TEMA VII

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SUM A kfO:
I. CONCEPTO Y FINAL IDAD DEL PROCEDI M IENTO ADM INIS3’RA"FIVO. 1. l*lante asien-
to. 2. Concepto› de r rocedimiento administrativo. Su finalidad y funció n en el ordenamiento
adini nistrativo. II. REGULAR IÓ N LECíAL DEL PROCEDE M IENTO ADM INISTRATIVO. 1. La
competencia legislat iva para regular el procedi mient o adna inist rativo comú n. Los ¡art›cedi mientos
especiales. 2. La actual regulació n legal. 3. Sujetos que inter›'ienen en e1 } rocedimiento adminis-
trativo. A) La Administ ració n actua nte: conapet encia, abetenció n y recusació n y responsables del
procedimicnt o. B) La condició n de interesado. 11I. LOS PRINCI PIOS DEL PROCEDIM lENTO
ADMl Nl STR A 1 IVO. 1. I’riiaci}oios relativos a la t rana itación del procedimiento. 2. Principios
relativr›s a los derechos de los ciudad anos. IV. TRÁM ITES DEL I°ROC EDI M IENTO ADM I NIS-
TRATI VO. I. La i niciación del procedimiento. A) La iniciación de oficio. B) La iniciación a ins-
tancia de r arte. La sr›1icitud. Requisitr›s v lugares de presentación. C) La declaración responsable
v la coitiunicación previa. 2. La ordenación del procedimiento. A) El expediente ad mi nist rativo.
B) Los pla xos del prracedi ni iento. l ncurnplimieiato, cómputo y mod i ficación. C) Las naedid as pro-
visionales. 3. Actos de inst mación. A) Las alegaciones. B) Las pruebas. C) Los infor mes. D) La
infornaacit›n pública. E) El t ránaite de audiencia. F) La propuesta de resolución. 4. La teri4iinacic›n
del procedimiento. A) La resolución. B) La ter nainación convencional. C) El desistinaieiato v la
renuncia. D) La caducidad del procedimiento. E) El silencio adia4inist rat ix o. F) El ]irt›cedinaicnto
siinplificad‹a. PARA SARER MÁS.

I. CONCEPTO Y FINALIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1. Planteamiento

Para que la Adiii inistraci6n tome una decisión, debe seguir un } rocedimiento, es de-
cir, un conjunto de trámites y actuaciones que sirven para for mar correctamente su vo-
luntad. Para ello, vamos a analizar el concepto 5' finalidad, la regulación legal, los prin-
cipi‹as que lo presiden y sus trám ites esenciales.

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2. Concepto de procedimiento administrativo. Su finalidad y función en
el ordenamiento administrativo
Cuando hablam‹as del rr›cedi miento adm inist rativo nos estamos refiriendo al co
r l t-
juito de trá mites y actuaci‹raes que tienen conto resultado un acto administra tivo
defi-
nitivo r› una resolució n administrativa (la cr›ncesir›n o denegació n de una licencia de
actividad, una orden de derribo, el cobro de un impuesto, la imposició n de una sanció Fl ,
etc.). Así, el prr›cedimiento adininist rat ivo se crea figura como el cauce formal que debe
seguir la Administració n a la hora de ejercer las potestades administrativas que culmina
con la decision final, la reso1uciú ›n adrninistrativa. Es la manifestació n de la voluntad de
la Administració n de la que hablá bamos en el tensa V.
Cuando la Administració n actú a, el necesario respeto al procedimiento formal está
establecido ¡Por la ley, persiguiendose dos objetivos o finalidades:
— La defensa de los intereses generales. El ¡Procedimiento administrativo se erige
como una garantía que, con cada concreta actuació n ad ministrativa, se van a configurar
mejor los intereses genera les y el contenido de la decisió n final. Y es c¡ue el hecho de que
la act uació n administrativa deba someterse a unas reglas pautadas garantiza que se va
a dar cumplimiento a los principios de objet ividad, eficacia, jerarquía, legalidad e inter-
dicció n de la arbitrariedad que cr›nsagra la Constitució n (art. 9 y 103 CE). Ademá s, el
seguimiento› del procedimiento facilita la fiscalizació n o control interno de la actuació n
administ rativa } or parte de los superir›res jerá rquicos del ó rganr› administrativo que ha
dictado la resolució n o ha ent itido el ac to.
El procedi m iento administ rativo sirve para la rcalixació n v la ejecuciú »a del derecho
material. En este sentido, tiene una funció n au xiliar res¡aectc› al ejercicio de las distintas
p‹atestades administrativas. Pese a ello, no debe in fravalorarse y su regulació n no debe
des¡areciarse, considerá ndola una «desagradable y molesta formaliclad» (MAUltER, 2012,
pá g. 478), corno ocurre a veces, a tenor de las opiniones de ciertos cargr›s poIíticos.
— La defensa de los derechos e intereses de los administrados. A di ferencia de lo
que sucede en las relaciones entre particulares, en que ambas partes está n situadas en
un plano de igualdad (al menos desde un punto de vista jurídico), cuando los ciudada-
nos se relacionan con la Administració n, éstos se encuentran en una posició n jurídica
claramente inferior respecto a la misila, pues esta ú lt ima t iene en su haber una serie de
poderes v prerrogativas de los que no dispone el ciudadano de a pie. En este contexto,
que el ejercicio de las potestades adnainistrat ivas esté sujeto al obligado› respeto de los
cauces formales que configuran el procedimiento administ rativo supone una garantía
para 1r›s ciudadanos, que pueden cr›nocer con antelació n cuá les son las reglas del juego
y, en caso de que é stas se incumplan, impugnar la actuacié ›n administ rativa no reali zada
conforme al procedimiento preestablecido. Ent re las actuacitanes esenciales que inte-
gra n el procedimiento administ rativo, destaca con luz propia el trá mite de audiencia a
los i nteresados (art. l()5.b CE y 82 LPACAP).
En definitiva, el procedimiento administ rativo tiene un claro sustrato yarantist a, que
vela por la sujeció n de las administraciones pú blicas al ordenamiento jurídico y ofrece
seguridad jurídica a los ciudadanos que se relacionan ctin la Administ ració n Pú blica (art.
9 CE). Tanto es así que, para aquellos actos administ rativos que sean dict ados prescin-
diendo tr›tal v absolutamente del procedimiento› legalmente establecido, la LPACAP pre-
vé la má xima sanció n, esto es, la nulidad de pleno derechri del actr› (art. 47.1.e), es decir,
su cr›mpleta desaparició n del mundo jurídicti. Así, y tal corno ha reiterado la jurispruden-
cia, se declarará la nulidad no só lo de aquellos actos que no vayan precedidos de
ningú n
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roccdi m iento, sino tambié n de aquellos que, aú n habié ndose seguido un procedimiento,
no sea CI Ç rocedimiento concreto que prevé la leí, esto es, el legalmente establecido (STS
de 1() dC íibril de 20t)6, Ar. 1840, ponente: José Díaz Delgado), o que, aú n siguiéndolo,
,lvida algutao de sus trá mites esenciales, por ejemplo, el de audiencia al interesado (STS
de 7 * OCtubre de 1987, Ar. S311, ponente: F. Gonzá lez Navarro). Véase el tema VI.
En definitiva, la funció n del procediiTliento en nuestro ordenamiento cumple un pa-
pel destacado en la manera como las administraciones expresan su voluntad, deciden.
Qu el Estado de Derecho, importa lo que la Administració n hace, [aero también có riu› lo
hace. Y ahí es fundamental la institució n que aht ra estudiareiiios.
II. REGULACIÓN LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. La competencia legislativa para regular el procedimiento administrativo.
El procedimiento administrativo común. Los procedimientos especiales
La regulació n del procedimiento administrativo, al menos en sus aspectos esencia-
les, es una materia que está sometida a reserva de ley. Así, entre los preceptos que la
Uonstit ució n dedica a la Administració n, el art. 1()5 CE establece que la ley regulará :
‹El ¡Procedimiento a traves del cual deben | reducirse los actos adn4 inistrativos, garanti-
zando, cuando prr›ceda, la audiencia del interesado».
El art. 149.1.18 CE, por su ¡Parte, establece que es com[ etencia exclusiva del Est ado
la regulació n de las bases del régimen jurídico de las administraciones pú blicas v del
procedimiento administrativo comú n, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la
organizació n propia de las comunidade s autó nomas.
El Tribunal Constitucional (S"fC 227/1988, de 29 de noviembre, ponente: Jesú s Le-
guina Villa) afirma que, cuando la Constitució n hace referencia al procedimiento admi-
nistrat ivo crimú n, má s que a un tipo de ¡Procedimiento concreto, se refiere a un conjun-
to de principios o normas que, por un lado, definen la estructura general del itrr
procedimental que debe seguir la Administració n a la hora de llevar a cabo su actividad
jurídica; Y, por ot ro, prescriben la forma de clabr›ració n, los requisitos de validez v efica-
cia, los modos de revisió n y los medios de ejecució n de los actos administrativos, inclu-
yendo señ aladarriente las garantías generales de los administrados en el seno del proce-
dimiento. Equipara así los conceptos procedimiento v régimen jurídico.
Ademá s, v por otro› lado, }unto con la norma o norirías que regulen los extremos que
c‹xaforman el procedimiento comú n, van a coexistir otras normas que van a regular las
es} ecialidades que, en funció n del á mbito material del que se trate [tatioiie itintei‘iiie),
pueda plantear el procedimiento administ rativo.
lil procedimiento administrativo comú n se c‹anfigura, por tanto, como un con junto
de garant ías comunes para todos los procedi niientos ad ministrativos, siendo compe-
tencia del Estado regularlo, y deberá hacerlo mediante Ley, ya c{ue esta es la forma de
garantixar un tratamiento comú n de los administrados ante todas las adnainistracir›nes
pú blicas.
Así, en la actualidad, el (Procedimiento administrat ix'o comú n lo encontramos reco-
gido en la Ley 39/2015, 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Comú n de las
Ad na inistraciones Pú blicas (LPACAI’), nornsa de cará cter bá sico, de aplicació n a todas
las administraciones pú blicas v en la que se fijan las garantías mínimas de los ciudada-
nos respecto de la actividad administrativa.
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Atendiendo a la concepció n del procedimiento adniinist rativo comú n que acabam ,
de ver, las previsiones de la LPACAP no agot an toda la regulació n relativa al procedi-
miento administrativo. Por el cr›ntrario, las previsiones c‹intenidas en la LPACAP, refe-
rente al procedimiento comú n, conviven con una pluralidad de normas que regulan las
es}aecialidades que presentan algrtnos procedimientos administrativos por razó n de la
materia, y que, en todo caso, deberá n respetar el marco comú n de garantías que contie-
ne la LPACAP.
La competencia para regular esos procediin ientos de cará cter especial ratione nuiteriae
corresponderá al Estado o a la comunidad autó noma en funció n de a quié n correspon da
la competencia legislativa sobre aquella materia que, por su especialidad, justifica que
exista un procedimiento especial. Así, tal y conto ha setia1ad‹i la jurisprudencia consti-
tucional, no se puede disociar la norma sustantiva de la norma de prr›cedimiento, por lo
que las comunidades autó nomas podrá n dictar normas ¡Para establecer, no só lo las espe-
cialidades derivadas de su organizació n prr›pia, sino también las normas de procedi-
miento necesarias para la aplicació n de su derecho sustantivo, aunque debiendo respe-
tar, eso sí, las reglas de procedimiento que integran el concepto de [Procedimiento
administrativo comú n. Es la teoría de las coni¡aetencias conexas. Quien tiene competen-
cia para regular una materia, la tiene ¡Para regular su } rocedimieiato, en el marco de los
principios y reglas del procedimiento administrativo comú n.
En definitiva, bases del régimen jurídico y procedimiento administrativo comú n se
identi fican de hecho, material y funcional mente. Respetando la legislació n bá sica o el
prricedimiento comú n, la comunidad autó noma podrá dictar normas de desarr‹allo tan-
to en razó n de sus singularidades organ at iv como por razó n de su titularidad en la
ordenació n de la materia sectorial (TOR LOS, 1994, pá g. 43).
Procedimiento comú n, en los térmi nos del art ículo 149.1.18 CE, no debe oponerse a
prr›cedin iento csi ecial ni a prc›cedimiento forrealizado. Este títulri competencial legit'-
ma al Estado para est ablecer «un comú n denominador norrnativo, suficiente para garan-
tizar una bá sica igualdad de t rato» (LcirEZ MENUDf9, 1992, á g. 74).
2. La actual regulación legal
En base a esas previsiones, la regulació n legal del pr‹acedirniento administrativo, esto
es, el cauce fr›rmal que sigue la Ad niinistració n } ara decidir, es el siguiente:
1. El Estado ha dictado la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Adminis-
trativo Cr»rú n de las Administracir›nes Pú blicas (LPACAP). La misma deroga, entre
otras, la Ley 3f)/1992, de 26 de noviembre, de régimen Jurídico de las Administ raciones
Pú blicas y del Procedimient‹i Administrativo Comú n. 1ntegra el procedimiento› admi-
nist rativo, es decir, las normas que rigen la relació n de los ciudadanos con las Adminis-
traciones. Son las relaciones ad extra.
lunto a ella, se lea dictado su sianacsa, la Le›' de Régimen lurídico del Sector
Pú blico, Ley 40/2G15, de l de oct ubre (LRJSP). É sta regula las relaciones «ad
intra» de la Administració n, que incluyen el régimen jurídico de las Administ ra-
ciones Pú blicas, donde se recr›gen las disposiciones que disciplinan el sector pú bli-
co institucional v los ó rganos administrativos, ent re otras cuestiones.
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La LPACAP tiene tres objetivos en cl concreto á mbito que estudiamos:
un derecho ad-
1) Dotar nuest ro sistema legal de procedi miento administrativo de
ministrativo sistemá tico, coherente v ordenado.
2) Introducció n de la Administració n electró nica que es, a partir de la Ley, la frarma
normal de relacionarse con las Adm inistraciones Pú blicas.
¿) Regular también las par ticularidades de los procedimientos sancionadores, de
responsabilidad patri monial de la Ad mi ni st ració n, de los procediin ientos de
el aboració n de proyectos de ley y regla rnent os, circu nsta ncia que con la LR-
JPAC no sucedía.
La pri iTíera regulació n del procedimiento adiniiaistrativ’o en
nuestro ordena-
naientt› parte de la Ley (de bases) del procediiniento administratiVO de |9 de
oct ubre de 18S9, debida a la iniciativa del di} utado U,umersindt› de A xcá rate.
procedi mientre,
Est a le}', la Ley A xCá rate, est ablecía unas reglas básicas de
remitié ndose para su desarrollo y concreció n a los reglamentos de los noin isterios,
circunst ancia que di luyó el gran avanCC de la Ley.
El 1 7 de julio de 1955 se dictó la Ley de proced i miento admi nistríttivo (LPA),
cuva técnic a je rídica es rodav ía hoy seguid a y que
dio una visitan clara de las
competencias, trámites del proced i miento, regla s de notificación, actos ad minis-
trativos, recursos. En defi nitiva, una ley avanzad a a su tiempo, pionera en Euro-
pa, fruto de una cont isió n en la que participa ron, ent re otros, los ¡Profesores Jesú s
G onzá lex Pé rez v M anuel Ballbé ( €)s ZAY YT P É REZ, 1996). La citada Ley fue
guiada por dos ideas: un ifica r niú ltiples ¡Procedi ir ient os exist entes hasta
los
entonce s y establecer un conjunto de garantías a los ciud adanos en la t rarn itaciÓ n
de los procedi na ie ntos (Ú ARRIT9r› FALLA, l 'dÜ Ü , }*á -
La Constitucion de 1"?7S ribli gó a mod ifica rla tena as competencia les v [Por
por
aIg itnas garant ías const it ucionale s, como el derecho de acceso a dt›cument os y
regist ros v las ga rantías del proced imiento admin ist rativo sa ncionador. El esque-
feto de la norma vigente es, sin enabargo, el mismo que cl de la LPA.
No podemos olvid ar, a1 respect o, que en el á mbito de la Unió n Europea no
existe today ía una ley de procediniient o ad mi níst rativo y pr›r ello han adquirido
derivado
gran i rnpor tantia los principios que emanan de los t ralados, el derecho
la jurisprude ncia del TJ UE.
La Adfriinistració n G eneral del Estado aprtabó en esa línea algunos reglamentos
en materi3 de responsabilidad pat ri mon íal de las administraciones pú bl icas (Real
Decreto 429/l993 , de 26 de marzO), y el Reglamento de procedimiento para el
ejercicio de la ¡aotest ad sancionadora de la Administració n (Real Decreto 1398/1993,
de 4 de agosto) , que desarrollabíi los principios del t ít ulo IX de la L RJ PAC, eterno
normas má s destacadas.
Con posterioridad se dictÓ II Ley 30/1992, de 2(o de noviembre , de ré¿itnen
jurídico de las Ad ministraciones Publicas y del Pr‹acedimient‹i Administ rativo
Comú n (LRJI’AC). La rn ism a, recogió cuestiones de procedimiento, [Pero, ademá s,
int cfr(› rt rú ginaen jurídico general de la actividad administrativa. La misma, fue
modificada } r r la Ley 4/1999, de 13 de enero, que intentó sí mplificar procedi-
mientos.
La regul ació n legal del proced ‹miento completó , unos aires má s
seelectró
nico de los ciudada-
comú n
tarde, con la Ley' 1 1 /2007, de 2.? de junio, de acceso
cuestiones pun ritua-
nos a los servicios pú blicos (LAE) que, modificando algunas la gest ió elec-
les de la L RJPAC (el régi men de noti fic a citan electrónica), abrió
tró nica de los procedi mientos administrativos.
387

2. Por su parte, las comunidades autónomas han llevado a cabo tres tipos de regu-
laciunes.
— Así, pr›r e)enaplo, en Cataluña, v en base al art. 159.1 EAC («Corresponde a la Gene-
ralitat, en materia de régimen Jurídico y procedimiento de las administraciones
públicas catalanas, la competencia exclusiva en lo no afectado por el artículo
149.1.18 de la Constitucirin. Esta competencia incluye: (. . .) c) Las normas de proce-
dimiento administrativa› que se deriven de las particularidades del derecho sustan-
tivo de Cataluña o de las especialidades de la organización de la Generalitat») , se ha
dictado una norma general para regular las es¡ ecificidades propias del procedi-
iieito administrativo catalán (Ley 26/2010, de 3 de agosto, de régimen jurídico y
procedimiento de las administraciones públicas de Cataluña), que deroga práctica-
mente la pionera Ley 13/1969, de l4 de diciembre, de organización, procedimiento
y régimen jurídico de la Administración de la Generalitat, norma ésta que supuso
en su momento avances im[ ortantes, como la instauración del silencio administra-
tivo positivo como regla o la obligación de motivar todos los actos administrativr›s.
— Algunas comunidades autónomas regulan procedimientos de carácter especial
en materias de su competencia (así, la Ley 2/1995, de 20 de febrero, de potestad
sancionadora de las Administraciones Públicas del País Vasco; la Ley 1/2001, de
29 de marzo, del silencio administrativo de Madrid, y el Decreto 27b/1993, de 9
de noviembre, sobre pr‹icediiniento sancionador de aplicación a los ámbitos de
competencia de la Generalitat de Cataluña).
— Además, se han abierto los prr›cedimientos administrativos autonómicos a la ges-
tión electrónica (Ley 29/2010, de 3 de agosto›, del uso de lr›s medios
electrónicos en el sector público de Cataluña).
Finalmente, en el plazo› de un año desde la entrada en vigor de la LPACAP han de
adecuarse los prr›cedimientos autonómicas y locales a la ley, plazo que vence el 2 de
oc- tubre de 2017.
3. Llex'ando a cabo una valoración crítica de ambas leves, hay que indicar que, sin
consultar a nadie y en el plazo de dos meses, la Comisión para la Reforma de las Admi-
nistraciones Públicas (CORA), constituida por Acuerdo del Consejo de Ministros de 26
de oct ubre de 2(112, consideró que era necesaria una reforma integral y estructural del
ordenamiento existente hast a el momento. La preocupacirin maIi ifestada por el legisla-
dor era la inflación normativa y la excesiva regulación, mostrando la necesidad de dotar
nuestro derecho público de un derecho› ad mi nistrat ivo sistemátic‹a, coherente y uni for-
me de acuerdo con una me jor a de la calidad normativa.
hara [Poner orden al sistema, que afectaba a las reglas del proa edimiento administra-
t ivo, simplificando la normativa existente hasta la fecha e incorporar el procedimiento
electrón ico (además de rellenar vacíos como el prr›cedi miento de elaboración de normas,
el procedimiento sancionador y de responsabilidad patrimonial) racir›nalizar el sector
públicti, se dictan dos leyes, derogando el resto:
a) La LPACA1°, Ley que disciplina el procedimiento administ rat ivo común, en las
relaciones «mil eaYra» con los ciudadanos.
b) La LRJSP, que regula las re1acic›nes «art iittrn» de las Administraciones e incluye las
disposiciones básicas que disciplinan las Administraciones Públicas, el sectr›r públi-
cto institucional, además de las reglas que rigen para la Administración del Estado.
3H8
;Wntiun1 de Dct‘eclia ndmiti isn ntivo. Pnrtr ge»ero1
La realidad es que el criterio utilizado por el legislador no tiene ni pies ni cabeza,
como recr›ge el Consejo de Estado en los dictámene s 2015/274 v 2015/275, de 29 de abril.
Todas las rior na as, por definición, afectan a los ciudadanos. Ese criterio carece del niíni-
yo rigor jur ídico, y prueba de ello es que la misma institución (por ejemplo, los plazos
de prescri[ación) se encuentran en un caso (sanciones) en una ley; y en otro (responsabi-
lidad ¡matrimonial), en la otra ley. Un despropósito. Las mr›dificaciones introducidas no
mejoran las relaciones con los ciudadanos y está por ver que puedan ser aplicadas por
las Administraciones Públicas (así lo pone de relieve la modi ficacion de la disposición
ad de la Ley 39/2015 posponiendo dos años la entrada en vigor de las reglas de la Ad-
ministració n electrónica).
3. Sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo
En el procedimiento adnii nistrativo, los sujett›s que intervíenen son una Adminis-
traci(Ha, que ha de tramitar y decidir, y un ciudadano o conjunto de ciudadanos, aunque
puede ser también otra Administración Pública.
A) La Administración actuante: competencia, abstención y recusación
y responsables del procedimiento
a) La iniciación, tramitación v resolución de los procedimientos administrativos es
com¡aetencia de los órganos administrativos que legal mente la tengan atribuida como pro-
pia (art. S LRJSP), salvo los casos en que se altera su ejercicio v se a} liquen figuras como
la delc¿ación, la avocación, la delegación de firma o la suplencia.
La com| etenci a en los procedimientos ad nainistrativos, en ocasiones, se atribuye a
un únic‹a órgano administrativo, que init ia, tram it a y resuelve. En otros casos (el iiiás
claro es el procedimiento sancionador, que bebe de las fuentes del Derecho Penal), se
preve un órgano instructor v otrr› resolutorio, dejando claro que el prr›cedimientr› está
integrado ¡Por dos fases claramente diferenciadas.
1nclus‹a, en ocasiones existen procedimientos bifásicos en que instruve una
Adnainisi racion \ resuelve ot ra. El supuesto más conocido es el del plan de orde-
nació» urbanística municipal (POUM), t ambién denominado [Plan general del
munici[ io, donde la elaboración la real iza el ayuntamiento v la aprobación defini-
tiva la lleva a cabo el órgano correspondiente de la comunidad autónoma (art. b1,
91 v 92 Ley de Urbani sn4o de Cat alunya —LUC—, aprobad a [star Decreto Legis-
lat ivo 1/2010, de 3 de agosto).
La infracción de esas reglas da lugar, como vimos, a la nulidad del acto definitivo, si
ha sido dictado por órgano incompetente p‹ar razón de la materia o del territorio (art.
47.1.b LPACAP). Véase el tenia VI.
b) La necesidad de que la Administración actúe de manera objetiva e imparcial
(art. 1, 103 v 106 CE) justifica la incorporación de mecanismos legales como la necesa-
ria abstención del funcionario en el asunto en que, teniendo la competencia para tratar
o resolver, concurren otras cuestiones que, aparentemente, debilitan su carácter de ga-
rante de la legal idad. Así, las causas de abstención (tener interés personal en el asunto,
parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo
con algún interesado, amistad íntima o enemistad manifiesta, relacirin de servicio o je-
389
 rarquía en los dos ú ltimos añ os) obligan a que el funcionario voluntariamente no part -
cipe en el procedimiento (art. 23.2 LRJSP). Si lo hace, el afectado puede coniu nicarlo Íil
su superior para que le ordene lo procedente (art. 23.1 LRJ SP), pudiendo proVOcar la
respon habilidad del funcionario superior que no lo ordene (Alt. 23.5 LRJSP). Si el fun-
cionario n‹a se abstiene, el particular puede recusarlo (ílrt. 24 LRJ SI’), c{uedando para-
lizaclo el procediin iento› hasta la resolució n de la recusaciF›n (vtase el tema VI, 3).
C) Los ó rganos competentes poseen una o varias [Personas responsables del proCe-
dimiento. «Serán responsables de la traniitaciran (. . .) los titulares de las unidades admi-
nistrativas y el personal al servicio de las adna inistraciones pú blicas que t uvieran a su
cargo la resolució n r› desr acho de los asuntos» (art. 20.1 LRJSP). En pura teoría (y en la
versió n inicial de la LRJPAC antes de la reforma de 1999 era así), el responsable del pro-
cedini iento era una persona con nombre y apellidos al que el ciudadano que era parte
en un procedimiento adnainistrativri se podía dirigir para saber cuá l era el estado de la
t rana itació n y, en su caso, remover lr›s obst á culos que inipidiesen o dificultasen su fina-
lizació n. En la actualidad, aparentemente, se ha intentado eli minar la exigencia de co-
naunicaciú in de la persona específica responsable, pero el intenta› es fallidr4. Esas perso-
nas son directamente responsables, en el á mbito de sus crimpetencias, del cumplimient o
de la obligació n legal de dictar resolució n expresa en } laxo (art. 21.1 LPACAI°), por lo
que «l‹is interesados podrá n solicitar la ex igencia de esa responsabilidad a la Adminis-
tració n Pú blica de que dependa el personal afectado» (art. 2().2 LPACAP). La iTiísma es
doble: ¡Por un lado, la resr onsabilidad disciplinaria del funcionario (art. 22.6 LPACAP)
‹› } enal, incluso; \' por ot rr›, la responsabilidad patrimonial de la Administ raciÓ n Pú bli-
ca por damos, tenia X).
El denunciante no es parte en el [Proced imiento disci} linario v, [Por t anto,
t ras reci bir la denu ncia, la Ad minist ració n podrá incoa r o n‹a el ¡Proced ina iento,
que fina lizará pud iendri, o no, sancionar al funcionario denunciado. Las conse-
cuencias de este sistem a son que al particular denunciante ú nicamente debe
noti ficársele la decisió n de archivo o incoaci‹›n del expediente v la resolució n del
mixn4o, a los efectos de la i nterposició n de los recursos correspond ient es (art. 27
Rea1 Decreto 3/3/ 19S6, de 10 de enero, por el que se a¡ r ueba el Rcgiruen disci-
plinario de los funciona rios civiles del Estado). Lo mismo ocurre en el caso de
la exigencia de responsabilidad personal en vía de reclamació n de responsabili-
dad pat rimon ial de la Ad nain ist racion, comri veremos. El In ocurri rá cua ndo el
denunciante tenga la condició n de int eresado (STS de 4 de febre ro de 1992, Ar.
2245, sanc ió n urbanística, ponente: Á ngel Mart ín del Burgo y Ma rchán).
Ello no quiere decir, sin embargo, que la Administració n tenga d iscreciona-
lidad para incoar t› no el procedimiento disci}alinarit› (TRAYTER, 1992).
Para que todo el sisterna funci‹ine, los interesados en el r ••cedimiento tienen dere-
cho a identificar a las autoridades y al personal al servicio de las adna inistraciones pú -
blicas bajo cuya responsabilidad se t remiten los procedimientos (art. 53.1.b LPACAP),
inr›do de identificació n que viene especificad‹a en norirías de rango inferi‹›r.
Ademá s, la LPACAP reconoce en ese precepto los siguientes derechos del interesado
en el procedimiento:
a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitació n de los procedimientos
en los que tengan la condició n de interesados; el sentido del silencio administ rativo
que corresponda, en caso de que la Adrninistració n no dicte ni notifique resolució n
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expresa en plazo; el ó rgano competente para su instrucció n, en su caso, v resolució n;
v los actos de trá mite dictados. Asimismo, tambié n tendrá n derecho a acceder v a
obteIier copia de los documentos contenidos en los citados procedimientos.
b)
Quienes se relacionen con las AdrlT¡ni st raciones Pú lalicas a través de n4edir›s elec-
tró nicos, tendrá n derecho a consultar la informació n a la que se refiere cl pá rrafo
anterior, en el Punto de Acceso General electró nico de la Administraciéan que
funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la obligació n de la
Adlninistraciran de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedi-
mientos mediante la puesto a disp‹isició n de las n rentas en el Punto de Acceso
General electronico de la Administració n competente o en las sedes electró nicas
que correspondan.
c)
A identificar a las autoridades v al personal al servicio de las Administraciones
Pú blicas bajo cuva responsabilidad se tramiten los procedimientos.
d)
A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la nor-
mativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que, excepcional-
mente, deban present ar un documento original, tend rá n derecho a obtener una
copia autenticada de este.
e)
A no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al pro-
cedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administracio-
nes Pú blicas o que hayan sido elaborados por éstas.
f)
A formular alegaciones, utilizar los medios de defensa adiiiitidos por el Ordena-
miento Jurídico, ›' a aportar d‹icumentos en cualquier fase del procedi niiento an-
terior al t rá inite de audienc ia, que deberá n ser tenidos en cuenta por el ó rgano
competent e al redact ar la }aro} uesta de resolució n.
g)
A obtener informacir»a y orientació n acerc a de los requisitos jurídicr›s o técnicos
que las disposiciones vigentes impongan a los proyectr›s, actuacione s o solicitudes
que se propongan realizar.
h)
A actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defen sa de sus
intereses.
i)
A cumplir las r›bIigaciones de ¡Pago a través de los medios electró nico r ••vistos
en el artículo 9S.2.
j)
Cualesquiera tatros que les reconozcan la Constitució n v las leves.
Esr›s derechos se deben completar con los reconocidos en el art. 13 LPACAP para
tr›das lai r ersonas que se relacionen con las Ad mi nistraciones Pú blicas, concretadc›s en:
a) A comunicarse con las Administraciones Pú blicas a t ravé s de un Puntri de Acceso
General electró n ico de la Administraciú ›n.
b) A ser asistidos en el uso de medirse electró nicos en sus relaciones con las Admi-
nistraciones Pú blicas.
c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autó noma, de
acuerdo con lo previsto en esta Ley Y en el resto del ordenaiaiiento jurídico.
d) Al acceso a la informació n } ú blica, archivos registros, de acuerdo con ira previs-
to en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la informació n
pú blica y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.
e) A ser tratados con respeto y Referencia ¡Por las autoridades y empleados pú blicos,
que habrá n de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplir iento de sus
obligaciones.
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f) A exigir las res¡aonsabilidades de las Administraciones Pú blicas y autoridade ,
cuando así cr›rresponda legal mente. s
p) A la obtenció n y utilizació n de los medios de identi ficació n V firma electró nic a
contemplados en esta Ley.
h) A la protecció n de datos de cará cter personal, y en [Particular a la seguridad y
confidencialidad de lc›s datos que figuren en los ficheros, sistemas v aplicaciones
de las Administraciones Pú blicas.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitució n v las leyes.
B) La condició n de interesado
C‹an carácter general, ¡Para ser parte en un procedin4 iento administrativo, es necesa-
rio ostentar una le¿itiniacirHa específica, es decir, tener una particular relacion o interé s
en el objeto de procedimiento que permita r›torgar a la persr›na, personas o administro-
cirin en cuestió n la condicir›n de «i nteresado».
Así, el art. 4 LPACAP est ablece que se considerará n interesad‹is en el procedimiento
administrativo:
«a) Quienes lr› {Promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos indivi-
duales rt colectivr›s.
b) Los qvic, sin haber iniciado el procedi miento, tengan derechos que puedan resul-
t ar afectados por la decisió n que en el mismo se adopte.
c) Aqué 1lr›s cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afec-
tadr›s ‹x‘ la resolucion y se [aersonen en el procedirn iento en tanto n‹i haya recaído re-
solució n definitiva.»
Est a• r revisi‹ines deben ser interpretad as, ademá s, de forma amplia por la Adminis-
tracir›n, atendiendo al principiti plo orfionr o de la interpretació n má s favorable al ejerci-
cio de la accitan que preside el {Procedimiento administrativo y que luego analizaremos.
Esta es la postura que defiende el TS, que otorga la condici‹›n de interesado al titular de
intereses lepítiiaaos que, aú n no pronaox'iendo el procedimiento ni personá ndose en el
mismo, haya realizado conduit as incompatibles con la pasividad o desidia ante el mis-
rlu› (STS de 7 de nr›viembre de 2f)0S, Ar. 5860, ponente: Pilar Teso Gamclla).
En esta línea de favorecer la interp‹isició n de la acció n y no restringir la legitimació n,
la condició n de interesado no tiene cará cter iiitilitu yersonnc, lo que quiere deci r que se
t ransrn ite junto con la relació n ju rídica que le sirve de fundamento.
Así, por eni•resuelva
Administració plo, si sc›bre
un em}aresario [mide
su concesió n, eluna subvenciómuere,
empresario n y, antes de que la
sus lierederr›s
van a adquirir la condició n de interesados en el procedimienl c›. Asimismo, las
asociaciones representan ivas de intereses económicc›s y sr›ciales serán titulares de
intereses legítimos colecti›'os en los términos que ¡Prevea la ley, lo que se conoce
corno ‹le¿it imacion colectiva».
Debemc›s tener en cuenta que hay' determinados supuestos en los que, pc›r su espe-
cial trascendencia ¡Pú blica, no se exige una legitimació n es¡ ecial ¡Para formar parte del
procedimiento, ¡Pues se entiende que, | or la materia sobre la que el mismo recae, cual-
quier c iudadano ¡Lucde ostentar derechos o intereses legítimos. Es la conocida como ac-
ció n r ú blica r› {Popular, de especial relevancia en materia urbanística (art. 4.f texto re-
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Manual he Det‘e£llo a‹lministi‘ntivo. Pat1r gciici nl
fu ndido de la Le} de Suelo; art. 109. I Leo de Cestas, STS 25 de )unio de 2008, Ar.
4300, Tenente: Rafael Ferná ndez Valverde).
¡ll. Los PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La Administ ració n, a la hora de ejercer sus potestades, debe respetar el procedi-
miento administrativo preestablecido en la ley, el cual, a su vez, est á presidido pOr di-
proce-
verlos } rincipios que rigen la actividad administrativa con cará c ter general v el
dimiento administrativo en particular. A lgunos de estos princi¡ tos se encuentran
recogidos de forma expresa en la Constitució n (art. 103) y de forma saltua ria en la
manera escrita x• derivan de la } ropia
LPACAP, mientras que otros no se recogen de
configuració n del procediniientri administrativo y de los derechos de los ciudadanos
cuando se relacionan con la Adm inistració n. En este sentido, podemos distinguir entre
dos grandes categorías de princi} ios que inspiran el procedimiento› administrativo: la
primera de ellas engloba aquel los ¡Principios de cará cter organizativo o funcional que
van a regir en la tramitació n del }arocedimiento y que deben ayudar a configurar co-
rrectarnente la deci sió n fina1, la reali zació n concreta del derecho material; mient ras
que la segunda categoría comprende los } rincipios que, a l‹i largo del procedimient o,
deben Ser [ reservados por la Administració n en aras a respetar los derechos v garantías
de los que está n revestidos los ciudadanos. Ambos, sin embargo, con fluyen en la nece-
sidad de que la decisió n final se tome correcta mente.
La LPA€/AP incluye una serie de derechos del interesado en el procedimiento C{ue
co nfiguran el sust rato garant ista de t‹ dos sus trá mites v dan c‹antenido a los princi{ ios
que rigen su iniciacir›n, ordenació n, instrucció n v finalizació n (art. ñ 3 LPACAP). Por su
parte, el art. 3 LRJ SP recoge una serie de principios c{ue la Administraciones Pú blicas
deberá n respetar en su actuació n y que se manifiestan, también, en la tramitaCiÓ n del
procedimiento. Veamos algun( s de cllos.
1. Principios relativos a la tramitación del procedimiento
Principio de objetividad e imparcialidad
1.
La necesidad de que la Administraci‹›n Pü blic a actú e con objetividad e imparciali-
en el seno del procedimiento
dad es un mandato constitucional (art. 103.1 CE) v legal,
adnainist rativo (art. 3 LRJ SP). Implica una necesaria separació n entre
direcció n [Col ítica, de impulso olít ico v de decisió n té cnica. Los primeros preparan el
camino genérico, para dar una ronta pol ít ica, en ocasiones de cará cter má s liberal v
otra má s inter vencionista. Pero, una vez realizada esa opció n, los ó rganos té cnica s ad-
miiist rativos han de actuar en los distintos trá mites del procedini ientta de manera rut-
parcial, r›bjet iva, ajustada a la ley v al derecho. Esa idea, tantas veces pisr›teada en nues-
t ro tirdenamiento, se hace realidad con las siguientes té cnicas:
a) Las reglas de abstenció n y recusació n de lr›s empleados [Pú blicos en el seno del
procedimiento (art. 23 y 24 LRJ SP). Si un funcit›nario tiene un mínimo atisbo de
sospecha de parcialidad, debe abstenerse de actuar y puede ser recusado.
b) Las normas organizativas deben conseguir una nítida distinci(›n entre el aparato
político y el administrativo o té cnico, tanto en la tramitació n de los procedimientos
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