DECRETO 1759/72

( T E X T O O R D E N A D O 1991)*

REGLAMENTO DE LA LEY NACIONAL

DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS**

I
TÍTULO I

TRAMITACIÓN DE LOS E X P E D I E N T E S .
INTERESADOS
I

ÓncANOS COMPETENTES

o
Artículo I - Los e x p e d i e n t e s a d m i n i s t r a t i v o s tra-
mitarán y serán resueltos con i n t e r v e n c i ó n del ó r g a n o
al que una ley o.un d e c r e t o hubieren atribuido c o m p e -

* Dictado ct 3/4/72 (BO, 2 7 / 4 / 7 2 ) . Texto ordenado por decr. 1883/91, dictado

el 17/9/91 (BO. 2 4 / 9 / 9 1 ) .
** Si bien por razones que se desconocen el decr. 1883/91 especifica qnc el
reglamento se denominará "Reglamento de procedimientos administrativos", a los
efectos de no confundirlo con la RPA (denominación del decreto) los seguiremos
llamando "Reglamento de la ley nacional de procedimientos adminisir»ti\os"
(RLNPA), como lo hemos hecho hasta ahora; primero, porque es el reglamento de
la LNPA, y segundo para evitar confundirlo con la "Reforma de procedimientos ad-
ministrativos" (RPA).
Si bien en el texto ordenado se han suprimido inexplicablemente los titule*
que trafa c! reglamento, por rabones metodológicas y para facilitar su ubicación .;c-
guiremos utilizándolos.

„i~
216 ¡(ÉGIMHN DE 1'ROCHlJlMlliNTOS ADMINISTRATIVOS
tencia; en su d e f e c t o a c t u a r á n el o r g a n i s m o que deter-
m i n e el - e g l a m e n t o i n t e r n o del m i n i s t e r i o o c u e r p o di-
r e c t i v o del e n t e d e s c e n t r a l i z a d o , s e g ú n c o r r e s p o n d a :
C u a n d o se,trate d e e x p e d i e n t e s a d m i n i s t r a t i v o s que n o
o b s t a n t e referirse a un s o l o a s u n t o u objeto h a y a n de
intervenir con facultades decisorias dos o más órganos
se instruirá un s o l o e x p e d i e n t e , el que t r a m i t a r á por
a n t e el o r g a n i s m o por el c u a l hubiera i n g r e s a d o , s a l v o
que fuera i n c o m p e t e n t e , d e b i é n d o s e d i c t a r . u n a r e s o l u -
ción ú n i c a .
1. Contenido y alcances del precepto. - En este artículo se habla de
la competencia para tramitar y resolver las cuestiones planteadas en los ex-
pedientes administrativos. Trata, pues, de la aptitud del órgano para ejer-
cer su función en un caso determinado. La distinta competencia de los
órganos al efecto, tiene su origen y fundamento en la necesidad de distribuir
el trabajo entre ellos.
2. Competencia. Remisión. - La competencia puede establecerse por
la Constitución, por ley o por reglamento. El legislador, como vimos, ha
abandonado e! principio tradicional de la competencia legal expresa (veí-
U FACULTADES DEL S W E R I O K
a n . 3 , LNPA); puede establecerse por norma posterior a la cuestión que
origina el litigio, ya que es, por naturaleza, un problema exclusivamente
procedimenta!, pues funciona sólo como un requisito del procedimiento, en
el sentido de que si un. determinado órgano administrativo carece de com-
petencia, no podrá examinar, en cuanto al fondo, la pretensión deducida, y
viceversa en caso contrario. - "
Si de la Constitución, de la ley o de un reglamento no surge la com-
petencia, el ministro o el cuerpo directivo del ente descentralizado deter-
minará qué organismo debe actuar. No obstante las reglas y principios
aplicados para establecerla, su determinación no siempre es sencilla.
3. intervención de más de un órgano. - Cuando en un expediente
administrativo deba intervenir más de un órgano con facultades decisorias,
aunque la pretcnsión o el objeto sean únicos, tramitará ante el organismo
por el cual hubiera ingresado - s a l v o caso de incompetencia-, debiendo dic-
tarse una resolución única. Se trata de un procedimiento administrativo
cuyo objeto lo constituyen distintas decisiones - p . e j . , autorizaciones, con-
cesiones, e t c . - referentes a un solo objeto. La ¡dea es simplificar los pro-
cedimientos (ver a n . 18, RPA, p. 206).
Buena solución, pues si como consecuencia de la necesaria y hetero-
génea r e g u l a c i ó n de la actividad administrativa y de la forma a veces
D E C R E T O 1759/72 217
anárquica de la intervención administrativa, en un m i s m o asunto se exige
la actuación de varios órganos administrativos, carece de sentido obligar al
interesado a seguir una serie de procedimientos distintos ante cada uno de
los óiganos competentes para decidir. De aquí que la norma trata de su-
perar esa situación, estableciendo un solo procedimiento, en el que pueden
obtenerse todas las decisiones propuestas.
Para que pueda darse este procedimiento y resolución únicas, es im-
prescindible que materialmente nos e n c o n t r e m o s en presencia de un solo
objeto, aunque formalmente para ello se den diversas intervenciones admi-
nistrativas. En ausencia de-ese objeto material único no cabe pretender la
obtención de las distintas decisiones en un solo procedimiento.
En cuanto a la actividad del particular no se establece ningún requisito
especial. Bastará para que se aplique el artículo que al iniciarse el proce-
dimiento se indique claramente en el escrito de iniciación el objeto del m i s -
mo. A fin de facilitar la actividad administrativa conviene presentar tantas
copias c o m o órganos hubiesen de intervenir.
La decisión en el procedimiento único no s u p o n e privar de c o m p e t e n -
cia a los distintos órganos administrativos. El p r e c e p t o se limita a simpli-
ficar la tramitación. Aun cuando exista una única solución, si alguno de.
los órganos deniega lo pedido, la decisión será denegatoria.
i
o
Art. 2 - Los m i n i s t r o s , s e c r e t a r i o s de P r e s i d e n c i a
de la N a c i ó n y ó r g a n o s d i r e c t i v o s de e n t e s d e s c e n t r a - -
l i z a d o s p o d r á n dirigir o i m p u l s a r la a c c i ó n de s u s i n -
feriores j e r á r q u i c o s m e d i a n t e ó r d e n e s ; i n s t r u c c i o n e s ,
c i r c u l a r e s y r e g l a m e n t o s i n t e r n o s , a fin de a s e g u r a r la
c e l e r i d a d , e c o n o m í a ^ s e n c i l l e z y eficacia c'e l o s t r á m i -
tes; d e l e g a r l e s f a c u l t a d e s ; i n t e r v e n i r l o s ; y a v o c a r s e al
c o n o c i m i e n t o y d e c i s i ó n de un a s u n t o á m e n o s q*ie u n a
n o r m a hubiere a t r i b u i d o c o m p e t e n c i a e x c l u s i v a a« i n -
ferior.
T o d o ello sin perjuicio d e e n t e n d e r e v e r . t u a l m e n t e
en la c a u s a si se i n t e r p u s i e r e n los r e c u r s o s q u e fueren
pertinentes.
I. Caracteres de la función administrativa. - Se caracteriza ella por
la subordinación, lo cual implica relación jurídica respecto de otros órganos
que cumplen la misma función. Los órganos administrativos están jerar-
218 R É G I M E N D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
quizados c o m o poseedores de competencias determinadas; la jerarquía apa-
rece en el ejercicio de esas c o m p e t e n c i a s .
¿ Q u é significan dentro del orden jurídico la coordinación y la subor-
dinación? Generalmente suelen referirse a las relaciones jurídicas entre
órganos. Existe subordinación, según ia idea corriente, cuando un órgano
.tiene el derecho de mandar a otro, que tiene el deber de obedecer. Al ha-
blar de subordinación de un órgano a otro e m p l e a m o s una expresión abre-
viada: q u e r e m o s decir que la función para la cual es competente el órgano
en cuestión está c o n d i c i o n a d a por la función para la cual es c o m p e t e n t e
el o t r o .
El superior puede reglar la conducta de los inferiores vinculada al pro-
cedimiento administrativo, dirigiendo o impulsando la acción de éstos, ten-
diente a asegurar la celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trami-
tes, por m e d i o de actos de n a t u r a l e z a j u r í d i c a que c o n c u r r e n a ordenar
el á m b i t o interno del q u e h a c e r administrativo. No podría el superior emi-
tir una orden i n d i c a n d o al inferior c ó m o debe resolver un recurso, pues
en ese caso estaría resolviendo él m i s m o . Tiende a aplicar un principio
que la ciencia de la administración ha elaborado desde sus inicios: el de
unidad de dirección ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 11/9/87, "Barboza de Velo
Darci").
2. Manifestaciones del poder jerárquico y reglamentario. - Las ór-
denes, instrucciones, circulares y reglamentos internos constituyen formas
jurídicas por medio de las cuales se traban las relaciones inlerorgánicas.
Son, las tres primeras, manifestaciones del poder jerárquico, y los regla-
mentos internos, manifestaciones del poder reglamentario y sirven para dar
directivas a los inferiores y, de ese m o d o , obtener unidad de dirección y de
acción a pesar de la pluralidad de órganos. Contienen preceptos técnicos,
formalidades para despachar los asuntos, etcétera.
Las órdenes, instrucciones y circulares no constituyen técnicamente
manifestación del poder reglamentario, pues no innovan el ordenamiento
1
j u r í d i c o (ver comentario al arl. 104), sólo contienen órdenes o instrucciones
impartidas a aquel o aquellos, órganos inferiores, señalando el sentido de
su actuación. Son obligatorias para el inferior, y su incumplimiento pue-
de acarrearle responsabilidades administrativas.
Ellas no son obligatorias para los particulares, pues traducen una ¡ic-
lividad interna de la Administración, pero como señala Gordillo, la distin-
ción entre actos internos y externos de aquélla es más ilustrativa que real,
y,a q u e si bien los primeros se dirigen exclusivamente al funcionario, no
originando obligaciones de éste frente al particular, no deja de ser verdad
que ellos pueden repercutir en la vida del ciudadano. Y es que el particu-
lar tiene derecho a que el funcionario público cumpla sus obligaciones; por
ello p u e d e exigir el c u m p l i m i e n t o estricto de la orden o circular.
DECRETO 1759/72 219
También puede ocurrir que el órgano cumpla estrictamente la orden o
circular, pero que sea ésta -o el acto dictado en ejecución de e l l a - la que
cause agravio al particular. Éste puede efectuar las impugnaciones corres-
pondientes.
Los reglamentos internos derivan, en principio, de la potestad regla-
mentaria de la Administración. De ellos pueden provenir derechos - p o r
excepción o indirectamente-, pero no obligaciones para los particulares.
Las instrucciones, órdenes y circulares no son fuente generadora de
competencia (ya que el art. 3", ley 19.549, señala que la competencia de los
órganos administrativos será la que resulte de la Constitución, de las leyes
y de los reglamentos dictados en su consecuencia), pero ci reglamento in-
o
terno puede ser fuente subsidiaria, ya que el art. I del RLNPA dice: "en
su defecto actuará el organismo que determine por reglamento interno".
Los órganos competentes para dictar instrucciones, circulares, órdenes
y reglamentos internos según esta norma, son los ministerios, secretarías
de la Presidencia y órganos directivos de entes descentralizados.
D i c h o s actos se dictan para a s e g u r a r la eficiencia a d m i n i s t r a t i v a .
Ésta, en la tramitación del procedimiento, no consiste sólo en que el expe-
diente esté poco tiempo en cada oficina por la que pase, sino que haya
pasado únicamente por las oficinas indispensables. Ello significa que no
debe haber actuaciones injustificadas o superpuestas. Sobre este principio de
eficiencia tiene incidencia fundamental la etapa en que se abra a prueba un
procedimiento administrativo, cuando hay hechos controvertidos. Por ello es
conveniente la apertura a prueba en la instancia inicial -y no, p.cj., cuando
se llega al final de ¡a etapa recursiva-', de esa manera se evita que la Ad-
ministración actúe, emitiendo dictámenes y tomando decisiones y sólo ha-
cia el final averigüe cuáles son los hechos sobre los que versa el expediente.
INICIACIÓN DE TRÁMITE. PARTE INTERESADA
Art. 3 ° - E l trámite a d m i n i s t r a t i v o podrá iniciar-
se de oficio o a petición de cualquier persona física o
j u r í d i c a , p ú b l i c a o p r i v a d a , q u e i n v o q u e un d e r e c h o
.subjetivo o un interés legítimo; éstas serán c o n s i d e r a -
das parte interesada en el p r o c e d i m i e n t o a d m i n i s t r a t i -
vo. También tendrán ese carácter aquellos a quienes
el acto a dictarse pudiere afectar en sus d e r e c h o s s u b -
j e t i v o s o intereses l e g í t i m o s y que se hubieren p r e s e n -
tado en las a c t u a c i o n e s a p e d i d o del interesado origi-
nario, e s p o n t á n e a m e n t e , o por citación de! o r g a n i s m o
220 RfiLilMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
intervinien.te c u a n d o éste advierta su existencia d u r a n -
te la s u s t a n c i a c i ó n del e x p e d i e n t e .
Los m e n o r e s a d u l t o s tendrán plena c a p a c i d a d pa-
ra intervenir,directamente en p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s -
trativos c o m o parte interesada en la defensa de s u s
propios d e r e c h o s subjetivos o intereses legítimos.
1. ' Inicio del procedimiento. - E s t e artículo precisa que el procedi-
miento podrá iniciarse de oficio o a petición de persona interesada. La
norma no dice, naturalmente, en qué casos puede iniciarse de oficio un pro-
cedimiento administrativo y cuándo a instancia de parte interesada; cues-
tiones que dependen, lógicamente, de la clase de procedimiento de que se
trate y de la concreta situación jurídica en que se encuentre el particular.
Cube advertir que no todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio,
ya que hay sectores de actividad articulados técnicamente en torno al prin-
cipio de rogación (ver Introducción).
Desde la feclia de presentación o desde que se incoa de oficio, se en-
liende iniciado a todos los efectos el procedimiento. Esto tiene importan-
cia porque: a) el trámite de los expedientes se hará según su orden de inicio
o
(art. 5 , inc. Í I , RLNPA); ¿I) los plazos de prescripción se suspenden desde
o
ese m o m e n t o (art. I , inc. e, ap. 9°, LNPA); c) a partir de él comienza a
correr el plazo de sesenta días del art. 10 de la LNPA, y d) esa fecha puede
determinar la prioridad en el propio derecho sustantivo objeto de la solici-
tud (permisos o autorizaciones en materia de minas, propiedad industrial,
marcas, etcétera).
Iniciado el procedimiento, nace para el interesado el derecho a parti-
cipar activamente eh su tramitación y, para el órgano compeiente, el deber
de impulsarlo hasta llegar a la decisión, así como la facultad de adoptar
medidas provisionales (p.ej., suspensión preventiva del agente público).
2. Partes. - La actividad del órgano administrativo en el procedi-
miento está r e g l a d a p o r un c o n j u n t o de p r i n c i p i o s q u e e s t a b l e c e n sus
deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto desempeño de su "com-
petencia". Los órganos tienen facultades a las que deben someterse las
Ü U
partes (ver, p . e j . , aris. 5 y 6 , RLNPA), pero también éstas tienen derechos
que determinan deberes correlativos en los órganos (v.gr., plazos para re-
solver).
El procedimiento es un instrumento para la actuación del derecho obje-
tivo, y por ello se amplían las facultades del órgano administrativo para la
investigación de la verdad real y conferirle la dirección del procedimiento
a fin de evitar que la negligencia de la parte retarde la decisión o motive
una solución injusta.
DECRETO 1759/72 221
Cuando el sustituio procesal o el tercero ingresa al p r o c e d i m i e n t o , se
convierte en parte.
3. ¿Quiénes pueden ser parte en el procedimiento? - En principio,
todos los sujetos de derecho (sean personas individuales o asociaciones,
corporaciones, etc.) con capacidad civil pueden ser partes en el procedi-
miento administrativo. No interesa su sexo ni su nacionalidad.
La norma reconoce el carácter de parle interesada a "cualquier persona
física o jurídica, pública o privada", lo cual incluye explícitamente a iodos
los entes estatales dotados de personalidad jurídica, y con mayor razón a los
entes públicos no estatales, o entes privados que ejerzan una función admi-
nistrativa "delegada" por el Estado (v.gr., colegios profesionales).
La legitimación no puede ser ejercida personalmente c u a n d o el sujeto ,
jurídico carece de capacidad jurídica o procesal (capacidad para ser parte),
en cuyo caso actuará en su nombre un representante. Hay que aclarar que
la capacidad para actuar administrativamente es mayor que la capacidad
civil.
4. Sustitución de partes. - Puede ser a título universal (sucesión de
parte) o a título singular (p.ej., enajenación del d e r e c h o en litigio).
Durante la tramitación del procedimiento p u e d e producirse el falleci-
miento o la incapacidad de la parte. En este caso hay que suspender la
relación procedimental. Ello no importa interrupción, porque por el hecho
de la muerte, los herederos ocupan el lugar del causante (ari. 3 4 1 7 , Cód.
Civil), y en el caso de incapacidad lo sustituye su representante legal.
Hasta que la relación procedimental se reintegre, no pueden ejecutarse ac-
tos procedimentales válidos, salvo los que tuvieren por objeto una medida
precautoria.
5. Terceros. - En el procedimiento administrativo la noción de "ter-
cero" es s u m a m e n t e amplia, pues su intervención en el trámite adminis-
trativo no tiene el carácter restrictivo que posee en el proceso civil. Y esto
porque el " t e r c e r o " deja de serlo una vez que se presenta en las actuaciones
administrativas',' adquiriendo el carácter de parte a todos s^us efectos.
Por eso no le cabe el concepto de "persona ajena a la relación jurídi-
ca", tal como se la define en el proceso, pues en el p r o c e d i m i e n t o adminis-
trativo puede tratarse de la misma relación jurídica objetiva que afecta de
diversa manera a otras personas que las originariamente implicadas en el
trámite (p.ej., que afecte derechos subjetivos para unos e intereses legítimos
para otros). >
Al conferirse en el procedimiento administrativo carácter de parle tan-
to al titular de un derecho subjetivo c o m o a los de intereses legítimos, cual-
quier relación entre un particular y la Administración puede tener algún
alcance sobre, por lo menos, intereses legítimos de otros sujetos aparente-
222 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
m e n t e ajenos a la cuestión original debatida. Esta afectación a "terceros"
los transforma en " p a r l e s " del procedimiento.
Se pueden presentar algunas cuestiones relativas al tercero:
a) Clases. La intervención de esos "terceros" puede ser: voluntaria
u obligada.
1) Intervención voluntaria. Se produce por la libre y espontánea de-
cisión del " t e r c e r o " . Se p u e d e dar la presentación cualquiera que sea la
instancia en que se encontrara la tramitación. A s u m e el carácter de parte
interesada, una. vez que sea admitido; su intervención no retrotrae ni sus-
pende el p r o c e d i m i e n t o , a menos que la autoridad así lo disponga. Esta
decisión no es discrecional de la Administración; en principio, el "tercero"
tiene que aceptar la tramitación en el estado en que se encuentre, pero cuan-
do aquélla debió citar a éste - p a r a mantener la igualdad del p r o c e d i m i e n t o -
y no lo hizo, o c u a n d o el interesado originario sabe de la existencia de
terceros contrainleresados y no lo indica, la Administración", si el tercero
lo pide, debe retrotraer la tramitación a la situación que posibilite la debida
defensa del " t e r c e r o " .
2) Intervención obligada. Puede darse p o i q u e el "titular" lo solicite
("a pedido del interesado originario") o porque la Administración decida
de oficio citarlo. Tanto en uno c o m o en otro caso es la autoridad admi-
nistrativa, c o m o directora del procedimiento, la que cita al "tercero".
En este caso no es el " t e r c e r o " el que toma la decisión de intervenir
en el trámite, sino que se lo trae al procedimiento promovido por otro in-
teresado. A q u í ya no rige sólo el interés particular del que voluntariamen-
te interviene, sino también el interés general. La citación o llamamiento
es esencial y el tercero, a pesar de ello, puede no comparecer. La citación
da lugar a la suspensión del trámite hasta la comparecencia o hasta el ven-
cimiento del plazo para hacerlo.
b) Efectos. El pedido de intervención voluntaria tendrá el trámite in-
cidental (arg. art. 3 9 , inc. b, RLNPA). Deberá darse traslado, y la resolu-
ción será recurrible. La oposición del interesado originario a la citación
de oficio del tercero por la autoridad administrativa también se tramitará
por incidente. El desistimiento de aquél no afecta a éste (art. 69, R L N P A ) . ,
6. Legitimación. - Establece la norma que estará legitimado para ser
parle (originario o tercero), aquel q u e invoque un derecho subjetivo o un
interés legítimo. Se requiere, pues, la lesión de una situación jurídica con-
creta, ya sea un derecho subjetivo o un interés legítimo. Conviene distin-
guirlos.
El concepto de legitimación en derecho procesal -y lógicamente tam-
bién en el procedimiento a d m i n i s t r a t i v o - está lejos de ser pacífico, y mucho
tiene que ver en ello porque bajo esa denominación se continúa abarcando
DECRETO 1759/72 223
situaciones diferentes. Entendemos, con la doctrina moderna, que debe
dársele el significado concreto de circunscribirlo a la relación en que un
sujeto se encuentra con la pretensión deducida.
Siendo así, constituye una relación de fondo y no simplemente proce-
sal. Será la legitimación un requisito de la admisión de Ir. pretcnsión en
cuanto al fondo y no de la existencia del proceso (o del procedimiento).
a) Derecho subjetivo. Los juristas romanos definían ni derecho sub-
jetivo como la facultad de obrar (facultas agendi) en contraposición a la
norma agendi, que era la esencia del derecho objetivo.
Por ello se ha sostenido que la palabra derecho se emplea en dos sen-
tidos diferentes: uno, el objetivo, para significar el conjunto de reglas es-
tablecidas para regir las relaciones de los hombres en sociedad, y otro, el
subjetivo, que implica la facultad o poder del individuo que le permite reali-
zar determinados actos (de ahí ln definición del derecho subjetivo como
una facultad de actuar y de crear, como un señorío de ln voluntad protegida
por el orden jurídico).
La característica del derecho subjetivo la encontramos en la relación
persona!, inmediata. La norma tiene el propósito de proteger esta situa-
ción jurídica por sí misma, de modo inmediato y directo. Esto sólo ocurre
cuando la norma reconoce que la situación jurídica de que se trata es pro-
pia, exclusivamente de un sujeto determinado, que con la tutela viene a ser
el sujeto activo de la relación jurídica. Esta situación se da, típicamente,
en la mayor parte de los intereses j u r í d i c a m e n t e protegidos por las normas
del derecho privado: de éstas derivan casi siempre derechos y deberes de
un sujeto respecto de otro.
Algo similar puede verificarse en el campo del derecho público, en
aquellas circunstancias en que los intereses individuales se presentan dis-
tintos y autónomos con relación al interés general, y eventual mente contra-
puestos ( C N F e d C o n t A d m i Sala H, 19/6/84, ££>, 112-265).
La distinción del d e r e c h o subjetivo p ú b l i c o r e s p e c t o del privado se
basa en' el distinto tipo de relación: derechos subjetivos públicos son los
garantizados en una relación del derecho público, una relación en la que
participa c o m o sujeto activo o pasivo el Estado u otra persona jurídica pú-
blica. En derecho público, al lado de los derechos absolutos y perfectos,
existen algunas categorías de menor consistencia. Ello se debe a la cone-
xión constante que en el derecho público existe entre el interés individual
y el general. Esta conexión se resuelve, en algunas circunstancias, en una
parcial subordinación, que significa que algunos intereses individuales, re-
conocidos y tutelados como derechos subjetivos, pueden perder esa forma
de protección cuando contrasten con el interés general. Trátase de dere-
chos subjetivos individuales cuya subsistencia está condicionada a su com-
patibilidad con el interés p ú b l i c o , con el bien c o m ú n . C a r e c e de im-
224 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
p o r t a n c i a , p a r a lo que t r a í a m o s , el h e c h o de que el sacrificio deba ser
compensado.
Todos esios derechos, mientras no se verifique la condición que impo-
ne el sacrificio, se comportan c o m o situaciones jurídicas directa y plena-
mente tuteladas: son derechos subjetivos en sentido pleno. Pero dada la
circunstancia de su sacrificio, se los denomina "derechos condicionados".
b) Interés legítimo. Sería un interés individual estrictamente conec-
tado con un interés público y protegido por el ordenamiento jurídico sola-
mente por medio de la tutela jurídica de este último.
Entre las normas del derecho administrativo, pocas se diclan para re-
gular las relaciones entre el Estado y los particulares y establecer derechos
subjetivos a favor de uno u otro. La mayor parte de ellas tienen por fina-
lidad la organización de la propia Administración, la distribución de sus
diferentes funciones entre los diversos órganos, la regulación del procedi-
miento a seguir, el c o n t e n i d o y la forma de sus actos, etcétera. Estas nor-
mas, sin embargo, crean limitaciones y deberes a los cuales no correspon-
den siempre derechos subjetivos de otros sujetos.
Por tanto, si la norma ha sido establecida en interés general, en su
observancia están interesados tod,os los habitantes, como componentes de
la sociedad, del Estado; todos tienen interés en el regular desenvolvimiento
de la actividad administrativa. Es un interés genérico o colectivo, a cuya
tutela provee solamente el Estado, o aquellos entes a los cuales les eslá
encomendada !a custodia de los intereses colectivos de que se trata.
Pero puede ocurrir que haya algunos habitantes que tengan algún in-
terés particular en la observancia de aquellas n o r m a s , que se complementa
con el interés genérico de todos. Son aquellos a quienes el acto de la Ad-
ministración se refiere: los participantes en un concurso o licitación respec-
to de la decisión; el vecino de un barrio en el que se instala una industria
peligrosa o insalubre, etcétera. Estas personas unen al interés genérico
que todos tienen en el regular d e s e m p e ñ o de la función administrativa, un
interés particular: el que tienen como concurrentes respecto del puesto que
hay que cubrir, etcétera. Es éste un interés distinto del genérico, si bien
conexo; pero, sin embargo, no tienen una tutela directa que constituya un
derecho subjetivo.
Tienen la posibilidad de ser parte en el procedimiento administrativo,
de presentar un recurso para obtener la modificación, revocación o anula-
ción - e n la j u s t i c i a - del acto e m a n a d o con violación de las normas es-
tablecidas c o m o tutela del interés general, y que de ese modo se elimine
la lesión que el acto ha producido en sus intereses individuales.
La susodicha compenetración del interés individual con el interés ge-
neral es bastante común en el derecno administrativo, y el legislador mu-
chas veces provee a asegurar el interés general mediante la acción indirecta
D E C R E T O 1759/72 225
de un particular. De esta forma la tutela del interés individual deriva sólo
indirectamente. De ahí el concepto de interés indirectamente protegido que
se predica del interés individual que obtiene esta forma de tutela jurídica.
7. Partes y legitimación. - La noción de parte está circunscripta al
área del procedimiento. Son partes quienes de hecho intervienen o figuran
en él c o m o sujetos activos de una determinada pretensión, con prescinden-
cia de que posean o no el carácter de sujetos legitimados.
Las partes, c o m o sujetos de la relación procedimental, no d e b e n con-
fundirse con los sujetos de la relación sustancial controvertida. Si bien
frecuentemente estas cualidades pueden coincidir, toda vez que el procedi-
miento normalmente se instituye precisamente entre los sujetos de la rela-
ción sustancial controvertida, legitimados para discutir sobre ella, p u e d e
ocurrir que el procedimiento sea iniciado por quien en realidad no esté le-
gitimado para contradecir o pretender.
En la realidad, para iniciar un procedimiento, no es necesario que el
proponente tenga realmente el derecho que alega o la legitimación que afir-
ma. En el momento en que se inicia el p r o c e d i m i e n t o , el derecho y la
legitimación suelen ser simples afirmaciones y suposiciones, no todavía he-
chos c o m p r o b a d o s , y el procesamiento se instituye, precisamente, para lle-
gar a c o m p r o b a r si existe el derecho afirmado y si el sujeto activo del pro-
cedimiento está o no legitimado para hacerlo valer.
La relación procedimental se constituye y la calidad de parte se ad-
quiere independientemente de la efectiva existencia del derecho afirmado
y si está o no legitimado para hacerlo valer ( C N F e d C o n t A d m , Sala I V , 4/2/
86, " M o n n e r S a n z " ) .
Las parles existen por la sola afirmación de la existencia de un título
excluyeme, personal y a u t ó n o m o , para intervenir en un procedimiento, con
entera prescindeijcia de la c o m p r o b a c i ó n de la realidad y eficacia jurídica
de ese título, cuya verificación debe ser materia del correspondiente pro- 1
cedimiento.
La ausencia de legitimación podrá determinar el rechazo de la preten-
sión por no ser ésta admisible, pero no afecta a la calidad de parte de quien
ha deducido til procedimiento.
: Y esto que decimos p o d e m o s apreciarlo en la práctica administrativa.
¿Acaso no puede ser parte en un expediente aquel que solicita un permiso
precario? ¿Tiene interés legítimo o derecho subjetivo el q u e pide aqte el
Ministerio de Trabajo una " p a r a d a " para vender diarios? La respuesta es
afirmativa en el primer caso, negativa en el segundo, y sin e m b a r g o , ambos
pueden incoar un procedimiento.
Del .mismo modo, existen " p a r t e s " en aquellas peticiones que se diri-
gen a la Administración para lograr un acto discrecional de ella. Así, en
una petición de indulto, de plazo de gracia, e l e , cabe decir que son "inte-
15. Huichmsuii, H-A.
226 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
r e s a d o s " los particulares q u e han dirigido esa petición, puesto que la reso-
lución que vaya a adoptarse los afecta, y no es óbice para ello que no es-
griman ningún d e r e c h o de índole administrativa frente a la Administración.
En el c a m p o de las,facultades discrecionales pueden también existir situa-
ciones legítimamente protegidas. Es que aun la potestad discrecional con-
lleva la posibilidad de alteración o variación de la situación así regulada;
el particular, si bien no podría oponer a ella el interés en que se mantenga
determinada regulación q u e lo favorezca, puede intentar un control de la
violación d e j o s "límites jurídicos elásticos" de esa actividad y de la reper-
cusión de ella en derechos ¡subjetivos que pueden llegar n violarse.
El concepto de " i n t e r e s a d o " es el equivalente en el derecho ptocedi-
mental administrativo al concepto de " p a r t e " empleado por el derecho pro-
cesal judicial. Son " i n t e r e s a d o s " en el procedimiento, en primer lugar,
quienes lo promueven; en segundo, quienes pueden resultar afectados por
la decisión q u e vaya a adqptarse - p u d i e n d o intervenir aunque no se haya
aún a d o p t a d o - , y tercero, los titulares de derechos subjetivos o intereses
legítimos afectados por la decisión.
IMPULSIÓN DE OFICIO Y A PEDIDO DE P A R T E INTERESA DA
o
Art. 4 -Todas las a c t u a c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s
serán i m p u l s a d a s de oficio por el ó r g a n o c o m p e t e n t e ,
lo cual no obstará a qué t a m b i é n el interesado Inste el
p r o c e d i m i e n t o . S e e x c e p t ú a n d e este principio aque-
llos t r á m i t e s en los q u e m e d i e sólo el interés privado
del a d m i n i s t r a d o , a m e n o s que, pese a ese carácter, la
r e s o l u c i ó n a dictarse p u d i e r e llegar a afectar dé a l g ú n
\ m o d o el interés general.
1. Principio general. - Está de acuerdo la norma que c o m e n t a m o s
con el principio de oficialidad del .procedimiento que rige en esta materia,
tal c o m o lo explicáramos antes. Ello no obsta a que el particular pueda
impulsar el trámite del expediente. C u a n d o sólo medie el interés privado,
c o r r e s p o n d e al particular instarlo. Si no lo hace, puede producirse, previa
intimación de la autoridad administrativa, la caducidad del procedimiento.
D E B E R E S Y FACULTADES DEL ÓRGANO COMPETENTE
o
Art 5 -El ó r g a n o c o m p e t e n t e dirigirá el proce-
dimiento procurando:
DECRETO 1759/72 227
a) Tramitar los e x p e d i e n t e s según su orden y deci-
dirlos a m e d i d a que vayan quedando en estado de resol-
ver. La alteración del orden de t r a m i t a c i ó n y decisión
sólo podrá d i s p o n e r s e m e d i a n t e r e s o l u c i ó n f u n d a d a .
/;) Proveer en u n a sola resolución t o d o s los trá-
m i t e s que, por su n a t u r a l e z a , a d m i t a n su i m p u l s a c i ó n
s i m u l t á n e a y concentrar en un m i s m o acto o a u d i e n c i a
todas las diligencias y m e d i d a s de prueba p e r t i n e n t e s .
c) Establecer un p r o c e d i m i e n t o s u m a r i o de g e s -
tión m e d i a n t e formularios i m p r e s o s y otros m é t o d o s
q u e p e r m i t a n e l r á p i d o d e s p a c h o d e los a s u n t o s , e n
caso que deban resolver una serie n u m e r o s a de e x p e -
dientes h o m o g é n e o s . I n c l u s o podrán utilizar, c u a n d o
s e a n i d é n t i c o s los m o t i v o s y f u n d a m e n t o s de las reso-
l u c i o n e s , cualquier m e d ' o m e c á n i c o de p r o d u c c i ó n en
serie de los m i s m o s , s i e m p r e que no se l e s i o n e n las ga-
rantías jurídicas de los i n t e r e s a d o s .
d) S e ñ a l a r , a n t e s de dar trámite a cualquier peti-
ción, los defectos de que adolezca, ordenando que se sub-
sanen de oficio o por el interesado dentro del p l a z o ra-
zonable que fije, d i s p o n i e n d o de la m i s m a m a n e r a las
diligencias que fueren necesarias para evitar nulidades.
e) D i s p o n e r en cualquier m o m e n t o la c o m p a r e -
cencia personal de las partes i n t e r e s a d a s , sus repre-
s e n t a n t e s legales o a p o d e r a d o s para requerir las expli-
c a c i o n e s que se e s t i m e n n e c e s a r i a s y a u n para reducir
las d i s c r e p a n c i a s que p u d i e r e n existir sobre c u e s t i o n e s
de h e c h o o de d e r e c h o , l a b r á n d o s e acta. En l a - c i -
tación se hará constar c o n c r e t a m e n t e el objeto de la
comparecencia.
1. Dirección del procedimiento. - La actividad del órgano competen-
te en el procedimiento administrativo está reglada por un conjunto de prin-
cipios que establecen sus deberes y facultades, a fin de asegurar el correcto
desempeño del funcionario y ofrecer al particular la garantía de una deci-
sión justa. Los órganos tienen facultades a las que deben someterse las
228 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S D E C R E T O 1759/72 229

punes en su actuación, pero éstas también tienen derechos que determinan ' Tiende ello a agilizar el despacho, siendo una buena medida -o mejor
en aquéllos, deberes correlativos. un reconocimiento normativo, desde que en la práctica solía emplearse sin
La actuación de un particular en e! procedimiento se considera c o m o norma uutorizutiva-. S i e m p r e y cuando no se afecte el debido proceso.
un fenómeno social, cuya justa solución interesa a la colectividad para cum-
plir con el orden jurídico o restablecerlo si se ha alterado.
FACULTADES DISCIPLINARIAS \
. El procedimiento es, pues, un instrumento para la actuación del dere-
cho objetivo y por ello hay que otorgar al órgano facultades amplias para •i
la investigación de la verdad real frente a la verdad formal y-conferirle la Art. ó " - P a r a m a n t e n e r el o r d e n y d e c o r o en las
dirección del procedimiento, a fin de evitar que la mala fe ó la negligencia actuaciones, dicho órgano podrá:
del particular provoquen una decisión, injusta.
a) Testar toda frase injuriosa o r e d a c t a d a en tér-
El artículo c o m p r e n d e varios incisos, a cuyo contenido aludiremos en
los apartados siguientes. minos ofensivos o indecorosos.
b) E x c l u i r de l a s a u d i e n c i a s a q u i e n e s !as p e r -
2. Tramitación de los expedientes por orden. - Se establece la exi-
gencia de que los expedientes se tramiten y decidan, en lo posible, en el turben.
orden en que se han puesto en estado. Se exige la fundamentación para
c) L l a m a r la a t e n c i ó n o a p e r c i b i r a l o s r e s p o n -
la alteración del orden.
sables.
3. Concentración. - Dirigir el procedimiento no importa sólo procu-
o
rar que se observen los trámites legales, sinü que se lo haga ordenada y d) A p l i c a r las m u l t a s a u t o r i z a d a s por el art. I ,
eficientemente, para que se cumpla el fin de aquél. inc. b in fine, de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s -
El principio de concentración expresa el hecho de que todo trámite trativos, así c o m o t a m b i é n las d e m á s s a n c i o n e s , i n c l u -
procedimental, y fundamentalmente la recepción de la prueba, se realicen
so pecuniarias, previstas en otras normas vigentes.
en una o pocas resoluciones o audiencias - r e s p e c t i v a m e n t e - , a fin de que
el funcionario pueda adquirir una visión de conjunto y se halle en condi- Las m u l t a s firmes s e r á n e j e c u t a d a s por los r e s p e c t i v o s
ciones de dictar enseguida su decisión. r e p r e s e n t a n t e s j u d i c i a l e s del E s t a d o , s i g u i e n d o e l p r o -
La concentración es un c o m p l e m e n t o de la inmediación. Se opone al c e d i m i e n t o de los arts. 6 0 4 y 6 0 5 del C ó d . P r o c . C i v i l
concepto de dispersión. y C o m . de la' N a c i ó n .
4. Saneamiento. - El inc. d c o m p r e n d e el denominado principio de
e) S e p a r a r a los a p o d e r a d o s por i n c o n d u c t a o p o r
saneamiento, por el cual se conceden al órgano facultades para resolver in
limine cuestiones que sean susceptibles de entorpecer la tramitación. entorpecer manifiestamente el trámite, i n t i m a n d o al
mandante para que intervenga directamente o por
5. Comparecencia. - Se refiere al pedido de explicaciones que el ór-
gano estime necesarias al objeto de las peticiones. También c o m p r e n d e la n u e v o a p o d e r a d o , bajo a p e r c i b i m i e n t o d e s u s p e n d e r
facultad conciliadora - r e d u c i r las d i s c r e p a n c i a s - . los p r o c e d i m i e n t o s o c o n t i n u a r l o s s i n su i n t e r v e n c i ó n ,
Usadas con discernimiento estas facultades, según las cuestiones de- según correspondiere. Las f a l t a s c o m e t i d a s por l o s
batidas y las condiciones de las partes, pueden dar óptimos frutos. a g e n t e s d e l a A d m i n i s t r a c i ó n s e r e g i r á n por s u s l e y e s
6. Procedimiento sumario de gestión. - La norma permite al órgano especiales.
que dirige el trámite establecer un procedimiento rápido de gestión que fa-
cilité el despacho de las actuaciones en forma sumaria si las resoluciones 1. Mantenimiento del orden y decoro. - El mantenimiento del orden
u tomar lo son en procedimientos y cuestiones homogéneas. Autoriza el y decoro en el procedimiento es un deber que los funcionarios habrán de
empleo de cualquier medio mecánico, electromecánico o electrónico de ejercer reprimiendo las faltas "producidas en la actuación cuando se afecte
producción o reproducción en serie de aquellos actos que tengan idénticos la dignidad y autoridad de la Administración o se entorpezca el normal de-
motivos y fundamentos. sarrollo del trámite.
230 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
La potestad sancionadora de la Administración es una consecuencia
lógica de sus atribuciones para dirigir el procedimiento, ya que la concesión
de un poder Heva implícita la facultad de utilizar los medios para lograr su
efectividad.
Las facultades para mantener el orden y el decoro son diversas. A
pesar del titulo que acompaña al artículo, no todas son disciplinarias. De-
ben distinguirse las siguientes:
a) Testado de términos. La resolución que ordena testar las palabras
o e x p r e s i o n e s \ n o importa cu realidad una sanción disciplinaria {Fallos,
253:346; 256:198). Testadas las palabras.o frases injuriosas, quedan ma-
terial y jurídicamente inexistentes. Para Docobo, es una manera de san-
ción, siendo indiferente para tal calificación su carácter do anexa a otra.
• Las causales que determinan su aplicación son las frases injuriosas o
redactadas en términos ofensivos o indecorosos.
Hay que juzgarlas con referencia al lenguaje de uso en la vida diaria.
Por eso, el e m p i c o de palabras que en el significado corriente son ofensivas
no es excusable por la circunstancia de qué en el diccionario tengan acep-
ciones que puedan no serlo. Se debe proceder al testado de tal forma que
no puedan leerse los términos objeto de la medida.
b) Exclusión de las audiencias. Tampoco configura ésta una sanción
disciplinaria. Puede alcanzar a todos los presentes en la audiencia. Si se
trata de los interesados, representantes o letrados patrocinantes, la audien-
cia tiene que seguir su curso sin la presencia del excluido.
c) Llamado de atención o apercibimiento. No constituye medida dis-
ciplinaria propiamente dicha, ni causa gravamen.
Los términos "llamado de atención" y "apercibimiento" no están em-
pleados c o m o sinónimos. El primero constituye una advertencia destinada
a prevenir una incorrección fúttira. Tiene carácter más preventivo que puni-
tivo. El segundo es una amonestación directa, que demuestra mayores no-
las de punición. Se deja constancia de ambas medidas en las actuaciones.
Todas estas medidas, que no son disciplinarias, no son recurribles ante
el superior; sí, en cambio, ante el m i s m o órgano que las aplica. Por lo
d e m á s , sería !a tínica manera de hacerlo en la "exclusión (le las audiencias",
que es de ejecución instantánea.
La aplicación dé las medidas la hará el órgano competente para inter-
venir en el trámite - r e c o r d e m o s una vez más que la exclusión de la audien-
cia debe ser adoptada inmediatamente, sin demora alguna, para tutelar el
buen orden y d e c o t o de !a audiencia que está en pleno dcsai r o l l o - .
d) Aplicación de multas. Ésta es una corrección disciplinaria. Re-
quiere otro tratamiento. Por lo pronto, que las multas sean autorizadas por
o
el art. I , inc. b, de la ley o. previstas en otras normas vigentes.
DECRETO 1759/72 231
La apreciación de los hechos, escritos o expresiones susceptibles de
originar sanciones queda librada al prudente criterio del funcionario. Son
facultades que deben usarse prudentemente, a fin de no coartar el derecho
de defensa.
Coincidimos con Docobo en que se trata de una sanción retributiva,
no reparatoria, ya que tiende a ptevenir y reprimir la violación dé disposi-
ciones legales, no a indemnizar el daño causado por la infracción.
c) Separación de apoderados. Es la sanción de mayor gravedad.
No puede alcanzar a los interesados ni a los letrados patrocinantes; los apo-
derados pueden ser separados por inconducta o por obstruir el curso normal
del procedimiento.
La norma habla de "inconducta"; estamos :1c acuerdo con D o c o b o en
que comprende tanto la vinculada al procedimiento en que se p r o d u c e como
a la comisión de actos ajenos a él. El "entorpecimiento manifiesto del trá-
mite" es un concepto genérico que puede configurarse t;;nto por omisión
como por comisión.
Las multas y la "separación" son recurribles ante el superior.
2. Otras cuestiones. - La finalidad (le estas correcciones tiene su sus-
tento en la necesidad de mantener la autoridad jerárquica y decoro del ór-
gano; es una función inherenle-al "poder de-administrar". Todas ellas, ex-
cepto la multa, tienen ejecutoriedad. Hay ausencia de tipicidad integral
respecto de todas las correcciones del artículo. Sin embargo, la gradación
no es idéntica para todas.
3. Agentes públicos. - Cuando los agentes públicos tengan interven-
ción en el procedimiento "en su calidad de tales", las faltas en que incurran
no se considerarán infracciones procedimentales, sino que se sujetarán al ré-
gimen disciplinario que los gobierna - p . e j . , ley 2 2 . 1 4 0 - . En cambio, si in-
tervienen en defensa de,sus intereses personales - a j e n o s a ia función-, que-
dan sujetos a la posibilidad de sufrir algunas de las correcciones precedentes.
TÍTULO II
DE LOS E X P E D I E N T E S J
IDENTIFICACIÓN
(frt. f^- La identificación c o n que se inicie un ex-
pediente será c o n s e r v a d a a través de las a c t u a c i o n e s
s u c e s i v a s cualesquiera fueren los organismos_ q u e iñ-
 232 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
tervennan en su trámite. T o d a s las u n i d a d e s tienen la
o b l j g a t i ó n de suministrar información de un e x p e d i e n -
te en base a su i d e n t i f i c a c i ó n inicial.
EjL.líi carátula, deberá c o n s i g n a r s e e l . ó r g a n o con
-. r e s p o n s a b i l i d a d primaria e n c a r g a d o del trámite, y el
* p l a z o para su r e s o l u c i ó n .
1- El expediente administrativo. - Los actos de procedimiento que-
dan d o c u m e n t a d o s por la agregación sucesiva de los escritos de las partes
y demás actuaciones de los"orgiuiisinos administrativos, formando un s o l o
. cuerpo de foliatura seguida que constituye el expediente administrativo.
Su custodia y responsabilidad corresponde al organismo administrativo ante
el cual se tramita.
El expediente es el protagonista de la actividad administrativa, dado
-que ésta se desarrolla en forma casi exclusiva por escrito. C o m o concepto
de expediente puede citarse el adoptado en el punto 1.1.14 de las Normas
para la elaboración, redacción y diligenciamiento de los proyectos de actos
y d o c u m e n t a c i ó n administrativa, aprobadas por decr. 3 3 3 / 8 5 , que define el
expediente como el "conjunto de d o c u m e n t o s o actuaciones {i.dlniLnis[rati-
vas originadas a solicitud de parte interesada Q de oficio, ordenados c r o -
. riblógicamente', en el que se acumulan informaciones, dictámenes y iodo
otro dato o antccedelite relacionado con la cuestión tratada. a_e.fecJO.s_de.
lograr los elementos de juicio nec¿Iari.pÍ._aaxa..urrihac & coueiimone-s que
daránjniiüeriu^^
flay que diferenciar el expediente del procedimiento administrativo,
j o r q u e aquél es el elemento material que acumula la actividad de ese pro-
cedimiento, mientras que éste es la forma' ordenada y regular de actuar de
la Administración pública. La regulación positiva de las formalidades que
deben reunir los expedientes administrativos es la porción más antigua del
procedimiento administrativo, que proviene desde la época en que éste se
reducía al trámite.
En la Administración se desenvuelve una actividad que produce una
documentación propia: el expediente administrativo, ya que aquélla es casi
siempre formal, escrita o actuada.
Los expedientes que dan . :nta de la actividad administrativa consti-
tuyen la d o c u m e n t a c i ó n administrativa, que con el nombre de documenta-
ción oficial o instrumentos oficiales se conocían con anterioridad u la actual
clasificación de instrumentos públicos y privados que trae el Código Civil
( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 5/10/85, "Valado").
Estos d o c u m e n t o s administrativos no pueden identificarse con los ins-
trumentos públicos del Código Civil, pero poseen una validez superior y
especial sobre ios instrumentos privados.
DECRETO 1759/72 233
La autenticidad que se reconoce al instrumento público nace a conse-
cuencia de una fe legitimada por una n o r m a legislativa; es una garantía
legal sobre ciertos d o c u m e n t o s por m e d i o de una fe que el Estado i m p o n e
con la autenticidad del d o c u m e n t o . El instrumento público c o m p r e n d e de
esta forma dos elementos probatorios: el material, la d o c u m e n t a c i ó n escrita,
y su eficacia probatoria, la autenticidud.
Los expedientes administrativos pueden ser desvirtuados por cualquier
clase de prueba convincente en contrario, de ahí que sea equívoca la tesis
q u e pretende que es instrumento público todo d o c u m e n t o que suscriba un
agente público (Fallos, 2 5 6 : 2 0 2 ; 2 5 9 : 3 7 ; 2 6 3 : 2 4 5 , entre otros). Y es q u e
la creación del instrumento público y del sujeto fedatario tienen que p r o -
venir de normas especiales.
Los d o c u m e n t o s que dan cuenta de la actividad administrativa, q u e son
expedidos por agentes en el ejercicio de sus-funciones, no son instrumentos
públicos, puro tampoco son instrumentos privados, por no ser privadas sus
actuaciones.
Si la forma de esa clase de " v o l u n t a d " se expresa mediante un p r o c e -
dimiento administrativo, no p u e d e concebirse q u e su desarrollo objetivo
- q u e refleja la tramitación de un e x p e d i e n t e - se transforme en un c ú m u l o
multiplicado de instrumentos públicos de la Administración; d i c h o carácter
formal también erradica en forma total las disposiciones de la libertad de
las formas que establece el ait. 974 del Cód. Civil, y más aún la libre regla
sobre los instrumentos privados que regula el art. 102Q de dicho c u e r p o
legal. Si la Administración pública es pública, no p u e d e concebirse la
existencia y la creación por parte de ella de instrumentos privados.
La existencia del p r o c e d i m i e n t o administrativo que no puede exhibirse
en la actividad jurídica privada, marca la diferencia para conceptuar la pre-,
sencia de d o c u m e n t o s administrativos sin necesidad de q u e sean instrumen-
tos públicos o privados.
Así, el expediente es una prueba e s c i t a : se lo presiim_---io.cmnento -an-
ij^T^212_JIlí^IlL-^£l_i- 1 f ? p r u e b e lo contrario. Las actuaciones administrati-
vas hacen fe de su c:orgamiento, de la fecha y de las declaraciones que
haga el funcionario que las suscribe. Pero no hace falta' la tacha de false-
dad para desvirtuarlas, c o m o en el instrumento público.
• 2. Formalidades del expediente. - Este título, que incluye los arts.
T a 14 del RLNPA aprobado-por el decr. 1759/72. trata el p r o b l e m a de las
fomalidades de ios expedientes.
3. [identificación/- Los expedientes estarán provistos de una carátula
q u e contenga una identificación mediante un n ú m e r o asignado por el orga-
nisiuo'cn que se inició el trámite. Hay que conservarlo a través de todo
'"el curso del expediente, no pñdiendó ser alterado.
234 R É G I M E N D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DECRETO 1 7 5 9 / 7 2 235

A la crítica de q u e habría posibilidad de que se encontraran en irámi-

le varios expedientes con el m i s m o n ú m e r o , hay que responder que ello' no TOUATU,
es obstáculo alguno, pues el expediente se cita por el número, año de ini-
ciaejón y, a d e m á s , la d e n o m i n a c i ó n o sigla que identifica el organismo de <J\.ri. 9°\- Todas las actuaciones deberán foliarse
v
origen. , por oréerTcorrelativo d e i n c o r p o r a c i ó n , i n c l u s o c u a n - "
Con la reforma se establece que en la carátula, además, debe consig- do se integren con más de un cuerpo de expediente.
narse el órgano con responsabilidad primaria encargado del trámite (ver Las c o p i a s d e n o t a s , i n f o r m e s _ o _ d i s p o s i c i o n e s q u e s e
o
art. 9 , RPA), y el plazo para su resolución. Todo esto tiene por fin iden-
agreguen junto con su original, no se foliarán debién-
tificar al responsable del trámite y permitir la eficiencia en el procedimiento
dejando en evidencia al agente remiso. d o s e dejar c o n s t a n c i a de su a g r e g a c i ó n . '

En cuanto al plazo para la resolución, no siempre podrá, por anticipa-

do, determinarse. Ello puede ocurrir con facilidad en el procedimiento re-
cursivo - a u n q u e aun en éste a veces ello no es posible, v.gr., producción
de prueba, hechos nuevos, e t c é t e r a - . Es así tina norma "volunlaristn" más
propia de " a d m i n i s t r a d o r e s " que de legistas.
\CoMrAGINACIÓN
^rt^8°)- L o s expedientes serán compaginados
c u e r p o s n u m e r a d o s que n o e x c e d a n d e d o s c i e n t a s fo-
j a s , s a l v o los c a s o s en q u e tal l í m i t e obligara a dividir
e s c r i t a s o d o c u m e n t o s que c o n s t i t u y a n un s o l o t e x t o .
1. )fJuerpos de los expedientes^ - Los expedientes serán compagina-
dos en cuerpos que no excedan de doscientas fojas, salvo los casos en que
tal límite obligara a dividir escritos o documentos que constituyan una sola
pieza. Deben, estar foliados y unidos con broches metálicos (en el expe-
diente administrativo no hay costura c o m o en el judicial).
El RLNPA no ha h e c h o sino seguir en lo referente a la compaginación
de expedientes el clásico número de doscientas fojas por cuerpo, siempre
que no quedaran divididos escritos o documentos que constituyan un solo
texto, que ya se encontraba en el art. 10 del Reglamento de mesa de entra-
das y en el art. 54 del R e g l a m e n t o p a r a la j u s t i c i a nacional (decr. ley
1285/58).
C o m o bierj señalaba D o c o b o , en ei trámite administrativo, a diferencia
del judicial, regía la prohibición de escribir al dorso de las fojas en la do-
cumentación emanada de la Administración (punto 6.1.5.1, normas aproba-
das por el decr. 1666/78, idéntico al decr. 4444/69). Ahora con buen cri-
terio el legislador ha permitido que se pueda escribir sobre el anverso y el
reverso (punto 6 . 1 . 5 . 1 , decr. 333/85).
1. Actuaciones que deben foliarse. - La foliatura es correlativa al or-
den de incorporación, y este principio general rige también c u a n d o las ac-
tuaciones exceden de un cuerpo pero no cuando se agreguen copias a con-
tinuación de los originales. El artículo en comentario sigue a los arts. 11
y 11.1 del Reglamento de mesa de entradas, incluso en lo marcado en úl-
timo término, ya que en éste las copias que siguen al d o c u m e n t o original
repiten la foliatura de él, porque por lo común al circular por las distintas
dependencias, cada tina desglosa un j u e g o de copias. Así, no se altera la
foliatura primitiva. Es, pues, feliz el cambio que introduce el artículo res-
en pecto de lo que disponía el RLNPA aprobado por decr. 1759/72.
v^rr. 10)- C u a n d o los e x p e d i e n t e s v a y a n a c o m p a -
ñ a d o s j e a n t e c e d e n t e s q u e por s u v o l u m e n n o p u e d a n
ser i n c o r p o r a d o s se c o n f e c c i o n a r á n a n e x o s , los q u e se-
rán n u m e r a d o s y fQJjadgj^g^forjrna I n d e p e n d i e n t e .
1. Antecedentes voluminosos. - En el supuesto de que corresponda
formar anexos, por el volumen de los antecedentes, deben numerarse y fo-
liarse en forma independiente. Sigue el artículo los lincamientos del art.
14 del Reglamento de mesa de entradas.
(¿Ir/. ii)-Los expedientes q u e se incorporen a
o t r o s no c o n t i n u a r á n la foljatura de é s t o s , d e b i é n d o s e
dejar ú n i c a m e n t e c o n s t a n c i a del e x p e d i e n t e a g r e g a d o
con la c a n t i d a d de fojas del m i s m o .
I. Incorporación de expedientes. - El artículo introdujo un cambio
al régimen imperante hasta ahora, al disponer que la incorporación de un
236 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
expediente a oiro no se hará siguiendo la foliatura de ésie. Ello pone fin
a la agregación del expediente continuando la foliatura del expediente al
que se incorporaba. Tampoco ocurre lo que era práctica antes de la san-
ción del RLNPA, esto es la agregación del expediente como una sola foja.
Ahora sólo se deja constancia del expediente agregado, con la cantidad de
fojas del mismo, conservando éste su foliatura original. Esta solución tie-
ne ventajas y desventajas. Entre aquéllas, permite, sin duda, una mayor
fluidez en. la compaginación del expediente, así como la pérdida de tiempo
que provocan las correcciones de foliatura.
(DE se LOSES ¡
(írT~ 12}- Los d e s g l o s e s podrán solicitarse verbal-
m e n t e y se harán bajo c o n s t a n c i a .
1. Solución. - C u a n d o es necesario desglosar escritos o documentos
en razón de su innecesaria o Inadmisible agregación"o permanencia en el
expediente, corresponde dejar constancia d e ' l a s piezas desglosadas, pero.
sin alterar la foliatura!.,^
El artículo permite que los desgloses puedan solicitarse verbalmente-,
lo cual-, como es o b v i o , ' n o impide que se los pida por escrito. En ambos
casos hay que hacerlo bajo constancia. C o m o afirma Docobo, la norma
que c o m e n t a m o s se ha apartado de su similar, el art. 46 de la ley bonae-
rense, ya que no menciona expresamente los desgloses que puede determi-
nar la propia Administración. Coincidimos con el citado autor, que de ello
no es lícito inferir que ésta no pueda disponerlos.
¡Art. - C u a n d o se inicie un e x p e d i e n t e o trá-
mite con tojas d e s g l o s a d a s , éstas serán p r e c e d i d a s de
una nota c o n la m e n c i ó n de las a c t u a c i o n e s j i e J a s que
p r o c e d e n , de fa c a n t i d a d de fojas con que_stJnicia e l ,
L
n u e v o y las r a z o n e s que h a y a n h a b i d o para hacerlo.
1. Requisitos. - Está prevista expresamente en el art. 13 la posibili-
dad de iniciar expedientes con fojas desglosadas de otros.' Hay que obser-
var e/i psbs casos ciertos requisitos: a) nota con mención de la procedencia
de las actuaciones; b) número de fojas con que se inicia el nuevo expedien-
te, y c) razones que fundamentan el procedimiento seguido. En lo esencial
se 'na mantenido lo dispuesto por el art. 19 del Reglamento de mesa de
entradas.
DECRETO 1 7 5 9 / 7 2 237
[ OtlCIOS Y COLAUQUACIÓN ENTRE DEPENDENCIAS ADMINISTRATIVAS
t
&j_rf. i j . . - Si. p a r a s u s t a n c i a r las a c t u a c i o n e s se
n e c e s i t a r e n d a t o s o i n f o r m e s de terceros o de otros ór-
g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s , se los deberá solicitar directa-
m e n t e o m e d i a n t e oficio, de lo que se dejará cpjisJLajir
cia en ¿1 e x p e d i e n t e . A tales efectos, las d e p e n d e n c i a s
de la A d m i n i s t r a c i ó n , cualquiera sea su s i t u a c i ó n j e -
rárquica, q u e d a n o b l i g a d a s a prestar su c o l a b o r a c i ó n
p e r m a n e n t e y recíproca. ;
: .1. Introducción. C o m o bien afirma D o c o b o , este artículo no está
r
debidamente adecuado a este título. Pudo haber tenido una denominación
más correcta, por ejemplo, "Comunicación interorgánica directa".
Podernos distinguir diversas situaciones dentro de lo que contempla el
artículo, tal como seguidamente veremos.
2. Datos o informes de terceros. - Si se necesitaran datos o informes
de terceros, se los podrá solicitar tanto a terceros c ó m o a otros órganos
administrativos. Coincidimos con D o c o b o en que el vocablo " t e r c e r o s "
hay que entenderlo referido a personas físicas o j u r í d i c a s no pertenecientes
a la Administración pública nacional y ajenas al trámite.
Se precisa quiénes han de informar: oficinas públicas o entidades pri-
vadas. Hay que comprender también las administraciones públicas provin-
ciales o municipales y los llamados "entes públicos no estatales".
El objeto de estos informes ha de ser sobre hechos concretos, clara-
mente individualizados, que obren en poder de dichas oficinas o entidades.
Por lo tanto, tienen qtie resultar de la documentación, archivo o r e g i s t r o s '
del informante, aunque podría admitirse en ciertos casos el pedido de in-
forme que evacúen ciertas entidades especializadas, acerca de cuál es la
costumbre o procederes en determinados supuestos.
3. Medios de requerimiento. - Puede ser directamente o por oficio.
Docobo afirma que ambas denominaciones no son correctas, Dice que no s e .
entiende con facilidad qué es la solicitación directa. Es posible q u e , por
carácter residual pueda entenderse todas las formas distintas de la de oficio
(p.ej., por telegrama o por teléfono, medio este último posible si se piensa
en la organización administrativa inspirada en el principio de jerarquía).
Hay que entender por oficio la comunicación escrita que dirige la au-
toridad administrativa e n c o m e n d a n d o el c u m p l i m i e n t o de alguna diligencia '
- e n este caso el i n f o r m e - . El lenguaje que impera en la Administración
denomina a este medio "por nota".
238 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
4. El auxilio de las restantes dependencias administrativas. - Las
dependencias administrativas, de cualquier jerarquía que sean, tienen que
colaborar permanente y recíprocamente, con carácter obligatorio. A su
vez, tratándose de la Administración centralizada no puede ni siquiera su-
ponerse la negativa a colaborar, porque la obligación y la sanción a su in-
cumplimiento nacen del principio de jerarquía, derivado del art. 100, inc.
1°, de la Const. nacional, que establece que el jefe de gabinete es superior
jerárquico común de todos los órganos que la integran.
5. No remisión de! expediente. - El RLNPA consagró el principio de
que la remisión de expedientes de un organismo a otro ad efectum videndi
era excepcional.
Naturalmente, ello se justificaba porque dicho envío o remisión podía
encontrar resistencia o imposibilidad y requerir las debidas garantías para
hacerlo. ;• . 2. Firma. - Los escritos deben llevar la firma de quien los presenta.
TÍTULO I I I
ESCRITOS. DOMICILIO.
DOCUMENTOS. REQUISITOS
7
k ORSIAl.lDAJ)ES DE LOS ESCHITO~S~J
$rt. Los e s c r i t o s s e r á n r e d a c t a d o s a m á q u i -
na o m a n u s c r i t o s en tinta en f o r m a legible, en i d i o m a
n a c i o n a l , s a l v á n d o s e toda t e s t a d u r a , e n m i e n d a o jpa-_
labras i n t e r l i n e a d a s . L l e v a r á n en la p a r t e s u p e r i o r
u n a s u m a o r e s u m e n cjlel p e t i t o r i o .
S e r á n s u s c r i p t o s p o r los i n t e r e s a d o s , s u s repre-
sentantcs legales o apoderados. En el e n c a b e z a m i e n -
To de t o d o eserjto^sin m á s e x c e p c i ó n que el que Iniciar.,
re v-m sgstión, d e b e i n d i c a r s e la i d e n t i f i c a c i ó n del
e x p e d i e n t e a q u e c o r r e s p o n d a y en su c a s o , c o n t e n d r á .
* ía jhridicación precisa de la r e p r e s e n t a c i ó n que se ejer-
za. P o d r á e m p l e a r s e é l m e d i o telegráfico para c o n t e s -
tar t r a s l a d o s o v i s t a s c i n t e r p o n e r r e c u r s o s .
S i n e m b a r g o los^ m t e r e ^ d o s , _ o _ s u s a p o d e r a d o s ,
podrán efectuar peticiones mediante simple anotación.
DECRETO I 7 . W 7 2 239
en el e x p e d i e n t e , con su firma, sin n e c e s i d a d de c u m -
plir con los r e c a u d o s e s t a b l e c i d o s en los párrafos a n -
teriores^
1. Untroducciórf. - La primera parte de este título comprende los re-
quisitos q u e deben reunir los escritos. Hay que d i s t i n g u i r l a s formalidades
(art. 15) de los recaudos (art. 16): aquéllas son requisitos externos, mientras
que éstos atañen al contenido.
Es innecesario destacar la importancia que en un riguroso procedi-
miento asume lo referente a este medio de instrucción. Casi toda la par-
ticipación de las partes en el procedimiento tiene lugar mediante ia presen-
tación de escritos en que formulan sus peticiones tendientes a impulsarlo.
.Sólo puede ser estampada por el signatario salvo la firma a ruego, carecien-
do de todo valor la puesta por un tercero, pues la firma es un acto propio,
esencialmente personal.
3. Redacción. - Deben estar redactados a máquina, o manuscritos en
tinta, con indicación de la representación que se ejerza. Hay que redac-
tarlos en idioma nacional. Cualquier transcripción en idioma extranjero o
d o c u m e n t o adjunto al escrito, formando parte de él, debe ser traducido al
idioma nacional.
No se legisla sobre el color de la tinta, ni acerca del tamaño y calidad
del papel en que deben presentarse. La documentación administrativa será
escrita a máquina no debiéndose, dejar espacios libres (art. 6.1.5.1, decr.
333/85) y a una interlínea (art. 6.1.5.2, decr. 333/85). Tienen que ser sal-
vadas las testaduras, enmiendas o interlincacioncs.
Todo escrito debe contener un sumario - r e s u m e n muy s i n t é t i c o - en la
parte superior.
4. Medios telegráficos. - Respecto de este medio, se ha recogido la
doctrina de la Procuración del Tesoro y normas provinciales.
5. Omisión de estos requisitos. - En caso de omisiones en el c u m -
plimiento-'de las obligaciones precedentes, es aplicable la previsión del art.
o
I , 'inc. c, de la LNPA, siendo el plazo de subsanación de diez días (art. 1°,
; o
inc. e, ap. 4 , LNPA).
6. Anotaciones. - La norma permite que los interesados o sus apo-
derados puedan efectuar peticiones mediante simples anotaciones firmadas
en el expediente. Deben efectuarse a continuación de la última actuación.
Será de difícil aplicación por los funcionarios. Si cuesta tanto con-
vencer a los empleados judiciales para que permitan expresar las pretcnsio-
240 RÉGIMEN DE P R O C E D I M I E N T O - ADMINISTRATIVOS
nes de esa forma, no vemos por qué el burócrata va a acceder de buena
voluntad a tal medida.
r los hechos.
1 RECAUDO*
(^rL^jfi). - T o d o escrito por el c u a l se p r o m u e v a la
i n i c i a c i ó n de u n a g e s t i ó n a n t e la A d m i n i s t r a c i ó n pf>
\ blica n a c i o n a l deberá c o n t e n e r los s i g u i e n t e s r e c a u d o s :
ü
) Nombres, apellido, indicación de identidad y
d o m i c i l i o real y c o n s t i t u i d o del i n t e r e s a d o .
¿ i ) R e l a c i ó n de los h e c h o s , y si lo c o n s i d e r a pcrti-
n e n t e , la n o r m a en que ellñteresad"oTürulé" su "derecrió
c) La p e t i c i ó n c o n c r e t a d a en_jtérminqs c l a r o s y
precisos.
d) O f r e c i m i e n t o de toda la prueba de que el i n t e -
resado ha de valerse, a c o m p a ñ a n d o la documentación
que obre en su poder y, ¿ñ su d e f e c t o , s u _ m c n d ó n _ c o n
la i n d i v i d u a l i z a c i ó n p o s i b l e , e x p r e s a n d o lo que de ella
resulte y d e s i g n a n d o el a r c h i v o , oficina p ú b l i c a o lugar
d o n d e s e e n c u e n t r e n los o r i g i n a l e s .
e) F i r m a del i n t e r e s a d o o de su r e p r e s e n t a n t e le-
gal o a p o d e r a d o . ~ "
1. Identificación del interesado. - Deben enunciarse el nombre y
apellido del interesado, cuando se trata de una persona individual, y el nom-
bre completo de la sociedad o persona jurídica en los demás casos, de ma-
nera que no quede ninguna duda sobre quién es la persona que peticiona y
que quedará vinculada con la decisión.
indicará su domicilio en la forma más completa posible, con mención
en su caso del lugar, la calle, el número del edificio, el piso, departamento,
local o escritorio.
2. Enunciación de los hechos. - El objeto se peticiona en razón de
la concurrencia de hechos que dan derecho a él. Se exige una enunciación
clara y suficiente de los h e c h o s . De la enunciación de éstos, de la petición,
todo ello reforzado per el derecho invocado, debe resultar la causa peiendi.
La naturaleza de la pretensión se determina por los hechos en que se
funda y no en las citas legales que el interesado invoca en apoyo de su
D E C R E T O 1759/72 241
pretensión, de las cuales puede apartarse el administrador en virtud del
principio de legalidad objetiva. Por lo tanto, c u a n d o haya contradicción
entre los hechos y el d e r e c h o ^ l a c a t i - a p.<-/i¿?7~quedará determinada por
3. \ Petición, j - . Es el fin de la pretensión. Es fundamental fijarla con
.precisión, pues so5re ella se pronunciará la Administración ( C N F e d C o n t '
' A d m , Sala I, 23/11/95, "Herpazana S R L " , ED, 168-413). Las peticiones '
formuladas pueden ser de dos clases: principales y accesorias. Las p r i m e -
ras son indispensables para indicar el objeto de la pretensión. Las segundas
pueden agregarse a las principales, siempre que haya conexidad (p.ej., re-
incorporación y daños y perjuicios al pretenderse la nulidad del acto de
cesantía).
La petición no funciona sino coordinada y completada por las d e m á s
constancias, particularmente la exposición dé los hechos explicados clara-
mente y el derecho expuesto sucintamente. ¡
4. t Prueba.*- Hay cine acompañar la prueba d o c u m e n t a l . C o m p r e n -
de, no sólo la prueba instrumental, sino toda la documental, inclusive fo-
tografías y planos. De lo contrario, salvo cuando no la tuviera a su dis-
posición, y la dejara individualizada en forma, perderá el derecho a
producir esa prueba (sin perjuicio de la agregación de la Administración
por el principio de verdad material).
La parle tiene la carga de presentar d o c u m e n t o s , si en ellos basa su
derecho. C o m o regla, no basta la mención del lugar d o n d e se encuentran,
sino que es necesario individualizarlos en forma, e x p r e s a n d o lo q u e de ellos
resulla.
Los documentos redactados en idioma extranjero, según dijimos - v e r
comentario al artículo a n t e r i o r - , deben acompañarse con su traducción al
idioma nacional. Después de iniciado el trámite, el interesado podrá
acompañar documentos de fecha posterior o anteriores bajo afirmación de
no haber tenido antes conocimiento de ellos.
5. Firma. - A d e m á s de lo dicho al comentar el artículo anterior, cabe
señalar que en la materia es necesario remitirse a los principios generales
contenidos en los aris. 1012, 3 6 3 3 , 3639 y cones. del Cód. Civil. La firma
es una condición esencial para la existencia de todo acto bajo forma privada
(art. 1012). La palabra acto está tomada aquí en sentido de instrumento.
La expresión forma privada quiere decir sin la intervención del oficial pú-
blico. La firma es la que comunica al acto toda su fuerza y valor.
No es necesaria la rúbrica y puede contener errores ortográficos d e s -
tacándose como rasgo esencial la habitualidad.
Todos los escritos, tanto el inicial c o m o los posteriores, deben ser fir-
mados por e! interesado o su representante.
 242 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
\FIRMA; FIRMA A HUECO / mente por segunda vez, no comparecía el particular, entonces se tenía al
(£rf. i 7 > - C u a n d o u n escrito fuera suscripto a m o -
go por no p o d e r o no saber h a c e r l o el i n t e r e s a d o , la
; a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a lo hará c o n s t a r , así c o m o el
n o m b r e del Firmante y t a m b i é n que fue a u t o r i z a d o en
su p r e s e n c i a o se ratificó a n t e él la a u t o r i z a c i ó n , exi-
g i é n d o l e la a c r e d i t a c i ó n de la i d e n t i d a d personal de
los que intervinieren.
Si no h u b i e r e q u i e n p u e d a firmar a r u e g o del in-
e
.í?í f °' a c I el
f u n c i o n a r i o p r o c e d e r á a darle lectura y
certificará q u e é s t e c o n o c e el texto'Vífti_^rrijn y" ha "es-."".'
. , t a m p a d o l a i m p r e s i ó n digital e n s u p r e s e n c i a .
1. Firma a ruego. - La auloridad administrativa que autoriza la firma
a ruego o certifitja que no habiendo quien pueda firmar, el interesado co-
noce el texto, es ,1a competente para tramitar el expediente administrativo.
Si bien hay que preterir la impresión dígito pulgar derecha - c o m o es
c o s t u m b r e - ello fio está especificado en el artículo; por tanlo, sería válida
la impresión de otros dedos.
*P.ATiricAaóN\m LA FIRMA Y DEL CONTENIDO PEÍ, ESCRITO ,
<&t.l8 !-En c a s o de d u d a sobre la a u t e n t i c i d a d
J
de una~ firma, p o d r á la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a lla-
m a r al i n t e r e s a d o para que en su p r e s e n c i a y previa
J u s t i f i c a c i ó n de su i d e n t i d a d , ratifique la firma o el
c o n t e n i d o del e s c r i t o .
Si el c i t a d o n e g a r e la firma o el escrito, se r e h u -
sare a c o n t e s t a r o no c o m p a r e c i e r e , se t e n d r á al e s a T t o
por n o p r e s e n t a d o .
• 1. Efectos. - La ratificación tiene como efecto convalidar rctroactiva-
. m e n t e el acto realizado. Si el interesado niega la firma o c! escrito o se
rehusa a contestarlo no comparece, la Administración debe Icncr el escrito
por no presentado- Se considera que el interesado no ha actuado y si lo
hace en el futuro, q u e d a r á un vacío en su intervención en el trámite admi-
nistrativo.
D E C R E T O 1759/72 243
El primitivo RLNPA establecía que recién cuando, citado personal-
escrito por no presentado. Ahora si citado no comparece - n o se exige que
sea p e r s o n a l m e n t e - ya la Administración puede tener por no presentado el
escrito. Solución desvaliosa, sin duda.
2. Fallecimiento del interesado. - No corresponde aplicar la sanción
anterior si el interesado fallece antes del vencimiento del plazo. La norma
no establece plazo para la comparecencia del particular; es de aplicación
_ el plazo general de diez días establecido por el art. 1", inc. e, ap. 4", de la
LNPA ("cumplimiento de intimaciones y emplazamientos").
¡CONSTITUCIÓN DE DOMICILIO ESPECIAL "j
(fírt. I9X-Toda p e r s o n a q u e c o m p a r e z c a a n t e la
a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , por d e r e c h o p r o p i o o en re-
p r e s e n t a c i ó n d e terceros, deberá c o n s t i t u i r u n d o m i c i -
lio especial d e n t r o del radio u r b a n o del a s i e n t o del or-
g a n i s m o en el c u a l t r a m i t e el e x p e d i e n t e . . . . S i _ p u a r _
jnjíUguicr circunstanciai c a m b i a r e la t r a m i t a c i ó n del
e x p e d i e n t e en j u r i s d i c c i ó n d i s t i n t a a la del i n i c i o , el
i n t e r e s a d o deberá c o n s t i t u i r u n n u e v o d o m i c i l i o e s p e -
cial. Se lo hará en forma clara y p r e c i s a i n d i c a n d o
caHe_y_número, o p i s o , n ú m e r o o letra del escritorio o
d e p a r t a m e n t o ; n o p o d r á c o n s t i t u i r s e d o m i c i l i o e n las
o f i c i n a s p ú b l i c a s , pero sí en el real de la parte intere-
s a d a , s i e m p r e que este ú l t i m o e s t é s i t u a d o e n e l r a d i o
u r b a n o deT a s i e n t o de la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a .
1. Generalidades en torno del domicilio. Clases. - El domicilio, en
términos generales, es el asiento jurídico de la persona, el lugar donde la
ley supone que se la encontrará siempre para todos los efectos legales; por
ejemplo, para requerirle el pago de una obligación, para notificarle una de-
manda, para citarla a prestar declaración como testigo, etcétera. La ley
supone que al ausentarse de su domicilio, la persona dejará siempre algún
representante suyo, autorizado para recibir todas las comunicaciones que
se le dirijan y encargado de transmitírselas; en otros términos, la ley pre-
sume que en el domicilio se encontrará siempre la persona o un represen-
tante suyo. Si de hecho no ocurre así, si una persona se ausenta de su
domicilio sin dejar a nadie que ia represente, su negligencia no puede per-
judicar a los terceros sino exclusivamente a ella misma. Esta presunción
 244 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
era indispensable para dar estabilidad al asiento de la persona en sus rela-
ciones con la autoridad pública y con los.terceros; de otro modo, cambiando
sucesivamente de lugar, cualquier persona podría llegar a hacer imposible,
o al menos sumamente difícil, toda notificación o citación.
Hay distintas clases de domicilios. Desde luego, existe el domicilio
general y el especial. El primero es el domicilio ordinario de la persona,
el que ella tiene para la generalidad de sus asuntos. El segundo es un do-
micilio que sólo tiene valor para alguno de ellos.
•Cada uno de estos domicilios, a su vez, puede ser establecido, ya sea
por disposición de la ley, o bien por voluntad de las parles.
2. Domicilio general y domicilio especial. Distinción. Domicilio
constituido. - El domicilio general u ordinario es, según la definición de
Aubry y Rau, "el que se aplica a la generalidad de los derechos y de las
obligaciones que entran en la esfera del derecho civil". Este domicilio
puede ser de tres clases: a) domicilio de origen (art. 8 9 . parte 2*. Cód.
Civil); b) domicilio legal (arts. 90 y 91), y c) domicilio real o voluntario
(arts. 89, parte 1*. y 92 a 99, Cód. Civil). El primero y el segundo tienen
el m i s m o carácter; son atribuidos por la ley a las personas indepen-
dientemente de su voluntad; el art. 100 del Cód. Civil, al reglamentar los
efectos del dbmicilio, los incluye bajo la denominación de domicilio de
derecho. El tercero depende exclusivamente de la voluntad de las perso-
nas; por eso se lo califica de real o voluntario; real, porque, c o m o veremos
más adelante, allí se encuentra efectivamente el asiento principal de la re-
sidencia o de los negocios de una persona; voluntario, porque ella puede
cambiarlo libremente de un lugar a otro.
El domicilio especial, en cambio, es el que una persona tiene para cier-
tos efectos; en otros términos, es el domicilio especialmente establecido
para uno o más asuntos determinados. Un ejemplo de domicilio especial
es el domicilio constituido, denominándose así al q u e está obligado a cons-
tituir toda persona que toma intervención en un procedimiento administra-
tivo o en un juicio. Esta disposición tiene por objeto facilitar las notifica-
ciones que hayan de hacerse personalmente a las partes.
Por último, conviene destacar en razón de futuras consideraciones (ver
ap. 3), que el domicilio legal - v a r i a n t e , como vimos, del domicilio general
u o r d i n a r i o - e. el lugar donde la ley presume, sin admitir prueba en contra,
. que una persona reside p e r m a n e n t e m e n t e para el ejercicio de sus derechos
y cumplimiento de sus obligaciones aunque de hecho no esté allí presente
(art. 90, parte 1\ Cód. Civil). Tiene la característica de ser forzoso.
En el caso de los agentes públicos existe la obligación de mantener
actualizado su domicilio y por ello el último denunciado es eficaz para cual-
quier anoticianiiento ( C N F e d C o n t A d m , Sala !V. 9/9/86. "Motile", JA, 1988-
1-593).
D E C R E T O 1759/72 245
3. La obligación legal.-Es deber de todo interesado constituir do-
micilio especial a los efectos del procedimiento y deshacerlo en el primer
escrito o acto en que intervenga: por ejemplo, una audiencia a la que con-
curra. Es un domicilio constituido ad liiem para diferenciarlo del domici-
lio legal regido por el art. 90 del Cód. Civil. D e b e constituirse dentro del
radio urbano del asiento del órgano ante el que se a c u d e .
¿Cuál es el asiento de la autoridad administratiya? Hay que conside-
rar varios aspectos; entre ellos cabe distinguir la jurisdicción territorial de
la autoridad d o n d e se va a tramitar el expediente en su etapa inicial y la
del que posee competencia para resolverlo, puesto q u e a m b a s pueden no
coincidir. Éste es uno de los s u p u e s t o s en que la ley.habla de "cambiar la
tramitación del expediente". T a m b i é n hay que estudiar el caso de organis-
mos con sede en la Capital Federal que poseen dependencias en el interior..
En esos casos deben constituirse tantos domicilios c o m o jurisdicciones
territoriales transite el expediente. Es un acierto de lenguaje el haber de-
nominado al domicilio "especial" en vez de "legal".
/Art. 20.>^Si no se c o n s t i t u y e r e d o m i c i l i o , no se lo
hiciere de a c u e r d o a lo d i s p u e s t o p o r ej^artículo a n t e -
rior, o si el que se c o n s t i t u y e r e no existiera o d e s a p a -
reciera el local o edificio elegido o la n u m e r a c i ó n indi-
cada, se intimará a la p a r j e j n t e r e s a d a en su d o m i c i l i o
real para que se c o n s t i t u y a d o m i c i l i o eji debida f o r m a ,
bajo a p e r c i b i m i e n t o de c o n t i n u a r el trámite sin inter-
v e n c i ó n s u y a o de un a p o d e r a d o o r e p r e s e n t a n t e legal,
o d i s p o n e r la c a d u c i d a d del p r o c e d i m i e n t o c o n arreglo
a lo establecido en eFlirt. P 7 í ñ c 7 e , ~ á p . l F , de Tai'íey de
1
p r o c e d i m i e n t o s administrativos,..según c o r r e s p o n d a . ;
1. Falta de constitución. - S i el interesado no constituye domicilio
especial, o no lo hace como corresponde, c o m o lo prevé el art. 19, la Ad-
ministración tiene que intimar a la parte interesada a que lo haga, bajo aper-
cibimiento de continuar el trámite sin su intervención o la de su apoderado
o disponer la caducidad de las actuaciones: Para esto d e b e c u m p l i r los
recaudos que exige la ley.
" ! .:
_^rr. 2 i ) - El d o m i c i l i o c o n s t i t u i d o producirá to-
d o s sus e l e c t o s sin n e c e s i d a d de r e s o l u c i ó n y se r e p u -
tará s u b s i s t e n t e m i e n t r a s no se d e s i g n e otro.
246 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
1. Efectos de la constitución del domicilio. - A pesar ele lo expues-
to por la parle 1* del artículo, hace falta la decisión del órgano para tener
por constituido el domicilio. La razón es que la Administración tiene que
c o m p r o b a r si está dentro del radio urbano y si se ha cumplido con los
recaudos del art. 19. Por otra parte, ello surge dé la diferenciación que
hacen los arts. 19 y 2 3 : el domicilio legal se constituye, el real se denun-
cia. Bn cr-tc caso no hace falta resolución alguna por parte de la Adminis-
tración.
Rige hasta la terminación del procedimiento o su archivo, o hasta su
c a m b i o por el Interesado (en contra, C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 4 / 4 / 9 i , "Ar-
chipiélago S A " ) . ' 1. Subsanación de defectos. - Si no se constituye el domicilio legai
yjQSUClUO REAL J j
Art- 22. - El d o m i c i l i o real de la parte i n t e r e s a d a
d e b e ser d e n u n c i a d o en la p r i m e r a p r e s e n t a c i ó n que
h a g a a q u é l l a p e r s o n a l m e n t e o por ajpyo'deTa^^^r"clKe~"
sentante legal.
E n c a s o c o n t r a r i o - c o m o así ü m i b i é n e n e l s u - .
puesto de no denunciarse su c a m b i o - yhabíéñ7lose
constituido domicilio especial se intimará que se sub-
s a n e el d e f e c t o , bajo a p e r c i b i m i e n t o de notificareni_es-
te ú l t i m o t o d a s las r e s o l u c i o n e s , a u n las que d e b a n
e f e c t u a r s e en eíjreaL
1. Concepto de domicilio real o voluntario. - El art. 89, parte 1", del
Cód. Civil establece: "El domicilio real de las personas es el lugar donde
tienen establecido el asiento principal de su residencia y de sus negocios".
Este domicilio, c o m o lo hemos observado precedentemente, depende exclu-
sivamente de la voluntad de las personas, que, salvo el caso de tener de-
signado por la ley un domicilio legal, tienen el derecho de cambiarlo libre-
mente.
Se integra con los elementos objetivo (residencia habitual) y subjetivo
(intención de p e r m a n e n c i a ) , presentando los caracteres de voluntario, mu-
table e inviolable.
2. Efectos de la falta de denuncia. - Si no se denuncia c! domicilio
real, se intima al interesado en su domicilio lega! para que lo haga. El
incumplimiento se sanciona con la notificación en esle último de las reso-
luciones que deben hacerse en aquél. Es un régimen de sustitución auto-
mática.
DECRETO 1759/72 247
\, FALTA DE CONSTITUCIÓN DEL DOMICILIO ESPECIAL
' r DV. DENUNCIA DEL DOMICILIO REAL ^
iffrf 23)- Si en las op ortuni dad es d eb i d a s no se
c o n s t i t u y e r e d o m i c i l i o especial ni s e j l e n u n c i a r e el real,
T e i n t i m a r á que s e s u b s a n e e l d e f e c t o . e n los .términos
"y"bajo el a p e j r c j b j m i e n t ^ inc. e,
a p . 9", de la ley de p r o c e d i m i e n t o s administrativos....
ni se denuncia el real, el artículo dice que se intimará al interesado para
que subsane el defecto, bajo apercibimiento_de decretar ]a cadticid.ad_dcl .
procedimiento.
PETICIONES MÚLTIPLES >
Wi. 2 Á - Podrá acumularse en un solo escrito
m á s d e u n a petición s i e m p r e q u e s e t r a t a r e U c a s u n t o s "
""conexos que se p u e d a n tramitar y regoly^r_coiijuHti-
"mente. Si a j u i c i o de la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a no
existiere la ^ólTexTónlmpTícTta o e x p l í c i t a m e n t e a l e g a -
da^pbrTnñiérc^ trajere e n t o r p e -
c i m i e n t o a la t r a m i t a c i ó n de los a s u n t o s , se io e m p l a -
z a r á p p a c ^ e p r e s e n t e p e t i c i o n e s por separado., bajo
~afJercibimiento de proccdjr_de__oficio a s u s t a n c i a r l a s
individualrruente s a l i e r e n s e p a r a b l e s , o en su d e f e c t o
d í s ^ p o n e T l a ^ a d u c i d a d del p r o c e d i m i e n t o c o n arreglo
a lo estabTccido en el arUV^lñc.: e, "ap"."9 , de "la ley de a
* pro'cTjüTrrTí en tos "'alHñl ñís tra t i v o s .
1. Acumulación objetiva. Fundamento y propósito. - La acumula-
ción de peticiones tiene el propósito de que se las tramite en un mismo
expediente y se terminen en un mismo acto administrativo. Es la solución
correcta y sólo procede el trámite separado si, a j u i c i o de la Administración,
no se da una acumulación absoluta o ello produjera un entorpecimiento en
la tramitación de! expediente. Entra en j u e g o cuando se trata de "asuntos
conexos", cuyo trámite y resolución conjunta sea procedente.
Se trata de una acumulación objetiva de pretensiones, dentro de los
límites que. establece la norma, y se funda en el principio de economía (ait.
 248 RÉGIMEN DH PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
o
I , inc. b, L N P A ) . Esta institución de la acumulación objetiva, tan lógica
y natural, tiene alcurnia de buen origen, viene de antigua data y es regulada
de m o d o similar, por no decir uniforme, en las legislaciones provinciales
(p..ej., art. 30, ley 7 6 4 7 , prov. de Buenos Aiics).
2. Oportunidad de la acumulación. - La norma no señala la oportu-
nidad de peticionar la acumulación; !o normal es que se haga tal petición
en el escrito inicial, "mostrándolas y razonándolas todas en una (las pre-
tensiones múltiples)", siendo excepcional la petición de acumulación pos-
terior. Ello así tanto porque del escrito inicial se deriva la relación "pro-
cesal" y d e p e n d e fundamentalmente el progreso del trámite, no debiendo
ser presentado sin el estudio y la reflexión debida, como porque la preten-
sión de acumulación es potestativa del peticionante, que toma en cuenta su
interés propio, y precisamente lo que busca es la tramitación más cómoda,
más rápida y menos gravosa. Así c o m o pretende que un solo acto decida
U
todas las pretensiones (art. 7 , inc. c, LNPA).
Pero el hecho de que lo normal sea la petición en el escrito inicial no
obsta para que pueda hacérsela con posterioridad, siempre, claro está, antes
de la decisión final.
3. Peticiones contradictorias. - Si las pretensiones fueran contra-
dictorias, no se podrán acumular c o m o principales, pero ello no impide que
sean deducidas en forma condicionada o las unas en subsidio de las otras.
Por eso puede distinguirse entre acumulación sucesiva, cuando una de
las pretensiones es propuesta con la condición de que antes sea acogida la
otra, de la cual tomará vida; eventual, es decir, que sólo sea considerada
por la Administración cuando la otra fuera desestimada, y alternativa, cuan-
do varias pretensiones son propuestas para que una u otra se.an estimadas.
Si las pretensiones se excluyen, aunque no sean contrarias, la acumu-
lación es imposible.
4. Requisitos. Denegación de la acumulación. - Los requisitos pa-
ra la procedencia de la acumulación son: a) que correspondan a la c o m p e -
tencia de un m i s m o órgano; b) que no~se excluyan entre sí, como ya vimos,
"y c).que se puedan tramitar y resolver conjuntamente.
• D a d o s estos requisitos, la Administracfóñ"del)e ordenar la acumula-
c j ó r n ^ tilla es la que aprecia s i a q u é l l o s se_cumpleri o no ("si a j u i c i o i\t*.'
la autoridad administrativa no-existiera la conexión"); como ellqs_son requisi-
tos objetivos, la facultad de la Administración para d é l t e p a r l á ^ T r - d u c ' i d a '
Tainbién puede denegar la acumulación si "trajere eniorpi-eimlf.nm .
la tramitación de los a s u n t o s " ; en este caso la facultad de la Administración
es discrecional, pero no p u e d e ' d e n e g a r arbitrariamente la petición sino q u e '
debe fundar a d e c u a d a m e n t e su'negiUiva. Si la denegatoria a~bldeñar la
acumulación se debe a la inexistencia de alguno de los requisitos que enu-
DECRETO 1759/72 249
merarnos, hay que producirla i n m e d i a t a m e n t e a la petición. C o n s e n t i d a la
acumulación, no podría la Administración dejarla después sin efecto.
En cambio, si la negativa se debe al entorpecimiento en la tramitación,
puede hacérsela en cualquier m o m e n t o ; aun después de haber c o n c e d i d o la
acumulación, puesto que el entorpecimiento puede surgir con posterioridad.
En realidad, como dicho entorpecimiento no se p u e d e c o m p r o b a r más que
en los hechos, parecería que, en principio, no podría negar la autoridad
administrativa la acumulación hasta que la tramitación d e m u e s t r e el incon-
veniente.
Denegada la acumulación, la Administración debe emplazar al particu-
lar para que presente las pretensiones por separado, bajo apercibimiento de
proceder de oficio a sustanciarlas individualmente si fueran separables.
Sólo en el caso de que no lo fueran y no respondiera a la intimación el
interesado, podrá la autoridad disponer, c o n los requisitos c o r r e s p o n d i e n t e s ,
la caducidad de las actuaciones. El primitivo reglamento establecía que
en esos casos la Administración podía disponer el archivo del expediente.
C o n s e c u e n t e m e n t e , el particular podía peticionar el desarchivo y cumplien^
do la intimación continuar el p r o c e d i m i e n t o . Solución más valiosa que la
actual.
5 . ' Recursos. - Contra la denegatoria a la a c u m u l a c i ó n , por ser un ac-
tq de mero tramite, sólo cabe el recurso de reconsideración.
En los casos en que la Administración de oficio sustancie indivi-
dualmente las cuestiones planteadas por el particular, y por alguna razón
impida totalmente la tramitación de alguna pretensión, el acto que así lo
decida-se "asimila a definitivo" y entonces proceden los recursos corres-
pondientes - r e c o n s i d e r a c i ó n , j e r á r q u i c o y, en su c a s o , a l z a d a - . Lo mismo
ocurre cuando se ordena la caducidad del p r o c e d i m i e n t o . La caducidad es
un acto asimilable a definitivo, toda vez que impide la tramitación del re-
clamo o pretensión del particular.
! PRESENTACIÓN DE ESCRITOS. FECHA Y CARGO p
r t
$ - 2 J h ) - T o d o escrito inicial o e n e l que s e d e -
d u z c a un recurso deberá presentarse en .mesa_jle_eji_-_.
Iradas o receptoría del o r g a n i s m o c o m p e t e n t e o podrá
remitirse por correo. Los escritos posteriores p o d r á n
n
presentarse o remitirse i g u a l m e n t e a la oficina d o n d e
se e n c u e n t r a el e x p e d i e n t e .
La a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a deberá dejar c o n s -
tañeia en c a d a escrito de la fecha en que fuere p r e s e n -
250 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
t a d o , p o n i e n d o al e f e c t o el c a r g o p e r t i n e n t e o sello fe-
chador,
. Los e s c r i t o s recibidos por correo se c o n s i d e r a r á n
p r e s e n t a d o s en la f e c h a de su i m p o s i c i ó n en la oficina
_"d"e~correos, a c u y o efecto se a g r e g a r á el sobre sin d e s -
truir su s e l l o f e c h a d o r ; o bien en la q u e c o n s t e en el
m i s m o escrito y que surja_del_sello f e c h a d o r i m p r e s o
e ta
• ^ L g L £ 5 g P J . . . E Q . s . Í h a b i l i t a d o a quien se hubiere e x h i -
b i d o e l e s c r i t o e n sobre abierto e n e l m o m e n t o d e ser
d e s p a c h a d o por e x p r e s o o c e r t i f i c a d o .
A p e d i d o del i n t e r e s a d o el referido a g e n t e postal
deberá s e l l a r l e u n a cqjpja para su c o n s t a n c i a .
En c a s o de d u d a ; d e b e r á e s t a r s e a la fecha e n u n -
c i a d a en el e s c r i t o y en su d e f e c t o , se c o n s i d e r a r á q u e
la presentación se hizo en término.
C u a n d o se empleare el medio telegráfico para
c o n t e s t a r t r a s l a d o s o v i s t a s o i n t e r p o n e r r e c u r s o s , se
e n t e n d e r á p r e s e n t a d o en la fecha de su i m p o s i c i ó n en
la oficina p o s t a l .
escrito no p r e s e n t a d o_dle ni¡ro d_el h p r a r i o a d m i -
n i s t r a t i v o del díai en que v e n c i e r e e l . p l a z o , s ó l o p o d r á
ser e n t r e g a d o v á l i d a m e n t e , en la oficina que c o r r e s -
p o n d a , el día hábil i n m e d i a t o y d e n t r o de las dos pri-
m e r a s h o r a s del horario de a t e n c i ó n de d i c h a oficina.
1. Carácter escrito del procedimiento. - El procedimiento adminis-
trativo es escrito; la conveniencia de ello es evidente porque: a) impide
ejercer presiones sobre el particular; b) obliga a fundar las decisiones (art.
o
7 , inc. g, L N P A ) ; c) exige decidir todas las peticiones (art. 7", inc. c,
LNPA), y d) permite una mejor apreciación de los hechos por parte de los
órganos superiores, con el consiguiente control de los inferiores.
C o m o contrapartida favorece la lentitud del trámite. De lodos modos
son mayores las ventajas que las desventajas.
El hecho de que el procedimiento sea escrito, de ningún modo significa
que no pueda efectuarse verbalmentc un trámite. En el art. 38 del RLNPA
aprobado por el decr. 1759/72 establece que "el pedido de vista podrá ha-
cerse verbalmentc".
DECRETO 1759/72 251
Siendo el procedimiento escrito, pierde importancia el principio de la
inmediación, y en los hechos la autoridad que decide, sobre todo tratándose
de órganos superiores, resuelve sobre la base de hechos cuya producción"
ha sido fiscalizada por las autoridades inferiores, y no tiene, por c o n s i -
guiente, un conocimiento directo de los testigos. Ello es una consecuencia
de la naturaleza jerárquica y con tendencia a la delegación de la organiza-
ción administrativa.
Desde luego que el principio de la inmediación nada tiene que ver con
las facultades del órgano decisor para considerar la prueba (la inmediación
sólo puede permitirle constatar mejor los hechos), ya que no significa que
en virtud de aquel principio esté ligado por la apreciación realizada por el
inferior; aquél siempre puede apreciar los hechos ex novo, y otorgarles una
interpretación distinta de la efectuada por los organismos inferiores.
En algunos procedimientos administrativos encontramos que el trámite
es preferentemente oral; así, por ejemplo, el procedimiento ante el Tribunal
de Faltas. Naturalmente que en este caso existe la inmediación.
2. Presentación de los escritos. - Todo escrito inicial o en el que se
deduzca un recurso - a q u í la ley toma el concepto en sentido amplio, com-
prensivo tanto de los recursos r o m o los de las reclamaciones y hasta de. la
denuncia de ilegitimidad- deben presentarse ante la mesa de entradas o re-
ceptoría del organismo competente, o puede remitirse por correo.
Presentada la petición en mesa de entradas o receptoría, no pueden ser
rechazadas por éstas, aunque contengan expresiones lesivas a la dignidad
de los funcionarios. En cuanto a los defectos formales que contenga el
escrito, tampoco habilitan a los órganos mencionados para el rechazo. En
primer lugar porque es obligación de las mesas de entradas o receptorías
recibir el escrito - s ó l o tiene que dejar constancia en cada escrito de la fecha
en que fue presentado, poniendo el correspondiente cargo o sello fecha-
d o r - ; en segundo lugar, porque a toda petición debe corresponder una de-
cisión por escrito y fundada (arts. 7°, inc. e, y 8"), y en tercer lugar, porque
la Administración debe tratar de subsanar los defectos formales, dado el
principio del informalismo. Pero suponiendo que fuera uno de los requi-
sitos esenciales, cuya inobservancia no pueda suplirse (arg. a contrario, art.
T, inc. c, LNPA), corresponde que el órgano competente (art. 5", RLNPA)
disponga lo pertinente.
Tal el caso, por ejemplo, del vencimiento de algún plazo de inexcusa-
ble cumplimiento. Ni aun en ese supuesto puede la mesa de entradas o
receptoría rechazar el escrito. Si el plazo v e n c i d o fuera de los que se
exigen para presentar el escrito, la solución anterior no encuentra excep-
ción, teniendo en cuenta que debe tratárselo como una denuncia de ilegiti-
midad (art. 1". inc. e, ap. 6°, LNPA) y que las razones para no tramitar ésta
- s e g u r i d a d jurídica o el exceso de razonables pautas t e m p o r a l e s - , hay que
252 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
valorarlas r a z o n a b l e m e n t e por el órgano c o m p e t e n t e para resolver el re-
curso.
La imposibilidad de que la mesa de entradas rechace un escrito surge
del hecho de que ella debe limitarse al papel asignado: es útil recordar la
distinción entre "entrada" y "admisión". De ahí nuestra crítica a lo dis-
puesto por el art. 20 de la ordenanza municipal 33.264/76.
3. Cargo. - Dice la norma que comentamos que "deberá dejar cons-
tancia.'-,, p o n i e n d o al efecto el cargo pertinente o sello fechador". Tiene
como fin dejar constancia de la fecha de presentación del escrito. A u n q u e
el cargo está firmado por el jefe de la mesa de entradas, receptoría o fun-
cionario similar, las constancias de 61 no gozan de la autenticidad que les
cunfiere la firma del funcionario autorizante (art. 979, inc. 2", Cód. Civil)
y la posibilidad de que en ellas se hubiere incurrido en un error será cues-
tión susceptible de ser discutida en el expediente, no siendo necesaria ni
procedente la vía establecida en los arts. 992 y 993 del Cód. Civil (sobre
la calidad de los d o c u m e n t o s administrativos, ver comentario al art. 7",
• RLNPA).
El sello fechador debe ajustarse a lo dispuesto en los puntos 8.4 y 8.7
del decr. 3 3 3 / 8 5 .
4. Horas de gracia. - También se aplica al procedimiento adminis-
trativo el plazo de gracia contemplado en el art. 124 in fine, del Cód. Proc.
Civil y Com. de la Nación. Ello fue expresamente admitido por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación con el objeto de "no privar al recurrente
del lapso que queda a su favor entre la finalización del horario de oficina
y la m e d i a n o c h e del v e n c i m i e n t o del p l a z o " , y t e n i e n d o en cuenta que
"frente al formalismo moderado que caracteriza al procedimiento adminis-
trativo (arg. art. 1°, ley 19.549), resultaría incongruente negar en él lo que
está permitido en el ámbito de la justicia" (Fallos, 300:1070). Ahora ha
sido admiiido expresamente por la reforma. :
Sin duda alguna, ello no entra en colisión don el régimen de la ley
19.549, en- cuanto establece que lo's plazos se computan por días hábiles
administrativos y que comienzan a correr a partir del día siguiente al de la
o o o
notificación (art. I , inc. e, aps. I a 3 ) , ya que lo que se prevé es un m o d o
de regular las situaciones en que los interesados se encuentran ante la im-
posibilidad.de utilizar todo el tiempo apto de que legalmente disponen (art.
24, Cód. Civil), debido a la hora de cierre de las oficinas administrativas.
La solución es correcta, pufes como ya dijimos ¡os plazos son obliga-
torios, pero no perentorios, y, además, justa, porque si ya a veces resulta
complicado el cómputo de los plazos, que debe hacerse por días hábiles
administrativos - d i s t i n t o s de los j u d i c i a l e s - , a ello se suma que no siempre
es fácil saber dónde está la sede del órgano administrativo, la ubicación
física de la mesa de entradas, etcétera.
D E C R E T O 1759/72 253
5. Dudas sobre si un acto se ha cumplido o no dentro del término. -
Los escritos posteriores, según la n o r m a , pueden presentarse o remitirse a
la oficina donde se encuentra el expediente. No hace falta, pues, presentar
los escritos p o s t e r i o r e s ' e n m e s a d e e n t r a d a s , a u n q u e p u e d e h a c é r s e l o .
Cualquier reglamentación contraria a esta norma - s a l v o que trate de proce-
dimientos especiales en los que el reglamento no se a p l i q u e - tiene que ceder
ante esta disposición de carácter general. Si por razones de orden debe que-
dar registrado el movimiento en mesa de entradas, ello será un trámite in-
lerno que corresponderá a la oficina d o n d e se encuentra el expediente.
Se da así por terminada la centralización absoluta en la presentación
de escritos por la vía de las mesas de entradas. Finalizó también la pesada
y engorrosa mecánica del " c o r r e s p o n d e " o del " a l c a n c e " .
En el caso del envío por correo de la petición o recurso, la fecha válida
para el cómputo de los plazos es la de imposición por el correo.
El escrito puede enviarse por carta simple, certificada, expresa, etc.,
por telegrama - s i m p l e o c o l a c i o n a d o - , carta d o c u m e n t o , c a b l e g r a m a y for-
mas similares que el progreso técnico pueda inventar, siempre que haya
certeza en cuanto a la identidad del recurrente. La vía telegráfica está ad-
mitida por el art. 15, párr. 2" in fine, del RLNPA, para contestar traslados,
vistas o interponer recursos.
Pensamos que la norma no plantea problemas al respecto, contemplan-
do las diversas posibilidades que pueden suscitarse y dándoles las solucio-
nes adecuadas. Tratándose de escritos recibidos por correo, la fecha que '
hay que tomar c o m o de presentación, es la de imposición por la oficina de
correos, para cuya comprobación hay que agregar el sobre que lo contenía,
o la que surja del mismo escrito a través del sello fechador impuesto por
el agente postal.
6. Oficina. - Por oficina el artículo se refiere al sitio o dependencia
menor donde concretamente se halla el expediente y no a la mesa de en-
tradas o de recepción ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 6/9/88. " M a r t í n e z " , LL,
1989-Ü-98). Cabe recordar que la jurisprudencia ha dicho que "es mani-
fiestamente ilegítima la disposición emitida por órgano incompetente para
modificar reglas establecidas por el PEN que crea una receptoría única e
impide presentar los escritos no recursivos posteriores... en la oficina donde
se encuentre el expediente" ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 6/9/88. "Martínez",
LL, 1989-Q-98).
.PROVEÍOQ-OE-LOS ESCRITOS l
(f \
\§rt- 26. -jEI proveído de mero trámite deberá efec-
tuarse dentro de los tres días de la r e c e p c i ó n de t o d o
escrito o d e s p a c h o telegráfico.
254 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
1. Actos de mero trámite. - Las providencias de mero trámite o pro-
videncias simples son las que no siguen a una sustanciación ni sobrevienen
accesoriamente durante la tramitación. Pueden o no causar gravamen irre-
parable. No coincidimos con Docobo en que se reducen a las que dan des-
tino al escrito. Por su simplicidad no requieren fundamentación; de ahí la
exigüidad del plazo. Éste comienza a contarse desde el día siguiente hábil
al de recepción.
2. Actos de mero trámite y actos intuí locutorios. -E\ art. 84 del
RLNPA h a b l & d e "actos interlocutorios" y de "actos de mero trámite", los
cuales son atacables por medio de los mismos recursos. Cabe preguntarse si
son términos sinónimos o distintos, aunque con consecuencias semejantes.
Si partimos de la base de que son distintos, no sólo por ser diversa la
denominación, sino porque si bien se los trata en varios artículos conjun-
tamente, j u s t a m e n t e en el que comentamos sólo se alude al de mero trámite,
hay que concluir que tienen un régimen que no siempre es idéntico.
En el proceso judicial la distinción entre providencias simples (actos de
m e r o trámite) y sentencias iutcrlocutorias es notoria. Aquéllas no requie-
ren sustanciación (art. 160, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación); éstas sí
(art. 181), desde el m o m e n t o en que no se las dicta a petición de una sola
de las partes, sino que hay q u e d a r traslado a la contraria. O sea que en las
últimas tiene q u e haber controversia o consentimiento de todas las partes.
Esta circunstancia nos demuestra que el criterio de distinción no puede
ser el mismo en el trámite administrativo. En éste no hay más "partes"
que el particular y la Administración, por lo cual tanto en los actos de mero
trámite c o m o en los interlocutorios la decisión de la Administración se pro-
nuncia sin sustanciación con la contraparte, excepto que intervengan terce-
t o s , en cuyo caso puede haber sustanciación. La intervención de terceros
es excepcional.
P e n s a m o s que los actos interlocutorios son los que deciden cuestiones
incidentales, o sea las que sobrevienen accesoriamente durante la tramita-
ción (p.ej., el pedido de nulidad de una diligencia procedimental).
Los actos interlocutorios exigen fundamentación; de ahí que su pro-
veído pueda hacerse en un plazo mayor que el q>;c contempla el artículo
para los de m e r o trámite.
3. Actos preparatorios y actos de mero trámite. - También los actos
preparatorios son de trámite; sin embargo, en el procedimiento adminis-
trativo nacional no son asimilables a los actos de "mero trámite". Ello así
porque éstos son impugnables (art. 84, R L N P A ) . lo cual significa que pro-
ducen efectos j u r í d i c o s d i r e c t o s , a diferencia de a q u é l l o s , q u e no los
producen y por lo tanto son inimpugnablcs. Ciertos aclos preparatorios,
c o m o la confección de informes, se realizarán en e! plazo de cinco días
(art. 14, RPA).
DECRETO 1759/72 255
Si se produce el vencimiento del plazo sin emitirse la resolución, es
procedente la "queja" (art. 7 1 , RLNPA) o el "amparo por m o r a " (art. 28,
LNPA).
ipoCVMENjqS^COMPAÑA D O S j"
(Art. 2 7 . \ Los d o c u m e n t o s que se a c o m p a ñ e n a
los escritos y ^aquellos cuya a g r e g a c i ó n se solicite a tí-
tulo d e prueba p o d r á n . p x e s s j i t j u s e - e n s u original, e n —
t e s t i m o n i o s e x p e d i d o s p.or^aju
e n . c o p i a que certificará la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a
previo cotejo con el original, el que se devolverá al in-
teresado.
Podrá solicitarse la reserva de cualquier d o c u -
m e n t ó , libro o c o m p r o b a n t e que_se p r e s e n t e , en c u y o _
c a s o se p r o c e d e r á a su g u a r d a bajo c o n s t a n c i a .
1. Alcance. - C o m p r e n d e , no sólo la prueba instrumental, sino toda
la documental, inclusive planos. A pedido, la autoridad administrativa cer-
tificará sobre e! estado material del d o c u m e n t o , indicando las enmiendas,
interlineados u otras particularidades que en él se adviertan. La copia no
tiene que estar legalizada y puede ser fotográfica.
Una vez que fue pedida la reserva de la documentación por el particu-
lar, la autoridad administrativa no puede negarse a ella, puesto que la forma
estatuye que ésta "procederá"; o lo que es similar: no 1c otorga una facultad,
sino que 1c fija la conducta que tiene que seguir necesariamente.
2. Formas de presentación. - E l l a s pueden ser varias: a) ejemplar
original; /;) testimonio expedido por autoridad competente, y c) copia cer-
tificada por autoridad adminislrativa. Éste es un trámite asimilable al con-
templado en el punto 1, porque supone la exhibición del original.
3. Reserva. - Está prevista la reserva de la documentación, la cual se
hace bajo constancia. Hay que justificar el interés de la reserva, c o m o la
singularidad del documento y el perjuicio irreparable en caso de extravío
o destrucción.
" DOCUMENTOS DE EXTRAÑA JURISDICCIÓN LEGALIZADOS. TRADUCCIÓN
. . . 28)- Los d o c u m e n t o s e x p e d i d o s por autori-
v
dad extranjera deberán presentarse d e b i d a m e n t e lega-
256 RÉGIMEN DI: PROCEDIMIENTOS ADMIN1STK ATI VOS
l i z a d o s si así lo e x i g i e r e la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a .
Los r e d a c t a d o s en i d i o m a t^traTiTenLdtL^^
ñ a r s e con su c o r r e s p o n d i e n t e t r a d u c c i ó n h e c h a p-Qx
traductor matriculado.
1. Formalidades. - Los documentos expedidos por autoridades ex-
tranjeras deben ser legalizados por los agentes consulares o diplomáticos
de la República. Las firmas de éstos deben serlo, a su vez, por el Minis-
terio de Relaciones Exteriores y Culto de nuestro país.
La necesidad de que la traducción de los d o c u m e n t o s redactados en
idioma extranjero la haga un traductor matriculado, surge de la ley.
J FIRMA D^LOS-ÜDCUVENTOS POR HROEESIONAI.ES f
Art. 29. i Los documentos y planos que se pre-
senten7~eTTrCpto los croquis, deberán estar firmados por_
profesionales inscriptos^ en matrícula nacional, provin-
cial o municipal, indistintamente.
1. Documentos que deben ser firmados por profesionales. - Por do-
cumento se entiende "toda representación objetiva de un p e n s a m i e n t o , la
cual puede ser material o literal". Son documentos materiales, entre otros,
los quinos, tarjas, las marcas, los signos, las contraseñas. Documentos li-
terales son las escrituras destinadas a constar una relación jurídica y para
las cuales se reserva el n o m b r e de instrumentos.
Situación intermedia ocupan los d o c u m e n t o s literales no firmados, que
no tuvieran por destino constatar una relación jurídica, y que puedan tam-
bién ser-ofrecidos c o m o pruebas (CNCiv, Sala D, 17/10/58, LL, 95-438).
Entendemos q u e los d o c u m e n t o s a los que se refiere el artículo que
c o m e n t a m o s y que deben ser firmados por profesional matriculado, son los
literales.
La firma de los profesionales debe ser autenticada por los colegios pro-
fesionales correspondientes" TgTilirhTcíue los documentos procedentes de
profesionales provinciales tienen que cumplir los recaudos que sobre au-
tenticación de los actos públicos y procedimientos judiciales se exijan en
cada provincia.
2. Firma de los profesionales. - En lo referente a la firma de planos,
es evidente que deben estar firmados por ingenieros, arquitectos, construc-
tores y maestros mayores de obra, cuando se trate de construcciones o de-
moliciones, mientras que para el supuesto de demoliciones, es pertinente
DECRETO 1759/72 257
la actuación de agrimensores (habrá q u e estar en cada caso a las i n c u m b e n -
cias de las respectivas profesiones). Los balances y estados contables re-
quieren la firma de los profesionales en ciencias e c o n ó m i c a s , los certifica-
dos atinentes a la salud de las personas, la firma de médicos y o d o n t ó l o g o s ,
según los casos. A su vez los informes o análisis químicos o bioquímicos
deben llevar la firma de un profesional de la especialidad.
El incumplimiento de los recaudos previsto por los arts. 28 y 29 im-
pone la intimación de la Administración para su c u m p l i m i e n t o por medio
del profesional pertinente; ante el nuevo i n c u m p l i m i e n t o , procede su d e s -
glose y devolución.
[ENTREGA UE CONSTANCIAS SOURE iÑJcJTadl^'DTAWuAC^ONE^
I Y PRESENTACIÓN, DE ESCRITOS O DOCUMENTOS / .
^rt. 30^)- De toda a c t u a c i ó n que se i n i c i e en m e s a
de e n t r a d a s o r e c e p t o r í a se d a r á u n a c o n s t a n c i a c o n
la i d e n t i f i c a c i ó n del e x p e d i e n t e que se o r i g i n e .
Los interesados que h a g a n entrega de un d o c u -
mento o escrito podrán, además, pedir verbalmente
que s c H ^ c c T f l f i q u e u n a c o p i a d e los m i s m o s . La au-
t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a l o h a r á j i s í , e s t a b l e c i e n d o que
el i n t e r e s a d o ha h e c h o e n t r e g a en l a . n f i c i n a - d e j . ' n - d o-
c u m e n t o o escrito bajo m a n i f e s t a c i ó n de ser el o r i g i n a l
. de la copia s u s c r i p t a .
1. Constancias y certificación de copias. - Es obligación de la Ad-
ministración entregar una constancia con la identificación del expediente
en que se origina. En el caso del escrito enviado por correo, se p u e d e
pedir al agente postal que. selle la copia para constancia (art. 25), y después
de recibida, la Administración debe enviar la constancia de su recepción
con la identificación del expediente a que aquel escrito dio lugar.
2. Solicitud por los particulares. - También pueden pedir los particu-
lares que se les certifique una copia de los d o c u m e n t o s o escritos q u e se
acompañen durante el trámite. Deben ser controlados el original y la copia
por la autoridad, toda vez que en la certificación queda constancia de ser
el original de la copia suscripta. El pedido puede hacerse verbalmente;
ello así por aplicación del principio de inforiruilismo a favor del particular.
3. Verificación. - Los d o c u m e n t o s que se piesenten han de ser objeto
del correspondiente análisis para determinar si en los casos pertinentes se
17. Uuttliin>t>n. TIA.
 258 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
ha pagado el impuesto de sellos (v.gr., escrituras traslativas de dominio).
C u a n d o se advierta la infracción, se intimará la regularización con informe
al órgano encargado de la recaudación.
4. Ubicación de la norma. - Valga c o m o crítica a la norma que co-
m e n t a m o s , su ubicación, que debió estar a continuación del art. 25.
TÍTULO IV
(REPRESENTACIÓN. VISTA / que se planteen o debatan cuestiones jurídicas", puede interpretarse a con-
• ACTUACIÓN POR PODER Y REPRESENTACIÓN i.nr.Ai.
%tLJa. - La persona q u e se presente en las ac-
t u a c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s por un derecho o interés
que n o sea propio, aunque l e c o m ^ a j ^ r c e r j g ^ j t M ^ ' ' " '
tud de r e p r e s e n t a d o n l e g a l , dbeberá a c o m p a ñ a r jos_d_r¿
c u m e n t o s que acredTteñ"Ta c a l i d a d i n v o c a d a . Sin e m -
"Bargo, los padres que c o m p a r e z c a n en representación
de sus hijos y el c ó n y u g e que lo h a g a en n o m b r e del
otro, no tendrán obligación de presentar" fas" partidas
c o r r e s p o n d i e n t e s , s a l v o que f u n d a d a m e n t e le fueran
requeridas.
1. Generalidades. - Si toda persona puede ser titular de un derecho
sustancial -legitimario ad causam-, no siempre tiene la aptitud necesaria
para d e f e n d e r l o p e r s o n a l m e n t e en c a s o de litigio -legilimatio ad pro-
cessum-.
Por ello, si bien todo interesado tiene el derecho de comparecer per-
sonalmente ante cualquier autoridad administrativa para la defensa de sus
derechos (y vimos en el procedimiento que la posibilidad de ser parte es
muy amplia - a r t . 3 ° - ) , en algunos casos es la parte misma quien delega esa
intervención en un tercero, que actúa en su nombre, mientras que en otros,
por. tratarse de incapaces de hecho, la ley impone la intervención de lá per-
sona que integra esa capacidad. En el primer caso se trata de la repre-
sentación convencional; en el segundo, de la representación legal.
Una y otra están sujetas a las mismas disposiciones en cuanto a los
m o d o s y oportunidad de la justificación de la personería, cuestión sobre la
cual el R L N P A contiene algunas disposiciones de interés.
DECRETO 1759/72 259
2. Quiénes pueden ser representantes. - En el proceso civil sólo
pueden ser representantes quienes tienen título profesional - p r o c u r a d o r o
a b o g a d o - y están inscriptos en la matrícula respectiva; en cambio en el
procedimiento administrativo se sostiene que puede ser representante cual-
quier sujeto de derecho con capacidad para ser parte. Podría serlo, pues,
cualquier persona física o jurídica, profesional o no.
o
'En las "normasque c o m e n t a m o s la solución no es clara. El art. I , inc.
a
/, ap. I , de la LNPA, que dice "cuando una norma expresa permita que la
representación en sede administrativa se ejerza por quienes no sean profe-
sionales del derecho, el patrocinio letrado será obligatorio en los casos en
trario sensu como que permite la representación por quienes no sean abo-
gados o procuradores sólo cuando una norma expresa, legal o reglamenta-
ria, lo autorice.
No es ésa, sin embargo, la solución de la norma que permite la repre-
sentación amplia, pues sólo se exige patrocinio letrado cuando concurren
dos circunstancias: a) que la par^c sea representada por quien no sea pro-
'7elio1íaTdeTlIerécrío7y ~b) que se plantee o se debata, e n e s c casp_,..uiia cu&s-
tión jurídica.
3. Análisis del articulo. - La parte 1" del precepto establece que los
representantes - a u n q u e sean l e g a l e s - justificarán su personería a c o m p a ñ a n -
do los documentos que la acrediten - t e s t i m o n i o del auto de designación, o
de la escritura, etcétera-. Por el texto del artículo puede distinguirse entre
representantes legales y apoderados. Aquéllos actúan por razones legales,
siendo su régimen exclusivamente aplicable a las personas físicas.
El régimen de la representación legal puede subclasificarsc en: a) re-
presentantes de los incapaces cuya personería nace de un acto judicial, y
b) los admitidos en razón del parentesco.
Los padres o el cónyuge - m a r i d o o m u j e r - que lo haga en nombre del
otro, no están obligados a acreditar su personería a c o m p a ñ a n d o o exhibien-
do copia de las partidas de nacimiento o casamiento, a menos "que funda-
d a m e n t e le fueran requeridas"; ello así p o r q u e el estado civil de las per-
sonas q u e c o m p a r e c e n en el p r o c e d i m i e n t o no r e q u i e r e c o m p r o b a c i ó n
mientras no les sea terminantemente negado pero no lo exime de presentar
el poder ni de que éste exista ( C N F c d C o n t A d m , Sala III, 24/6/86, "Córdo-
ba"). Los representantes de los incapaces deben presentar la documenta-
ción que acredite el carácter invocado.
El sentido de la norma sugiere una necesaria fe pública de la sola in-
vocación del carácter de cónyuge o padre, implicando el requerimiento de
prueba documental de la relación invocada una suerte de menoscabo de ello,
motivo por el cual dicho requerimiento debe ser expresa y razonablemente
fundado.
260 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
FORMA I>E_¿CREI¡ITAR LA PERSONERÍA j
^ - L o s representantes o apoderados_acre-
d i t a r á n su p e r s o n e r í a d e s d e la p r i m e r a gestiórTque h a -
^ g a n a n o m b r e de sus m a n d a n t e s con el i n s t r u m e n t o
p u b l i c o c o r r e s p o n d i e n t e , o c o n c o p i a del m i s m o s u s - ,
cripta por el l e t r a d o , o c o n c a r t a - p o d e r con firma a u -
t e n t i c a d a por a u t o r i d a d policial o judicial, o por escri-
bano p ú b l i c o .
. E n e l c a s o d e e n c o n t r a r s e a g r e g a d o a otro e x p e -
d i e n t e que t r a m U e a n t e la m i s m a r e p a r t i c i ó n bastará
la p e r t i n e n t e c e r t i f i c a c i ó n .
^ a n j o ^ s e j n y o q u e un poder general o especial
- p a r a v a r i o s a c t o s o un c o n t r a t o d s ' s o c i e d a d civil o c o -
m e r c i a l o t o / g a d o _en_ m s j r u ^ p ú b l i c o , _o_imcrip.to.
en. ej_ R e g i s t r o P ú b l i c o de C o m e r c i o , jse lo acreditará
. . c o n ^_agregación^ de u n a c o p i a íntegra firmada por el
l e t r a d o p a t r o c i n a n t e o por el a p o d e r a d o . De oficio o
a petición de parte interesada podrá intimarse la presen-
.* a c i ó n del t e s t i m o n io original. C u a n d o se trata re de
s o c i e d a d e s irregulares o de h e c h o , la presentación debe-
rán firmaría t o d o s los socios a nombre individual, indi-
c a n d o cuál de. ellos c o n t i n u a r á v i n c u l a d o a su trámite.
}• \Copia certificada de nader\- Es la forma más usual, poder espe-
cial formalmente otorgado por escritura pública, acompañando el apodera-
do copia auténtica de ella.
2
- Copia simple de poder, firmada por apoderado p letrado.y Si se
trata de un poder general o de un poder especial otorgado para varios actos,
el artículo que comentamos del RLNPA y similares normas provinciales, es-
tablecen que "se lo acreditará con la agregación de una copia íntegra'fir-
mada por el letrado patrocinante o por el apoderado". Esta norma, tomada
del procedimiento judicial, simplifica la cuestión.
3. Otros supuestos de copia simple de poder. - Cuando se trata de
copia simple de un poder general vigente, y quien da fe de su vigencia y
fidelidad no es apoderado ni figura c o m o letrado patrocinante - p . e j . . por
no haber p a t r o c i n a n t e - , la cuestión es un poco más dudosa, pero se ha ad-
DECRETO 1 7 5 9 / 7 2 261
mitido no obstante su procedencia, si la personería del recurrente "se halla
indirectamente acreditada en actuaciones similares", es decir, cuando hay
prueba indiciaría que corrobore dicha personería, o que expresa o implíci-
tamente se lo haya tenido por parte en otro expediente agregado o paralelo .
a las actuaciones de que se trata.
4. C a r t a - p o d e r autenticada.}- Es posible acreditar la representación
vx
por carta-poder cuya fuma esté autenticada por escribano público, juez de
paz, comisario de policía u otra autoridad policial. La autenticación D u e n -
de hacerla una comisarla, destacamento, delegación policial, y en los últi-
mos años ha aparecido también una forma s u m a m e n t e práctica de acreditar
la autenticidad de una firma mediante la certificación de entidad b a n c a d a ,
lo que los bancos oficiales y privados hacen a sus clientes de cuenta co-
rriente y también de cajas de ahorro y otras operaciones b a n c a d a s .
5. yCarta-poder simple/- Se admite con frecuencia en la práctica la.
carta-poder simple, sin ninguna" clase de autenticación externa de firmas:
esta última forma es admisible cada vez que la autenticidad de la carta-po-
der sea plausible y no haya razones especiales que hagan dudar de ella.
Ello se suele controlar en la práctica con la comparación de firmas por los
propios empleados de la r e p a . t . i c i ó n , . c o ^ l a J u m a que fig-iüta-tui-sus registros —
y la e x h i b i c i ó n de un d o c u m e n t o de identidad de'l m a n d a n t e por el m a n -
datario. |
6. Sociedades no constituidas regularmente. - Si se trata de " s o c i e -
dades irregulares o de h e c h o " (debió decir "sociedades no constituidas re-
gularmente", art. 2 1 ; ley 19.550), corresponde exigir la firma a n o m b r e in-
dividual de t o d o s los s o c i o s , d e b i é n d o s e sfcftalar el o los socios—nue _
'*" continuarán el trámite.
^¿^J^. - El mandato también podrá otorgarse
por acta a n t e Ta a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , la que c o n -
tendrá una .simpjjLE.eia c]ó_a d j j a , íú&tdJ. MaiiJuiíHoidlio
del compju-jíc^njejjd^^
d a t a r i o , m e n c i ó n d e l a f a c u l t a d d e percibir sumías d i
dinero u otra e s p e c i a l . q u e . s e . l e _ c o n f i r i e r e .
C u a n d o se faculte a percibir s u m a s m a y o r e s al
e q u i v a l e n t e j l e diez s a l a r i o s m í n i m o s , se requerirá pa-.
der o t o r g a d o a n t e e s c r i b a n o p ú b l i c a , , . .
1. Poder apud-acta. - No existiendo poder formalmente otorgado an-
te escribano público, se admite el mandato otorgado en acta levantada ante
262 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
la Dirección de Información al Público del órgano, previa acreditación de la
identidad.
No es muy frecuente, por la resistencia de los empleados a asumir esta
clase de labor, y por ello se ha dado en la práctica mayor admisibilidad a
la carta-poder, en las variantes que comentamos en los apartados anteriores
(ver comentario al art. 32).
2. Gestor de negocios. Casos de urgencia. - El reglamento no ha
1
admitido expresamente la actuación del "gestor" que prevé el art. 48 del
Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación.
A nuestro juicio, coincidiendo con Docobo y Gordillo, careciendo de
esta previsión expresa, cabe admitir la aplicación supletoria (art. 111,
RLNPA) de la similar norma usual en los códigos procesales civiles.
Sólo en casos urgentes puede admitirse la intervención del "gestor".
En general, la urgencia tiene que nacer de hechos o circunstancias que im-
pidan la actuación directa de la parte o presentación del documento que
acredite la representación.
Deben configurarse verdaderas dificultades o imposibilidades de obrar
similares a las previstas por el art. 3990 del Cód. Civil.
El plazo es perentorio y no corresponde intimación ni providencia pre-
via alguna. C o r r e desde la primera presentación del gestor. Se cuentan
sólo los días hábiles. El efecto del vencimiento del plazo sin que se pre-
senten los d o c u m e n t o s o se ratifique lo actuado es la nulidad de todo lo
realizado por el "gestor". La declaración de nulidad es el efecto propio
de los plazos perentorios.
3. Certificación. - Cuando el instrumento corre agregado a otro ex-
pediente en trámite ante el mismo organismo, la personería se acredita me-
diante certificación.
^ESACIÓN DE LA REPRESEN ¡ACIÓN f
j^)-Cesará la r e p r e s e n t a c i ó n en las a c t u a -
ciones: ! de otro apoderado.
a) Por r e v o c a c i ó n del p o d e r . L a j n j e r v e n c i ó n del
i n t e r e s a d o en el p r o c e d i m i e n t o no i m p o r t a r á revoca-
c i ó n si al t o m a r l a no lo declara e x p r e s a m e n t e .
b) P o r j r e n u n c í a , d e s p u é s de v e n c i d o el término
del e m p l a z a m i e n t o al p o d e r d a n t e o de la c o m p a r e c e n -
cia del m i s m o en .eLexjre^ÜMrte^
DECRETO 1759/72 263
c) Por m u e r t e o i n h a b i l i d a d de! m a n d a t a r i o .
En los c a s o s p r e v i s t o s por los tres i n c i s o s p r e c e -
d e n t e s , s e e m p l a z a r á a l m a n d a n t e para que c o m p a r e z -
ca por sí o por n u e v o a p o d e r a d o , bajo a p e r c i b i m i e n t o
de c o n t i n u a r el t r á m i t e sin su i n t e r v e n c i ó n o d i s p o n e r
la c a d u c i d a d del e x p e d i e n t e , s e g ú n c o r r e s p o n d a ;
d) Por m u e r t e o i n c a p a c i d a d del p o d e r d a n t e .
Estos hechos s u s p e n d e n el p r o c e d i m i e n t o has ta
que los h e r e d e r o s o r e p r e s e n t a n t e s l e g a l e s del c a u s a n t e
se a p e r s o n e n al e x p e d i e n t e , s a l v o quej>e tratare de trá-
m i t e s que d e b a n i m p u l s a r s e de oficio. Él a p o d e r a d o ,
e n t r e t a n t o , s ó l o podrá formular las p e t i c i o n e s d e m e r o
t r á m i t e que fueren i n d i s p e n s a b l e s y que no a d m i t i e r e n
d e m o r a s para evitar perjuicios a los d e r e c h o s dei c a u -
sante.
1. \Revocaciónj- Debe ser expresa, o sea que no puede inferírsela de
hechos o escritos de) mandante que no tengan por objeto revocar el man-
dato. El mero hecho de la actuación personal del interesado no produce
el efecto de la revocación si no lo declara expresamente.
En cuanto al otorgamiento de un nuevo poder a otra persona, entende-
mos que tampoco configura el supuesto de revocación expresa; pudo ha-
bérselo hecho, por ejemplo, para facilitar la tarea de ambos apoderados.
Si la intención es revocar el mandato anterior, bastará agregar esta mani-
festación de voluntad en la escritura que después se presentará al expedien-
te o mediante un escrito directamente presentado en aquél.
2. R e n u n c i o . - Ésta no puede ser intempestiva, bajo apercibimiento
de responder por los perjuicios que se causen. Sólo puede abandonar el
apoderado su gestión cuando ha vencido el término conferido al interesado
o cuando éste se ha presentado a tomar intervención, por sí o por medio
El término corre desde la notificación a la parte representada por el
renunciante. Ello, sin embargo, no impide que la renuncia produzca sus
efectos propios desde su presentación, pues no requiere aceptación previa.
3. Muerte o inhabilidad del mandatario. - Cuando mucre el reprc-
sentante, cesa la representación de pleno dereefio. Los herederos de! re-
presentante están obligados a denunciar su muerte y ante esa denuncia co-
rresponde que el órgano emplace al representado para que, en el plazo que
264 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
al efecto se fijará, c o m p a r e z c a por sí o por nuevo apoderado y si no com-
parece, continuar el trámite sin su intervención o archivar el expediente.
• 4. j Muerte o incapacidad del poderdante. ~ La muerte o incapacidad
del mandante hace cesar la representación, según las normas del derecho
sustancial. Pero esta solución extrema recibe una atemperación procedi-
me'ntal, que contempla la defensa del interesado muerio o incapacitado,
hasta que sus herederos tomen intervención.
En este caso se opera la suspensión del procedimiento hasta la presen-
tación de personas debidamente acreditadas, subsistiendo la obligación del
apoderado de efectuar los trámites indispensables para evitar perjuicios a
los intereses que se le confiaron.
5. Separación del apoderado. - Con carácter de sanción, está con-
templada en el RLNPA. Respecto a ella, nos remitimos a lo dicho opor-
tunamente (art. 6").
6. Conclusión del trámite. - En el caso del poder especial (art. 5 3 ,
o
inc. 4 , Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación, y art. 111, RLNPA), la con-
clusión del asunto hace cesar la representación.
Este supuesto, c o m o el anterior, no está contemplado expresamente por
el artículo que c o m e n t a m o s , pero surgen de las otras disposiciones citadas.
\Al-CANCEXJiJi REPRESENTAClótTT
[rL35j- D e s d e el m o m e n t o en q u e el poder se
p r e s e n F e ~ a m a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a y ésta a d m i t a
la p e r s o n e r í a , él r e p r e s e n t a n t e a s u m e t o d a s las r e s p o n -
s a b i l i d a d e s que las leyes le i m p o n e n y s u s a c t o s obli-
g a n a l m a n d a n t e c o m o s i p e r s o n a l m e n t e los h u b i e -
re p r á c T i c ^
mientras no haya cesado legalmente en su mandato
- c o n la l i m i t a c i ó n p r e v i s t a en el inc. d del a r t í c u l o a n -
t e r i o r - y c o n él se entendieran J o s ernplazjimj_;ii_tps,
c i t a c i o n e s y n o t i f i c a c i o n e s , i n c l u s o las de los a c t o s de
carácter definitivo, salvo decisión o norma expresa
que d i s p o n g a se notifique al m i s m o p o d e r d a n t e o que
t e n g a n por objeto s u c o m p a r e c e n c i a p e r s o n a l .
1. Responsabilidad del apoderado. - L a autoridad administrativa,
presentado el poder por el representante, admite la personería mediante un
DECRETO 1759/72 265
acto expreso. Desde el momento en que ello ocurre, el apoderado asume
las responsabilidades correspondientes.
El apoderado es responsable de las resultas de su dolo, culpa o negli-
gencia en el cumplimiento del mandato. Así, por ejemplo, debe r e s p o n d e r
(
de los daños y perjuicios si dejó perimir el procedimiento y el derecho pres-
cribe b si ha dejado de recurrir. En el procedimiento administrativo la no
recurribilidad en término tiene c o m o consecuencia, en principio, la firmeza
del acto y su imposibilidad de impugnarlo judicialmente con posterioridad
(arts. 2 3 , 25 y cones., LNPA), por lo cual, en el caso, la diligencia del apo-
derado es imprescindible y, consecuentemente, su responsabilidad es mayor.
A partir de la admisión de la personería existe la obligación del a p o -
derado de continuar hasta su cese, y ln del representado por los actos del
mandatario (art. 1946, Cód. Civil).
' UNIFICACIÓN ¡n: i A PERSONERÍA [
$rt. 3 6 ? y C u a n d o varias personas se presentaren
f o r m u l a n d o u n petitorio del que n o s u r j a n i n t e r e s e s
e n c o n t r a d o s , la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a p o c h a exigir:.
l a u n i f i c a c i ó n _ d e l a r e p r e s e n t a c i ó n d a n d o para e l l o
un p l a z o de c i n c o d í a s , bajo a p e r c i b i m i e n t o de d e s i g -
nar u n a p o d e r a d o c o m ú n d e entre los p e t i c i o n a n t e s .
La uruficación de r e p r e s e n t a c i ó n t a m b i é n p o d r á p e d i r -
se por las p a r t e s en cualquiergestadoLdellrjimite^_Coa--:
el representante c o m ú n se entenderán los emplaza-
' m i e n t o s , c i t a c i o n e s y n o t i f i c a c i o n e s , i n c l u s o las de la
r e s o l u c i ó n d e f i n i t i v a , salvo_d_^cisiórLO„ji.orma e x p r e s a
que d i s p o n g a se notifiquen d i r e c t a m e n t e a las p a r t e s
i n t e r e s a d a s o las q u c i J e n g a n ^ o ^
cencía personal.
1. Diferencia con unificación de representación. - No hay que con-
fundir la unificación de personería y la unificación de representación. La_
primera - c a s o tlel artículo que c o m e n t a m o s - supone varias personas que
actúan en el mismo procedimiento en calidad de litisconsortes, y la segunda
Jcompreridc el caso de que un particular hubiera constituido al m i s m o tienv
po varios mandatarios, loTua"lTio~eFtá prohibido por ninguna norma p r o c e "
climcnjal; por el contrario, esta expTesaiñeñte adnilTídopór el art. 1899 del
Cód. Civil.
266 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
2. ^éntajqji. - La unificación de personería consiste en que varios li-
tisconsortcs actúen mediante un representante común. Con ello se reduce
el n ú m e r o de traslados, se evitan notificaciones, se simplifica la prueba y
se limitan los recursos.*
Un análisis superficial podría hacer creer que se trata de una grave
limitación a) derecho de defensa, pero hay que admitir que estamos ante
un dilema: por un lado celeridad, claridad y unidad de conducción; por
otro, la posibilidad de que la unificación impuesta sea fuente de desave-
nencias y perjudique la eficacia de la defensa. No es fácil una solución
que concilie d e b i d a m e n t e esos dos extremos.
3. Procedencia. - El criterio decisivo para su procedencia es que la
unificación de personería no lesione el interés de ninguno de los represen-
tantes. Teniendo éstos intereses comunes, no importa, en principio, viola-
ción de garantías constitucionales; las reglas del procedimiento facultan al
órgano administrativo para exigir la representación común a varios peticio-
nantes {Fallos, 9 1 : 1 0 1 ; 99:20; 192:167, entre otros).
La unificación pueden hacerla los particulares per se en su primera
presentación o posteriormente, durante el trámite. También pueden pedirla
a la A d m i n i s t r a c i ó n . I g u a l m e n t e , p u e d e el órgano administrativo exigir
la unificación de la representación bajo el apercibimiento de que, transcurri-
do un plazo de c i n c o días.ydesígnará él un apoderado común entre loS pe-
ticionantes.
Sin nada que lo justifique la reforma redujo el plazo -a exiguos cinco
d í a s - para unificar, de común acuerdo, la personería.
Hay que resolver la unificación de personería con audiencia de todos
aquellos a quienes c o m p r e n d e r á la unificación, a fin de llegar a un acuerdo.
Si no se lo logra en el plazo señalado, deberá designarlo la autoridad. Se-
ría conveniente que para el n o m b r a m i e n t o se s o m e t i e r a al criterio de la
mayoría, a menos que hubiera razón fundada para apartarse de él.
Operada la unificación el representante común pasa a actuar de manera
idéntica que en el casó del art. 35 del RLNPA, sin que sea necesario un
nuevo poder.
¡REVOCACIÓN DE
1
LA
)
PERSONERÍA UNIFICADA'
'
vArf. 3 7 / - U n a v e z h e c h o e l n o m b r a m i e n t o del
m a n d a t a r i o c o m ú n podrá revocarse por acuerdo u n á -
n i m e de los i n t e r e s a d o s o por la A d m i n i s t r a c i ó n , a j j e -
tición de u n o de ellos, si existiere m o t i v o que io justi-
fique.^
DECRETO 1759/72 267
1. Revocación de la personería unificada. Fundamentos. - E l ar-
tículo que comentamos resolvió con acierto y de acuerdo con la doctrina,
la situación que resultaba de contemplar la facultad de revocación del art.
1970 del Cód. Civil con la prohibición que establecía el art. 1977 del m i s m o
Código, pues tratándose, en el caso, de un mandato así conferido, no podía
ser revocado sino cuando fuese perjudicial a los intereses de quien lo soli-
cita, o por acuerdo u n á n i m e de los interesados. Hay que advertir que el
mencionado art. 1977 ha sido sustituido por la reforma de la ley 17.711,
estableciendo que "el mandato puede ser irrevocable siempre que sea para
negocios especiales, limitado en el tiempo y en razón de un interés legítimo
de los contratantes o un tercero. M e d i a n d o justa causa podrá revocarse".
Aunque no lo diga el artículo; es natura! que la unificación d e b e de-
j a r s e sin efecto cuando desaparezca el presupuesto m e n c i o n a d o en el co-
mienzo del artículo anterior.
2. La exigencia de unanimidad. Cuestiones al respecto. - Algunos
autores critican la solución de la norma que exige la unanimidad de los
interesados 0 la decisión de la autoridad administrativa reconociendo que
existe motivo fundado para revocar la personería unificada, con perjuicio
de la librc.voluntad de los interesados y un más efectivo respeto a la ga-
rantía de defensa de cada individuo.
Creemos, sin embargo, que es una crítica infundada. La unificación
procede cuando no se lesiona el interés de ninguno de los peticionantes y
siempre que éstos tengan intereses c o m u n e s . Dicha unificación, c o m o di-
jimos, presenta ventajas; por ello puede exigirla la Administración. En es-
te, caso, si después cualquier particular per se pudiera dejarla sin efectrt,
los propósitos perseguidos con ella se perderían por el solo interés de uno
de los peticionantes -a veces, hasta por mero c a p r i c h o - con perjuicio de
los restantes y de todos los ciudadanos, a quienes les interesa un trámite
rápido y eficaz -y por tanto menos c o s t o s o - .
De ahí que, en el caso de que haya sido la Administración la que en
su m o m e n t o haya decidido per se la unificación, se exija la unanimidad o
el pedido fundado de uno y la decisión de la autoridad administrativa.
Si el pedido es unánime, la Administración no puede negarse a él. En
este caso como en el supuesto de la petición fundada de uno o -.algunos
interesados al que accede la autoridad, lo que
designar otro apoderado común -siguiendo las
dejar sin efecto la unificación.
hace la Administración es
reglas que ya v i m o s - y no
En cambio, si la unificación fuera decidida por los interesados, no sería
necesaria la unanimidad, porque ha sido en mero interés de ellos.
3. Conclusión. - En síntesis, la revocación puede producirse por: n)
"acuerdo u n á n i m e de los interesados"; b) pedido de uno o varios interc""
268 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
sados, siempre que hubiere motivo justificado (el "motivu ¡nulificado" debe.
ser apreciado y decidido por la Administración^, y e) d e s a p a r i c i ó n ' d e los
presupuestos que dieron orinen a la unificación (art. 55, Cód. Proc. Civil
y Com. de la Nación, y art. 106, RLNPA).
\VISTAS; ACIVACIONES j La "vista" es, pues, en el procedimiento administrativo nacional, una
\ \Art. 38)-La parte i n t e r e s a d a , su a p o d e r a d o o le-
t r a d o ^ T T i T o c i n a n t e ^ J o d r á n t o m a r vista del e x p e d i e n t e
d u r a n t e t o d o su t r á m i t e . _g.onexcgncIon j e~aqudTa~s~a<>
t u a c i o n e s , d i l i g e n c i a s , i n f o r m e s o d i c t á m e n e s que, a
p e d i d o del ó r g a n o c o m p e t e n t e y p r e v i o a s e s o r a m i e n -
to del s e r v i c i o j u r í d i c o c o r r e s p o n d i e n t e , fueren d e c í a -
rados r e s e r v a d o s o s e c r e t o s m e d i a n t e jáecisión f u n d a d a
del r e s p e c t i v o s u b s e c r e t a r i o del m i n i s t e r i o o del titu-
lar del e n t e d e s c e n t r a l i z a d o de que se trate.
El p e d i d o de v i s t a p o d r á h a c e r s e v e r b a l m e n t e y
se c o n c e d e r á , sin n e c e s i d a d de r e s o l u c i ó n e x p r e s a al
e f e c t o , en la oficina en que se e n c u e n t r e el e x p e d i e n t e ,
a u n q u e no sea la m e s a de e n t r a d a s o receptoría.
S i j i l j j e j j c i o n a n t e s o l i c i t a r e la fijación de un p l a z o
p a r a t o m a r la v i s t a , aquél se dispondrá"por escrito ri-
g i e n d o a su r e s p e c t o lo e s t a b l e c i d o por el art. 1°, inc.
—g. a p s . 4" y 5_Vde la ley de p r o c e i ü m l e n t f ^ a d m » » s - -
_. tratiyjis.
El día de vista se c o n s i d e r a que abarca, sin l í m i -
tes, el h o r a r i o de f u n c i o n a m i e n t o de ía oficina en ía" "
cual se e n c u e n t r a el e x p e d i e n t e .
A p e d i d o del i n t e r e s a d o , y a su c a r g o , se facilita-
rán f o t o c o p i a s de las p i e z a s que solicitare.
1. El señuelo del vocablo "vista". - En derecho procesal se utiliza el
vocablo "vista" con el significado d e ' " t r a s l a d o " o de un tipo de traslado;
es una forma específica de llevar determinado acto procesal a conocimiento
de la contraparte. C o m o en el proceso no existe comunicación directa en-
U~e las partes, es el juez quien pone en conocimiento de una de ellas la
petición formulada por escrito por la otra, mediante una providencia que
DECRETO 1759/72 269
se denomina "traslado", haciendo así efectivo el principio de contradicción.
Otro medio empleado con el mismo efecto es la "vista".
La "visla" en el procedimiento administrativo nacional tiene el sentido
de " a c c e s o " al expediente por parte del particular. Este concepto carece-
r'ía de sentido en el proceso judicial, ya que en éste el conocimiento de las
actuaciones y el acceso irrestricto es un principio elemental y básico.
expresión para designar la leal información del interesado de las actuacio-
nes que puedan afectarlo ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 14/11/89, " C a r b o n e " ) .
Va más allá de la mera posibilidad de formular alegaciones, en la medida
en que pretende facilitar al interesado el c o n o c i m i e n t o de la totalidad del
expediente y permitirle realizar una defensa eficaz {Fallos, 2 1 5 : 3 5 7 ) .
La circunstancia de que el pedido de vista haya sido p r e s e n t a d o en
una dependencia en la que no se encontraba, en ese m o m e n t o , el expe-
diente en cuestión de acuerdo al principio establecido en el art. I , inc. c, o
de la ley nacional de p r o c e d i m i e n t o s administrativos - i n f o r m a l i s m o a fa-
vor del a d m i n i s t r a d o - , no es irrazonable interpretar que la Administración
debía encausar el pedido y resolverlo dentro del plazo previsto al efecto.
Ello así, pues en el citado artículo no se establece que el pedido de vista
deba hacerse en la oficina en que se e n c u e n t r e el e x p e d i e n t e , sino q u e la
vista solicitada se concederá en esa oficina ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 2 4 /
9/92, "Meza, Osear R. e/Estado nacional - M i n i s t e r i o de Cultura y Educa-,
ción-").
2. \Alc(ince de la "vista"/. - El derecho a tomar "vista" de las actua-
ción es c o m p r e n d e el derecho a consultar el expedjenje y copiar -o fotoco-
p i a r - todas las partea de él. Si al expediente se agregaran d e t e r m i n a d o ?
objetos c o m o prueba, pueden obtenerse facsímiles o copias de ellos siempre
que no se altere su estado, con cargo al interesado.
En el caso del letrado patrocinante, coincidimos con Gordillo en que
es suficiente con que conste su firma en algún escrito para que ello lo ha-
bilite en tal calidad para acceder a las ac tu aciones^ sin que se pueda exigir
autorización expresa de la parte.
3. \Formas de tomar "vista" de las actuaciones^-L-á "vista" puede
pedirse y otorgarse de modo absolutamente inlormal, yá.que no hay_margen
alguno de discrecionalidad en el fund,ojiarj^
málica, no hace falla resolución expresa y pu;;de pedirse: a) verbalmente
en la oficina en que se encuentra el expediente, o sea que se la pide en
cualquier dependencia, o ¿>) p o r i t s e r h o . En el caso de que el i n t e r e s a d o .
solicite un plazo para pedir "vista", eQ)edidj>_po^
En este supuesto, obviamente, tiene q u e haber decisión e a p t e s f r - O t o r f l a n d o -
la"vista. De todos modos no es una facultad sino.un deber de li.Aiimin.is-
tración concederla.
 270 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
4. ^Época y plazo para solicitar la "vista "f - La "visla" es pioccdcntc
en toda etapa de las actuaciones - " d u r a n t e todo su trámite", dice la n o r m a - .
Esto significa que puede pedírsela tanto en su etapa inicia! c o m o en la final,
aunque exista un dictamen definitivo -p.ej., de la Procuración del T e s o r o - ;
ya no podrá negarse el acceso al expediente con la contestación de que s e .
encuentra "a dictamen" o "a decisión".
Consecuentemente, no hay plazo para solicitar la "visla" de las actua-
ciones; puede hacérselo en cualquier m o m e n t o .
5. <[érmino para tomar "vista";- Si existe un pedido verbal de "vis-
ta" se concede un acceso "informal" a las actuaciones..- Ello puede ocurrir
en todo m o m e n t o y en cualquier oficina. Carecería de sentido otorgar "tér-
m i n o s " para la "vista" de tas actuaciones en esos casos.
En cambio, si existe un pedido de fijación de plazo para tomar "vjsla'\_
la Administración Tiene que fijarlo. El término que dura la "vista" suspen-
de ef curso de los plazos (art. 76 in fine, RLNPA f r * ^ *
El plazo y su ampliación, si fuere procedente, lüs fijará la Adminis-
tración según la complejidad del asunto y las circunstancias del caso. Pue-
o
de apirearse el"'p!azo g e n c r a l " ' d e diez días del art. l°Vinc. e. ap. 4 , de la
LNPA, porque el plazo general se aplica para la realización de "trámites",
y aquí entraría la "vista" en cl'scnlido de "acceso n las actuaciones".
6. sPenegación de la "vistan, - Si el pedido de "vista" es denegado
porque el particular tiene acceso irrestricto al expediente desde el inicio de
las actuaciones! de Todos modos ¿T pccfitío cíe vista ha suspendido el curso
de los plazos hasta el día siguiente de noüficjulajja óSíegaoónV
Si la denegatoria es respecto de ciertas actuaciones - l i m i t a c i o n e s a la
v i s t a - y, por lo tanlo, es una denegatoria parcial, la concesión de vista sus-
pende el curso de los p l a z o s ' p o r el lérmino fijado, aun en las actuaciones
que se consideren reservadas. .
7. ^imitaciones a la "vista" - La norma que comentamos dispone
r
que: "La parte interesada.'., podrán tomar visla del'expediente... con exeep-
ción de aquellas actuaciones', diligencias, informes o dictámenes que,... fue^
reii declarados reservados o secretos".
\aj Principio general. Es el de la publicidad de los actos estatales ya
que es un requisito esencial del sistema republicano que nos rige.
' L a calificación c o m o secreta es una cuestión jurídica - d e ahí el ase-
g u r a m i e n t o del servicio j u r í d i c o - basada en cuestiones de hecho y, c o m o
ta!, susceptible, de ser recurrida.
Siendo el principio genera! de un Estado de derecho como el nuestro,
el carácter público de los actos estatales, toda reserva de actuaciones debe
ser de interpretación restrictiva.
DECRETO 1759/72 271
b) Requisitos para la reserva de las actuaciones. Toda decisión que
declare la reserva de las actuaciones tiene que reühi'funa serie de requisitos.
1) Decisión fundada. Vuelve a reiterarse un requisito inherente a todo
o
acto administrativo (art. 7 , inc. e, LNPA).
2) Asesoramiento previo del servicio jurídico correspondiente. Es
éste unpi'ocedimiento i n d i s p e n s a b l e - r e p i t e lo establecido en el art. 7", inc.
d, L N P A - y su falta determinará la nulidad del acto en esle caso.
3) Órgano competente para declarar la reserva. La norma ha esta-
blecido que los subsecretarios de los ministerios o los titulares de los entes
descentralizados de que se trale, son los competentes para declarar la re-
serva de las actuaciones.
No parece cuestionable tal decisión de la norma, dada la jerarquía de
los órganos decisores, que normalmente escapan al "celo de reserva admi-
nistrativa" de los funcionarios que participan con mayor asiduidad en el
trámite. La mayor diversidad de asuntos en su esfera de actuación y la
exposición a la opinión pública asegura una mayor mesura en la declaración
de reserva.
La expresa atribución de competencia establecida por la norma cxclu- .
ye, en piincipio, la facultad de delegarla en órganos inferiores.
4) Pedido de reserva. 01 artículo dispone que la reserva se declarará
"a pedido del órgano competente", que es aquel que dirige el trámite de
que se trate. Ello no obsta a que pueda dictarse de o f i c i o por la autoridad—
competente para decidir la reserva.
5) Reserva parcial. Una cuestión j a m á s puede_ser tan secreta que re^
_quiera 1 a reserva de tocTo" el expediente. Sóki pueden reservarse jjiczas,
J p j a s o documentos determinados. De ahí que sea necesario individualizar
qué parles de las actuaciones son reservadas.
6) Alcance de ta reserva de las actuaciones. La reserva de las actuar,
ciones sólo alcanza a las expresamente declaradas.
7) Piezas reservadas o secretas. La norma que comentamos estable-
ce, que pueden reservarse "aquellas actuaciones, diligencias, informes o.dic-
támenes". Por lo cual el principio es que, fundamentalmente, puede reser-
varse cualquier actuación, incluyendo informes, dictámenes, etcétera. '•
Es común calificar de " s e c r e t o s " o "reservados" determinados proyec-
tos de decretos -operativos militares o de fuerzas de seguridad, adquisición,
fabricación o venia de material bélico, estructuras orgánicas de ciertos ser-
vicios, d e s i g n a c i ó n de personal militar o de s e g u r i d a d , e t c é t e r a - . Estas
atribuciones están referidas generalmente a asuntos militares o de seguridad
(decr. 333/85).
Cabe repetir que sólo pueden reservarse ciertas piezas, pero no la to-
talidad de las actuaciones. Esto último sería inconcebible, ya que algún
 272
RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
TÍTULO V
~>y
\ L A S N O T I F I C A C I O N E S EN EL P R O C E D I M I E N T O ^
' ' " ? AnMTNTSTRATTVn r
DE_LAS NOTIFICACIONES: ACTOS QUE DEBEN SER NOTIFICADOS
^ft^39.^ D e b e r á n ser n o t i f i c a d o s a la p a r t e inte-
resada:
a
) Los a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s de_ajcance i n d i v i d u a l _
q u e t e n g a n carácter d e f i n i t i v o y los q u e , sin serlo, nhsr
tejí a la p r o s e c u c i ó n de los t r á m i t e s .
b) Los q u e r e s u e l v a n un i n c i d e n t e p l a n t e a d o o en
alguna nijedjd^ subjetivos u i a t e r e s e s . .
legítimos.
c
) JLosjjue d e d ^
vistas o t r a s l a d o s .
d) L o s q u e se d i c t e n con m o t i v o o en o c a s i ó n de
la p r u e b a . y los_que._djsp_oj_gí_n_dej)fícji3 Ja . a i | T ^ a c i ó n
de actuaciones.
e ) T o d o s ios d ^ ^ s j j u j y a
re, t e n i e n d o en c u e n t a su n a t u r a l e z a e i m p o r t a n c i a .
1. P^relimipÁr, - Con arreglo a su significación etimológica, la nulifica-
ción -notum faceré: dar a conocer a l g o - no significa otra cosa sino el poner
en conocimiento de alguien aquello que interesa que conozca. Y siguiendo
esta misma línea de significación, en el procedimiento administrativo ad-
quiere una especial configuración y u n o s particulares matices que la estruc-
turan c o m o una figura típicamenre administrativa de enorme importancia.
La notificación e s ' l a forma de publicidad aplicable a los actos admi-
nistrativos, admitiéndose diversos medios para efectuarla. Es de destacar
que el acto no notificado p u e d e llegar a ser eficaz mediante la invocación
D E C R E T O 1759/72 273
de sus efectos por el interesado. Pero el principio general es que el acto
administrativo sólo puede producir sus electos propios a partir de la notí-
' ficación al interesado ( C N F c d C o n t A d m , Sala III, 11/5/89, " T u l a ' G ó r n e z " ;
- id., Sala IV. 8/3/88, "Miri").
2. Actos que deben notificarse. - Los primeros cuatro incisos del art.
39 del RLNPA establecen qué actos deben ser notificados. Sin e m b a r g o ,
el último inciso otorga a la Administración la facultad d e disponer la noti-
ficación de aquellos actos que. por su importancia o naturaleza, reputa que
necesitan de ella. Por !o tanto, no basta leer el texto legal para saber cuan
do se produce la notificación, llamémosla de oficio.
Se ha introducido así la posibilidad de q u e la autoridad, por medio de
una interpretación excesivamente elástica,'desvirtúe la vigencia del princi-
pio de celeridad. La enumeración es, pues, enunciativa, dejando al criterio
de la autoridad - q u e debe ser p r u d e n t e - el disponer la notificación de otros
( actos, según su naturaleza e importancia.
3. Cuestiones interpretativas. - Según el inc. a del artículo que co-
mentamos, deben ser notificados los actos administrativos de alcance indi-
vidual que tengan carácter definitivo y los que, sin serlo, obsten a la pro-
secución de los trámites.
1
El texto alude a "actos... que tengan carácter definitivo". Esta expre-
sión, en la normativa que nos ocupa, se refiere a l o s actos que resuelven el
fondo de la cuestión planteada (conf. arts. 84, 87 a 89 y cones., RLNPA)
y a los que "sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites". En Otros
artículos, el RLNPA se refiere a esta última clase de actos c o m o a "aquellos
que impidan totalmente la tramitación... o pretensión del administrado" (arts.
84 y 89, RLNPA) o también como "asimilables a definitivos" (art. 9 3 , párr.
2"). C o m o ejemplos de ellos podemos referirnos al acto que ordena el ar-
chivo del expediente, o al que declara la caducidad del procedimiento.
Opinamos que los ines. b, c y d no plantean p r o b l e m a alguno que m e -
rezca un comentario detallado.
4. Carácter de la disposición legal. - La comunicación de las provi-
dencias mencionadas tiene carácter obligatorio para la Administración; la
falta de notificación constituye un vicio esencial, y el acto no puede pro-
ducir sus efectos (Fallos, 306:1670). Por ello, la falta de conocimiento
impide la firmeza del acto, porque no puede el interesado utilizar los re-
cursos procedentes para reparar el agravio.
i
(' D¡LIGENCIAMIENTÓ~)
<¿írL^40\- S i n perjuicio de lo d i s p u e s t o en el art.
t 4 7 in fine, las n o t i f i c a c i o n e s se d i l i g e n c i a r á n d e n t r o de
t i
U lluLcli'msoii. TÍA. ,
 2
'4 R É G I M E N DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
j P S ^ c o ^ ^ c o m p u t a d o s a partir del día siguJp-n(r..g.L,
q u e se p u e d a n i n t e r p o n e r contra d i c h o acto y el p l a z o
d e n t r o del cual d e b e n a r t i c u l a r s e los m i s m o s , o en su ____
c a s o si el a c t o a g o t a las i n s t a n c i a s a d m i n i s t r a t i v a s .
La o m i s i ó n o el error en que p u d i e r e incurrir al
efectuar t a H n j i j c j a d ó n ^ ^
p e r m i t i r á darle por d e c a í d o s u d e r e c h o . No obstante
. I a
j a i t a de i n d i c a c i ó n de los r e c u r s o s . a partir del _día
siguiente d e j a notificación, se iniciará.el plazo perentorio
de ^sesenta d j a L p a r a . deducir el recluso administrativo
qué resulte admisible. Si se omitiera la indicación
d e q u e e l a c t o a d m i n i s t r a t i v o a g o t ó las i n s t a n c i a s n d -
. m i n i s t r a t i v a s , el play.o para d e d u c i r la d e m a n d a indi-f
c a d a en el art. 25 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s j t d j n i /
n i s t r a t i v o s c a m e m a r á a correr t r a n s c u r r i d o el" p\m\
^precedentemente indicado.
E n los p r o c e d i m i e n t o s e s p p H a l p s p n q n p » • p a -
v e a n r e c u r s o s j u d i c i a l e s d i r e c t o s , si en el i n s t r u m e n t o
de n o t i f i c a c i ó n r e s p e c t i v a se o m i t e i n d i c a r l o s , a par-
tir del día s i g u i e n t e ai ae la n o t i f i c a c i ó n , se irtidafá"eT~
p l a z o d e s e s e n t a d í a s hábiles judiciales para d e d u c i r
..el r e c u r s o p r e v i s t o en la n o r m a e s p e c i a l .
. Si las n o t i f i c a c i o n e s fueran i n v á l i d a s regirá lo dis-
p u e s t o en el art. 4 4 , s e g u n d o párrafo.
I. Generalidades- La norma del art.' 40 del RLNPA fija cuándo han
de hacerse las notificaciones. Así, dice que, salvo el caso de la providen-
cia que ordena la producción de la prueba, las notificaciones se diligencia-
rán dentro de los cinco días, computados a partir del día siguiente al del
acto objeto de la notificación. De acuerdo con el principio del art. 1", inc.
d, de la L'NPA, las "actuaciones y diligencias se practicarán en días y horas
hábiles administrativos, pero de oficio o a petición de parte podrán habili-
t a r s e aquellos que no lo fueren".
Así, si no hay habilitación de días, ln notificación debe hacerse en un
día hábil y computarse a partir del día hábil subsiguiente. Pero puede ocu-
rrir q u e la notificación se produzca en un día inhábil, posibilidad bastante
más frecuente de lo imaginado, a poco que se repare que hay formas de
DECRETO 1759/72 275
notificación en las que interviene el correo - t e l e g r a m a s y oficios impuestos
como certificados expresos, art. 4 1 , ines. d y e- y éste funciona los días
s á b a d o s ; o s i m p l e m e n t e p o r q u e la A d m i n i s t r a c i ó n d i r e c t a m e n t e (art. 4 1 ,
inc. c) notifica en un día inhábil.
Si se notificó en un día inhábil para la Administración sin la habilita-
ción correspondiente, corresponde que se tenga por operada la notificación
el primer día hábil posterior, y que, por lo tanto, el cómputo del plazo co-
mience el subsiguiente día hábil.
Respecto a la determinación de si el día es hábil o inhábil, debe efec-
tuarse teniendo en cuenta cuál es el órgano encargado del procedimiento.
Así, el día sábado es inhábil para la mayor parte de la Administración, mas
no para el correo. Si éste es el encargado de la notificación dicho día debe
ser considerado hábil.
Es, además, una solución equitativa desde que, también el mismo día
sábado, el particular puede por correo pedir vista del expediente (con el
alcance del art. 76. RLNPA) e interponer recursos.
La notificación de las audiencias se hará "con una anticipación de cin-
co días, por lo menos, a la fecha de la audiencia" (art. 47, R L N P A ) .
2. Sajelo activo. - Ninguna disposición contiene la norma sobre el
particular. Lógicamente, la notificación ha de ordenarla el órgano c o m p e -
tente de la Administración, como condición inexcusable para no incurrir en
el vicio de incompetencia, con su repercusión en la eficacia de acto notifi-
cado. La efectuará el órgano encargado al efecto o podrán utilizarse los
servicios de correo.
3. Sujeto pasivo. - Hay que distinguir el sujeto destinatario y el suje-
to receptor. El primero es realmente el interesado en la notificación, bien
por haber sido parte en el expediente administrativo, bien porque tenga in-
terés en las consecuencias del neto; el segundo puede ostentar diversa si-
tuación jurídica según la naturaleza de sus relaciones con el interesado.
El RLNPA habla de interesado; en principio, pues, no se limita a los
que hayan sido partes en el expediente. Por ello, una prudente medida de
la Administración aconseja ciue la notificación se formule a lodos aquellos
que puedan resultar afectados por la resolución.
4. Indicación de los recursos procedentes. - El artículo que comen-
tamos establece que las notificaciones indicarán los recursos de que puede
ser objeto el acto y el p l a z o j t o t r o del cualJsc los debe articular, y, en su
caso, si agotó, las instancias administrativas". No establece la norma que,
en este caso, deban indicarse las acciones judiciales y el plazo para in-
terponerlas. Podría discutirse, si la exigencia de la norma alcanza a los
"recursos judiciales directos", desde que se asemejan más a una acción que
 277
DECRETO 1159/72
276 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

7. \ Notificaciones inválidas/ - S o r p r e n d e n t e m e n t e expresa el artículo

a un recurso judicial. Cierta doctrina y jurisprudencia lo exigen (CNFed
en su parte final: "Si las notificaciones fueran inválidas", y remite al art.
ContAdin, Sala II, 14/3/96, "Frigolomas"). A q u í se a d v i e n e el interés del
44. Esta remisión no es incorrecta; lo incorrecto es q u e se considere p o -
legislador en otorgar al particular las máximas garantías para que se hallo
sible que una notificación sin cumplir con la obligación legal pudiera no
debidamente informado de las posibilidades de defensa de sus derechos e
ser inválida. La norma es imperativa: "las notificaciones... indicarán..."
intereses.
(la bastardilla es nuestra), y cuando se incumple un deber hay irregularidad
Parece clarp que c u a n d o por error, ignorancia o malicia, incumple la
en el accionar administrativo y, por ende, invalidez.
Administración este requisito, o se consignan en la notificación recursos
improcedentes, o se omiten otros que proceden o se le señalan plazos dis-
tintos de los que en realidad establece la disposición correspondiente, es
\ F 0 K M A ÜJ¿ LAS' N O T I F I C A C I O N E S
contrario al propósito y espíritu de la norma que el particular sufra por ello
perjuicios y se le cause indefensión. i^rf. 4J>. - Las n o t i f i c a c i o n e s p o d r á n realizarse p o r
5. Error de la Administración. - La norma establece que la falta de cualquier medio que dé certeza de la fecha de recep-
indicación de los recursos o el error en que incurra la Administración no
c i ó n del i n s t r u m e n t o e n q u e s e recibió l a n o t i f i c a c i ó n
perjudica al interesado. Sin embargo, el agregado que ha efectuado la RPA
altera aquel principio que venía desde el inicio del RLNPA. E;n efecto, y, en su c a s o , el c o n t e n i d o d e l sobre c e r r a d o s i . é s t e se
dice la nueva norma que la falta de indicación de lns rpf-i|r<fi< nn p p r j n r t i e n empleare.
la notificación desde que, a partir del día siguiente, sejnicici e\ p í a ? " p a r a
P o d r á realizarse:
deducir el recurso administrativo procedente (que el particular puede igno-
rar y que la Administración adrede puede no indicar). Dicho plazo peren- P o r a c c e s o d i r e c t o de la" p a r t e i n t e r e s a d a , su
torio será de sesenta días. apoderado o representante legal a f e x p e d i e n t e , deján-
El resultado es que todo ello perjudica al particular que, no conocien- dose constancia expresa y previa justificación de iden-
do los recursos (que obligatoriamente debe indicar la Administración: ar-
ü t i d a d del n o t i f i c a d o ; s e certificará c o p i a í n t e g r a del a c -
tículo en comentario, párr. l ) , debe indagar cuál es el recurso procedente.
¿Si la notificación es defectuosa, c ó m o pueden correr los plazos para re- t o , si fuere r e c l a m a d a . _
currir? b) Por p r e s e n t a c i ó n ^ e s j o n ^ t á j u i a ^ e ^ a j j a j ^ i n i e —
La solución anterior era más lógica (la notificación defectuosa no ser-
resuda, s u a p o d e r a d o o r e p r e s e n t a n t e l e g a l , d e l a , q u e
vía - e x c e p t o el conocimiento fehaciente del particular: art. 4 4 - ) , y por lo
tanto el plazo para recurrir no se iniciaba y además estaba de acuerdo con r.esjulten_csta** en c o n o c i m i e n t o f e h a c i e n t e del a c t o r e s -
el informalismo a favor del administrado. Ahora se ha iniciado un "infor- pectivo.
m a l i s m o a favor de la Administración".
¿Q^Por c é d u l a , q u e se d i l i g e n c i a r á en f o r m a s i m i -
Por otra parte, la propia torpeza de la Administración la favorece; ade-
más, el incumplimiento de una obligación no acarrea para ella ninguna san- lar a la d i s p u e s t a por los arts. 140 y 141 d e l C ó d . P r o c .
ción: lo único que se altera es el plazo. En todo caso sanciona al particu- C i v i l y C o m . de la N a c i ó n .
lar, que deberá preocuparse de conocer el recurso correspondiente.
d) P o r t e l e g r a m a con a v i s o de e n t r e g a . .
6. Plazo para accionar. - Este artículo también establece un a m o di - e

ficación en el plazo para~acciónar por "recurso j u d i c i a l " en los procedi-
mienT5"s""eSpecialesT~por" ejehrp 1 o, Tribunal K s c a l l D a ñ l e l i a n ; Hütciuhsoñj.
¿Puede un reglamento modificar un plazo procesal? No, no puede. En
primer lugar porque un reglamento no puede modificar una ley; en segundo
lugar porque no es atribución' del Ejecutivo regular sobre aspectos proce-
sales (tal es el plazo para accionar). La disposición que alonga el plazo
si no se indica que se ha agotado la instancia.admXnisirativa.es, inválida,..
) Por oficio i m p u e s t o c o m o c e r t i f i c a d o e x p r e s o
c o n aviso de r e c e p c i ó n ; en e s t e c a s o el oficio y los d o -
c u m e n t o s a n e x o s d e b e r á n e x h i b i r s e e n sobre a b i e r t o a l
agente postafhabilitado, antes d e £ d e s p a c h o , quien los
sellará j u n t a m e n t e c o ñ T a s c o p i a s q u e s e a g r e g a r á n a l
expediente.
 278 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS "
/) Por carta d o c u m e n t o .
P o r
los m e d i o s que i n d i q u e l a a u t o r i d a d nn^f.-il
a través de s u s p e r m i s i o n a r i o s , conforme, a las regla-
m e n t a c i o n e s q u e ella e m i t e .
1
* • <3*edjo.v <fr notificaTiópl. - Los arts. 41 a 43 del RLNPA establecen
los m e d i o s . p o r los c u a l e s . h a y que hacer las nulificaciones y el contenido
de las cédulas, telegramas, oficios y edictos.
Parecen los más eficaces y es una buena solución haber agregado la
canta-documente?. El RLNPA incorporó el oficio impuesto como certifica-
do expreso con aviso de recepción, lo cual nos parece un acierto. La no-
tificación p o r simple carta certificada con aviso de retorno no sirvc'clrñia'
. n o su contenido ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 28/6785. "Frigorífico RÍopTate"^"
se", Jurisprudencia Aduanera, n° 2 5 2 8 , p. 3 7 0 ; id.. Sala IV 2 0 / 5 / 8 8
"Amersur", ED, 134-777; id., 17/4/84, "Di Stéfano").
Se permite la notificación por agentes privados, previa reglamentación
de la autoridad postal. Debería analizarse !a cuestión, poique requerirá
que aquéllos den fe de la fecha, de la recepción, etcétera.
2. Notificación persona!. - Consiste en poner directamente en cono-
cimiento del interesado o de su representante legal el acto de que se trata.
Por tanto, la notificación al apoderado de un interesado en In resolución
produce todos sus efectos legales.
PUBLICACIÓN DE EDICTOS
%rtjf?y.m e m p l a z a m i e n t o , la c i t a c i ó n y las n o -
t i f i c a c i o n e s a p e r s o n a s i n c i e r t a s o c u y o d o m i c i l i o se"
i g n o r e se hará por e d i c t o s p u b l i c a d o s erj^lBoTetin'Oij"-""
d u r a n t e t r e s d a s
j s e g u i d o s y s e tendr'án^ó71rfer>
t u a d a s a los c i n c o d í a s , computado,';' d e s d e el sijguieñte
al de la ú l t i m a p u b l i c a c i ó n .
T a m b i é n p o d r á realizarse por r a d i o d i f u s i ó n a tra-
v é s a e T o s c a n a l e s y radios e s t a t a l e s e n d í a s hábiles.
En c a d a e m i s i ó n se i n d i c a r á cuál es el ú l t i m o día del
p e r t i n e n t e a v i s ó a los efectos i n d i c a d o s en la ú l t i m a
p a r t e del párrafo anterior.
I DECRETO 1759/72 279
Q}. Admisibilidad. - Cuando deban hacerse notificaciones a personas
inciertas o cuyo domicilio se ignore, se las hará por medio de edictos. En
cuanto a la ignorancia de! domicilio, no basta la mera afirmación de la Ad-
ministración, sino que ésta tiene que acreditar que ha llevado a cabo, sin
éxito, las diligencias necesarias tendientes a localizar el.dpjaicili.ojlcl.par- —
ticular, pues debe tratarse de la ignorancia general o c q m ú n ^ u s c c p j ü i j j . d e . . .
ser demostrada por todos los medios I r - o a l p * H P p n i p h a
La RPA, introdujo como medio alternativo la comunicación por radio-
difusión a través de canales y radios estatales. Solución acertada pues tie-
ne mayor posibilidad de éxito que el Boletín Oficial q u e pocos leen.
Esta forma de notificación resulta admisible sólo c o m o ultima ratio en
caso de mediar efectiva imposibilidad de hacer llegar de otro modo las co-
municaciones respectivas.
—-- —•
CONTENIDO DE LAS NOTIFICACIONES
l _ ,
'Art. 43}-En l a s n o t i f i c a c i o n e s se t r a n s c r i b i r á n ..
í n t e g r a m e n t e los f u n d a m e n t o s , y la parte d i s p o s i t i v a
" del acto objeto de n o t i f i c a c i ó n , s a l v o c u a n d o se utili-
cen los e d i c t o s o la r a d i o d i f u s i ó n en q u e s ó l o se t r a n s - _
cribirá la parte d i s p o s i t i v a del a c t o .
E n l a s c c d u l a s j ^ o f i c i o s p o d r á reemplazar l a
transcjrjpción, a g r e g a n d o u n a c o p i a íntegra y a u t e n t i -
.... V^á^\sJ^\\^Ú^ásÁxi^i-canstancia. en el cucr-
po de la c é d u l a u oficio.
1. Formalidades. - LA notificación deberá contener la transcripción
íntegra de los fundamentos y la parte dispositiva del acto objeto de notifi-
cación, incluidos los telegramas y cartas documento. Exigir ello en el te-
legrama carece de sentido común.
En los edictos o en la radiodifusión harán lo m i s m o con la parte dis-
positiva; claro que va ser muy difícil que por radiodifusión pueda "trans-
cribirse" algo. Además, hay que indicar los recursos procedentes y el pla-
zo para interponerlos.
Si esenciales son las n o r m a s q u e regulan las formas de notifica-
ción, gozan de la misma cualidad las que atañen al contenido y los requi-
sitos.
No trata el artículo de consagrar un formalismo sacramental, sino que
se busca lograr que. el particular tenga conocimiento cierto del acto.

280 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
^¡OriFICACIONES INVÁLIDAS/
\Art. 44J¡- T o d a n o t i f i c a c i ó n q u e se. hiciere en c o n -
tra v e ñ l f f i n ü e las n o r m a s p r e c e d e n t e s carecerá d e va-
lidez.
Sin e m b a r g o , si del e x p e d i e n t e r e s u l t a r e q u e la
p a r t e i n t e r e s a d a recibió e l i n s t r u m e n t o d e notifica-
\ c i ó n , a partir del día s i g u i e n t e se iniciará el plazo pe-
rentorio de s e s e n t a días,, para deducir el recurso ad-
m i n i s t r a t i v o que resulte a d m i s i b l e o para el cójryputo
del p l a z o p r e v i s t o en el art. 25 de la ley de procedí-
m i e n t o s administrativos_para d e d u c i r l a p e r t i n e n l e j l e ^
m a n d a , s e g ú n el c a s o . E s t e plazo no se a d i c i o n a r á al ^_
i n d i c a d o en el art. 4 0 , tercer párrafo. Esta n o r m a se
aplicará a los p r o c e d i m i e n t o s e s p e c i a l e s .
1. Supuestos contemplados. Efectos del incumplimiento. - La nor-
ma sanciona el i n c u m p l i m i e n t o de los requisitos antes expuestos, estable-
ciendo q u e "toda notificación q u e se hiciere en contravención de las normas
precedentes carecerá de validez", o sea, no producirá electos legales, a me-
nos que surja q u e la parle interesada ha tenido c o n o c i m i e n t o del acto.
De ello se deduce \a idea fundamental de que c u a n d o se incumple cual-
quiera de los requisitos exigidos p o r la ley en materia de notificaciones, se
producirá la nulidad de las actuaciones posteriores, si con ello se ha cau-
sado indefensión al particular. Y es q u e el propósito que ha impulsado al
legislador a exigir determinadas formalidades en el contenido y forma de
' practicar las notificaciones es el de evitar que, por dirigirse a personas o
dirección inadecuadas, no contener clara y total expresión sobre la materia
de q u e trata - m o t i v a c i ó n y d e c i s i ó n - y de los recursos que puedan origi-
narse, o por oirá causa, se produzca una situación de inferioridad o de di-
ficultad para el ejercicio de sus derechos.
Sin e m b a r g o , no siempre el incumplimiento de los requisitos estable-
cidos determinará la nulidad de la notificación, pues debe partirse del prin-
cipio que-no hay nulidad por la nulidad misma, sino que esa sanción queda
supeditada a la existencia de un perjuicio ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 28/
12/93, " G y p o b r a s " , ED, 157-294).
2. Convalidación de ¡as notificuciones defectuosas en la anterior
legislación. - El primitivo legislador, q u e c o m o antes lo señaláramos, quiso
dar las máximas garantías jurídicas al interesado, exigiendo qué, la noiifi-
DECRETO 1759/72
281
cación se haga con indicación de los requisitos necesarios - l o cual a u t o -
máticaivicute viciaba aquellas notificaciones que se hubieran practicado d e -
f e c t u o s a m e n t e - . C o n s i g n a b a q u e , e n c i e n o s casos los defectos q u e d a b a n
subsanados, y, por lo tanto, convalidadas las notificaciones defectuosas.
Esta solución era de interpretación restrictiva, y sólo aplicable c u a n d o r e -
sultaba fehacientemente que el interesado había tenido c o n o c i m i e n t o de la
resolución de que se trataba.
Así, las notificaciones mal realizadas podían quedar convalidadas, en-
tre otros casos, en los siguientes: a) si el interesado manifestaba expresa-
mente a la Administración que se daba por notificado en forma; en tal caso
la fecha de la notificación se computaría desde que tal manifestación ha-
bía sido hecha a la A d m i n i s t r a c i ó n , y b) si el interesado deficientemente
—
notificado, sin hacer manifestación expresa a la Administración, se daba
p o r e n t e r a d o y utilizaba el r e c u r s o p e r t i n e n t e c o n t r a la r e s o l u c i ó n en
cuestión.
En éstos y otros casos q u e en la práctica podían darse, las notificacio-
nes defectuosas no causaban indefensión, y p o r ello era acertada la solución
legal, ya que declarar con carácter absoluto la nulidad de todas las notifi-
caciones deficientes sería d e m o r a r la eficacia de la actividad administrativa
y contrariar el principio de economía procesal. La razón de la convalida-
ción no es otra que la " e c o n o m í a de los m e d i o s j u r í d i c o s " de especial apli-
cación al derecho público.
Por ello la notificación del aulo h e c h o d i r e c t a m e n t e al agente, pese a
tener éste apoderado en el expediente, no es ineficaz aunque puede justificar
la prórroga para recurrir (CNFedContAdm, Sala III, 11/5/89, "Tula G ó m e z " ) .
3. Convalidación actual. - Sin e m b a r g o , el correcto sistema legal ha •
sido tergiversado por la RPA. Ya vimos c ó m o , la omisión en indicar los
recursos - c o n d u c t a i r r e g u l a r - no produce invalidez en la notificación (es
un deber sin sanción para su incumplimiento). A h o r a se completa esta re-
gulación "punficadoi a" del obrar administrativo con esta n o r m a .
La notificación inválida no.lo _ s e r Í j a l . ^ e l j ¡ a j r J Í a i U ^ ..
mentó de notificación..." aunque de él no surja un fehaciente c o n o c i m i e n t o
¿leí acto. En efecto, basta con que se reciba el " i n s t r u m e n t o " (cédula, ofi-
cio, telegrama, ele.) aunque en é) no se notifique el decisorio, por ejemplo,
para que, según la norma, se "purgue el vicio". 1
P e n s a m o s que habrá que efectuar una interpretación restrictiva de la
norma, y que se convalidará al vicio cuando se reciba el instrumento y de
"""el surja un c o n o c i m i e n t o adecjjnj.ci.de.ip q u e . S É quierejioiifica.'V Ello no
es lo que expresa la no¡;na, pero es su sentido.
También aunque el particular no reciba el instrumento pero surja q u e
tiene c o n o c i m i e n t o del acto q u e se anoticia se e o n v a l i d a r á j a noüficación
* (ver ejemplos del punto 2). " ~
 282 R É G I M E N D E PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
1
O )
4. IHazpti. - L a notificación defectuosa convalidada, según la norma,
amplía el plazo a sesenta días para recurrir o accionar, NosTcmífimos a
Ió~qüe decimos al comentar el art. 4 0 .
P o c o feliz ha estado el legislador en estas cuestiones.
5. Regímenes especiales. - Si existe un régimen especial de notifica-
ciones previsto, prevalece éste, aplicándose supletoriamente las disposicio-
nes pertinentes de este reglamento.
[NOTIFICACIÓN
\ ^ - «-., VERBAL
(Art. 4h. - C u a n d o v á l i d a m e n t e el a c t o no e s t e
docmneüTado por escrito, se admitirá la notificación
verbal.
1. Fundamento. el acto es verbal, la notificación también lo es.
Así las órdenes verbales (p.ej., de circular) quedan notificadas con la misma
' orden.
TÍTULO VI
DE LA PRUEBA
1. Consideraciones generales. - Remitiendo el RLNPA al Código
Procesal Civil y Comercial de la Nación respecto de la prueba, salvo los
pocos artículos que tratan de algunos "medios de prueba", nos pareció útil
hacer una pequeña introducción, previa al comentario de los artículos, re-
señando algunos principios generales de la prueba en el procedimiento ad-
ministrativo.
2. La prueba como actividad procedimental destinatario de certeza.
En sentido jurídico puede definirse a la prueba como "una actividad proce-
dimental destinada a dar certeza al funcionario administrativo sobre los he-
chos discutidos, indispensables para fundar el acto administrativo". Es, por
ello, una actividad procesal o procedimental, que se encuadra dentro de los
actos de obtención, en cuanto son actos creadores de situaciones jurídicas.
La prueba tiende a establecer la certeza. No es dudoso que el con-
cepto de prueba sería más sencillo si lo refiriéramos al valor verdad. Sin
e m b a r g o , éste es un valor j u r í d i c o relativo, inservible para definir la prueba.
Ello se demuestra a poco que pensemos que si bien es cierto que entre lo
probado y lo verdadero existe íntima correlación, no lo es menos q u e no
todo lo probado es verdadero, ni toda verdad es susceptible de probanza.
DECRETO I 7 5 9 H 2 283
3. Importancia de la prueba en el derecho. - No hace falla mayor
imaginación para comprender la e n o r m e importancia que la prueba tiene
en la vida jurídica; sin ella los derechos subjetivos o el interés legítimo de
una persona serían simples apariencias, sin solidez y sin eficacia alguna
diferente de la que pudiera obtenerse por propia m a n o o por espontánea
condescendencia de los demás.
D e b e recordarse que toda norma jurídica es, por esencia, violablc, ya
que regula conduelas h u m a n a s . Por lo tanto, sin la prueba del derecho
estaríamos expuestos a su irreparable violación por los demás y el Estado
no podría ejercer su actividad jurisdiccional para amparar la armonía social
y restablecer el derecho conculcado.
Gráficamente expresa el concepto anterior el viejo adagio: "tanto vale
no lener derecho como no poder probarlo". Administrar justicia sería im-
posible sin la prueba.
4. Existencia de una teoría general de la prueba. - Las importantes
diferencias que existen entre los diferentes procesos -civil, penal, contcn-
ciosoadministrativo, e t c . - y entre éstos y el procedimiento administrativo,
no se oponen a una teoría general de la prueba, siempre que en ella se
distingan aquellos puntos que por política legislativa, o por razones de na-
turaleza o función - e n el caso del procedimiento a d m i n i s t r a t i v o - deban es-
tar regulados de diferente manera. Existe, e n t e n d e m o s , una unidad general
de la institución de la prueba.
5. Noción de prueba en el procedimiento administrativo. - Enten-
demos por prueba en el procedimiento administrativo el conjunto de reglas
que regulan la admisión, producción, asunción y valoración de los diversos
medios que pueden emplearse para llevar al órgano administrativo la con-
vicción sobre los hechos que interesan al caso.
Esta materia contempla dos aspectos de la prueba para fines de! pro-
cedimiento administrativo: a) el de la forma o procedimiento, que incluye
su admisibilidad, su oportunidad, sus requisitos y su práctica; b) el de fon-
do, que proporciona los principios para la valoración de los distintos me-
dios aportados a! procedimiento administrativo y q u e constituye una ver-
dadera ciencia de la prueba.
6. Prueba y medios de prueba. - A h o n d a n d o en el concepto, puede
separarse con absoluta propiedad el primer aspecto del otro, para distinguir
la noción de prueba, en un sentido estricto, de la noción de medios de prueba.
De esta forma, en sentido riguroso, por pruebas procesales o procedi-
mcntales se entienden las razones o motivos que sirven para llevarle al.jucz
o funcionario administrativo la certeza sobre los hechos, y por m e d i o s ' d e
prueba, los elementos o instrumentos utilizados por el particular o por el
órgano administrativo, que suministran esas razones o esos motivos.
 r
284 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
Puede existir un medio de prueba que no contenga prueba de nada,
porque de él no se obtiene ningún motivo de certeza.
En un sentido general, se entiende por prueba en el procedimiento tan-
to los medios c o m o las razones o motivos contenidos en ellos y el resultante
de éstos.
• 7. El derecho subjetivo de probar. - Existe un derecho subjetivo de
probar en el procedimiento los hechos de los cuales se intenta deducir la
pretensión. Es un indispensable'complemento de los derechos materiales
consagrados en la ley y del derecho de defensa ( a r t . 1 8 , Const. nacional, y
U medios admisibles en el procedimiento.
art. 1", i n c . / , ap. 2 , LNPA). Sin el derecho de probar no se cumpliría la
exigencia constitucional de audiencia del interesado.
Su naturaleza de derecho subjetivo es clara, porque la obligación que
genera en la Administración depende de un acto de voluntad: la petición
del interesado, que existe aun en el caso en que la Administración debe
practicar oficiosamente las pruebas que sean necesarias, puesto que siempre
existe el derecho a que se practiquen las que el particular solicite.
Podría pensarse que el derecho de probar es un aspecto del derecho
material que se pretende hacer valer o simple ejercicio de tal derecho. Mas
para desechar tal noción basta recordar que el peticionante temerario, cuya
pretensión carece de respaldo en derecho o en los hechos, tiene igualmente
el derecho a probar los hechos relacionados <Jon el caso. Se trata de un
derecho subjetivo procesal o procedimental. Sujeto pasivo de ese derecho
es el órgano administrativo, quien está obligado a decretar y practicar las
pruebas pedidas con las formalidades legales, siempre que no exista razón
para considerarlas inadmisibles (art. 46, RLNPA).
8. Sistema inquisitivo. - Al órgano administrativo corresponde la ins-
trucción e impulsión del procedimiento. Este sistema es fundamental para
la regulación legal de la cuestión probatoria en el procedimiento. C o m o
consecuencia de la impulsión de oficio, existe el principio de instiucción,
en el sentido de que la obtención de pruebas o certificación o averiguación
de los hechos no corresponde exclusivamente al particular, sino que tam-
bién debe ser efectuada de oficio. Es decir, la Administración es respon-
sable en la reunión de los elementos de juicio necesarios para decidir.
9. Principio de verdad material. - Mientras que en el proceso civil
el j u e z debe constreñirse a juzgar según pruebas aportadas por las partes
- v e r d a d formal-, en el procedimiento administrativo el órgano debe ajus-
tarse a los hechos, prescindiendo de que hayan sido alegados y probados
por el particular o no - v e r d a d material-. Si la decisión administrativa no
se ajustara a los hechos materialmente verdaderos su acto estaría viciado.
10. Prueba legal y prueba formal. - C a b e decir que existe "prueba
legal" siempre que la ley señale los medios probatorios admisibles, sea en
DECRETO 1759/72 285 •
forma taxativa o permitiendo la inclusión de o t r o s a j u i c i o del ó r g a n o , en
oposición a la "prueba libre", que implicaría dejar al particular la libertad
absoluta para escoger los medios con q u e pretende obtener la convicción
1
del órgano respecto de los hechos.
Por ello resulta inapropiado d e n o m i n a r "pruebas l e g a l e s " al sistema de
regulación legal del valor de convicción o de mérito de los medios de prue-
ba, pues se trata de dos aspectos diferentes de la cuestión probatoria, y si
bien la regulación legal del valor de convicción implica la fijación taxativa
de éstos, puede existir "libre apreciación" a pesar de que se señalen los
11. Valoración o apreciación de la prueba. - Es la operación mental
que tiene por fin conocer el mérito o valor de convicción q u e p u e d a dedu-
cirse de su contenido. Cada medio de prueba es susceptible de valoración
individual y en ocasiones puede bastar uno-para formar la convicción del
funcionario.
Es el m o m e n t o culminante y decisivo de la actividad probatoria. Hay
dos sistemas de apreciación de la prueba: el de la "tarifa legal" y el de
"libre apreciación". Este último sistema es el adoptado por las n o r m a s
procedimentales administrativas, sea determinándolo expresamente o por
remisión a los códigos procesales civiles y i_omerciales.
El sistema de libre apreciación exige funcionarios mejor preparados,
peto la obligación de motivar la decisión y explicar los motivos que llevan
a la formación del convencimiento sobre \Í¡ base de ciertas pruebas, son
garantía suficiente del derecho de defensa. '.
De LA PR UEDA
Art. 46. - La A d m i n i s t r a c i ó n de oficio o a p e d i d o
d e parte, podrá d i s p o n e r l a p r o d u c c i ó n d e p r u e b a res-
p e c t o de los h e c h o s i n v o c a d o s y que f u e r e n c o n d u c e n -
tes para la d e c i s i ó n , fijando el p l a z o para $u p r o d u c -
ción y su a m p l i a c i ó n , si c o r r e s p o n d i e r e . Se a d m i t i r á n
t o d o s los m e d i o s d e p r u e b a , s a l v o los q u e fueren m a -
nifiestamente improcedentes, superfluos o meramente
dilatorios.
1. Término de ofrecimiento y producción de la prueba. - En primer
lugar, presenta algunos problemas lo concerniente al término de ofreci-
miento y producción de la prueba. Va de suyo que ella debe ser produci-
da antes de que se adopte una decisión. Pero hay q u e determinar cuál es
286 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
el m o m e n t o de su ofrecimiento y producción. La ley 21.686 agregó (como
modificación a la 19.549, después de consagrar ésta el derecho del intcre-
sado a "ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente"), que ello
debe hacerse "dentro del plazo que la Administración fije en cada caso,
atendiendo a la complejidad del asunto y a la índole de la que deba produ-
cirse". El decr. 3700/77, entretanto, sólo agregó al nrt. 46, "fijando el pla-
zo para su producción y su ampliación, si correspondiere". Esto crea un
primer problema: cuando la ley dice que la Administración fijará el plazo,
¿se refiere al plazo de producción o también al de ofrecimiento? Enten-
d e m o s que, Como la conjunción copulativa " y " une dos complementos
("ofrecer prueba y que se produzca") que se unen a su vez al sustantivo, el
sentido de la frase es que la Administración está facultada para fijar tanto
el plazo de ofrecimiento c o m o el de producción de la prueba. De manera,
pues, que en cada caso, y según la índole de cada asunto, la Administración
fijará los plazos para ambas cosas y lo hará en cada oportunidad.
r
Sin e m b a r g o , tal "facultad' de la Administración debe ser analizada y
entendida dentro del contexto del artículo, pues el particular tiene tres de-
rechos: que se le admita la prueba, que se la produzca y que se fije un plazo
para lo uno y para lo otro. Ese plazo deberá ser, como todo el obrar ad-
ministrativo, " r a z o n a b l e " y su razonabilidad fijada éri relación con el asunto
a resolver. 1 lugar, quienes concurren como simples denunciantes (sin invocar derechos
Antes de seguir adelante debemos hacer un necesario paréntesis para
analizar el RLNPA, que en el inc. d del art. 16 establece que "todo escrito
por el cual se p r o m u e v e la iniciación de una gestión ante la Administración
pública deberá contener... [el] ofrecimiento de toda la prueba de que el in-
teresado ha de valerse, a c o m p a ñ a n d o la d o c u m e n t a c i ó n q u e obre en su
p o d e r y, en su defecto, su mención con la individualización posible":
Una interpretación exegética impondría c o m o solución que sólo en el
primer escrito existe la oportunidad para el interesado de ofrecer sus prue-
bas. Ello explicaría, adernás, literalmente, el texto de la modificación del
reglamento, que, a diferencia de lo que ocurre con la ley, no habla de fija-
ción de términos para ofrecer, sino para producir.
Esta interpretación, sin embargo, no se c o m p a d e c e con las realidades
del procedimiento administrativo y es absolutamente inaplicable en la ma-
yoría de los casos. Por ejemplo, el ofrecimiento de toda la prueba en el
primer escrito es prácticamente imposible cuando se trata de facultades dis-
crecionales por parte de la Administración. Así, es posible que un intere-
sado inicie un procedimiento con todos los recaudos, que a su criterio sor)
suficientes para acreditar la conveniencia y Oportunidad de lo que pidej
pero - d u r a n t e el t r á m i t e - alguno de los asesores dictamina que, además dtí
¡o ya aportado, el interesado deberá aportar la existencia de otras circuns-
tancias; o q u e al conocerse el petitorio se presente un conlraintcresado y
a l e g u e circunstancias que harían inaceptables las pretcnsiones del primitivo
DECRETÓ 1759/72 287
interesado. En uno y otro caso, es indudable que hay que admitir el me-
joramiento de la prueba. Por lo tanto, es claro que aquella interpretación
restrictiva no es la que corresponde. En realidad, esa interpretación indica
que al iniciarse la gestión hay que ofrecer toda la prueba que sea a ese
m o m e n t o razonablemente necesaria, pero nada más, pues al interesado no
se lo puede obligar a una suposición imposible, cómo sería prever qué re-
quisitos se exigirán en uso de una facultad discrecional cuando de ello se
trate, o quiénes y por qué objetarán o impugnarán sus pedidos.
El momento en que debe tomarse la decisión de abrir la prueba y la
amplitud del término dependerá, como bien dice la norma, de las particu-
laridades de cada caso. Con todo, no se deberán admitir excesos. Cabe
decir que es natural que cuando se habla de "pertinencia" se aluda a dos
cosas: a la vinculación de la medida que se pide con las pruebas oportuna-
mente mencionadas y a la que tienen éstas con el asunto en debate; a m b a s
cosas deben concurrir, pues la ley no hace distinciones. Otra interpreta-
ción no sería acorde con los principios de lealtad y buena fe.
2. Quiénes pueden ofrecer pruebas. - Dentro de ese plazo, corres-
ponde, preguntarnos sobre quiénes son los que pueden ofrecer pruebas. La
respuesta es: solamente los interesados. Así, están excluidos, en primer
o intereses suficientes). Esto no plantea dificultad alguna, pues no es pro-
blema que se presente sino muy excepcionalmente en la práctica.
Sí, en cambio, es asunto muy importante determinar si la Adminis-
tración puede o no introducir más pruebas en esta etapa.
Según planteen la cuestión los interesados - a n t e s de la formal apertura
a p r u e b a - , la Administración agregará informes, datos, etc., y avanzará en
la tramitación del expediente tanto cuanto le sea posible; con ello, al m i s m o
tiempo, se irá definiendo más clara y nítidamente la cuestión.
En esa etapa, que puede calificarse de "introductoria", la Administra-
ción deberá agregar cuantas pruebas estime necesarias. Las hará conocer
al o a los interesados y después dispondrá el plazo para que ofrezcan éstos
la prueba que falta y que no pudieron ofrecer antes por desconocer o igno-
rar su pertinencia con la cuestión planteada.
3. Carga de la prueba. - Es otro de los aspectos importantes que es
necesario analizar. También aquí se suelen presentar algunas dificultades.
Derivan, en este caso, de la presunción de legitimidad de que gozan los
actos administrativos. Tampoco aquí pueden enunciarse soluciones con-
cretas, sino principios generales, pues las posibilidades son múltiples y ca-
da una requiere solución específica. F u n d a m e n t a l m e n t e , las situaciones a
considerar son cuatro: cuando el interesado requiere algo de la Administra-
ción; cuando es la Administración quien requiere algo de un particular o
pretende ejercer respecto de él algunas de sus potestades, o cuando los in-
 288 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
teresados son dos o más. En todos los casos rige el m i s m o principio: q u e
la prueba está a cargo del pretensor. No del pretensor de la obligación
final, sino de quien pretenda el reconocimiento del hecho determinado que
invoca para que sea después fundamento del acto que se dicle.
Por lo tanto, el particular que reclama de la.Administración una deci-
sión, o el contrainteresado q u e alega en contra de esas pretensiones la exis-
tencia de ciertos hechos impidientes, o la Administración que estima que
es el m o m e n t o de aplicar una sanción u otorgar un derecho, tienen a su
carj>o la prueba del hecho que invocan c o m o acción o excepción. Rigen
los principios generales del procedimiento y las presunciones que, también
en este caso,, surgen de la propia Constitución nacional.
4. Medios de prueba admisibles e inadmisibles. Remisión. - L a
norma establece que se admitirán todos los medios de prueba. A ello nos
referiremos u¡ tratar los diversos medios aprobados en el RLNPA (arts. 48
a 59). hn cuanto a la inadmisibilidad de los que fueran improcedentes,
- superfluos o dilatorios, ver lo que decimos en el comentario al art. 47.
NOTIFICACIÓN DE UÍ PROVIDENCIA DE PRUEBA
Art. 47.-La p r o v i d e n c i a que o r d e n e la p r o d u c -
ción de prueba se notificará a las partes i n t e r e s a d a s
i n d i c a n d o qué pruebas son a d m i t i d a s y la fecha de la
o l a s a u d i e n c i a s que se hubieren fijado.
L a n o t i f i c a c i ó n s e diligenciará c o n u n a a n t i c i p a -
ción de c i n c o d í a s , por lo m e n o s , a la fecha de la a u -
diencia.
1. Apertura a prueba. Admisibilidad y pertinencia. - Para que pro-
ceda la prueba es necesario que se hayan afirmado hechos que no sean no-
torios, y la Administración -o terceros si i n t e r v i n i e r a n - no los hubiera ad-
mitido. En efecto, aun expuestos los hechos, no habrá apertura a prueba
si los demás los reconocen.
Estamos así, frente a hechos controvertidos, que deben ser, además,
conducentes, esto es, que sirvan para decidir el conflicto, pues puede acae-
cer q u e haya sido afirmado un h e c h o , pero que carezca de relevancia para
resolver las cuestiones sobre las cuales versa la litis. En tal caso nos en-
contramos ante un hecho inconducente.
La prueba en el procedimiento administrativo no tiene c o m o finalidad
disipar la ignorancia de los particulares ó de la Administración, sino veri-
ficar los extremos que se discuten. Por ello, el artículo que c o m e n t a m o s
D E C R E T O 1759/72 289
se refiere a la pertinencia y admisibilidad de la prueba, decidiendo q u é
prueba es admisible o pertinente y cuál no lo es. Cabe distinguir entre
inadmisibilidad e impertinencia. La prueba es inadmisible c u a n d o está ex-
presamente prohibida p o r la ley o es imposible (no debe confundirse con
la inadmisibilidad de algún medio de prueba); impertinente es la prueba
que no se refiere a hechos articulados y controvertidos.
El artículo permite al órgano administrativo decidir qué pruebas son
admitidas (admisibles y pertinentes) y cuáles no. Es decir que correspon-
de ti la autoridad decidir sobre su improcedencia. Los casos de inadmisi-
bilidad deben estar expresamente legislados o s u r g i r de la naturaleza de las
cosas. Puede no hacerse lugar a la prueba ofrecida c u a n d o sea imperti-
nente (superflua, meramente dilatoria, etcétera). En este caso el órgano
juzga sobre el propósito; por ello hay que exigir que la razón para desechar
la prueba sea manifiesta y debidamente fundada. En c a s o de duda sobre la
improcedencia debe hacerse lugar a la prueba.
Todo lo que atañe a la proposición, admisibilidad y pertinencia de la
prueba, está Intimamente ligado al principio sustancial de la defensa e n j u i -
cio (derecho a ser oído), toda vez que la producción y valoración de la
prueba le conciernen. i
2. Notificación. - Siendo una de las etapas m á s importantes del p r o -
cedimiento, la apertura a prueba se notifica en algunas de las formas pre-
vistas en el art. 41 del RLNPA. Dicha notificación d e b e contener la indi-
cación de las pruebas admitidas y la fecha de la audiencia o audiencias que
se hubieran fijado. La notificación debe hacerse, por lo m e n o s , con cinco
días de anticipación a la audiencia.
3. Época de ía apertura a prueba. - Es c o n v e n i e n t e abrir el p r o -
cedimiento administrativo a prueba en oportunidad de que se produzcan las
diferencias. De esa forma, a d e m á s de permitirse, desde el inicio, el dere-
cho de defensa del particular - c o n mayor razón aún en aquellos casos en
que el expediente se inicie de oficio-, se logra una mayor racionalización,
y eficacia en los trámites, además de una mayor economía procesal.
La norma que comentamos no indica en qué m o m e n t o ha de decidirse
la apertura a prueba, pero no cabe duda de que debe hacérselo antes de la
emisión del acto (art. 1", i n c . / , LNPA).
4. órgano que dispone la apertura a prueba. ~ El artículo que estu-
diamos no establece quién dispone la apertura a prueba mediante el acto
concreto. Corresponde a la autoridad que está facultada para dirigir el trá-
o
mite del expediente (arts. 5", 6 y 7 1 , RLNPA).
5. Apertura a prueba. Facultad discrecional. Límites. - La auto-
ridad administrativa p u e d e decretar o no la apertura a prueba. Esto último
l!). lluidiiniou, TLA.
 290 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
ocurre necesariamente si no hay hechos que deban probarse. También pue-
de darse que aunque el particular hubiera propuesto pruebas, la Adminis-
tración las desestime por inconducentes, impertinentes, imposibles o for-
m a l m e n t e i m p r o c e d e n t e s . Esto nos d e m u e s t r a que no es una facultad
plenamente reglada. Pero si no se dan esos supuestos, la Administración
tiene la obligación de admitir y ordenar la prueba señalada. Quien decide
acerca de la pertinencia de la prueba es el órgano administrativo que dirige
el trámite. Si, no obstante esta facultad,Ta Administración procede en for-
ma irrazonable, arbitraria o de mala fe, el acto dictado sin oír adecuada-
mente al interesado está viciado y habrá responsabilidad del funcionario.
Es obligación de la A d m i n i s t r a c i ó n respetar el d e r e c h o de defensa,
incluido el derecho del particular de ofrecer prueba, que ésta sea admiti-
da y producida. Por ello, antes de resolver el caso planteado, hay que dar
al peticionante la oportunidad de producir la prueba q u e considere per-
tinente.
6. Denegación de la apertura a prueba. Consecuencias. - El hecho
de que la Administración no abra a prueba el trámite, aun con arbitrariedad,
no p u e d e tener c o m o consecuencia, según proponen algunos, q u e aquélla
tenga que atenerse a lo manifestado por el interesado, toda vez que esta
solución no c a b e presumirse. U n a presunción tal tendría q u e surgir expre-
s a m e n t e de una norma. Por otra parte, cabe decir que si ello se produce
en un recurso y los h e c h o s ya han sido tomados en cuenta y valorados por
el acto que se ataca, al suponerse legítimo éste, no cabría la presunción
pretendida. La solución en un caso semejante es la ilegitimidad del acto
que deniega la prueba y la responsabilidad del funcionario.
La denegación de la apertura a prueba es un acto de los que el regla-
mento llama de mero trámite, y por tanto susceptible del recurso de recon-
sideración. No coincidimos con la doctrina que pretende asimilarlo a los
que impiden la tramitación o pretensión del administrado. Hay varios ar-
gumento^ para no aceptar esa teoría: en primer lugar, la denegación de la
prueba no impide la tramitación ni la pretensión del particular. C u a n d o se
deniega la prueba, no se sabe c ó m o va a ser la solución de la cuestión; bien
podría ocurrir que se hiciera lugar a la pretensión del peticionante. Aun-
que el acto deniegue la pretensión al particular, éste puede proseguir el trá-
mite y ofrecer prueba - a n t e el superior o en la vía j u d i c i a l - . En segundo
lugar, la solución que p r o p u g n a m o s atañe a la celeridad procesal y al buen
orden en la dirección del trámite, no creando un entorpecimiento en la sus-
tar.ciación; en tercer iugar, es la solución que más se asemeja a lo que ocurre
en el proceso judicial, d o n d e las resoluciones, del juez sobre producción,
denegación y sustanciación de la prueba son irrecurriblcs - a r t . 379, Cód.
Proc. Civil y Com. de la N a c i ó n - excepto el recurso de reposición, pttdien-
do apelarse de la sentencia a la instancia superioi ( c o m o en el procedi-
miento administrativo). ! medio de prueba sea considerado c o m o elemento de convicción en esc pro-
D E C R E T O 1759/72 291
7. Fijación de los hechos que hay que probar. - A s í c o m o existe un
derecho subjetivo para iniciar el procedimiento, lo mismo que para recurrir
o peticionar, puede decirse que existe un derecho subjetivo de probar los
hechos de los cuales se intenta deducir la pretensión formulada. Es que
se trata de un complemento indispensable de los derechos materiales con-
sagrados en las leyes - e n sentido a m p l i o - y del derecho de defensa.
Por ello, el órgano administrativo no es libre de rechazar la petición
de prueba, sino que, en principio, tiene obligación de dar curso a la prueba
pedida, siempre que la forma procesal admita la posibilidad de su práctica.
No se permite en el procedimiento administrativo la prueba de confesión
(ver art. 59).
Por eso y a fin de lograr la convicción de la Administración sobre la
existencia o inexistencia de los hechos que interesan a la cuestión debatida
- t e n i e n d o en cuenta el principio de legalidad objetiva-, es indispensable
otorgar cierta libertad para que el particular y el órgano administrativo pue-
dan obtener todas las pruebas pertinentes, siempre que sean formalmente
procedentes. Por lo tanto, se tiene que poder probar todo hecho que de
alguna manera influya en la decisión del problema. De ahí que el acto que
dispone la apertura a prueba no pueda limitar a prióri cuáles serán los he-
chos sobre los que haya de producirse la prueba.
Los hechos a probar son tanto los principales (que constituyen el pre-
supuesto de las normas jurídicas aplicables a las pretensiones) c o m o los
accesorios, relacionados con aquéllos. Dos son los requisitos para q u e un
hecho forme parte del thema probandum: que sea admisible y pertinente a
los fines del procedimiento - l o cual indica que no está prohibida su prueba
ni es i m p o s i b l e - y que la ley exija su prueba, o mejor dicho, que no estén
exentos de prueba.
Existen hechos que, a pesar de ser partes del presupuesto de hecho de
las pretensiones, no necesitan prueba. A s í ocurre en los casos siguientes:
o) hechos admitidos por las partes o la Administración; b) los presumidos
legalmente; c) hechos cuya prueba prohibe la ley; d) los que son materia
de cosa j u z g a d a o de decisión prejudicial; e) hechos n o t o r i o s ; / ) negativos
o indefinidos; g) irrelevantes, y h) imposibles.
8. Ordenación de la prueba. - La admisión de la prueba c o m p r e n d e
tanto la aceptación del medio que se presenta c o m o la de que debe hacerse
en el curso del trámite administrativo. Por lo tanto, admitir o decretar
pruebas resultan conceptos idénticos, pero utilizando una terminología pre-
cisa, cabe distinguir esas dos actividades: admisión en los primeros casos
y ordenación en los segundos, e incluir a m b o s en el c o n c e p t o de "recibir a
prueba".
Una vez que el órgano administrativo accede a que un determinado
 292 KÉG1MEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
cedimienio, ordena que se lo agregue o practique, según los casos. Esa
orden debe notificarse a los interesados según el artículo que c o m e n t a m o s
- y a lo establecía también el art. 39, inc. d-, indicando las pruebas admiti-
das - y , desde luego, las no admitidas, con el fundamento de la n e g a t i v a -
y la fecha de las audiencias fijadas.
INFORMES Y DICTÁMENES
\ Art. 48. - Sin perjuicio de los i n f o r m e s y d i c t á m e -
n e s c u y o r e q u e r i m i e n t o f u e r e o b l i g a t o r i o , s e g ú n nor-
m a s expresas que así lo establecen podrán recabarse,
mediante resolución f u n d a d a , c u a n t o s o t r o s s e esti-
men necesarios al establecimiento de la verdad jurídi-
ca objetiva. En la t r a m i t a c i ó n de los i n f o r m e s y d i c -
t á m e n e s se e s t a r á a lo p r e s c r i p t o en el art. 14.
E l p l a z o m á x i m o p a r a e v a c u a r los i n f o r m e s t é c n i -
cos y dictámenes será de veinte días, p u d i e n d o am-
p l i a r s e , si e x i s t i e r e n m o t i v o s a t e n d i b l e s y a p e d i d o de
q u i e n deba p r o d u c i r l o s , por e l t i e m p o r a z o n a b l e q u e
fuere n e c e s a r i o .
Los i n f o r m e s a d m i n i s t r a t i v o s n o t é c n i c o s d e b e r á n
e v a c u a r s e en el p l a z o m á x i m o de diez d í a s . Si los ter-
c e r o s n o c o n t e s t a r e n l o s i n f o r m e s que les h u b i e r e n s i d o
r e q u e r i d o s d e n t r o del p l a z o fijado o de la a m p l i a c i ó n
a c o r d a d a o se n e g a r e n a r e s p o n d e r , se p r e s c i n d i r á de
esta p r u e b a .
Los p l a z o s e s t a b l e c i d o s e n los párrafos a n t e r i o r e s
s ó l o se t e n d r á n en c u e n t a si el e x p e d i e n t e a d m i n i s t r a -
tivo fue abierto a p r u e b a .
1. Medios de prueba en particular. Conceptos. - L o s medios de
prueba pueden considerarse desde dos puntos de vista. De acuerdo con el
primero, se entiende por medio de prueba la actividad del órgano adminis-
trativo o del interesado, que suministra a aquél el conocimiento de los he-
chos q u e interesan al procedimiento y, por lo tanto, las fuentes de donde
se extraen los motivos o argumentos para lograr la convicción sobre ellos.
Es decir, la confesión del particular, la declaración del testigo, el dictamen
del perito, etcétera.
DECRETO 1759/72 293
D e s d e un s e g u n d o p u n t o de vista se entiende por medio de prueba los
instrumentos y órganos que suministran a la autoridad administrativa ese
conocimiento y esas fuentes de prueba (v.gr., el testigo, el perito, el docu-
mento, y otros).
En realidad el medio suministra los hechos fuente de la prueba, y por
lo tanto, el hecho que debe probarse no se deduce de aquél, sino de éstos;
por ejemplo, si se ti ata de probar un contrato y se aducen medios de prueba,
aquél no se d e d u c e p r o p i a m e n t e de estos medios, sino de los h e c h o s narra-
dos en ellos.
2. Medios probatorios en el reglamento. - En el RLNPA, el legisla-
dor ha limitado los medios de prueba utilizables en el procedimiento, re-
mitiendo a las pruebas aceptadas por la legislación procesal vigente en ma-
teria civil y comercial (con excepción de la confesión de las autoridades
administrativas). Nos encontramos, pues, ante el supuesto de las pruebas
legales, ya que se señalan legislativamente cuáles son los medios de prueba
admisibles; no deben confundirse con los q u e han de admitirse en un caso '
concreto, pues puede ser que, excepcionalmente, no se admita en el s u p u e s -
to un medio de prueba (v.gr., testigos).
A u n q u e , en principio, la enumeración de los medios de prueba tiene
carácter laxativo, no hay que perder de vista que existe una facultad del
órgano administrativo para admitir otros medios de prueba (art. 3 7 8 , Cód.
Proc. Civil y^ C o m . de la Nación), siempre que sean c o n d u c e n t e s al escla-
recimiento de la verdad de los h e c h o s discutidos.
3. Análisis del artículo. - C a b e distinguir los informes de los dictá-
menes, a pesar de que el RLNPA los trate, escuetamente, en este solo ar-
tículo. • • ,
á) Informes. Este medio probatorio no debe confundirse con la prue-
ba documental ni la pericial. Por virtud de él vienen al expediente noticias
que de otra manera sería imposible que llegaran a c o n o c i m i e n t o del órgano
administrativo. Se trasladan al expediente constancias que obran en docu-
mentos o archivos o en registros contables, q u e son instrumentos escritos.
Pueden ser preceptivos o facultativos y vinoulantes o no. En principio, y s
salvo norma expresa según el artículo, son facultativos y no vinculantes.
1) Objeto y contenido. Es un caso típico de prueba de informes el
requerimiento de datos registrados en una entidad pública o privada, desti-
nada a p r o b a r a f i r m a c i o n e s c o n c e r n i e n t e s ! a h e c h o s c o n t r o v e r t i d o s . El
objeto de los informes ha de versar sobre hqchos concretos, claramente in-
dividualizados y controvertidos en el procedimiento, y en cuanto al conte-
nido, éste será sobre actos o hechos que resulten de la documentación, ar-
chivo o registros c o n t a b l e s del i n f o r m a n t e . De ello se sigue que al
responder el requerimiento, el informante tiene que indicar con la mayor
294 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
precisión posible todos los recaudos - f e c h a , lugar, e t c . - relativos a los an-
tecedentes documentales que _uvo a la vista.
2) Plazos. El artículo que c o m e n t a m o s fija un plazo de diez días p.nra
evacuar los informes no técnicos y de veinte para los de índole técnica.
Estos últimos pueden ser ampliados - a q u é l l o s , en principio, n o - a solicitud
del organismo que debe producirlo, siempre que existan motivos atendibles.
De ahí que, en principio, no corresponde el pedido de informes a una ofi-
cina administrativa cuando ello no constituye más que el requerimiento de
un d o c u m e n t o que no se a c o m p a ñ ó o mencionó oportunamente (nrt. 16, inc.
d, R L N P A ) .
Los plazos fijados, p u e s , no revisten carácter inflexible, ya que el ór-
gano administrativo p u e d e reducirlos y, en el caso de los técnicos, ampliar-
los. En cuanto a los informes no técnicos, que también pueden solicitarse
a entidades privadas, si no son contestados por los terceros en plazo se
prescindirá de la prueba. Si llegan con posterioridad, la Administración
puede incorporarlos, si no hay oposición de tercero.
Por aplicación de la ley procesal supletoria, no es admisible el pedido
de informes que manifiestamente tienda a sustituir o ampliar otro medio de
prueba que específicamente por la ley c o r r e s p o n d e (v.gr., incorporación
de prueba documental que debió realizarse e:¡ su m o m e n t o - a r t . 16, inc. d,
R L N P A - ) o no - c a s o de la confesión de la a u t o r i d a d - , o por la nnluialcza
de los hechos controvertidos, j
Los plazos m e n c i o n a d o s , según la norma (agregado de la RPA), sólo
se tendrán en cuenta si el expediente se abrió a prueba. De lo contrario
no existe plazo para que se evacúen los informes que por el principio ins-
tructorio puede pedir la Administración (v.gr., art. 6C, inc. a). No nos con-
vence esta solución. ' 2. Requisitos subjetivos y objetivos. - Los requisitos de la prueba
b) Dictámenes. M e d i a n t e ellos el experto responde al requerimiento
emitiendo su opinión fundada. Es, pues, un órgano consultivo que emite
un dictamen con una opinión técnica en el amplio sentido. No es una prue-
ba, en realidad es una opinión o un parecer. Es un defecto del legislador
su inclusión en la norma.
El artículo sólo contempla el dictamen técnico; dictamen no técnico
es, por ejemplo, el que produce la junta de disciplina.
1) Carácter. Los dictámenes que contempla la norma que comenta-
mos no son los obligatorios - c o m o lo es el dictamen jurídico en ciertos
casos, v.gr., art. 7°, inc. d in fine-, por más que si los pide el particular, para
desestimarlo tiene que fundarse en la inconducencia de este medio, con las
limitaciones que hemos visto que tiene la Administración al respecto.
Está de más decir que el dictamen previsto en la norma no vincula a
la Administración; aporta solamente un juicio de valoración técnica para
una mejor decisión.
DECRETO 1759/72 295
2) El dictamen tiene que ser fundado. Consecuencias. Pueden pe-
dirse aclaraciones o explicaciones del diclamen. La claridad en el parecer
es imprescindible y tiene que haber un fundamento que respalde sus con-
clusiones.
TESTIGOS
Art. 49. - Los testigos serán examinados en la sede
del o r g a n i s m o c o m p e t e n t e por el a g e n t e a quien se de-
s i g n e al efecto.
1. Preliminar.-Se denomina prueba de testigos a la suministrada
mediante declaraciones emitidas por personas físicas, distintas de los inte-
resados, acerca de lo que saben respecto de un hecho de cualquier natu-
raleza.
La prueba testifical consiste, pues, en la exposición narrativa, prefe-
rentemente oral, ante ln autoridad que la interroga.
Las personas jurídicas, puesto que carecen de aptitud para percibir he-
chos, no pueden ser llamadas a declarar c o m o testigos; tampoco las partes.
En lo que atañe a su objeto, la prueba testimonial puede versar sobre
cualquier clase de hechos. No está circunscripta a los que el testigo haya
conocido por medio de su percepción sensible, sino que c o m p r e n d e también
los hechos que ha deducido de sus percepciones, siempre que eslo no se
traduzca en meras suposiciones en cuyo caso el valor es nulo.
que analizamos pueden dividirse en: subjetivos, objetivos y de lugar, tiempo
y forma. Son sujetos del medio de prueba estudiado, por un lado, el ór-
gano administrativo y la parte o partes y, por el otro, las personas depo-
nentes. La aptitud genérica de éstas está regulada en el art. 426 del Cód.
Proc. Civil y Com. de la Nación.
Así se establece quiénes pueden declarar y quiénes están inhabilitados
para hacerlo (art. 427).
En cuanto a los requisitos objetivos, la idoneidad objetiva de los tes-
tigos se halla referida a su adecuación a los hechos controvertidos y con-
ducentes implicados en el proceso de que se trate.
En lo que atañe a los requisitos de lugar, tiempo y forma, los estudia-
remos posteriormente al comentar este artículo y los arts. 50 y 52 del
RLNPA, respectivamente.
3. Carga procesal de testimoniar. - ¿Existe un deber para con el Es-
tado de rendir testimonio sobre el conocimiento que se tenga de los hechos
296 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
que interesen al procedimiento administrativo? ¿O hay razones valederas
para limitar tal deber sólo al proceso judicial?
En el caso del procedimiento administrativo no se trata de un verda-
dero deber jurídico, sino de una carga procesal, porque, si bien no es un
acto en interés propio, no existe una conducta ilícita en el caso de incum-
plimiento, ni ello da origen a sanción alguna, condiciones éstas que distin-
guen la carga procesal del deber jurídico.
Esta carga tiene extensiones. Así, abarca la carga de comparecer ante
la autoridad encargada de tomar la declaración y el deber de responder al
interrogatorio y decir la verdad (comunicar al órgano administrativo todo
lo que se sabe). La carga de comparecer ante la autoridad tiene excepcio-
nes que veremos seguidamente.
En cambio, hay un deber de los funcionarios públicos de declarar co-
mo testigos en un procedimiento administrativo (arg. art. 27 inc h, ley
22.140).
4. Requisitos de lugar. - Hemos visto que el declarante tenía la carga
de comparecer ante la sede del organismo en que se tramita el expediente.
Esto tiene un carácter general que, sin embargo, admite excepciones.
En primer lugar, si el reconocimiento de algún sitio contribuye a lu
eficacia del testimonio, podrá hacerse en él el examen de los testigos. En
ese supuesto la citación que se curse al testigo deberá indicar el lugar donde
se practicará la diligencia - s a l v o que ello surja de la audiencia que se lleva
a cabo, en cuyo caso se lo debe notificar allí-.
En segundo lugar, se excepciona del principio general a los testigos
que no puedan concurrir a la oficina por imposibilidad física (art. 4 3 6 . párr.
o
I ) . Una tercera excepción la da el art. 51 del RLNPA. En cuarto térmi-
no, tenemos el caso de los funcionarios que pueden declarar por informes
(art. 457, Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación).
Pero el principio general es que sobre toda persona propuesta como
testigo.cn un proceso administrativo pesa la carga de acudir a la sede del
organismo encargado de su trámite. Esto es importante para excluir un
sucedáneo de la prueba testimonial, consistente en acompañar por el par-
ticular una deposición escrita del testigo realizada sin la presencia de la
autoridad pública. De suceder esto, se requiere, bajo responsabilidad del
funcionario s i . n o lo hace, que el testigo concurra a declarar -y no sólo a
ratificar e[ c o n t e n i d o - ante el organismo correspondiente.
De ninguna forma puede pretender equipararse esta "producción pri-
vada de la p r u e b a " con la testimonial ante la autoridad. El hecho de estar
ante una autoridad, la solemnidad del j u r a m e n t o , el conocer la sanción a la
falsedad en las declaraciones, el apreciar los " g e s t o s " y "las inflexiones de
la voz" del testigo al contestar, son elementos importantes para el esclare-
cimiento de la verdad objetiva que interesa a la comunidad.
D E C R E T O 1759/72 297
Art. 50. - Se fijará día y hora para la a u d i e n c i a
de los testigos y u n a s u p l e t o r i a para el c a s o de que no
;
concurran a la primera; a m b a s a u d i e n c i a s serán noti-
ficadas c o n j u n t a m e n t e por la a u t o r i d a d , pero el pro-
p o n e n t e tendrá a su cargo asegurar la asistencia de los
testigos. La i n c o m p a r e c e n c i a de éstos a a m b a s a u -
diencias hará perder al p r o p o n e n t e el t e s t i m o n i o de
que se trate, pero la a u s e n c i a de la parte i n t e r e s a d a
no obstará al interrogatorio de los testigos p r e s e n t e s .
1. Fijación de la audiencia. La comparecencia. - La autoridad ad-
ministrativa deberá lijar la primera audiencia y la supletoria, las que debe-
rán ser notificadas conjuntamente. La solución de la n o r m a se a p a r t a - f a -
voreciendo al p a r t i c u l a r - de la norma del Código Procesal Civil y
Comercial de la Nación, que dispone que si la parte asume la obligación
de presentar los testigos - c a r g a que aquí es i n e x o r a b l e - , no corresponde la
fijación de una audiencia supletoria. Aquí, en c a m b i o , se da una nueva
oportunidad, solución que es conveniente, dada la falta de medios del par-
ticular para hacer comparecer al testigo, i
Fracasada la primera audiencia, de ninguna manera c o r r e s p o n d e recu-
rrir a la compulsión policial para que el testigo c o m p a r e z c a , ya que, c o m o
vimos, no se trata de un deber público, sino de una carga procesal que el
tercero puede dejar de cumplir. |
C o m o corresponde al particular ocuparse de la asistencia de los testi-
gos, la incomparecencia de éstos - h a y a o no causa justificada, puesto que
la norma no d i s t i n g u e - hace perder al proponente el testimonio de que se
trate.
En cambio, la ausencia de la parte interesada no obsta al interrogatorio
de los testigos presentes en la audiencia, tanto si se ha dejado previamente
el interrogatorio como si no se lo ha hecho; en este último caso la autoridad
administrativa interroga libremente a los tesiigos (arg. art. 52, RLNPA).
Art. 51. - Si el testigo no residiere en el lugar del
asiento del o r g a n i s m o c o m p e t e n t e y la parte interesa-
da no tomare a su cargo la c o m p a r e n c i a * , se lo podrá
* Se deja el término "comparencia", inexistente en idioma castellano, porque
el legislador lo utiliza en lugar de "comparecencia".
 298 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
interrogar en a l g u n a oficina pública u b i c a d a en el lu-
gar de residencia p r o p u e s t o por el a g e n t e a quien se
d e l e g u e la tarea.
1. Excepción de comparecer ante el organismo. - C u a n d o el testigo
resida fuera del asiento del organismo encargado de la tramitación y la parte
interesada no haya t o m a d o a su cargo su comparecencia, aquél puede de-
clarar en alguna oficina pública - q u e p u e d e o no pertenecer a la Adminis-
tración púb!ica_nacional-, sita en el lugar de su residencia. Es ésta una
excepción al principio general consagrado en el art. 49.
También el artículo consagra implícitamente otra excepción: se refiere
a la carga de la comparecencia de los testigos que, c o m o principio general,
ha c o n s a g r a d o el art. 50. En el caso de testigos domiciliados fuera del
asiento del organismo encargado de la tramitación, la carga de la compa-
recencia de ellos es una facultad, mas no un deber de los proponentcs.
2. Caracteres. - Respecto a lo que debe entenderse por domicilio
fuera del asiento de la autoridad administrativa, por aplicación de normas
análogas, es el situado a más de sesenta kilómetros.
3. Mecánica del interrogatorio. - E n el caso, el interrogatorio p u e -
de ser p r e s e n t a d o h a s t a el m o m e n t o de la audiencia en el lugar designa-
d o ; no hay razón para presentarlo eii el escrito en que se ofrece la prueba
(no se aplica el art. 4 5 3 , Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación) y si no hay
interrogatorio, el funcionario designado tiene q u e preguntar libremente al
. testigo.
. i
Art. 52. - Los testigos serán libremente interroga-
d o s sobre los h e c h o s por la a u t o r i d a d , sin perjuicio de
los interrogatorios de las partes i n t e r e s a d a s , los que
p u e d e n ser p r e s e n t a d o s h a s t a el m o m e n t o m i s m o de
la a u d i e n c i a .
Se labrará acta eri q u e c o n s t e n las p r e g u n t a s y s u s
respuestas.
í. Requisitos de forma. - E n primer lugar, c o r r e s p o n d e diferenciar
las formas propias del interrogatorio y las fórmulas sacramentales.
a) Fórmulas sacramentales. El testigo declarará bajo j u r a m e n t o o
promesa de decir verdad. La omisión de tal formalidad provoca la nulidad
de la declaración. Se hará al declarante un interrogatorio preliminar (art.
DECRETO 1739/72 299
4 4 1 , Cód. Proc. Civil y C o m . de la N a c i ó n ) , en el que se le preguntará "por
las generales de la ley". Si se omite tal interrogatorio, o no se lo contesta
en el curso de la exposición, la declaración carecerá de valor y su nulidad
puede ser alegada en cualquier m o m e n t o .
b) Formas del interrogatorio. El testigo será libremente interrogado
por la autoridad, debiendo respetar la sustancia del interrogatorio propues-
to por el interesado. P u e d e aquélla no formular las preguntas que repute
ociosas por no ser materia de la cuestión debatida, pero tiene que ser pru-
dente en esta apreciación. También puede dar por terminado el interroga-
torio cuando lo estime conveniente. El ejercicio irrazonable de estas fa-
cultades dará motivo para una recusación con causa.
o
Si hay más de una parte en el procedimiento (ver art. 3 , RLNPA),
aquella que no propuso el testigo podrá interrogarla libremente sobre todo
hecho relativo a la cuestión debatida. Cada una de las partes puede opo-
nerse a las preguntas propuestas por la otra si las considera sugestivas o
insinuativas, o que no tienen vinculación con el asunto. Las preguntas no
contendrán más de un hecho; serán claras y concretas; no pueden formu-
larse las que están concebidas en términos afirmativos, sugieran las res-
puestas o sean indicativas, ofensivas o vejatorias. Se trata, pues, de evitar
q u e en la pregunta esté contenida la respuesta.
2. Negativa a responder. - El testigo p u e d e rehusarse a contestar
ciertas preguntas (art. 444, Cód. Proc. Civil y C o m . de la Nación). En
primer lugar esa negativa tiene c o m o base el interés del propio testigo,
puesto que lo autoriza a negarse a contestar si la respuesta lo e x p o n e a
enjuiciamiento penal o c o m p r o m e t e su honor.
En segundo lugar, apunta a los intereses de las personas a quienes se
refieren los hechos amparados por el secreto profesional, militar, científico,
artístico o industrial.
La negativa a declarar fundada en el secreto profesional tiene sopor-
te jurídico en el art. 156 del Cód. Penal. Esta posibilidad de rehusarse a
declarar no autoriza al testigo a dejar de asistir a la audiencia, pues sólo
podrá apreciar si el hecho sobre e! que se lo interroga está c o m p r e n d i d o
entre aquellos cuyo secreto debe conservar cuando se le formule la pre-
gunta, \
3. Forma de las respuestas. - El testigo tiene que contestar sin poder
leer notas o apuntes, a menos que !á índole de la pregunta hiciera que se lo
autorizara a hacerlo. Si es así, habrá de dejarse en el acta constancia de las
respuestas dadas mediante lectura (art. 445, Cód. Proc. Civil y Com. de la Na-
ción). Si se interroga sobre un contrato, p u e d e ser procedente que se le
exhiba esc contrato. En lodos los casos se requiere la conformidad de las
partes o la autorización de la autoridad administrativa.
 300 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
El declarante tiene que dar razón de sus dichos. Si las preguntas ver-
san sobre hechos personales del testigo, bastará que m e n c i o n e que lo sabe
por la intervención que tuvo en ellos.
. 4. Idoneidad de los testigos. - Dentro del plazo de prueba y aun en
los alegatos, los interesados podrán exponer y probar acerca de la idoneidad
de los testigos. Es que hasta el testigo verdadero y de buena fe puede no
•ser absolutamente veraz, pues m u c h a s veces se siente impulsado a usar de
su fantasía sobre datos de su percepción originaria, a interpretar y recons-
truir.según su punto de vista subjetivo el hecho al cual ha asistido. Desde
lueg'ó la alegación no es de la idoneidad, que se presume, sino de la falta
de idoneidad.
5. Apreciación de la prueba testimonial. - L a a p r e c i a c i ó n de la
prueba testimonial necesita de una serena interpretación y valoración del
órgano administrativo para desentrañar la verdad. El agente debe razonar
críticamente sobre la fuerza de convicción de este medio probatorio. La
declaración de un testigo menor de 14 años no tiene valor probatorio y sólo
^ es útil para simples indicaciones y al único objeto de la indagación (arg.
art. 2 7 6 , inc. 1", Cód. Proc. Penal, aplicable analógicamente; conf. CNFed-
C o n t A d m , Sala III. 7/4/87, " R o d r í g u e z V é l e z " ) .
6. Número de los testigos. - Los testigos no podrán pasar de cinco.
Si se hubiera propuesto un n ú m e r o mayor, el proponente tiene derecho a
que se cite a jos primeros cinco de la lista; en cuanto al resto, es facultad
discrecional del instructor.
7. Repreguntas. - Es un derecho de los interesados formular las re-
preguntas una vez que se ha realizado la contestación a las preguntas. No
puede negarse a ello la Administración, so pena de afectar el derecho de
defensa. Coincidimos con Gordillo en que, si el testigo contesta por es-
crito, las repreguntas deben hacerse una vez recepcionado el oficio contes-
tando las preguntas.
Art. 53. - Serán de a p l i c a c i ó n s u p l e t o r i a las nor-
m a s c o n t e n i d a s en los arts. 4 1 9 , primera parte, 426,
4 2 7 , 4 2 8 , 4 2 9 , 4 3 6 , primera parte, 4 4 0 , 4 4 1 , 4 4 3 , 4 4 4 ,
4 4 5 , 4 4 8 , 4 5 0 , 4 5 1 , 4 5 2 , 4 5 7 , 458 y 4 9 1 del C ó d . Proc.
Civil y C o m . de la N a c i ó n .
1. Aplicación supletoria. - A l ' d i c t a r s e el RLNPA estaba vigente el
Código Procesal sancionado por la ley 17.454, que posteriormente fue m o -
dificado por ley 2 2 . 4 3 4 , o r d e n á n d o s e el texto por decr. 1 0 4 2 / 8 ) . Se man-
DECRETO 1759/72 301
tiene la numeración de los artículos a los cuales remite, salvo el art. 4 5 8 ,
que ahora es el art. 4 5 6 .
Es un acierto del legislador remitirse, en general, y respecto de los
asuntos no previstos, al C ó d i g o Procesal Civil y Comercial de la N a c i ó n ,
que en este aspecto de la prueba testimonial tiene estrecha relación con el
procedimiento administrativo c o m ú n . En los procedimientos administra-
tivos especiales, de todos modos, se aplica supletoriamente el m e n c i o n a d o
C ó d i g o , a menos que e x p r e s a m e n t e se disponga la aplicación de otros or-
denamientos especiales.
PER nos
Art. 54. - Los a d m i n i s t r a d o s p o d r á n p r o p o n e r la
d e s i g n a c i ó n de peritos a su c o s t a .
La A d m i n i s t r a c i ó n se a b s t e n d r á de d e s i g n a r peri-
tos por su parte, d e b i e n d o limitarse a recabar i n f o r m e s
de sus a g e n t e s y oficinas t é c n i c a s y de terceros, s a l v o
que resultare n e c e s a r i o d e s i g n a r l o s para la d e b i d a s u s -
t a n c i a c i ó n del p r o c e d i m i e n t o .
1. Prueba pericial. - Siguiendo un criterio corriente, se ha c o n s i d e -
rado en el RLNPA a la pericial como una prueba, a pesar de estar ello con-
trovertido científicamente.
Hay peritaciones para veiificar la existencia o las características de íos
hechos técnicos, científicos o artísticos. Es el perito percibiente. Este dic-
tamen es un medio para la comprobación de hechos. Se le ha encargado
la percepción de hechos.
Otras experticias tienen por fin aplicar las reglas técnicas, artísticas o
científicas que conocen los expertos, a los hechos verificados en el proce-
dimiento, para deducir de ellos las consecuencias, las causas o las calidades
de lo que investigan. En un c a s o así, los peritos hacen dos operaciones:
a) enunciar las reglas de la experiencia técnica pertinente, y b) aplicarlas
a los hechos verificados en el procedimiento para formular las deducciones
pertinentes. Es al perito deduciente a quien se le encarga la apreciación o
valoración de los hechos; por ello formula pareceres o d i c t á m e n e s .
Otras veces el perito sólo recibe el encargo de enunciar simplemente las
reglas de la experiencia técnica que los califica para que el funcionario pro-
ceda a aplicarlas a los hechos verificados en el proceso y obtener las con-
clusiones. Es raro que en la práctica se presente esta clase de peritación,
pues por lo general ésta contiene la verificación total o parcial de hechos.
 302 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Se requiere del perito deduciente una actividad tendiente a valorar o
apreciar científica o técnicamente determinados hechos del procedimiento.
No practica una simple operación (por técnica que sea), sino que se dedi-
ca a deducir, mediante un procedimiento lógico - c o n f o r m e a las reglas de
la disciplina de que se t r a t e - , las consecuencias que se derivan de tales
hechos. ¡ corporarla al expediente, no tiene el carácter de medio de prueba, sino de
2. Admisibilidad. - Es admisible la prueba pericial cuando la apre-
ciación de hechos controvertidos requiere conocimientos especiales en al-
guna ciencia, arte, industria b actividad técnica especializada (art. 459,
Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación). En el caso, el interesado se pro-
pone ilustrar a la autoridad administrativa sobre esos hechos y para ello
pide la intervención de un especialista en la materia. Si la profesión está
reglamentada, el perito deberá tener título habilitante en la ciencia, arte,
industria o actividad técnica especializada a que pertenezcan las cuestiones
sobre las cuales tiene que expedirse (art. 4C4, Cód. Proc. Civil y Com. de
la Nación).
La Administración tiene que abstenerse de la designación de peritos
por su parte - s e limitará a recabar informes de sus agentes y oficinas-, a
m e n o s que sea ello necesario para la debida suslanciación del procedi-
miento. Esta circunstancia es apreciada por la Administración y no cabe
• oposición de la contraparte.
3. Proposición de parte. - C a b e preguntarse si los interesados piden
sólo que se designe un perito, o pueden proponer el nombre del experto.
La norma nada dice, p e n s a m o s que pueden hacer ambas cosas y en este
caso la designación, salvo i m p e d i m e n t o (art. 4 6 4 , Cód. Proc. Civil y Com.
de la Nación), debe caer en la persona propuesta.
4. Recusación. Oportunidad. - La recusación debe hacerse ex ante
y hasta cinco.días después de lomarse conocimiento del n o m b r a m i e n t o .
5. Dictamen extraprocedimental (procedimiento informal). - Va-
mos a referirnos ahora a los "dictámenes extraprocedimentales de expertos"
o "procedimiento informal". Se trata, por ejemplo, de recurrir a expertos
para que emitan su opinión científica o técnica sobre cuestiones que exijan
conocimientos especializados, Son dictámenes rendidos sin intervención
de autoridad administrativa alguna, fuera del procedimiento y de diligencia
administrativa previa. De conformidad con el principio del informalismo,
no puede ser negada por la Administración esta posibilidad. Ahora bien:
¿•qué valor probatorio tienen estos dictámenes? .
No cabe duda de que la autoridad administrativa puede utilizar los ar-
gumentos o las razones técnicas, es decir, las reglas de la experiencia es-
pecializada, que en esc dictamen se encuentren, para ilustrar su criterio.
Pensamos que ese dictamen extraprocedimental no es un medio de prueba,
DECRETO 1759/72 303
ni contiene argumentos de prueba, sino razones lógicas, técnicas o cienlí-
ficas, o dicho de otra manera, reglas generales de la experiencia especiali-
zada, que el funcionario puede utilizar en la valoración de las pruebas y
para mejor entendimiento de los hechos a que ellas se refieren.
Recapitulando: en principio esta "pericia informal" es conveniente in-
un simple estudio técnico o científico que el funcionario estima libremente
c o m o fuente de ilustración sobre las máximas generales de la experiencia
que puedan existir en esa materia; si a consecuencia del principio de con-
tradicción, el experto da razón en el procedimiento de su dictamen (testi-
monio dentro del e x p e d i e n t e - t e s t i m o n i o t é c n i c o - , aclaraciones, ratificacio-
nes, etc.), puede tener el mismo valor probatorio que la pericia practicada
formalmente.
Art. 55. - En el acto de solicitarse la d e s i g n a c i ó n
de un perito, el p r o p o n e n t e precisará el c u e s t i o n a r i o
sobre el que deberá e x p e d i r s e .
1. Puntos de pericia. - No basta proponer la prueba e indicar la es-
pccialización de los peritos; hay que proponer, además, los puntos de pe-
ricia. Si intervienen terceros en el procedimiento, hay que darles vista,
para que puedan observar la procedencia de las propuestas y tengan ocasión
de proponer otros.
Siendo la pericia un medio de ilustración del órgano que va a decidir,
es facultad de la Administración agregar otros puntos de pericia y eliminar
los que considere improcedentes o superfluos. Facultad ésta que requiere
un previo conocimiento de la cuestión debatida.
Art. 56. - D e n t r o del p l a z o de c i n c o días del de
notificado el n o m b r a m i e n t o , el perito a c e p t a r á el car-
go en el e x p e d i e n t e o su p r o p o n e n t e a g r e g a r á u n a
c o n s t a n c i a a u t e n t i c a d a por el oficial público o autori-\
dad c o m p e t e n t e de la a c e p t a c i ó n del m i s m o . V e n c i d o
d i c h o p l a z o y no h a b i é n d o s e o f r e c i d o r e e m p l a z a n t e ,
se perderá el d e r e c h o a esta prueba; i g u a l m e n t e se
perderá si ofrecido y d e s i g n a d o un r e e m p l a z a n t e , éste
no a c e p t a r e la d e s i g n a c i ó n o el p r o p o n e n t e t a m p o c o
agregare la c o n s t a n c i a a l u d i d a d e n t r o del plazo esta-
blecido.
 304 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
1. Aceptación del cargo. Caducidad de la prueba. - El perito tiene
que ser notificado de su n o m b r a m i e n t o . En cuanto a su aceptación, la nor-
ma determina que deberá hacerlo dentro del plazo de cinco días, ya sea en el
expediente o por medio de constancia autenticada de aquélla, presentada por
su proponente. Vencido dicho plazo, no sólo se produce la caducidad del
n o m b r a m i e n t o , sino que también se pierde el derecho a hacer efectiva esta
prueba, a no ser que se hubiera ofrecido reemplazante. Este ofrecimiento
- q u e se puede efectuar una sola v e 2 - puede hacerse hasta que venza el plazo
de la aceptación. Si este reemplazante no acepta dentro del plazo lijado, se
produce - c o m o en el caso anterior- la caducidad automática de la prueba.
2. Perito designado por ¡a Administración. - La parte proponente
debe extremar su diligencia para que el perito acepte dentro del plazo fija-
d o . La circunstancia de que el perito sea designado por la Administración
- s i la parle p r o p o n e la pericia, pero no el p e r i t o - no exime al interesado
de urgir la aceptación.
3. Finalidad del precepto. - La norma tiene por fin evitar medidas
dilatorias mediante la connivencia del interesado y el perito. Sin embargo,
también aquí cabe una interpretación amplia que la haga aplicable sólo en
los casos en que la naturaleza del procedimiento lo haga necesario; por lo
tanto, cuando por circunstancias particulares sea imprescindible que la
prueba se cumpla, o cuando esté c o m p r o m e t i d o el interés público en su
producción, la Administración deberá necesariamente apartarse de esa regla
y disponer la producción de la prueba.
4. Peritación dispuesta de oficio. - Si la prueba pericial ha sido de-
cretada por la Administración de oficio (art. 54 in fine) o ésta es común,
no procede la caducidad de este medio de prueba por vencimiento del plazo
para aceptar el n o m b r a m i e n t o .
Art. 57. - C o r r e s p o n d e r á al p r o p o n e n t e instar la
diligencia y a d e l a n t a r los gastos razonables que requi-
riere el perito s e g ú n la n a t u r a l e z a de la pericia; la falta
de presentación del informe en tiempo importará el de-
s i s t i m i e n t o de esta prueba.
Serán de a p l i c a c i ó n supletoria las n o r m a s conte-
n i d a s en los arts. 4 5 9 , 4 6 4 , 4 6 6 , 4 7 1 , 4 7 2 , 4 7 4 , 476 y
477 del C ó d . Proc. Civil y C o m . de la N a c i ó n .
1. Carga de instar la diligencia. - El plazo para que el o los peritos
se expidan lo fijará la autoridad administrativa atendiendo a las dificultades
DECRETO 1759/72 305
de la pericia. El RLNPA no establece un plazo legal, a falta de aquella
fijación. No cabe duda de que el órgano administrativo puede acceder a
un pedido de prórroga formulado por el perito si hay razones que la justi-
fiquen.
Cabe señalar que la remisión a los arts. 459, 4 7 2 , 4 7 4 y 4 7 6 , luego de
la ley 22.434 de reforma al C ó d i g o , c o r r e s p o n d e a los actuales arts. 457,
4 7 4 , 472 y 477, respectivamente.
Corresponde al proponente instar la producción de esta prueba. Si el
perito no presenta oportunamente su dictamen, ese hecho perjudicará al in-
teresado, ya que ello imporlu el desistimiento de esta prueba. Esta pérdida
no es automática por el mero vencimiento del plazo; hace falta una decla-
ración de la Administración. Por ello, mientras eso no ocurra, el perito
puede expedirse, y hay que aceptar la pericia, lo cual se justifica por ele-
mentales principios.
2. Anticipo ae gastos. - Se funda en el hecho de que sería injusto
que el perito, además de realizar su trabajo, se viera obligado a anticipar
gastos. Este adelanto de gastos supone una pericia cuya realización exi-
ja gastos de cierta importancia; por ejemplo, traslado a algún lugar distante,
requerir de terceros trabajos o n e r o s o s , etcétera.
3. Realización y presentación de la pericia. - Para realizar la pericia
el experto puede valerse de todos los elementos de juicio acumulados en el
procedimiento; n o r m a l m e n t e el cumplimiento de la pericia exige la apre-
ciación de elementos materiales, la realización de experiencias científicas
y, si se ha designado más de un perito, la deliberación, el acuerdo entre
ellos, y practicar unidos, la diligencia. t
El dictamen se presentará por escrito, debiendo contener una e x p l i c a - /
ción detallada de las operaciones técnicas realizadas y de los principios
científicos en que el perito funda su opinión. Si hubieran sido designados
varios peritos, todos presentarán la pericia en iín solo escrito, los que con-
cordaren en un único texto, y los disidentes por separado.
4. Fuerza probatoria. - Será estimada por el órgano administrativo,
en consideración dé sus opiniones, los principios científicos en que se fun-
den, la concordancia de su aplicación con la sana crítica y demás elementos
de convicción, y aquí puede tener importancia el hecho de que la pericia
se haya realizado conforme al procedimiento aquí regulado o por el proce-
dimiento informal a que ya nos hemos referido.
5. Pericias especiales. - Ciertas pericias pueden versar sobre mate-
rias que exijan el examen de personas y que no se pueden realizar sin su
asentimiento. Salvo violencia física, no se la debe rechazar por improce-
dente. Corresponde, pues, ordenarlas, aunque medie negativa de los inte-
resados, y apreciar en la oportunidad de decidir la conducta de quien se
20. llmcliitiiuii. TÍA.
 306 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
negó a l examen, lo c u a l puede considerarse presunción de verdad de lo que
l a pericia I r a i a b a de probr.r. Presunción que, d.-.sde luego, hny que manejar
con s u m a discreción.
DOCUMENTAL
• Art. 58. - E n m a t e r i a de p r u e b a d o c u m e n t a l se
estará a lo d i s p u e s t o por los arts. 16 y 27 a 30 de la
presente reglamentación.
1. Concepto. - La prueba instrumental es la más importante de las
pruebas, y no sólo porque es la forma normal en que se expresa la Admi-
nistración. Las constancias de los libros y registros oficiales y de los ex-
pedientes administrativos, incluso de las empresas estatales, tienen valor de
prueba, y para apartarse de sus constancias no es suficiente un desconoci-
miento genérico de su contenido, sino que es necesario que se especifiquen
sus fallas, suministrando prueba al respecto.
En la Administración se despliega una actividad que produce, c o m o
dice Bielsa, una documentación propia, ya que ella es casi siempre formal,
escrita o actuada. Dicha documentación está ínsita en la actividad admi-
nistrativa; de ahí que no se refiera siempre a los actos administrativos ni a
los distintos pasos previos que habrán de cumplirse para su expedición,
sino también a todas las gestiones que cumple la Administración en el ejer-
cicio de su actividad.
D o c u m e n t o es toda cosa susceptible de percepción sensorial y aprehen-
sión mental q u e sirve de mostración histórica indirecta y representativa de
un hecho cualquiera, pudiendo ser deelarativo-representativo o únicamente
representativo.
2. Documentación administrativa. - Los documentos que dan cuen-
ta de la actividad administrativa, expedidos o elaborados por agentes en
ejercicio de sus funciones, no son instrumentos públicos, pero tampoco son
instrumentos privados, por no ser privadas sus actuaciones. Toda la acti-
vidad administrativa se realiza por medio de formas que en el derecho pri-
vado se presentan c o m o esencia de la prueba para la existencia de un acto
j u r í d i c o , mientras que en el derecho administrativo se convierte en forma
de realizar la voluntad j u r í d i c a de la A d m i n i s t r a c i ó n ; es la teoría de la
-documentación administrativa. Coincidimos con Cassagnc en que no debe
confundirse este concepto con la expresión ''documentos oficiales de los
poderes del E s t a d o " que emplea e! art. 2340, inc. 8", del Cód. Civil, pues
éste se refiere al instrumento o documento como cosa del "dominio públi-
c o " , con abstracción de su autenticidad y valor probatorio.
DECRETO 1759/72 307
Si la forma de esa clase de "voluntad" se expresa mediante un proce-
dimiento administrativo, no se puede suponer que su desarrollo objetivo
- q u e refleja la tramitación del e x p e d i e n t e - se transforme en un cúmulo
multiplicado de instrumentos públicos de la Administración. Dicho carác-
ter formal erradica totalmente las disposiciones sobre la libertad de las for-
mas que establece el art. 974 del Cód. Civil, y más aún la libre regla sobre
los instrumentos privados que regula el art. 1020 del mismo cuerpo legal.
Si la Administración pública es pública, no puede concebirse la existencia
y la creación, por parte de ella, de instrumentos privados.
La existencia del procedimiento, que no puede exhibirse en la activi-
dad jurídica privada, marca la diferencia para conceptuar la presencia de
documentos administrativos sin necesidad de que sean instrumentos públi-
cos ni privados ( C N F e d C o n t A d m , Sala IV, 18/2/86, "Valado"). Son prue-
bas escritas, se presumen documentos auténticos mientras no se pruebe lo
contrario. Hacen fe de su otorgamiento, de la fecha y de las declaraciones
que haga el funcionario que los suscribe. Pero no hace falta la tacha de
falsedad para desvirtuarlos - c o m o en el instrumento p ú b l i c o - ; pueden ser
contrarrestados por cualquier clase de prueba (contra C S J N , Fallos, 224:
488).
De la admisión del valor probatorio de las constancias de los libros,
registros y archivos oficiales, no resulta violación de las garantías de igual-
dad, del debido proceso y de la defensa en j u i c i o , mientras a los particulares
no se los restrinja en la prueba útil de las circunstancias concernientes a su
derecho.
3. Importancia, ventajas y defectos de la prueba documental. - Los
documentos suministran una representación p e r m a n e n t e y relativamente se-
gura de los hechos que pueden interesar más adelante. Es más fiel que la
memoria del hombre y más seguro que un conjunto de indicios o testimo-
nios, cuando es completó, claro, exacto y auténtico o hay certeza de su
legilimidad.
Pero a veces el documento, principalmente el privado sin autenticidad,
puede ser insincero, es decir creado de mala fe, para formular declaraciones
o representaciones falsas, o por haber sido adulterado posteriormente, para
desfigurar la verdad de su contenido inicial. Carnelutti advertía quc-el do-
cumento merece la fe de que goza su autor.
Para que su eficacia sea reconocida tiene q u e haberse verificado su
legilimidad o autenticidad y que no existan otras pruebas que lo contradigan
y merezcan mayor o la misma credibilidad.
C u a n d o el documento proviene de un funcionario público, es decir,
cuando se traía de un d o c u m e n t o público, se justifica que la ley le reco-
nozca un especial valor probatorio en cuanto a los hechos de que da fe el
funcionario respectivo.

308 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
4. Requisitos para la eficacia probatoria del documento presentado
por el interesado. - Puta que el d o c u m e n t o surta efectos sobre la convic-
ción del funcionario, es necesario que: a) esté presumida o establecida su
autenticidad; b) c u a n d o se trate de documentos otorgados en el extranjero,
se cumplan sus especiales requisitos para su elaboración y autenticidad, c)
no haya prueba legalmente valida en contra; d) no se haya llevado al pro-
cedimiento con violación de la reserva o el secreto que la ley hubiera con-
sagrado; e) esté completo y sin alteraciones, mutilaciones o tachaduras que
alteren su contenido, y /) se cumplan los requisitos especiales de ciertos
d o c u m e n t o s privados: tantos ejemplares c o m o partes haya, redacción de
puño y letra, etcétera. \ pero e s t o s ú l t i m o s p o d r á n ser ofrecidos por el a d m i -
5. Distintas clases de documentos. - Hay diversas clases de docu-
mentos. Quizá valga la pena distinguir entre los documentos simplemente
representativos (planos, dibujos, fotografías) y los declarativos (escritos,
grabaciones en cinta o discos, etcétera). Estos últimos se subdividen, en
consideración al acto documentado, en: puramente declarativos (contienen
declaraciones de ciencia) y dispositivos o constitutivos (presentan actos ca-
paces de producir determinados efectos jurídicos sustanciales: contratos,
donaciones, etc.) y de acuerdo con su forma, en instrumentales (si consisten
en escritos) y no instrumentales (p.ej., una grabación).
6. Documentos e instrumentos. Diferencias. - No se debe identi-
ficar el d o c u m e n t o con el instrumento. Aquél es todo objeto, producto de
un acto h u m a n o , que represente otro hecho, objeto o persona; el instrumen-
to es una de las varias especies de d o c u m e n t o s : es la que consiste en es-
critos, públicos o privados, auténticos o sin autenticidad.
7. Documentos admisibles. - En materia de documentos admisibles,
la regla debe formularse con la máxima amplitud. Pueden presentarse ins-
trumentos públicos o privados. Estos últimos pueden ser firmados o no
o
firmados (art. 1190, párr. 3 , Cód. Civil); originales, copias, fotocopias, du-
plicados, traducciones, etc. (ver arts. 2 7 , 28 y concs., RLNPA); documentos
escritos, fotografías o planos (para los últimos, ver art. 2 9 , RLNPA); las
fotografías pueden ser presentadas c o m o prueba en las oportunidades eri
que haya que ofrecer la documentación; las grabaciones fonoeléctricas de-
berán ser sometidas al reconocimiento de la persona a quien se las atribuye
o al reconocimiento de testigos; libros de comercio, libros de la Adminis-
tración,.que se rigen por disposiciones propias y no por las reglas del Có-
digo de Comercio, u otro tipo de libros, por ejemplo, libros de sociedades
civiles y de particulares, pard los que, faltando una regulación sobre la ma-
nera dé llevarlos, exige la cuidadosa apreciación de sus constancias para
atribuirles eficacia probatoria.
En cuanto a los registros o papeles particulares, ellos no pueden hacer
fe a favor de su titular; no son un principio de prueba ni presunción simple,
DECRETO 1759/72
309
pero pueden constituir principio de prueba o una presunción contra su au-
tor, que admite prueba en contrario.
CONFESIÓN
Art. 59. - Sin perjuicio de lo q u e e s t a b l e c i e r e n l a s
n o r m a s relativas a la p o t e s t a d correctiva o d i s c i p l i n a -
ria de la A d m i n i s t r a c i ó n , no serán c i t a d o s a prestar
c o n f e s i ó n la parte i n t e r e s a d a ni los a g e n t e s p ú b l i c o s ,
n i s t r a d o c o m o t e s t i g o s , i n f o r m a n t e s o p e r i t o s . La
c o n f e s i ó n voluntaria tendrá, sin e m b a r g o , los a l c a n c e s
que resultan de los arts. 4 2 3 , 4 2 4 y 425 del C ó d . Proc.
Civil y C o m . de la N a c i ó n .
1. Conceptos y elementos. - La confesión, considerada c o m o prueba,
es el testimonio que una de las partes hace contra sí misma, es decir, el
reconocimiento que hace de la verdad de un hecho capaz de producir con-
secuencias jurídicas a su cargo.
Hay ciertos elementos que deben concurrir para la eficacia de la con-
fesión. Se los clasifica en subjetivos y objetivos; algunos se refieren a un
tercer elemento: el intencional. En cuanto al elemento subjetivo, cabe su-
marlo a la capacidad "procesal".
Respecto de los objetivos, cabe decir que la confesión debe versar so-
bre hechos que tienen que ser personales del absolvente. v.
2. Improcedencia de la confesión. - Lo p r e c e d e n t e m e n t e considera-
do nos demuestra el sentido de la n o r m a de excluir a los agentes públi-
cos de la posibilidad de prestar confesión. Éstos no son parte - l a A d m i -
nistración no es p a r t e - en el procedimiento y, por tanto, mal podrían con-
fesar.
A d e m á s , realizando la Administración una actividad q u e tiene carácter
formal, los actos que en su consecuencia dicten sus ó r g a n o s pueden pro-
barse perfectamente sin necesidad de declaraciones verbales (Bielsa).
De lo expuesto surge la improcedencia y la ineficacia de la confesión
de los funcionarios públicos para obligar a la Administración de la cual de-
penden. Si e x i s t i e i j la facultad de imponer un interrogatorio a los agentes
de la Administración para c o m p r o m e t e r el interés público y el patrimonio
del Estado con su sola declaración, se destruiría la base institucional de la
competencia de los órganos administrativos y el valor y la eficacia de las
formas esenciales de los actos administrativos.
310 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Ello no quiere decir que no pueda ofrecerse la declaración de los agen-
tes públicos. Dice la norma que se los puede ofrecer c o m o testigos, infor-
mantes o peritos.
Tampoco acepta la norma la confesión del particular. Quizá se haya
adoptado esta solución para preservar la igualdad en el procedimiento. Sin
e m b a r g o , si se produce la confesión voluntaria del particular, tendrá ella
los alcances de los arts. 423 a 4 2 5 del Cód. Proc. Civil y Com. de la Nación.
Solución que nos parece correcta, toda vez que la decisión de confesar es
un acto voluntario del particular.
No cabe duda, a la luz de lo dicho anteriormente, que esta confesión
voluntaria que contempla la norma, sólo se refiere al particular, no al agente
público. Las razones que se oponen a la confesión de éste subsisten en el
caso. No se trata m e r a m e n t e de la voluntad del agente. Que en tal caso
se contemple en forma diferente a los particulares y a la Administración es
consecuencia de la esencia misma de las cosas.
El particular - p a r t e en el p r o c e d i m i e n t o - podrá confesar siempre, el
agente n o . Esta aparente desigualdad no implica que 'a norma sea incons-
titucional, ya que la igualdad que contempla la Constitución es la jurídica,
o sea igualdad de soluciones ante igualdad de circunstancias. Y en el caso
del procedimiento administrativo no puede predicarse la igualdad entre el
particular y la Administración.
ALEGATOS
Art. 60. - S u s t a n c i a d a s las a c t u a c i o n e s , se d a r á
vista de oficio y por d i e z d í a s a la p a r t e i n t e r e s a d a p a -
ra q u e , si lo c r e y e r e c o n v e n i e n t e , p r e s e n t e un escrito
a c e r c a de lo a c t u a d o , y en su c a s o , para que a l e g u e
t a m b i é n sobre la prueba q u e se h u b i e r e p r o d u c i d o . La
p a r t e i n t e r e s a d a , su a p o d e r a d o o su l e t r a d o p a t r o c i -
n a n t e p o d r á n retirar las a c t u a c i o n e s bajo s u r e s p o n -
s a b i l i d a d d e j á n d o s e c o n s t a n c i a en la oficina corres-
pondiente.
El órgano c o m p e t e n t e podrá disponer la produc-
ción d e n u e v a prueba:
a) De oficio, p a r a mejor p r o v e e r .
b) A p e d i d o de p a r t e i n t e r e s a d a , si ocurriere o lle-
gare a su c o n o c i m i e n t o un h e c h o n u e v o . Dicha medida
se notificará a la p a r t e i n t e r e s a d a y c o n el r e s u l t a d o de
DECRETO 1759/72 311
la prueba que se p r o d u z c a , se d a r á otra vista por c i n c o
d í a s a los m i s m o s e f e c t o s p r e c e d e n t e m e n t e i n d i c a d o s .
Si no se p r e s e n t a r e n los escritos - e n u n o y otro
c a s o - o no se d e v o l v i e r e el e x p e d i e n t e en t é r m i n o , si
h u b i e r e s i d o retirado se dará por d e c a í d o el d e r e c h o .
1. Concepto. - Nos dedicamos ahora al examen de una de las alega-
ciones que se pueden producir en un " p r o c e s o " : las llamadas alegaciones
conclusivas.
Fundamentalmente, el procedimiento necesita suministrar al j u z g a d o r
los datos de hecho y de derecho en que se funda la pretensión que habrá
de acoger o rechazar en la resolución. En caso de faltar acuerdo sobre los
hechos, necesitará también que se suministre la prueba que d e m u e s t r e su
realidad.
2. Contenido. - El análisis y ponderación de la prueba es uno de los
contenidos de este particular acto procedimental, pero no es el único. Repá-
rese en que la norma dice que el particular puede presentar un escrito acerca
de lo actuado y "en su caso, para que alegue también sobre la prueba".
La función del alegato, pues, no se limita al examen crítico de la prue-
ba en sí, sino que se extiende naturalmente al de su aptitud para iluminar
los hechos objeto del debate y formar la convicción del órgano adminis-
trativo acerca de su existencia y modalidades reales.
P o d e m o s agregar que es en el alegato donde, por primera vez, se está
en condiciones de señalar la constitución de presunciones probatorias para
la obtención y demostración de los indicios que llevan a admitirla en razón
de inferencias seguras avaladas por la lógica y la experiencia.
Cabe señalar que se pueden presentar en el alegato mayores desarrollos
doctrinarios, legales o jurisprudenciales respecto de las cuestiones y pre-
tensiones invocadas en los escritos de constitución del procedimiento.
3. Carácter del alegato. Importancia. - La presentación del alegato
no es una carga para la parte, sino una mera facultad. Es, sin e m b a r g o ,
un trámite importante para la efectiva defensa del derecho de la parte.
Por lo expuesto se puede vislumbrar la importancia del alegato, ya que,
atendiendo a que contiene una recapitulación ordenada de todo lo que re-
sulta favorable a la parte que lo presenta, y descartando, desvirtuando o
destruyendo cuanto aparezca perjudicial a su derecho, pone de manifiesto
"su verdad" a una simple lectura, y auxilia a la autoridad para el estudio y
apreciación del expediente.
4. Introducción de cuestiones innovadoras. Excepción. - A pesar
del carácter restrictivo que se atribuye al alegato en relación con la con-
 312
RÉGIMEN D E P R O C E D I M I E N T O S A D M I N I S T R A T I V O S
sideración de cuestiones que no fueron introducidas en la etapa correspon-
diente, c i e n o es que ello en algunos casos es posible. El infornialismo del
procedimiento y la aplicación supletoria de la ley procesal civil y comercial
(art.-106, RLNPA) determinan q u e el decisorio "podrá hacer mérito de los
hechos constitutivos, modificativos o extintivos, producidos durante la sus-
lanciación del procedimiento y debidamente probados, aunque no hubiesen
U
sido invocados oportunamente c o m o hechos nuevos" (art. 163, inc. 6 in
Jine, Cód. Proc. Civil y C o m . de la Nación).
De presentarse tales hechos y de resultar probados - s a l v o que fueren
notorios, pues no requieren p r u e b a - se los podrá destacar en el alegato para
deducir de ellos sus consecuencias constitutivas, modificativas o extinúvas
del derecho o de la obligación de que se trate y pretender en su mérito que
se altere la "relación procesal" en sus términos originales, para dar cabida
a la nueva situación innovadora que queda así introducida.
Si se introducen nuevas cuestiones, hay que darles traslado, si inter-
vienen, a los terceros en el expediente.
5. Término paro alegar. - El término para alegar es de diez días.
Por lo común existe una sola parte - e l particular i n t e r e s a d o - , pero puede
ocurrir que participen'terceros. Si interviene más de una parte, el término
para alegar será común (art. 106, TRLNPA y art. 482, Cód. Proc. Civil y
Com. de la Nación) y vencerá el m i s m o día para todas las partes.
6. Producción de nueva prueba. - El que puede disponer la produc-
ción de nueva prueba es el órgano competente.
a) De oficio, para mejor proveer. Por aplicación del principio de le-
galidad objetiva, la autoridad tiene potestad para ordenar las diligencias
necesarias para esclarecer la verdad de los hechos. La autoridad puede
proceder tanto e s p o n t á n e a m e n t e c o m o a sugerencia del particular. Éste no
puede agraviarse porque aquél no haya hecho uso de tal potestad.
Las medidas para mejor proveer son, en principio, ¡rrecurribles, ya que
no puede haber agravio del particular en que se intente - e n aras del interés
g e n e r a l - la averiguación de la verdad. Sí podrá agraviarse si se afecta el
derecho de defensa en juicio. Para evitar esto habrá que notificar al par-
licular -y a los demás i n t e r e s a d o s - la medida para mejor proveer.
b) A pedido de parte interesada, si ocurriere o llegare a su conoci-
miento un hecho nuevo. " H e c h o n u e v o " es el que ocurre o llega a c o n o -
cimiento del particular -o t e r c e r o - después de trabada la "relación proce-
sal", y que es importante para resolver la cuestión. No debe ser ajeno a
aquella relación. El h e c h o nuevo no puede importar una nueva pretensión
ni una defensa; su invocación p u e d e referirse a un nuevo elemento de juicio
relativo a la pretensión -o defensa, si hay t e r c e r o - esgrimida al trabarse
la relación susodicha.
DECRETO 1759/72 313
No deben confundirse los hechos nuevos con la agregación de docu-
mentos nuevos o desconocidos. Aquéllos son aconteceres; los d o c u m e n t o s
son la prueba de lo acontecido.
El h e c h o nuevo tiene, que ocurrir con posterioridad a la traba de la
relación por el particular - h a b r á que ver en cada caso cómo ocurre ello,
dado el informalismo y la intervención o no de t e r c e r o s - , o que siendo
anterior, llegue a conocimiento de aquél con posterioridad. Para ello bas-
tará la simple manifestación del interesado, que podrá ser contradicha.
D e b e tener relación con la cuestión q u e se ventila y p o d e r influir en la
decisión; habrá de versar sobre hechos: de ahí la posibilidad de la prueba.
La norma habla de pedido de parte, pero también el hecho nuevo puede
ser materia de prueba ordenada de oficio p o r la autoridad.
7. Decaimiento del derecho. - Ln RPA agregó a la norma primitiva
que si " n o se presentaren los escritos - e n uno y otro c a s o - [alegato c o m ú n
y alegato por hecho nuevo] o no se devolviere el expediente en término, si
hubiese sido retirado se dará por decaído el d e r e c h o " . H a c e falta una de-
claración expresa de la Administración en tal sentido.
RESOLUCIÓN
Art. 61. - De i n m e d i a t o y sin m á s t r á m i t e que el
a s e s o r a m i e n t o j u r í d i c o , si é s t e c o r r e s p o n d i e r e confor-
o
me a lo d i s p u e s t o por el art. 7 , inc. d in fine, de la ley
de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , se dictará el acto
a d m i n i s t r a t i v o que resuelva las a c t u a c i o n e s .
1. Decisión. - Sustanciada la prueba y producido el alegato, o venci-
do el término para hacerlo, el procedimiento se halla concluso para resolver
U
de conformidad con el art. 7 , inc. d; en el caso de que el acto pudiere
afectar derechos subjetivos o intereses legítimos, hay que requerir el co-
rrespondiente dictamen j u r í d i c o (ver C N F e d C o n t A d m , Sala III, 17/4/84,
" M o s k z o w i c z de Rubel").
¡ La norma dice "sin más trámite", oponiéndose así, estricta y expresa-
mente, a los autores que sostienen q u e , aun habiendo prueba, puede " m e -
j o r a r s e " el recurso en cualquier m o m e n t o antes de dictarse la resolución.
Nótese q u e el plazo para resolver los recursos se c o m p u t a , si hay prue-
ba, desde que se presentó el alegato o se venció el término para hacerlo.
Solución coherente con la norma que c o m e n t a m o s , pues de lo contrario el
plazo debería computarse desde que se efectuaran "las mejoras de funda-
mento", desde que el dictamen jurídico y el órgano que resuelve deben es-
tudiarlas, y tenerlas en cuenta.
314 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
APRECIACIÓN DE LA PRUEVA
Art. 62.-En la a p r e c i a c i ó n de la prueba se apli-
cará lo d i s p u e s t o por el art. 386 del C ó d . Proc. Civil
y C o m . de la N a c i ó n .
1. Valoración o apreciación de la prueba. - Por valoración o apre-
ciación de la prueba se entiende la operación mental que conoce el mérito
o valor de convicción que pueda deducirse de su contenido. Cada medio
de prueba es susceptible de valoración individual y en ocasiones p'uede bas-
tar uno para formar ta convicción del funcionario.
Es el m o m e n t o c u l m i n a n t e y decisivo de la actividad probatoria. Hay
dos sistemas de apreciación de la prueba: el de la tarifa legal y el de libre
apreciación. El segundo sistema es el adoptado por la norma.
2. La sana crítica. - Se denomina también "sana lógica" ( C o l o m b o )
y mediante ella el órgano tiene la libertad de apreciación de la eficacia
probatoria en el sentido de que, en cada caso y según el contenido real,
concederá o no valor. La "sana crítica" alude a "prudente criterio" o "cri-
terio racional", en el sentido de normas lógicas tendientes a que el decisor
aprecie las p r u e b a s con prudente arbitrio.
3. Apreciación del conjunto de la prueba. - L o s diversos medios
aportados tienen que apreciarse c o m o un todo, en conjunto, puesto que para
una correcta evaluación no basta tener en cuenta cada medio aisladamen-
te, pues la prueba es el resultado de los múltiples elementos probatorios,
reunidos en el p r o c e d i m i e n t o , tomados en conjunto, c o m o una "masa de
pruebas".
En principio, las pruebas son indivisibles, no pudiendo invocarse lo
favorable y desechar lo desfavorable.
TITULO V I I
\FORMAS DE CONCLUIR EL PROCEDIMIENTO
J D E LA CONCLUSIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS J 2. \Mcance) - La resolución, en el sentido estricto que acabamos de
t£&rt. 6 Í ) y- Los t r á m i t e s a d m i n i s t r a t i v o s c o n c l u y e n
por r e s o l u c i ó n e x p r e s a o t á c i t a , por c a d u c i d a d L o r
d e s i s t i m i e n t o del p r o c e d i m i e n t o o del d e r e c h o .
315
DECRETO 1759/72
1. Formas de conclusión del procedimiento. - El m o d o normo! de
conclusión del procedimiento es por medio de un actóTcstimatorio o o"c-
sestimatorio) que resuelve el fondo del asunto -definitivo según la l e y - .
Pero existen modos anormales de terminar el p r o c e d i m i e n t o , c u y o s
efectos son distintos.
a) C u a n d o concluye con un acto expreso que no contiene la decisión
sobre el fondo de la cuestión planteada. Debe incluirse aquí la caducidad
TJcf procedimiento, el desistimiento y el archivo.
/;) C u a n d o no concluye con un acto expreso d e j a A d m i n i s t r a c i ó n .
Tal para la norma el caso del "silencio".
V— — T-
RESOLUCIÓN Y CADUCIDAD ;
i ,- T ' " ^ \ ¡
'
kArt. 64/-La r e s o l u c i ó n e x p r e s a se ajustará a lo
d i s p u e s t o s e g ú n los c a s o s , por los arts. 1°, inc. /, a p .
3"; 7" y 8 ° j 1 C la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ;
v a r
' - 82 de la p r e s e n t e r e g l a m e n t a c i ó n . _
1. {Resolución expresa^- La norma se refiere al acto expreso q u e
c o n c l u y e i ' i n r m n l m c n t R pi"JTmcedimTcnto. esto es que resuelve el fondo "del...
asunto. No contempla el caso cíe! acto expreso que constituye una conclu- j
sión anormal del trámite -p.ej., caducidad del procedimiento-.''
o
Así surge del art. 1°, i n c . / , ap. 3 , de la ley, ya que éste establece "que
el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos
y de las cuestiones propuestas". Este requisito es imposible en los actos
que no son definitivos. Ni en la caducidad ni en el desistimiento se con-
sideran los principales argumentos ni las cuestiones propuestas.
El término resolución está, pues, e m p l e a d o en sentido restrictivo, equi-
valiendo al de decisión de las cuestiones planteadas, a u n q u e también es
cierto q u e en los casos de desistimiento, caducidad o archivó se p r o d u c e
una resolución, por ello no cabe duda de q u e los requisitos e n u m e r a d o s en
o
los arts. 7 y 8" de la LNPA son también aplicables a estos actos expresos
q u e , en definitiva, no resuelven el fondo del a s u n t o . \
La resolución debe estar motivada, p u d i e n d o apartarse de los prece-^
- d e n l e s arJmiru^Urativos. '
ver, es el m o d o normal de concluir el p r o c e d i m i e n t o . Interesa precisar en
este m o m e n t o el alcance en el procedimiento administrativo del principio
de congruencia y sus c o n s e c u e n c i a s : imposibilidad de resolver ultra peiita
y extra petita.

3 1 6 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
El procedimiento administrativo se aparta de este estricto esquema,
pues la autoridad puede "decidir todas las peticiones formuladas, pero pue-
.5!.?. involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado'"(art! 7 ,
inc. c, LNPA). Ello así porque la función de ésta no se agota en el ase-
guramiento de la legalidad, sino que tiende a la satisfacción del interés ge-
neral, que no p u e d e quedar al arbitrio de los interesados ni subordinado a
la actividad que ellos desarrollen.
Por ello siempre se predica que el particular es un "colaborador" y no
un "antagonista" de la Administración, que a la par que persigue su propio
interés coadyuva a la satisfacción del interés general.
Por supuesto, debe ser congruente con las peticiones de los interesa-
dos, en el sentido de que sus alegaciones deben ser tenidas en cuenta, sin
perjuicio de que se las acoja o se las rechace, según corresponda legalmen-
te. Pero deben ser objeto del pronunciamiento pertinente. Una vez cu-
biertos estos requisitos primarios, la resolución puede decidir - p r e v i a au-
d i e n c i a - cualesquiera otras cuestiones que resulten del expediente y que
hagan a la "legalidad objetiva".
Art. 65. -JLa resolución tácita y la c a d u c i d a d de
los p r o c e d i m i e n t o s resultarán de las c i r c u n s t a n c i a s a
que se a l u d e en los arts. 1Q y 1° (inc. e, a p . 9") de la
ley de procedimientos administrativos, respectivamente.
1. Resolución tácita. - C u a n d o la norma se refiere a la resolución
tácita, alude a f c a s o d l J ^ s T l e n c i ^ al art. 10 de
la. ley 19.549. No se refiere a lo que cierta doctrina llama "declaración
tácita" de voluntad, la que bien puede resultar de una declaración expresa
o de un comportamiento unívoco y c o n c l u y e m e de hechos y acciones de la
Administración que, sin tener por objeto manifestar la voluntad, la presu-
ponga.
a) Silencio. Interpretación. Ya nos hemos ocupado del "silencio" al
comentar el art. 10 de la LNPA. Vimos allí que la posibilidad de inter-
pretar el silencio de la Administración en un sentido o en otro depende de
la correcta prescripción normativa que considere a dicho silencio c o m o dato
indicHttivo de la voluntad administrativa.
Si bien, c o m o vimos, se distingue entre la inactividad formal y la ma-
terial de la Administración, la ley ha referido el concepto de "silencio ad-
ministrativo" a los casos de inactividad formal.
b) Error de la norma. C r e e m o s que ej> un error de la norma consi-
derar el "silencio" c o m o un modo de conclusión 11notm.nl. d e l . p m c e t l L v
i
; D E C R E T O 1759/72 317
miento. Éste de ningún modo concluye por "silencio", sino q u e e j ^ j i i t i c u . ^ .
lar puede considerar el silencio^cqmp^dj^riegat.orja. j á d t a _ - c o m o principio,
U
general-, pero ello no quiere decir que el procedimiento concluya (el,_sj>
puesto de las llamadas "resoluciones tardías" es un claro ejemplo de lo que
"elecimos\7 EFotorgamiento de un sentido - n e g a t i v o o p o s i t i v o - al silencio,
se limita a la finalidad perseguida p o r el legislador, que es evitar que la
ausencia de ujuLd^c.Lsjóji.prexia capaz de habilitar la vía jurisdiccional, de-
termine la pérdida de eventuales, derechos d e j o s particulares.
La solución de la norma proviene del error conceptual de considerar
el "silencio administrativo" c o m o un acto, cuando la solución de la LNPA
es distinta.
c) El "silencio" y la continuación del procedimiento. El sentido ne-
gativo otorgado por la ley al "silencio" - c o m o principio g e n e r a l - tiene c o -
mo único designio fijar el m o m e n t o a partir del cual se faculta al particular
a utilizar su potestad impugnatoria, pero sigue q u e d a n d o en pie la obliga-
ción de la Administración de resolver expresamente.
No podría, de ninguna manera, admitirse la posibilidad de que la Ad-
ministración concluyera un procedimiento n o r e s o l v i e n d o nada, o decidien-
do hacerlo "por silencio administrativo".
2. Caducidad del procedimiento administrativo. - Es ésta un m o d o
de extinción del procedimiento q u e j s e prodpce cuando no se lo_ impulsa
durante el tiempo establecido en la ley. En realidad el jorqcedirmTintj^jjn-
cluye con la declaración de caducidad, acto éste q r j e j r n j j i d e l a tramitación
o
o pretensión del particular (ver comentario al art. I , LNPA, p. 60).
^EsismijEÑrol
$.'rt. 66. V T o d o d e s i s t i m i e n t o deberá ser f o r m u l a -
do f e h a c i e n t e m e n t e por la parte i n t e r e s a d a , su repre-
s e n t a n t e legal o a p o d e r a d o .
1. Concepto. Formulación. - E l procedimiento administrativo pue-
de terminar por desistimiento expreso del interesado, ya sea del procedi-
miento Instaurado o d e l derecho sustancial que (e sirv_e_dej?ase.
Las diferencias entre uno y otro se diluyen en la práctica, en lo que
atañe al procedimiento administrativo, dados los fugaces plazos para im-
pugnar los aeltüs..,.
El desistimiento es el acto procedimental por el cual el interesado m a ;
nifieiUa "su propósitoTe"lio^contihuar con el trámite. Todo desistimiento
debe ser formulado fehacientemente por ¡u parte interesada, su represen-

318 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
tante legal o apoderad», y para determinar la conclusión del procedimiento"
tiene que comprender todas las pretensiones deducidas. No se requiere ln
utilización de fórmulas sacramentales, el único recaudo «vs que sea feha-
ciente, verdadero y no deje dudas ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 17/10/82,
"Dirección de Fabricaciones Militares"). Si el desistimiento es sólo par-
cial, mientras subsista en garle la pretensión^ del^ interesado, proseguir! el
procedimiento. ~ ~
2. \Qperatividad^- Procede el desistimiento desde que se ha iniciado
el procedimiento hasta que quede firme la decisión de fondo. Excepto lo
dispuesto en el art. 70, efectuado el desistimiento, la Administración se li-
mitará a declararlo. El desistimiento requiere, para poner fin al procedi-
miento, que el órgano" administrativo asf lo declare.
3• ^Retractación.Antes del acto ejyprt;sg__de Ja_Admjimtrjtraój,ij3eju
clarando el desistimiento y disponiendo el archivo de las actuaciones, puede
la parte retractarse. Si intervienen terceros y éstos han aceptado el desis-
timiento, se necesitará la conformidad de ellos para la prosecución de las
actuaciones.
r
t_6Tj- El desistimiento del procedimiento
p o r t a r á i a c l a u s u r a d e las a c t u a c i o n e s e n e l e s t a d o c u
q u e se h a l l a r e n , pero no _imp_ed i ra qu eu 1 te rio r m e n t e
v u e l v a a p l a n t e a r s e i g u a l p r e t e n s i ó n , sin perjuicio de
lo que c o r r e s p o n d a en m a t e r i a de c a d u c i d a d o pres-
cripción. Si el desistimientj)jse_.r^flrLera a Jos jjtéin.ites
L
de un r e c u r s o , el a c t o i m p u g n a d o se t e n d r á p o r firme,
1. Desistimiento del procedimiento. - El desistimiento del procedi-
miento da término al trámite, pero no afecta al derecho material o sustancial
que fundaba ¡a pretensión, ni obsta a su reiteración en otro procedimiento.
Si el desistimiento se refiere a los trámites de un recurso, se tendrá por
firme el acto que éste i m p u g n a b a .
Irf. 68/- El d e s i s t i m i e n t o del d e r e c h o en que se
f u n d ó u n a p r e t e n s i ó n i m p e d i r á p r o m o v e r otra por c i
m i s m o objet^ojt^ausa.^
1. Desistimiento del derecho. - Desistir del derecho significa renun-
ciar al derecho material deducido en el procedimiento, importando el reco-
i
DECRETO ',759/72 3 19
nocimienlo del particular de que su pretcnsión carecía de fundamento. Im-
plica, además, el desistimiento del procedimiento. Coincidimos con Co-
madint en que la terminología correcta hubiera sido hablar de "renuncia",
pues de eso precisamente se trata cuando se desiste del d e i c c h o , con ln
particularidad de que se la hace efectiva en un procedimiento.
La doctrina opina que el desistimiento no produce efectos por sí, re-
quiriéndose el dictado de un acto administrativo que tenga por desistido el
procedimiento (Escola), pero aun cuando tal acto no se hubiera dictado, la
orden de archivo del expediente permite suponer que hubo un pronun-
ciamiento tácito aceptando tal desistimiento (Procuración del Tesoro, dic-
tamen 384/90, BO, 2 8 / 8 / 9 1 , 2" sección, p. 30).
j/\rt. 6f.- Si fueren varias las p a r t e s interesadas.
el d e s i s t i m i e n t o de s ó l o a l g u n a o a l g u n a s de ellas al ..
p r o c e d i m i e n t o o al d e r e c h o no incidirá sobre las res-
t a n t e s , r e s p e c t o eje q u i e n e s se^ulrá^sustancTyndgse el
t r á m i t e r e s p e c t i v o en f o r m a r e g u l a r .
ini- 1. El caso da varios interesados. - Si hubiera varias partes interesa-
das, el desistimiento sólo de alguna o algunas de ellas, tanto al procedi-
miento como al derecho, no incidirá sobre las restantes, respecto de las
cuales continuará la sustanciacióu del respectivo trámite. La decisión que
se dicte puede favorecer incluso a quienes desistieron o "renunciaron".
[Art. 70. ^ S i la c u e s t i ó n p l a n t e a d a_pud jere: J legar
a afectar de a l g ú n m o d o el i n t e r é s a d m i n i s t r a t i v o o ge-
n e r a ^ e l d e s i s t i m i e n t o del procedimi.e^to_g_deLderecJig.._
no i m p l i c a r á la c l a u s u r a de los t r á m i t e s , lo q u e así se
d e c l a r a r á por r e s o l u c i ó n fu n d a d a, p r os i g u i en da las ac-.
luacioncs hasta que recaiga la decisión pertinente.
~ 6 s t a podrá beneficiar i n c l u s o a q u i e n e s h u b i e r e n d e -
sistido.
1. El interés general. - Este artículo pone una vez más en evidencia
el interés general eu el ámbito del derecho administrativo. La solución de
la norma guarda coherencia con la paula consagrada en materia de caduci-
dad del procedimiento. Ni ésta ni el desistimiento vinculan a la Adminis-
tración la cual retiene la conducción del procedimiento como instrumento
i
320 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
al servicio tic su gestión del interés público, pero el interesado estará apar-
tado del procedimiento.
La decisión de la Administración de continuar el procedimiento debe
U
ser fundada (arts. 1", i n c . / , ap. 3", y 7 , inc. a, LNPA).
2. Otras formas anormales de concluir el procedimiento. - El archi-
vo no siempre tiene como causa la caducidad o el desistimiento, s j p n qni».
jyiede deberse a un acto conclusivo en virtud„de ain. incumplimienioJL-una—
¡ntjmación de la Administración. El archivo del expediente impediría la
tramitación posterior de los actuados asimilándose, en consecuencia, el acto
definitivo por los efectos que produce (Procuración del Tesoro, dictamen
5 9 / 9 1 , B O , 6711/91, 2' sección, p. 18).
A su vez; el art. 77 del RLNPA determina: "La presentación de los
recursos administrativos deberá ajustarse a las formalidades y recaudos...
Advertida alguna deficiencia formal, el recurrente será intimado a subsa-
narla... bajo apercibimiento de desestimarse el recurso". Aquí el incum-
plimiento determina la desestimación del recurso.
Todas éstas son formas anormales de conclusión del procedimiento,
distintas de las que hemos visto anteriormente y no están tratadas en este
título.
TÍTULO V I I I
PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIÓN
QUEJA POR DEFECTOS DE TRAMITACIÓN i¡ INCUMPLIMIENTO
DE PLA2QJÍ AJENOS Al TUÁMITE DE RECURSOS
(Art. 7l)-Podrá ocurrirse en queja ante el inmedia-
to superior jerárquico contra los defectos de tramitación
e i n c u m p l i m i e n t o de los p l a z o s legales o r e g l a m e n t a -
rios en que se incurriere d u r a n t e el p r o c e d i m i e n t o y
s i e m p r e que tales p l a z o s no se refieran a los fijados
para la r e s o l u c i ó n de recursos.
• La queja se resolverá dentro de los cinco días, sin
otra s u s t a n c i a c i ó n que el informe c i r c u n s t a n c i a d o que
se requerirá si fuere n e c e s a r i o . En n i n g ú n caso se s u s -
p e n d e r á la t r a m i t a c i ó n del p r o c e d i m i e n t o en que se
h a y a p r o d u c i d o y la r e s o l u c i ó n será irrecurrible.
DECRETO 1759/72 321
1. Noción. - La queja es un reclamo administrativo que las partes in-
teresadas en un procedimiento administrativo pueden interponer durante su
curso o sustanciación, con el objeto de lograr que se cumplan trámites omi-
tidos o demorados o se realicen bien los cumplidos defectuosamente.,
2. Objeto. - El objeto de la queja es doble: por un lado tiende a sub-
sanar los defectos de tramitación y por otro el cumplimiento de plazos
(siempre que no se refieran a plazos para resolver recursos).
a) Defectos de tramitación. El vocablo "defectos" debe entenderse
en semillo amplio, comprensivo de actos, hechos u omisiones que consti-
tuyan imperfecciones, irregularidades, vicios, anormalidades, etc., que
afecten al trámite que ha de seguirse durante el desarrollo del procedi-
mienlo. Constituyen defectos de tramitación la omisión de requerir la pro-
ducción de dictámenes jurídicos, informes técnicos, rechazo de escritos, et-
cétera.
b) Incumplimiento de plazos. La queja p u e d i dirigirse contra la falta
de cumplimiento de plazos legales o reglamentarios en los trámites admi-
nistrativos. Se trata, por tanto, de omisiones o demoras en la realización
de determinados actos o cargas procedimentales que en rigor constituyen
la llamada inactividad de l¡¡ Administración.
c) Excepción. Se exceptúa de la reclamación en queja el incumpli-
miento de los plazos para resolver recursos. Ello según se expresa en la
Exposición de motivos, ya que la violación de los plazos en el caso "de
estos últimos tiene un remedio específico en cada c a s o " .
3. La queja es un reclamo. - La queja debe considerarse un reclamo
y no un recurso, pues:
a) Los recursos en este conjunto normativo (ley y reglamento) sirven
sólo para impugnar actos administrativos, en tanto la queja abarca, c o m o
vimos, también a hechos y omisiones.
b) No tiene plazo de interposición, característica común en los recla-
mos, a diferencia de los recursos, que tienen plazos cortos para interponerlos.
c) El RLNPA trata la "queja" antes que los recursos en general y en
particular. Sería incongruente, si la queja fuera un recursp, que el RLNPA
¡a tratara totalmente aparte de los demás.
4. Sujetos. - Sujeto reclamante es toda persona que reúna los requi-
o
sitos que exige el art. 3 del RLNPA, o sea que se encuentre en condiciones
de ser parte interesada. El reclamante será, así, quien ya haya tomado in-
tervención en el procedimiento, toda vez que el objeto de la queja surge
durante el desarrollo del trámite.
El sujeto reclamado es el órgano a cuyo cargo se encuentra el trámite
del procedimiento donde se haya producido el defecto o el incumplimiento de
plazos.
21. UtildmiiOii, TLA
322 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DECRETO 1759/72 323

F.l sujeto decisor es c! órgano competente para resolver la queja; según No interesa, en el caso, que se produzca un perjuicio para el particular,
la n o r m a es el superior jerárquico inmediato al órgano que dirige el tramite ni que exista dolo o culpa del agente. En el supuesto basla sólo el irregular
d o n d e se incumplió el plazo o se incurrió en el defecto de trámite. O sea, cumplimiento.
es el inmediato superior jerárquico al sujeto reclamado.

5. Plazos. - Corresponde distinguir entre:

RECURSOS CONTRA ACTOS DE ALCANCE INDIVIDUAL
a) Plazo de interposición. No hay plazo de interposición del reclamo _ Y C0NTRA_ACJ.QS DE ALCANCE GENERAL
en queja; por cierto habrá que tener en cuenta la posible preclusión del
trámite defectuoso o del vencimiento del plazo, si el trámite continúa, a ^Arf. 73j-Los actos administrativos de alcance
pesar de esos'defectos. indiviciTrEriTasí c o m o t a m b i é n los de a l c a n c e g e n e r a l , a
b) Plazo de resolución. El órgano decisor cíebe resolver en el plazo los que la a u t o r i d a d hubiera d a d o o c o m e n z a d o a dar
de cinco días. El c ó m p u t o comienza a partir del momento en que el ór- a p l i c a c i ó n , p o d r á n ser i m p u g n a d o s por m e d i o d e re-
gano que va a resolver recibe las actuaciones. c u r s o s a d m i n i s t r a t i v o s en los c a s o s y c o n el a l c a n c e
6. Decisión de la queja. - EÍ acto que resuelve la queja tiene carácter que se prevé en el p r e s e n t e t í t u l o , ello s i n perjuicio de
de irrecurrible. No obstante, siempre procederá el recurso de reconside- lo n o r m a d o en el art. 2 4 , i n c . a, de la ley de p r o c e d i -
ración. Mientras se sustancia la queja no se suspende la tramitación del mientos administrativos, siendo el acto que resuelve
procedimiento principal. Solución atinada introducida por la Rf'A. tal r e c l a m o irrecurrible.
L o s recursos p o d r á n f u n d a r s e t a n t o e n r a z o n e s
Art. 72j- El incumplimiento injustificado de los v i n c u l a d a s a la l e g i t i m i d a d , c o m o a la o p o r t u n i d a d ,
trámites y p l a z o s previstos por la ley dé p r o c e d i m i e n t o s m é r i t o o c o n v e n i e n c i a del a c t o i m p u g n a d o o al i n t e r é s
a d m i n i s t r a t i v o s y por este r e g l a m e n t o , genera r e s p o n - público.
s a b i l i d a d i m p u t a b l e a los a g e n t e s a c a r g o d i r e c t o del
1. Recurso administrativo. Concepto. - Es un m o d o de impugna-
p r o c e d i m i e n t o o d i l i g e n c i a y a los s u p e r i o r e s jerárqui-
ción autónomo de los actos administrativos, con el objeto de obtener en
c o s o b l i g a d o s a su d i r e c c i ó n , f i s c a l i z a c i ó n o c u m p l i -
sede administrativa su reforma, modificación, sustitución o extinción.
m i e n t o ; en c u y o c a s o y c u a n d o se e s t i m e la queja del Se ha caracterizado al recurso c o m o un acto, como una declaración de
artículo anterior o c u a n d o ésta no sea resuelta en tér- voluntad del particular, pero también es un derecho de éste, en tanto resulta
m i n o el s u p e r i o r j e r á r q u i c o r e s p e c t i v o deberá iniciar susceptible de interponerse frente a una decisión que lo agravia.
las a c t u a c i o n e s t e n d i e n t e s a a p l i c a r la s a n c i ó n al res- Resulta así el recurso un medio de protección q u e constituye un dere-
cho del particular y que éste ejerce mediante un acto.
ponsable.
El procedimiento recursivo necesita de un acto previo cuya revisión se
pretende lograr mediante el recurso.
1. Responsabilidad del agente. - El irregular cumplimiento de sus
obligaciones es el elemento determinante de la aplicación de la icsponsabi- 2. Principios generales de los recursos. - C o m o acaba de indicarse,
lidad al agente público, según lo dispone la norma. En lo que atañe a la el recurso parte de un acto administrativo. Es necesario que éste reúna
caracterización de las obligaciones, éstas son el incumplimiento de trámites dos caracteres:
y plazos que le impone la ley o esta reglamentación. a) Que seo impugnable en sede administrativa. No son impugnables
Sin e m b a r g o , no puede caber discusión sobre que ese irregular cum- (más que por reconsideración) los actos o decisiones que ponen fin a la vía
plimiento podrá surgir de otra ley o reglamento que contenga disposiciones administrativa (causan estado: agotan la vía).
pertinentes y aun las ordenanzas, prescripciones administrativas y hasta ins- b) Que sea comunicado a la persona a quien afecta. Ésta es la legi-
trucciones del superior según la ley. timación para interponer el recurso. Puede el particular sustituir la comu-
324 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS. A D M I N I S T R A T I V O S
nicación que o b l i g a d a m e n t e debe efectuar la Administración, por el co-
nocimiento que aquél fehacientemente demuestre.
El recurso debe interponerse dentro del término que se establezca en
cada caso, que generalmente son breves y tienen carácter perentorio, aun-
que en casos pueden suspenderse (ver art. 76).
Los actos susceptibles de recursos son los actos administrativos que
sean ejecución de una ley, de un acto de alcance general, de un contrato o
de otro acto administrativo. En realidad se impugna el acto por oponerse
al r e g l a m e n t o , a la ley, al contrato o al acto q u e le da origen, por o p o -
nerse a la norma o al acto que aplican.
También puede impugnarse indirectamente el acto de alcance general
o reglamento mediante el administrativo de aplicación. En el caso el acto
no se opone al de alcance general (normativo - r e g l a m e n t o - o no normati-
vo) que le da origen; por el contrario, lo aplica sin apartarse de él. Pero
ocurre que el vicio se encuentra en el acto general que le sirve de causa.
Por eso se impugna el acto pero basada la impugnación en el defecto del
•de alcance general - q u e a su vez vicia el de aplicación-. De ahí que se
impugne el acto administrativo e indirectamente el acto de alcance general,
ambos basados en el defecto de éste.
3. Razones en que deben fundarse ¡os recursos. - Pueden fundarse
tanto en razones vinculadas a la legitimidad, oportunidad, mérito o conve-
niencia del acto i m p u g n a d o , o al interés público.
C u a n d o el particular cuestiona un acto basado en razones de legitimi-
dad, significa que peticiona el restablecimiento del ordenamiento jurídico
violado, en cuanto ha infringido sus derechos. De todas maneras, la auto-
ridad debe considerar la legitimidad en forma objetiva.
El mérito es la debida adecuación entre causa, objeto y fin (Revidatti)
y tiene cabida cuando hay discrecionalidad. Si ello es así, parece poco
probable que el particular pueda impugnar el acto únicamente por razones
de mérito. Mientras la Administración resuelva dentro de los límites de la
discrecionalidad, su actividad estará exenta de reparo; cuando exceda esos
límites caerá en arbitrariedad. En estos casos la oportunidad se ejerce con
abuso. Estamos no ante supuestos de inoportunidad o inconveniencia, sino
de ilegitimidad.
Tal c o m o surge de lo expuesto; cuando se impugna un acto por ino-
portunidad o falta de mérito, esa inoportunidad debe necesariamente refe-
rírsela al interés público y no basarsfc en lo inoportuno según el criterio del
recurrente. I de cada recurso.
4. Precedentes administrativos. - Los p r e c e d e n t e s a d m i n i s t r a t i v o s
no tienen fuerza vinculatoria en materia reglada, pues el valor atribuido a
ellos depende de su conformidad con la norma ( C N F e d C o n t A d m , Sala III,
DECRETO 1759/72 325
5/2/86, "Lafuente"). y es que la regla venire contra factum proprium nulli
conceditur no j u e g a igual respecto del Estado, de manera que aquel prin-
cipio pueda impedir que, al advertir las graves deficiencias de su obrar en
algunos casos, las corrija r e s p o n s a b l e m e n t e en otros semejantes ( C N F e d
C o n t A d m , Sala III, 13/3/90. "Gidekel de Garbar". LL, 1990-C-149). Si
bien las prácticas administrativas constituyen un m e c a n i s m o no formaliza-
do, que exterioriza una interpretación objetiva que autovincula al órgano
administrativo respectivo ( C N F e d C o n t A d m . Sala I, 30/9/89, "Rava", LL,
1990-C-995), no cabe privar id órgano de la facultad de apreciar las ra-
zones de servicio que en distintas circunstancias aconsejen otra decisión
(CNFed C o n t A d m , Sala I I I , , 1 / 3 / 8 8 , " D e i c ó n " . LL, 1988-D-443). El pre-
cedente no es fuente de derecho ni impone resolver cuestiones idénticas de
igual manera sino cuando el derecho objetivo así lo autoriza (Procuración
del Tesoro. Dictámenes, 168-94, y dictamen 123/92, B O . 4/11/92, 2 sec- 1
ción,' p. 23).
SUJETOS
(£rt~~7j$. - Los recursos a d m i n i s t r a t i v o s p o d r á n
ser d e d u c i d o s por quienes a l e g u e n un d e r e c h o subjeti-
vo o un interés l e g í t i m o . \
Los o r g a n i s m o s a d m i n i s t r a t i v o s s u b o r d i n a d o s por
relación jerárquica no p o d r á n recurrir Loi^actos del s u -
perior; les a g e n t e s de la A d m i n i s t r a c i ó n p o d r á n hacer-
lo en defensa de un d e r e c h o p r o p i o . Los e n t e s autár- ¿
q u i c o s no p o d r á n recurrir a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s de \
otros de igual carácter ni de la A d m i n i s t r a c i ó n c e n - :
tral, sin perjuicio de procurar al respecto un p r o n u n - :
c i a m i e n t o del ministerio en c u y a esfera c o m ú n a c t ú e n
o del Poder E j e c u t i v o n a c i o n a l , s e g ú n el casQ.
1. Principio general. - El procedimiento recursivo exige c o m o con-
dición sine qtia non, para interponer el recursp, que el acto administrativo
vulnere un derecho subjetivo o un Interés legítimo del recurrente. El in-
terés actual de la impugnación del particular constituye un requisito previo
2. Distintos sujetos.-Si bien la n o r m a se o c u p a ú n i c a m e n t e del
sujeto recurrente, ya hemos visto que en todo, recurso aparecen varios su-
jetos:
326 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
a) El sujeto activo o sujeto recurrente. Es quien pone en movimiento
el procedimiento recursivo, del que nos ocuparemos en cada uno de los
recursos en particular. En este artículo se traían las cuestiones fundamen-
tales acerca de ¡os sujetos activos de los recursos.
b) El que hemos llamado sujeto pasivo' del procedimiento recursivo,
que es el órgano emisor del acto q u e se impugna. Es el sujeto recurrido
y d e c i m o s que es pasivo, pues sólo se limita a recibir el escrito de impug-
nación y elevarlo al órgano decisor - e x c e p t o en aquellos recursos en que
le toca r e s o l v e r l o s - ; a lo s u m o podrá informar, a requerimiento del órgano
d e c i s o r , d u r a n t e el t r á m i t e r e c u r s i v o . E x c c p c i o n a l m c n l c p u e d e ocurrir
que sea el órgano que tramite el recurso, aunque no lo resuelva; y en algu-
na ocasión se le da vista del recurso - a r t . 7 9 , R L N P A - .
c) El d e n o m i n a d o órgano decisor - q u e se regula, en general, en el
artículo s i g u i e n t e - es el que decide el recurso y el que normalmente lo
tramita previamente a la resolución.
De éste nos o c u p a r e m o s i preferentemente en cada recurso, pues será
distinto en cada uno en particular y también lo será el alcance que vaya a
tener su decisión -v.gr., en el recurso de alzada el control del superior está
limitado-. i bunal de Cuentas).
d) No p u e d e descartarse durante la sustanciación de un procedimiento
recursivo la presencia de los "terceros interesados" o "contrsiintcresados"
- y a nos hemos referido a ellos al comentar el art. 3", R L N P A - .
3. Agentes de la Administración pública. - Según el artículo que co-
m e n t a m o s , los agentes públicos pueden ser sujetos activos, al igual que
los particulares, en el caso del procedimiento recursivo. Los actos que pue-
den ser objeto del recurso por parte de los agentes públicos son los vincu-
lados con la relación de empleo público.
Tenemos que distinguir entre órgano físico y órgano jurídico. El ór-
gano físico llamado a ejercer la función que constituye el órgano jurídico,
tiene dos situaciones distintas según sea el m o d o de su actuación: a) sus
derechos y deberes en cuanto funcionario frente al Estado, y b) su "volun-
tad" orgánica, en cuanto desempeña la conducta estatal. En el primer caso,
el funcionario puede tener intereses contrapuestos con el Estado, y como
tal, se considera un sujeto de derecho diferenciado de aquél, pudiendo re-
currir los actos del superior en defensa de sus derechos.
4. Relaciones intetorgánicas. - La actividad interorgánica es aquella
que vincula a dos o más órganos pertenecientes a la misma persona jurídica
estatal.
1
No cabe duda de que los óiganos administrativos poseen tina aptitud
genética para intervenir en el procedimiento administrativo (por medio de
notas, presentaciones, etc.) ante el superior jerárquico, pero carecen de po-
DECRETO 1759/72 327
testad para interponer recursos administrativos. Solución lógica, porqué
la aceptación de la posibilidad de recurrir conspiraría contra el principio
de unidad de acción que debe regir en el conjunto de la actividad adminis-
trativa.
La circunstancia de que puedan intervenir en un trámite administrativo,
pero nunca en el recursivo, hace que no se deban regir por las reglas de los
recursos ni por los principios generales del procedimiento administrativo
que han sido establecidos en garantía del particular y no de los órganos de
la Administración. Así lo estatuye, acertadamente, la norma que c o m e n -
tamos.
Sin embargo, ello no significa que no haya supuestos en que deba ad-
mitirse el cucstionamienlo de un órgano contra los actos de otro. Ello ocu-
rre en los casos siguientes:
a) Cuando se plantean los confictos de competencia, al defender un
órgano sus atribuciones que considera afectadas por la actuación de otro
que invade su competencia.
/;) En los actos de control, cuando son llevados a cabo por órganos
ajenos a la relación jerárquica, pero en la esfera del Ejecutivo (p.ej., Tri-
5. Relaciones interadministrativas. - Actividad intcradminislraliva es
aquella que relaciona a dos o más personas jurídicas estatales. Los con-
flictos entre estos entes no son frecuentemente regulados en las leyes de
procedimientos.
6. Conflictos entre personas públicas estatales pertenecientes a una
misma esfera de gobierno. - Tampoco los entes descentralizados (personas
públicas estatales) pueden utilizar el procedimiento recursivo para impug-
nar los actos del Poder Ejecutivo u órganos inferiores, ni de otras entidades
de igual carácter ( C N F e d C o n l A d m , Sala III, 11/5/89, "Wainstcin").
Al igual que en ios casos de las relaciones interorgánicas, ello no quie-
re decir que carezcan de aptitud para realizar peticiones o requerimientos
ante la Administración central u otros entes descentralizados. El modo co-
mo se plantean los cucstionainicntos entre esos órganos es por medio de la
llamada controversia interadministraliva. \
Solución lógica, porque c o m o bien dice Pearson, "el obrar de todos
los entes públicos está signado por el bien común que les es inherente, por
lo que no es por medio de los recursos c o m o habrá de buscarse la solución
de ¡os posibles desentendimientos que se originen. La prevista es la ade-
cuada: si los organismos actúan dentro de un mismo ministerio, la resolu-
ción por éste del diferendo aparece impuesta por sí sola... si se encuentran
en ámbitos de distintos ministerios, es evidente que en este caso toca man-
tener la decisión en el nivel m á x i m o del poder administrador. Si se quiere,
 328 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
algo de eso se encuentra ya disciplinado por la ley 19.983, referida a cues-
tiones patrimoniales".
Se ha dicho que "el ente autárquico no puede buscar el 'pronuncia-
m i e n t o ' respecto de los actos emanados del órgano de la Administración
central de que le ha, sido atribuido el control de legitimidad".
A u n q u e la norma se refiere a los "entes nutárquicos", ello no significa
que sólo c o m p r e n d e a los "entes autárquicos propiamente dichos", sino a
todos Jos entes descentralizados.
ÓRGANO COMPETENTE
Art. 75. - S e r á n c o m p e t e n t e s para resolver los re-
cursos administrativos contra actos de alcance indivi-
d u a l , los o r g a n i s m o s que se i n d i c a n al regularse en
p a r t i c u l a r c a d a u n o de a q u é l l o s . Si se tratare de a c t o s
en cumplimiento de otros de alcance general, será
c o m p e t e n t e el o r g a n i s m o que d i c t ó la n o r m a general
s i n perjuicio de la p r e s e n t a c i ó n del recurso a n t e la a u -
toridad de a p l i c a c i ó n , q u i e n se lo deberá remitir en el
término de cinco días.
1. órgano competente para resolver. - Los recursos administrativos
se plantean ante y se resuelven por la propia Administración. C o m o norma
general, la resolución de ellos corresponde, bien al mismo órgano que dictó
el acto recurrido (recurso de reconsideración o de revisión) o a un superior
jerárquico (apelación, j e r á r q u i c o , alzada, etc.), bien a organismos adminis-
trativos especializados en esta única tarea (recursos ante el Tribunal Fiscal).
El precepto alude también al recurso indirecto contra reglamentos, téc-
nica que, c o m o ya se ha visto, consiste en atacar al reglamento ilegal con
ocasión de su aplicación singular. En este caso el recurso debe interpo-
nerse ante la autoridad de aplicación del acto, pero el órgano competente
para resolver el recurso es el autor del acto de alcance general. Ello es
consecuente con el objeto del recurso mismo, esto es, atacar el reglamento
y pretender'impedir su virtualidad específica, que se perdería si el recurso
lo resolviera un órgano inferior, ya que éste no se decidiría fácilmente a
cuestionar la legalidad de la disposición general emitida por un superior
jerárquico, no podría tampoco decretar la ilegitimidad de ella - i n d e r o g a b i -
lidad singular de un r e g l a m e n t o - , ni considerarlo inoponible al caso.
Debe ser competente para resolver la autoridad que dictó el acto de
alcance general, pues al entender en el caso que éste es ilegítimo, debe
D ü C R E T O 1759/72 329
dejarlo sin efecto, o sea derogarlo. No p u e d e la Administración dejar de
aplicarlo sólo al caso particular, p o r q u e no p u e d e dejar v i g e n t e un acto
de alcance general y menos si es un reglamento que se o p o n e ai ordena-
miento jurídico. Esta solución surge, a d e m á s , implícita de la LNPA, pues
si la Administración debe revocar un acto nulo de nulidad absoluta, con
cuánta mayor razón habrá de hacerlo en el caso de un acto general.
En el supuesto de que el acto de alcance general haya sido aplicado,
por medio de un acto particular, y éste se haya hecho firme por. no i m p u g -
nárselo en término, el particular podrá presentarse a la Administración para
que derogue el acto (arg. art. 17, LNPA, y art. 8 3 , R L N P A ) .
Si bien en el acto de alcance general ilegítimo los efectos, en principio,
deben retrotraerse a la fecha de su emisión y repararse los ya c u m p l i d o s ,
en cada caso la Administración ha de tener en cuenta para la solución de
la cuestión la desidia del particular por no impugnar el acto de aplicación
en tiempo apropiado. Lo mismo hay que decir si los efectos del acto ya
se agolaron.
SUSPENSIÓN DE PLAZO PARA RECURRIR
Art. 76. - Si a los e f e c t o s de articular un r e c u r s o
administrativo, la parte interesada necesitare tomar
vista de las a c t u a c i o n e s , q u e d a r á : s u s p e n d i d o el p l a z o
p a r a recurrir d u r a n t e el t i e m p o que se le c o n c e d a al
o
e f e c t o , en base a lo d i s p u e s t o por ¡el art. I , inc. e, a p s .
o
4 y 5" de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . ^
L a mera p r e s e n t a c i ó n d e u n p e d i d o d e v i s t a , s u s p e n d e
el c u r s o de los p l a z o s , sin perjuicio de la s u s p e n s i ó n
que c a u s e el o t o r g a m i e n t o de la y i s t a .
En igua! forma a lo e s t i p u l a d o en el párrafo a n -
terior se s u p e n d e r á n los p l a z o s p r e v i s t o s en el art. 25
de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s "
I. Suspensión automática. - La suspensión de! plazo es obligatoria
para la Administración ("quedará suspendido el plazo") durante el tiempo
que dure el otorgamiento de la visla. Con la modificación que el decr.
3700777 introdujo al artículo que c o m e n t a m o s , la mera presentación de un
pedido de vista suspende el curso de los plazos hasta el m o m e n t o en que
se conceda o deniegue la vista, pues aunque ésio no sea otorgada, igual el
pedido de ella suspende el plazo, aun en el caso de que él no sea más que
un intento por lograr encubiertamente una prórroga de aquél, mediante un
330 R É G I M E N D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
innecesario pedido de vista si el particular tuvo y tiene un acceso irrestrielo
a las actuaciones, o aunque se repitieran dichos pedidos con e! fin de obs-
taculizar el trámite. Estas conductas merecerán la condigna sanción (arl.
o
6 , R L N P A ) , pero no impiden, al menos como principio, la suspensión de
los plazos.
Si bien el pedido de vista es informal y puede hacerse verbalmente
(ver comentario al art. 38, R L N P A ) , para que suspenda el curso de los pla-
zos hay que hacerlo por escrito ("presentación"). En cuanto al trámite pa-
ra el p e d i d o de vista, nos remitimos a lo dicho al comentar, en este lema,
el art. 38 del RLNPA.
2. Alcance. - La norma dice que si la vista es necesaria a los efectos
' d e anicular un recurso, se suspenderá el plazo para recurrir. Existen en
el orden nacional dos vías impugnatorias, la de los recursos y la de los
reclamos. ¿La norma se refiere sólo a los primeros o comprende también
a éslos? En otros términos, ¿se refiere a los recursos en sentido amplio o
en sentido restringido?
Pensamos que hay que adoptar la solución amplia: comprende tanto
recursos como reclamos. Ello en virtud de las siguientes razones:
a) No e n c o n t r a m o s argumento alguno que se oponga a esta interpre-
tación amplia. El sentido de la norma, posibilitar el acceso a las actuacio-
nes, no impedir una adecuada defensa del particular y facilitar la impugna-
bilidad de la c o n d u c t a a d m i n i s t r a t i v a se e x t i e n d e a c u a l q u i e r medio de
impugnación y no sólo a los recursos.
b) En este título, en sus primeros artículos, el RLNPA se refiere a los
medios de impugnación en geheral y no sólo a los recursos en sentido es-
tricto. El tratamiento de la "reclamación en queja" es un ejemplo de ello;
cuando se refiere a los "sujetos" o a las "formalidades", c o m p r e n d e también
todos los medios de impugnación.
c) La vista es un derecho del particular; la suspensión por el lapso que
ella dura tiene por efecto que el leal conocimiento de las actuaciones no lo
perjudique en su derecho a impugnar el comportamiento de la Adminis-
tración. Si la técnica legislativa ha impuesto dos regímenes diversos para
i m p u g n a r distintas conductas administrativas, y sólo acordara la suspensión
para uno de esos regímenes, habría uti perjuicio para ciertos particulares:
aquellos que tienen que impugnar la conducta administrntiva.por la vía de
los reclamos.
d) La tesis amplia en nada perjudica a la Administración, ya que ésta
c o n c e d e la vista y por el plazo qué indica.
Cierto es que, generalmente, la vía de las reclamaciones tiene plazos
largos b no los tiene para su planteamiento, con lo cual c! problema que
c o m e n t a m o s carece prácticamente de consecuencias.
DECRETO 1759/72 331
3. Plazo de la vista. - Al hablar de la suspensión de los plazos para
o
recurrir por el otorgamiento de la vista, la n o r m a hace mención del art. I ,
o
inc. e, aps. 4 y 5", de la LNPA. Se refiere a los "plazos": al "plazo ge-
neral" cuando no haya "plazo especial'.' y a la "ampliación de plazos".
En cuanto a la primera cuestión, si nada se establece, la vista se con-
siderará concedida por diez días (plazo general de la LNPA), lapso durante
el cual se suspende el término para recurrir.
4. Prórroga de plazo y suspensión. - El problema relativo a la am-
pliación de plazos y suspensión es más c o m p l i c a d o . C o m o principio, di-
gamos que no es lo mismo un pedido de vista del expediente que una am-
pliación ( p r ó r r o g a ) del p l a z o , por más q u e en la práctica a q u é l , al
concederse y suspenderse los términos, se transforma en una prórroga de
plazo. Pero puede haber un pedido de prórroga de plazo totalmente ajena
a una solicitud de vista de las actuaciones.
La ley también las distingue: el pedido de vista suspende los términos
para recurrir; el pedido de prórroga de plazos no. Solución que creemos
corréela, en razón de los argumentos que siguen:
a) Si bien es verdad que en ambos casos hay que esperar que la Ad-
ministración se pronuncie concediendo o no la solicitud, en el pedido de
vista sólo en casos excepcionales podrá negarlo la Administración. Enton-
ces, previendo esa circunstancia, ya el solo pedido suspende los plazos.
b) Cuando se pide la prórroga de plazos, ello ocurre si todavía falta
un lapso para vencer el primitivamente concedido. Tanto es así, que la
Administración tiene que resolver con dos días de antelación a! vencimien-
to del plazo cuya prórroga se ha solicitado; así que de ninguna manera po-.,
dría el particular verse sorprendido con una negativa que le impida ejercer
su derecho en tiempo oportuno.
Si la Administración no decide sobre el pedido de prórroga o el de
vista dentro de los tres días (art. 26, R L N P A ) , ello no significa en manera
alguna que deba considerarse uno automáticamente prorrogado y otro au-
tomáticamente concedido. El silencio de la Administración no tiene con-
tenido positivo (art. 10, LNPA). Sin perjuicio de la responsabilidad del
funcionario remiso.
5. Suspensión, no interrupción. - Siguiendo una constante, el RLNPA
habla aquí también de suspensión de los plazos, no de interrupción. '• Sólo
o
utiliza este último instituto en el art. I , inc. e, ap. 7°, de la LNPA. O sea,
que sigue una solución acorde a lo largo de todo el trámite administrativo.
Ello es una demostración, más que evidente, de la imposibilidad lógica de
equiparar ambos términos.
Al suspenderse los plazos, se cuentan los días anteriores a la solicitud
de la vista y hay que sumarlos a los posteriores al vencimiento del plazo de
vista acordado.
332 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
6. Vista. Remisión. - Respecto de lo relacionado con la "visia" en
J
sí, nos remitimos a lo que dijimos al comentar el art. 38 del RLNi A.
. 7. Suspensión de plazos para accionar. - La norma reformada por
la RPA establece que el pedido de vista suspende los plazos para accionar
j u d i c i a l m e n t e . El R L N P A puede legislar todo lo atinente al procedimiento
administrativo, y hasta decidir cuándo comienza a computarse el plazo ju-
dicial (es decir, c u á n d o finaliza aquél), pero de ahí en más es una cuestión
procesal (habilitación de la instancia) que escapa a lu regulación del Eje-
cutivo..
Por lo demás, un reglamento no podría alterar (modificándola) a una
disposición legal, y el art. 25 dice expresamente que el plazo procesal allí
establecido es perentorio, y perentoriedad, entre otras cosas, significa que
ni puede interrumpirse ni suspenderse (Fiorini).
Nos parece buena la idea, mala'su implementación pues es antijurídica.
FORMALI.
- L a p r e s e n t a c i ó n d e los recursos a d m i -
n i s t r a t i v o s d e b e r á a j u s t a r s e a las f o r m a l i d a d e s y re-
c a u d o s previstos en los arts. 15 y ss., en lo que fuere
pertinente, i n d i c á n d o s e a d e m á s , d e m a n e r a concreta,
la c o n d u c t a o acto que el recurrente e s t i m a r e c o m o le-
gítima para sus d e r e c h o s o intereses. Podrá a m p l i a r -
se la f u n d a m e n t a c i ó n de l o s r e c u r s o s d e d u c i d o s en
t é r m i n o , en cualquier m o m e n t o a n t e s de la r e s o l u c i ó n .
A d v e r t i d a a l g u n a deficiencia formal, el recurrente será
i n t i m a d o a s u b s a n a r l a dentro del término perentorio
qué se le fije, bajo a p e r c i b i m i e n t o de d e s e s t i m a r s e el
recurso.
1. Aplicación de las normas generales del procedimiento. - La nor-
ma que c o m e n t a m o s establece que los recaudos formales a que deben ajus-
tarse los recursos -y aquí nuevamente se emplea el término en su sentido
a m p l i o - son, en general, los propios de toda presentación en un procedi-
miento administrativo. De ahí la expresa remisión a lo que se establece
en el título III del RLNPA (art. 15 y ss. - v e r conteníanos a los arts. 15 y
16, R L N P A - ) .
Así los recursos serán suscriptos por el interesado, sus representan-
tes legales o .apoderados. En el e n c a b e z a m i e n t o de ellos deberá indicar-
D E C R E T O 1759/72 333
se lu identificación del expediente; se los redactará en idioma nacional;
contendrán el nombre, apellido, indicación de identidad y domicilio, et-
cétera.
Deberá indicar el recurrente de manera concreta, la conducta o acto
que estime ilegítima (legítima, dice la norma, pero es un error; carecería
de sentido indicarle a la Administración la conducta legítima que ella debe '
seguir) para sus derechos o intereses. En otras palabras, tiene que expresar
concretamente contra qué acto, hecho, omisión, etc., se recurre (en sentido
amplio), indicando la disconformidad de esta c o n d u e l a con el orden j u -
rídico.
No se requiere que el recurso esté fundado en derecho; debe tener sólo
una descripción o relación de los hechos. Es fundamental la claridad y
concreción de la petición formulada.
2. Ampliación de la fundamentación. - P u e d e ampliarse la funda-
mentación de los recursos en cualquier m o m e n t o antes de la resolución,
pero esie principio no es absoluto, sino que tiene aplicación cuando no se
ha producido prueba. Si ha habido prueba, la última oportunidad para am-
pliar la fundamentación se tiene en el alegato (ver comentario al art. 7 8 ,
RLNPA). Por otra parte, aun en el caso de que no hubiera prueba, aquel
principio también sufre excepción en el recurso j e r á r q u i c o en subsidio, en
cuyo caso sólo se puede mejorar o ampliar la fundamentación del recurso
dentro de los cinco días de recibidas las actuaciones por el superior (art.
88, RLNPA).
3. Deficiencias formales. - La omisión de cumplir con alguno de los
requisitos formales o sustanciales indicados no implica que deba recha-
zarse el recurso. S i e m p r e que surja c l a r a m e n t e la voluntad de recurrir el
acto, hay que considerar interpuesto el recurso e intimarse a subsanar los
defectos, bajo el apercibimiento de darle por decaído el recurso. Por otra
parte, cuando el particular no hubiera calificado el recurso deducido, co-
rresponde que dicha calificación sea efectuada por la Administración, atri-
buyéndole "la naturaleza que inejor garantice el derecho de defensa del re-
currente".
Ésta es una disposición que no concuerda, por ejemplo, con lo dispues-
to por el art. 20 del mismo RLNPA, que establece que, en caso de no cons-
tituirse domicilio ni responder a la intimación para hacerlo, se decretará la
caducidad de las actuaciones o se continuarán sin su intervención. La dis-
posición que comentamos es sólo aplicable a los recursos, pues es especial
y hace excepción a la disposición que tiene carácter genera). Creemos que
dada la naturaleza de la i m p u g n a c i ó n , es una buena solución, y su in-
cumplimiento demuestra la intención del particular de no continuar con el
trámite.
334 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
(^PERTVRA A PRUEBA
Art. 78. - E l o r g a n i s m o i n t e r v i n i c n t e , de oficio o
a p e t i c i ó n de p a r t e i n t e r e s a d a , p o d r á d i s p o n e r la pro-
d u c c i ó n d e p r u e b a c u a n d o e s t i m a r e q u e los e l e m e n t o s
r e u n i d o s e n las a c t u a c i o n e s n o s o n s u f i c i e n t e s para re-
s o l v e r el r e c u r s o .
1. Procedencia. - Si en Ir impugnación ¡a cuestión debatida se pre-
senta en términos de doctrina, de interpretación de las normas, la tramita-
ción.del recurso se desarrolla sin problemas. Pero si la cuestión no apa-
rece clara se acude a las medidas de prueba.
La autoridad dispondrá la apertura a prueba del recurso cuando estime
que de las constancias reunidas no surgen elementos suficientes para resol-
verlo, a u n q u e el particular no la hubiera pedido. Se basa ello en los prin-
cipios de legalidad objetiva y de verdad material, consecuencia del primero
(ver lo que dijimos en el comentario al art. 46, RLNPA).
2. Prueba. Remisión. - Nos remitimos a lo que dijéramos en el tí-
tulo VI, en lo que atañe a la obligación de la Administración de producirla,
valorarla, respecto a los medios de prueba, etcétera.
Agregaremos que, en la norma, la utilización del vocablo " p o d r á " - e n
concordancia con el término " c u a n d o e s t i m a r e " - explícita claramente que
queda ajuicio de la Administración la apreciación de si se abre o no a prueba.
Desde luego que esta decisión tiene que responder a pautas de razonabilidad.
ftrt~79j- P r o d u c i d a la prueba se dará vista por
c i n c o a f a s a la p a r t e i n t e r e s a d a , a l o s m i s m o s fines y
bajo las f o r m a s del art. 6 0 . Si no se p r e s e n t a r e a l e g a -
t o , s e d a r á por d e c a í d o este d e r e c h o .
Por l o d e m á s , s e r á n d e a p l i c a c i ó n , e n c u a n t o fue-
ren c o m p a t i b l e s , las d i s p o s i c i o n e s de los arts. 46 a 6 2 .
.1. Alegaciones. Ampliación de fundamentos. Remisión. - Si se ha
.producido prueba, se dará vista por cinco días a la parte interesada para
que alegue (ver comentario al art. 60, RLNPA); después de producido el
alegato o de vencido el término para presentarlo, se le dará por decaído
el derecho de hacerlo. L u e g o - d i c e el art. 6 1 . R L N P A - , "sin más trámite
que el asesoramiento jurídico... se dictará el acto administrativo que resuel-
ve las a c t u a c i o n e s " (en este caso el recurso).
DECRETO 1759/72 335
Por ello no cabe, si se ha producido prueba, la posibilidad de ampliar
los fundamentos "en cualquier momento antes de la resolución" (art. 77).
En este caso las normas prevén que todo lo que el particular quiera agregar,
debe hacerlo, por última vez, en el alegato.
Solución correcta, ya que son muy distintas las situaciones. También
en el procedimiento común la ley distingue haya o no prueba, conforme a
la opinión de ciertos autores.
Es bastante lógico que en el caso de que no haya prueba sea posible
la ampliación de fundamentos en cualquier m o m e n t o antes de resolverse;
se asegura así el principio de defensa del particular, sin interferir de ningún
modo en el procedimiento. En el caso de que se haya producido prueba,
también tiene oportunidad el particular para ampliar los fundamentos hasta
el m o m e n t o de alegar sobre la prueba. Allí, en ese m o m e n t o , cuando tiene
a la vista la totalidad de la prueba, además de alegar sobre el valor de ella,
podrá ampliar los fundamentos en su consecuencia. Después de ello, co-
rresponde que la autoridad tenga el plazo adecuado para valorar la prueba,
apreciar los fundamentos del particular y resolver.
Esa es suficiente defensa del particular para sustentar su derecho, po-
sibilitando que la autoridad emita la decisión definitiva, diciendo cuál es el
derecho en el caso concreto.
2. Plazo. - El artículo en comentario remite al art. 60 del RLNPA.
¿ C ó m o se cuenta este plazo? De acuerdo con lo dispuesto por el art. 106,
es de aplicación supletoria el art. 4 8 2 del Cód. Proc. Civil y Com. de la
Nación. Éste dispone que "el plazo para presentar el alegato es c o m ú n " .
¿Es así en el procedimiento administrativo? Sí, si hay más de una parte
o
interesada (art. 3 , RLNPA).
MEDIDAS PREPARATORIAS, INFORMES Y DICTÁMENES IRRECURRWLES
^rt. 80.y Las medidas preparatorias de decisio-
nes administrativas, inclusive informes y dictámenes,
aunque sean de requerimiento obligatorio y efecto
v i n c u l a n t e para la A d m i n i s t r a c i ó n , no s o n recurribles).
1. Actos preparatorios. Concepto. - L a d e c i s i ó n de la A d m i n i s -
tración se expresa, después de todo el procedimiento, en un acto administra-
tivo, pero se va formando paulatinamente a través de todos los trámites.
En éstos intervienen diversos órganos, que producen medidas preparatorias
como los informes y dictámenes.
Los netos preparatorios son actos del "trámite administrativo"; sin em-
bargo, no son considerados actos de " m e r o trámite" por el RLNPA (art.
336 K É 0 1 M E N DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
26). La diferencia consiste en que mientras éstos pueden ser recurridos,
aquéllos no.
Los dictámenes son actos preparatorios de la "voluntad" administrativa
sin efecto decisorio y sin la amplitud de obligar por sí mismos al órgano
con competencia para resolver ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 8/6/95, "Aga Ar-
gentina"; id., id., 26/3/96, "Saguier").
Excluye a aquellos actos que no producen efectos jurídicos directos
(que deben surgir del propio acto) y que, en consecuencia, son actos pre-
paratorios que se dictan para hacer posible el acto ulterior (CNCiv, Sala I,
5/10/95, " S e r r a " ) .
Estos actos preparatorios pueden producir efectos jurídicos, pero son
indirectos o mediatos para los particulares, pues sólo los pueden afectar a
través de los actos dictados en su consecuencia.
Las conformidades expresadas en las actuaciones administrativas por
órganos inferiores al competente para resolver configura meros actos pre-
paratorios ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 17/6/86, "Pastor", JA, 1987-II-5; id..
Id., 30/4/87, "Pilkauskas"). También la liquidación que origina el pago,
ya que no puede tenerse a ésta como acto administrativo (CSJN, Fallón,
312:1188, in re "Podestá") sino c o m o simples operaciones aritméticas, re-
vistiendo el carácter de un acto preparatorio interno de la Administración
(Procuración del Tesoro, dictamen 2 8 6 / 9 1 , BO, 13/5/92, 2" sección, p. 23).
No constituyen un acto administratiyo en sentido estricto, ya que no
producen efectos jurídicos directos; por ello la norma dice que no son im-
pugnables, aunque adolezcan de vicios. Son pareceres de la Administra-
ción. También es acto preparatorio la propuesta. Ésta es una declaración
de juicio expresada por un órgano de la Administración a otro órgano ad-
ministrativo, que tenga por objeto la oportunidad o la necesidad de emitir
una medida o disposición y el contenido que haya de dársele.
El acto administrativo se integra con ios informes y dictámenes que le
preceden, por lo que debe considerárselo adecuadamente causado y moti-
vado sr aquél se remite a éstos.
-. 2. Criterios clasificatorios. Distinciones. - La propuesta, como los
pareceres o los dictámenes, puede clasificarse en facultativa, obligatoria y
vinculante.
Las propuestas y los dictámenes obligatorios y vinculantes tienen re-
levancia jurídica en cuanto se insertan en un procedimiento administrativo.
Los facultativos son una forma de colaboración para la formación del acto.
En las propuestas, pareceres, o dictámenes, el órgano proponente se
limita a manifestar su propio juicio u opinión al órgano que deberá decidir.
La propuesta se distingue del dictamen, ya que éste se emite siempre a
requerimiento del órgano decisor; en c a m b i o , aquélla surge, en general, por
iniciativa del proponente.
DECRETO 1759/72 1
337
Una especie de propuesta vinculante es la que tiene lugar para cierto
tipo de nombramientos: la designación de un profesor de la Facultad a pro-
puesta del Consejo Directivo.
Todos estos actos preparatorios son medidas previas a la emisión del
acto administrativo y se integran c o m o una etapa del procedimiento de la
formación de la "voluntad" estatal. Se ha dicho, con acierto, q u e "el pri-
mer autocontrol de legalidad de los actos de la Administración se funda-
menta... en la opinión de los abogados del E s t a d o " .
3. Solución legal. Cuestiones al respecto. - Al no constituir un acto
administrativo, ya que no producen un efecto jurídico directo, no son im-
pugnables por recursos administrativos, c o m o lo dispone el artículo. E m -
pero, no cabe duda de que se puede impugnar el acto administrativo emitido
con omisión de un dictamen obligatorio.
DESPACHO Y DECISIÓN DE LOS RECURSOS
81.)- Los recursos deberán proveerse y resol-
verse cualquiera sea la d e n o m i n a c i ó n que el i n t e r e s a d o
les dé, c u a n d o resulte i n d u d a b l e la i m p u g n a c i ó n del
acto a d m i n i s t r a t i v o .
1. Resolver es una obligación de la Administración. - El artículo es
suficientemente expresivo en el sentido de establecer la obligación de la
Administración de resolver un recurso planteado por el particular cuando
sea indudable la impugnación del acto administrativo. Ésta debe interp'rer
tarse con alcance amplio, aunque el particular no lo diga expresamente.
Basta la mera notificación en disconformidad para entender que existe in-
tención de impugnar el acto -a menos que la norma exija expresamente la
fundamentación del r e c u r s o - .
Esta norma que comentamos reitera el principio, ya sustentado en el
art. lü de la LNFA, de que la Administración no puede resolver por "silen-
cio"; la denegatoria tácita es una facultad otorgada al particular, pero de
ningún modo puede ser una forma de resolver un recurso, pues existe la
obligación del órgano administrativo de ejercer su competencia (no olvide-
o
mos que ésto es obligaioria) y resolver (ver art. I y comentario al art. 10,
LNPA).
2. Alcance amplio de la norma. - No sólo los recursos deben trami-
tarse, proveerse y resolverse, sino cualquier petición ante la Administración
-a menos que una norma permita no hacerlo, como en el caso de las de-
n u n c i a s - ; de ahí que también los reclamos deben ser tramitados y resueltos.
2'2. l l u i c l i m u j i i . TLA
338 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Por ello todo lo que digamos de aquí en adelante, con refcrenrin al comen
tario de esta norma, es aplicable tanto a los recursos como a los reclamos,
excepto cuando digamos lo contrario.
3. Error del particular en la calificación. - El hecho de que los re-
cursos deban tramitarse y resolverse cualquiera que sea la denominación
que les dé el particular, guarda relación con lo establecido por el art. I , o algunos de los cuales también se impugnan a c t o s - deben tramitarse y re-
o
inc. e, ap. 7 , de la LNPA. Ya hemos explicado que más que un informa-
l i s m o , d e s p u é s de la LNPA y su reglamento, este principio que comentamos
es uno más dentro del carácter de "formalismo a t e n u a d o " que establecen
aquéllos. Antes de la ley, pretorianamentc, se fueron configurando prin-
cipios informales en beneficio del particular; después de la sanción de aqué-
lla y su reglamento, ya cabe hablar de un "formalismo a t e n u a d o " , ' p u e s las
n o r m a s establecen qué el particular puede excusarse de cumplir ciertas for-
o
mas no esenciales que puedan suplirse posteriormente (art. I , hic. c, LNPA).
D i s p o n e , pues, cuáles son las formas que puede no cumplir, en qué casos
tiene que subsanar el incumplimiento (p.ej:, arts. 18, 20, 22, 56 in fine,
RLNPA, etc.) o cuándo entiende que el particular ha obrado diligentemente
o o
(art. 2 5 , párr. 5 , R L N P A ) , o si el error obsta o no a la pretensión (art. I ,
inc. e, ap. 7°,' RLNPA y la n o r m a que c o m e n t a m o s ) . O sea, que ya la ley
y el reglamento establecen qué formas insustanciales pueden no cumplirse
o subsanarse;, da, pues, la solución a cada caso. No es que haya un infor-
malismo, sino que hay un cierto formalismo, pero atenuado por las normas
de aquéllos.
4. Trámite y resolución. - Los recursos deben tramitarse y proveerse;
los plazos son, para los actos de trámite, los normales del procedimiento
o o
(art. 26, RLNPA, y art. I , inc. e, ap. 4 , LNPA), excepto que haya plazos
propios para cada recurso (p.ej., arts. 86 y 9 1 , RLNPA, etcétera). . C u a n d o
la ley dice que deben resolverse, ello no quiere decir que siempre deba
resolverse el fondo de la cuestión. Puede ser que el recurso se rechace in
limine por ser tardío, por ser improcedente,.etc., o que concluya anormal-
mente (p.ej., art. 66 y ss., RLNPA). Lo que la norma establece es que debe
resolverse a d e c u a d a m e n t e la situación planteada.
Si lo hace sobre el fondo -y la Administración debe tender a ello y no
o
a e v i t a r l o - tiene que resolver todas las cuestiones planteadas (art. 7 , inc.
c, LNPA) que conciernan, por supuesto, al objeto de la pretcnsión, o sea,
que sean conducentes a la solución de la cuestión. ¿Puede resolver más
allá de la pretensión planteada? Esto lo veremos al comentar el artículo
siguiente, pero, en principio, cabe remitir al citado art. 7°, inc. c, que dice:
'.'puede involucrar otras [cuestiones] no propuestas, previa audiencia del in-
teresado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos".
La norma que c o m e n t a m o s se refiere en la parte final, a la indudabi-
lidad de la impugnación del acto administrativo.
DECRETO 1759/72 339
Peca por defecto, pues si bien es verdad que los actos administrativos
son la conducta más impugnable - d e s d e el punto de vista c u a n t i t a t i v o - no
es la única que se ataca - s í , desde luego, por la vía del r e c u r s o - . ¿Quiere
ello decir que la norma sólo se refiere a los recursos?
Antes dijimos que no. Lo repetimos, pues también los reclamos - p o r
solverse (arts. 24, inc. a, 30 y 3 1 , LNPA, y arts. 71 y 72; RLNPA). ¿Qué
sentido tendría restringir el artículo a los recursos o a las reclamaciones
que impugnan actos administrativos? La ratio inris es la misma, cualquie-
ra que sea la conducta impugnada; interpretando el artículo deben proveer-
se, tramitarse y resolverse los reclamos cuando resulte indudable la impug-
nación de actos de alcance general, hechos, omisiones, etc., y cualquiera
sea la denominación que se le dé al reclamo.
(Art. 82A- Al resolver un recurso el ó r g a n o c o m -
peteriTí~pTyará limitarse a d e s e s t i m a r l o , o ratificar o
confirmar el acto de a l c a n c e particular i m p u g n a d o , si
ello correspondiere c o n f o r m e al art. 19 de la ley de
p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; o bien a a c e p t a r l o , re-
v o c a n d o , m o d i f i c a n d o o s u s t i t u y e n d o el a c t o , sin per-
j u i c i o de los derechos de terceros.
1. Efectos de la interposición de recursos. - La interposición de un
recurso administrativo produce importantes efectos jurídicos. A q u í nos re-
feriremos, por haberlo hecho parcialmente en otros artículos, a: a) la litis-
pendencia; /;) la potestad del órgano ad quem, y c) la impugnación ulterior.
Ésta la trataremos luego de estudiar la resolución del recurso.
a) En el proceso judicial se aplica el principio de litispendencia. Por
ello, trabada la contienda, no se pueden modificar los términos. No ocurre
así en el procedimiento administrativo; ya vimos que se pueden ampliar los
fundamentos hasta el alegato si hay prueba (art. 60, RLNPA), o en cualquier
momento antes de la resolución, si no hay prueba (art. 7 7 , RLNPA).
La no aplicación del principio de litispendencia se basa en el carácter
objetivo del procedimiento recursivo administrativo que persigue la defensa
de la legalidad objetiva y del principio de instrucción de oficio y de verdad
material, de acuerdo con los cuales la Administración no está ligada a los
hechos aducidos por las partes, sino que debe investigar la verdad en la
situación que tiene que decidir. • —
/;) Es un principio reconocido que el órgano administrativo puede con-
trolar de oficio los actos producidos por el inferior jerárquico y revocarlos
340
RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
o modificarlos (aris. 17 y 18). Interpuesto un recurso, la Administración
tiene que decidirlo, resolviendo si el acto debe ser mantenido, revocado o
reformado. Diez, con acierto, ha dicho que la interposición de un recurso
produce una ampliación de las potestades de revisión del órgano compe-
tente; potestades que le estarían vedadas de no haberse interpuesto el re-
curso. Dentro de las facultades del órgano ad quem adquiere relevante im-
portancia la cuestión de la reforinatio in penis. A ello nos referiremos a
continuación.
2: La "reformatio in peius". - No vamos a estudiar aquí en lodos sus
detalles la compleja problemática de la reformatio in peius, tarea que ex-
cede los modesios límites de este estudio.
La ley y el reglamento no admiten ni niegan expresamente el instituto
que tratamos ( C N F e d C o n t A d m . Sala I, 1/6/89. "Astilleros Costaguta"), por
lo cual tanto su aceptación c o m o su repulsa parecen, en principio, posibles.
Para nosotros, el ordenamiento que tratamos admite implícitamente la ins-
titución. Nos basamos en:
a) El art. 7". inc. c, de la LNPA. expresa que el acto (y por cierto
también el que decide el recurso) "debe decidir todas las peticiones formu-
ladas, pero puede involucrar oirás no propuestas, previa audiencia del in-
teresado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos" (la bastardilla
es nuestra).
b) El art. 17 de la LNPA establece que el acto nulo debe ser revocado
por razones de ilegitimidad. Por lo tanto, si un acto nulo debe ser revo-
cado de oficio, ¿por qué no podrá revocarlo la Administración si es nulo,
aun cuando el particular recurra otro aspecto del acto? La reformatio in
peius consiste en que el órgano resuelve más allá de las pretensiones del
recurrente," ¿por qué no podría hacerlo en un recurso y sí cuando el par-
ticular ni siquiera interviene, c o m o en el caso de la revocación de oficio?
Si el acto fuera nulo y no pudiera aplicar la reformaiio in peius, la
Administración debería resolver el recurso conforme a las pretensiones sus-
tentadas por el particular y luego revocar de oficio el acto (sin tener en
cuenta la pretensión del particular). Solución que nos parece absurda.
No debe olvidarse, por otra parte, que el particular no es un contrario
de la Administración, sino un colaborador de ella, un partícipe de la defensa
del interés público y éste está por la desaparición inmediata de un acto que
contradice-el ordenamiento jurídico.
A s í c o m o el particular p u e d e ampliar los fundamentos hasta el m o m e n -
to en que la Administración resuelva, ésta debe resolver todas las cuestio-
nes que plantee el procedimiento - i n c l u s o los no involucrados en la pre-
tensión r e c u r s i v a - previa audiencia del interesado.
3. Formas de resolver el recurso. - El órgano competente para resol-
ver el recurso puede limitarse a desestimarlo - y a sea en cuanto al fondo de
DECRETO 1759/72 341
la cuestión o en cuanto a su procedencia f o r m a l - . También hay desesti-
mación del recurso cuando el órgano decisor ratifica o confirma el acto,
cuando ello es posible. En estos casos la impugnación tenía razón de ser,
pero al resolverla el órgano sanea el acto y, por lo tanto, no estima el re-
curso.
También puede aceptarse - e s t i m a r s e - el recurso. En ese caso el ór-
gano administrativo podrá revocar el acto, modificarlo o sustituirlo. Para
ello deberá tener en cuenta los derechos de terceros, siendo importante, en
este aspecto, la intervención o no de éstos en el trámite del recurso (ver
J
art. 3 ) .
C u a n d o el órgano desestima el recurso, puede darse, como v i m o s , la
reformatio in peius.
4. Impugnación ulterior de la decisión del recurso. - Excepto en e!
caso de la queja (ver comentario al art. 71) que es irrecurrible, toda decisión
de un recurso es impugnable, sea administrativa o judicialmente.
DEROGACIÓN DE ACTOS DE ALCANCE GENERAL
Art. 83. - Los a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s de a l c a n c e
general p o d r á n ser d e r o g a d o s , total o p a r c i a l m e n t e , y
r e e m p l a z a d o s por otros, de oficio o a p e t i c i ó n de parte
y aun m e d i a n t e recurso en los casos en que éste fuere
p r o c e d e n t e . T o d o ello sin perjuicio de los d e r e c h o s
adquiridos al a m p a r o de las n o r m a s a n t e r i o r e s y c o n
i n d e m n i z a c i ó n de los d a ñ o s e f e c t i v a m e n t e sufridos -
por los a d m i n i s t r a d o s .
1. Preliminar. - E l ordenamiento procedimental nacional (ley y re-
glamento) contiene normas sobre impugnación y derogación de los actos
de alcance general. •;
2. Extinción de los actos de alcance general. - Todo acto general
con contenido normativo -v.gr., los reglamentos- entra a la vida jurídica con
pretensión de permanencia. En efecto, las normas generales se mantienen
vigentes hasta que su eficacia normativa se extinga según d e r e c h o .
La ley y el reglamento prevén expresamente algunos supuestos de ex-
tinción de los actos de contenido general. Otras circunstancias de termi-
nación de sus efectos deben inferirse, tomando en cuenta la naturaleza pro-
pia de dichos actos y los principios jurídicos que los rigen.
' Entre las primeras encontramos la derogación y sustitución - r e e m p l a -
z o - según la norma que c o m e n t a m o s ; ello en sede administrativa. En ins-
342 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
tancia judicial encontramos la nulidad. Entre las segundas pueden indi-
carse: el transcurso del tiempo de vigencia de la norma, su reforma o mo-
dificación. También la derogación por.vfa legislativa, cuando el C o n g r e -
so d e r o g u e e x p r e s a o t á c i t a m e n t e un r e g l a m e n t o m e d i a n t e la sanción de
una ley.
Con relación a los actos de alcance general, de contenido no norma-
tivo, p o d e m o s h a b l a r del c u m p l i m i e n t o de sus efectos (p.ej., haber ce-
sado de nevar, o finalizado la limpieza de las aceras; haber concluido el
desfile).
La no aplicación de las normas reglamentarias o de un acto de conte-
nido general no normativo a un caso particular constituiría la suspensión
de su. eficacia jurídica limitada a un caso concreto. No es válida la inde-
rogabilidad singular de un reglamento (Procuración del Tesoro, dictamen
227/90, B O , 3 / 4 / 9 1 , 2" sección, p. 23).
3. Alcancé del artículo. - El artículo que c o m e n t a m o s contempla la
posibilidad de derogación - t o t a l o p a r c i a l - de los actos de alcance general:
no se limita a la derogación de oficio por la Administración pública, sino
que se refiere también a la que se produce por intervención de parte. Esto
puede ocurrir:
a) C u a n d o se impugna directamente un acto de alcance general, sin
acto particular de aplicación. La debe realizar el particular mediante re-
clamo - r e c l a m o contra reglamentos, art. 2 4 - .
b) C u a n d o se impugna indirectamente un acto de alcance general
-omisso medio- a través de un acto particular de aplicación (ver art. 24),
mediante un recurso administrativo (art. 7 3 , RLNPA).
c) M e d i a n t e simple petición para que la Administración d e r o g u e el ac-
to de alcance general ("petición de parte", según el artículo).
A los dos primeros casos también se refiere expresamente el artículo
en c o m e n t a r i o , ya que al decir "aun mediante recurso", implícitamente ha-
ce mención del " r e c l a m o contra r e g l a m e n t o s " , pues e n t e n d e m o s que em-
plea la palabra " r e c u r s o " en sentido amplio. Ello debe ser así porque no
tendría sentido distinguir un caso de otro, cuando en ambos se deroga el
reglamento.
4. Derogación. - Derogar significa abolir, suprimir, dejar sin vigor el
a c t o . d e alcance general. La derogación es al acto de alcance general lo
q u e la revocación al acto administrativo.
La ley y el reglamento, dispersa y fragmentariamente, disponen insu-
ficientemente sobre aspectos de la derogación de los actos de alcance ge-
neral. Se refieren así a la derogación: a) total o parcial; /;) expresa o tácita;
c) de oficio o a pedido de parte (por reclamo, por recurso o mediante simple
petición); d) por razones vinculadas a la legitimidad del acto de alcance gc-
D E C R E T O 1759/72 343
neral, o e) por razones que se vinculan a la oportunidad, mérito, convenien-
cia o al interés público.
En principio, de acuerdo con el carácter constitucional o legal de las
competencias, el órgano competente para hacer la derogación es el que lo
dictó, quien debe observar las mismas formas con las cuales el reglamento
fue expedido, salvo, respecto de la competencia, los casos de derogación
por parte del Ejecutivo, en los casos, por ejemplo, de reglamentos norma-
tivos o externos y de reglamentos internos, órdenes, circulares e instruccio-
nes emitidos por entes descentralizados, así c o m o los de esta última especie
expedidos por los ministros, en ejercicio de la potestad reglamentaria con-
o
ferida por el art. 2 del decreto reglamentario. También cabe la derogación
de un reglamento por una ley del Congreso o por el rechazo expreso de un
reglamento de necesidad o urgencia.
a) La derogación total del reglamento se produce cuando se dejan sin
efecto las disposiciones de su texto.
La derogación parcial, como su nombre lo indica, es la que resulta de
dejar sin efecto algunas de las disposiciones contenidas en el reglamento,
u otro acto de alcance general. No procede la inderogabilidad singular de
los reglamentos ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 8/5/90, " S o s a " ) , siendo por tan-
to ilegítimos los actos administrativos que quebrantan disposiciones regla-
mentarias ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 22/5/86, "Galizia", RRAP, 9 6 - 8 8 ; id.,
Sala IV, 31/5/88, " M a c d o n a " , ED, 130-108)
b) La derogación expresa tiene lugar cuando por razones de legalidad
u oportunidad, mérito o conveniencia, el órgano con potestad reglamentaria
extingue, total o parcialmente, sus efectos, indicando clara y precisamente
la derogación, que puede estar contenida en el mismo reglamento sustituto
del que se deroga o en los casos de sustitución reglamentaria.
c) La derogación tácita se produce cuando la nueva norma reglamen-
taria es incompatible con la anterior. Esta derogación tácita, desde luego,
es total en los casos en que la autoridad expida un nuevo reglamento sobre
la misma materia que el precedente, cuyas normas se innovan.
d) Uno de los casos más frecuentes que se producen en la realidad es
el de la extinción de la eficacia normativa de un reglamento a consecuencia
ele la promulgación de tina ley, con la cual las disposiciones de aquél re-
sultan en colisión o incompatibilidad. Eslo se daría especialmente en los
reglamentos de ejecución que se hallan, como se sabe, subordinados total-
mente a la ley que les sirve de fundamento o soporte, la que una vez dero-
gada hace inaplicables los reglamentos emitidos para asegurar su ejecución.
Puede afirmarse lo mismo si la ley fuera s i m p l e m e n t e modificativa, salvo
las disposiciones reglamentarias que no se opusieren a la nueva ley.
Aun respecto de los reglamentos autónomos o independientes, cuando
éstos versan sobre materias c o m u n e s a la potestad legislativa y a la regla-
344 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
mentaría, la emisión de una ley incompatible con un reglamento anterior
les hace perder eficacia en todo cuanto esté en oposición al nuevo texto
legal, por el principio de la supremacía de la ley propio del tipo de gobierno
republicano, democrático y representativo (art. 3 1 , Consi. nacional).
5. Sustitución o reemplazo. - En la regulación muy precaria que so-
bre-el particular contiene el texto normativo administrativo, se habla algu-
nas veces de "sustitución" (arts. 17 y 18, LNPA, referidos al acto admi-
nistrativo), otras veces de " r e e m p l a z o " del acto de alcance general. En
cualquiera de las acepciones entendemos que se alude, tratándose de los
reglamentos, a su derogación total y sustitución por otro.
Aspecto importante que ha motivado discusión en la doctrina es si la
autoridad puede derogar un reglamento sin sustituirlo con nuevas disposi-
ciones. La opinión dominante sostiene que dicha sustitución es obligatoria
solamente en los casos en que el reglamento haya sido expedido por una
obligación impuesta en virtud de ley a la Administración.
6. Derogación de los actos de alcance general mediante impugna-
ción. - Ya dejamos dicho que el régimen legal de procedimiento adminis-
trativo para el orden nacional está inspirado en la idea, lograda a medias,
de exhibir un cuadro lo más completo posible del instituto de los actos de
alcance general, considerados c o m o un género distinto de los actos admi-
nistrativos, y así aparecen perfilándose, aunque incompletamente, con sus
notas particulares que lo caracterizan en la regulación.
7. Distintas clases de impugnación. - E n t e n d e m o s que puede recla-
marse directa e indirectamente contra los reglamentos en la vía adminis-
trativa.
a) Directamente, cuando se impugnen todas o algunas de las disposi-
ciones del acto sin esperar a que se haya aplicado o ejecutado, es decir, sin
esperar a que se produzca el acto concreto de aplicación.
Tal solución se infiere de los arts. 24, inc. a, y 2 5 , inc. b. de la LNPA;
así c o m o de los arts. 73 y 83 del RLNPA.
Claro es que entre una y otra vía existen diferencias acerca de la legi-
timación activa del particular, porque mientras en la administrativa puede
impugnar quien exhibe un derecho subjetivo y un interés legítimo lesiona-
do, en la judicial solamente podrá hacerlo quien haya resultado afectado o
pueda serlo, cierta e inminentemente, en sus derechos subjetivos.
b) Indirectamente se podrán atacar los reglamentos por medio de la
impugnación que se haga de los actos individuales de aplicación. En estos
casos, es obvio, que se espera la aparición de los actos particulares de apli-
cación para impugnar por medio de éstos el de contenido general que le
sirve de soporte o fundamento jurídico.
DECRETO 1759/72 345
Consecuencia de la estimación de la impugnación al reconocer en el
cuso particular la ilegitimidad del acto de alcance general.
RüCUKSO üh KECÜHSIÓEUACIÓN
Art. 84. - Podrá i n t e r p o n e r s e recurso de reconsí-
¡ deración contra todo acto administrativo definitivo
o que i m p i d a t o t a l m e n t e la t r a m i t a c i ó n del r e c l a m o o
pretensión del a d m i n i s t r a d o y contra los i n t e r l o c u t o -
rios o de mero trámite que lesionen un d e r e c h o subje-
tivo o un interés l e g í t i m o . Deberá interponerse d e n -
tro, de los diez días de notificado el acto ante el m i s m o
órgano que lo. dictó, el cual será c o m p e t e n t e para re-
solver lo que corresponda, c o n f o r m e a lo d i s p u e s t o por
el art. 82.
1. Concepto. - El recurso de reconsideración constituye el medio im-
pugnaiorío tendiente a que el mismo órgano que dictó el acto lo revoque,
sustituya o modifique por contrario imperio.
Estando ya el órgano informado sobre la cuestión, el recurso tiende a
evitar las dilaciones de instancias o grados superiores; su ámbito de apli-
cación es amplísimo, el plazo breve y rápida la tramitación.
Si la autoridad se ha equivocado y el particular se lo demuestra al re-
currir, no cabe duda de que aquél revocará el acto para evitar el control del
superior. Se ha considerado esté recurso prácticamente inútil, pues se
duda de su eficacia, afirmando que es un "recurso de ratificación".
En realidad, tanto puede ocurrir lo uno c o m o lo otro; habrá casos en
que el funcionario hará lugar a la reconsideración -y no creemos que un
agente se arriesgue, si el acto es manifiestamente nulo, y está fundado el
recurso, a una revocación posterior por el s u p e r i o r - ; habrá otros en que no,
pero c o m o las situaciones en cada recurso no son idénticas, habría que.
estudiar, bajo ciertas pautas comparables, el c o m p o r t a m i e n t o general de la,
autoridad ante el recurso.
2. . Plazo y legitimación. - El plazo para interponer el recurso es de
diez días hábiles administrativos, contados a partir del día siguiente a la
notificación. Sobre el plazo de gracia nos remitimos a lo que dijimos an-
teriormente.
La norma repite innecesariamente el criterio general ya establecido por
el art. 74 del RLNPA: puede ser deducido por quien alegue un derecho
subjetivo o un interés legítimo.
346 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
3. Contra qué actos procede. - De conformidad con el artículo que
c o m e n t a m o s , procede contra cualquier órgano de la Administración en los
siguientes casos:
a) C u a n d o el acto administrativo es definitivo. Para la ley el concep-
to de definitividad equivale a resolver el fondo de la cuestión planteada.
b) C u a n d o el acto es asimilable a definitivo. Estos actos no resuelven
el fondo del asunto, y no permiten llegar a di. Son aquellos que impiden
totalmente la tramitación o pretcnsión del particular.
c) C u a n d o el acto sea intcrlocutorio o de mero trámite. Para el re-
curso, serán aquellos que causan gravamen y no pueden ser rectificados al
dictarse el acto definitivo.
. O sea, procede contra toda clase de actos administrativos - l o s que pro-
ducen efectos jurídicos directos de alcance particular-, razón por la cual
no c a b e contra los actos preparatorios (ver art. 80) que no son actos admi-
nistrativos.
4. Motivos de impugnación. - Se aplica el principio general que es-
tablece el art, 73 del RLNPA; o sea, que los fundamentos para la impug-
nación serán aquellos vinculados a la legitimidad, oportunidad, mérito, con-
veniencia o interés público (ver comentario al art. 73).
5. Órgano ante el cual se presenta y órgano que resuelve. - Se pre-
senta ante el m i s m o órgano que emitió el acto, aun en el caso de que haya
actuado por delegación (ver art. 85). Resuelve el mismo órgano, a menos
que la delegación hubiere cesado - e s t o lo veremos al comentar el art. 8 6 - ,
No cabe la avocación por el superior, ya que el órgano tiene compe-
tencia exclusivamente otorgada. En caso contrario, el particular perdería
una instancia a la que p u e d e optar.
6. Carácter optativo del recurso. Excepción. - El recurso de recon-
sideración es, en principio, optativo, pues no es requisito previo al jerár-
quico, de modo que ei particular puede o no utilizarlo, a su elección, antes
de intentar la vía jerárquica necesaria para agotar la instancia administrativa
y obtener el acto que causa estado. De ahí el " p o d r á " de la norma.
7. Improcedencia. - No procede contra el silencio administrativo (art.
10, LNPA), pues no existen n o r m a s ' a u t o r i z a n t e s que lo hagan procedente
contra la "denegación tácita" de la pretensión; lo q u e las normas establecen
e s ' u n m e c a n i s m o que permite continuar por otras vías de impugnación.
T a m p o c o procede contra un acto que ya ha sido reconsiderado - n o hay
reconsideración de,la denegatoria de una r e c o n s i d e r a c i ó n - ; este principio,
a su vez, admite excepciones: a) en el caso de expedientes conlradictorios,
y b) cuando no haya identidad en el sujeto impugnante, aunque lo haya en
el acto i m p u g n a d o .
DECRETO 1759/72 347
8. Resolución del recurso. - El recurso puede ser estimado - t o t a l o
p a r c i a l m e n t e - o desestimado. Si ocurre lo primero, se modificará, revo-
cará o sustituirá el acto impugnado.
La desestimación puede ser expresa o tácita. Esta segunda la tratare-
mos al estudiar el art. 87. La denegación expresa puede ocurrir dentro del
plazo para resolver, o después de vencido éste, y en su caso, lucgp que el
particular lo haya tenido o no por denegado tácitamente. En este último
caso se reabre el plazo para recurrir a instancias superiores, y si se hubiera
interpuesto el recurso se pueden ampliar los fundamentos.
9. Resolución de un recurso de reconsideración extemporáneo. - Si
un recurso de reconsideración es extemporáneo en su interposición y la Ad-
ministración lo tramita y resuelve por el fondo del planteo, esta decisión
reabre la vía j e r á r q u i c a o j u d i c i a l . En c a m b i o , si lo tramita sólo en lo
necesario - d i c t á m e n e s , e t c . - para desestimarlo formalmente, no reabre vía
alguna, pues lo único que hace la Administración es cumplir con su obli-
gación de no rechazar ningún escrito (art. 2 5 , RLNPA) y proveer adecua-
damente (art. 26, RLNPA), cumpliendo además con los procedimientos
o
esenciales para dictar el acto desestimatorio (art. 7 , inc. c, LNPA), y el
rechazo, por razones formales, no reabie vía alguna.
(Art: 85J-Si el acto hubiere sido d i c t a d o por de-
legaciorTTeT recurso de r e c o n s i d e r a c i ó n será resuelto
por el ó r g a n o d e l e g a d o sin perjuicio, del derecho de
a v o c a c i ó n del d e l e g a n t e . Si la d e l e g a c i ó n hubiere ce-
s a d o al t i e m p o de d e d u c i r s e e| recurso, éste será re-
suelto por el d e l e g a n t e .
1. Delegación. - Se aplican aquí los principios generales de la dele-
gación. En cambio, hace excepción al principio general de que no cabe la
avocación en los recursos. Pero esto ocurre porque, al haber delegación y
ser responsable el delegante, es lógico que éste tenga interés en intervenir
en la cuestión. \
Si la delegación hubiere cesado, resuelve el órgano que, al m o m e n t o
de decidir, tiene competencia para hacerlo, aunque no la hubiera tenido al
emitir el acto impugnado.
¡ Art. 86.j~ El ó r g a n o c o m p e t e n t e resolverá el re-
c u r s V - d e - r e c o n s i d e r a c i ó n d e n t r o de los treinta días,
c o m p u t a d o s d e s d e su i n t e r p o s i c i ó n o, en su c a s o , de la
348 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
p r e s e n t a c i ó n del a l e g a t o - o del v e n c i m i e n t o del p l a z o
p a r a h a c e r l o - s i s e h u b i e r e recibido p r u e b a .
1. Plazo para resolver. Distintos supuestos. - El plazo en cuesüón
es de treinta días hábiles administrativos, que se cuentan:
a) Si no se produjo prueba, desde el día siguiente al de interposición
del recurso.
b) Si se produjo prueba, habrá que distinguir diversas situaciones: /)
desde e l ' d í a siguiente a la presentación del alegato por el particular (tanto
sea el alegato presentado al finalizar el período normal de prueba - a r t . 60,
R L N P A - , o el presentado después de la prueba producida en virtud de un
hecho nuevo - a r t . 60, inc. b, R L N P A - ) , y 2) desde el día siguiente al ven-
cimiento del término para alegar, cuando el particular no lo hace.
2. Justificación. - C o m o dice Pearson, la fijación de un plazo para
q u e el órgano se expida "constituye una de las medidas más eficaces en la
marcha hacia el o r d e n a m i e n t o de la Administración y también una de las
mejores garantías para el particular, a quien se le posibilita la celeridad en
el p r o c e d i m i e n t o " .
^Arl,_&P.- Si el recurso de r e c o n s i d e r a c i ó n no fue-
re r e s u e l t o d e n t r o del p l a z o fijado, el i n t e r e s a d o p o d r á
r e p u t a r l o d e n e g a d o t á c i t a m e n t e s i n n e c e s i d a d d e re-
querir p r o n t o d e s p a c h o .
1. Denegación tácita. - El artículo establece que "si el recurso de re-
consideración no fuere resuelto dentro del plazo fijado, el interesado podrá
reputarlo denegado tácitamente".
De este m o d o , si la autoridad no resuelve en término el recurso, el
particular puede considerarlo "tácitamente d e n e g a d o " . Es una facultad del
particular, quien puede esperar que la Administración cumpla con su deber
de resolverlo expresamente.
No se exige .que el recurrente requiera un "pronto despacho". Esta
frase fue incorporada por la reforma impuesta por el decr. 3700/77. La
doctrina se ha preguntado si el reglamento puede modificar el requisito es-
tablecido por el art. 10 de la LNPA del pronto despacho para que quede
configurado el silencio. Zelaya ha expresado, con acierto, que dado que
el requisito de " p r o n t o d e s p a c h o " es en beneficio de la Administración, ésta
ha podido autolimitarse, r e d u c i e n d o la prerrogativa que le otorga la ley para
los casos normales del silencio.
DECRETO 1 7 5 9 / 1 2 349
Que el particular pueda considerar tácitamente d e n e g a d o el recurso no
exime a la Administración de su obligación de resolver; ergo aquél p u e d e
iniciar un amparo por mora para que el j u e z ordene a ésta resolver (CNFed
C o n t A d m , Sala 111, 16/9/86, "Cacik e hijos S A " , RRAP, 107-128).
Vencido el plazo para resolver el recurso de reconsideración, el par-
ticular puede continuar por las demás vías recursivas. C o m o es una facul-
tad del particular, éste tiene que pedir la elevación del expediente al su-
perior.
¡
(^rL_0 .-'BA recurso de reconsideración contra
actos definitivos o asimilables a ellos, lleva implícito
el recurso j e r á r q u i c o en s u b s i d i o . Cuando expresa o
t á c i t a m e n t e hubiere s i d o r e c h a z a d a l a r e c o n s i d e r a c i ó n ,
las a c t u a c i o n e s d e b e r á n ser e l e v a d a s en el t é r m i n o de
c i n c o d í a s de oficio o a p e t i c i ó n de p a r t e s e g ú n que
h u b i e r e r e c a í d o o no r e s o l u c i ó n d e n e g a t o r i a e x p r e s a .
D e n t r o d e los c i n c o d í a s d e r e c i b i d a s por e l s u p e r i o r
p o d r á el i n t e r e s a d o mejorar o a m p l i a r los f u n d a m e n -
tos de su" r e c u r s o .
1. Recurso jerárquico en subsidio. Remisión. - Con la d e n o m i n a -
ción de "recurso j e r á r q u i c o " adquiere individualidad un recurso que es p r o -
d u c t o del p o d e r j e r á r q u i c o . N o e s todo m e d i o j u r í d i c o para i m p u g n a r
un acto administrativo, ante un superior j e r á r q u i c o del órgano que emitió el
acto, sino que está circunscripto, en el orden nacional, a una especie de
éstos. En cuanto al concepto, nos remitimos a lo que diremos al e x p o n e r
el recurso jerárquico directo.
2. Formas de interponerlo. - C u a n d o se trate de un acto adminis-
trativo definitivo o asimilable a él, el p a r t i c u l a r ' p u e d e optar entre: a) plan-
tear el recurso de reconsideración y, ante su desestimación - e x p r e s a o tá-
cita-, interponer el recurso j e r á r q u i c o , o b) plantear el recurso j e r á r q u i c o
directamente. ;
Planteado el recurso de reconsideración, éste lleva implícitamente ei
jerárquico en subsidio. \
3. Elevación del iccurso - Denegado e x p r e s a m e n t e el recurso de re-
consideración, el órgano inferior debe elevar de inmediato y de oficio el
expediente al órgano encargado de tramitar y resolver el recurso j e r á r q u i c o .
¿Cuál es el plazo de elevación? La RPA establece u n o de cinco días, claro
que hay que le::er en cuenta que no puede ser tomado en sentido estriciu.
350 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
pucslo que la existencia de naturales limitaciones se opone a ello -v.gr., la
notificación, el eventual pedido de rectificación de errores o de aclaratoria,
e t c é t e r a - . P e n s a m o s q u e , producida la última notificación, liay que elevar
el expediente al superior -a menos que el particular se presente pidiendo
la elevación, lo q u e , d e s d e luego, puede h a c e r - , excepto que se plantee acla-
ratoria, etcétera.
4. Denegación tácita. - T r a n s c u r r i d o s los plazos de resolución del
recurso de reconsideración, no surge inmediatamente la obligación del par-
ticular de peticionar ("pedido de parle", según la norma) la elevación del
expediente. Considerar "tácitamente" denegado un recurso es una facultad
del particular y, por lo tanto, éste es quien decide cuándo peticionar que se
eleven las actuaciones. La Administración tiene la obligación de resolver
el recurso y no puede omitir dicha resolución por el vencimiento del plazo.
El acto administrativo j e r á r q u i c a m e n t e recurrido p u e d e ser revocado por el
órgano que lo dictó (Procuración del Tesoro, dictamen 2 3 4 / 9 1 , BO, 25/3/92,
a periores sobre el comportamiento de los inferiores o sobre sus actos. Ese
2 sección, p. 24).
Peticionada la elevf.iJón de las actuaciones por el paiticular, la Admi-
nistración tiene que elevarlas dentro de los cinco días, porque éslc es el
plazo obligatorio expreso r.plicable al caso, siempre y cuando no haya algún
i m p e d i m e n t o (ver punto 3).
5. Mejora de los fundamentos. - Sostiene Pcarson que "mejorar el
r e c u r s o " es distinto del término ampliar y que incluso significa modificar
el planteo. E v i d e n t e m e n t e , la norma.emplea ambos vocablos: "mejorar o
ampliar", con lo cual ha querido referirse a dos situaciones distintas. Sin
e m b a r g o , dada la extenr.iín que se puede dar al término "ampliar" y que
es receptado por el ordenamiento administrativo, al que ya nos hemos re-
ferido a n t e r i o r m e n t e ( v e r arts. 60 y 7 7 ) , no existe, en puridad, ninguna
diferencia sustancial, al respecto, que otorgue al j e r á r q u i c o algo que no
pueda darse en otro recurso. Por el contrario, este recurso licne algo en
menos. En efecto, de acuerdo con el art. 77 el particular puede ampliar
los fundamentos de su recurso, en cualquier m o m e n t o antes de la resolu-
ción; en c a m b i o , en este recurso que c o m e n t a m o s , sólb puede hacerlo den-
tro de los cinco días de recibidas por el superior las actuaciones.
Claro está que a m b a s soluciones, la general y la de este recurso, ceden
en el caso de que haya prueba, pues siendo así, el particular licne opor-
tunidad de expresarse en el alegato, pues después de éste, de inmediato y
sin m á s trámite que el dictamen j u r í d i c o , se dictará decisión (arg. art. 6 1 ,
RLNPA).
6. Trámite. Plazo para resolver:- Todo lo que atañe al trámite, al
plazo para resolver, etc., se tratará al estudiar el recurso jerárquico directo.
Allí nos remitimos. 1
'DECRETO 1759/72 351
1
^ÍRFXURSO JERÁRQUICO j
recurso jerárquico p r o c e d e r á contra
t o d o acto a d m i n i s t r a t i v o definitivo o q u e i m p i d a total-
m e n t e la t r a m i t a c i ó n del r e c l a m o o p r e t e n s i ó n del a d -
m i n i s t r a d o . N o será n e c e s a r i o haber d e d u c i d o pre-
v i a m e n t e recurso de r e c o n s i d e r a c i ó n ; si se lo hubiere
h e c h o , no será i n d i s p e n s a b l e f u n d a r n u e v a m e n t e el j e -
rárquico, sin perjuicio de lo e x p r e s a d o en la ú l t i m a
parte del artículo anterior.
I. Concepto. - Una de las formas en que se manifiesta la jerarquía
administrativa es mediante el poder j e r á r q u i c o que ejercen los órganos su-
p o d e r s e p u e d e manifestar p r e v e n t i v a m e n t e - i n s t r u c c i o n e s , c i r c u l a r e s ,
órdenes, e t c . - o en forma represiva - m e d i a n t e el p o d e r disciplinario si re-
cae sobre el comportamiento p e r s o n a l - ; o de revisión si actúa sobre los
actos.
Se ha reservado el nombre de "recurso j e r á r q u i c o " al dirigido a los
niveles superiores de la Administración - m i n i s t r o s , secretarios de la Presi-
dencia, y, evcntualmcnle, el p r e s i d e n t e - . Éste es, pues, el que recibe el
nombre de "recurso j e r á r q u i c o " en nuestra legislación.
Puede decirse que este recurso q u e tratamos es el recurso adminis-
trativo por antonomasia. Es el medio por ei cual todo interesado puede
recurrir ni órgano superior jerárquico más elevado, tanto de la Adminis-
tración central como de la descentralizada (ver art. 93), a los efectos de
que se revise la decisión del inferior j e r á r q u i c o que haya lesionado el de-
recho subjetivo o el interés legítimo del recurrente. Es un recurso gene-
ralmente necesario para poder ocurrir a la vía judicial, pues ordinariamente
con él se agola la vía administrativa.
2. Modos de plantear el recurso jerárquico. - No es necesario plan-
tear previamente otro recurso; o sea que el recurso que tratamos puede in-
terponerse directamente. C o m o h e m o s visto (ver art. 88), también puede
impugnarse el acto mediante el recurso de reconsideración, que lleva im-
plícito el jerárquico en subsidio.
La procedencia del j e r á r q u i c o en subsidio ya la h e m o s expuesto al co-
mentar el artículo anterior. Nos dedicaremos, ahora, al jerárquico dircelo,
que es, por otra parte, el caso que contempla el RLNPA a partir de esle
artículo. Por ello dice la norma: "No será necesario haber deducido pre-
viamente recurso de reconsideración". El agregado que después hace: "si
352 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
se lo hubiere hecho, no será indispensable fundar nuevamente el jerárqui-
c o " , es una reiteración de lo dispuesto en el art. 88 - l a remisión a este
artículo es e l o c u e n t e - . Se trata, aquí, del recurso jerárquico interpuesto
directamente; la remisión es superflua y no atañe a la cuestión.
3. Actos contra los que se interpone. - Procede contra actos admi-
nistrativos definitivos o que impidan la tramitación del reclamo o preten-
sión del particular e m a n a d o de cualquier órgano dependiente, cualquiera
que. sea su grado jerárquico.
^rL^90~ El recurso j e r á r q u i c o deberá interpo-
nerse a n t e la a u t o r i d a d que d i c t ó el a c t o i m p u g n a d o
d e n t r o de los q u i n c e d í a s de n o t i f i c a d o y será e l e v a -
do d e n t r o del t é r m i n o de c i n c o d í a s y de oficio al mi-
n i s t e r i o o secretaría de la P r e s i d e n c i a en c u y a j u r i s d i c -
ción a c t ú e el ó r g a n o e m i s o r del a c t o .
Los m i n i s t r o s y s e c r e t a r i o s de la P r e s i d e n c i a de la
N a c i ó n r e s o l v e r á n d e f i n i t i v a m e n t e e l recurso; c u a n d o
el a c t o i m p u g n a d o e m a n a r e de un m i n i s t r o o s e c r e t a -
rio de la P r e s i d e n c i a de la N a c i ó n , el recurso será re-
s u e l t o pofc- el P o d e r E j e c u t i v o n a c i o n a l , a g o t á n d o s e en
a m b o s caísos la i n s t a n c i a a d m i n i s t r a t i v a .
1. Sujeto ante, quien se presenta el recurso. - El recurso jerárquico
directo se interpone ante el mismo órgano que emitió el acto impugnado y
que, como dijimos anteriormente, puede ser cualquier órgano de la Admi-
nistración central. C o m o explica Gordillo, en la práctica no hay una ma-
yor diferencia entre plantear el recurso ante el órgano emisor del acto o
ante el órgano que decide, ya que, habiendo una única mesa de entradas en
los ministerios, será en ella donde se presente el recurso. Pero si el órgano
inferior tiene su propia mesa de entradas, se lo debe presentar ante ella.
De todas formas, si el particular equivoca el lugar de presentación, por el
p r i n c i p i o d e l formalismo atenuado -o i n f o r m a l i s m o - , la Administración tie-
ne que darle el trámite correspondiente.
2. Sujeto que resuelve el recurso. - El recurso será resuelto por el
ministro, o por el secretario de la Presidencia de la Nación en cuya respec-
tiva jurisdicción actúe el órgano emisor del acto que se recurre. Excep-
cionalmente, y si el acto emitido e m a n a de un ministro o de un secretario
de la Presidencia, el recurso lo resolverá el presidente de la Nación.
DECRETO 1759/72 353
3. Sujeto ante quien se tramita el recurso. Remisión. - Todo el trá-
mite del recurso está legislado en el art. 92 del RLNPA. Por una razón de
método nos remitimos a! comentario de él.
4. Plazo de interposición. - El recurso debe interponerse dentro de
los quince días hábiles administrativos desde que se notificó el acto que se
impugna. Desde luego que este plazo actúa únicamente en el caso de im-
pugnación diiecta, pues si el jerárquico se interpone en subsidio, a los cinco
días de denegado el recurso precedente, el órgano tiene que elevar de oficio
el expediente, sin intervención alguna del particular - e x c e p t o para ampliar
o mejorar el recurso: art. 8 8 - y si la denegación es tácita, la elevación del
expediente se hará en cualquier momento - e l que indique el p a r t i c u l a r -
después de vencido el plazo para resolver el recurso de que se trate.
(c\rL~9j)- El p l a z o para resolver el recurso jerár-
quico será de treinta d í a s , a c o n t a r d e s d e la r e c e p c i ó n
de las a c t u a c i o n e s por la a u t o r i d a d c o m p e t e n t e , o en
s u c a s o , d e l a p r e s e n t a c i ó n del a l e g a t o - o v e n c i m i e n t o
del p l a z o para h a c e r l o - , si se h u b i e r e recibido prueba.
•No será n e c e s a r i o pedir p r o n t o d e s p a c h o para q u e se
p r o d u z c a la d e n e g a t o r i a por s i l e n c i o .
1. Plazo para resolver. - E l plazo con que cuenta la autoridad para
resolver el recurso - s e a directo o interpuesto en s u b s i d i o - es de treinta días.
El cómputo de este término admite tres formas distintas:
í¡) Contados desde la recepción de las actuaciones por !« autoridad
c o m p e t e n t e , siempre que no se haya producido prueba. Dentro de este
término se computa el diligenciamiento de trámites necesarios (v.gr., dic-
támenes).
b) Si se produjo prueba, desde la presentación del alegato.
c) Si se produjo prueba y no se alegó, desde el vencirniento del plazo
para hacerlo.
2. Denegación tácita. - El último párrafo del artículo fue agregado
por la reforma sancionada por el decr. 3700/77, quedando claro, desde en-
tonces, que la ficción de la denegatoria por omisión en resolver por parte
de la Administración se produce por el simple transcurso del término para
hacerlo. Como ya dijimos, es facultad del particular considerar denegado
tácitamente el recurso y puede hacerlo, a partir del vencimiento del térmi-
no, en cualquier plazo, o no hacerlo y esperar el cumplimiento de la Ad-
ministración del deber de resolver.
21. IIWL-IIUIMIII. TLA.
354 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
\Art. 92)-Cualquiera fuera la autoridad compe-
t e n t e p a r a resolver el recurso j e r á r q u i c o , el m i s m o tra-
m i t a r á y se s u s t a n c i a r á í n t e g r a m e n t e en s e d e del m i -
n i s t e r i o o secretaría de la P r e s i d e n c i a de la N a c i ó n en
cuya jurisdicción a c t ú e e l ó r g a n o e m i s o r del a c t o ;
en a q u é l l o s se recibirá la prueba e s t i m a d a p e r t i n e n t e
y se recabará o b l i g a t o r i a m e n t e el d i c t a m e n del servi-
cio jurídico permanente.
Si el r e c u r s o se h u b i e r e i n t e r p u e s t o contra r e s o l u -
c i ó n del m i n i s t r o o secretario de la P r e s i d e n c i a de la
N a c i ó n ; c u a n d o c o r r e s p o n d a establecer j u r i s p r u d e n c i a
a d m i n i s t r a t i v a u n i f o r m e , c u a n d o l a í n d o l e del i n t e r é s
e c o n ó m i c o c o m p r o m e t i d o requiera la a t e n c i ó n , o c u a n -
do el Poder Ejecutivo nacional lo estime conveniente
p a r a resolver el r e c u r s o , se requerirá la i n t e r v e n c i ó n
de la P r o c u r a c i ó n del Tesoro de la N a c i ó n .
1. Órgano ante el cual se lo tramita. - E l párr. 1°, pariq 1", de la
n o r m a tiene su razón de ser en que el recurso jerárquico, según los casos,
puede ser resuelto por un ministro o secretario de la Presidencia de la Na-
ción, o por el P o d e r Ejecutivo. Sin embargo, la disposición que comenta-
mos sólo contempla el trámite ante aquéllos, no ante éste; es elocuente al
respecto la expresión "cualquiera fuera la autoridad competente para resol-
ver ei recurso". De ahí, pues, que, aunque se interponga el recurso jerár-
quico contra un acto de un ministro o de un secretario de la Presidencia, y
deba resolver el presidente, el recurso se tramita ante el órgano emisor del
acto que se impugna.
Lo único que cambia, en este último supuesto, es que el dictamen j u -
rídico debe ser emitido por el procurador del Tesoro de la Nación.
2. Dictamen jurídico. 4- A este respecto se impone un orden exposi-
tivo acorde con los supuestos previstos en la norma.
.a) Órganos permanentes. Previo a la decisión del recurso es obliga-
o o
t o r i o el dictamen j u r í d i c o (art. 7 , inc. d, LNPA, reiterándose en c! párr. I
de la norma que c o m e n t a m o s ) de los organismos permanentes. Ei senti-
do de la norma es que no se puede sustituir o suplir válidamente el indis-
pensable requisito del dictamen letrado, con cualquier opinión emitida por
abogado (v.gr., asesor del gabinete del ministro).
DECRETO 1759/72 355
Ello no significa que no se pueda pedir dictámenes a quienes no sean
organismos permanentes; lo que la norma exige es que no se prescinda del
dictamen de éstos.
V
b) Procurador del Tesoro de la Nación. El artículo que c o m e n t a m o s "
establece como obligatorio, en diversos casos, la intervención de la Procu-
ración del Tesoro de la Nación. Este órgano - q u e es la Dirección General
del Cuerpo de A b o g a d o s del E s t a d o - no interviene automáticamente en las
actuaciones, sino que su dictamen debe ser necesariamente requerido, de
conformidad con el artículo, c u a n d o :
1) El recurso sea contra el acto de un ministro o de un secretario de
la Presidencia de la Nación. C o m o vimos, este dictamen otorga mayor im-
parcialidad al pronunciamiento.
2) Siempre que sea necesario establecer jurisprudencia administrativa
uniforme. Este supuesto es independiente del que analizamos posterior-
mente, puesto que en el caso lo conveniente es uniformar la jurisprudencia
administrativa.
3) La índole del interés económico lo requiera. La fórmula es dema-
siado amplia.
Es optativo, cuando el Poder Ejecutivo lo estime conveniente para re-
solver el recurso. Ello ocurrirá en diversos casos: uno es el contemplado
por la norma modificada, c u a n d o mediaren cuestiones j u r í d i c a s comple-
j a s . Es la consecuencia natural de que éste sea el más alto órgano consulti-
vo de la Administración. A él le corresponde, pues, dirimir controversias
de contenido jurídico complejo.
3. Prueba y alegato. - Según la norma, el recurso se tramitará en la
sede del ministerio o secretaría de la Presidencia de la Nación, y allí se
recibirá la prueba estimada pertinente. Las reglas y plazos para la reali-
zación de la prueba y para alegar, son las propias de todo el procedimiento
administrativo en general, establecidas en el art. 46 y ss. del RLNPA (ver
su comentario).
93)- S a l v o norma expresa en contrario los
recunSTOTTeducidos en el á m b i t o de los e n t e s a u l á r q u i -
c o s se regirán por las n o r m a s g e n e r a l e s que para los
m i s m o s s e e s t a b l e c e n e n esta r e g l a m e n t a c i ó n .
1. Recursos en los entes descentralizados. - E l artículo se refiere a
los enlcs autárquicos. Ya vimos, sin e m b a r g o , que debe entendérselo com-
prensivo de los entes descentralizados, y declara aplicables todas las nor-
mas del RLNPA en materia de recursos administrativos. En lo que hace
 356 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
a! recurso jerárquico su aplicación se rige por las normas que analizamos
para la Administración central. La jurisprudencia ha dicho que la decisión
denegatoria de un gerente de la Casa de la Moneda no está sujeta a los
plazos recursivos de este título, pues no está comprendida en el art. 93 por
ser una sociedad del Estado ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 27/4/89, "Eccarson
Tratamientos Acústicos").
2. Recurso jerárquico en los entes descentralizados. - Algunos pro-
ponen que a este recurso se lo califique de "jerárquico menor" o "jerárquico
- interno" para distinguirlo del j e r á r q u i c o que resuelven los ministros (ver
comentario al art. 89, RLNPA). Procede contra actos definitivos o asimi-
lables. En realidad, excepto el trámite y la resolución que corresponden a
la autoridad superior del ente, en todo lo d e m á s es idéntico - p l a z o s , legi-
timación, e t c . - al jerárquico propio o mayor.
RECURSO DE ALZADA
Art. 94. - C o n t r a los a c t o s a d m i n i s t r a t i v o s defi-*
n i t i v o s o que i m p i d e n t o t a l m e n t e la t r a m i t a c i ó n del
r e c l a m o o p r e t e n s i ó n del recurrente - e m a n a d o s del ór-
g a n o superior de un ente autárquico, i n c l u i d a s las uni-
v e r s i d a d e s n a c i o n a l e s - procederá, a o p c i ó n del intere-
s a d o , el recurso a d m i n i s t r a t i v o de alzada o la acción
j u d i c i a l pertinente.
1. Actos recurribles. - Cabe el recurso contra los actos definitivos o
asimilables a ellos. La norma habla de "actos administrativos" definitivos
-o a s i m i l a b l e s - ; se trata, pues, de actos dictados en ejercicio de la función
administrativa. Sabido es que aun en el supuesto de aceptarse que cuando
el Estado o sus entes actúan preferentemente regidos por el derecho público
puede emitir actos de derecho privado, éstos serían tales sólo en su objeto,
pero no en su competencia, forma y fines. El problema se plantea en los
entes públicos estatales que actúan preferentemente regidos por el derecho
privado. Sus actos, en cuanto a objeto y fines, son "privados" salvo en
materia de competencia y forma - e s decir, en los aspectos de derecho pú-
b l i c o - . Sin e m b a r g o , habrá actos controlables, en cuanto administrativos,
de estos entes -y.gr., actos del procedimiento de contratación cuando exis-
ten procedimientos de contratación pública, o de ejecución de un contrato
administrativo, e t c é t e r a - .
C o m o conclusión cabe decir que, de conformidad con la expresión ter-
minante del artículo, sólo procede el recurso de alzada contra actos admi-
DECRETO 1759/72 357
o
nistrativos. Por ello el agregado del art. 4 de la RPA es totalmente inútil,
desde que el recurso de alzada nunca podía - y a antes de la r e f o r m a - ser
aplicado a los actos que no eran administrativos (p.ej., actos que se rigen
por el derecho privado en cuanto a su objeto o fondo de la cuestión).
2. órgano del que debe emanar el acto. - El acto, para ser suscep- •
tibie del recurso de alzada, debe emanar del órgano superior de un ente
descentralizado. Corresponderá determinar en cada ente cuál es el órgano
superior que habilita el recurso. A u n q u e diga "ente autárquico" se está
refiriendo a los eules descentralizados (arg. art. 32, LNPA).
La norma ha agregado expresamente "incluidas las universidades na-
cionales", debido a la discusión que hubo al respecto, finalmente d e c i d i d a '
por la Corte Suprema.
3. Opción. - VA recurso que nos ocupa es optativo; frente al acto del
órgano superior del ente puede interponerse el recurso u optarse por la ac-
ción judicial pertinente. Si prefiere acudir a la vía judicial puede hacerlo,
pues el acto del órgano superior del ente causa estado; pero si prefiere acu-
dir a la Administración central, en virtud del recurso de alzada, también
puede hacerlo, ya que el artículo permite que, mediante la opción del par-
ticular, el acto del ente no cause estado, sino que el acto definitivo y que
agota la vía sea el que resuelva el recurso de alzada. Y esto, por la inter-
posición del recurso por el particular - s o l u c i ó n , por otra parte, similar a la
que da el art. 100, y que o p o r t u n a m e n t e v e r e m o s - .
A u n q u e pensamos que hubiera sido mejor que la norma fuera legisla-
tiva, no consideramos que el RLNPA sea en esto inválido por oponerse al
art. 25 de la LNPA. Ésta declara procedente la vía judicial contra los actos
de los entes autárquicos, cuando "se hubieren agotado a su respecto las
instancias administrativas", y parece razonable que el propio Poder Ejecu-
tivo sea quien pueda, en ausencia de norma legal expresa, establecer por
reglamento de ejecución en qué casos se pueden considerar en el ámbito
administrativo "agotadas las instancias" para dejar abierta la vía judicial,
c o m o lo. expresa la ley.
4. Universidades. - Todo pronunciamiento de las universidades en el
orden interno, disciplinario, administrativo y docente queda fuera del con-
trol por el recurso de alzada, salvo que concurra una hipótesis de algún
proceder manifiestamente arbitrario.
(Art. 9 j \ - La e l e c c i ó n de la vía j u d i c i a l hará per-
der lalrrJTfuntstrativa; pero la interposición del recurso
de alzada no impedirá desistirlo en cualquier e s t a d o a
fin de promover la a c c i ó n j u d i c i a l , ni obstará a que se
358 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
articule ésta u n a v e z resuelto el recurso a d m i n i s t r a -
tivo.
1. Elección de una u otra vía. Consecuencias. - Este artículo y
el a n l e r i o r han c r e a d o una o p c i ó n e n t r e la vía j u d i c i a l y el r e c u r s o de
alzada.
La solución que estas normas dan a la cuestión es q ic el recurso de
alzada no es requisito necesario previo a la interposición <:a la demanda, y
que el particular puede, a su elección, iniciar directamente a acción judicial
o intentar primero el recurso de alzada.
Según dicho artículo, si el particular inicia la vía judicial, pierde el
derecho de intentar el recurso de alzada; no ocurre lo nvsmo a la inversa,
pues si elige interponer el recurso de alzada podrá inicia; ¡a acción judicial
tanto una vez resuelto el recurso administrativo, como desistiendo de 61 en
cualquier estado posterior de su tramitación. Ése es ei principio general.
A la luz de lo anteriormente expuesto, pensamos que el art. 95 tiene
sentido al decir que la vía administrativa se agota y de a abierta la judicial
tanto por la decisión definitiva del propio ente autárqu co, como por la de-
cisión del recurso de alzada que el particular hubier interpuesto, como,
por fin, por el abandono! voluntario del particular de a vía de la alzada y
la iniciación de la vía judicial.
2. Elección de la v(a judicial. - La elección d . la vía judicial hace
perder la administrativa. A pesar de lo categórico d; la expresión, Gordi-
11o afirma que tiene prelación sobre esa disposici n la contenida en la
o
LNPA (art. I , inc. e, ap. 6"), respecto de la denunc a de ilegitimidad; por
ello piensa que esta denuncia es procedente aun de5 o u é s de iniciada la ac-
ción judicial.
En principio, la opinión es acertada, siempre ;• cuando no haya deci-
sión sobre el fondo en vía judicial, ya que en esl. caso habría "cosa juz-
gada". A d e m á s , cabe decir que esta denuncia de ilegitimidad intentada no
reabrirá la vía judicial, con lo cual, si bien se la , uede intentar, no es con-
veniente abandonar la vía judicial primitiva.
Y por último, si el particular inicia la vía jud cial y la abandona, podrá
válidamente-sostener la Administración que "medió un abandono voluntario
del derecho", lo cual es fundamento suficiente Mará que no exista obliga-
ción de tramitar la citada denuncia. Claro esl. que habrá que atenerse a
lo que resulte en cada caso en relación con ias causas del abandono de la
vía judicial.
3. Elección de la vía administrativa. - La elección de la vía admi-
nistrativa no hace perder la judicial, por ex[ -esa solución de la norma
reglamentaria; el artículo permite que el particular pueda tanto esperar a la
DECRETO 1759/72 359
decisión del recurso de alzada y entonces iniciar la acción judici .1, como
iniciar la acción judicial antes de la resolución del recurso de alz. da.
No nos parece esta última una solución atinada. Pues si el particular
tiene la opción de interponer o no el recurso, y lo plantea, parece lógico
-y hasta é t i c o - que espere hasta la decisión expresa o tácita de ifi A d m i -
nistración. La solución de la norma es desvaliosa, pues el particular pone
en movimiento el aparato adminislrativo para después, conforme a su hu-
mor, abandonar el recurso en medio del trámite. Habría aquí malicia en
la conducta, pero lo cierto es que la norma, sin justificación alguna, permite
este dislate.
¿Es obligatotio desistir formalmente el iccurso antes de iniciar la ac-
ción? Pensamos me sí, porque si se inicia la acción sin que haya desisti-
miento formal ( a p i r t e de que el j u e z pueda considerar no habilitarla la ins-
tancia - a r t . 2 3 , inc. a, L N P A - ) , el procedimiento adminislrativo tiene que
seguir, pues existo la potestad - d e b e r de la Administración de resolver el
recurso a lo que e inicio de la acción no le pone fin-. Si la Administración
resuelve el recurj-o en término, en forma favorable al particular, y para en-
tonces el Estado contestó la demanda, d e b e r í el particular cargar con las
costas, ya que e: culpable de lodo A dispendio de esa actividad judicial
inútil.
'^A_jj^ - El m i n i s t r o o secretario de la P r e s i d e n -
cia de la N a c i ó n en c u y a j u r i s d i c c ón actúe el ente au-*".
tárquico, ;erá c o m p e t e n t e para resolver en definitiva
el recurso de a l z a d a .
1. Competencia para la decisión del recurso. - En el régimen ante-
rior a 1972, la cecisión del recurso debía hicerla el Poder Ejecutivo, ha-
biéndose negado a los ministros, no sólo facul ades para resolver el recurso,
sino también pa a revocar de oficio el acto i. i p u g n a d o . En la actualidad,
la competencia ¡ a r a la decisión del recurso e tá desconcentrada a nivel mi-
nisterial y de lo: secretarios de la Presidenci. , agregándose esta atribución
a las demás facultades de contralor que corresponden a estos últimos.
2. Evaluaron crítica. - Esta a m p l i a d o - ' de competencia para resol-
ver el recurso, ocluyendo a estos últimos óiganos, fue dispuesta por el
decr. 1893/85. C o m o ha dicho Gordillo, "et lodo esto hay un j u e g o de
poder: los secrr .arios de la Presidencia a vec s tienen más poder que los
mismos ministros". Creo que es un error de a norma, pues podría plan-
tearse el problc na constitucional de hasta qué punto cabe admitir que el
órgano delegad > sea un simple funcionario de la Presidencia, sin respon-
sabilidad políli a y constitucional alguna.
360 RÉGIMEN Dti PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
v
/ )
\Arl^yp. - El recurso de ataada podrá d e d u c i r s e
en base a los f u n d a m e n t o s previstos por el art. 73 in
fine. Si el ente d e s c e n t r a l i z a d o a n á r q u i c a m e n t e fue-
re de los c r e a d o s por el C o n g r e s o en ejercicio de s u s
f a c u l t a d e s c o n s t i t u c i o n a l e s , el. recurso de alzada sólo
será procedente por razones vinculadas a la legitimidad
del acto, s a l v o que la ley autorice el control a m p l i o .
En caso de aceptarse el recurso, la resolución se limitará
a revocar el acto i m p u g n a d o , p u d i e n d o sin e m b a r g o
modificarlo o sustituirlo c o n carácter e x c e p c i o n a l si
f u n d a d a s razones de interés público lo justificaren.
1. Motivos porque procede el recurso. - Hemos visto q u e , por lo me-
nos conforme al texto de! art. 73 del RLNPA, los recursos proceden por
razones de legitimidad, como de oportunidad, mérito o conveniencia, o mo-
tivas vinculados al interés público. Sin embargo, lu doctrina tradicional
sostenía que, de conformidad con el "control administrativo" - e n oposición
al "control j e r á r q u i c o " - , en un recurso de esta índole sólo procedía el con-
trol de legitimidad.
Según la nueva solución receptada en el artículo, la procedencia del
recurso de alzada sólo por motivos de legitimidad se da únicamente en los
entes descentralizados creados por ley del Congreso, en ejercicio de sus
facultades constitucionales.
Con un criterio restrictivo de control, que es el que sigue la norma, el
Congreso, en ejercicio de sus facultades constitucionales, crea los entes
contemplados expresamente en la Constitución como atribución propia,
esto es, bancos oficiales, universidades nacionales, aduana, correos, trans-
portes, colonización y comunicaciones; salvo que la ley de creación auto-
rizara también el análisis de !as razones de oportunidad, mérito o conve-
niencia, el control, en esos casos, será sólo de legitimidad.'
A contrario sensit, si el ente fue creado por decreto del Poder Ejecu-
tivo, la solución del artículo, sin entrar a cuestionar si esta creación fue
bien o mal realizada, lleva a la conclusión de que el recurso de alzada pro-
cederá t a m b i é n ' p o r motivos de oportunidad. Lo propio se ha sostenido en
el caso d e " ' e n t e s autárquicos cuya creación no está constitucionalmenie
reservada al Congreso de la Nación, pero que debe serlo por ley a los fines
de constituir su patrimonio".
Dentro de este concepto, cabe dejar claramente sentado que el recurso
procede, no sólo en lo que se refiere al ejercicio de facultades regladas,
sino también a los límites de las facultades discrecionales, y que la así lia-
DECRETO 1759/72 361
muda "discrecionalidad técnica" no constituye en verdad una discreciona-
lidad iirevisable, sino el respeto a las reglas de la técnica, las que a su vez
dependen de un criterio objetivo, técnico, no de oportunidad o mérito: por
ello tales cuestiones técnicas integran el concepto de legitimidad y son re-
visibles por recurso de alzada. D e m o s t r a d o el error técnico de un acto, es
él ilegítimo y debe ser revocado por el Poder Ejecutivo.
En cuanto al control de inoportunidad que tratamos aquí, tiene él ín-
tima relación con los motivos de i m p u g n a c i ó n del acto, con lo cual exclui-
mos aquella forma de control que surge de los mecanismos de autorización
y aprobación que, a veces, estas entidades tienen que requerir a la A d m i -
nistración central. Expuesto el control que aquí tratamos, cabe reiterar lo
dicho al comentar el art. 7 3 .
Tampoco pensamos que sea posible un control por medio de un recurso
planteado por un particular, fundado en la inoportunidad, sustentada ésta en
las críiicas reiieradas formuladas por la opinión pública, aun con consenso,
si no se demuestra una grave inoportunidad lindante con la ¡legalidad.
No nos parece ni posibíe ni conveniente instaurar el "control de ges-
tión" por iviciliu del recurso promovido por el particular, c o m o parece pro-
clamarlo alguna doctrina, pues este i m p ó r t a m e control debe realizarse por
los medios técnicos adecuados y por funcionarios idóneos y no dejarse al
arbitrio de un particular querellante.
2. Aivunce de la decisión. - En cuanto ¿ los alcances de iu decisión,
la norma es clara: si se estima el recurso, el órgano decisor se limitará a
revocar el acto impugnado. Éste es el principio general; ha seguido la nor-
ma a una importante doctrina que antes de la sanción del reglamento sos-
tenía esa tesis. Principio que se aplica al ente creado tanto por el C o n g r e s o
como por el mismo Poder Ejecutivo: la norma no distingue.
Podrá discutirse el acierto de la solución. La doctrina ha sostenido
que en la práctica administrativa se ha entendido que el Poder Ejecutivo
podía no' sólo revocar, sino también modificar o sustituir, pero claro está
que ello era posible antes de l,a norma; después de ella constituiría una irre-
gularidad. Cierto es que, puede ocurrir que dicha extralimitación no per-
j u d i q u e a terceros, en cuyo caso nadie impugnará la decisión, pero no por
ello deja de ser una irregularidad.
C o m o excepción a dicho principio general, el órgano decisor puede
rrlodificar o sustituir el acto, "si fundadas razones de interés público lo j u s -
tificaren".
3. Invalidez del artículo. - Conforme vimos, sólo al Congreso corres-
ponde regular acerca del establecimiento de los órganos o entes encargados
de cumplir las actividades que la Constitución reserva al C o n g r e s o legislar
(aduanas, correos, etc.), y por lo tanto sólo a éste corresponde regular si el
Ejecutivo tiene algún poder de control sobre ellos, y si es así, su alcance.
362 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
Resulta claro que la facultad del Congreso respecto de dichas materias
es expresa; por lo tanto, sólo él puede regular la organización y conirol de
dichas actividades. Si la ley guarda silencio respecto del control del Eje-
c u t i v o , s i g n i f i c a que este poder no puede controlarlas.
Si ello es así, y no nos parece dudosa la cuestión, ¿cómo el artículo
que c o m e n t a m o s , luego de reconocer la existencia de ciertos entes creados
en ejercicio.de sus atribuciones constitucionales por el Congreso, establece
el alcance del control que el Ejecutivo puede realizar? El propio poder
administrador ha suplido a la voluntad organizativa del Congreso, excedien-
do claramente sus facultades.
No pudo disponerse por medio de este reglamento que estos entes es-
taban alcanzados por el control del Ejecutivo, mediante el recurso de alza-
da, auri limitando el alcance de éste.
Sólo cabría admitir que obró por delegación cuando el recurso estaba
anteriormente previsto en una ley, y siempre y cuando no hubiera excedido
el alcance del control ya regulado.
(4rif. 9¡j)-Serán d e a p l i c a c i ó n s u p l e t o r i a las nor-
m a s ccjrTtenidas en los arts. 9 0 , primera parte; 91 y 9 2 .
1. Supletoriedad. - El artículo hace referencia a las normas que re-
gulan el recurso j e r á r q u i c o . Remitimos a lo que dijimos en el comentario
a estos artículos.
C a b e , sin e m b a r g o , que h a g a m o s algunas precisiones que pueden ser
necesarias, dado el órgano ante el cual haya de presentarse el recurso, et-
cétera. Éste debe ser presentado ante el mismo ente descentralizado, den-
tro de los quince días de la notificación del acto que se recurre y se lo
elevará inmediatamente y de oficio al ministerio o secretaría de la Presi-
dencia de la Nación, donde se lo tramitará. Esta elevación, como ya diji-
mos, debe hacerse dentro de los cinco días (arg. art. 88, RLNPA).
Si el escrito se presenta, por error, ante el ministerio o secretaría de
Ja Presidencia, c o r r e s p o n d e que este organismo pida al ente descentralizado
las actuaciones pertinentes.
fiCTOS DE NATURALEZA JURISDICCIONAL^
¡LIMITADO CONTRAW^O^ELSUTERIO^r
Art. 99. - T r a t á n d o s e de a c t o s p r o d u c i d o s en ejer-
c i c i o d e u n a a c t i v i d a d j u r i s d i c c i o n a l , contra los c u a l e s
e s t é n p r e v i s t o s r e c u r s o s o a c c i o n e s a n t e la j u s t i c i a o
D E C R E T O 1759/72 363
a n t e ó r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s e s p e c i a l e s con f a c u l t a d e s
t a m b i é n j u r i s d i c c i o n a l e s , el deber del s u p e r i o r de c o n -
trolar la j u r i d i c i d a d de t a l e s a c t o s se l i m i t a r á a l o s
supuestos de mediar manifiesta arbitrariedad, grave
error o g r u e s a v i o l a c i ó n de d e r e c h o . No o b s t a n t e , d e -
berá a b s t e n e r s e de i n t e r v e n i r y en su c a s o , de resolver,
c u a n d o el a d m i n i s t r a d o h u b i e r e c o n s e n t i d o el a c t o o
p r o m o v i d o - p o r d e d u c c i ó n d e a q u e l l o s r e c u r s o s o ac-
c i o n e s - la i n t e r v e n c i ó n de la j u s t i c i a o de los ó r g a n o s
administrativos especiales, salvo que razones de notorio
interés público j u s t i f i c a r e n el r á p i d o r e s t a b l e c i m i e n t o
de la j u r i d i c i d a d .
En caso de interponerse recursos administrativos
c o n t r a a c t o s d e e s t e t i p o , s e e n t e n d e r á que s u p r e s e n -
t a c i ó n s u s p e n d e el curso de los p l a z o s e s t a b l e c i d o s en
el art. 25 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s .
1. Actividad jurisdiccional de la Administración. - El problema re-
lativo a si la Administración ejerce o no funciones jurisdiccionales ha sido
extensamente debatido y aun hoy existen apreciaciones contrapuestas. La
mayor parte de la doctrina no admite la existencia de funciones jurisdic-
cionales de la Administración, apoyándose para ello en Ja disposición del art."
109 de la Constitución, que veda-al Ejecutivo "ejercer funciones judiciales".
Abonan este argumento interpretando cstrictatnente la leorfa de la "se-
paración de p o d e r e s " y así han sostenido que habiendo llegado a abolir la
Revolución Francesa toda especie de jurisdicción administrativa, las fun-
ciones materialmente jurisdiccionales que ejerce son administrativas.
Otros ni siquiera admiten la posibilidad de que pueda ejercer la A d m i -
nistración funciones "materialmente jurisdiccionales", pues lo esencial para
caracterizar a una actividad de esta naturaleza es la circunstancia d e q u e el
Estado obre como un tercero imparcial para dirimir un conflicto de intere-
ses entre dos partes, añadiendo que lo realmente decisivo para caracterizar
a dicha función es el carácter independiente del órgano que la ejerce y su
ubicación dentro del Poder Judicial.
C o m o hay autores - e s p e c i a l m e n t e L i n a r e s - que sostienen la posibili-
dad de que la Administración ejerza una actividad jurisdiccional en ciertos
casos, y como la norma menciona a los actos de naturaleza jurisdiccional,
cabe indagar si en el seno de aquélla existen funciones distintas - a d m i n i s -
trativa y j u r i s d i c c i o n a l - y con un régimen jurídico diverso.
364 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
Para ello corresponde estudiar dos cuestiones que nos parecen funda-
mentales: a) si existe un acto jurisdiccional distinto del acto administrativo,
y b) si existe un c a m p o de la actividad de la Administración cuya revisión
judicial resulte excluida por alguna razón intrínseca a ella.
2. El "acto jurisdiccional". - Si existiera una actividad jurisdiccio-
nal distinta de la administrativa, c o m o producto de ella aparecería el "acto
j u r i s d i c c i o n a l " distinto del "acto administrativo", debiendo poseer aquél
una serie de aspectos peculiares que justifiquen de por sí dicha categoría
conceptual. ¿Existe un régimen jurídico que regula los actos jurisdiccio-
nales notoriamente distinto del que regula los actos administrativos?
Ha intentado Cassagne diferenciarlos y así ha dicho que caracteriza a
los actos jurisdiccionales: a) la improcedencia de la avocación; b) la ino-
portunidad de la reforma o modificación del acto, ni aun en aquellos su-
puestos en que sea posible el control de los actos jurisdiccionales de la
Administración; c) la imposibilidad de la revocación por razones de opor-
tunidad, mérito o conveniencia; d) el control de legitimidad se halla limi-
tado a supuestos de excepción, y e) los actos jurisdiccionales gozan, en
principio, de la denominada autoridad formal de la cosa juzgada.
Pensamos q u e ninguna de esas características es exclusiva de los su-
puestos "actos j u r i s d i c c i o n a l e s " . Veamos:
a) Q u e la avocación no es procedente, es un dalo que hay que diluci-
o
dar en cada caso (atento lo dispuesto por el art. 3 , LNPA). Por otra parte,
si el artículo que c o m e n t a m o s se refiere a la actividad jurisdiccional, en-
tonces la posibilidad de que exista avocación en los "actos jurisdiccionales"
es factible, toda vez que la última parte de la norma habla de que el superior
debe "abstenerse de intervenir" (de oficio: esio es cuando el administrado
hubiese consentido el acto), "salvo que razones...". En esos excepcionales
casos puede haber avocación por el superior.
Por.otra parte, en el caso de los actos administrativos, algunas veces
no es posible la avocación por el superior: 1) cuando la competencia del
inferior hubiere sido asignada en mérito a una idoneidad específica; 2)
cuando hubiere una instancia recursiva, y 3) en el caso de órganos descon-
centrados.
Siendo que. la avocación no procede en algunos casos típicos de actos
administrativos y que si la norma que comentamos se refiere a "actos ju-
risdiccionales" la avocación procede en algunos casos, la distinción que
pretende efectuarse entre ambos tipos de actos basada en la posibilidad de
q u e ' é n unos haya avocación y en otros no, es insuficiente e insustancial.
b) La característica de que el "acto jurisdiccional" no puede ser refor-
mado ni modificado tampoco lo diferencia del acto administrativo. En
efecto, en el caso del recurso de alzada - q u e procede contra actos adini-
D E C R E T O 175Ü/72 365
nistrativos- y cuya decisión también es un acto administrativo, no puede
modificarse ni reformarse el acto sujeto a revisión.
c) La improcedencia de la revocación por oportunidad, mérito o con-
veniencia ocurre en numerosos casos respecto de los actos administrativos
- v e r , p.ej., el recurso de a l z a d a - ; tampoco sirve, pues, para caracterizar a
los "actos jurisdiccionales".
d), El limitado control de los actos jurisdiccionales - l i m i t a d o el control
de legitimidad a supuestos de e x c e p c i ó n - se basa en lo que dispone el ar-
tículo que c o m e n t a m o s , o sea que si no fuera por lo que en él se dice, dicha
característica no existiría normativamente. Por tanto se parle de una ca-
racterística que se predica de los actos jurisdiccionales, c u a n d o hay que
demostrar que el punto de partida (este, artículo) se refiere expresamente a
dichos actos.
e) En cuanto a que los "actos j u r i s d i c c i o n a l e s " gozan de la autoridad
de la cosa juzgada administrativa, en el sentido de que no pueden ser re-
vocados de "oficio, ello también ocurre, en ciertos casos, respecto de lo?
actos administrativos (ver art. 18, LNPA).
Hasta ahora no hemos podido encontrar ninguna característica exclu-
siva de cierto lipo de actos que permita distinguirlos de los administrativos.
A ñ a d a m o s que los elementos del acto administrativo (art. 7 , LNPA) son o
aplicables a los supuestos "actos j u r i s d i c c i o n a l e s " (¿o acaso no c o r r e s p o n d e
que sean dictados por órgano competente, que tengan causa, que deban ser
motivados?). También puede afirmarse que la eficacia del acto j u r i s d i c -
cional, como la del acto administrativo, surge con la notificación. ¿Ocu-
rrirá algo distinto respecto a los vicios y a la sanción correspondiente?
Evidentemente no. , ,
De lo expuesto cabe concluir, sin ninguna duda, que no existe un ré-
gimen jurídico diferenciado para el "acto j u r i s d i c c i o n a l " que sea distinto'
al del acto adminislrativo. Por lo tanto no puede predicarse la existencia,
con carácter a u t ó n o m o , del acto jurisdiccional, basada exclusivamente en
dichas inexistentes diferencias.
;
3. La revisión judicial. - Ahora corresponde tratar el segundo tema.
Es aquel relacionado con k posible existencia de una actividad "jurisdic-
cional" cuya revisión judicial quede excluida o por lo m e n o s restringida
por alguna razón estrictamente vinculada a esa clase de actividad.
Ha hecho Gordillo un análisis exhaustivo de la cuestión y ha conclui-
do, solución que c o m p a r t i m o s , q u e la jurisprudencia no admite, por ser in-
constitucional, que la Administración pueda decidir con atribución j u r i s d i c -
cional -irrevisible judicialmente o ¡imitada su r e v i s i ó n - una determinada
cuestión (causa "Fernández Arias c/Poggio", Fallos, 2 4 7 : 6 4 6 ) .
Aunque haya una "actividad jurisdiccional" de la Administración, ésta
no sustituye total ni parcialmente la actividad "jurisdiccional" de los j u e c e s ,
366 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
ya que éstos pueden revisar con amplitud - i n s t a n c i a judicial suficiente y
a d e c u a d a - toda decisión e m a n a d a de aquélla.
Nos encontramos así ante una solución idéntica a lo q u e ocurre con la
actividad administrativa de la Administración.
4. Inutilidad de la calificación de jurisdiccional para cierta activi-
dad de la Administración. - Verdad es que, en algunos casos,Ta Adminis-
tración resuelve un conflicto y q u e a veces l o ' h a c e por intermedio de un
órgano imparcial y especializado -v.gr., Tribunal F i s c a l - . También podría
admitirse que cuando lo hace, desde el punto de vista material, realiza una
actividad en cierto m o d o distinta de aquella que despliega cuando contrata
o c u a n d o resuelve un concurso docente.
Sin embargo esa actividad también es distinta de la que realiza el Poder
Judicial cuando j u z g a . Es distinta, pues éste decide con fuerza de verdad
legal, situación ésta que es ajena a la función, de cualquier naturaleza, que
cumpla la Administración. Pues toda actividad de ésta es revisiblc judi-
cialmente, ya se la realice para contratar, para resolver un concurso, para
decidir un recuráo, para solucionar un conflicto, etcétera. Cualquiera que
sea la "materia"; la solución es idéntica. Ninguna de estas actividades tie-
ne fuerza de verdad legal; ninguna hace cosa juzgada en sentido propio.
H e m o s visto que desde el análisis de las consecuencias jurídicas que inte-
resan para resolver la cuestión, no hay diferencias entre la actividad admi-
nistrativa y la "jurisdiccional" de la Administración: el producto de una y
otra actividad será un acto q u e no se diferencia jurídicamente; lauto uno
c o m o otro serán revisibles judicialmente. ¿Cuál es la utilidad de la distin-
ción? ¿Cuál es la diferencia de régimen jurídico que la hace necesaria?
Todo ello nos lleva a afirmar la inutilidad de acudir a la expresión
"actividad jurisdiccional" de la Administración. Sólo sirve para confundir,
implicando, además, una coniradictio in terminis.
5. El artículo que comentamos. - A pesar de lo expuesto, se podría
decir que, de todas formas, la norma en comentario expresamente admite
la actividad jurisdiccional. Pero a poco que analicemos el artículo la con-
clusión ha de ser que lejos de intentar una justificación de la "actividad
jurisdiccional" lo que el artículo hace es diluir toda distinción entre uno y
otro tipo de actividad de la Administración.
En primer lugar la norma reduce la cuestión á los "actos jurisdiccio-
n a l e s " contra los cuales estén previstos recursos ante órganos administra-
tivos especiales con facultades también jurisdiccionales (v.gr., Tribunal Fis-
cal) o acciones o "recursos judiciales directos" ante el Poder Judicial.
¿Y qué dice? Que aun en esos casos corresponde el control del su-
perior j e r á r q u i c o . El cual puede efectuarse de oficio o a petición de parle,
y en este caso incluso mediante recurso - e l agregado actual del lijlimo pá-
rrafo y la ubicación del artículo en el título que c o m e n t a m o s avcutn toda
DECRETO 1759/72 367
d u d a - . Desde luego que elegida la vía recursiva de este RLNPA se pierde
la vía recursiva prevista en los distintos regímenes especiales.
En principio el control aparece limitado. A s í dice la norma que el
control de juridicidad de tales actos se limita a los casos de mediar mani-
fiesta arbitrariedad, grave error o gruesa violación de derecho. A u n q u e la
norma sólo se refiera a esos supuestos no parece posible que el control
quede reducido a esos casos. ¿O acaso si hubo incompetencia del órgano
no corresponderá la revisión administrativa? ¿O si el acto carece de mo-
tivación? La respuesta es obvia. Conclusión: no son supuestos tasados
los contemplados por la norma.
Lo más importante que surge del artículo es que demuestra, aun en los
supuestos aclos jurisdiccionales, que existe un control por el s u p e r i o r - c o n -
trol j e r á r q u i c o - , a pesar del control especial de órganos especializados
-v.gr., Tribunal F i s c a l - . Antes de esta norma era difícil sostener q u e , ha-
biendo un recurso ante órganos "jurisdiccionales especializados", podría in-
tentarse un control jerárquico ante el superior. Esta norma lo trae, y quita
toda diferencia entre los "actos j u r i s d i c c i o n a l e s " y los administrativos.
La RPA confirma esto al disponer que la interposición del recurso sus-
pende los plazos del arl. 25 de la LNPA, sin perjuicio de la crítica que
hicimos a esta solución anteriormente.
La competencia de estos órganos que ejercerían la actividad jurisdic-
cional, debe interpretarse restrictivamente ( C N F e d C o n t A d m , Sala I, 20/2/
96, " Y P F c/Enargás", LL, 1990-C-36).
RECURSOS CONJRA DECISIONES DEFINITIVAS
"~'\
íArl. 10QJ- Las d e c i s i o n e s definitivas o con fuerza
de tales que el Poder E j e c u t i v o n a c i o n a l , los m i n i s t r o s
o los secretarios de la Presidencia de la N a c i ó n dicta-
ren en recursos a d m i n i s t r a t i v o s y que a g o t e n las ins-
tancias de esos recursos sólo serán s u s c e p t i b l e s de la
r e c o n s i d e r a c i ó n prevista en el art. 84 de esta regIa-'\
m e n t a c i ó n y de la revisión prevista en el art. 22 de la
ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . La presenta-
ción de estos recursos s u s p e n d e el curso de los p l a z o s
establecidos en el art. 25 de la ley de p r o c e d i m i e n t o s
administrativos.
1. Recurso de reconsideración contra actos que ya causan estado. -
Esla especie es un recurso de reconsideración contra los actos administra-
368 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
tivos del presidente o los ministros, que ya causan estado - e s decir, que
resuelven el fondo del a s u n t o - y que agotan las instancias administrativas.
No se trata del recurso de reconsideración planteado contra actos emi-
tidos de oficio por el presidente. Éste se encuentra c o m p r e n d i d o en el re-
c u r s o . d e reconsideración del art. 84. Es un recurso opcional pues el acto
del presidente que resuelve un recurso ya ha agotado la vía administrativa;
lo m i s m o cabe decir del acto del ministro que resuelve c o m o autoridad su-
prema el recurso (v.gr., recurso j e r á r q u i c o contra actos de órganos infe-
riores)';
No se contempla en este caso el acto emitido de oficio por el ministro,
contra el que se puede plantear la reconsideración - n o siendo ésta obliga-
toria, pues está la alternativa del j e r á r q u i c o - , ya que ella se regirá por la
norma del art. 84 y siguientes, lia sido buena la solución de la norma,
pues bien podía ocurrir que el particular no supiera si tenía o no la vía
judicial habilitada y planteara el recurso de reconsideración.
Por ello, la norma ahuyenta cualquier posible interpretación restrictiva
de la justicia, acerca de la no habilitación de la instancia por la presenta-
ción del recurso de reconsideración que, según las épocas, puede ser nece-
saria o no.
2. La decisión que agota la instanciu y el recurso de revisión. - En
su oportunidad hemos visto que el recurso de revisión procede contra los
actos firmes (ver art. 22, LNPA), esto es, contra aquellos que ya no son
susceptibles de impugnación alguna en lu vía administrativa. El acto de-
finitivo o con fuerza de tal - e u f e m i s m o por "asimilable a definitivo"- que
causa estado - q u e agote la instancia-, siendo firme, es susceptible de revi-
sión en los casos previstos por el art. 22, por lo cual era desde todo punto
de vista redundante declararlo en el artículo. En otras palabras, el acto en
cuestión será susceptible del recurso extraordinario de revisión, si se da
uno de los casos previstos en el art. 22 de la LNPA, sea dictado por el
presidente o por el ministro, resolviendo un recurso y cause o no estado.
Es, pues, una disposición inútil, en tanto se refiere al agotamiento de la
vía; no lo es, en c a m b i o , en lo que hace a la "suspensión" de los plazos.
3. Suspensión de los plazos del artículo 25. - Hemos visto que para
la LNPA, c o m o para todo el derecho en general, la suspensión es distinta
de la interrupción'.
El artículo habla de suspensión, así que ha querido referirse a ésta y
u
no a la interrupción. C u a n d o el art. l , inc. e, ap. 7", se refiere a la inter-
posición de los recursos administrativos, dice que aquélla "interrumpirá el
curso de los p l a z o s " y siendo la reconsideración y la revisión recursos, sur-
gen inmediatamente algunas preguntas. ¿Cuál es el sentido de que en este
caso se suspenda y no se interrumpa, como en los otros recursos? ¿Pudo
DECRETO ¡ 7 5 9 / 7 2 369
el RLNPA alterar la solución de la LNPA? Si esta solución es dicotómica,
¿se aplica tanto a la reconsideración c o m o a la revisión?
Hemos estudiado precedentemente que en el caso de la reconsideración
que se trata en esta norma - n o así de la revisión, que no presenta diferencia
alguna con el regulado en la LNPA, art. 2 2 - , se contempla una especie dis-
tinta de la establecida en el art. 84 del RLNPA.
Repelimos, a riesgo de ser reiterativos: lo que la norma en comentario
hace, es contemplar un. supuesto que puede ser confiictivo, la procedencia
del recurso de reconsideración cuando el acto emitido por el Poder Ejecu-
tivo o los ministros no fue dictado de oficio, sino que fue pasible de dis-
cusión adecuada, desde el m o m e n t o que ese acto resolvió un recurso y
causó estado. La norma resuelve la cuestión, dándole la oportunidad al
particular de plantear la reconsideración - q u e , por cierto, correspondía con
la simple aplicación de. lo dispuesto por el art. 84, R L N P A - y de que ésta
nu se considere obligatoria, sino como, una opción - h a b i d a cuenta de lo que
ha solido ocurrir-. ¡
Pensamos que por esta interpretación que favorece a! particular, quiso
el legislador, por otro lado, no sugerir esta vía impugnatoria, ya que tiene
habilitada lu instancia judicial. Corolario de esto es la solución de que si
a pesar de ello el particular presenta el recurso esto no podía perjudicarlo
para su posterior presentación a la justicia. Pero én este caso, a! revés de
aquellos recursos que se utilizan para obtener la habilitación de la instancia,
no interrumpe sino que suspende el curso de los plazos.
En cuanto a la segunda pregunta, la respuesta se adentra en la debatida
cuestión acerca de la existencia y alcance de los reglamentos autónomos o
independientes." Sin e m b a r g o , adelantamos que la ley pudo legislar c o m o
lo hizo - e s t a b l e c i e n d o la i n t e r r u p c i ó n - y si ello es así por aplicación del
principio de la jerarquía normativa (art. 3 1 , Const. nacional) el reglamento
no podía contradecirla. Así, tan simplemente, p e n s a m o s que es inconsti-
tucional, pero, desde luego, habrá que alegarlo en cada caso.
Esia regulación dicotómica también se aplica al caso de la revisión de
los actos de los órganos que contempla el artículo. Si en el caso de la
reconsideración el legislador se creyó en la necesidad de legislar, por los
motivos que explicamos, en el caso de la revisión, c o m o vimos, ello era
Innecesario, y, en este aspecto, inconveniente. No es un caso distinto, es
;
uno que ya estaba incluido sin discusión p o s b l e en el art. 22 del RLNPA.
Lo que hace la norma es apartar a la "revisión" de los efectos normales de
a
los demás recursos, pues no se aplica lo dispuesto por el art. I , inc. e, ap.
U
7 , respecto del recurso del art. 22. La mención del recurso de revisión
no es - e n el artículo que c o m e n t a m o s - una redundancia en este aspecto,
aunque carezca de trascendencia lo dispuesto por el art. 100 in fine. En
efecto, excepto en el caso del inc. a, el recurso de revisión n o r m a l m e n t e
24. l l u l c l ! Í i » o u , TLA.
370 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
se va a plantear uria vez vencidos los plazos de! art. 2 5 ; de allí que la LNPA
hable en aquel artículo de "actos firmes". Por lo d e m á s , en estos casos,
el plazo del art. 25 corre a partir de la decisión del recurso ds revisión, por
lo q u e , en la práctica, la disposición que comentamos no tendrá, general-
mente, incidencia alguna.
ECTinCACIÓSDE ERRORES MATERIALES
(Art. lQLy En cualquier m o m e n t o podrán rectifi-
carseroT-eTrÓres m a t e r i a l e s o de h e c h o y los aritméti-
cos, s i e m p r e que la e n m i e n d a no altere lo s u s t a n c i a l
del a c t o o d e c i s i ó n .
1. Concepto. - Entendemos que no puede considerarse un recurso,
porque: a) lo puede hacer el propio órgano sin intervención del particular;
b) si es a pedido de parte, no sirve para e n m e n d a r un defecto de "volición"
- c o m o ocurre con los r e c u r s o s - , sino para corregir defectos de expresión.
Desde luego que el instituto se refiere al acto eficaz (art. . 1 1 , LNPA)
o sea a aquel que fue d e b i d a m e n t e notificado (arts. 39 a 4 5 , RLNPA), pues
no hacía falta referirse al acto qiie no es eficaz, el cual, por no ser exigiblc,
puede ser revocado, modificado o sustituido (art. 18, LNPA) y, con mayor
razón, corregido.
2. Órgano que dispone la rectificación. - Puede disponerla el mismo
órgano que dictó el acto de oficio o a petición de parte o una autoridad
superior, aunque autorizada doctrina sostiene que, en este caso, estaríamos
en la hipótesis de extinción, reforma o sustitución del acto. Se sostiene,
según ella, que. el único que puede dar fe de que lo que se modifica es el
mismo órgano, y ello si se trata tan sólo de un error material o de trans-
cripción y no un error de concepto o una decisión equivocada; en cambio,
cuando es declarado el error por "una autoridad superior... ya no será una
rectificación sirio que podrá tratarse de una extinción, sustitución, etc., se-
gún cuál sea la actitud que tome el órgano y c ó m o valore el error material:
si es obvio o mínimo p r o b a b l e m e n t e 'interpretará' que el acto 'quiso decir'
lo que literalmente no dice".
Esto es así en general; pero por supuesto que, en ciertas circunstancias,
cualquiera-, aun el superior, puede darse cuenta de que existe, un error ma-
terial. Por ejemplo, si el error material es un error en la persona, surgiendo
de todo el trámite (informes, dictámenes, etc.) cabalmente de quién se tra-
taba; error en una suma o en una transcripción, etcétera. En estos casos
podrá rectificar el error el superior y será simplemente eso: una rectifica-
ción de errores materiales. , del particular se presenta, en principio, ante el mismo órgano que emitió
DECRETO 1759/72 371
3. Errores no sustanciales en la decisión. - C o m o se trata de una
modificación de un acto válido, el error material, de hecho o aritmético que
se puede enmendar no debe alterar lo sustancial del acto. Si el error es
sustancial, no autoriza al órgano a corregirlo de oficio.
Cuando la Administración se limita a corregir los errores y equivoca-
ciones materiales o de hecho, puede volver sobre sus actos. Si bien es
verdad que, como vimos, la Administración a veces no puede volver sobre
sus actos y revocar resoluciones que haya emitido y que sean declaratorias
de derechos, también lo es que la propia Administración puede corregir los
errores materiales o de hecho de que adolezcan sus actos.
La corrección o rectificación material del acto administrativo se da
cuando contiene únicamente errores de escritura, de expresión numérica,
etcétera. Si el error, siendo numérico, está en los cálculos o informes que
preceden al acto y éste se dicta en su consecuencia, no procede la correc-
ción material, sino que estaremos ante un defecto del procedimiento (ver
art. 15, LNPA).
Esta rectificación de errores debe aplicarse con carácter restrictivo, por
razones de seguridad jurídica.
4. Efectos. - La rectificación supone que la sustancia del acto es la
misma y que sólo se subsana un error material deslizado en su emisión o
instrumentación. Sus efectos son retroactivos y se considera el acto corre-
gido c o m o si desde su nacimiento se lo hubiera emitido correctamente (ver
art. 13).
5. Plazo para solicitarla. - En el caso de que el particular peticioné
la rectificación, dada su peculiar naturaleza, no tiene plazo para hacerlo.
6. Plazo del órgano para realizar la rectificación. - La norma no
contempla plazo alguno para que el órgano rectifique los errores materiales.
Sin embargo, podemos distinguir dos supuestos:
a) Si el particular es quien pidió la rectificación, podrá haber una de-
negación tácita - o , mejor, un silencio n e g a t i v o - en aplicación de lo dis-
puesto por el art. 10 de la LNPA.
Para este caso, cabe dar al órgano un plazo de tres días para que pro-
duzca el acto rectificatorio (art. 26, RLNPA).
/;) Si no hay petición del particular, la Administración puede rectificar,
en principio, en cualquier momento. Pero tenemos que acotar que debe
hacerlo en un lapso razonable desde la notificación del acto; en c a m b i o , si
se traía de aclos meramente certificantes, la rectificación es admisible sin
limitación de tiempo.
7. Ante quién se presenta la petición del particular. - L a petición
372 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
el aeío. Vimos, sin embargo, que en algún caso no obstaría hacerlo ante el
superior.
8. A c r o s contra los que procede. - Procede contra un error material
de toda'clase de actos administrativos emanados de cualquier órgano de la
Administración, centralizada o descentralizada.
9 . ' No interrupción de términos para recurrir. - La petición de ree-
d u c a c i ó n de errores no tiene la virtud de interrumpir los plazos, pues no
U
ts un recurso.- Sí, los suspende (art. 1", inc. c, ap. 9 , LNPA).
ACLARATORIA •
(Art. 102)- D e n t r o de los c i n c o días c o m p u t a d o s
desdeTaTTolíficación del acto definitivo podrá pedirse
aclaratoria c u a n d o exista contradicción en su parte
. . dispositiva, o entre su m o t i v a c i ó n y la parte dispositiva
o para suplir cualquier omisión sobre alguna o algunas
de las p e t i c i o n e s o c u e s t i o n e s p l a n t e a d a s . La aclara-
toria deberá resolverse dentro del p l a z o de c i n c o días.
1. Concepto. - Coincidimos con Pearson en que no es un recurso, ya
que no es una vía de impugnación, pues, reiteramos, no sirve para enmendar
un defecto de volición, sino un defecto de expresión. Al no ser una vía
de impugnación, el RLNPA legisla la aclaratoria independientemente de los
recursos, lo cual, a nuestro entender, es correcto.
No se ataca una decisión de la Administración, sino que se peticiona
solamente que la autoridad ponga en claro, explique, despeje las ambigüe-
dades del acto.
En la aclaratoria ni existe impugnación ni el órgano administrativo re-
voca, modifica o sustituye el acto, que son las consecuencias de la acepta-
ción de un recurso (art. 82. RLNPA); tampoco existe la indudable intención
de cuestionar el acto (arg. art. 8 1 , RLNPA); por ello no es un medio de
impugnación.
2. Casos en que procede. — La aclaratoria procede cuando: a) exista
contradicción en la parte dispositiva; b) haya contradicción entre la moti-
vación (considerandos del acto) y la parte dispositiva, y c) sea necesario
suplir una omisión sobre alguna o algunas de las peticiones o cuestiones
planteadas.
Desde luego que la aclaratoria no procede cuando la imprecisión, os-
curidad, omisión, contradicción, o error sea de tal magnitud, que se sancio-
D E C R E T O 1759/72 373
ne el vicio con la nulidad absoluta; en esos casos corresponderá i m p u g n a r
el acto por medio del recurso que corresponda, solicitando no que se aclare,
sino que se extinga el acto.
En el segundo supuesto de la aclaratoria, si el órgano no aclara, habrá
que tener por cierto lo expresado en la parte dispositiva e intentar la im-
pugnación del acto por la vía correspondiente.
En cuanto al tercer supuesto, el particular deberá elegir entre la acla-
ratoria o el recurso correspondiente. En efecto, no sólo opera aquí el an-
tiguo aforismo: quod i.tdex non adiudicat. diiudicat (lo que el juez no con-
o
cede, deniega), sino que también tiene aplicación el art. 7 , inc. c, de la
LNPA, en aquello de que el acto "debe decidir todas las peticiones formu-
ladas". Por ello puede impugnar directamente por viciado el acto o, por
supuesto, elegir la vía de la aclaratoria. Pero, por aquello de que la acla-
ratoria no interrumpe los plazbs, debe prestar mucha atención a la vía que
elija.
3. órgano ante el cual se presenta y que dispone la aclaración. -
Se presenta la petición ante el m i s m o órgano que emitió el acto cuya acla-
ración se solicita. Desde luego que es el m i s m o órgano quien deberá hacer
la aclaración, pues es el único que puede "aclarar", "explicar", el sentido
de su propio acto.
4. Contra qué actos procede. - P r o c e d e contra actos definitivos, se-
gún la norma. Pensamos que también contra los actos asimilables a defi-
nitivos. Con relación a los actos de trámite o interlocutorios no corres-
ponde esta manera de petición, pero ello no significa que no haya forma
alguna de que la Administración deje en claro qué ha querido decir, pues
esto no sólo es un derecho del particular, sino que es conveniente para la
Administración.
5. Plazo para solicitarla y para resolverla. - Según la norma, el par-
ticular debe plantear la aclaratoria dentro de los cinco días de notificado el
acto. A su vez, el órgano tiene cinco días para resolverla.
6. No interrupción de términos para recurrir. Suspensión. - Al no
o
ser un recurso, no se aplica a la aclaratoria lo dispuesto en el art. I , inc.
e, ap. 7". La petición de aclaratoria no interrumpe los términos para recu-
rrir, pues para ello se requiere una n o r m a expresa que lo establezca; sí, en
o
cambio, los suspende (art. I , inc. e, ap. 9").
7. Efectos de la aclaratoria. - La aclaración que hace el órgano su-
pone que la sustancia del acto es la misma y que sólo se subsana una omi-
sión, una ambigüedad o una contradicción. Sus efectos son retroactivos y
se considera al acto aclarado c o m o si lo estuviera desde su nacimiento (ver
art. 13).
25. Ilulcliiusuil. TÍA. '
374 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Entendemos que no hay denegatoria tácita en la aclaratoria, ni que tam-
poco opera el "silencio negalorio". Para nosotros carece de sentido una
negación en la aclaratoria. O se aclara el acto o no se aclara, o sea, queda
tal c o m o estaba. ¿De qué sirve una negativa? Tendría que impugnarse el
acto y no la negatoria ficta, c o m o si ésta no existiera, pues carece de sentido
impugnar la "negativa de la aclaratoria". No es esta negativa la que per-
judica, sino el acto no aclarado.
8. Órganos contra los cuales procede. - La aclaratoria procede con-
tra cualquier autoridad administrativa -centralizada o descentralizada-, in-
cluso el presidente. ' Adm, Sala III, 23/10/86, " B e r a k h a " ) .
\ TÍTULO IX
DE LOS ACTOS A D M I N I S T R A T I V O S
DE ALCANCE GENERAL
i
Art. 103. - L o s actos a d m i n i s t r a t i v o s de a l c a n c e
general p r o d u c i r á n efectos a partir de su publicación
oficial y d e s d e el día que en ellos se determine; si no
d e s i g n a n t i e m p o , p r o d u c i r á n efectos d e s p u é s de los
o c h o d í a s , c o m p u t a d o s d e s d e el s i g u i e n t e al de su pu-
• blicación oficial.
1. Eficacia. - La norma reitera la expresión "actos administrativos de
alcance genera!". Ya hemos visto que esta expresión no significa excluir
los reglamentos, lo cual, en el caso, se corrobora con lo expresado por el
art. 11 de la LNPA.
. El procedimiento de elaboración de un acto de alcance general termi-
nará n o r m a l m e n t e con la firma de la disposición por el órgano competente.
El decr. 333/85 exige formas determinadas para las distintas disposiciones.
Una vez firmada, la disposición debe ciarse a publicidad.
2. Publicación. Remisión. - Las disposiciones, para que produzcan
efectos jurídicos, deben publicarse en el Boletín Oficial. Así lo exige el
artícirio. Por otra parte, ya nos hemos referido, a este requisito de eficacia
(art. 11, LNPA). A lo expuesto nos remitimos.
Aunque ni la ley ni el reglamento se remiten al Código Civil en orden
al c o m i e n z o de la vigencia de ¡as disposiciones de carácter general (art. 2 ,
Cód. Civil), la norma en comentario adopta el mismo término en caso de
DECRETO 1759/72 375
que el acto de alcance general nada diga acerca de su fecha de entrada en
vigencia.
El período de vacado legis establecido en el artículo tiene una impor-
tante finalidad: la de que conozcan las normas quienes tienen que aplicarlas
y los interesados en su aplicación; la posibilidad de suprimir la vacalio
legis amenaza seriamente una garantía tan conveniente c o m o es la de que
los particulares interesados d i s p o n g a n de un plazo a d e c u a d o para c o n o -
cer lo que deben cumplir. Por ello, toda interpretación que se aparte del
principio general establecido por la norma debe ser restrictiva ( C N F e d C o n t
En principio rige la regla de la irrelroactividad (ver art. 11, L N P A ) . ya
que la irrelroactividad de las normas jurídicas es uno de los principios fun-
damentales de nuestro ordenamiento.
o
Tal principio se consagra en el art. 3 del Cód. Civil, pero no se aplica
sólo en esc ámbito, sino a las normas de cualquier otra naturaleza, puesto
que las disposiciones del Título Preliminar del Código Civil son de aplica-
ción general. Es importante, en cuanto a la retroactividad e irretroactivj-
dad, distinguir entre " h e c h o s " y "estados de hecho", y también tener en
cuenta el problema de los "derechos adquiridos" (ver art. 13, LNPA).
Que las normas legales o reglamentarias no pueden extenderse a he-
chos y circunstancias que tuvieron una total consumación con anterioridad
a su vigencia, es una verdad de "Perogrullo", pero también lo es que un
status - p . e j . , el de a l u m n o - que va produciendo efectos sucesivos, puede
ser afectado y alterado por oirás normas que pueden modificar su situación
-a los efectos no c o n s o l i d a d o s - . A q u í no hay retroactividad.
La norma puede ser retroactiva. Para ello, en principio, es necesario
que lo establezca expresamente; sin embargo, en algunas circunstancias no
es así. Por ejemplo, las normas interpretativas o aclaratorias (ver art. 13,
LNPA) o aquellas normas reglamentarias, que son desarrollo de oirás de
mayor jerarquía.
Art. 104. - E x c e p t ú a n s e de lo d i s p u e s t o en el ar-
tículo anterior los r e g l a m e n t o s que se refieren a lá es-
tructura orgánica cié la A d m i n i s t r a c i ó n y las ó r d e n e s ,
i n s t r u c c i o n e s o circulares internas, que entrarán en vi-
g e n c i a sin n e c e s i d a d de aquella p u b l i c a c i ó n .
1. Preliminar. - Se ha planteado el problema de si las instrucciones,
órdenes y circulares pueden o no considerarse normas reglamentarias. Co-
o
mo principio, cabe decir que no son una manifestación de la potestad re-
glamenlaria, sino de las atribuciones propias de la jerarquía, aunque cabe
376 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS A D M I N I S T R A T I V O S
reconocer q u e , c o m o veremos, con dichas denominaciones se promulgan a
veces a u i é n ü c a s normas reglamentarias. C u a n d o así ocurra, cualquiera sea
la denominación que se le dé, estamos en presencia de un reglamento a
todos los efectos, incluso de publicidad. Ello se debe a la imprecisión ter-
minológica; ésta es la primera dificultad que enfrentamos. Por ello hay
que diferenciar las circulares o instrucciones reglamentarias de las que son
una simple manifestación de la jerarquía.
Este artículo hace referencia a lo que estrictamente deben considerarse
órdenes, instrucciones o circulares internas; de todas formas, también nos
referimos, en su momento, a las circulares o instrucciones de "naturaleza re-
glamentaria".
En cuanto a los d e n o m i n a d o s reglamentos administrativos que se re-
fieren a la estructura orgánica - e n realidad "reglamentos singulares", pues
no tienen la característica de generalidad-, no tienen ellos incidencia direc-
la sobre la esfera de los particulares (salvo, evenlualmente, los que estén
en situaciones de supremacía especial) ya que se limitan a moverse en el
ámbito doméstico de la propia organización.
Estos d e n o m i n a d o s "reglamentos administrativos" son normas jurídi-
cas, puesto que la organización no es algo extraño al derecho, sino, preci-
samente, el origen m i s m o de lo jurídico. En materia organizativa son po-
sibles lds reglamentos singulares, siempre que la singularidad no implique
atentar contra una regulación general previa contenida en una ley. Así,
suelen ser frecuentes las normas organizativas que se refieren a un minis-
terio concreto, o a una dirección o secretaría de Estado específicamente
designadas, o que fijan plantillas, etcétera.
Los reglamentos singulares organizativos son verdaderos reglamentos,
no actos, pese a la singularidad de su contenido, pues, c o m o explicamos
antes, la organización forma parle siempre del ordenamiento como tal.
2. Reglamentos internos (instrucciones, circulares y órdenes de
servicio). Alcance. Cuestiones que plantean. - El estudio de los regla-
mentos internos (o circulares o instrucciones de servicio) reviste importan-
cia, en primer término, para determinar si se comprenden o no dentro del
•concepto de acto de contenido general normativo; y, en segundo lugar, para
determinar si constituyen o no fuentes del derecho administrativo. Sin
duda alguna; esas formas de expresión de la "voluntad administrativa" son
de ordinaria ocurrencia en la actividad de la Administración y de utilidad
práctica en el desenvolvimiento de las tareas de sus órganos. Con respecto
a estos instrumentos, que regulan la actividad interna de la Administración,
se plantean cuestiones c o m o éstas: ¿Trascienden a la esfera jurídica de los
particulares? ¿Pueden originar derechos y recursos a favor de éstos? ¿Pue-
den ser impugnados por personas ajenas a la Administración? Éstas y
otras cuestiones suscita el examen de estas disposiciones generales que em-
DECRETO 1759/72 377
pican los órganos administrativos superiores para lograr la mayor eficacia
en la actuación administrativa. Damos por descontado que el carácter j u -
rídico de esos instrumentos está a s e g u r a d o si se piensa q u e el Estado y
la actividad de sus órganos debe estar e n m a r c a d a en el derecho.
Particularmente con relación al tema de si los reglamentos internos son
o no fuente de derecho administrativo, pueden señalarse dos posiciones
doctrinarias: a) la que niega rotundamente a los reglamentos internos el
carácter de fuente de derecho, y b) la que sostiene que, en general, son
fuente de derecho administrativo que podrían dar lugar a derechos y recur-
sos, al menos en favor de los luacionarios y e m p l e a d o s de la Administra-
ción; y en algunos casos hasta en favor de los particulares, cuando dichas
circulares e instrucciones incidan en el status de éstos o los afecte el acto
administrativo por medio del cual se cumplen.
3. Reglamento interno. Concepto. - Se ha definido a los reglamen-
tos internos diciendo que son las prescripciones que los superiores dan a
los funcionarios colocados bajo su autoridad, en lo que concierne a la in-
terpretación de las leyes y reglamentos.
La doctrina es uniforme ai considerar que los órganos inferiores des-
tinatarios de una circular, instrucción u orden general de servicio, tienen el
deber de acatarla si es legítima, esto es, si emana de órgano c o m p e t e n t e y
se refiere al servicio de que se trate, si tiene forma legal, su contenido no
es manifiestamente ilegal y siempre que el órgano inferior tenga competen-
cia en orden a su aplicación.
4. Doctrina que les niega la calidad de ser fuentes de derecho. -
Los que niegan el carácter de fuentes a estos actos consideran que las cir-
culares e instrucciones son simples directivas de actuación, meras indica-
ciones, que los órganos jerárquicamente superiores dirigen a los inferiores
en virtud de atribuciones propias de la jerarquía. De ahí que no repre-
sentan una expresión de la potestad reglamentaria sino de la relación jerár-
quica; por ende, sus consecuencias no trascienden los límites de la actividad
administrativa interna. Consecuentemente, se ,afirma que las circulares e
instrucciones "no modifican situaciones jurídicas individuales, ni vinculan
al ciudadano, ni a funcionarios que no sean estrictamente los inferiores j e -
rárquicos de la autoridad que los dicta". Erróneamente se ha dado este
alcance a ciertas "normas aclaratorias", entendiendo que tienen efecto vincu-
lante sólo en el ámbito de la Administración. Si el Ejecutivo delegó la
posibilidad tle que se dicten normas aclaratorias de sus reglamentos, ellas
exceden el ámbito interno.
Refiriéndose específicamenic al régimen jurídico de las circulares e
instrucciones, esta doctrina afirma que son simples medidas internas, actos
de administración y no actos administrativos, obligatorios para los funcio-
narios y empleados a quienes se dirigen, pero no para los particulares, sien-
 378 RÉGIMEN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
do válido el acto administrativo emitido al margen de ellas. De ahí que
sólo pueden dar lugar a recursos por parte de los agentes de la Adminis-
tración obligados a acatar circulares e instrucciones cuando ha mediado,
por ejemplo, sanción disciplinaria, a consecuencia, precisamente, de su in-
cumplimiento. Se dice que mientras no afecten a los particulares, éstos no
tienen recurso contra esas medidas internas, pero si les causaran agravio,
ya sea directamente o p o r medio de los actos de aplicación, entonces que-
daría abierta la posibilidad de interponer recursos. Tienen, en principio,
1
un efecto de orden interior, que se impone a los agentes en virtud del deber
de obediencia jerárquica, pero no están ligados a los particulares ni se les
impone.
5. Doctrinas que ¡es acuerdan la calidad de fuente. - Otra doctrina
sostiene que, aunque las instrucciones y circulares normalmente agotan su
eficacia en el ámbito interno de la Administración, se las considera como
una importante fuente de una parte del derecho administrativo: la que re-
gula esa actividad interna, q u e t a m b i é n se d e s e n v u e l v e , c o m o d e j a m o s
dicho, según principios de derecho. "Las instrucciones y circulares consti-
tuyen, en lo pertinente, una fuente 'directa' c 'indirecta' del derecho admi-
nistrativo".
También pueden adscribirse a la segunda posición doctrinaria a que
aludimos, los autores que consideran a los reglamentos internos fuente in-
directa de derecho administrativo, que tienen validez únicamente para- la
actividad interna de la Administración, pero que a consecuencia de su apli-
cación pueden modificar la esfera jurídica de los particulares, supuesto éste
en que se admite que pueden ser fuente directa de derecho administrativo.
6. Reglamentos y reglamentos "internos". Nota común. Diferen-
cias. - La doctrina dominante coincide en que los reglamentos stricto sensu
y los reglamentos internos tienen la nota común de ser actos de contenido
general que expide la Administración, pero se diferencian en que, mientras
los primeros son la expresión del ejercicio de la potestad reglamentaria, los
segundos se fundamentan en la potestad jerárquica que tienen los órganos
superiores respecto de los inferiores. De ahí la importante consecuencia
de que por medio de los reglamentos internos no se pueden modificar los
reglamentos que se expiden en ejercicio de la potestad reglamentaria que
tiene para el caso el titular del Poder Ejecutivo en el orden nacional. Tam-
bién hay que advertir las exigencias formales y la publicidad que requiere
el reglamento dictado para regular relaciones con los particulares, que no
necesitan las circulares e instrucciones, y que es el tema del artículo que
c o m e n t a m o s ( C N F e d C o n t A d m , Sala III, 2 1 / j / o j , " R á b o l o " ) .
7. Clases de circulares. Instrucción. Orden interna. - Cierta doc-
trina distingue entre las circulares cuyos destinatarios son todos o un grupo
DECRETO 1759/72 . 379
indeterminado de funcionarios o empleados de la Administración y las ins-
trucciones que están dirigidas a uno o más funcionarios d e t e r m i n a d o s .
Entendemos que ambas apreciaciones tienen su parle de razón. Lo
que ocurre es que no siempre se denominan con el mismo nombre cosas que
son idénticas. A veces las circulares entran dentro del concepto de la pri-
mera corriente doctrinaria, a veces, de la segunda. Veamos por qué.
Es así porque la propia Administración utiliza a veces diversas d e n o -
minaciones para las mismas cosas: instrucción, circular, orden interno, or-
den de. servicio, reglamento interno, eicélera.
Es necesario, entonces, precisar el alcance con que las d e n o m i n a c i o n e s
se utilizan, para evitar confusiones.
Siguiendo las opiniones que creemos más claras, utilizaremos sólo es-
tas dos denominaciones: circulares e instrucciones.
Circular es el medio por el que el superior c o m u n i c a al inferior, en
primer lugar, las órdenes de servicio. Se la utiliza, a d e m á s , para c o m u n i -
car otras cosas, por ejemplo, que un funcionario ha sido puesto en posesión
de su cargo, o que otro se ha jubilado, o que se ha sancionado una ley o
reglamento cuyo texto se transcribe; incluso para transmitir saludos, felici-
taciones y similares.
No se puede considerar, desde este punto de vista, que la circular sea
fuente, pues sólo transmite noticias o conocimientos. Cumpliría, así, en
el orden interno de la Administración, la misma función que los boletines
oficiales cumplen hacia afuera. Así c o m o éstos no son fuente, sino medios
de comunicación, las circulares tampoco lo son y sólo constituyen modos de
difusión internos.
A veces, entre nosotros, el mismo n o m b r e de circular se utiliza para
transmitir comunicaciones al ámbito externo de la Administración.
Se trata, en esos casos, de situaciones que, si bien no son internas, de
lodos modos constituyen relaciones particulares de la Administración (así,
las que mantienen el Banco Central c o n c u a l q u i e r otro banco o la Dirección
General Impositiva con los contribuyentes).
Estas circulares son, sin embargo, algo totalmente distinto de aquella
a que nos venimos refiriendo: verdaderamente, son reglamentos. Por eso
se las comunica a todos los interesados si son i n d i v i d u a l i z a r e s , o se decide
su publicación en el Boletín Oficial.
May, pues, en nuestra práctica, circulares internas y externas; son de
naturaleza e s e n c i a l m e n t e distinta, pues las p r i m e r a s son sólo un m e d i o
de comunicación del superior respecto de los inferiores y no constituyen
fuentes; las segundas, en realidad, son reglamentos que por emanar de ór-
ganos o funcionarios de entes descentralizados se suelen denominar de esta
forma para diferenciarlos de los reglamentos emitidos por el Poder Ejecu-
tivo, a los que generalmente se los llama decretos; éstas sí son fuente.
380 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
Por otro lado, están las instrucciones (llamadas también órdenes o re-
glamentos internos).
Es la orden que, en ejercicio del poder jerárquico, imparte el superior
al interior. Puede ser transmitida verbalmente o por escrito, y estar diri-
gida a un solo sujeto (p.ej., un profesor: en este caso se la llama instrucción,
instrucción individual, orden u orden individual), o a más de un sujeto de-
terminado (v.gr., a todos los profesores titulares de una Facultad, en cuyo
cuso se la llama instrucción u orden múltiple y se la transmite mediante
notas'múltiples o circulares restringidas), o a lodo el personal, indetermi-
nadamente (en cuyo caso se la llama instrucción u orden general o regla-
mento interno, ,y se la transmite mediante circulares).
¿Son fuentes del derecho administrativo las instrucciones? Lu doctri-
na administrativa no se ha puesio de acuerdo al respecto: algunos sostienen
que sí, otros que no y otros que son fuente, pero de eficacia relativa.
TÍTULO X
RECONSTRUCCIÓN DE EXPEDIENTES
Art. 105. - C o m p r o b a d a la p é r d i d a o e x t r a v í o de
un e x p e d i e n t e , se ordenará dentro de los dos días su re-
c o n s t r u c c i ó n i n c o r p o r á n d o s e las c o p i a s de los e s c r i t o s
y d o c u m e n t a c i ó n que a p o r t e el i n t e r e s a d o , de los in-
formes y dictámenes producidos, haciéndose constar
los t r á m i t e s r e g i s t r a d o s . Si se h u b i e s e d i c t a d o r e s o l u -
c i ó n , s e a g r e g a r á c o p i a a u t e n t i c a d a d e l a m i s m a , pro-
s i g u i e n d o las a c t u a c i o n e s s e g ú n s u e s t a d o .
1. Mala técnica legislativa. - E l plan seguido por un ordenamiento
jurídico de la naturaleza de este reglamento no carece de interés jurídico.
No es una simple recopilación de preceptos imperativos y por ello no es
indiferente el lugar de ubicación de las reglas jurídicas ni la clasificación
u orden de materias seguida por el legislador.
La ubicación de una m a t e r i a d e t e r m i n a d a sirve para revelar sus carac-
teres y su función en el cuadro general de las instituciones jurídicas.
En una clasificación metódicamente hecha, ocupando cada institución
el lugar apropiado, es fácil darse cuenta de las relaciones de semejanza y
diferencia que existen entre ellas.
DECRETO 1759/72 381
En cuanto a la cuestión que aquí estudiamos, tenemos que decir que
no se justifica su tratamiento en un título separado. Analizando la impor-
tancia que poseen tos de este reglamento y las cuestiones que en ellos se
tratan -v.gr., pruebas, r e c u r s o s - , de ningún modo se justifica haberle dado
tanta entidad a este tema.
A d e m á s , el título II trata de todo lo r e l a c i o n a d o con el e x p e d i e n t e
-identificación, compaginación, foliatura, e t c . - y no se c o m p r e n d e el por-
1
qué de una separación de materias que debieran encontrarse j u n t a s , tal c o -
mu lo hacen, por ejemplo, las legislaciones provinciales.
2. Procedimiento. - Sucede, lamentablemente, que el expediente a ve-
ces se extravía. Debe reconstruírselo acudiendo a las constancias de las
parles intervinientes - s i hay más de u n a - . N o r m a l m e n t e los órganos tie-
nen numerados y registrados los dictámenes y los informes, con lo cual es
fácil su localización y aporte.
La reconstrucción puede ser provocada por el particular u ordenada de
oficio por el órgano, previa constatación de que el expediente se extravió,
agotada su búsqueda. Se intimará al particular para que acompañe las c o -
pias que se encontraren en su poder.
El órgano es el que tiene que determinar cuáles son los instrumentos
idóneos para que el expediente se tenga por reconstruido. No es necesario
reunir las constancias de todos los trámites y diligencias cumplidas en las
actuaciones perdidas o extraviadas, bastando las que la autoridad estime
eficientes.
. TÍTULO XI
NORMAS PROCESALES SUPLETORIAS
Art. 106. - El C ó d i g o P r o c e s a l C i v i l y C o m e r c i a l
de la N a c i ó n será a p l i c a b l e s u p l e t o r i a m e n t e para re-
solver c u e s t i o n e s no p r e v i s t a s e x p r e s a m e n t e y en t a n t o
no fuere i n c o m p a t i b l e c o n el r é g i m e n e s t a b l e c i d o p o r
la ley de p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s y por este re-
glamento.
1. Aplicación de otras normas. - Este artículo se explica por sí mis-
mo. Se irata, no ya de una remisión específica (v.gr., art. 62, RLNPA),
sino de una genérica.
382 RÉGIMEN D E PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

El caso no previsto significa que ciertos actos jurídicos no están con-

templados, en todo o en parle, por el RLNPA ( C N P c d C o n t A d m , Sala IV,
13/3/88, "Katic y Hcndic S R L " ) . No es el caso de oscuridad normativa,
pues en ésta, mediante simple interpretación, se permite subsumir la con-
ducta en cuestión en la propia ley interpretada.
Esta solución de la norma es la expresión de un principio de fondo
relevante: el derecho procesal es el derecho común, orgánicamente comple-
to que abarca el procedimiento (proceso administrativo) que es un derecho
fragmentario, incompleto, precisando, para su funcionamiento sistemático,
de la suplencia de aquél.
El RLNPA ha querido subrayar este hecho, señalando la supletoriedad BIBLIOGRAFÍA
del sistema procesal sobre el procedimental, porque aquél es capaz de ofre-
cer una referencia global y sistemática.
Con este alcance, la cláusula de supletoriedad asegura la composición Abad Hernando. Jesús, La denuncia de ilegitimidad en el derecho administrativo
unitaria de un verdadero sistema jurídico procesal, no obstante su fraccio- argentino, en "Procedimiento administrativo", La Plata, A A D A , 1981.
namiento en procedimiento administrativo y proceso judicial. Bandcira de Mello, Celso A., Acto administrativo e direito dos administrados. Sao
Paulo, Revista dos Tribunais, 1981.
La remisión al proceso civil y comercial se debe a la inexistencia de
— Elementos e pressuposlos do ato administrativo, en "Acto administrativo", Tu-
un C ó d i g o Procesal propio de la materia, por lo cual viene bregando desde cumán, UNSTA, 1982.
hace m u c h o la doctrina, con contadas excepciones. Desde luego que en Bercaitz de Boggiano, Ana L., La discrecionalidad administrativa y la arbitrariedad
un proceso destinado a reglar las controversias judiciales provenientes de por omisión, ED, 137-860.
relaciones regidas por el derecho privado, no .siempre se halla la solución Bezzi, Ana M., Las notificaciones administrativas. Análisis de sus principios a la
buscada, por no ser c o m p a t i b l e con la cuestión suscitada. luz de un fallo de la Suprema Corte de Buenos Aires: el caso "Tarquini", ED.
138-926. '
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