones en el procedimiento singular, como: b) la indispensable participaci6n de la
sbc:iedad y la defensa de los derechos de incidencia colectiva en 1a previa elaboración
y debate no solamente individual sino especí:6camerrt público, de noan:as generales y
grandes proyectos que ~ a la colectividad, grandes contrataciones o mncesiones,
. "renegoci.aciones, etc.
~.
A ellos se agrega elprn:ripio del infonnalismo a favor del administrado, tanto en_su
-áctllación individual como colectiva El criteño del infomialismo debe a sn tomo eslar
~ do por el principio de contradicción de intereses contrapuestos y la indispensable
dad que debe guiar el procedimiento. Fstos 6ltimos _prinqpios tienden no sólo
fi
teger al l'artioúar contra 1a administración, sino también a laadministtación contra
os funcio~os;_ c~ncurren aquí el interes púb~, los deredias de incidencia
y el derecho mdividual del recmrente. (Gordillo, Pag. 9).
-Otros principios que desarrolla el profesor Gordillo son los de legalidad objetiva,
füdad y justicia, que son de suma importancia para el desarrollo integro del
;edimieñto a4nrinistrativo. ,
;f.l princll1io de juridicidad y legalidad objetiva o principio supremo de
nabilidad y trato justo
_.Principio de juridicidad y la legalidad oljetiva del procedimiemo, aunque es
'~te que se lo confunda con el apego ciego a la irrazcmabilidad de la norma, romo
~esto cumplimiento de. la ley. El principio de la.legalidad objetiva es la aplicacilln
, 1nada y jerárquica de los grand.es principios jmídicos, tales como el de ramnabilidad
icia natural, ambos de nivel constitucional. y supraconstitucima por encima
;.los frecuentes desvaríos de 1a norma reg1amentaria o del acto o oomportamieoto
~tivo. FJ que no comprenda el exacto akance del principio de juridicidad y
.d objetiva así entendido estará destinado a manejar el procedimieDn ~ e n
contraria al.derecho$aunque confonne al reglamento. Así entenilD:>, este principio
Te.ria 5neral ,11 hnch U■iaist.:afü■ - 313
se subsume dentro del principio de razonabilidad o debido proceso sustantivo, aplicable
en el procedimiento, por jurisprudencia constitucional.
e) Una decisión motivada
Toda resolución de la administración tiene que tener una motivación, que implica
que el acto administrativo, debe ser expli<:ado las razones de hecho y de derecho que
lo fundamentan. Las resoludor.es deben hacerse una relación directa y concreta de los·
hechos y el derecho del caso especifico, conlleva también la exposición de las razones que
justifican la decisión adoptada. En este sentído-el artículo 4. de la Ley de lo Contencioso
Administrativo establece: "Las resoluciones serán providencias de trámite y resoluciones
de fimdo. Estas llltimas será.f! razonadas, atenderán el fondo y serán. redactadas con claridad y
precisión."
t) Otros principios estudiados por el profesor Gordillo
El profesor Gordillo explíca que: Existen además otros principios importantes del
procedimiento, de rango si se quiere menor, similares al proceso penal: destacan su
carácter oficial e instructorio, donde _priman la :impulsión de oficio y la verdad material.
Aquí pueden también incluirse algunas características externas del procedimiento:
ausencia de costas, carácter escrito, no obligatoriedad de contar con patrocinio letrado,
gratuidad, etcétera. Procedimientos como el de audiencia pública tienen una dosis mixta
de oralidad y escritoriedad. (Gordillo Pág. 9).
9.9 El derecho procesal administrativo y el procedimiento
administrativo
Son dos los temas de singular importancia con los que debemos realli.ar nuestro
estudio, para esclarecer a que rama del derecho pertenece el estudio sistemático del
procedimiento, por una parte el estudio del proceso y por la otra el procedimiento
administrativo, para establecer plenamente su ubicación, como elementos importantes
y parte fundamental y medular del "teoría general del derecho administrativo general o del
derecho procesal administrativo".
En principio hay que establecer que al estudiar el derecho procesal nos estaremos .,
refiriendo únicamente a las ramas de la ciencia dél derecho que estudian las normas que
rigen los distintos procesos judiciales: civil, mercantil, penal, incluido en éste el proceso
contencioso administrativo. En el contencioso, es de destacar que modernamente se ha
simplificado la denominación yenlugar de hab1arsede proceso contencioso administrativo
(litigio ante 1m órgano j11risdiccicmnl planteado por un particular contra la admi11istraciórt o
viceversa por lesividad), se prefiere designarlo simplemente como proceso administrativo,el
cual será estudiado entonces por el derecho procesal administrativo. En tal terminología.
por lo tanto, el derecho procesal administrativo se refiere sólo a los procesos judiciales,
en donde la administración pública es parte, y no abarca el estudio del procedimiento
administrativo en que se desenvuelve la función administrativa. 1ncluso cuando se
reconozca imparcialidad e independencia a los entes reguladores independientes de los
servicios públicos, de todas maneras su calidad de órganos administrativos no se les
puede otorgar el carácter jurisdiccional a sus actos administrativos y ni es recomendable
384 - Hugo Haralda Calderon M
llamar procesos a sus procedimientos; pues siempre estos actos hab$deeslar sometidos
al necesario control judicial,_ a través del proceso contencioso, esta acepción es suficiente
y adecuada, para conformarse al sistema ronstitucional, (solo el Organismo Judicilll ejerce.
la adividad jurisdiccioruú). Toda otra terminología se presta ala ronfusión'iffititucional y
afecta la vivencia democrática y ttna violación a la propia constitución, y 1a separación,
aunque no absoluta, de funciones de los organismos del Estado.
El problema que sepresenta es.: ¿En qui rama de las ciencias jurídicas incluimos el estudio
$] procedimiento administrativo? ¿&procesal? o¿Es administnztiva? Dondeloubiaµnos.
En ocasiones es dificil aventurarse a dar la ubicación de definiciones que aún no se
encuentran bien determinadas, sobremateriasenfurmacióncolno "El deredwadmirristratroo
yprocesal~ y_ que en buenunedida, cuando el lector busca a que área de estudio pertenece
la rama estudiada no la encuentra en. ellugarprecisoysepierdeensu investigación. Por
estas razones en principio las interrogantes que nos hacemos sobre nuestra disciplina
jurfdica serán: primera zQué es y domfe inicia el dmdw procesal administrativo? Yla segunda
¿Qui áreas de estudio comprende est.a maleria? ·
Alas interrogantes planteadas podemos decir que: "El deredw procesal adminístrlliivo
es la rama de las ciendas jurídiCllS que estudia lo~ principios y las normas que regulan los procesos
judiciales de jurisdicci6n privatwa y proc:esos en mJiteria administralwa (vía judicúú); el proceso
·delo contencioso administrativo, el proctso econ.imiro aJaCtivo y el juicio de cuentas. También
· ,estudia la actitud de las partes dentro del proceso juáicial".
Hay que advertir que el derecho procesal administrativo es una rama de las ciencias
juridicas, a la que debe dársele llil3. connotación y un verdadero carácter científico.
G'omprende el estudio de los principios y tas·normas procesales, los primeros base de la
· ciencia; toda ciencia tiene principios, lo que no tenga prinópios serácualquier cosa menos
_ ~ - Los principios son los pilares que soportan el valor científico delo real, el carácter
~ rdero. 1:,-as segundas las no~,~ ~o ~e~ caer en la viejaidea~~ ~erecho
-P?- relaciones.de derecho, las etenaasJUDditas estudian los fenómenos JUOdicos, los
~ i o s y las normas. En este sentido el derecho procesal administrativo estudia las
:H:m:i~ que regulan la vía judicial, el proceso de lo contenci~ administrativo, y otros
s de naturaleza administrativa. Finalmente; esta disciplina jurídica estudia la
cd de las partes dentro del proceso.
En cuanto al procedimiento administrativo, debe ser .estudiado como parre integran
'derecho administrativo en su parre general del mismo, como un tema continuado de
·étos adnúnistrativos o como un punto especial de esta área.
=-- Tendremos en principio de diferenciar lo que significa el proceso su definición
:existe la posibilidad de hacer una diferenciación entre éste y el procedimiento
• · rtrativo, puesto que como lo veremos en adelante, existen algunas diferencias
·.al.es entre los dos conceptos, que hacen pensar en la inconveniencia del concepto
. administrativo" al menos en la vía administrativa Por.los fines que persiguen
oceso y el procedimiento, puesto que son distintos, trae como consecuencia que
.os que estudiarlos por separado, tratando de establecer las diferencias de uno y
Te ■ rla h ■ eral •el D!red1 Admi1istr1tin - 385

9.1 OEl proceso y el procedimiento administrativo
a) El proceso
El régimen jurídico materia de cada una delas funciones que ejercen los organismos
.del Estado, es, a su vez, consecuencia, en lo sustancial, de las finalidades que determinan
a cada una de ellas, es deár a la funcione estatale.
En este sentido, como lo señala el maestro l ulia Comadira: "Lo que aquí interesa
señalar que mientras el fin esencial de la función adnrinistrativa es la gestión directa
e inmediata del bien común - aun cuando a raíz de ella resulten beneficiados mediata
o indirectamente los intereses particulares- la función judicial reconoce en cambio - al
menos en el ámbito civil- como propósito esencial la resolución de conflictos de intereses
entre partes, sin perjuicio del interés público satisfecho mediatamente la autodefensa.
(Comadira, Pág.126).
Bay muchas nociones de lo que significa el proceso y algunos tratadistas
internacionales, estudian el proceso como parté de la función administrativa, el proceso
I:'
r,
¡
administrativo que se desarrolla ante los órganos administrativos, el proceso judicial que
¡.~ se desarrolla en los órganos jurisdiccionales y el proceso legi$lativo que se desarrolla en
.,
r,_ el Congreso de la República. En el primero se obtiene una resolución administrativa, en el
-
i1 segundo la sentencia y en el último la promulgación de una ley.
Estas aseveraciones las cOllSÍderamos inadecuadas, puesto que para que haya
proceso debe darse elementos indispensables como las partes, el juez, la jurisdicción, la
competencia, etc.
b) El proceso concepto amplio
En un sentido amplio dice el profesor Gordillo: la idea jurídica de proceso puede ser
c-oncebida en sentido amplio, como una secuencia o serie de actos que se desenvuelven
progresivamente, con el objeto de llegar a un acto estatal determinado, destacando
entonces en el concepto la unidad de los actos que constituyen el proceso y su carácter
teleológico, es decir que éstos se caracterizan por estar encaminados en su conjunto a
un determinado fin. En este sentido amplío habría proceso en cualquier función estatal
y podríamos hablar entonces de: a) proceso judicial (civil, penal, comercial, contencioso
administrativo); b) proceso legislativo (es decir, el conjunto de actos parlamentarios que
tienen por fin el dictado de una ley); e) proceso administrativo (cl conjunto de actos de la
administración que tienen por objeto la emanación de un acto administrativo).
En este concepto no interesa, pues, quién dicta los actos que integran y resuelven el
proceso: basta que sea el sujeto activo de la función pública, en cualquiera de sus especies,
pudiéndose definir entonces al proceso como la uSerie o sucesión de actos coordinados
que fijan los datos según los cuales ha de ejecutarse la función pública, con derecho del
sujeto o sujetos pasivos de la misma a participar, con el sujeto activo, en su formación.
(Gordillo, Pág. 2).
Debemos aclarar que cuando hablamos de procedimiento administrativo, podemos
hablar de una serie o sucesión de actos jurídicos, pero sin consecuencias juñdicas, puesto
que acto administrativo sólo uno y es la finalidad del procedimiento, recordemos la
definición de acto administrativo "Es la declaración unilateral y concreta de voluntad del
IJOI:! _ Huqo Haroldo Calderon M.
órgano administrativo que produce efectos juridú:vsN, y no todo lo que se desanolla dentro del
procedimiento produce erectos juridiros. Por esa raron creemos inadecuado utilizar en
primer lugar proceso administrativo y en segundolugar que este proceso administrativo.
sea una serie de actos, hemos de insistir en que aqn administrativo sólo uno y es al final
del procedimiento administrativo y la finalidad misma de éste.
En el proceso es distinto, puesto que la finalidad es otra, la sentencia que produce
cosa juzgada, el árb~tro que es el juez, las partes ~proJ)Otlffi al juzgador, período de
prueba, vista, etc., esto hace que entremos en un rampo distinto llamado el ejercicio de
la, jurisdicáón, que en.nuestra constitución esta otorgada.con exclusividad al Organismo
Judicial Los órganos administrativos únicamente~ rompetencia administrativa
En resumen podemos decir que la ~ amplia de proceso, no es correcta
puesto que.ya hemos aclarado que proceso es UDa concepción que con exclusividad es
para la actividad jurisclicrional, en todo caso para la actividad del proceso contencioso
administrativo y con ·e11o distinguir la vía administmiva. sea o no .litigioso, el aiso de
.)os recursos administrativos, se desarrolla d!![ltro de unprocedimiento administrativo y
la vía judicial, el contencioso administrativo se desarrolla dentro de un juicio o proceso
judicial litigioso.
PorestarazóndiceGordillD:latesisampliaaceit:adelanocióndepTOCl'.SOespeligrosa,
,.,p¡;es siendo proceso sinónimo usual. de juicio, podría llegar a entenderse, como algana
"'}tez se ha sugerido, que no nay violación de la defensa en juicio si los derechos de un
·, 'índividuo son definitivamente resueltos porJaadministrarión,siempreque éstahaya oído
. al in~do. Pero, por supuesto, defensa en juicio es.ilgo más que ofr al interesado; es
~ién que haya un juzgador imparcial eindependiente, cualidades éstas que en ningún
:~ puede reunir plenamente la administración. Por esta razón tambiál es conveniente
!""iteservar el concepto de proceso y por ende de juicio pará el proceso o juicio estrictamente
"fi't•,".i:cial, evitando con esta terminología posibk's ronfusiones como las que se acaban de
rdar. (GordiIJD, Pág. 4). También hay que ronsiderar que los efectos que produce un
admiñistrativo y una sentencia son de distinta categmía,. el. primero produre efuctos
iros pero se adquiere firmeza en tanto no transcurran los plazos para impugnarlo; Li
nda producen rosa juzgada, lo que no permite que en lo futuro la administración la
a anular, moclificar o revocar.
·.toncepto restringido de proceso
'En este sentido el proceso se estudia de una manera más especia1ízada y orientada
,l!índe debe ir apuntando la definición, a 1lll proceso judicial sea o no litigioso, hay que
~{darse que no todos los procesos son litigiooos, por ejemplo los procesos voluntarios.
.En estesentidonos diceelprofesorGordillo:Noobstanteque.sesueleusarasíel término,
, ~terio no parecieraserronveniente.:Eneffcto, razones históricas y políticas han dado
rea de proceso un signifü:ado más alto y valioso que el de mera secuencia de actos
'-'es destinados a un fin determinado: le han atnDUido la caractemtica fundamental
una secuencia de actos que tienen por fin decidir una mntroversia entre partes
io) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez), con..fum.1 de verdad
!l' (auwridail de rosa juzgadiz). El fundamento es de.staca:r mia de las .fm:ciones esenciales
,slado de Derecho: No importa que el ado del juez resuelva estridamente un litigio,
e en cambio se refiera a la<l materias llamadas de jurisdiai6n vnludaria; pero sí es
1
· que el acto final del proceso sea unado judicial.es decir, una dmsi6rt proveniente
Te■ rta ,neral •el lercch U11i1iltrali11 - 387
 de una autoridad imparcial e independiente, desinteresada, con respecto al proceso. La
clave es la existencia de una autoridad independiente del poder político e imparcial en la
contienda que lo tiene a dicho poder como parte. Un desiderátum difícil de lograr en el
Poder Judicial. Imposible en un ente descentralizado de la ad:min:istración.
Aplicar el concepto de proceso a tooo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la
aplicacióndenormasjurldicas (seanésuisjurisdicciónales, administrativas olegislativas) implica
quitarle ese carácter fundamental y tradicional de medio o técnica para la administración
de justicia. Bien es cierto que también la actuación de los órganos administrativos y
legislativos está sujeta a ciertos principios también comunes al proceso; pero no por ello
puede olvidarse que es en el proceso judicial donde se hará la determinación definitiva y
corree.tora del derecho y la justicia en un caso concreto, controlando de manera imparcial
e1ndependiente las decisiones de lós órganos legislativos y administrativos. Por esas
razones y por la conveniencia de establecer una unidad terminológica en el conjunto de
actos judiciales que versan sobre actos de la administración, creemos preferible mantener
la designación de proceso estrictamente para el proceso judicial. (Gordillo, Pág. 3).
Y es que entealidad en los demás organismos del Estado no existe el proceso, no hay
partes. y esto daría como consecuencia confusiones en su estudio. Es de reconocer que en
algún momento se confundió el concepto de próceso administrativo, para el procedimiento
administrativo y el de proceso legislativo para el procedimiento del Congreso de la
República, para el procedimiento de creación de leyes. Esto tiene algún origen en la
doctrina, el concepto es aceptable para los.franceses, puesto que ellos si tienen un pFOceso
admmistrativo, el tribunal contencioso administrativo es un órgano administrativo, "El
Consejo de Estado", en -el que el mismos Estado le da atribuciones jurisdiccionales como
tribunal de lo contencioso administrativo ljusticia delegada), y es donde se corúundenlos
conceptos. En el Estado francés si hay un proceso administrativo, pero en Guatemala
no, el Contralor de la Juridicidad o Tribunal de lo Contencioso Administrativo. es un
órgano jurisdiccional, que pertenece al Organismo Judicial, lo que se denomina como
justicia retenida.. Otro de los casos conocidos, es el caso colombiano, en donde el Consejo
de-Estado es el tribunal de lo contencioso administrativo, siguiendo con esto la corriente
francesa, es decir sistema de justicia delegada. Es posible, consecuentemente hablar de
proceso administrativo y que la sentencia se deriva de un procedimiento administrativo.
d) El problema de lo aplicación de regios proceso/es al proc~dimiento
Este problema arranca desde el momento que se tiene el temor de la aplicación de un
procedimiento único que regule todos los procedimientos de la administración pública
en general, centralizada, descentralizada y autónoma, tan solo observemos lo que paso
con los recursos administrativos y su pretendid~ y bien intencionada unificación en la ley
de lo contencioso administrativo, que no tuvo los alcances que pretendía esa ley, por las .
razones que explicaremos en adelante.
En el procedimientoadministrati.vovamosa observar la aplicación de muchas nonnas
del derecho procesal que se aplican erróneamente al procedimiento administrativo,
especialmente del proceso civil, en las de la Ley del Organismo Judicial y el Código
Procesal Civil y Mercantil y se viola en e! procedimiento uno de sus principales principios
como el de informalidad y sencillez. También lo observamos en otras áreas, como los
contratos, que tienen una carga excesiva de derecho privado. Esta interpretación se ha
dado en nuestro medio, debido a que en la Jey de lo contencioso administrativo, contiene
'HHt _ Huga Haro_ldo Calderon M
las generalidades y priocipios que se deben cumplir en el procedimiento, pero también
establece la misma ley que pur integrrición se aplicaran las nonnas establecidas en Ja Ley
del Organismo Judicial y las del Codigo1Tocesal Gvil, con lo que se ha provocado que no
solo para el _proceso contenciOSQ administrativo se aplique estas nrumas por integración,
sino también al procedimiento administrativo, especialmente en aquellos órganos que
tienen mucha actividad ptocedimenfal de oficio, tal el caso de los juzgados de asuntos
municipales. E.5!:o no implica que el procedimiento se sustancie, sobre base normativa y
cumpliendo los principios univa:sales de tramitación.
Para Gurdíllo, negarle el nombre o carácter de proceso al procedimiento
administrativo, no puede en modo alguno implicar qile por tal circunstancia la
adnilirislración no .habrá de estar sujeta a ninguna regla o principio de derecho en su
tramitación. En efecto, pareciera ser evidente hoy dia que ciertos principios generales
del derecho y ciertas normas constitucionales consustanciad~ con el &lado de Derecho
y el sistema republicano de gobierno, no están destinadas a ser aplicadas únicamente
en el proceso judicial: también la administración está sometida a esc¡s principios y sus
procedimientos no estarán menos ligados a -ellos por el hecho de que no los cubramos
con la calificación de proceso.l..a lerminología en sí no es fundameñtaI: lo importante es
seiíalarqueparticipandoenalgodeloesencia.ldelprocesojudiciaJ,enelsentidode-afectar
Jos derechós de un individu.o, le son de aplicación los principios y garantías de protección
de esos derechos en el proceso judicial. E respeto al debido proceso legal, la irrestricta
garantía de defensa, la actuación imparcial del funcionario, el acceso permanente a las
actuaciones y toma delotocopiacomplela de ellas, la producci6namplia dela pru.eba, etc.,
no son smo algunos. De allí entonces que rechazar la calificación de Eroceso no implica
e,t(absoluto desechar la aplicación analógica, en la medida delo compatible, de todos los
principios procesales; ni tampoco dtjar de sustentar_ei principio de que el procedimiento
administrativo tenga regulación juñdka expresa y foanal para la administración, que
encauce su -trámite y determine q¡n precisión.los derechos de los individuos dm:ante
)¡i. evolución del procedimiento. (Gordillo, Pág. 4). Es aquí don~ adquieren mayor
-#.nportancía principios del proceso, q_ue se le imponen al procedimiento administrativo,
~pprque son principios universales y en donde-ya existe basia jurisprudencia al respecto,
·-~~ tribunales, especiahnente de Ja Cm-te de Constitucionalidad,· 19 que veremos en
.~@elante, en.particular con los principios del derecho de ser escuchado y de la audiencia
J).ievia antes de resolver en un proceso determinado y que la corte los hace extensivos a
-:} f. d ~ organismos del Estado, ¼gislativo y_ ~ti.va, ~do anali7a en ~tencia
~ j'l'Opia corte, el derecho a la deíerm Esto sienta bases sólidas para garantizarle aI
-~ cular ~ disminución de Ja arbitrariedad y consolidar-el &tado de Deredio, en una
'~dad democrática. El procedimiento administrativo se desarrolla dentro de un ámbito
~ente administrativo en cualquier oiganisnio del &tado, en la que garantizándose
. ~ principios, la declaración unilateral de voluntad de1 órgano determinará ron
l~ón los derechos y ~ _de l~ in~uos, ~º-
,~ugnada, no solo en,Ia vía administrativa, sino en la via JU<liaal.
~ t e , susceptible de ser
~;;:,_ Por lo tanto debemos hacer una reflexión, en el sentido que no es aconsejable que
-. ~- .
.Jl,Procedimiento adminirnativo sea cargado de .reglas procesales, porque pierde los
¡E ·pios importantes tales comoJa informalidad, la eficacia, lo que hace que ineficaz
:o. •función administrativa. Pero debe realizarse sobre bases sólidas rontenido en normas
;_, --~ocedimentales y en los principios que inspiran a éste.
•.:.:_
·
Turra hural del Dench■ H ■ i1irtratin - 389

e) La aplicación de reglas procedimentales al proceso
Existen mud10s casos en los que se aplican los procedimientos administrativos a
procesos judiciales, especialmente en los procesos denominados voluntarios y en los que
tiene intervención órganos administrativos, tal el caso d€ las titulaciones supletorias,
procesos sucesorios, etc. a los que podríamos denomitlarles mixtos por la misma
intervención de la administr;~ción, pero no como parte dentro del proceso, sino como
expertos a través del dictamen u opinión, una inspección ocular, informes, etc ..
En estas situaciones en que se han aplicado bien criterios del trámite administrativo
para flexibifuar el proceso juclicial, como indicábamos en materia de jurisdicción
voluntaria, titulaciones, su(;esorios, cambio de nombre, etc. Pero hablar que dentro
de los procesos judiciales se pueden aplicar los procedimientos administrativos es
una terminología errada, pues a nadie se le ocurriría hacer esas construcciones en un
proceso civil, mercantil o en caso extremo en un juicio económico coactivo, menos en un
contencioso administrativo, puesto que ya hemos adara<;io en otros trabajos anteriores
que este último, su naturaleza jurídica establece que es un verdadero proceso de
conocimiento, se ha abandonado la vieja idea de denominarle recurso.
9.11 El procedimiento administrativo y los organismos del Estado
a) EJ procedimiento administraüvo y la función administrativa
Dice el maestro Serra Rojas: El Estado que vivimos es un Estado de Derecho que
subordina su actuación a los principios del orden jurldico vigente. Este or-den está
integrado por la Constitución Política, las leyes y reglamentos, los tratados y demás
disposiciones de observancia general.
la organización politica se propone el bienestar general y una poütica social
couelativa a dicho orden, q_ue garantice los derechos humanos, mantenga el principio de
lasupremacla de la ley, una justa distribución de la riqueza nacional y la respansabilidad
del Estado. (Serra Roías, Andrés, Deredw Administrativa, Pág. 273)..
mejercicio de la función administrativa del Estado es realizado por sus órganos
administrativos (central.izados, descentralizados y autónomos), mediante diversos ados que
constituyen la expresión misma de la voluntad estatal. Siendo esta una manifestación del
poder del Estado, se encuentra sujeto al cumpli:núento de requisitos, que al estar previstos
en la ley se traducen en garantía de los administrados, y al mismo tiempo represenllln
limitadones a la actuación de la autoridad administrativa, para que no ocurran los abusos
y desconsideraciones contra los administrados.
De la 5nnple lectura del artículo 221 de la Constitución Política de la República
de Guatemala, p~demos advertir que la actuación de la autoridad administrativa, que
afecte la esfera jurídica de los administrados, q_ueda sujeta al amtralor de la Juridicidild de la
administración, el Tñbunal de lo Contencioso Administrativo.
.El procedimiento administrativo, como ya lo expresamos, constituye la forma de
expresión de la función administrativa. A través de él se prepara, forma y produce el
acto administrativo que contiene la voluntad administrativa. Consecuentemente, el
procedimiento administrativo constituye un instrumento formal, necesario para la
producción de los actos administrativos, puesto que él mismo le va a dar la condición de
390 - Hugo Har □ lda Calderon M.
validez a éstos, ya que de no seguirse el procedimiento previsto por la norma, el acto que
se produzca puede estar afectado de ilegalidad por-vicios de procedimiento.
· Para la administración, el procedimiento administrativo viene a constituir una
garantía de eficacia, en tanto se tenga la pretensión dé dictar sus actos conforme a derecho,
a fin de mantener el imperio de la legalidad y juridicidad en el ejercicio de la función
administrativa, de lo contrario el conl:Ialor de la juridicidad.lo someterá a este imperio.
De lo anterior podemos considerar que el procedimiento administrativo es de
caráder público y que viene a constituir un instrumento regulador de las relaciones
jurldico admi;nisttativas, es también de natmaleza participativa, en tanto que ~ a
los interesados que en él :interviene y al órgano adminislral:ivo que ejen:e la competencia..
En este sentido tenemos que aclarar que el procedimiento es partidpatfu.o, porque
siempre existe un interesado y el órgano de la administración, no así el acto aaministralioo
propiamente didw, que es una declaración unilateral del órgano administrativo que pone
final al procedimiento. Consecuentemente, los administrados deben estar garantizados
en ·contra de 1a actuación arbitraria.y caprichosa de la administración;~ es, que el
funcionario cumpla con las formalidades que~ eslablecen,._para. dar seguridad juádica a
$1lS actos y a los particulares.
El procedimiento administrativo resulta 1m elemento fundamenlal para determinar
la juridicidad y la legalidad del acto administrativo, que ~ede únicamente manifestar
iµ voluntad en la forma que se encuenba preestablecida, can el objeto de mantener
~ équilibrio entre el ejetricio de 1a función adminm'ativa y el goce de las garantías
aüaadanas.
,_, .ComoloexpresalosmaestrosDelglUiilloGutiimzyl.ucmiEspinosa:"Latutelasustantiva
a~ los derechos subjetivos públicos del Fstado {,pmrogllÚDIIS) y de los administrados
J"~tías),orbitafo~teatravéid~~~administrativas".(Delgaitiilo
.~liérrez y Lucero F.sp11ws11, Derecho Administrativo, P~. 221).
~~. Eoy dia, en Guatemala. no existe un ley o norma de carácter general que señale la
- ~ de pasos y de medidas a seguir y que debe l:ommle en el seno de la administración
· -·,. expedición de los expedientes ~ . ni un conjmlln de actuaciones que
ll1 ser promovidas par el administrado orientadas a producir el pronunciamiento
-~ o administrativo, ,que podamos entender como y cuando debe emitirse el
jdministrativo, que podamos denominar procedimiento adminístralivo general.
'~teei;:icontramosenlosprimerosseisartículosdeJaLCAline.amientosyprincipios
·ales de aplicación al procedimientoo y la regulación de los recmsos administrativos,
:, diligencias y tramitación en general En otras leyes como el Código 'Díbutario, el
Municipal, etc. también enrontramos tegnlados los procedimientos de recursos
~trativos.
procedimiento es un modo de sucesión, 1m ord~ y forma de proceder; es una
que debe seguirse para alcanz.ar un resultado práctico, el ado o resolución del
i.o administrativo.
\nmo se ha señalado, al menos en las doctrinas internaciones más importantes, que
imiento es tm concepto roniún a las distintas funciones del &lado. Cuando
~do legisla, juzga o administra lo hace a través de un procedimiento. Se dan una
~o sucesión de etapas combinados entre s1 por 101 efeclo jurídico. En una palabra,
un proced:imienio legislativo, uno jmisdioimal y otro administrativo, hay que
Tnrlil licnral .,1 l&nch Ulli ■irtrltin -391
• órganos judiciales que no sea materialmente jumdiccional, será administrativa; en
abandonar, por lo tanto la idea errónea de denominarlo proceso administrativo, ya lo
dijimos anteriormente.
La serie de pasos o serie de hechos a través de la que se desenvuelve la actividad
administrativa que tiene como finalidad la resolución o acto adm.inistrafivo, es el
procecfuniento administrativo, no es una serie de actos administrativos, ya dijimos que
son actos jurídicos, sin consecuencias de derecho, puesto que acto sólo uno y es la decisión
final del órgano administrativo y lo que al quedar notificado produce los efectos jurídicos.
Como bien lo indica el profesor Gordillo: la serie o secuencia de actos a través de los cuales
se desenvuelve la actividad principalmente de los organismos administrativos (110 de los
judicial.es, como regla) no se denominará ya proceso admrnistrativo. Si no procedimiento
administrativo. Toda actividad estatal de tipo administrativo se manifestará: a través del
procedimieRtoadministrativoyperelloexisteunacoincidenciaentreel concepto de función
administrativa yel de procedimiento ad:m:inistrativo. (Go rdillo, Pág. 5). Consecuentemente
entiéndase a la función administrativa como toda la actividad que realizan 1os órganos
administrativos (de toda la admi1iistraciór, pública) y la actividad que, excepcionalménte,
realizan los órganos legislativo y jurisdiccional, excluidos, naturalmente, los actos y
hechos materialmente legislativos y jurisdiccionales y es que la función administrativa
no se puede desarrolla sino a través de procedimientos administrativos. Ya hemos
dicho que en todos los organis.mos de Estado Qudicial y parlamentaria), se desarrollan
función administrativa, pero en la administración pública no se desarrollan actividades
legislativas ni jurisdicciónales. En conclusión diremos que no podemos involucrar el
proceso en otras instancias que no sean actividades jurisdiccionales, es decir en el proceso
judicial, incluyendo el proceso de lo contencioso administrativo y las demás jurisdicciones
administrativas, como el económico coactivo, el juicio de cuentas, etc.
De todo este análisis se derivan algunas consideraciones doctrinarias y consecuencias
lógicas:
I. Los órganos administrativos
Los órganos administrativos, romo ya lo explicamos anteriormente, no realizan
sino función administrativa, siendo impropio y antijurídico pretender reconocerles ·
función jurisdiccional o Jegislativa; se sigue de ello que los procedimientos de los
órganos administrativos constituyen procedimiento!> administrativos, sea que se trate de
órganos de la administración éentral, o de organismos descentralizados y autónomos
del Estado. Consecuentemente la función administrativa si se realizará mediante lóS
procedimientos administrativos, hay que apuntar que la finalidad de este.procedimi.ento
es el pronunciamiento de la resolución o acto administrativo final. Sobre este purtto hay
que aclarar que la facultad reglamentaria no es una actividad puramente legislativa (se
denomina acto administrativo con efectos generales), pero si sirve para regular procedimientos,
mediante los cuales se va a declarar la voluntad del Estado.
2. Los órganos judiciales
Los órganos judiciales realizan sólo su propia función, la jurisdiccional y la función
administrativa la ejercen excepcionalmente, pero si les corresponde con exclusividad el
ejercicio de la función jurisdiccional. En cuanto al criterio de distinción entre su función
específica, la jurisdiccional y la administrativa, él es negativo: toda la actividad de los
esa medida, pues, los órganos judiciales realizarán excepcionalmente procedimientos
administrativos, pero tampoco les corresponde el_ejercicio de la función legislativa. Un
ejemplo es que los organismos del F$.do deben aplicar la Ley de Contrataciones del
E,5tado, para realizar sus compras y Ja creación de sus ~bras, en tal caso queda sometido
el Organismo Judicial al procedimiento administrativo establecido en sunormativa legal
yreglamentaria y a los controles que.realiza el F.stado a través de la c.ontraloria General
de Cuentas.
1.a aplicación de esta ley y su reglamento es de aplicación-general de toda persona
que manejelondos públicos, lo que hace. que ~las instituciones descentralizadas y
autónomas tengan que someterse al.imperio de estas normativas, asf como a sus controles.
3. Los órganos legislativos
Si.milannenfe, los órganos legislativos no realizan función jurisdiccional, sino sólo
la suya propia legisuitiva y además la administrativa; toda la actividad del Congreso
que no sea producción de leyes constituirá pues un procedimiento administrativo.
Consecuentemente podemos asegurar que el procedimiento administrativo lo
~ encontramos .incluid9 en las funciones que desarrolla todos los organismos del Estado
-~·es del todo correcto denominarlas así, puesto que todos los organismos del Estado,
~!-especialmente Legislativo y Judicial en otrasfanciones que no son propias de su actividad
,1,,~jirincipal, desarrollan procedimientos administrativos, en cambio el organismo Ejecutivo
,,.;_9.nicamente desarrolla su función a travél de procedimientos administrativos, esto es la
~ ón administrativa
~L
Procedimientos administrativos de 6,¡anos judiciales y legislativos
En consecuencia los procedimientos administrativos no ·sólo dentro del ámbito
-~:actuación de los órganos de la administración pública, sino también de los órganos
·. ~onales y legislativ~. En estos dos últimos casos, se tra~ en general de todo
.e se refiere a la organización- interna y medios materiales y personales de los
· ·· vos organismos, especialmente en la aplicación de la Ley de Contrataciones
do. Así, en la justicia y en la actividad legislativa, todo lo referente al personal
istrativo y sus relaciones entre sI y con sus superiores (rwmbramímto, remoción,
dé obediencia, sanciones distiplinarias, ·recursos, de.); lo referente a las contrataciones
º• · ,trativas efectuadas (compras de los diferentes elementos necesarios; ronmztos de obra
ca para la constrnccián o refacción dt sus l}fiifidos; coniratos dt ediáón de libros; etc.) y en
a la disposición de los respectivos fondos públicos (Inversiones, gastos, patrimonio,
.,,J>ertenece al ejercido de. funciones administrativas y se desenvuelve por lo tanto
jvés de procedimientos administrativos, teaninando al final en el dictad.o de actos
·strativos.lJesde luego, tanto el Organismo Judicial romo el Organismo Legislativo
inseparadón respecto al Organismo ~tivo en todo lo que respecta a.sus propias
idades administrativas y algunas de ellas son confiadas a órganos especiales. Si bien
,e haber ciertos puntos de confacto, en general se trata de jerarquías diferenciadas
mnsetuencia los acuerdos gubernativos del Organismo Ejecutivo reglamentando
'~ento administrativo no son aplicables sino al procedimi!?Dfn de los órganos
~dependientes, pero no alas que dependen exclusmmente de los otros organismos.
f' . _ ... . _ ..

Con todo, los principios fundamentales a aplicarse son iguales y en ausencia de normas
especificas para el procedimiento administrativo delos organismos judiciales y legisla tivos,
le son de aplicación analógica las existentes para el procedimiento administrativo de los
órganos dependientes del Organismo Ejecutivo.
Fs claro entonces, como ya lo manifestamos, que todos los orgaru.smos del Estado
están sujetos en determinado momento al procedimiento administrativo, en especial
el Organismo Ejecutivo, y en general la administración pública y excepcionalmente el
Legislativo y el Judicial, por la naturaleza de sus funciones. No obstante en éstos existe
una gran carga de función administrativa, la q_ue garantiza el éxito de su función, y sin la
cual no podrlan operar. Consecuentemente podernos decir que la función pública es del
estado, pero la función administrativa se.refiere a: toda la organización estatal.
9.12 El procedimiento de impugnación de los actos administrativos
en sede administrativa
a) Definición de recurso administrativo
Para rectificar las resoluciones que se encuentran debidamente notificadas por
el órgano administrativo, y que resultan en perjuicio o afectan los derechos de los
administrados es que surgen los recursos administrativos, como la facultad o potestad
que la ley otorga a los particulares, para opanerse a tales decisiones.
Recurso administrativo dice Fraga: constituye un medio legal de que dispone el
particular, afectado en sus derechos o intereses por un acto administrativo determinado,
para obtener en los ténrunos legales, de la autoridad administrativa una re.visión del
propio acto, a fin de que dicha autoridad lo revoque, lo anule o lo reforme en caso de
encontrar comprobada la ilegalidad o la inoportunidad del.mismo. (Fraga, Gabino, Dereclw
Administrativo, Pág. 378).
La doctrina internacional le impone cinco características al recurso administrativo o
medio de impugnación, a saber:
a) La existencia de una resolución administrativa que afecte un derecho o un
interés legítimo del particular recurrente. En este caso _hay que recordar lo
q_ue significa el acto adminislrativo, el que una de sus características es que
produzca efectos jurídicos.
b) La fijación en la ley de las autoridades administrativas ante quien se debe
presentar el recurso administtativo. En el caso de Guatemala, existen
muchas denominaciones de recursos administrativos y diversidad de
procesos en cada uno de ellos.1'or ejemplo en un :recurso de revocatoria en
la administración pública centralizada, se plantea el recurso ante el órgano
que emitió la resolución y es el superior jerárquico el que resuelve; el de
reposición también se plantea ante el órgano que emitió la resolución y el
mismo conoce y resuelve el medio de impugnación.
c) Fijación del plazo dentro del cual debe interponerse el recurso. Así co010
denominaciones hay de recursos, los plazos varian dependiendo del recurso
que se plantea, pues hay recursos dentro de la administracion pública
""' H""" Haroldo Calderon M.
centralizada ron igual denominación pero con diferente procedimiento. Por
ejeinplounrecursoderevocatoriareguladodentrodelaLeydeloContencioso
Administrativo, tiene un plazo de cinco días para plantearlo; mientras que el
recurso de revocatoria regulado dentro del Código Tributario, tiene un plazo
de diez días para plantearlo.
d) Requisitos de forma y elememos que deben indum;e en el escrito de
interposición del recurso. En nuestro medio no todos los medios de
impugnación tienen contemplados requisitos para su planteamiento, por la
naturaleza del principio de infunnalldad del procedimiento administrativo,
sin embargo, existen ~casos de &reprión, cqmo el~ de los recursos
contemplados en el Código Tributario, que regula requisitos del memorial
inicial como requisitos para el plariteanúento del recmso. .
e) Fijación de un procedimiento pua la traµñtación del recurso. En nuestro
sistema no existe unificación en cuanto a los procedimientos para la
tramitación de los ~ , pues como ya lo indicamos anteriormente, así
como denominaciones hay de recursos, así los hay para su tramitación.
Como lo podemos notar en el ejemplo que mencionamoo anterionnertte,
un mismo recurso dentro de la administración centralizada tiene diferente
procedimiento.
L1. obligación de la autoridad revisora de dictar nueva resolución en
cuanto al fondo del asunto. Naturalmeme dentro del procedimiento de los
recursos administrativos existe la indicaci6n del órgano que deba resolver
el recurso. En nuestro medio, como no existe la competencia alternativa
no existen procedimientos en los que 1a decisión o resolución del recurso
quede altemativamente o en forma indistinta a dos órganos. Lo único que
podemos notar es que liay recursos administrativos que el mismo órgano
administrativo que emite la re;olución, conoce y .resuelve.
ser este trabajo exclusivamentedoctrinario,sehacenecesario establecer cuál es la
.em jurídica del recurso administrativo o medios de impugnación.
·~sentido es de establecer como lo dice el Maestro Fraga (Ibídem); si la autoridad
' trativa que resuelve un medio de impugnación o recurso, ejecuta un acto
cional o un acto administrativo al resolverlo. -
~ -·en para establecer que el órgano administrativo que resuelve un recurso
· ,, ejecuta un acto jurisdiccional, como bien lo expresa Fraga, (Ibídem), el que
razones para establecerlo así:
En primer término, indica, que existe una controversia entre el particular
afectado y la administración que ha realizado el acto, de tal manera que esta
última tiene que poner fin a la controversia, decidiendo si el acto recurrido o
-impugnado ronstituye o no wia violación a la ley.
En segundo lugar, que el IeaU'50 está organiz.ado en las leyes con un
procedimiento semejante al procedimiento judicial, pues en él se establecen
formalidades especiales para iniciarlo, términos o plams de pmeba,
audiencias, alegatos, etc.
Y por último, que en varias leyes se eslablece que el particular afectado con
una resolución administrativa pnecle, (al maros en Gualmlla no se pude),
optar, para M:1amarla, entre el procedimiento adminislralivo y el prore;o
lurla ~11eral ~el ltnrh U ■iaislntiu -395

judicial, lo cual indica que ellos son equivalentes, conclusión que corrobora
·!i. con las disposiciones que esas rrúsmas leyes contienen respecto que elegida
en una vía no puede recurrir a la otra.
Los supuestos enumerados por el maestro Fraga no se dan dentro de nuestro derecho
administrativo, puesto que si bien es cierto existe una controversia entre el particular y el
órgano adrrúnistrativo, sólo se trata de la revisión por el órgano que tenga que resolver
el acto o decisión.
Stbien es cierto el recurso administrativo está regulado en la ley con un procedimiento
establecido, no necesariamente el procedirrúento es semejante al proceso judicial, pues el
procedirrúento adrrúnistrativo no contiene las etapas que el proceso judicial.
Y por último, dentro de nuestro sistema no existe la altemabilidad de plantear un
recurso-en la vía adrrúnistrativa y/ o en la vía judicial. Por el contrario, es necesario el
agotamiento de la vía administrativa, es decir que la resolución cause estado, para tener el
derecho de plantear la vía judicial a través del Contencioso Adrrúnistrativo o .el Amparo.
Como bien lo indica Fraga, La opinión contraria, que sostiene el recurso no implica
una función jurisdiccional sino simplemente administrativa, trae también un buen
número de razones a su favor. (Ibídem).
Desde luego afirma que en el recurso adrrúnistrativo no existe una verdadera
controversia, pues para ello sería indispensable que las pretensiones de la adrrúnistración
fueran contradictorias con las del particular.
Ahora bien, esto no sucede, pues mientras no se haya agotado la vía administrativa,
dentro de la cual encaja el recurso, no podrá afirmarse que la administración sostiene un
punto de controversia con el particular.
Garcín Oviedo y Mnrtínez Useros, indica que: los recursos administrativos -directos
o de alzada- no constituyen verdaderos juicios. Son meras revisiones que de- sus actos
efectúa la propia administración para deshacer sus errores, si los hubiere. Falta en ellos
la verdadera controversia, la discusión. El particular reclama, aduciendo en verdad, los
fundamentos legales pertinentes. La administración penetra, asirrúsmo, en el-fondo dela
reclamación y resuelve según derecho; mas lo proveido por ella es resultado inmediato
de una mera labor de revisión, en que ha faltado la controversia ordenada y profunda del
juicio. De aquí su insignificancia. (Garda 0-,úcdo y Martínez Uscros, Dercclio Administratioo,
Pág. 437).
Hemos de considerar que la decisión .del recurso planteado por el particular afectado,
ciertamente no constituye un verdadero juicio, razón por la cual no hay Wl3 declaración
jurisdiccional, sino una resolución administrativa. En este caso podemos notar que dentro
del recurso no hay un verdadero litigio-controversia y hemos de verlo desde el punto df
vista que el órgano qu.e resuelve no está juzgando, incluso en algunos casos el mismo
órgano que resuelve el recurso es el mismo que emitió la resolución, simplemente como
lo dice Oviedo, se está revisando una resolución administrativa.
Por otro lado, hay que ver que la resolución emitida en el recurso administrativo;
no produce cosa juzgada, pues queda expedita la vía judicial, a través del Proceso de 1
Contencioso Administrativo o el Amparo, casos en los cuales si se puede producir la cosa
juzgada.
En conclusión podemos decir que la 1rnturnlcz11 j11rídicn, del recurso administrativo,es
que se trata de una dccisió11 nd111i11istmtii1a y 110 de una decisión jurisdiccio11a/, puesto que no
produce cosa juziada. Sigue siendo una resolución o un acto administrativo.
JI .... 1.1 . _,. , J .. ,,._ , ' .... - - "
Todo administrado tiene el derecho que se le aplique la legalidad y la juridicidad
en los actos administrativos que dictan los órganos administrativos, de aroerd.o con las ·
fonnalidadeslega]es, por los motivos que fijen.Jasley~ y con el contenido que las mismas
señalen, siguiendo estrictamente con los procedimientos señalados en las mismas, a esto
~ lo que se le llama en la doctrina administrativa, el control directo (romsponde a los
particulares) contra el ejercicio de la función administrativa
· El ejercicio de ia competencia,.obligatoria l'ªIcl los órganos administrativos; y el
derecho de los particulares en las.resoluciones administrativas necesitansér protegidos, a
manera de otorgar alos particulares los medios legales para obtener de la administración
la revisión de un acto .administrativo, con el objeto de lograr el reparo de nna violación
a los derechos, es decir para lograr la revocatoria o anulación del acto que lesiona los
derechos del administrado.
Este remedio a la violación de un derecho particular y la solicitud de su revisión
es a lo que se le denomina los recursos administrativos. Son administrativos porque se
r~elven en el propio seno de la administración y obliga al órgano arevisar nuevamente
$U actnaci6.n, es a 1ó que doctrinariamentese le denomina la víaadnwiistrativa, legalmente
necesaria para que un partirolar pueda llegar a una demanda judicial contra el órgano
agresor.
.;t_ El. recurso administrativo dice Gábino mga, amsfituye 11n medio legal de que dispone
·{fÍ f~lar, afectado en sus derechos e intereses por un acto administrativo deiemtimulo, para
1~ en los ténni11DS legal.es, de la autoridad administratiw una reuisi.in del propio acto, afin
· .§fe dicha autoridad lo revoque, lo anule_ o lo reforme en CllSO de encontrar comprobada la ílegalidnd
,;Jkl~ inoportunidad del misrtw. (Gabino fraga, Derecho Administrativo, Pág. 435).
~ . Para el Profesor Agustín Gordiilo, recuJSOS administratwos, en seniido amplio, serúm
·~ r ~ o medios de protección del indiuiduo para impugnar los actos lato sen.su y hedws
iínisJrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a la administración. Pero
<dencia .se inclina a desenfatizar este medio y hablar, más en general, de una
ie6n, remedio, etc. E.5 el mismo criterio que ya explicamos para el derecho procesal
~trativo: priYilegiar lá pretensión proo!S31 y no la acción que la articula (Gordillo,
t~).
· pronto, cabe distinguir los recursos en el procedimiento administrativo y
s- proceso judicial Los medios de impugnación existentes contra la actividad
~trativa se dividen, pues en: a) recursos administrativos; y b) proaµ,s judiciales (que
;vez cabe distinguir según sean acciones que se plantean contra la administración
lSt:ituc.ionales, administrativos o tributarios). Los primeros se tramitan ante las
!dades administrativas (o autoridades no administrativas pero que-ejerzan función
·ristrativa). Los segundos son los que se tramiian ante IDl órgano jurisdiccional,
cial e independiente segful el sistema constituóonal guatemalteco. 1ro.sten desde
rn.iuchas similitudes entre p ~ y procedimiento de impugnación por lo litigioso
~ - y porque se aplican los priñcipios que rigen a ambos, (deredw de defensa,
f!a prepia, etc.), pero de diferentes dimensiones,.como lo veremos en adelante_
r,spectiva objetivas y subjetivas de los recursos administrativos
f esde la perspectiva objetiua, el recmso es an instrumento contemplado por el
~ento jurídico, con el fin de proveer la protección jmídica del particular, y a los
. valor.es que dan.fundamento al propio ream,o. Desde el pmrto de vis/JI subjetivo
le ■ ría ld ■ ini.<tr>t;,,
Geaeral 4el Derecb
"º"
es un acto realizado por quien resulta afectado por un acto administrativo y por quien
esté habilitado legalmente para el empleo de aquel instrumento, con el fin de proteger los
valores que inspiran su otorgamiento.
e) El recurso como acto. Los elementos de lo definición
En tanto acto, dice Omwdira, se define como aquel que regulado por el derecho
administrativo realiza quien alega un derecho subjetivo o un interés legítimo (conforme
con la legitimación exigida por la letra del reglamento de procedimientos), con el fin de
requerir a la autoridad administrativa, dentro del plazo fijado, la extinción o sustitución,
total o parcial de un acto adnúnistrativo (en sentido lato), por razones de legitimidad
o bien de oportunidad, mhito o conveniencia. (Comadira, Pág. 860). Lo que sucede con
Argentina, -es que tiene una poderosa Ley General de Procedimientos y su Reglamento,
en donde st" regula toda la actuación de la adnúnistradón pública argentina. Lo que
en nuestro ordenamiento jurídico, sin ley de procedimientos sus fundamentos son de
corte doctrinario, y principios, para ellos es la letra muerta de la ley. Esto demuestra
la gran importancia de contar con una ley que regule todos los procedimientos de la
administración en general
De la definición del concepto del tratadista citado se derivan cuatro componentes
esenciales: a) es un acto regulado por el derecho administrativo; b) la legitimación de quien
realiza el acto; e) Se plantea ante la autoridnd administrativa y dentro del plazo; y, d) el
objeto es wextinción o sustitución del acto total o parcialmente, por razones de ilegitimidad
o de oportunidad, mérito o conveniencia. Veamos cada uno de los componentes que
integran el concepto, para comprenderlo de mejor manera.
d) Es un acto regulado f1or el derecho administrativo
Los recursos administrativos se encuentran regulados en el ordenamiento
jurídico administrativo, es decir en leyes administrativas (v.gr. las leyes orgánicas de las
descentralizadas y autónomas), asl como en leyes procesales (talés como Ley de lo Contencioso
Administratiuo, Amparo), pero el acto proviene de la actividad de un admini.strado (perso1111
física o juridicn), pero también los órganos de la administración pública pueden plantear
un recurso,_ruando una entidad administrativa afecta a otra de distinta jerarquía (v.gr. w111
municipalidad puede salir afectildapor un acto administrativo de otro órgano central, autónomo
o descentralizado).
Lo óerto que en normas del derecho administrativo y procesal administrativo, se
encuentran regulados !os recursos administrativos, no existen, por lo tanto, recursos
administrafivos de hecho.
e) Requiere la legitimación de quien realiza el acto
El recurso administrativo debe ser planteado por quien alegue un derecho subjetivo o
un interés legítimo dentro del procedimiento en el que originó el acto administrafivo, esto
queda estipulado en los artfculos 7 al 17bis de la Ley de lo Contencioso Administrativo
y en otras leyes de entidades administrativas que contienen recursos administrativos.
Entonces la legitimidad de quien lo plantea es toda persona que tiene algún interés
directo o indirecto en el procedinúenlo, y en cuyo acto administrativo sale lesíonado en
sus derechos e intereses.
HII na Ha rolda Caldero n M
""º
OEl recurso debe interponerse ante una autoridad administrativa
Todo recurso administrativo debe plapteaise ante la autoridad que dicto el acto
administrativo, aunque no sea -resuelto por éste, tal el caso del recwso de revocatoria
que lo resuelve el superior jerárquico. Lo que si sucede es que; a) queda susptndido
prlJllisionalmen.te el acto ~tivo; y, b) e1 órgano que dictó la resolución originaria
fiert1e competencia, a lo sumo se concretará a elevar e1 expedi.ent-e o en otros casos a
· otorg¡µ' o denegar el l:rámil'e del m:mso, tal.la ~ocatori.a ante la Superinlendencia de
Adnúrristración Tributaria, en el segundo caso, en aplicación del Código Tributario.
g) Debe f1lantearse dentn> de los plazos legales
Los recursos administrativos tienen plams falales para sn planteamiento, que van
.desde los tres días a diez días en a1gunoo casos. Aquí es donde hemos venido diciendo,
que en ocasiones, resulta injusto pozque de no plantearse el recurso dentro de losplazos
.establecidos en las leyes administrativas, el acto a ~ o se tiene por tácitamente
consentido y lo que es peor el acto está fume y al adquirir firmeza se convierte en
ejecutable.
hJ ~ objeto es la extinción• del acto adminiSb'Otiw,
.,\fit·--·- .
_',ii¡ ·. El objeto real del recurso administrativo es la pretmgón del partiailar en que se
Jjl:VO<J!1e el acto administrativo total o parciajmente. Úlmo di.ce Comadin,, Jos ~os
· pµ~en ser la ilegitimidad del.acto recurrido, es decir su reladón de rontradiaión <:0n.el
~enamiento vigente al tiempo de la emisión o bien1!J. ioomveniencia o inoportunidad
--é.-aquél, media al momento de la extinción. Todo ello sin petjuicio de las modalidades
pueda imponer la reglamentación vigenle en omeria. (Comadinz, Julio, Dem:ho
inistratwo ArgenJino, Pág. 861).
· ataralmente, cuando un particnlar impugna tlilil decisión administrativa es
,~e éste choca conlos intereses legitimos del partimlal', afecta, por consiguiente, sos
l'.. -'-os e intereses, por lo ta$ quiere que el acto sea revocado, o modificado. Si el acto
do (esto es desfiworubk 11. su prelmsi6n), ya tiene libre el acreso a intentar una
dajudicialcontralaau:toridadquelodicto,paraquemediantesemema.sedeclare
/portunidad, la inconveniencia y el.abuso cometido contra el administrado.
·Los recursos administrativos en Guat.emala
~ ya lo hemos mencionado en nuestro medio, los .teCUISOS administrativos se
pitran dispersos en el ordenamiento jurl<4roadministrativoestablecidoendi.ferentes
' 1 pero adquiere gran importancia, los que se planlean al tenor de lo depuesto en
. . de lo Contencioso Administrativo, en sus artículos 7 al. Ilbi;s; hemos de recordar que
riri.meros seis artículos corresponden al p.rocedimiemo ordinario que se realiza en 1a
º:nistración
i::· . p ública.
',ibienesciertoelrecursoadministrativoestáreguladoenlaleycon~ento
".ecido, no necesariamente el procedimiento es semejante al proceso judicial, pues el
,: imiento administrativo no contiene las etapas del proceso judicial
( poriílfuno, dentro de nuestro sistema no existe 1a altemabilidad de p1antear un
en la vfa administrativa y/ o en la vía judicial. Por el ronlratio, es necesario el
le ■ r11 h11r1I •d ler~ch H■ i■irtrati11 - 399
agotamiento de la vía administrativa, es decir que la resolución cause estado, para tener el
derecho de plantear la vía judicial a través del Contencioso Administrativo o el Amparo.
Pór otro lado, hay que ver que la resolución emitida en el recurso administrativo,
no produce cosa juzgada, pues queda expedita la vía judicial, a través del Proceso de lo
Contencioso Administrativo o el Amparo, casos en los cuales si se puede producir la cosa
juzgada.
a) La aplicación de recursos administrativos conforme al artículo 17 de
la LCA
En principio el Decreto l19-% del Congreso de la República, aplicó este principio
de unificación de 1<?5 recursos administrativos, lo que quedó establecido en el artículo
17 que preceptúa: Ambito de los recursos. Los recursos administrativos de revocatoria
y reposición serán los únicos mediós de impugnación ordinarios en lodn la admiuistració11
pública centralizada y descentralizada o autónoma. Se exceptúan aquellos casos en que la
impugnación de una resolución deba conocerla un Tribunal de Trabajo y Previsión Social.
Este último caso de excepción es cuando se aplica la Ley de Servicio Civil, en los despidos
injustificados de la administración centralizada y que tiene que conocer wia Sala de
Trabajo y Previsión Social, en juicio ordinario de única instancia para su reinstalación.
Posteriormente se emite el Decreto 98-97 del Congreso de la República de Guatemala
reforma el Decreto l19-% del Congreso y establecer la adición del artículo 17 bis.
que establece: Articule 1°. Se adiciona el artfo.tlo 17 "bis" a la Ley de lo Centencioso
AJ:imirristrativo, Decreto número U9-96 del Congreso de la República el cual queda asi:
Artículo 17 bis. EXCEPCIONES. Se exceptúan en materia laboral y en materia tributaria
la aplicación delos procedimientos regulados-en la presente ley, para la substanciación
de los Recursos de Reposición y Re..vocatoria, debiéndose aplicar los procedimientos
establecidos por el Código de Trabajo y por el Código -Tributario, respectivamente;
Con la promulgación del Decreto 119-96 en su artículo 17, se trató de unificar
estos procedimientos para toda la administración pública en ~neral y con.la reforma,
establecida en el artírolo 17bis. nuevamente se cae en tener•distintos procedimientos paza
los mismos recursos, (p.lazos distintos procedimiento diferente al cestnbieeido pa-ra los mismas
recursos regulados en otras nonnativas).
Aunque en las entidades descentralizadas y autónomas nunca se aplico lo
establecido en el Decreto 119-96 artío.tlo 171 argumentando que son instituciones que .
se rigen por sus propias normas y por lo establecido en la Ley del Organismo Judicial.
relativo a que la ley especiaLptevalece sobre la léy general, entre otras, podemos mencionar el
Instituto Guatemalteco de Seguridad Social IGS.5, el Banco de Guatemala BANGUAI y la
Universidad de San Carlos de Guatemala USAC
En la legislación administrativa Guatemalteca, consecuencia de lo anterior,
encontramos una variedad de recursos administrativos dispersos en distintas leyes Y
reglamentos administrativos.
Tenemos tres recursos que son básicos en la legislación guatemalteca, estos son: el
recurso de reposicíóii y el recurso de revocatoria, aplicables a los órganos de la administración
centralizada, y dentro de la administración descentralizada el recurso de apelación. Esto
nos da la pauta para establecer que en la legislación guatemalteca, existe una serie de
400 - Huga Har □ ld □ Calderon M
recmsos con distintos procedimientos-o en otros casos con similares procedimientos pero
con diferente denominación
Tanto los procedimientos normales, tomo los procedimientos de recursos
administrativosnoseencuentr.anunificados,contrari.amenieencontramoseninstí:tuciones
dela.mismacategoria,recUISOSconigualilenominación,perocondiferenteprocedinúento,
par ejemplo, el Código de Trabajo, en el coal se regala.idénticos recmsos administrativos
con diferente. proceclin:úento de los que aplicamos para todos los ministerios, es el caso de
. los recursos de revocatoria y de.reposíción, tambiál en el Código TribuJario se encuentra
con diferentes plazos y procedimiento, que los que se .regulan dentro del artículo 7 y 9
del Decreto 119-% del Congreso dela República, Ley de lo Contencioso Administrativo.
Aunque ya lo hemos dkho, con relación losrecursos en las administraciones local.es
y las entidades descentralizadas y autónomas, es necesario que existan_normali en esta
materia que tiendan a la unificación de los procedimientos administrativos, especialmente
a los de los recursos, inmersos en una ley general de procedimientos.
Hay varios criterios enla aplicación de estos recursos en nuestro medio, .sentencias
de la Corte de Constitucionalidad, que dan como resultado que exista una gran
incertidómbre, puesto que Ja redacción de las normas deja una nebulosa y no existe
claridad en cuanto a su aplicación.
NosJ:eferimos l! la.redacción de los artículos V y 11 bis.de la Ley deJo Contencioso
Administrativo, que regula el ámbito de.aplicad6n de los recun;os admi:n:i.sttativos y al
ª11ículo 49 de esta ley enla que únicamente deroga el Decreto 1881 (Ley de lo Contencioso
Administrativo derogado) y no hace otra clase de derogatorias, lo que da como resultado
que tengan vigencia los que se encuentran regulados en olras leyes orgánicas.
E.5to tiene vna razón, y es que de conformidad con el articulo 134 de la Con.mtución
Polftica de la República que establece los parámetros para_la creación de entidades
descentralizadas y la autónomas, al regular que el:municipio y las entidades autónomas y
:~t:ralizlidasactúanpordelegacióndelEstado;Enelsegundopárrafoestearticulodeja
:~ado para crear entidades descentralizadas y autónomas, será necesario el volofoporable
.) l~ilas tÚJs terceras parres del Congreso de la Repu'bliCJJ.. Y~ la Corte de Constitucionalidad se
JFODunció al respecto en la opinión consultiva al Congreso de la República, de fecha tres
,-;üit diciembre del año dos mil ·uno, con relación a la i:nayoria requerida para la Ieforma a
-~ l,eyes financieras, en las que a la hon<>.table Corte dictmúnó que parala :reforma de las
· · mas se reqtieria la mayorla de las dos terceras partes del Congreso de la República.
:E.5to implica que si para la creación de e$ clase de entidades se necesita el voto de
."t/t. dos terceras partes del Congreso de 1a República, para su reforma, modificación 0
1 ' . gatoria, o de leyes que le afecten, es necesario que coooma la aprobación de igual
•'. . ·orla, esto implica que ()ata que el Decreto 719-96 del Congreso de la República, Ley
- ~ Contencioso Administrativo, no puede jurídicamente modificar ni la Ley Orgfutica
~ Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, Ley Orgánica del Bao.ro de Guatemala,
· Orgánica de la Universidad de San Carlos y todas aquellas leyes que otorguen
- ntrafuadón J autononúa. Consecuentemente a esta clase de instituciones no les
aplicar el artíatlo V del Decreto ll9-96 del Congresq de la República, porque esta·
icamente fue aprobada ron Ullll mayoría simplt..
Otrasconiente:ítienenelcriterioquenosepuedeaplicarlosrecwsosadminislrativos
"'ne las entidades autónomas y descentralliadas se rigen por sos propias normas, lo
hace que no se pueda.aplicar los recursos administrativos de.revocatoria y reposición
t .... ,. e_ ___ ..,_, .. .. , 11
que regula la Ley de lo Contencioso Administrativo, debiendo aplicar los que establece
sus propias normas, ley Orgánica del IGSS, etc.
Un tercer criterio que existe con Telación a este punto es el que pretende aplicar a
este caso el articulo 13 de la Ley del Organismo Judicial, que establece. que las disposiciones
especiales de las leyes, prevalecen sobre lllS disposidanes generales y argumentan que el Decreto
119-96 del Congreso de la Repúblic.a, Ley de lo Contencioso Administrativo, es una ley de
carácter general y que cada una de las leyes que regulan a entidades descentraliza~as y
autónomas, La Ley Orgánica del IGSS, del Banco de Guatemala, y otras leyes que regulan
esta clase de .instituciones, son de carácter especial, lo que hace que el artículo 17 de la
Ley aludidano les sea aplicable, en consecuencia y por esta razón siguieron aplicando los
recursos administrativos que tienen c9ntemplados en sus propias leyes.
En nuestra particular forma de analizar esta ruestión, creemos que el criterio más
serio y objetivo, es el primero, que establece que la Le.y de lo Contencioso Administrativo,
no se puede aplicar por su forma de aprobación, es decir que si para poder modificar las
leyes orgámcas se. requiere 1as dos terceras partes del total de diputados, leyes que afecten
a este tipo de entidades (au tónomJIE y descentralizadas), será necesario que sean aprobadas
con la misma mayoría, por lo que seguirán aplicando los recursos administrativos
establecidos en sus propias leyes.
Aunque consideramos que la intención del legislador en este aspecto es buena, puesto
que la ley lo único que trata, es la wtlficación de los procedimientos en beneficio de los
usuarios a efecto de cumplir con uno de los principios del procedimiento administrativo
que es elantiformalisrno y la sencillez y en ningúnmomento, creemos, viola la autonomía
ni la actividad de$entnilizada de estos órganos administrativos, lamentablemente si
vemos los artículos transitorios de dicha ley, al no derogar más que el Decreto 1881, Ley
de lo G.mtencioso Administrativo, no llegó a la mayoría calificada para derogar nonnas
que contienen recursos administrativos de entidades de.scentralizadas y autónomas, por
tal razón, aún se encuentran vigentes las nonnas que establecen recursos administrativos,
regulados en sus leyes orgánicas las entidades descentralizadas y autónomas.
Este problema ya se resolvió, a1 menos, en los gobiernos locales municipales, por
cuantoelnuevo Código Municipal ya regula q_ue enmateria de recursos y su procedimiento
se aplica lo que. para el efecto establece la ley de lo Contencioso Administrativo.
9.14 El recurso de revocatoria
El recurs() de revocatoria es un medio de impugnación que. doctrinaria.mente se
le denomina el recurso de a.12.ada, el cual se plantea contra lo resuelto por un órgano
subordinado, en donde el superior jerárquico del órgano administrativo es el que debe
resolver este recurso.
Se trata de los recursos administrativos que se pueden plantear contra los directores
genera.les y subordinados de los ministerios de F.stado.
Recordemos que dentro de los ministerios de Estado tenemos dos niveles de decisión;
por un lado los ministros de Estado y por el otro los subordinados, que son las direcciones
generales y otros órganos que. tienen la mi!,ma categoría, que ejercen competencia.
Contra lo resuelto en el recurso por el superior jerárquico, (ministro de Estado,
presidente, gerente, Etc.), no procede otra impugnación administrativa, con lo resuelto
402 - Hugo Haroldo Calderon M
par un superior jerárquico (ministro u. órgano subordimltlo) se agota la via gubernativa o
administrativa, es decir que la resolución administrativa causa estado.
i.a resolución admi$1:ratíva que los órganos superiores emite al.resolver el Recurso,
no son originarias, lo son de los subordinados, es decir de los directores generales o
cúalquier otro que se encuentren en relaóón de subordinación .e_n la escala jerárquica del
órgano.
a) Flinda_mento legal
El fundamento legal de e.ste_recurso se eooientra contenido deniro del artícalo 7 del
Decreto 119-96 del Congreso de la República •tey de lo Contenciooo Administrativo".
En este punto hay que aclarar que cuando hablamos de vfa gubemativa., se refiere a los
recursos que se plantean en la administra_ción CPDtrali:rada y algunas entidades que nos
remiten ala aplicación de ésta, tal el caso del Código Municipal.
Lüey de Jo Contencioso Administrativo no es el fundamento general para todas las
inrotuciones centralizadas, pues existen, ~ de excepción previstls en la ley, como la
aplicación en esta materia del Código de T.rabap, el dela apelación en.materia d~ servicio
civ:iL cuando de lo impugnado deba conocer an fribana1 de Traba;> y Prevjsión Social
eté, que regulanlos recursos en otras Jeye; como excepción a la n!gla.genaal, tal como lo
ésíablece el articolo 17 bis dela Ley de lo Comencioso Administrativo, que deja prevista
'la'excepción.
.bJ del recurso de revocatorio
- P,ocedenda
.
Éste reonso o medio de impugnación procede rontra reioluciones originarias
~ti.das por órganos subordinados de la administración cenhalizada guatemalteca
--~ -ó!ganos descentralizados que en sus leyes y reglamentos no tienen medios de
~ción,. así como contra algunos otros á[ganos que no siendo directores g-enerales
~dichacategoría,porejemplolosGobemadoresDepartamen!ales,queseanalliaran
l t· ~ do.
~ : J ....
interposición del recurso se debe entender como la forma en la que debe ser
do el recurso de revocatoria.
te recurso de se plantea por escrito y ante el mismo órgano administrativo
-~ 6 la resolución que afecta al particular. o administrado y como se trata de un
s$,rdinado el expediente debe ser elevado al superior; paia su conocimiento y
·.ón.
pdo recurso administrativo debe interporien;e ante el mismo órgano que está
.do la resolución administrativa La m6n es lógica, puesto que el expediente se
·.tra en el órgano que emitió la misma; debe cimmslanciarse y elevarse al superior
resolución.
el subordinado no eleva el ~ puede ser motivo de Wl Amparo, para
efecto que el tn"'bunal de amparo, obligue al órgano administrativo a elevar el
h ■ña Gc■ual •el hretk ■ Hai■islratiH - 403
d) Procedimiento del recurso
Veamos cual es el procedirrúento y la secuencia o sucesión de pasos que tiene la
trarrútación del presente recurso:
I. Legitimación para plantear el recurso
En el presente caso el legitimado para plantear el recurso administrativo, es la persona
que con el acto o resolución administrativa emitida por el órgano subordinado, aparezca
afectado en sus derechos e intereses por la misma. Y hemos explicado con anterioridad
en qué consiste la legitimación.
2. Plazo ,para plantearlo
El plazo para plantear el recurso es de 5 días siguientes a la notificación de la
resolución, mediante memorial dirigido al órgano administrativo que dictó la resolución
adrrúnistrativa.
3. Requisitos del memorial
Los requisitos que debe contener el memorial mediante el cual se está planteando el
recurso son los siguientes:
• Autoridad a quien se dirige;
• Nombre del recurrente y lugar que señala para recibir notificaciones:
• Identificación precisa de la resolución que impugna y la fecha de la notificación
de la rrúsrna.
• Exposición de los motivos por los cuales se recurre,
• Sentido de la resolución que según el recurrente debe errútirse, en sustitución
de la impugnada,
Lugar, fecha y firma del recurrente o su representante legal, si no sabe o no
puede firmar imprimirá la huella digital de su dedo pulgar derecho u otro que
especificará.
Artículo 11 del Decreto 119-96 del Congreso de la República "Ley de lo Contencioso
Administrativo.
··,...¡piligendas paro mejor resolver
4. Presentación del recurso ante el órgano competente.
Corno ya lo explicamos con anterioridad, todo recurso administrativo debe ser
planteado ante el órgano que dictó la resolución adrrúnistrativa aunque lo resuelva el
superior jerárquico. Esto tiene una razón lógica, y es que el expediente administrativo
se encuentra en el órgano que emitió la resolución. De lo contrario el superior jerárquico
tendría que pedir el expediente antes de resolver y se violarían los principios de celeridad
y de economía. Esto más que otra cosa se debe a economía procedimental, puesto que
si el expediente lo tiene quien ha resuelto, es muy fácil circunstanciado y elevárselo al
superior jerárquico para que los resuelva en definitiva.
,um-,4;,.·.dones descentralizadas y hay que tomar en cuenta que contra lo resuelto por el
4ll4 - Hugo Haroldo Calderon M
5. Procedimiento en el ó~ano impugnado
La autori<;lad que emilió la resolución imp:ugn.ada deberá elevar el expediente al
· órgano superior jerárquico de la entidad, con informe circunstanciado (circunstanciar
significa infonnar en forma resumida de ID acbnzdo dentro del expediente), dentro de lós cinco
días siguientes a la interposición del recurso.
· 6. B ó~ano que resuelve el recurso
Encontrándose el expediente en el órgano superior jerárquico (puede ser im ministerio
de Estado o bien la junta directiva de Uf!ll entidad descéntralizada), éste debe proceder con el
trámite del recurso. Los plaz.os para la resolución de un recurso inician desde el momento
que el expediente fue elevado para su conocimiento por el subordinadoy $e encuentra en
el órgano superior. ·
. 7.Audiendas que debe dar el ó~ano que resuelve
El órgano superior jerárquico de la administración desde el momento que el
expediente se encuentra bajo su competencia, previo a resolver deberá dar las audiencias
siguientes:
.:.: Atodaslaspersonasquehayanmanifestadosuinterésenelexpedienteadministrativo
y hayan señalado lugar para ser notificadas. ·
Al órgano asesor, téaucoo legal,quecorresponda,segúnla naturaleza del expediente.
Esta audiencia se omitirá cuando la organización de la institución que c:onoce del recurso
carezca de tal órgano.
. . A 1a Procuraduría General de la Nación.
;r &tas audiencias se corren.en el orden que se estableció anteriormente. El plaw para
esta audiencia es de cinro días en cada caso," para los-terceros que aparezcan ron interés en
,l t-expediente son comunes.
··~: De conformidad con la ley estos p~os son perentorios e improrrogables, causando
:~ponsabilidad para los funcionarios deJ órgano administrativo asesor y de la
.-ilJ.ocuraduría General de la Nación, si no se eva~ en el plaw fijado, (llrlfculo 12 !kl
:mecreto 119-96 del Congreso de la &pública "Ley de lo Conlencioso Administrativo).
·:t"l.
,.,., El órgano superior de la administración que conoce del recurso tiene facultad para
.enar antes de resolver e.l.rectlISO y después de las-audiencias o transcurrido el plazo
'""evacuar las audiencias, puede practicar diligencias que estime convenientes para mejor
•lver, lijando el plazo de- diez días para ese efecto. En este caso el órgano que resuelve
' ede diligenciar inspecciones ocnlares, traer a la vista documentos, etc.
,Resolución al recurso
:t11::' •
'. • El. recurso debe ser resuelto por el superior jerárquico, que puede ser en la
.;~ción centralizada un Ministro deE.stado o algunos órganos colegiado.5 de algunas
h ■ ría Geural di! Derech A~miaistratin - 405
superior jerárquico no cabe otro tipo de impugnación administrativa (con esta decisión la
resa1u.ciórt causa estarla y se agotó la vía admjnistrativa).
El recurso debe ser resuelto dentro de los quince días hábiles de finaliz.ado el tramite.
En el presente caso el plazo en el que el expediente. entra en estado de resolver, se cuentan
bajo dos supuestos:
a) Si el órgano superior no decreta diligencias para mejor resolver, el plazo inicia
desde el momento que venció el plazo para que la Procuraduría General de
la Nación emita su dictamen y regrese el expediente al órgano que resuelve.
En este momento el expediente se encuentra en estado de resolver.
b) Si el órgano decreta diligencias para mejor resolver, el plazo inicia
transcurridos al día siguiente en que se venció el plazo de los diez días que
duran las diligencias para mejor resolver, es decir que al día siguiente de
vencido dicho plazo de las diligencias se cuentan los quince días, en los cuales
debe resolver el superior jerárquico del órgano que se trate.
Las consecuencias de.la resolución al recurso o la falta de esta son las siguientes:
1) Si la resolución es rf;i;oauia: Significa que es favorable la resolución
administrativa, puesto que se revocó y se deja sin efecto lo resuelto por el
subordinado. El órgano superior jerárquico, consideró que lo re.suelto por el
subordinado no está apegado a la ley o a la conveniencia de la administración,
ypor tal razón revocó la resolución.
2) Si la resolución es amfinnada: Cuando lo resuelto en un recurso administrativo
es la confirmación del acto o resolución, significa que el superior jerárquico
consideró que la resolución queda apegada a derecho y la coruinna tal y
como lo resolvió el subordinado, por lo que queda sin modificación y en este
caso la resolución sigue afectando los derechos e intereses del adrn.inistrado.
[as consecuencias y la opción que el particular tiene este caso son las siguientes:
a) Cumplir con lo resuelto: El particular puede cumplir con lo resuello, puesto
que en la vía administrativa ya no hay forma de revocar esta resolución, la
misma causo estado y en consecuencia para la administración está firme la
misma.
AClldir ala Vfa Judicial através det corrtenciaso admínistra-tivo: Como la resolución
b)
con esto ·causo estado y se agotó la via administrativa, el particular puede
acudir a la vía judicial a través del proceso de lo contencioso administrativo,
por haberse agotado la vía administrativa la resolución para la administración
estáfumeJ es decir que en las esferas de la administración ya no hay recurso
alguno, por lo tanto el particular puede acudir a la vía judicial
IO. Consecuencias de la falta de resolución al recurso
Si el superior jerárquico de la administración, no resuelve el recurso planteado
dentro de los trei11la días a partir de la .fecha en que el expediente se encuentre en estado
de resolver (el expediente se encuentro en tstado de resolver: vencido el plaza áe la nudie11ci11
de la Procurad1m·a o vencido el plazo de las diligencias para mejor resolver), se tendrá para el
efecto de usar la vía judicial, a través del Contencioso Administrativo: a) por agotada la
vía administrativa o gubernativa; y, b) Por confirmado el acto o resolución que motivo el
recurso.
fiílG.:.. Huga Haralda Ca\deran M
Esto lo encontramos regulado en.el artículo 16 del Decreto 119-96 del Congreso de la
República, "Ley de lo Contencioso Administra~o. ·
· El particular o afectado en el presente caso tendiá la.5 opciones siguientes:
a) Esperar indefuúdmnmte .qtU el Superior Jerárr¡uico tk la Administración resuelva:
Es indefinida la espera, puesto que el particu1ar se resignará a que el órgano
administrativo resuel~ cuando quiera.
b) Pllmtear un Amparo: El particular aÍl'd:ado con el silencio administrativo
puede acudir medianre el Amparo únicamente para que el tribunal de
amparo le fije un plazo para que elfuncionario resuelva. (Arl. 10 inciso f) Ley
de Amparo). Fl artírulo 16 del Decreto 119-96 en su último párrafo establece
que el administrado o afectado si conviene a so derecho, podrá accionar a
efecto de obtener la resolución del órgano que incun:ió en silencio
e) Plantear el úmtencioso Administnúiw. Se puede intentar en la vía judicial, el
efecto de este silencio adminmativo es dar por ago~ la 'UÚl administrlltiva
y por muelto en forma desfimorrzblt. para el particular, para él sólo efecto de
planiear el Contencioso Administrativo. (Art. 16 del Decreto 119-96 del
.Congreso de la Rq,úblú» -"ID I.q tk lo ConJau:ioso.Administmtiuo).
. ,~
J/1,~ El recurso de reposición
-~ · Con el recurso de reposición se realiza exactamente r-1 mismo procedimiento, con la
~ca diferencia que el recmso se plantea ante el superior jerárquico, contra resoluciooes
JP~~ de_ésteyno setieneque~evarel~te, puesto queelmismoseencn':lltra
~ ·él.órgano mipugnado, se denomma recmso jemquico, porque Jo resuelve el nnsmo
~ origino el acto administrirtivo.
:.t 5 Otros recursos en instituciones descent:rarmtdas y autónomas
:::t:..
estas instituciones se rigen los recursos de confonnidad con sus propias leyes,
~~ en la mayoría de ellas la apelación, como medio de impugnación en contra de
-&éstas.
. i:aso de la Supe,jntendenda de administraci6n tributaria SAT
el caso de la administración tributaria eooontramos que se pueden plantear tres
de recursos: a) Contra actos de carácter administrativo, revocatoria y reposición de
1imidad con la Ley de lo Contencioso Admi.cüstrativo; b) Contra actos tnoutari<Xl se
. ~los que se regulan en el Código Tributario;y, e) Contra actos dela administración ·
,guanas, los regulados en el Código Aduanero Unificado Centroamericano y su
.,_ .to (CAUCA y RECAUCA).
caso del Municipio, de la USAC, IGSS y del BANGUAT
pomo ya lo hemos explicado anreriormente, en el caso de las entidades autónomas
~ de lo Contencioso Administrativo no les aplico por las 1cl7.0ilfS esgrimidas, en
~do siguen aplicando los recursos establecidos en sus propias leyes, a excepción
gobiernos locales (municipalidadts), que el propio Código Municipal estableada
h ■ rl1 5111nl •el lench H■i ■istntin - 407

regulación de los recursos administrativos, revocatoria y reposición pero manda que se
tramiten de conformidad con el proc~ento que se señala en la Ley de lo Contencioso
Administrativo. Hay que observar que en las atri1Judones que señala el Código Municipal,
para el Concejo Municipal se establece que es.competencia de éste, la resolución de los
F'
recursos administrativos.
~ En el caso de la Universidad de San Carlos de Guatemala USAC, Instituto
Guatemalteco de Seguridad Social IGSS y el Bando de Guatemala BANGUAT, Siguen
aplicando los recursos administrativos señalados en sus propias leyes, tal el caso del
recurso de apelación.
9.16 Efectos y consecuencias de los recursos administrativos
a) Los efectos de la interposición del recurso administrativo
Dos son los efectos que pueden ser observados en la interposición de los recursos
administrativos, a saber: a) la suspensión provisional del acto administrativo impugnado
mientras dura el recurso administrativq J en.su caso el proceso judicial; b) si se trata de un
recurso de-alzada (revocnlorin, apelación), el órgano que dictó la resolución originaria pierde
la competencia y deberá limitarse a elevar las actuaciones (expediente), con un mforme
circunstanciado, y en algunos casos resolver dando trámite al ~urso administrativo.
Aún si el recurso es planteado d.e manera extemporánea el subordinado ya no puede
dictar una resolución denegando el recu:rno, esto será contrario al ordenamiento jurldico
establecido, salvo el caso del Código Tributario que si da la opción a qµe el subordinado
pueda denegar el trámite del recurso, pero al particular le queda la opción del ocurso de
hecho ante el superior jerárquico.
b) Los efectos de la resolución del recurso administrativo
La resolución al recurso administrativo puede tener varios efectos: a) que el acto
administrativo qmide..revocado totalmente; b) que se modifique parcialmente el acto; y, e)
queJaresolución administrativa se confirmada, con cualesquiera de las consecuencias, la
resolución causo estado, por lo tanto el particular puede acudir a la vía judicial, a través
del contencioso administrativo.
e) El recurso es carga del interesado
Los recursos administrativos se van convirtiendo en verdadero valladar y una
limitación para que el particular tenga un verdadero acceso ala justicia. Y es que hay que
recordar que en el derecho procesal administrativo, especialmente en el guatemaltec<J,
existen dos vías, la administrativa (reairsos administrativos) y vía judicial (proceso dt
lo contencioso administrativo y ,mrparo), y en ambos se requiere el agotamiento de los
recursos administrativos para tener acceso a ellos, de lo contrario no hay posibilidades
de acciones judiciales. Esto quiere decir que previo a acudir a la vía judicial, como ya
lo m.anifestamos, la resolución debe causar estado, lo que significa que se agotaron los
recursos administrativos, revocatoria, reposición, apelación, etc. esto no permite acudir a
la v[a judicial en una forma directa a accionar ante e1 órgano jurisdiccional. En Guatemala
'i11 t.ílH _ Mugo Haroldo Calderon M.
existe vigente una serie de recursos admini.strativos en diversasleyes, que como actividad
previa, se tiene que agotar para el.plante.amiento del procesQ contencioso administrativo.
Pero esta particularidad se manifiesta en ~ersos países, entre ellos la Argentina,
al respecto dice Gordí!ID, q_ue contribuye a darle al recurso administrativo otro aspecto
menos halagüeño: el dellll auténtico pávilegio de la administración y, correlativamente
el de una carga efectiva del administrado'para acceder a la tutela judicial. Hasta puede
ser un riesgo y un peligro si se admite, como en teoría se lo hace entre nosotros, la
reformatio in pejus. Cuando la tutela judicial es efectiva, el recurso administpltivo,es un
trámite molesto que se desearla pocter evitar. Cuando el cpntrol ju~ no funciona, el
recurso administrativo se lransforma en el único remedio disponible. En cualquier caso,
es el precio que el ciudadano d.ebe pagar para ~ acceso a la vía judicial, unas horcas
cauclinas incompatibles conla garantía de pronto acceso a la instancia judkial Por ello la
respuestaprovisoriaqueladoctrinacontemporáneapostulaesqueresultaunairrazonable
restricción del accesQ a la justicia (GordíllD, PáJ. 2). Ello, porque son innecesarios para la
admirüstraciónpública, que deman.erarufulariaenmuchas oporturúdadesno los resuelve;
aparte los fugaásimos plazos de interposició~ de los reausos en plazos de prescripción
,,de los derechos sustmlivos; por ser una carga injustificable, con ello se demorar y en
ocasiones se limita el acceso a la justicia y con ello se desanima dicho acceso, etc. Por lo
demás, dice Goráilw, hemos seguido y profundiz.ado Jo que en España .se denominó la
. desvirtÚación_de la vertiente garantística delos recur59S; la desfiguración de los recursos
- ' como medio de garantía. Yno hemos podido annar ni mantener a un sistema in:teligíble
y coherente para el ciudadano medio, lo cual conduce derechamente a la unificación
d;el sistema, pues la experiencia pasad~ ha sido, se cuenta, el continuado .fracaso de
·:: las pretensiones de unificación. En suma y como dice Sarmiento Acosta, los recursos
i.-,administrativos se.han definido siempre como una carga para el particular, con la que
::tla
, tenido y tiene que apechar para interponer posteriormente el recurso juris9iccional
~ ante el órgano judicial compel:ente; ese carácter viene. también dado por un deficiente
le
en íurídico1 que .ha contribuido a la acentuación de una posición privilegiada de
dministración. Todo indica y lleva a que los recmsos no se hayan definido como una
tla. Si a ello se le añade el exresivo rigor que en detenninadas etapas ha observado
~-- jurisprudencia, es fácil deducir que el in.stitutQ que analizamos se haya convertido en
asignatura pendiente del derecho administrativo. (Gordillo, Pág. 4).
Ya hemos analizado, con anterioridad, como y porque ha .fracasado la buena
L.tención de unificar los recursos administrativos en Guatemala y las razones que dieron
.ugar a que en la actualidad, almenosen.lasentidades denominadas constitucionalmente
~autónomas, no les sea aplicable el artírulo 17 y 17 bis. de Ja Ley de lo Contencioso
ministrativo, tal el caso del fGs.5, la USACy el Banco de Guatemala
El conlrol judicial debiera.ser más independiente y para ello debiera de tenerse la
ibilidad de considerar agotada la vía administrativa por la mera decisión de cualquier
_,¡gano de rango menor opor decisión del propio particular afectado, acudiendo entonces
\!l forma directa a la vía judicial y haciendo caso.omiso, si uno lo desea, de la aplicación
ihligatoria de los recun;os que le ofrece el procednniento administrativo.
~ Es_difícilqueunadecisiónemanadadeunórganoadministrativosearevocadaporella
·sma, a través de los recursos administrativos, por ello creemos que no es conveniente
amarrar la vía administrativa con la vía judicial Fsto pareciera ser atentatorio al libre
~cceso a la justicia y violatorio a los derechos ha:manos..
harla Ce ■ enl úl o.... ~. u_,.,_, __ ,,__