¿Cuáles son los medios o instrumentos por medio de los cuales el PE expresa su voluntad y

decisión (Teoría General de la Forma)? El acto administrativo; el Reglamento; el Contrato; los

Hechos; las Vías de hecho; el Silencio y las Omisiones.

Acto Administrativo
Concepto: Es la manera mediante la cual la administración se expresa, y todo procedimiento
administrativo tiene por objeto llegar a esa decisión que se verá reflejada en el acto
administrativo.
Sin embargo, esto no significa que todos los pronunciamientos de la Administración son actos
administrativos; llamaremos “actos administrativos” a todos aquellos que produzcan efectos
jurídicos sobre terceros (crea, extingue, modifica, transfiera, conserve, declare o extinga
derechos), y que sean dictados de manera UNILATERAL por la administración EN EJERCICIO DE
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA.

Definición de acto administrativo: Es la declaración unilateral de alcance particular y formal hecha

por el Estado, en ejercicio de funciones administrativas; que provoca efectos jurídicos directos e
inmediatos sobre 3ros.

 Cuando se dice que es de alcance particular no solamente se refiere al sujeto destinatarios,

es decir, en el carácter individual o plural (1 o varios sujetos), sino también, en su
contextura abierta o cerrada respecto de los destinatarios y la individualización de estos en
el propio acto. Sin embargos hay actos de carácter general que no son reglamentos. La
doctrina los define como un acto adm de carácter general. La distinción con el reglamento
es el estado de permanencia. Los actos generales no normativos se hacen para un caso
concreto y se agotan en un caso concreto, mientras que el reglamento es permanente.

Diferenciación con HECHO administrativo:

 El hecho administrativo y la “vía de hecho administrativa” son dos comportamientos

materiales de la administración. Constituyen comportamientos materiales e informales, es
decir, decisiones estatales sin exteriorización previa de voluntad.
 NO SON DECLARACIONES, son conductas. El hecho es un comportamiento material lícito y
la vía de hecho es un comportamiento material ILÍCITO que desconoce derechos o garantías
constitucionales. Ej: cuando el estado decide demoler un edificio que no amenaza ruina sin
acto previo y de modo ilegítimo.
 Si el estado ejecuta un acto legítimo de un modo ilegítimo, en ese caso, el cumplimiento
irregular de un acto regular es constitutivo de vías de hecho. Pero, en caso de que el estado
hubiese dictado un acto ilegítimo, los hechos descriptos no constituirían hechos materiales
ilegítimos (vías de hecho), si no simplemente la ejecución de un acto adm ilícito.
 La vía de hecho comprende: a) el comportamiento material estatal ilegítimo no precedido
por acto (demoler un edificio); b) el comportamiento material precedido de un acto estatal
legítimo, pero que no guarda relación con este; c) el cumplimiento material de un acto cuya
ejecución deba suspenderse por mandato legal (por sus caracteres o por la interposición de
los recursos).
 El hecho es el comportamiento material no precedido de acto administrativo alguno, o
precedido por un acto inconexo con el hecho. Es un comportamiento material que expresa
una decisión estatal.
 El comportamiento material PUEDE producir efectos jurídicos. Produce un efecto jurídico
concreto de avasallamiento de un dcho del particular. Cuando estoy frente a una vía de
hecho administrativo, no tengo la obligación de agotar la vía administrativa, sino que,
puedo ir directamente a la vía judicial.
 Artículo 9, Ley de Procedimiento Administrativo.- La Administración se abstendrá:
a) De comportamientos materiales que importen vías de hecho administrativas lesivas de un
derecho o garantía constitucionales;
b) De poner en ejecución un acto estando pendiente algún recurso administrativo de los que
en virtud de norma expresa impliquen la suspensión de los efectos ejecutorios de aquél, o
que, habiéndose resuelto, no hubiere sido notificado.

Clasificación:

 Regular  Válidos Anulables

  Irregular  NULOS

Requisitos: ARTICULO 7 y ARTICULO 8 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Los actos administrativos están compuestos por elementos esenciales y accesorios.

Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

Competencia  Ser dictado por autoridad competente.

Consiste en la aptitud del órgano o ente estatal para observar y cumplir así sus fines. La
competencia de los órganos administrativos será la que resulte de la CN, de las leyes y de los
reglamentos dictados en su consecuencia, por lo tanto, debe surgir de manera expresa o de
forma razonablemente implícita. Los poderes implícitos son aquellos necesarios para el
ejercicio de las competencias expresas.

Puede clasificarse: a) materia; b) territorio; c) tiempo; d) grado jerárquico.

Causa  deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el

derecho aplicable. Los hechos son los antecedentes fácticos que tuvo en cuenta el órgano y
que, junto con el marco jurídico, constituye el fundamento del acto, es decir, las circunstancias
anteriores que dan sustento al acto estatal.

Los antecedentes deben ser previos, claros y precisos. La causa no podrá ser sobre hechos o
derechos futuros. Tampoco podrá carecer de causa ni invocar como causa una normativa
derogada o no aplicable al caso.

Objeto  el objeto debe ser cierto, y física y jurídicamente posible, de modo que pueda
consistir en un dar, hacer o no hacer, pero en cualquier caso debe ser determinado (cierto) y
materialmente posible.

El objeto es aquello que el acto decide, resuelve o declara. Esta incorporado en la parte
resolutiva del acto.
Debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas,
previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos.

Procedimientos  antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y

sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Es un conjunto
de actos previos, relacionados y concatenados entre sí.

Cuando el acto afecte o pudiera afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, el dictamen
proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico, es de carácter esencial,
y por tanto, obligatorio. Este dictamen comprende el análisis detallado y reflexivo del marco
jurídico aplicable sobre el caso concreto, y tiene por finalidad garantiza los derechos de las
personas y la juridicidad de las conductas estatales, evitando asi nulidades del acto. Sin
embargo, el dictamen jurídico no es de carácter vinculante, es decir, el órgano competente
puede resolver en sentido coincidente o no con el asesor jurídico.

Antes del dictado del acto deberá intervenir el Servicio Permanente de Asesoramiento Jurídico,
el cual elaborará una recomendación expresando su opinión acerca de cómo debería resolverse
el acto. Es obligatorio que se elabore el dictamen.

Es un requisito de validez esencial del acto que se sigan los pasos que la norma prevé
esencialmente para el correcto desarrollo y dictado del acto.

Motivación  deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen
a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en los antecedentes de hecho y
derecho.

La motivación consiste en exteriorizar en los considerandos del acto los hechos y derechos que
sirven de marco y sustento, y a su vez, explicar cuáles son las razones o motivos en virtud de los
cuales el ejecutivo dictó el acto.

Debe ser considerado como un elemento autónomo y esencial, en términos de racionalidad y

juridicidad de las decisiones estatales en el marco del estado de derecho. Y debe ser definido
como el vínculo o relación entre las causas, el objeto y el fin. Por lo tanto, es el nexo entre
ellos otorgándole un sentido coherente y sistemático.

La motivación lleva dentro de sí dos componentes: las razones y la proporcionalidad. El vínculo

entre la causa y el objeto debe guardar razonabilidad y proporción entre ambos, al igual que
entre el objeto y el fin del acto.

Las razones deberán ser por:

 mérito
 conveniencia
 oportunidad

Esto tiene relación directa con el derecho de defensa.

En cuanto a la decisión, deberá valerse según la regulación o discreción de la normativa.

Cuando una decisión es reglada, debe hacerse ÚNICAMENTE lo que dice la norma. En cuanto a
la decisión discrecional, la norma otorga varias opciones para resolver, por lo cual, quedará a la
elección libre del intérprete cuál le parece más viable depende la situación que se trate.
Cualquier opción que éste elija será legal y legítima.

Finalidad  habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las
facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines,
públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el
acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. El acto debe
cumplir con el fin que prevén las normas. En general, el fin del acto surge de las disposiciones
normativas que atribuyen las competencias y que dicen cuál es el fin que debe perseguir el
órgano estatal.

El fin del acto debe ser siempre público, esto es, un propósito colectivo de modo que el acto
no puede perseguir un fin privado, ni tampoco un fin público distinto a aquel que establece la
norma ya dictada.

Las medidas que ordene el acto deben guardar proporcionalidad con el fin que se persigue.
Tiene relación con los elementos COMPETENCIA y OBJETO. La validez de la finalidad dependerá
de la norma que otorgó competencia al órgano para dictar ese acto.

El objetivo siempre será el bien común y/o el interés público, el cual deberá cumplir la
administración a través de su desarrollo normal y del dictado de los actos correspondientes de
oficio o a pedido de parte.

El vicio más común de la finalidad es cuando se utiliza el acto para lo que no está previsto, lo
cual toma el nombre de “desviación del poder”.

Forma  ARTÍCULO 8, Ley de Procedimiento Administrativo.- El acto administrativo se

manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y
contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo
permitieren podrá utilizarse una forma distinta, es decir, excepcionalmente el acto puede ser
verbal o por signos (ej: seña de tránsito)

 Elementos accesorios del acto:

Modo: Se impone sobre el beneficiario del acto. Es la obligación que cae sobre el destinatario
del acto y guarda relación con el derecho reconocido.

Condición: es un hecho futuro e incierto en virtud del cual e acto estatal (objeto), se cumple o
no (eficacia). El CCCN lo define como la cláusula de los actos jurídicos por la cual las partes
subordinan su plena eficacia o resolución a un hecho futuro e incierto. Puede ser resolutiva (el
acto se extingue una vez que se cumple con la condición) o suspensiva (el acto está sujeta a que
se cumpla con la condición). Por ej: el acto dictado pero luego rechazado por el órgano que
debe aprobarlo o autorizarlo, debe ser dejado sin efecto (condición suspensiva); cuando el acto
surge efecto pero no es refrendado, se extingue dicho acto (condición resolutiva).

Plazo: es la modalidad que difiere en el tiempo los efectos del acto, pero que inevitablemente
ocurrirá. El plazo es un hecho futuro y cierto.

 El silencio
ARTÍCULO 10, Ley de Procedimiento Administrativo.- El silencio o la ambigüedad de la
 Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se
interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio
sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el
pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que
corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días
sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración.

El silencio de la administración indica SIEMPRE una postura negativa al respecto de lo que debía
expedirse. La única excepción sería cuando una ley específica diga expresamente que el silencio
toma el carácter de ACEPTACIÓN.

El silencio como negativa tiene importancia a la hora de poder recurrir al poder judicial, debido
a que no se puede agotar la vía administrativa.

El silencio es una ficción jurídica creada por el derecho en beneficio del particular. Por lo tanto,
nunca lo puede perjudicar. Esto quiere decir que, el particular, tiene la opción de configurarlo o
seguir esperando, no es una denegatoria tácita. La administración tiene la obligación de
expresarse explícitamente y el único que puede hacer valer el silencio como negativa es el
particular.

Es uno de los modos de expresión de la voluntad del estado. ¿Cómo debe interpretarse? Debe
interpretarse en sentido contrario a la pretensión del particular, salvo que la ley establezca otro
criterio.

Hay que distinguir entre: i) silencio material: el silencio como instituto de expresión de la
voluntad estatal en términos generales (material). En este, el silencio es un instituto
constitutivo de voluntad estatal en sí mismo; ii) silencio formal: el instituto del silencio en el
marco de los recursos administrativos en particular, es decir, luego de dictado el acto e
impugnado este por el interesado (formal). Acá la decisión estatal ya existe, esta
predeterminada, y hay que impugnarla con el objeto de agotar las instancias administrativas. Si,
en tal contexto, el estado guarda silencio, este debe interpretase como rechazo de las
pretensiones de revisión de los actos estatales. Este solo tiene por objeto confirmar el acto
previo.

EL SILENCIO NO ES LO MISMO QUE LA OMISION. La omisión estatal consiste en una inactividad

material del estado en el marco de una obligación a su cargo de contenido debido, específico y
determinado. Es la pretensión de las personas respecto del reconocimiento del derecho
preexistente, en cambio, el silencio son las pretensiones de las personas ante simples
expectativas sobre la creación de nuevos derechos. En la omisión el reconocimiento del
derecho está predeterminado por el OJ y no depende de las conductas estatales o del propio
estado, mientras que con el silencio, la obligación del estado es de orden genérico e
indeterminado, hay un deber del estado de otorgar un permiso de uso especial sobre un bien
de dominio público. El reconocimiento de las pretensiones de los particulares depende de una
decisión discrecional del PE.

Control de discrecionalidad
Mediante la impugnación el Poder Judicial controla los actos que dicta el Poder Ejecutivo.

PROHIBICIÓN AL PJ: El PJ no puede opinar sobre las RAZONES de la discrecionalidad

(oportunidad, mérito o conveniencia). Lo único que no podrá controlar es el OBJETO del acto
administrativo, debido a que allí es el elemento en donde reside la discrecionalidad.

Todos los actos pueden ser sometidos a control judicial.

Caracteres del acto

El PE goza de autotutela declarativa y ejecutiva porque puede declarar la validez y hacer

cumplir sus actos por sí mismo, sin participación del juez.

ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria

faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la
naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan
los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo
contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante
resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar
perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.

Son dos caracteres los que hacen a la esencia del acto. (art 12 LPA)
Éstos son:

 Presunción de legitimidad. La ley establece que el acto administrativo es legítimo y por

tanto, el estado o quien intente valerse de él, no debe probar su validez porque el acto
es por sí mismo válido. Esta presunción es iuris tantum, es decir que cede y se rompe si
se prueba la invalidez del acto, e incluso si sus vicios son claramente manifiestos. Por lo
tanto, se le impone al destinatario del acto, la carga de probar la ilegitimidad de este si
pretende su exclusión del mundo jurídico.
Las consecuencias jurídicas son: 1) el juez no puede declarar de oficio la invalidez del
acto administrativo, si no que solo puede hacerlo ante el pedido puntual de las partes
en el marco de un proceso judicial; 2) el estado no debe alegar ni probar la validez del
acto de que se vale, sino que es el particular interesado quien debe hacerlo. Sin
embargo, en caso de que una de las partes se encuentre en mejores condiciones
probatorias (de producir o agregar cierta prueba vinculada a los hechos controvertidos)
debe soportar el deber de hacerlo (teoría de la carga probatoria dinámica). Por lo tanto,
el particular debe en el marco del proceso judicial impugnar y alegar pero no
necesariamente deberá probar el vicio cuando el estado este en mejores condiciones de
hacerlo.
 Fuerza ejecutoria: El estado puede hacerlo cumplir aún contra la voluntad del
destinatario y sin intervención judicial. Existen dos excepciones: 1) cuando la ley
dispusiese otro criterio; 2) cuando la naturaleza del acto exigiese la intervención judicial.
¿Cuándo sucede esto? Cuando el acto afecte o pudiese afectar derechos o garantías
constitucionales, pero en ese caso, ningún acto estatal es ejecutorio. Por lo tanto, al
prever excepciones tan amplias y extensas, este principio se termina convirtiendo en la
excepción, y termina rigiendo la suspensión del acto, que es la excepción a la fuerza
ejecutoria.
 Algunos ejemplos: el acto sancionador disciplinario es ejecutorio; los actos
sancionadores de contenido patrimonial no son ejecutorios ya que el estado debe iniciar
un proceso judicial con el objeto de hacerlo cumplir y en consecuencia, hacerse del
dinero.; el acto que dispone el desalojo por ocupación de bienes del dominio público o
el decomiso de bienes peligrosos para la seguridad o la salubridad y que requieren
medidas urgentes, es ejecutorio.
 El carácter no retroactivo: los actos adm singulares tienen eficiencia desde su
notificación (art 11 LPA). La LPA dispone que el acto adm podrá tener efectos
retroactivos, siempre que no se lesionaren derechos adquiridos, cuando se dictare en
sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado (art 13 LPA). La
retroactividad no puede afectar derechos amparados por garantías constitucionales.
El art 83 del decreto reglamentario de la LPA establece que: Los actos administrativos
de alcance general podrán ser derogados, total o parcialmente, y reemplazados por
otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos en que éste
fuere procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las
normas anteriores y con indemnización de los daños efectivamente sufridos por los
administrados.
EL ACTO ADM ES POR REGLA GENERAL, NO RETROACTIVO, SIN PERJUICIO DE LAS
EXCEPCIONES.

MODOS DE EXTINCION
1) NULIDAD

2) REVOCACION

3) CADUCIDAD

1) Régimen de NULIDADES

Pueden ser: absolutas (acto nulo de nulidad absoluta) art 14 LPA o relativas (actos anulables de
nulidad relativa) art 15 LPA.
El acto es nulo de nulidad absoluta cuando el vicio impide la existencia de uno o más de sus
elementos esenciales (art 15 LPA). Estos actos también son llamados actos irregulares (art 17
LPA). Los actos nulos de nulidad absoluta están regulados en el art. 14 LPA y su enumeración es
descriptiva, no taxativa.

El acto es anulable de nulidad relativa cuando el vicio no impide la existencia de los elementos
esenciales. Estos actos también se los denomina actos regulares (art 18 LPA) y son objeto de
saneamiento (art 19 LPA).

Lo que distingue un acto del otro es el grado de lesión sobre el interés colectivo. El legislador
presume que en caso de inexistencia de cualquiera de los elementos esenciales, se ha violado
gravemente el interés colectivo.

NULIDAD ABSOLUTA

ARTICULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los

siguientes casos:

a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial;

dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o
falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del

territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación
o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los
hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas
esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

NULIDAD RELATIVA

Artículo 15.- Si se hubiere incurrido en una irregularidad, omisión o vicio que no

llegare a impedir la existencia de alguno de sus elementos esenciales, el acto será
anulable en sede judicial.
El inciso a) habla sobre los vicios de la voluntad, el tema es que, en el derecho administrativo, el
acto es otorgado por un ÓRGANO. Y, por lo tanto, está vigente la teoría del órgano que implica
que hay un órgano jurídico que es el centro de la imputación de competencia, que tiene una faz
física (el agente) quien lleva mecánicamente la tarea. Entonces, los vicios de la voluntad no
serán importantes porque lo relevante, en realidad, es el modo de actuación del órgano; a
partir de si ejerció o no la competencia, si el objeto del acto es legítimo, y si tuvo en cuenta los
antecedentes de hecho y derecho; y también si pudo lo explicar cumpliendo los
procedimientos.
El único supuesto en el que podría haber un vicio a la voluntad es si el acto fuera dictado en
ejercicio de facultades discrecionales. Si son facultades regladas y el órgano dictó un acto, el
cual el objeto concuerda con la solución dada por la norma para ese contexto, no importará la
voluntad de aquél.
Si la facultad fue discrecional y puedo demostrar la violencia ejercida sobre el agente habrá que
ver de qué manera ese vicio afectó en los elementos del acto.

Según Balbin, la voluntad constituye los presupuestos del acto que debe integrarse con un
componente objetivo (norma atributiva de competencias que nos dice que el estado debe
obrar y, en su caso, cómo hacerlo) y otro de contenido subjetivo (voluntad del agente).

Los vicios que recaen y excluyen el componente volitivo son: el error esencial; el dolo; la
violencia física o moral; y la simulación absoluta.

b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del
tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren
permitidas (…)

La competencia de los órganos puede ser de distintos tipos. Si el acto fue dictado mediando
incompetencia, el acto es NULO salvo que la incompetencia sea en razón de GRADO, porque al
estar en una organización de naturaleza piramidal jerárquica, el órgano superior, mediante el
instituto de confirmación (art. 19 LPA), puede sanear el acto.

(…) falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados (…)
En principio, si falta el elemento CAUSA, el acto es nulo de nulidad absoluta. ¿Cuándo falta?
Cuando hay una inexistencia del derecho o los hechos; o cuando hay falsedad del derecho o los
hechos. Va a constituir un vicio de nulidad cuando la inexistencia o falsedad sean relevantes.

Por el ppio de conservación del acto administrativo y en relación con el grado de afectación que
tiene el vicio sobre ese elemento, tendré que ver la incidencia de la afectación de la causa en el
acto: 1) Si lo torna en un acto INEXISTENTE; 2) si priva sus efectos; o 3) si lo afecta de manera
relativa.

El antecedente de hecho esta viciado cuando el hecho es falso o inexistente por su

inconsistencia material o por no estar acreditado en el trámite administrativo, y por otro lado,
los antecedentes de derecho están viciados cuando el derecho citado no existe o no esta
vigente.

(…) o por violación de la ley aplicable (…)

El acto es nulo si el objeto no es cierto, o es física o jurídicamente imposible. Por ejemplo: si el

estado vende tierras que no le pertenecen o nombra entre los agentes públicos personas ya
fallecidas.

Los vicios del objeto son: el objeto no cierto; el objeto oscuro, impreciso o ambiguo; el objeto
físicamente imposible; y el objeto jurídicamente imposible por violación de la ley aplicable por
contradicción entre el objeto y la ley.

El acto será anulable si el elemento objeto subsiste en su contenido material y en su sentido, de

modo que el vicio solo reduce su extensión o alcance. Hay un vicio parcial que no logra
desvirtuar el contenido material.

A su vez, va a haber un vicio en el elemento objeto cuando el acto no resuelve todas las
cuestiones planteadas por las partes o resuelve las cuestiones no planteadas por las partes.

(…) de las formas esenciales (…)

Aquí habla del procedimiento. El vicio es nulo cuando afecta un procedimiento esencial y
sustancial previsto en el OJ de modo expreso o implícito. Se considerará ESENCIAL el dictamen
jurídico previo (asesoramiento jurídico permanente) u otro paso esencial. Los pasos que se
tienen que dar, previos al dictado del acto, no solamente tienen que ser los pasos que
establecen las normas aplicables para ese acto, sino también tienen que ser compatibles
TEMPORALMENTE con el procedimiento.

El procedimiento tiene carácter instrumental, y tras él existe un valor jurídico subyacente: el

derecho de defensa.

Generalmente, cuando está afectada la competencia (excepto de grado), el procedimiento o la

motivación, generan la NULIDAD del acto.

Algunos sostienen que el desconocimiento del derecho de defensa en el marco del

procedimiento administrativo puede salvarse, mas adelante en el proceso judicial (teoría de la
subsanación) pero balbin considera que esto no es correcto porque: a) el derecho de defensa
debe ser ejercido libremente y en tiempo oportuno; b) el proceso judicial, y en particular el
proceso contencioso administrativo, establece una serie de recaudos restrictivos del derecho
de acceso ante el juez, y en su consecuencia, limitativo en el ejercicio de los derechos. Por lo
tanto, es posible que el particular no llegue al proceso judicial y por ende se va imposibilitado
de sanear el acto.

VICIOS EN EL ELEMENTO MOTIVACIÓN

Los motivos que inducen al dictado del acto es el vínculo entre los elementos causa, objeto y
fin, en términos de razonabilidad y proporcionalidad.

El acto es nulo si no se establecen los motivos, o lo hace de modo insuficiente, irracional,

discriminatorio o desproporcionado entre los antecedentes del acto (causa) y el objeto, y luego
entre este y su finalidad. Por ej: cuando el acto no explica cales son las razones de su dictado.
En este caso el acto es nulo de nulidad absoluta e insanable.
Los vicios del elemento motivación pueden resumirse en: a) falta de razón: inexistencia de
relación adecuada entre los antecedentes y el objeto por un lado, y el objeto y fin del acto por
el otro; b) contradicciones entre las causas, el objeto y fin; c) desproporción entre el objeto y el
fin del acto.

VICIOS EN EL ELEMENTO FINALIDAD

(…) o de la finalidad que inspiró su dictado.

El acto es nulo cuando persigue fines privados u otros fines públicos. Según el legislador, la
finalidad comprende el fin en sí mismo (para qué fue dictado el acto estatal) y también, el
carácter razonable y particularmente proporcional de las medidas en relación con el fin. Sin
embargo, Balbin incluye esto último en el elemento motivación, en particular, en el vínculo
entre el objeto y la finalidad del acto.

VICIO EN EL ELEMENTO FORMA

Si el acto desconoce las formas esenciales es nulo e insanable, por ej: la falta de firma de la
autoridad competente y la falta de fecha en caso de que no pueda inferirse de otro modo.

El acto es anulable de nulidad relativa por vicios no esenciales en sus formas. Por ej: el acto que
carece de fecha pero que puede inferirse con certeza por el día de su notificación o eventual
publicación. El elemento esta viciado pero subsiste.

NULIDAD MANIFIESTA Y NO MANIFIESTA

La línea divisoria es si el vicio surge de modo palmario o no del acto. En un caso es necesario
que el juez investigue el defecto y en el otro no.

El vicio es manifiesto si surge de una operación lógica simple que consiste en confrontar el acto
con el ordenamiento jurídico. Estas nulidades tiene la sig consecuencia: el acto viciado de modo
absoluto y manifiesto (vicio notorio) carece de presunción de legitimidad y no goza de fuerza
ejecutoria. A su vez, la acción de amparo solo procede cuando los vicios son manifiestos.
El vicio es NO manifiesto cuando solamente puede ser descubierto por medio de un análisis
más complejo, exhaustivo y detallado, en términos lógicos y jurídicos.

Efectos de las nulidades

Según Balbin, los actos nulos deben tener efectos retroactivos y no así los actos anulables que
deben tener efecto hacia el futuro. Sin embargo, el criterio legal es otro, la invalidez de los
actos tiene efectos hacia el pasado (retroactivo).

Teoría de la subsanación
El acto administrativo anulable de nulidad relativa puede ser objeto de saneamiento (art 19
LPA).

Saneamiento.

ARTICULO 19. El acto administrativo anulable puede ser saneado mediante:

Ratificación.

a) ratificación por el órgano superior, cuando el acto hubiere sido emitido con
incompetencia en razón de grado y siempre que la avocación, delegación o
sustitución fueren procedentes.

Confirmación.

b) confirmación por el órgano que dictó el acto subsanando el vicio que lo afecte.
Los efectos del saneamiento se retrotraerán a la fecha de emisión del acto objeto
de ratificación o confirmación.

Los efectos del saneamiento se retrotraen a la fecha de emisión del acto que es objeto de
ratificación o confirmación. Se puede hacer solo en SEDE ADMINISTRATIVA, no en sede
judicial por tema de temporalidad. Está relacionada con la necesidad de justificar que el
elemento procedimiento no hace nulo al acto, sino que lo torna anulable, con el fundamento
de que se busca celebrar una fase del procedimiento en una oportunidad temporal diferente.
Balbin no esta de acuerdo porque considera que el requisito de procedimiento se tiene que
aplicar de forma oportuna y al momento que emana el acto, no después.

Teoría de la Conversión

El acto nulo de nulidad absoluta pueden ser objeto de conversión (art 20 LPA).

Conversión.

ARTICULO 20.- Si los elementos válidos de un acto administrativo nulo permitieren

integrar otro que fuere válido, podrá efectuarse su conversión en éste
consintiéndolo el administrado. La conversión tendrá efectos a partir del momento
en que se perfeccione el nuevo acto.

¿Qué es la conversión? Es la sustitución de un acto por otro cuando los elementos validos de un
acto administrativo nulo permitieren integrar otro que fuera válido, siempre que luego se tenga
el consentimiento del particular.

Deben estar presentes los siguientes elementos: 1) el acto primigenio que es objeto de
conversión debe ser nulo de nulidad absoluta; 2) ciertos elementos del acto nulo deben ser
válidos; 3) los elementos válidos deben permitir conformar, junto con otros elementos, un
nuevo acto estatal no viciado; 4) el nuevo acto debe respetar el objeto y fin de acto inválido.

Los efectos se producen desde el momento en que el acto es perfeccionado y hacia el futuro.
En ningún caso el nuevo acto tiene efectos retroactivos.

2) REVOCACIÓN
Revocación del acto nulo.

Artículo 17. - El acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe
ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa. No obstante,
si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén
cumpliendo, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante
declaración judicial de nulidad.

Revocación del acto regular.

ARTICULO 18- El acto administrativo regular, del que hubieren nacido derechos subjetivos a
favor de los administrados, no puede ser revocado, modificado o sustituido en sede
administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá ser revocado, modificado o sustituido de
oficio en sede administrativa si el interesado hubiere conocido el vicio, si la revocación,
modificación o sustitución del acto lo favorece sin causar perjuicio a terceros y si el derecho se
hubiere otorgado expresa y válidamente a título precario. También podrá ser revocado,
modificado o sustituido por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, indemnizando los
perjuicios que causare a los administrados.

El acto regular comprende el acto legítimo e ilegítimo (anulable de nulidad relativa) y el acto
irregular es el acto nulo de nulidad absoluta.

El principio es el de la estabilidad de los actos administrativos, es decir, su permanencia y

firmeza, pero el ejecutivo puede y debe revocar los actos viciados. Sin embargo, no puede
revocar sus propios actos si:

 El acto irregular estuviese firme y consentido, y hubiere generado derechos subjetivos que
se estén cumpliendo; o
 Se trate de un acto regular que hubiese sido notificado

El PE puede revocar sus propios actos en su sede por si o ante si por razones de ilegitimidad
excepto las excepciones mencionadas.

Para la revocación, es necesario saber cuándo se produce la eficacia del acto.

El acto nulo regular DEBE ser revocado en sede administrativa por razones de ILEGITIMIDAD.
Ésta se entiende como la afectación a los elementos esenciales del acto.
SALVO que el acto hubiese sido notificado y haya comenzado a generar derechos subjetivos
que se estén cumpliendo. Ahí, la administración deberá pedir la anulación en sede judicial
mediante la ACCIÓN DE LESIVIDAD.

Modos de revocación de un acto

La administración que dictó el acto lo deja sin efecto, exceptuando aquellos actos que
consagren derechos.

Supuestos revocables:

ACTO IRREGULAR (acto antijurídico):

La administración DEBE revocarlo aún cuando haya sido notificado, excepto que:
- De los efectos del mismo se hayan originado derechos adquiridos bajo acto firme y
consentido. El acto esta firme y consentido cuando se vencieron los plazos de impugnación en
sede adm y judicial.
- De los efectos se originen derechos subjetivos que se estén cumpliendo. El fundamento de
esta premisa se halla en el “principio de ejecución”, cuya consecuencia inmediata es la
materialización del derecho.

EJEMPLO:
El derecho otorga jubilación a una persona DERECHO ADQUIRIDO.
La persona cobra la primera jubilación acorde al acto que se la otorgó DERECHO
SUBJETIVO DE ACTUAL CUMPLIMIENTO.

 ACTO ILÍCITO:
La administración debe solicitar la nulidad ante el Poder Judicial mediante la ACCIÓN DE
LESIVIDAD.
 ACTO REGULAR:
El acto regular del que hubieren nacido derechos subjetivos, no puede ser revocado,
modificado o sustituido en sede administrativa una vez notificado. Sin embargo, podrá
ser revocado de oficio en sede adm si:
a) Conocimiento del vicio por parte del interesado
 b) Favorecimiento del particular. Siempre y cuando no se dañe a terceros.
c) Acto otorgado expresa y válidamente a título precario. Se le da a otro la autorización
para que haga algo pero que puede ser quitado (el uso y goce del derecho para realizar
ese determinado acto) discrecionalmente por parte del otorgante.
d) cuando lo establece una ley especial.
La Corte interpretó en el caso “Almagro” y “Rincón de los Artistas” que estas
excepciones frente al principio de estabilidad deben extenderse tb al acto irregular.
 ACTO LEGITIMO:
El ejecutivo puede revocar en cualquier momento, el acto legítimo del que hubieren
nacido derechos subjetivos, por razon de oportunidad, mérito o conveniencia, y siempre
que medie indemnizacion del Estado por los daños causados. La Corte estableció con el
Fallo “Jacaranda” que en principio al estado le corresponde indemnizar el daño + el
lucro cesante, es decir, las ventajas económicas esperadas según las probabilidades
objetivas estrictamente comprobables.
FALLO ALMAGRO
La Corte dispone que, ante la disposición de que el conocimiento o no de la parte del vicio haga
revocable el acto, lo cual implica que actos menos graves tienen menor protección de derecho
y menos estabilidad que los más graves. Por lo cual, las excepciones que hacen al acto regular
revocable, también debe aplicar a los actos regulares. Se revocan en sede administrativa (es
decir en su sede) a menos que el 3ero no conozca el vicio y sea de buena fe.

3) CADUCIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

ARTICULO 21.- La Administración podrá declarar unilateralmente la caducidad de un acto

administrativo cuando el interesado no cumpliere las condiciones fijadas en el mismo, pero
deberá mediar previa constitución en mora y concesión de un plazo suplementario razonable al
efecto.
Deben darse dos condiciones: 1) incumplimiento del particular respecto de sus compromisos y
el acto de intimación estatal constituyéndolo en mora, otorgándole un plazo razonable para su
cumplimiento; 2) incumplimiento persistente del interesado y el vencimiento del plazo
supletorio.
El estado debe declarar la caducidad y el particular no tiene derecho al cobro de la
indemnización alguna.

Contratos administrativos

 Las cláusulas propias y distintivas (exorbitante) de los contratos públicos son, entre otras:
a) La interpretación unilateral. El estado es quien decide cómo interpretar el contrato y hace
valer su criterio
b) Modificación unilateral del contrato por el Estado
c) Dirección del contrato por el Estado, en el trámite de ejecución del acuerdo
d) Aplicación de sanciones por el Estado sobre el contratista sobre sus incumplimientos
e) Revocación unilateral por razones de interés púbico y sin intervención judicial
 El contrato es administrativo cuando es celebrado por el Estado, en ejercicio de funciones
públicas, y con la finalidad de satisfacer necesidades públicas. Es decir, el sujeto, el objeto
y el fin público. Balbin agrega un cuarto elemento que es el marco jurídico, en particular,
las cláusulas exorbitantes.
 Según Balbin el contrato adm es todo acuerdo celebrado por el Estado con terceros sobre
una declaración de voluntad común destinada a reglar sus derechos. (criterio subjetivo)
CLAUSULAS EXORBITANTES
 En los contratos administrativos una de las partes (el estado) se encuentra ubicado un
escalón más arriba que la otra parte, es decir, el contrato administrativo no se rige por el
principio de igualdad, a diferencia de los contratos privados (comunes). Este plano de
desigualdad consiste en el poder exorbitante que ejerce el estado en el proceso de
formación, ejecución o extinción contractual, reconocido por las clausulas exorbitantes. Son
exorbitantes porque exorbitan (están fuera) del derecho privado.
 Las clausulas exorbitantes son aquellas que en el derecho privado son ilícitas o inusuales.
Son aquellas que le reconocen poderes excepcionales al estado que, en principio, rompe el
 equilibrio o la igualdad entre las partes. Estas cláusulas incorporadas en los contratos
administrativos son aquellas que permiten al estado: a) interpretar y modificar
unilateralmente el contrato; b) prorrogarlo; c) revocarlo por su propio interés.
 Permite que ciertas prerrogativas de fondo o sustanciales puedan ser ejercidas por el PE por
sí mismo, sin intervención del juez y, además ser ejecutadas (ejecución forzosa). Ejemplo:
los actos sobre interpretación o modificación del contrato.
 Una regla contractual es exorbitante según Balbin cuando reúne estos caracteres de modo
conjunto: 1) reconocimiento de la regla en el marco contractual (contenido exorbitante por
reconocer cuasi privilegios); 2) declaración de la regla en el caso concreto (decir el derecho
y aplicar la regla en el desarrollo del contrato); 3) ejecución compulsiva del acto aplicativo
de la regla.
Principios en materia contractual
ART 3 DECRETO 1023/2001: Los principios generales a los que deberá ajustarse la
gestión de las contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada una
de ellas, serán:
a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el
interés público comprometido y el resultado esperado.
b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre
oferentes.
c) Transparencia en los procedimientos.
d) Publicidad y difusión de las actuaciones.
e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o
gestionen las contrataciones.
f) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes
Desde el inicio de las actuaciones hasta la finalización de la ejecución del contrato,
toda cuestión vinculada con la contratación deberá interpretarse sobre la base de
una rigurosa observancia de los principios que anteceden.
 Razonabilidad y Eficiencia: La razonabilidad debe ser interpretada en el sentido de
satisfacer las necesidades a ser atendidas, en tiempo y forma, y cumpliendo con los
principios de eficiencia, eficacia, economía y ética. Obtener los mejores bienes y servicios
al menor costo o vender al mejor postor. Art 10 Decreto Reglamentario 1030/2016
establece “No obstante la regla general, en todos los casos deberá aplicarse el
procedimiento que mejor contribuya al logro del objeto establecido en el artículo 1° del
Decreto Delegado N° 1.023/01 y sus modificatorios y complementarios y el que por su
economicidad, eficiencia y eficacia en la aplicación de los recursos públicos sea más
apropiado para los intereses públicos.”
 Sustentabilidad y Protección: El art 36 Decreto Reglamentario 1030/2016 le permite a la
Oficina Nacional de Contrataciones elaborar modelos de pliegos de bases y condiciones
para determinados objetos contractuales específicos, y podrá incluir en dichos modelos
cláusulas con determinados criterios de sustentabilidad específicos, o exigir que en los
pliegos de bases y condiciones particulares que los organismos contratantes aprueben, se
incluyan cláusulas con determinados criterios de sustentabilidad específicos.
 Concurrencia: Este principio le impone a la administración el deber de garantizar la
participación de la mayor cantidad posible de oferentes. Art 3 inc b) del decreto
1023/2001.
 Igualdad: Hace referencia a la igualdad entre los oferentes, evitando discriminación o
tolerancias que favorezcan a unos en detrimento de otros. Art 16 CN y art 3 inc f) decreto
1023/2001. Extiende sus efectos no solo a la etapa de selección del contratista sino
también a la ejecución del contrato. Una de sus consecuencias radica en la imposibilidad
de modificar las bases de la licitación en el contrato ya celebrado. La Corte dispuso que la
adjudicación debe respetar las bases fijadas para la contratación, incluso cuando se
hubiere presentado un único oferente.
 Publicidad: Hace referencia a la posibilidad de los interesados de acceder a la información
acerca de la licitación en cuestión, tanto con lo que se relaciona con el llamado de licitación
como en lo relativo al trámite posterior a la apertura de sobres que no puede conducirse
de manera clandestina y oculta a los ojos de los oferentes. “toda persona que acredite de
 forma fehacientemente algún interés, podrá en cualquier momento tomar vista de las
actuaciones referidas a la contratación, con excepción de la información que se encuentre
amparada bajo normas de confidencialidad, desde la iniciación de las actuaciones hasta la
extinción del contrato, exceptuando la etapa de evaluación de las ofertas, La negativa
infundada a dar vista de las actuaciones se considera falta grave por parte del funcionario o
agente al que corresponda otorgarle.. ."
 Transparencia: Este principio se relaciona con el anterior. El artículo 9 del Decreto dispone
que: “La contratación pública se desarrollará en todas sus etapas en un contexto de
transparencia que se basará en la publicidad y difusión de las actuaciones emergentes de la
aplicación de este régimen, la utilización de las tecnologías informáticas que permitan
aumentar la eficiencia de los procesos y facilitar el acceso de la sociedad a la información
relativa a la gestión del Estado en materia de contrataciones y en la participación real y
efectiva de la comunidad, lo cual posibilitará el control social sobre las contrataciones
públicas.”
 Participación, control y responsabilidad de los agentes públicos: El principio de
participación y control se encuentra en el artículo 9 del decreto cuando dice: “en la
participación real y efectiva de la comunidad, lo cual posibilitará el control social sobre las
contrataciones públicas.”. El principio de responsabilidad se encuentra principalmente en
el art 14 del decreto: “Los funcionarios que autoricen, aprueben o gestionen las
contrataciones serán responsables por los daños que por su dolo, culpa o negligencia
causaren al Estado Nacional con motivo de las mismas.”.
Caracteres
 1 de las partes es el Estado (Administración central / entes).
 Contratos más importantes:
 Bienes y servicios: Están regulados por el Decreto Delegado 1023/01 + su norma
reglamentaria que es el Decreto 1030/16, los cuales establecen el régimen jurídico de
los contratos administrativos.
 Obra pública: Regulados en la Ley 13.064 + el régimen que regula los contratos de
bienes y servicios debido a que es una subdivisión de aquellos.
  Empleo público: Regulados por la Ley Marco del Empleo Público.
 Régimen jurídico – normas aplicables:
1) El Decreto 1023/01 y sus modificatorias y complementarios
2) El decreto reglamentario 1030/16 y las normas que se dicten en consecuencia
3) El Manual de Procedimientos del Régimen de Contrataciones de la Administración Pública
que dicta la Oficina Nacional de Contrataciones.
4) El pliego único de bases y condiciones GENERAL
5) El pliego único de bases y condiciones PARTICULAR
De cada pliego general se desprenden varios pliegos particulares en base a los contratos en
particular que se busca realizar dentro de un mismo rubro general regulado por un pliego
general.
Para temas más complejos, se necesitarán los pliegos de especificaciones técnicos.
6) La oferta
7) Las muestras
8) La adjudicación
9) La orden de compra, venta o contrato: Es la instrumentación que perfecciona el contrato.
Puede ser un contrato bilateral o la ORDEN DE COMPRA, que se caracteriza por ser una medida
de emisión UNILATERAL por parte del Estado hacia un particular.
Si el particular acepta, tiene la misma eficacia que un contrato. En el caso de que no se
impugne/rechace, se perfecciona. Mediante el perfeccionamiento le otorga la posición de
CONTRATISTA DEL ESTADO al particular, lo que le otorga derechos subjetivos, que a su vez le
permite reclamar ante la justicia.
 Este es el orden de prelación de los documentos contractuales que establece el decreto
reglamentario
 Se aplica también de forma directa las normas del título III de la Ley 19.549
 Supletoriamente se aplican las restantes normas de derecho administrativo, y en su
defecto se aplican las normas de derecho privado por analogía.
 Se aplican también los regímenes contractuales especiales de cada acto
ELEMENTOS DE LOS CONTRATOS
 La competencia
 El contrato adm exige dos elementos concurrentes: la competencia del órgano estatal y
la capacidad de las personas contratantes. La corte dijo que el ppio de autonomía de la
voluntad de las partes es relativo, está subordinado al marco legal.
 El decreto 1030/2016 en el art 9 (anexo) señala quienes son los agentes competentes
para autorizar los procesos de adquisición de bienes y servicios y, a su vez, aprobar los
actos de contratación y adquisición de bienes y servicios, según los montos.
 La capacidad
 Pueden contratar con el estado las personas con capacidad para obligarse en los
términos del CCCN, y que estén incorporadas en la base de datos que lleve la Oficina
Nacional de Contrataciones.
 No pueden contratar con el Estado:
a) las personas físicas y jurídicas que hubiesen sido suspendidas o inhabilitadas en su
carácter de contratistas del Estado;
b) los agentes públicos y las empresas en que éstos tengan una participación suficiente
para formar la voluntad social en razón de la incompatibilidad o conflicto de intereses;
c) los condenados por delitos dolosos, por un tiempo igual al doble de la condena;
d) las personas procesadas por delitos contra la propiedad, la Administración, la fe
pública y los delitos comprendidos en la Convención Interamericana contra la
Corrupción;
e) las personas físicas y jurídicas que no hubieren cumplido con sus obligaciones
tributarias o de previsión
f) las personas físicas y jurídicas que no hubieren rendido cuentas respecto de fondos
públicos otorgados en concepto de subsidios
 Objeto
 Cual es? Obtener bienes, servicios y obras determinadas, con el menor costo y la mayor
calidad posible.
  Debe ser posible en términos físicos y jurídicos; y determinado.
 Facultades y deberes del estado contratante
 Art 12 del decreto 1023/2001: “La autoridad administrativa tendrá las facultades y
obligaciones establecidas en este régimen, sin perjuicio de las que estuvieren previstas
en la legislación específica, en sus reglamentos, en los pliegos de bases condiciones, o en
la restante documentación contractual. Especialmente tendrá:
a) interpretar los contratos, resolver las dudas y modificarlos por razones de interés
público;
b) controlar, dirigir e inspeccionar las contrataciones;
c) aumentar o disminuir hasta en un veinte por ciento el monto total del contrato;
d) imponer penalidades;
e) ejecutar directamente el objeto del contrato y disponer de los bienes y medios del
contratante cuando éste no cumpliese con la ejecución del contrato dentro de plazos
razonables;
f) prorrogar los contratos de suministro de cumplimiento sucesivo o prestación de
servicios siempre que ello esté previsto en el pliego de bases y condiciones
g) decidir la caducidad, rescisión o resolución del contrato.
 Facultades y deberes del contratista
 Tiene los siguientes derechos: cobro del precio convenido, y la recomposición del
contrato cuando acontecimientos extraordinarios o imprevisibles de origen natural
tornen excesivamente onerosas las prestaciones (art 13 decreto 1023/2001)
 Las obligaciones son las siguientes:
a) Ejecutar el contrato por sí mismo. Así, el contratista no puede ceder o transferir el
contrato sin autorización debidamente fundada por el órgano contratante.
b) Cumplir las prestaciones en cualquier circunstancia, salvo caso fortuito, fuerza mayor
y actos o incumplimientos de autoridades públicas nacionales o del Estado contratante y
“de tal gravedad que tornen imposible la ejecución del contrato”. Si bien el contratista
está obligado a cumplir con sus prestaciones en término, puede solicitar prórroga del
plazo antes de su vencimiento y por única vez. Por su parte, el Estado puede conceder la
 prórroga siempre que existan razones debidamente justificadas y ello no cause perjuicio
al Estado.
c) Constituir las garantías. El oferente y el contratista deben constituir las siguientes
garantías:
(a) mantenimiento de oferta. Esta garantía tiene por objeto asegurar que el oferente, en
caso de resultar adjudicatario, celebre el contrato;
(b) cumplimiento del contrato. Esta garantía persigue que el contratista respete sus
compromisos. Así, si éste incumple el contrato, el Estado puede resarcirse por medio de
la aplicación de las penalidades y, además, ejecutarlas sobre la garantía.
 El procedimiento contractual
 Es el conjunto de actos que constituye el trámite de formación y perfeccionamiento del
contrato.
 Comienza con el plan anual y el acto de previsión presupuestaria y concluye con el acto
de adjudicación del contrato.
 Luego de la aprobación del plan anual de contrataciones y la previsión del gasto en el
marco del presupuesto deben seguirse los siguientes pasos:

1. Redacción de los pliegos:

 Qué son los pliegos? Son los documentos que contienen las bases y condiciones del
contrato y el tipo de selección del contratista. La corte sostuvo que la ley de licitación
o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de la contratación y los
derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario.
 Existen 3 tipos de pliegos de bases y condiciones: a) general; b) particular; c) de
condiciones técnicas (para ciertos supuesto)
 El general es una resolución reglamentaria y complementaria del decreto
reglamentario 1030/2016, es decir, es un listado de detalles y pormenores del
reglamento. Este pliego debe ser aprobado por la Oficina Nacional de Contrataciones y
será de utilización obligatoria.
  ¿Cuál es el contenido del pliego de bases y condiciones particular? Es elaborado para
cada procedimiento de selección, en particular por las unidades operativas de
contrataciones de cada jurisdicción, y contiene las especificaciones técnicas, las
cláusulas particulares, y los requisitos mínimos que indique el Pliego Único de
Condiciones Generales. En ciertos casos, en razón de la complejidad o el monto de la
contratación, el órgano competente puede prever un plazo para que los interesados
formulen observaciones al proyecto de pliego de bases y condiciones particulares.
Balbin considera que es un acto de alcance singular que solo cabe aplicar en el trámite
puntual de que se trate.
 Las condiciones técnicas pueden estar contenidas en el pliego de bases y condiciones
particular o bien, en un pliego específico.
 Balbin considera que el pliego de bases y condiciones generales es un reglamento
(acto de alcance general) por lo tanto, no puede ser modificado por el pliego de
condiciones particulares (acto de alcance particular)
2. Procedimiento de selección del contratista: El decreto 1023/2001 dice que éste por
regla general debe hacerse mediante licitación pública o concurso público, y en los casos
de excepción, por los trámites de: a) subasta pública; b) licitación o concurso abreviado
o privado; c) contratación directa.
 Licitación o Concurso Público: Es la regla general, salvo que la ley habilite a hacer
alguno de los otros. Son mecanismos de competitividad y ofertas múltiples entre los
que aspiran a encargarse de ejecutar las obras, proveer los bienes o prestar los
servicios bajo determinadas condiciones, a fin de que el estado elija la propuesta más
ventajosa.
El Estado publica el pliego indicando:
 Lo que quiere.
 El plazo para realizarlo.
 El modo/medio de pago.
 Y, a veces, el precio.
La diferencia entre la licitación y el concurso es que para la licitación el criterio de selecciones
es el factor económico y en el concurso, es la capacidad técnica, científica o artista de los
contratantes.
Cualquiera que cumpla con los requisitos puede presentarse para ofrecer sus servicios.
Se realiza un concurso o competencia entre los oferentes que se han presentado.
Este medio de contratación es de carácter obligatorio porque garantiza la oferta más
conveniente contemplando un análisis riguroso en base al precio + idoneidad técnica (calidad) +
condiciones/antecedentes del contratista.
El método de selección se llama ADJUDICACIÓN.
 Licitación privada o Concurso abreviado: El Estado invita a determinados proveedores
según lo que quiera contratar, es decir, el llamado está dirigido a personas inscriptas en
la base de datos que lleva la Oficina Nacional de Contrataciones. El monto de la
contratación no debe superar el que se fije por reglamento.
Si alguien se presenta sin estar inscripto en el listado, el Estado tiene la obligación de
considerar su oferta.
 Subasta Pública: Es un método de venta y compra de bienes y se hace al mejor postor.
Procede en caso de compras y ventas de bienes inmuebles, muebles y semovientes por
el Estado. El decreto 1023/2001 dice que este trámite debe aplicarse preferentemente
sobre el procedimiento de contratación directa, y siempre que la subasta sea posible.
 Contratación directa: Es de uso exclusivamente EXCEPCIONAL.
No hay competencia de oferentes, directamente se contrata con una persona sin
evaluar otras ofertas y ofertantes.
El Estado debe justificar que está habilitado para contratar por esa vía.
Esto sucede cuando el Estado necesita la producción de un bien determinado o la
prestación de un servicio determinado, para lo cual existe un único proveedor con
licencia para producirlo, lo cual genera una exclusividad.
También, otra de las opciones, es que sea un contrato de características intuito
personae, lo cual se requiere ESE PROVEEDOR en exclusiva para la producción del bien
o la prestación del servicio.
Es la modalidad de contratación más bastardeada debido a que el Estado hace un uso erróneo
de éste ya que lo utiliza para evadir la licitación pública.
La única forma en que podrá justificarlo, además de las ya mencionadas, es por una urgencia o
emergencia. Esto se da cuando, por ejemplo, acontece un hecho imprevisible el cual requiere
una actuación rápida por parte del Estado y eso también requiere que el prestador del servicio
debe aparecer y actuar rápido.
El decreto reglamentario distingue entre las contrataciones directas entre: 1) la adjudicación
simple (cuando el Estado no puede contratar sino con determinada persona, o esté facultado
para elegir un contratante de naturaleza pública); y 2) compulsa abreviada (si existe más de un
potencial oferente con capacidad para satisfacer la prestación).
3. El Llamado: Una vez que el órgano competente realizó el procedimiento de selección y
aprobó los pliegos de bases y condiciones particulares, se deberá convocar a los
oferentes, este llamado deberá realizarse mediante un acto administrativo (art 7 Ley
19.549)
4. La presentación de las ofertas: En este momento los interesados deben presentar sus
ofertas, es decir, sus propuestas de contratación. Esto deberán presentarlo dentro del
plazo establecido. La oferta debe presentarse por escrito, firmadas, en idioma nacional,
con copias e indicación del domicilio especial. Por su parte, los sobres, cajas o paquetes
deben estar perfectamente cerrados. A su vez, las enmiendas deben estar salvadas. La
presentación de la oferta supone el conocimiento y aceptación de las reglas de
contratación.
5. Apertura de las ofertas: Debe realizarse en acto público en el lugar, día y hora
determinado, con participación de cualquiera que tenga interés en presenciar el acto. La
autoridad competente deberá labrar un acto que contendrá el número de orden
asignado a cada oferta; el nombre de los oferentes; el monto de las ofertas; el monto y
tipo de garantías que hubiesen presentado los oferentes; y, por último, las
observaciones.
Las ofertas serán declaradas inadmisibles cuando: a) fuesen presentadas por personas
no incorporadas en el Sistema de Información de Proveedores o no estuviesen
 habilitadas para contratar con el Estado; b) estuviesen escritas con lápiz; c) contuvieren
errores u omisiones esenciales; d) no cumpliesen con las garantías del caso; o e)
tuviesen condicionamientos, raspaduras, enmiendas o cláusulas contrarias a las normas
vigentes (art. 17, decreto 1023/2001 y art. 66 del decreto reglamentario).
El órgano competente debe realizar un cuadro comparativo de los precios de las ofertas
y remitir "las actuaciones a la Comisión Evaluadora".
6. La preadjudicación: Es un procedimiento de adjudicación de orden transitorio. Vencido
el plazo para impugnar contra éste, el órgano competente debe adjudicar el contrato
con carácter definitivo. Una vez realizada la apertura de las ofertas, el órgano
competente, debe labrar el acta, confeccionar el cuadro comparativo, y remitir las
actuaciones a la Comisión de Evaluación —constituida por tres miembros— que debe
dictaminar con carácter no vinculante en el trámite de las contrataciones.
7. Adjudicación: El órgano competente debe resolver las impugnaciones presentadas
contra el dictamen de la Comisión Evaluadora y adjudicar el contrato de modo fundado
y definitivo. Este acto debe notificarse al adjudicatario y al resto de los oferentes, dentro
de los tres días de su dictado. Antes de perfeccionado el contrato, el estado puede dejar
sin efecto el trámite de contratación sin indemnización a favor de los oferentes. La
adjudicación deberá realizarse a favor de la oferta más conveniente para el organismo
contratante, teniendo en cuenta el precio, la calidad, la idoneidad del oferente y las
otras condiciones de la oferta.
8. Perfeccionamiento del contrato: El contrato queda perfeccionado en el momento de
notificarse la orden de compra o de suscribirse el instrumento respectivo, en los plazos y
con las modalidades que determine la reglamentación. FIRMA DEL CONTRATO / ORDEN
DE COMPRA El contratista deberá presentar un seguro de caución, mediante el cual
garantizará el cumplimiento del contrato. Esto será caracterizado por una SUMA DE
DINERO, que estará especificada en el pliego.
9. Ejecución Se produce el cumplimiento de las obligaciones mutuas. Sin embargo, el
Estado posee prerrogativas exorbitantes, las cuales son facultades que no posee el
contratista.
 Causa y Motivación de los Contratos: Los antecedentes de hecho son: la planificación o
programación de la contratación y, por el otro, la previsión del gasto en el presupuesto
estatal. Cada jurisdicción realizará su programa de contrataciones, según la naturaleza de
sus actividades. Este programa de contratación y ejecución, deben ajustarse a los créditos
designados por la ley de presupuestos. El estado solo puede contratar si existe crédito
presupuestario suficiente, salvo casos de excepción legal. Por lo tanto, en principio, el
contrato celebrado sin previsión presupuestaria es nulo. Los antecedentes de derecho: El
régimen jurídico está integrado por los principios generales; la ley; el decreto
reglamentario; el Manual; los pliegos de condiciones generales; los pliegos de condiciones
particulares; y, en ciertos casos, el contrato en sí mismo o las órdenes de compra.
Las contrataciones deben estar motivadas (elemento motivación) en los mismos términos
que exige la LPA en relación con los actos administrativos, es decir, "deberá ser motivado,
expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto".
 Finalidad de los contratos: Es alcanzar "los resultados requeridos por la sociedad...
coadyuvando al desempeño eficiente de la Administración. El Estado persigue el
desempeño eficiente de sus actividades, es decir, obtener el mejor producto o servicio,
con el menor costo posible.
Facultades fundamentales (ART 12 DEC. 1023/01):
 Puede revocar el contrato sin indemnizar al contratista por el lucro cesante por razones
de oportunidad, mérito y conveniencia.
 Ius variandi, mediante ésta, el Estado puede modificar la cantidad del objeto
especificado en el contrato a un más o menos 20% sin cambiar el precio unitario (por
unidad).
 No se aplica la excepción de cumplimiento. El contratista NO PUEDE dejar de cumplir
si el Estado incumple, salvo que se demuestre la imposibilidad de cumplimiento de
gravedad tal que, si lo cumple de todas formas, lo llevará a la quiebra.
EXTINCION
El estado podrá:
a) Revocar el contrato, por sí y ante sí, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia.
En este caso, el contratista tiene derecho a indemnización, pero no puede reclamar, en
principio, el lucro cesante.
b) Revocar por sí y ante sí el contrato por razones de ilegitimidad.
c) Rescindir el contrato por incumplimiento de las obligaciones del contratista (caducidad),
calificando los incumplimientos y las eventuales responsabilidades de este.
El empresario tiene "la obligación de cumplir las prestaciones por sí en todas las circunstancias,
salvo... incumplimientos... de la contraparte pública, de tal gravedad que tornen imposible la
ejecución del contrato".
El particular, además de oponer tal excepción de incumplimiento estatal, debe reclamar o
reconvenir en sede judicial por rescisión contractual, en razón del incumplimiento de las
obligaciones contractuales del Estado (es decir, reclamar ante el juez la extinción del acuerdo
porque este se tornó de cumplimiento imposible —inc. c] del art. 13 del decreto 1023/2001—).
El contratista solo puede incumplir el contrato, sin intervención judicial de carácter previo,
cuando existe imposibilidad de ejecutarlo. Es decir, en este caso extremo el particular puede
dejar de cumplir sus obligaciones por sí. En los otros casos, cuando el incumplimiento del
Estado no torne imposible el cumplimiento de las obligaciones de aquel, este solo puede
reclamar la suspensión y, en su caso, el cumplimiento o rescisión contractual ante el juez.
d) Ejecutar directamente el contrato.
e) Apropiarse y ejecutar las garantías.
Estado debe interpretar el contrato según el interés público comprometido y, a su vez, imponer
su criterio sobre el contratista y con alcance ejecutorio, es decir, de modo coactivo.
Modificación del contrato por razones ajenas a las partes
 Hecho del príncipe: Es un acto u omisión de las autoridades públicas de carácter
imprevisible que incide en el trámite de ejecución del contrato. Las conductas estatales
constitutivas del hecho del príncipe no son propias del sujeto contratante sino de otros
poderes, órganos o entes del Estado. El hecho del príncipe puede tornar más oneroso el
 cumplimiento de las obligaciones del contratista particular, en este caso el estado debe
compensar; o transformar el contrato en un acuerdo de cumplimiento imposible, y en
este caso, el estado deberá indemnizar los daños y perjuicios causados. Por otro lado,
entendemos que cuando el contrato fuese de cumplimiento imposible por el hecho del
príncipe, el particular puede dejar de cumplir con sus obligaciones y reclamar judicialmente
su resolución.
 Teoría de la Imprevisión: Consiste en la existencia de hechos extraordinarios,
imprevisibles, sobrevivientes y ajenos a las partes que producen un excesivo sacrificio para
cualquiera de estas en el marco de la relación contractual. Es decir, hechos imprevistos e
imprevisibles por las partes contratantes al momento de celebrarse el contrato.
Habitualmente, el hecho es de carácter económico. En caso de que la parte perjudicada sea
el particular, éste puede iniciar acciones judiciales por recomposición o, en su caso,
resolución del contrato. Ahora bien, si la parte perjudicada es el Estado, éste podrá
resolver o revisar el contrato por sí y ante sí. En caso de imprevisión no procede el
reconocimiento del daño emergente ni el lucro cesante, sino simplemente la
compensación de los perjuicios entre las partes, y no en términos igualitarios sino con
miras a reequilibrar el vínculo original.
 La modificación del contrato por el Estado contratante (ius variandi): ¿Cuál es el
fundamento del ius variandi? El carácter cambiante del interés público y la necesidad de
adaptar las conductas estatales en torno de este. Así, el Estado, en ciertos casos, debe
modificar el objeto del contrato con el propósito de adaptarlo, pero siempre que estén
presentes las siguientes circunstancias: a) que el cambio de las condiciones sea objetivo; b)
que las modificaciones del objeto contractual sean necesarias y razonables; y c) que no se
altere el fin y la sustancia del contrato, respetándose además los límites legales y el
equilibrio económico del acuerdo. El Estado no puede modificar el fin y el objeto
contractual (aspecto sustancial). Pero sí puede alterar otros aspectos, por caso, el plazo y la
extensión del objeto. Además, el Estado, en caso de modificación del objeto, debe respetar
el equilibrio económico del contrato. Por caso, si la modificación unilateral del contrato
lesionase derechos adquiridos, entonces, el Estado debe indemnizar.
 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

Anteriormente el dogma doctrinario era la indemandabilidad del estado porque si el estado es

el que produce las normas, no hay forma que éste las incumpla. No podría causas ningún daño
el estado por si mismo. Esto ocurrió hasta el año 1900. Al no poder demandar al estado, se
demandaba al funcionario. Este dogma cae con la ley de demandas contra el estado. Previo a
ello en el año 1890 se sanciona una ley que decía que se va a poder demandar al estado pero se
va a tener que pedir una autorización “la veña” contra el estado argentino. Esta restricción se
levantaba con la veña legislativa hasta la sanción de la ley 3952, con esta ley se permitió
demandar al estado pero bajo dos circunstancias: dogma de la doble personalidad del estado
(que se desdobla en dos: cuando el estado actúa como autoridad pública; y cuando el estado se
comporta como PJ que son los actos de gestión). Cuando actúa de modo privado el estado es
demandable pero cuando actúa como autoridad pública no. El segundo requisito es que
primero debe reclamar en la administración (reclamo administrativo) antes de ir a tribunales,
antes de demandar en sede judicial. Esto se mantiene hasta el año 1930 que se sanciona una
ley que modifica la ley 3952, esta es la ley 11.634. Con esta ley se mantiene la doble
personalidad del estado pero en ambas fesetas es demandable porque puede producir daños,
con esto se produce un quiebre en el dogma de la indemandabilidad del estado en el dogma de
la doble personalidad.
Los dos hechos jurídicos relevantes que influyeron en el avance de una irresponsabilidad estatal
a una responsabilidad fueron: 1) Personificación estatal: Las personas jurídicas son públicas o
privadas" y "son personas jurídicas públicas: a) El Estado nacional..."; 2) La imputación o el
traslado de la conductas de los agentes al propio estado (TEORIA DEL ORGANO): Esta teoría
permitió ligar al Estado (persona jurídica) con sus agentes públicos (personas físicas), en
términos de traslado e imputación de conductas desde estos hacia aquel de un modo específico
y propio del derecho público (teoría del órgano y responsabilidad directa) y distinto de las
teorías clásicas del derecho privado.
El derecho público es local. Es necesario que cada provincia y la ciudad de buenos aires dicten
su propia ley de responsabilidad, ya que el derecho administrativo es local.
Este es el esquema según el cual el estado responde por los perjuicios que provoca. En el
contexto de la responsabilidad contractual, la solución para arreglar esa cuestión surge del
propio contrato.
Extra contractual:
- Licita o legitima.
- Ilícita o ilegitima.
Hay responsabilidad del estado, desde el momento en que el estado se somete al estado de
derecho y es considerado una “persona”. Por eso se encuentran esos artículos en el código civil
y comercial, arts. 145 y 146.
El 146 dice en su inciso “a” que el estado es una “persona jurídica pública”, por ende, no hay
razones que permitan sostener la irresponsabilidad del estado. La responsabilidad del estado
tiene una base constitucional también, hay responsabilidad del estado porque la constitución
así lo establece, NO en un artículo puntual.
También tiene anclaje en el art. 16 de la constitución, que habla de la igualdad ante la ley, y que
la igualdad de las personas frente a las cargas públicas*.
Cuestión común a las dos: ALCANCE DE LA REPARACION.
- Ilegitima, reparación amplia. Se puede pagar el daño emergente y el lucro cesante. Todo
lo que pueda probarse en términos de la acreditación del daño.
- Legitima: se paga el daño emergente pero NUNCA el lucro cesante.
El daño emergente se llama valor objetivo del bien (lo que la cosa fue tasada).
LO QUE SE PAGA ES UNA INDEMNIZACION, NO PRECIO.

Presupuestos de la responsabilidad del estado:

Son los recados que tienen que estar presentes para que haya responsabilidad del estado.
Responsabilidad por actividad ilegitima.
1. Daño.
Que se pueda acreditar el perjuicio provocado, el detrimento patrimonial, sin daño no hay
responsabilidad. Se parte de la acreditación del daño, tiene que ver con la prueba que se pueda
aportar en la demanda. Daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable
en dinero;
2. Imputabilidad material.
Se tiene que lograr imputarle al estado el hecho o la omisión que provocó el daño. En este caso
hay un concepto que reviste mucha importancia.
Teoría del órgano
El Estado es una persona jurídica y, por tanto, para responsabilizarlo no es suficiente con
constatar las conductas de sus agentes, sino que es necesario además imputarle tales acciones
u omisiones.
No es necesario trasladar las conductas de las personas físicas (órganos) al Estado (persona
jurídica), sino que se superponen unas con otras, expresando una sola y misma voluntad. En
conclusión y en principio, no hay nada que imputar o trasvasar en términos de conductas y
responsabilidades, pues se trata de un mismo centro de imputación y de ahí su carácter directo.
Habíamos visto que hay como una superposición natural entre el órgano jurídico, que era el
que tenía la competencia asignada por la norma y el órgano físico que desplegaba esas
competencias desde el punto de vista operativo. No se pueden escindir, porque las
competencias del órgano jurídico solo iban a poder ser ejercidas por ese órgano físico, razón
por la cual este desenvolvimiento iba a ser imputado al estado.
¿Cómo se imputa materialmente el hecho al estado? Voy a hacerlo mediante la observancia de
cómo se desenvolvió el órgano jurídico. Si lo hizo con motivo, en ocasión o en ejercicio de la
función.
- Motivo.
- Ocasión. Apariencia.
- Ejercicio.
- Función.

Todo aquello que haya hecho el órgano por fuera de la función, será responsabilidad del agente
en su carácter de persona humana. Si logro probar que “Con motivo, en ocasión o en ejercicio
de esa función”, va a quedar la idea de que en la apariencia, el órgano actuó como órgano del
estado, y por eso habrá imputabilidad del daño al estado.
Lo que Balbín dice es que si solo utilizáramos “en ejercicio de la función”, se reduce mucho el
margen de lo que se le puede imputar al estado. Ahí es donde entran “con motivo y en
ocasión”, que abre más el panorama.
Entonces, los tres conceptos, siempre que guarden relación con la función, hay que englobarlos
en la apariencia.
Si “aparentemente” estaba en la función, puede haber imputabilidad material.
3. Relación de causalidad.
De esto habla la ley también, tiene que estar para que haya daño atribuible, y puede ser
interrumpida por algún otro factor externo (culpa de la víctima, caso fortuito, etc.).
El nexo de causalidad es la relación entre las conductas y el daño causado.
El daño —en general— es el resultado no de un hecho puntual y singular, sino de un conjunto
de hechos y condiciones múltiples que pueden o no ser dependientes entre sí. El núcleo, pues,
consiste en desmenuzar esos hechos —eventos dañosos— y discernir cuál es el poder causal de
cada uno de ellos respecto del resultado bajo análisis —el daño causado.
La tesis de la causalidad adecuada o idónea: La causa es el antecedente que, según el curso
natural y ordinario de las cosas, resulte idóneo para producir el resultado dañoso. A su vez, el
resto de los antecedentes solo constituyen factores concurrentes.
No solo es eficiente —capaz de explicar el nexo causal material—, sino además idóneo en la
producción del daño causado. En otras palabras, la causa es idónea si nos lleva de modo
irreversible y autónomo —en términos de causalidad— al daño; es decir, por sí sola y en las
circunstancias del caso concreto.
El Código distingue entre las consecuencias inmediatas, mediatas y casuales.
a) las consecuencias inmediatas son las que "acostumbran a suceder según el curso natural y
ordinario de las cosas";
b) las consecuencias mediatas "resultan solamente de la conexión de un hecho con un
acontecimiento distinto";
c) las consecuencias casuales son aquellas "mediatas que no pueden preverse" (art. 1727).
¿Cuáles son las consecuencias imputables al auto? Excepto disposición legal en contrario, se
indemnizan las consecuencias inmediatas y las mediatas previsibles.
FALLO MOSCA
La Corte señaló que "el examen de la responsabilidad requiere determinar, en primer lugar, los
elementos de causalidad a nivel de autoría, es decir, si hay algún elemento que permita
establecer una conexión entre el daño y el presunto autor. Al respecto, si bien puede haber una
cierta imprecisión sobre el lugar exacto donde ocurrieron los hechos, no hay duda alguna de
que los mismos ocurrieron en las inmediaciones del estadio, durante el partido, y de que el
actor estuvo en el momento en que ocurrieron los desmanes. Ello revela una relación temporal
y espacial que genera una fuerte presunción de que los hechos estuvieron vinculados". A su
vez, agregó que "además de la conexión positiva, el método de la supresión mental hipotética
genera los mismos resultados, ya que no se advierte qué otra causa podría haber provocado
ese daño. No hay un testigo directo que haya observado la secuencia completa de los hechos,
es decir, quién lanzó la piedra, cómo ella pasó por encima de la pared, y cómo fue a dar en la
persona del actor. Pero verdaderamente esa prueba es no solo difícil, sino casi imposible. Por
otra parte, nuestro régimen causal exige la prueba del curso normal y ordinario de las cosas
(arts. 901 a 906 del Cód. Civil) y, por lo tanto, la regla es que, demostradas varias posibilidades,
hay que estar a la más probable, si se ha demostrado claramente esa probabilidad".
Cuáles son las razones que quiebran el nexo causal, a saber: a) el caso fortuito o fuerza mayor,
salvo que sean asumidos por el Estado expresamente por ley especial; b) la culpa de la víctima;
y c) la culpa de un tercero por quien el Estado no debe responder.

4. Falta de servicio (factor de atribución).

- Aclaraciones: En la actividad ilegitima, se estudia la actividad ilegítima del Estado más las
omisiones.
- Tiene que aparecer un factor de atribución, que permite atribuir ese hecho al estado.
- ¿Por qué el órgano actúa? En principio, el órgano no puede actuar salvo que tenga
competencia expresa otorgada por parte de la ley para ello. Cuando el Estado dicta una
norma que otorga competencia está organizando un servicio.
 Hay falta de servicio cuando no se ejerció la competencia que tenía que ejercerse del
modo en que tenía que hacerse para prestar el servicio.
El estado organiza el servicio de un modo determinado en función de determinadas
normas que tenían que cumplirse, y eso significaba que de cumplirse, el servicio se iba a
prestar de manera regular (según la ley). Cuando yo puedo demostrar que hubo un
factor de atribución al daño que se produjo y que ese es la falta de servicio, es decir, el
incumplimiento de la norma que organizaba el servicio, en cuyo marco se produjo el
daño, ahí habrá responsabilidad del estado por actividad ilegitima por el incumplimiento
correcto de la norma.
- El factor de atribución que genera responsabilidad civil NO se aplica en la
responsabilidad estatal. La culpa y el dolo son indiferentes para la responsabilidad
estatal lo importante es si el órgano se aparto o no de la legalidad. Si presta bien el
servicio y no causa daño no hay responsabilidad, pero si lo presta mal SI, si hay un déficit
en el servicio que presta. SIEMPRE EL FACTOR DE ATRIBUCION ES OBJETIVO pero a
diferencia de la sede civil, no importa si la actividad es riesgosa o no, si no que lo que
importa es si el estado debía prestar un servicio y no lo presto bien.

- Según Balbin, hay que crear un factor de atribución para el ámbito del derecho público.
El criterio subjetivo debe completarse con el factor objetivo en los siguientes casos:
a) En primer lugar, cuando el deber estatal es claro y preciso, el facto de atribución debe
ser objetivo. Pero cuando la situación es más compleja en razón de que los deberes
estatales son indefinidos o de contorno incierto, el factor de atribución debe ser
subjetivo, y analizarse cómo obró el Estado (es decir, si actuó de modo diligente o
negligente). En particular, el juez debe tener en cuenta: a) la previsión del daño; b) la
naturaleza de la actividad; y, por último, c) los medios estatales empleados. El elemento
subjetivo no exige en este terreno discernir cuál es el agente directamente responsable
y, luego, alegar y probar su culpabilidad.
b) Cuando el Estado cause un daño por el riesgo o vicio de las cosas de su propiedad, el
factor también debe ser objetivo
Solo hay responsabilidad por omisión cuando la norma expresamente lo haya obligado a hacer
algo que no hizo. Las omisiones (el incumplimiento de las obligaciones de hacer), la falta de
servicio solo se configura cuando el Estado incumple un deber normativo de hacer expreso y
determinado. Si el deber estatal de hacer es genérico (indeterminado o inespecífico), o
determinado pero implícito, y el Estado omite hacerlo, no debe responder. Por ejemplo, la
obligación del Estado de garantizar la asistencia sanitaria.
FALLO MOSCA (2007): En el presente caso, el actor demandó a la Asociación del Fútbol
Argentino, el Club Atlético Lanús y la Provincia de Buenos Aires por los daños causados por los
simpatizantes del Club Lanús al arrojar todo tipo de objetos sobre la hinchada del equipo
visitante. En ese contexto, "el actor fue alcanzado por un elemento contundente en el rostro a
la altura del ojo izquierdo, lo que le provocó una importante herida que le ocasionó una
progresiva disminución de su visión".
La Corte señaló que "resulta relevante diferenciar las acciones de las omisiones, ya que, si bien
esta Corte ha admitido con frecuencia la responsabilidad derivada de las primeras, no ha
ocurrido lo mismo con las segundas. Respecto del último supuesto corresponde distinguir
entre los casos de omisiones a mandatos expresos y determinados en una regla de derecho,
en los que puede identificarse una clara falta del servicio, de aquellos otros casos en los que
el Estado está obligado a cumplir una serie de objetivos fijados por la ley solo de un modo
general e indeterminado, como propósitos a lograr en la mejor medida posible". La Corte
sostuvo que "la mera existencia de un poder de policía que corresponde al Estado nacional o
provincial, no resulta suficiente para atribuirle responsabilidad en un evento en el cual ninguno
de sus órganos o dependencias tuvo participación, toda vez que no parece razonable pretender
que su responsabilidad general en orden a la prevención de los delitos pueda llegar a
involucrarlo a tal extremo en las consecuencias dañosas que ellos produzcan de hechos
extraños a su intervención directa
LA RESPONSABILIDAD ES OBJETIVA porque la voluntad del agente no importa pero reconoce
que es objetiva por el déficit del servicio. Y es DIRECTA por utilización de la T. del órgano.

La responsabilidad del Estado en términos indirectos y subjetivos (1933 a 1985)

El fallo judicial más paradigmático en el marco de este pensamiento es el precedente "Tomás
Devoto" (año 1933). En este caso, un grupo de operarios dependientes del Estado Nacional
provocó un incendio "a causa de chispas desprendidas de un brasero deficiente que se usaba,
en terreno cubierto de pasto seco y sin las precauciones suficientes". El tribunal sostuvo que,
por un lado, "el estrago de autos ha podido ser previsto y evitado desde que él ha ocurrido por
falta de atención de los agentes del gobierno y en tanto estos ejecutaban trabajos bajo su
dependencia"; y, por el otro, "el incendio, como acto reprobado por la ley, impone al que lo
ocasiona por culpa o negligencia la obligación de reparar los daños ocasionados a terceros,
extendiéndose esa responsabilidad a la persona bajo cuya dependencia se encuentra el autor
del daño o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado (arts. 1109 y 1113 del Cód.
Civil)". Tenía un campo en Entre Ríos. Se había roto el telégrafo que era un servicio público
estatal mientras que lo estaban arreglando cae una chispa de fuego sobre el pasto seco y se
incendia el campo produciendo daños. La corte dice que este servicio se realizo de manera
irregular y por lo tanto el estado es responsable por ello. El servicio que estaba prestando lo
prestó de manera defectuosa.

El otro caso emblemático fue "Ferrocarril Oeste c. Provincia de Buenos Aires" (1938). En este
precedente, el Registro de la Propiedad Inmueble expidió un certificado erróneo en virtud del
cual el actor adquirió el bien de quien no era su propietario. La Corte recurrió al concepto de
principal/dependiente (factor de imputación indirecto), con el objeto de justificar la
responsabilidad estatal. Así, "haciendo abstracción del dolo con que el falso certificado pudo
haberse expedido, habría por lo menos una conducta culpable en el personal, que, en
desempeño de sus funciones y obrando bajo la dependencia del Estado, ha causado el daño de
que se trata, siendo así de aplicación al caso los arts. 1112 y 1113 del Cód. Civil". Y, finalmente,
concluyó en términos más categóricos, a saber: "estas disposiciones no son sino el corolario
lógico del principio general según el cual todos los que emplean a otras personas para el
manejo de un negocio o para determinada función, llevan la responsabilidad de su elección y
son pasibles de los perjuicios que estas ocasionaren a terceros en el desempeño de su función".
Detengámonos en este aspecto. ¿Por qué el principal era responsable por las conductas del
dependiente? Pues bien, el principal era responsable del dependiente por haberlo elegido y,
a su vez, ejercer el control sobre este (es decir, su responsabilidad era in eligiendo e in
vigilando). Cabe recordar que el art. 1113, Cód. Civil, (principal/dependiente) decía que "la
obligación del que ha causado un daño se extiende a los daños que causaren los que están bajo
su dependencia". En este caso, el inconveniente más agudo fue el alcance de las causales de
exención de responsabilidad del principal, y el carácter indirecto de la imputación. En efecto,
el principal (Estado) podía eximirse de responsabilidad si había obrado con diligencia en el
proceso de elección y vigilancia de los dependientes (agentes públicos). A su vez, el tribunal
sostuvo que el factor de atribución en el campo de la responsabilidad estatal era el factor
subjetivo y, en tal sentido, apoyó sus decisiones en el art. 1109 del Cód. Civil (culpa). Este era
un concesionario de ferrocarril que tenia que comprar vías, va a comprarlas, averigua quien es
el dueño de ese inmueble en el registro de propiedad de inmueble, y comenzó a hacer las vías y
aparece el verdadero dueño. En el juicio gana el verdadero dueño. Luego ferrocarril oeste
demanda al estado por ineficiencia en la registración el cual produjo un daño que es el hecho
de la reivindicación (tuvo que pagar dos veces el inmueble) y se le otorgo una indemnización al
ferrocarril oeste. La corte dijo que el estado presto el servicio de manera deficiente por lo
tanto hay una falta de servicio.

En los precedentes ya citados, esto es, "Devoto" y "Ferrocarril Oeste" —entre otros, el tribunal
sostuvo que: A) "el incendio... impone al que lo ocasiona por culpa o negligencia la obligación
de reparar los daños... (arts. 1109...)", y "haciendo abstracción del dolo... habría por lo menos
una conducta culpable en el personal"; B) "es posible atribuir responsabilidad al Estado por
hechos u omisiones ilegítimos de sus funcionarios. Esta responsabilidad no escapa en el caso a
los lineamientos de la teoría general de la responsabilidad civil, exigiendo, en consecuencia,
para configurarse, un irregular cumplimiento de las obligaciones legales y la existencia de culpa
en el funcionario" (caso "Odol", 1982)

Responsabilidad por actividad legitima.

No hay ilegitimidad, porque se actúa conforme al ordenamiento jurídico. Pero a veces, a
diferencia de lo que pasa en el derecho civil, el accionar legítimo del estado puede tener
consecuencias dañosas, por eso debe reparar.
Responsabilidad del estado por actividad legislativa. A veces al legislar perjudica.
1. Daño cierto y actual, debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en
dinero;
2. Imputabilidad material de la actividad a un órgano estatal
3. Relación de casualidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño;
4. Ausencia de deber jurídico de soportar daño*.Por una razón de utilidad pública que va a
beneficiar a la sociedad, puede provocar una consecuencia dañosa en los ciudadanos.
¿Tienen la obligación de soportar el daño? NO.
5. Sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la
comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido.*.Ellos están
sufriendo un sacrificio especial comparado con todos aquellos que no lo tienen que
sufrir y no se ven afectados, es decir, todo el resto.
Las decisiones que se toman en función del interés general pueden generar un
desequilibrio, como hay igualdad ante las cargas públicas, hay que poner a esa persona
en la situación en la que se encontraba antes.
¿Cuáles son las cargas públicas? Las que tenemos que pagar nosotros como sociedad
para levantar a la persona al nivel que estaba antes por el sacrificio especial que padeció
en ejercicio de la actividad legitima.

ARTICULO 5° — La responsabilidad del Estado por actividad legítima es de carácter

excepcional. En ningún caso procede la reparación del lucro cesante.
La indemnización de la responsabilidad del Estado por actividad legítima comprende el valor
objetivo del bien y los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la actividad
desplegada por la autoridad pública, sin que se tomen en cuenta circunstancias de carácter
personal, valores afectivos ni ganancias hipotéticas. Los daños causados por la actividad judicial
legítima del Estado no generan derecho a indemnización.
FALLOS
"El Jacarandá" (2005): En este caso, la sociedad actora resultó adjudicataria de una licencia
para la explotación de una estación de radiodifusión sonora y solicitó, luego, su posesión —
circunstancia que nunca se llevó a cabo—. Posteriormente, el Ejecutivo dejó sin efecto la
adjudicación de la emisora y ordenó fijar la reparación por el daño emergente en los términos
del art. 18 de la ley 19.549. Ante ello, la sociedad promovió demanda por la nulidad del acto
que dejó sin efecto la adjudicación de la licencia. En este fallo el tribunal afirmó que:
(a) "cuando la actividad lícita de la autoridad administrativa, aunque inspirada en propósitos de
interés colectivo, se constituye en causa eficiente de un perjuicio para los particulares —cuyo
derecho se sacrifica por aquel interés general—, esos daños deben ser atendidos en el campo
de la responsabilidad del Estado por su obrar lícito";
(b) "también ha dicho esta Corte que los jueces deben actuar con suma prudencia cuando se
trata de resarcir daños causados por actos administrativos dispuestos por razones de interés
general, verificando si tales daños efectivamente se han producido y son una consecuencia
directa e inmediata del obrar del Estado... es necesario acreditar la existencia de una relación
directa, inmediata y exclusiva, de causa a efecto, entre la conducta impugnada y el perjuicio
cuya reparación se persigue";
(c) "la extensión del resarcimiento debe atender las características particulares de cada
situación. En el sub lite, y en tanto el daño resarcible satisfaga los requisitos enunciados en el
considerando precedente, no hay, como principio, fundamento para limitarlo al daño
emergente con exclusión del lucro cesante, esto es, de las ventajas económicas esperadas de
acuerdo a probabilidades objetivas estrictamente comprobadas"; y, finalmente,
(d) sin perjuicio de los argumentos antes expuestos, el tribunal adujo que en el presente caso
no se probó "una concreta privación a la actora de ventajas esperadas de acuerdo a
probabilidades objetivas".
En el caso "MALMA" (2014) la Corte sostuvo que: a) "es necesario recordar que la lesión de
derechos particulares susceptibles de indemnización en virtud de la doctrina mencionada no
comprende los daños que sean consecuencias normales de la actividad lícita desarrollada... por
lo tanto, solo comprende los perjuicios que, por constituir consecuencias anormales —vale
decir, que van más allá de lo que es razonable admitir en materia de limitaciones al ejercicio de
derechos patrimoniales—, significan para el titular del derecho un verdadero sacrificio
desigual"; b) "el resto de los perjuicios que la recurrente manifiesta haber sufrido en concepto
de daño emergente (inversiones en publicidad, inversiones en infraestructura) constituyen
riesgos propios del giro comercial.

En síntesis, el criterio de la Corte es el siguiente: en el campo de la responsabilidad

extracontractual —que es el aquí nos interesa—, el criterio más reciente es que la
indemnización debe incluir el daño y el lucro, sin perjuicio de su estrictez respecto de cómo
evaluar este último rubro.

SITUACION JURIDICA

. Categorías de legitimación:
DOCTRINA CLASICA
- Interés simple: es el mero interés por el cumplimiento de las normas, no hay relación directa
con un bien particular, sino que simplemente hay un interés común de todos los habitantes,
pero sin tener un vínculo específico o directo con un determinado bien. Acá aparece el principio
de legalidad, o interés por el cumplimiento de la CN por ejemplo, pero que no tiene una
vinculación directa con el bien en cuestión. Si trasladamos este interés simple a una conducta
diríamos que no hay daño, es una conducta que no genera consecuencias sobre una
persona. Ejemplo: una persona del edificio que se queja porque un vecino saca la basura en un
horario no reglamentario, hay un mero interés simple porque se respete el reglamento de
copropiedad, pero esa falta del otro vecino no le genera un daño a la persona. La doctrina
clásica no permite que el titular del interés simple pueda reclamar por vía adm o judicial.
- Interés legítimo: se incrementa la relación, porque en este interés se pasa a tener un interés
directo, preferencial, sobre un determinado bien, ya hay un vínculo específico o por lo menos
se pretende, partiendo del interés o preferencia, sobre un objeto determinado. La nota
distintiva es que el interés del sujeto sobre el objeto esta dado en forma concurrente con otras
personas, esa concurrencia es la nota distintiva de la categoría. Ejemplo: un grupo de vecinos
de un barrio que quieren que se les construya un determinado bien público. Otro ejemplo,
cuando en el marco del procedimiento de contratación los oferentes impugnan al que fue
preajudicado, ese es un supuesto donde hay interés legítimo porque todos los oferentes
concurren en cuanto el interés sobre el objeto que es ganar la licitación, a ninguno de ellos le es
indistinta la respuesta porque tiene consecuencias, pero nadie tiene derecho a ganar, sino que
hay un mero interés concurrente con otros sujetos. Su exigibilidad es concurrente e inseparable
del resto de los titulares. Se puede reclamar por vía administrativa pero NO judicial según el
criterio clásico.
- Derecho subjetivo o individual: la nota distintiva es que la relación entre sujeto y objeto tiene
carácter de exclusivo y excluyente, la relación es única y propia y no es de ninguna otra
persona, por ejemplo, el derecho de propiedad, cuando uno es dueño de algo, si soy titular es
mío y solo mío, la relación es exclusiva y excluye a todos los otros sujetos. el interés del sujeto
sobre un objeto determinado, con carácter exclusivo y excluyente (esto es, el interés individual
y exclusivo del titular sobre el objeto). Ej: el derecho de propiedad. Se puede reclamar por vía
adm y judicial de acuerdo al criterio clásico.
La Ley de Procedimiento Administrativo (ley 19.549) dispone que los actos de alcance general
pueden ser cuestionados judicialmente "cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda
afectar en forma cierta e inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la
autoridad que lo dictó y el resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos
en el art. 10". A su vez, la ley establece —en términos coincidentes— que el reclamo
administrativo previo debe versar sobre los mismos hechos y derechos que se invoquen en la
eventual demanda judicial.

Hasta acá es derecho clásico, con la reforma se incorporan los derechos colectivos, que se
venían receptando y con la CN del 94 se terminan de implementar.

- Derecho colectivo (que se divide en dos tipos): Hay referencias en el artículo 42 y en el 43, y

hay un análisis en el caso HALABI, que es como un manual de derecho colectivo porque la corte
avanzo sobre esta nueva categoría de derechos, y los clasifica o divide en dos supuestos, de
incidencia colectiva sobre bienes colectivos y sobre intereses individuales homogéneos por el
otro, y la corte explica cada uno de estos supuestos.
Con el Fallo Halabi se distinguió ente los derechos subjetivos, esto es, el interés del titular sobre
bienes jurídicos individuales. Es más, en caso de pluralidad de personas —titulares de derechos
subjetivos— se trata simplemente de obligaciones individuales con pluralidad de sujetos. Es
decir, derechos divisibles, no homogéneos y, en su caso, con búsqueda de reparaciones de
daños esencialmente individuales —primer párrafo del art. 43, CN—; b) El derecho de
incidencia colectiva que tiene por objeto bienes colectivos. Aquí, el objeto es indivisible,
pertenece a todos y no admite exclusiones. Por un lado, existe pluralidad de sujetos y, por el
otro, bienes colectivos (ambiente). "Estos bienes no pertenecen a la esfera individual sino social
y no son divisibles en modo alguno".
LOS BIENES COLECTIVOS son objetos o derechos que son indivisibles, son imposibles de
determinar que parte o porción le corresponde a cada persona de la sociedad. Ejemplo,
medioambiente, museo nacional de bellas artes, fondos marinos, cuerpos celestes, etc.
Los derechos de incidencias colectivas sobre bienes colectivos están relacionados con el
amparo colectivo, la corte en halabi instituyo una segunda categoría, que son los derechos
colectivos sobre intereses individuales homogéneos. En estos casos no hay un bien colectivo,
ya que se afectan derechos individuales enteramente divisibles. Sin embargo, hay un hecho
único o continuado, que provoca la lesión de todos ellos y por lo tanto es identificable una
causa fáctica homogénea". Cuando hizo esto tuvo que crear una nueva acción procesal para
demandar por estos derechos, y crea la ACCIÓN DE CLASE, acá no se tiene a la sociedad
completa, el bien colectivo de todos, sino un conjunto de personas vinculado con una
determinada situación, y ese grupo de personas comparte una serie de intereses
homogéneos constituye el concepto de clase, y vamos a tener esta clase conformada por un
grupo de personas con un interés homogéneo respecto de una situación, ejemplo, cualquier
grupo de usuarios o consumidores. Frente a una situación puntual como puede ser un aumento
del servicio, pueden iniciar una acción de clase, toda la clase que sean usuarios del servicio
público, no hay un bien colectivo acá, porque los que no son usuarios no están vinculados con
esa clase, el colectivo está más reducido y está abocado a esa relación respecto a la causa
común.
Requisitos de procedencia que determina la corte para acciones de clase (permiten ver como
se termina de definir conceptualmente este tipo de derechos):
a. Causa o hecho común que genera el interés homogéneo.
b. Pretensión colectiva, esto refiere a que cuando se inicia una acción de clase tenemos que
pensar en una pretensión común, lo que todas las personas que integran la clase quieren más
allá de las circunstancias personales. Ejemplo, si hay aumento de servicio, no se plantean los
daños que le genero a cada usuario, sino que se pondera la pretensión común, que es poder
cesar los efectos de ese hecho.
c. La inconveniencia de las acciones individuales, la promoción de cada una de las acciones
individuales no tenga mayor sentido, es poco conveniente para las personas que conforman la
clase la presentación de una acción individual.
No hay una ley puntual a nivel procesal de derechos colectivos, la corte dicto dos acordadas con
pautas genéricas.
. Cuáles de estas cuatro categorías me legitiman para ser parte en un procedimiento y cuales en
el proceso: los derechos me habilitan en cualquiera de los dos casos, si la persona es titular de
un derecho individual o colectivo, puede peticionar en el procedimiento administrativo o
proceso judicial.
Si la persona es titular de un interés simple no puede peticionar en ningún lado, ni en sede
administrativa ni en judicial.
Interés legítimo, la persona está habilitada para interponer una acción procedimental
administrativa, pero NO en sede judicial.

FALLO: "Consumidores Financieros Asociación Civil c. Prudencia Cía. Argentina de Seguros"

(2014)
Hechos relevantes: La asociación actora inició acción contra la compañía aseguradora con el
objeto de que "se declare la nulidad de las cláusulas de los contratos de seguro automotor...
en las que se establecen exclusiones de cobertura en razón del vínculo entre el damnificado
directo con el asegurado, o con el conductor, con el titular registral...; b) se condene a la
aseguradora a pagar una suma de dinero a los miembros del colectivo representado... que
hubieren sido perjudicados por estas cláusulas en los diez años anteriores a la demanda y c) se
establezca un daño punitivo.
Decisión judicial y fundamentos: La Corte señaló, en primer lugar, que en precedentes recientes
se reconoció legitimación a las asociaciones intermedias en defensa de derechos de
incidencia colectiva patrimoniales referentes a intereses individuales homogéneos.
En segundo lugar, recordó que las acciones colectivas requieren: a) una causa fáctica común;
b) una pretensión procesal enfocada en el aspecto colectivo de los efectos del hecho; y c) la
constatación de que el interés individual considerado aisladamente no justifica la promoción
de una demanda. Y añadió que la acción también procede cuando "pese a tratarse de derechos
individuales, exista un fuerte interés estatal en su protección, sea por su trascendencia social o
en virtud de las particulares características de los sectores afectados". Sin embargo, continuó el
tribunal, en el caso "no se advierte que concurra el tercero de los presupuestos mencionados
pues ni las constancias obrantes en la causa ni los términos de la pretensión formulada
demuestran que el acceso a la justicia de los integrantes del colectivo cuya representación se
pretende asumir en autos pueda verse comprometido si la cuestión no es llevada ante un
tribunal de justicia por la asociación actora en el marco de una acción colectiva". En efecto,
"las víctimas excluidas de la cobertura del seguro cuentan con incentivos suficientes para
cuestionar de manera individual su validez.
En conclusión, "no corresponde reconocer legitimación a la asociación actora para iniciar la
acción colectiva pues no se advierte que la promoción de acciones individuales respecto de la
cuestión planteada resulte inviable o de muy difícil concreción". Y agregó que tampoco la
naturaleza del derecho involucrado "reviste una trascendencia social que exceda el interés de
las partes a quienes se refieren las cláusulas o que estas afecten a un grupo tradicionalmente
postergado o débilmente protegido.
El cuadro actual, tras la reforma constitucional de 1994, comprende entonces: a) el derecho
subjetivo; b) el interés legítimo; c) el derecho de incidencia colectiva; y, por último, d) el interés
simple.
Aspecto Objetivo
El objeto colectivo es, según nuestro criterio:
a) cualquier bien indivisible, cuya titularidad o interés no es propio y exclusivo, sino compartido
por un sinnúmero de personas de modo superpuesto (por caso, el derecho a un medio
ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano), sin perjuicio de los intereses
individuales concurrentes; y
b) los bienes divisibles cuya titularidad es propia, individual o particular, pero susceptible de
incidir en el terreno de los intereses colectivos o generales (derechos de incidencia colectiva en
general)
Aspecto subjetivo
El pleito judicial planteado en términos de derechos colectivos debe ser rechazado si el actor
solo es titular de derechos subjetivos, y no acredita a su vez derechos colectivos; pero, también
debe ser rechazado si el actor no acredita —más allá de los derechos colectivos—, su carácter
de titular de derechos subjetivos comprometidos en el caso. Por otro lado, las asociaciones
intermedias deben necesariamente alegar y probar el vínculo entre el caso bajo debate y los
fines y objeto que persiguen, además del derecho colectivo lesionado. El Defensor del Pueblo
no debe alegar ni probar derecho subjetivo alguno, sino simplemente el derecho colectivo de
que se trate.
IMPUGNACIÓN
Para Balbín, los pilares básicos del modelo de impugnación son, por un lado, el contenido
sustancial de las pretensiones del particular y, por el otro, el objeto
de impugnación.
Este esquema nos permite explicar con mayor claridad y precisión conceptual el cuadro actual
sobre la impugnación de las conductas estatales. Expuestas las bases del modelo, cabe agregar
que el particular —salvo casos de excepción que luego analizaremos— debe cuestionar, según
el marco normativo vigente, las decisiones estatales ante el propio Ejecutivo, y solo luego, ir
por las vías judiciales . Así, las personas deben primero cuestionar las conductas estatales en el
andarivel administrativo, y solo después en las vías judiciales. Además, la impugnación ante el
propio Ejecutivo debe hacerse, según el régimen vigente, en plazos breves y obligatorios. A su
vez, en caso de incumplimiento de estos, ya no es posible hacerlo después en vías
administrativas ni judiciales . Veamos. El acto está firme y consentido y ya nada es posible al
respecto, salvo su cumplimiento.
¿Cuál es el fundamento de este privilegio o prerrogativa estatal? El argumento es
la posibilidad del Poder Ejecutivo de revisar sus propios actos y rever así sus decisiones .
También se dice que el sentido de este instituto es permitir el control por parte de los órganos
superiores de la actividad de los inferiores; y crear, además, espacios de conciliación entre el
Estado y los particulares .
Teníamos un procedimiento general que da la ley 19549 y su decreto, vamos a
aplicarlo siempre que no haya un procedimiento especifico.
La ley regula aspectos que tienen que ver con los elementos del acto y regula también
cuestiones procedimentales , incluso regula algunas cuestiones que son aplicadas también en
la justicia, en el proceso contencioso administrativo, que el juez va a controlar. El juez cuando
se agota la vía administrativa, de oficio controla que hayan agotado la vía correctamente, y
que estén dentro de lo que la ley llama el plazo de caducidad , que este plazo no es la
caducidad como forma de extinción del proceso, una forma es la caducidad como forma de
extinción o finalización anormal del procedimiento administrativo, y otra es la caducidad como
plazo de caducidad, esto es, un plazo que regula la ley que es de 90 días hábiles judiciales
para interponer la demanda .
En el procedimiento administrativo tenemos todo el iter procedimental, que finaliza con el
dictado del acto administrativo (modo normal), pero hay todo un procedimiento previo a
esto. Si el acto vulnera algún derecho subjetivo, un interés legitimo o derecho de incidencia
colectiva, el particular puede impugnarlo, cuestionarlo, en sede administrativa  , porque la
norma pretende que haya agotamiento de sede administrativa.
Lo cuestiona a través de un recurso, este va a ser siempre frente a actos administrativos de
alcance individual, SIEMPRE se cuestiona un acto con un recurso .
Con que recurso? Los que contempla la ley, están reglamentados en el decreto de la ley, en la
ley esta el articulo 22 el recurso de revisión, pero los mas usados son el de reconsideración, el
de alzada, y el jerárquico, están dentro del reglamento de la ley de procedimientos
administrativos.
. Hay que tener en cuenta que tipo de acto se cuestiona, no es lo mismo cuestionar un
acto definitivo que un actoasimilable a definitivo que un acto locutorio o de mero trámite, los
tres son actos administrativos pero frente a cada uno de ellos hay herramientas distintas,
porque frente a determinados tipos de actos proceden determinados tipos de recursos, y no
todos aplican para todos los actos.
Y también tener en cuenta si estamos antela administración central (recurso
dereconsideración y jerárquico) o descentralizada (hay que ver si dentro de sus normas o
estatutos, si ese descentralizado tiene contemplado algún otro procedimiento recursivo, sino se
aplica el de la ley de procedimientos administrativos, pero hay un plus, que para el caso de que
la decisión sea emitida por la máxima autoridad del ente descentralizado, el particular podrá
cuestionarlo por un recurso que no es obligatorio y que lo resuelve la administración
central ).
. Cuando se cuestiona un órgano de un inferior, el superior jerárquico puede controlarlo a
través del recurso jerárquico que interpone el particular, no de oficio.
Cuando se va a la administración descentralizada hablamos del control de tutela, que lo ejerce
la central en relación a la descentralizada, si yo planteo un recurso de alzada ante la
administración descentralizada, el que lo resuelve es la administración central por el control
de tutela .
Frente al acto del sindico general de la nación, si el particular interpone la alzada la resuelve el
presidente, porque estamos en administración centralizada.
. Acto definitivo: resuelve el fondo de la cuestión, es definitivo.
. Actos asimilables a definitivos: si bien no resuelven el fondo del asunto, impiden seguir con el
procedimiento, por ejemplo, en el caso de la caducidad (como modo anormal de finalización de
procedimiento), hay algún tipo de derecho del particular involucrado donde la administración
no tiene obligación de seguir instruyendo de oficio, el particular no cumple y la administración
declara la caducidad, entonces, el procedimiento finalizo pero no se resolvió el fondo de la
cuestión en definitiva, no se siguió por inactividad , Balbín pone de ejemplo cuando deniegan
la legitimación, es decir, pretendo ser parte del procedimiento y la administración dice que no
tengo legitimación, no se decide sobre el fondo simplemente no se pudo continuar.
Estos actos son pasibles de ser cuestionados.
. Actos interlocutorios o de mero trámite : no son definitivos ni impiden seguir con el
procedimientos, son cuestiones que se deciden pero no impiden seguir con el procedimiento,
ejemplo que me denieguen determinada medida probatoria, yo sigo en el procedimiento, no se
resolvió el fondo. Solo se puede interponer un recurso de reconsideración.
. Recurso de reconsideración: es optativo, se puede interponer contra cualquier tipo de acto
administrativo (definitivo, asimilable a definitivo o mero trámite).
Los sujetos legitimados son los titulares de intereses legítimos, derechos subjetivos y (según
criterio de Balbín) derechos colectivos.
El plazo para interponer el recurso de reconsideración es de10 días hábiles
administrativos, ante el órgano que dictó el acto que es, a su vez, quien debe resolverlo y se
empiezan a contar al día siguiente.
Plazo para resolver es de 30 días hábiles administrativos , esos días se cuentan: si se produce
prueba y hay alegato los treinta días se cuentan a partir de que se produce el alegato o vence
el termino para el alegato (puede no presentarlo el particular, tiene 10 días), sino se produce
prueba, los 30 días se cuentan a partir de la interposición del recurso.
Si la administración no dice nada no es necesario el pronto despacho, si pasado los 30 días no
contesto y hubo silencio, se entiende que dijo que NO , que lo rechazo. En este caso, la vía
esta agotada y se puede ir a la vía judicial, procede la habilitación de instancia, el juez controla
si agoto o no la vía.
Como estamos en el caso de reconsideración, se dice que lleva en subsidio otro recurso, que
es el jerárquico, que agota la vía administrativa.
No todo recurso de reconsideración lleva en subsidio el jerárquico , solo si son actos
definitivos o asimilables a definitivos, si es de mero trámite NO.
Cuando lleva el jerárquico en subsidio, se eleva a la autoridad superior para que resuelva ese
jerárquico en subsidio justamente. No es el inmediato superior, es el superior del órgano, por
ejemplo, si el director nacional del ministerio de economía dicta el acto, el recurso lo tiene que
resolver el ministro de economía.
Artículo 85: Si el acto hubiere sido dictado por delegació n, el recurso de reconsideración
será resuelto por el órgano delegado sin perjuicio del derecho de avocación del delegante . Si
la delegación hubiere cesado al tiempo de deducirse el recurso, éste será resuelto por el
delegante.
. Recurso jerárquico: la máxima autoridad del órgano que lo dicta es quien resuelve , si es del
ministerio, resuelve el ministro, si lo dicta el ministro el presidente. Solo procede contra actos
definitivos o asimilables a definitivos. Lo resuelve el órgano superior.
Los sujetos legitimados son los titulares de intereses legítimos, derechos subjetivos y (según
criterio de Balbín) derechos colectivos. A su vez, el recurso procede por razones de ilegitimidad
e inoportunidad.
El plazo para su interposición es de 15 días hábiles administrativos , contados a partir del día
siguiente al de la notificación del acto recurrido, y debe interponerse ante el órgano que dictó
el acto.
El órgano inferior simplemente debe elevar el recurso interpuesto ante el jefe de Gabinete,
ministro o secretario de la Presidencia (hoy lo de los secretarios no se aplica básicamente, hay
que focalizar en ministros, presidente, que por ejemplo si lo emite el ministro, lo resuelve el
presidente) —de oficio y en el término de cinco días—, sin expedirse sobre su admisibilidad. Si
el órgano inferior no eleva el recurso ante el superior en el plazo que prevé el reglamento,
entonces, el particular puede plantear la queja correspondiente ante este último.
Para resolver el plazo es de 30 días hábiles administrativos, y este plazo se cuenta del mismo
modo que en el caso del recurso de reconsideración; es decir, computado a partir del día
siguiente al de la interposición del recurso o, en caso de que se hubiese producido prueba,
desde que se presentó el alegato sobre el mérito de estas o de vencido el plazo para hacerlo.
Una vez concluido el término de treinta días, no es necesario requerir pronto despacho para
que se configure el rechazo del recurso por silencio .
Agota las instancias administrativas y habilita, consecuentemente, el planteo judicial. Por ello,
es obligatorio.
Si se impone de manera subsidiaria (por haber sido de reconsideración y hubo silencio), y fuera
un acto emitido por un director por ejemplo y en el de reconsideración hay silencio,
subsidiariamente entra el jerárquico, si tácitamente dice que no con el silencio, ya esta
habilitada la vía.
Si lo dicta el ministro, en el jerárquico decide el presidente.
. Recurso de alzada: Solo procede contra las decisiones de los descentralizados, solo si los
admitió la máxima autoridad , y por ultimo solo procede contra actos definitivos o asimilables
a definitivos. La máxima autoridad lo tiene que emitir, si no fuera la máxima autoridad hay que
ir por el jerárquico.
Si el acto es emitido por la máxima autoridad del ente descentralizado, ya se
puede cuestionar en vía judicial, no hay que agotar nada, solo en ese caso .
Si no lo emitió la máxima autoridad, presento el jerárquico y ahí veo que decido, si voy a sede
judicial o planteo la alzada .
Los sujetos legitimados son los titulares de intereses legítimos, derechos subjetivos y (según
criterio de Balbín) derechos colectivos.
El plazo para presentarlo es de 15 días hábiles administrativos contados a partir del día
siguiente al de la notificación del acto que el interesado pretende impugnar, y el plazo para
su resolución es de 30 días hábiles administrativos.
El recurso de alzada es optativo y no obligatorio para agotar las instancias administrativas. Es
decir, el interesado puede ir directamente a la vía judicial. De todas maneras, si el particular
interpuso el recurso de alzada puede desistir de él y, luego, intentar la vía judicial; aunque si
optó por este último camino, no puede volver sobre las instancias administrativas .
. Los recursos extemporáneos. La denuncia de ilegitimidad:
El interesado, según la LPA, no tiene derecho a interponer los recursos administrativos luego
de vencido el plazo legal o reglamentario . Es decir, el particular debe interponer los recursos
en plazos breves y fatales con el propósito de agotar así las vías administrativas y —si no lo hizo
— ya no puede hacerlo. En síntesis, si el interesado no recurre, el acto está firme y ya no puede
ser revisado en sede administrativa, ni tampoco judicial. Por tanto, el acto simplemente debe
ser cumplido. Los plazos son tan breves y las consecuencias tan graves que el propiolegislador
previó ciertas válvulas de escape. Así, el planteo del recurso en términos extemporáneos —
más allá del plazo normativo— es considerado, según la ley, como denuncia de ilegitimidad y
debe tramitar como tal .
¿Cuál es la diferencia entre ambos institutos (es decir: el recurso interpuesto en el plazo
previsto por las normas y la denuncia de ilegitimidad=recurso extemporáneo)?
En el caso del recurso administrativo, el Ejecutivo debe tramitarlo y resolverlo y, por su parte, el
interesado tiene el derecho de recurrir, luego, judicialmente la decisión estatal.
Por su parte, en la denuncia de ilegitimidad, el Ejecutivo solo está obligado a su tramitación y
resolución siempre que, según su criterio, no existan razones de seguridad jurídica que
impidan su impulso, o que el interesado haya excedido razonables pautas temporales  .
Además, los intérpretes y los propios jueces consideran que las decisiones administrativas en
el marco del trámite de la denuncia de ilegitimidad no son revisables judicialmente .
Así, según el cuadro expuesto, el principio es que "una vez vencidos los plazos establecidos para
interponer recursos administrativos se perderá el derecho para articularlos"; y la excepción es
que, luego de vencidos los plazos, el interesado puede plantear el recurso —en términos de
denuncia de ilegitimidad—, pero con dos salvedades relevantes.
Por un lado, la Administración solo debe darle trámite si no vulnera el principio de seguridad
jurídica y siempre que el interesado no haya excedido razonables pautas temporales  .
Por el otro, el particular ya perdió el derecho a recurrir judicialmente en caso de rechazo .
La Corte dijo, en el antecedente "Gorordo" (1999), que el rechazo en sede administrativa de
una denuncia de ilegitimidad no puede ser objeto de impugnación judicial. Finalmente,
concluyó que "sería claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia de
ilegitimidad... que a un recurso deducido en término...". La administración lo toma, pero dice
que no por el fondo de la cuestión.
Balbín cree que no debe negarse en ningún caso el control judicial.
. Reclamo administrativo previo a la demanda judicial .
. Artículo 30: El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados
judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la
Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los
supuestos de los artículos 23 y 24.
El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual
demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.
. Artículo 31: El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa
(90) días de formulado . Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá
ser interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25 , sin
perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a
requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública,
podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un
máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa .
Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin
comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos
artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.
. Artículo 32: El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será
necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un
gravamen pagado indebidamente ;
b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual .
. Los artículos establecen plazos para la resolución, no es el mismo mecanismo que los otros
recursos porque regula el reclamo administrativo previo, no es el pronto despacho de los
recursos, no es necesario en el marco recursivo contra actos de alcance individual, en esos
casos se entiende como silencio.
¿Cuándo se interpone reclamo administrativo previo? Porque se interpone este reclamo y no
los otros recursos? POR OMISIONES . Cuando vimos la ley de responsabilidad del estado y
vimos responsabilidad ilegítima que podía ser por acción o por omisión, bueno, la omisión la
norma los pone en el término del deber jurídico de actuar y se omite, entonces una omisión se
diferencia del simple silencio (articulo 10, no es lo mismo el silencio de la omisión), en la
omisión hay deber jurídico de actuar y no se actúa de esa forma , entonces la norma habilita
que frente a eso se interponga un reclamo administrativo previo , por ejemplo, diferencias
salariales y el órgano omite pagar al empleado público, entonces este interpone un recurso
administrativo previo porque el órgano omite. NO hay plazo para interponerlo, si hay plazo
para resolverlo, acá si hay pronto despacho, y se esperan 45 días mas para que la autoridad
diga que no o haya silencio, y en ese caso se va a la vía judicial .
Para el caso que en el reclamo administrativo previo, la administración no dice nada pasados
los 45 días hay una discusión de si se toman o no los 90 días hábiles judiciales, la mayoría
entendía que si, Balbín dice que no porque es como el silencio del articulo 10, y la CORTE en
BIOSYSTEM S, decidió que en el marco de esto, si la administración no responde expresamente,
no emite un acto administrativo, elparticular puede ir en cualquier momento a sede
judicial, no se pide el plazo de caducidad, excepto , que no prescriba, ahí si tiene en cuenta el
plazo de prescripción .
. Este reclamo administrativo previo viene en consonancia con la ley de demanda contra el
estado, de la reclamación previa al estado, en ese marco se regulo. Mas allá de eso, Balbín hace
una critica que dice que el reclamo administrativo previo pretendía ser el genero y quedo como
en la excepción, porque frente al acto de alcance individual o acto administrativo se
interponen recursos, si hubiera un acto de alcance general se interpon e el reclamo impropio
ante quien emitió el reglamento, y la norma no establece plazo para interponerlo, esa es la vía
directa para impugnar reglamento.
Si hay actos de aplicación del reglamento, es decir, actos administrativos, el administrado
puede llegar al acto de alcance general a través del administrativo, impugna el administrativo y
lo resuelve quien emitió el acto de alcance genera (vía indirecta).
Y en el silencio que no implique omisión se aplica el pronto despacho del articulo 10, no hay
acto, no hay reglamento, bueno, en el marco del articulo 10 se esperan los 60 días se
interpone el pronto despacho, pasan 30 días y sigue habiendo silencio, se va a la vía judicia l
y NO se cuentan los 90 días hábiles judiciales, pero se tiene en cuenta el plazo de prescripción.
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El proceso contencioso administrativo es el trámite judicial que tiene por objeto impugnar las
conductas estatales (acciones u omisiones) ante el juez —órgano independiente e imparcial
respecto de las partes—, con el propósito de que revise su legitimidad y, en su caso, declare
su invalidez o le obligue al Estado a reparar los daños causados.
El juez contencioso administrativo federal entiende en todos los casos regidos por el derecho
administrativo federal, salvo ciertas excepciones que son excluidas de su conocimiento y
llevadas ante otros jueces, aun cuando el caso judicial esté regulado por esta rama del
ordenamiento jurídico.
. Habilitación de la vía (IMPORTANTE ): ¿Cuáles son las condiciones que el particular debe
cumplir y el juez controlar? Los presupuestos que condicionan el acceso judicial, según el
régimen jurídico vigente, son: (1) el agotamiento de las vías administrativas; y (2)
la interposición de la acción judicial dentro de un plazo perentorio (plazo de caducidad).
. ARTICULO 13 DE LA LEY DE MEDIDAS CAUTELARES QUE MENCIONA BALBIN: cuando se pide
la suspensión de los efectos del acto, (el recurso no la suspende), la ley dice que en los
supuestos donde se está en el procedimiento administrativo, no se agotó todavía la vía, si se
quiere pedir la suspensión de los efectos del acto se hace en sede administrativa, y si se dice
que no o pasan 5 días sin decir nada, ahí se pide la suspensión en sede judicia  l.
La medida cautelar de suspensión de los actos estatales El art. 13 de la ley 26.854 señala que
procede la suspensión de una ley, reglamento, acto general o particular, cuando sea pedido por
parte interesada y se cumplan los siguientes requisitos: a) el cumplimiento cause perjuicios
graves de imposible reparación ulterior, acreditado sumariamente; b) la verosimilitud del
derecho; c) la verosimilitud de la ilegitimidad por existir indicios serios y graves; d) la no
afectación del interés público; y, a su vez, e) la suspensión judicial no produzca efectos jurídicos
o materiales irreversibles. Asimismo, el encabezamiento señala que tales requisitos deben
concurrir simultáneamente.
. El amparo por mora es un proceso que tiene por objeto que el juez se expida sobre la demora
del Poder Ejecutivo en responder a las pretensiones del reclamante y, en su caso —es decir, si
el Ejecutivo hubiese incurrido en retardo—,ordenarle que resuelva en un plazo perentorio. Es
importante aclarar que este proceso no tiene por objeto revisar decisiones del Ejecutivo o
resolver el fondo del planteo sino, simplemente, obligarle a que "despache las actuaciones". El
art. 28 de la LPA dice que aquel que es parte en el expediente administrativo puede solicitar
judicialmente que se libre una orden de pronto despacho con el objeto de que se obligue al
Ejecutivo a resolver las actuaciones. En efecto, el actor del amparo por mora debe ser el titular
de un derecho subjetivo, interés legítimo o interés colectivo, en el marco del expediente
administrativo .
¿Cuándo procede el amparo por mora? Cuando el Estado ha dejado vencer los plazos para
resolver o, en caso de que no existiesen tales plazos, haya transcurrido un tiempo que exceda
los límites razonables .Pero, ¿cuál es el límite temporal en que debe resolver el
Ejecutivo? Creemos que el art. 10, LPA, responde debidamente este interrogante. Dice el art.
10, LPA, que " si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el
pronunciamiento, este no podrá exceder de sesenta días ". El precepto agrega luego que
"vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren
otros treinta días sin producirse dicha resolución se considerará que hay silencio de la
Administración". Este último apartado, esto es, el pronto despacho y el plazo complementario
de treinta días para resolver, es propio y específico del instituto del silencio administrativo y,
consecuentemente, no cabe extenderlo al amparo por mora. En otras palabras, el amparo por
mora procede cuando: a) venció el plazo específico y el Poder Ejecutivo no contestó; o b) el
Ejecutivo no contestó y no existe plazo especial, pero transcurrió el plazo razonable —es decir,
los sesenta días hábiles administrativos que prevé la primera parte del segundo párrafo del art.
10 LPA—.