Derecho Administrativo Económico

Estado y economía
Conforme a la organización política estatal y a su sistema político, será la
organización económica.
Economía y organización política del Estado.
A los sistemas de gobierno se los clasifica tradicionalmente en democráticos y
autocráticos. Dentro de los sistemas democráticos encontramos al régimen
democrático liberal y al régimen democrático social. En rigor los sistemas
políticos, se conforman a partir de la concepción del hombre y del universo.
Son el producto intelectual de grandes pensadores, condicionados
históricamente por las realidades políticas y sociales. Así, se dice que en el
Ensayo del gobierno civil de Locke se define al liberalismo; en el Contrato
Social de Rousseau, se perfila a la democracia y en el Leviathan de Hobbes, se
caracteriza a la autocracia.
En términos de derecho, los sistemas políticos responden a equivalentes
sistemas jurídicos: , "Estado de derecho, "Estado social de derecho", y "Estado
colectivo de derecho", con sus correspondientes axiologías jurídicas ("justicia
conmutativa", y "justicia distributiva", "social" o "legal").
El derecho no es sólo un conjunto normativo, como lo entiende el régimen
liberal, no es solamente la ley. El derecho debe responder a los valores
jurídicos de justicia y libertad, en el marco de un Estado democrático,
humanista y personalista. El derecho debe reencauzarse para ir al encuentro
de los objetivos de la comunidad política, sirviendo a los intereses nacionales.

Derecho y Economía:
Si la Economía puede definirse como la ciencia de las elecciones humanas (en
la distribución de recursos escasos o en la selección de fines alternativos), el
Derecho ha de considerarse la principal herramienta orientadora de las
distintas opciones a disposición de los agentes económicos, pudiendo desde
proscribirlas, o sujetarlas a infranqueables límites, hasta incentivarlas y
ampararlas con su cobertura formal protectora. Bien sea con alternativas de
restricción o de estímulo, apenas puede señalarse una decisión económica no
mediatizada por múltiples normas jurídicas, tanto si nos fijamos en las
operaciones de los sujetos privados (consumidores y empresas), como si
analizamos las intervenciones del poder público, en sus proyecciones
legislativas y ejecutivas, principalmente.
Existen manifestaciones de la actividad económica privada menos
determinadas por el Derecho, pero sólo fuera de sus límites, como sucede con
las empresas prohibidas (aunque no por ello del todo eliminadas de la realidad)
o con aquellas huérfanas de una regulación precisa. Claro ejemplo de las
primeras (comportamientos contra las leyes) es el tráfico de estupefacientes, y
de las segundas (en los extremos de la ley) la prostitución.
La economía sumergida representaría también una manifestación de conducta
al margen de la ley, deliberadamente apartada del respeto de las normas, para
evitar sus repercusiones traducidas en costes (fiscales, derechos laborales) o
en controles administrativos dirigidos a proteger intereses públicos de todo tipo
(sanidad, seguridad).
Dejando a un lado estos supuestos patológicos de vulneración —analizando la
mayoría de las decisiones económicas de los sujetos privados— nos
encontramos con el condicionamiento general de los oferentes y los
demandantes. Las empresas, sujetas a reglas sobre todo el proceso de
producción, distribución y comercialización de sus mercancías, desde las
normas técnicas de fabricación, empaquetado y etiquetado de los productos,
hasta las aplicables a su transporte o la publicidad a la hora de venderlos. Y los
consumidores, afectados por limitaciones en cuanto a la oferta o la información
disponible, dependiendo sus elecciones del número de productos y de servicios
ofertados (en algunos casos en régimen de monopolio u oligopolio), de los
precios (a veces intervenidos), y de las garantías de calidad y seguridad
recibidas.
Las intervenciones económicas del poder público también se ven
condicionadas por reglas competenciales, procedimentales y sustantivas (de
protección de los derechos de las personas). En las normas encontramos la
contestación a las preguntas de quién debe tomar determinada decisión (las
Cortes, el Gobierno, una Comunidad Autónoma, un Ayuntamiento, un Juez o
Tribunal), cómo debe tomarse (el procedimiento a seguir hasta un
pronunciamiento concreto), y dentro de qué límites de necesario cumplimiento
deben adoptarse las respuestas a cada situación económica. Así, podemos
decir que prácticamente cada acto del Estado con repercusiones económicas
se encuentra intensamente juridificado, esto es, subordinado al respeto de un
gran número de previsiones constitucionales, docenas de leyes y cientos de
reglamentos.
Tal multitud de normas, y muchos principios también a respetar, nos
demuestran el interés y la importancia del Derecho para la Economía.
Las instituciones políticas y jurídicas son condiciones previas del sistema
económico, dependiente de ellas. Todas las operaciones empresariales de
cierta envergadura requieren un detenido análisis del contexto jurídico para su
adopción, y ni la ejecución de la política económica ni las concretas
intervenciones administrativas pueden llevarse a cabo prescindiendo del marco
constitucional y de la distribución de poderes y funciones entre las distintas
autoridades políticas y administrativas: Cortes Generales, Gobierno,
Comunidades Autónomas, Ayuntamientos, Consejo, Comisión o Banco Central
Europeo.
En todos estos centros de decisión (como en las empresas) colaboran
activamente economistas y juristas, manejando a la hora de adoptar sus
políticas argumentos jurídicos y económicos. No es extraño por ello que se
emplee el análisis económico del Derecho como uno de los métodos de
aproximación a las instituciones jurídicas. La perspectiva económica, desde el
punto de vista de la asignación eficiente de los recursos, puede enriquecer las
decisiones jurídicas, tanto de contenido regulador como de aplicación de las
normas; por eso los juristas deben tener muy en cuenta la Economía. Y los
economistas también deben estudiar Derecho, por sus repercusiones sobre el
sistema económico.
¿Qué se entiende por derecho administrativo económico?
Una materia que es objeto de gran desarrollo en nuestros días y promete serlo
aun mas, es la de “Derecho Administrativo de la Economía”. En realidad, el
Derecho económico ha existido siempre. El Derecho de propiedad es un
Derecho básico de toda la Economía, incluso de la del Estado. Pero no es en
este sentido tan amplio que debe entenderse el Derecho Administrativo de la
Economía. Se limita el concepto a la función del Estado en la economía, sea la
función reguladora de la economía privada sea la de los emprendimientos
económicos directos del Estado. En otras palabras más precisas, las formas
administrativas de la intervención del estado de la economía, sea en la función
reguladora de la economía privada sea la de los emprendimientos económicos
directos del Estado. En síntesis, la economía enfocada desde el punto de vista
del Estado o, en otras palabras más precisas, las formas administrativas de la
intervención en la economía.
Debemos recordar que el Derecho administrativo consiste en rigor en las
normas que regulan la ejecución de la ley por órganos llamados ejecutivos y
solo por extensión del concepto se comprende las leyes ejecutadas por tales
órganos. Estas diferentes leyes en materia económica (monetaria, industrial, de
la energía, etc.) deben ser objeto de estudios especiales, no solo porque no
caben en un marco de compendio del derecho administrativo sino porque a
este interesa solamente cuales son los órganos y las formas administrativas de
ejecución de dichas leyes. Hay también una razón metodológica para dicha
discriminación, y es la de que las leyes de fondo pueden cambiar y cambian en
efecto con frecuencia, de modo que su estudio en particular puede resultar
inútil, tanto que su ejecución por la Administración obedece a categorías
formales invariables, como l son el grado de intervención, la clase de órganos
de ejecución, centralizados o descentralizados, etc.
Las diversas fases de la intervención estatal en la economía.
El problema de la intervención estatal en la economía suele ser tratado in
abstracto, en tanto en la ciencia económica como en la política, sin tener en
cuenta la gran variedad de formas y grados de intervención que pueden ser
decisivos según sean las especiales condiciones de desarrollo, de sistema de
vida, de tecnología, de ideología, de cada país en particular. NO es lo mismo ni
está sometida al mismo régimen jurídico la función pasiva en que el Estado
solo protege o regula la economía privada y a activa en que el mismo asume el
rol de empresario. Hay entre una y otra forma de intervención diversos tipos de
administración que reflejan progresivos grados de intervención que van desde
las fundaciones de estimulo de la economía privada hasta la empresa pública
bajo el régimen de monopolio. La relevancia de cada una de estas formas
administrativas de intervención, es tal que su generalización o predominio
basta para caracterizar el sistema económico en un estado y un momento
histórico determinados.
Intervención económica del Estado.

Juzgamos conveniente abordar el tema de la injerencia estatal en la vida

económica, presentando sus formas de concre ción y los instrumentos jurídicos
de que se vale el Estado para llevarla a cabo. A su vez, haremos una breve
reseña histórica.
Modalidades de intervención estatal. El Estado interviene en la economía a
través de dos técnicas o modalidades:
a) Intervención directiva. Es la intervención de orientación o de política
económica estricta, también llamada "administración ordenadora". Este
proceso de intervención, generalmente legislativo, se traduce en programas de
ayuda, subvenciones articuladas en una política de fomento y planes de
desarrollo. Su objetivo es estimular la participación privada en la actividad
económica, mediante juntas, consorcios, corporaciones, cooperativas y otras
asociaciones. Los instrumentos jurídicos de que se vale el Estado, con finalidad
de regulación, ordenación y promoción, son la planificación económica y el
fomento administrativo.
b) Intervención directa. Es la intervención de ejecución, también llamada
"administración prestacional", en la cual el Estado es un sujeto económico más
que participa y dirige actividades económicas. Es una intervención estatal
administrativa, pues generalmente traduce su obrar por medio de empresas
públicas. La intervención directa, a su vez, puede ser: por participación en
situación de competencia, o por lo menos no sustitutiva de la actividad
económica privada, y por sustitución de actividades económicas privadas, que
se incorporan al sector público, con carácter monopólico y, por tanto,
totalmente excluyente de la participación privada.
Los instrumentos jurídicos que utiliza el Estado son la empresa pública y el
poder de policía económico.
La intervención estatal directa se viabiliza a través de dos modos de gestión
pública: por sí o por terceros. La primera comprende la realizada por el Estado
(nacional, provincial o municipal) mediante los órganos de la Administración
central (gestión directa centralizada), o por medio de entes descentralizados,
que operan como filiales de la gestión e instrumentos al servicio de la
competencia del Estado (gestión directa descentralizada).
La gestión directa es una resultante de la transferencia de actividades
económicas, comerciales e industriales del sector privado al sector público, que
puede asumir modalidades de nacionalización, regionalización,
provincialización o municipalización. Se trata de la transferencia de una
empresa o actividad comercial o industrial al Estado nacional, provincial o
municipal, o la creación de un servicio público o explotación de una actividad
económica en forma originaria por el Estado. La provincialización y la
municipalización operan como herramientas de reforma y transformación
cuando las actividades públicas son transferidas de la Nación a la provincia o
municipio.
La gestión pública ejecutada por terceros bajo la dirección y fiscalización del
Estado es una gestión "estatal indirecta". Los particulares son protagonistas de
las prestaciones públicas de contenido económico. Aquí cabe, precisamente, la
privatización y la desregulación, como técnicas que rescatan la iniciativa
privada.
2. Instrumentos jurídicos. Los instrumentos jurídicos de los que se vale el
Estado para intervenir en la economía son: la planificación económica, el
fomento administrativo, la empresa pública y la policía económica,
Diversas fases de la intervención estatal en la economia
Tecnicas para asumir la intervención directa: las tecnicas utilizadas por el
estado para asumir en forma directa la intervención en la producción de bienes
y servicios son la nacionalización de empresas privadas existentes y la
creación de empresas publicas en sus distintas modalidades juridicas.
Nacionalización: transferencia de bienes pertenecientes de particulares a la
colectividad para utilizarlo en interes publico. Implica la preexistencia de
empresas privadas que se dedican a las actividades productoras de bienes y
servicios que por un acto legislativo son transferidos a favor del Estado.
Creación de empresas publicas: la otra tecnica de asuncion(¿) de la actividad
productora de bienes y servicios por parte del Estado es por medio de la
creación de empresas publicas o empresas del Estado, a los que se le asigna
la competencia de realizar determinada actividad economica.
Concepto de Empresa Publica: es una actividad creada por ley para la
intervención de la actividad del estado por medio de la prestación del servicio o
la producción de un determinado bien.
Caracteristca de la empresa publica:
Los elementos que definen a una empresa publica son los siguientes:
- Patrimonio estatal: implica que la empresa publica es propiedad del estado,
en el sentido en que puede proceder a suprimirlo y utilizar sus fondos.
- Personalidad juridica: significa que esta entidades pueden actuar por si
mismas, en nombre propio, estar en juicio como actor o demandado, celebrar
contratos, adquirir bienes, y asumir responsabilidades emergentes de su
actuación.
- Recursos propios: la ley presupuestario asigna a estas entidades un
patrimonio inicial para operar y posteriormente financia su funcionamiento con
el resultado de su actividad. En caso de ser una empresa publica que tiene por
objeto la provision de servicios percibe un precio publico y en el supuesto de
ser productora de bienes con las remesas que proviene de las utilidades
emergentes de su actividad
- Autonomia administrativa: es la asignación de competencia para resolver
todas las cuestiones emergentes de su funcionamiento sin necesidad de
recurrir a la administración central mas que en los casos expresamente
previstos en la ley economica.
- Creación estatal: la creación de estas entidades debe provenir de una
decisión legisltiva que en el acto de creación debe establecer su estructura sus
funciones. En nuestro pais, es usual la creación de empresas publicas sea
materializada por via de leyes organicas.
- Controlado por la administración central y por la contraloría de la republica:
estas entidades son las propiedades del Estado y por consiguiente la
administración central se reserva la competencia de ejercer el control sobre sus
actividades.
Asimismo, la Contraloría General de la Republica en su carácter de maximo
organo controlador de la actividad economica y financiera del Estado, en virtud
del articulo 238 inc. 1 tiene la atribución de ejercer el control sobre las bancas
del Estado o mixtos y las empresas del Estado o mixtos.

Clases de empresas publicas

Desde el punto de vista juridico y en atención a la modalidad de participación
del Estado. En estas entidades, las empresas publicas pueden ser clasificadas
en las siguientes:
- Sociedades del Estado: se trata de sociedades constituidas conforme a las
reglas del derecho privado, generalmente, en la modalidad de Sociedades
Anonimas, cuyas acciones estan totalmente en poder del Estado y estan
sometidos en mayor parte al derecho privado. Ej: Copaco ESSAP.
- Empresa del Estado: son entidades estatales destinadas a la realización de
determinadas actividades economicas de carácter comercial o industrial
sometidas a un regimen juridico mixto publico y privado. Ej: ANDE.
- Sociedades de economia mixta: son empresas constituidas por capital del
Estado y un capital privado, y se les asigna fines de carácter publico o de
promocion economica.
- Asociaciones dirigidas: son asociaciones creadas por ley dentro del gremio
personal del Estado con la finalidad de prestar servicios sociales o
asistenciales bajo el control y la direccion del Estado.

Servicios de fomento de la economía privada

Para el Estado, así como para el Derecho, la economía como complejo de
actividad y conducta humanas, es insoslayable. No puede serles indiferente ni
es posible una falsa absoluta de intervención. El laisessezfairisme más riguroso
es ya una forma de intervención, a tal punto que su resultado es la existencia
de una economía libre que constituye justamente su deliberado objetivo.
Pero no es a esta falta de intervención a la que vamos a referirnos, puesto que
ella consiste en la inacción administrativa sino a la que se traduce en funciones
de estimulo, de asesoramiento, de incentivos fiscales, de fomento en fin. En el
espectro de posibles formas de intervención estatal aparece esta como del
grado mínimo, y su predominio, como el de la falta de intervención, como
acabamos de indicar, caracteriza la economía libre o incentivada, aun la de
planeamiento meramente indicativo.
Para que la Administración asuma funciones de esta categoría, no se requiere
en principio autorización legal especial. Basta que en la ley de presupuesto
existan créditos asignados para la promoción de ciertos rubros económicos. La
excepción más aparente es la que consiste en la liberación de tributos que,
como la imposición, solo puede ser dispuesta por la ley. Esta excepción
adquiere importancia especial cuando afecta el principio de igualdad,
posponiendo a contribuyentes que se encuentran en análogas condiciones que
son los librados, y aun mayor trascendencia si la liberación llega a constituir
dumping para el comercio internacional protegido por tratados.
La constitución nacional dedica los 107 al 113 al régimen económico
enfatizando el régimen de economía libre.
Fomento Administrativo
Es una actividad de la Administración que trata de ayudar, encauzar y orientar
la iniciativa privada cuando ésta se muestra insuficiente.
Concepto.

Es una acción dirigida a proteger o promover las actividades y establecimientos

de los particulares, que satisfagan necesidades públicas o que se estimen de
utilidad general.
La idea predominante es que se trata de una actividad persuasiva, o de
estímulo. La finalidad perseguida es siempre la misma: convencer para que se
haga u omita algo.
Mediante el fomento, la Administración persigue los fines públicos sin el empleo
de la coacción y sin la realización de prestaciones públicas "per se".
El objeto sobre el cual recae el fomento son las actividades de los particulares
y de otros entes públicos. El fin del fomento es la satisfacción indirecta de
necesidades públicas.
El fomento es actividad administrativa, que puede ejercerse concurrentemente
por la Nación y las provincias, lo cual explica la coexistencia, unas veces
complementaria y otras suplementaria, de regímenes de promoción industrial
nacional y provinciales (arts. 75, inc. 18, y 125, CN).
Medios.
Los medios de fomento pueden clasificarse en positivos y negativos. Son
positivos los que otorgan prestaciones, bienes o ventajas, y negativos, los que
constituyen obstáculos o cargas impuestas para dificultar, por medios
indirectos, las actividades contrarias a las que se quiere fomentar.
Sustancialmente, y a grandes rasgos, la doctrina especializada clasifica a los
medios de fomento en honoríficos, económicos y jurídicos. No obstante
considera, a veces, un cuarto medio, los psicológicos.
Medios honoríficos. Mediante ellos se trata de conseguir que los particulares
realicen determinadas actividades, utilizando como incentivo el honor. Estos
medios se concretan en títulos, condecoraciones, menciones especiales y
calificaciones. Mediante ellos se estimula el ejercicio de actividades premiables
por razones de interés público, con lo cual el estímulo viene a ser la nota
esencial.
Medios psicológicos. Los medios psicológicos consisten fundamentalmente
en la propaganda que despliegan los organismos oficiales. Quizás en este caso
pueda decirse que se satisfacen directamente necesidades públicas; pero nos
encontramos ante un inconveniente, que lo esencial del fomento es que la
Administración estimule con algo a los particulares para que hagan esto o
aquello, y en la propaganda no existe ese estímulo en el sentido de ventaja o
ayuda.
Medios jurídicos. Son el otorgamiento de una condición privilegiada a
determinadas personas que, indirectamente, les crea diversas ventajas
económicas o de seguridad. Incluyen derogaciones de preceptos de derecho
privado, ficciones jurídicas, como el beneficio de vecindad, y concesiones de
distintas prerrogativas de derecho público, como son las prestaciones
personales, la expropiación forzosa, el consumo obligatorio, los estatutos
privilegiados y los monopolios de toda clase.
Los medios jurídicos pueden reducirse a una cierta unidad, tipificados como
privilegios y dispensas. Los medios jurídicos del fomento se rigen por los
principios generales del acto administrativo.
Medios económicos. Dentro de los medios económicos se formulan diversas
clasificaciones, pero todas ellas giran en torno a la columna del fomento: la
subvención. Las ventajas económicas pueden ser reales y financieras.
Las ventajas reales se refieren a la disposición, uso o aprovechamiento por
parte de los particulares, de bienes del dominio público o privado del Estado.
Las ventajas financieras se clasifican en auxilios directos e indirectos. Los
auxilios directos están constituidos principalmente por la subvención, y los
indirectos por exenciones fiscales, desgravaciones y protección aduanera.

Órganos con funciones de fomento

De conformidad con las disposiciones constitucionales transcriptas se han
dictado diversas leyes de estimulo o fomento económico, en las que se crean al
mismo tiempo los órganos de ejecución. A continuación se enumeran los
existentes en el momento actual, clasificados por Ministerios bajo cuya
dependencia se encuentran, si son centralizados, o por intermedio de los
cuales se relacionan con el Poder Ejecutivo, si son descentralizados. Hay que
advertir que esos órganos, según las leyes que los han creado, pueden estar
revestidos incidentalmente de otras funciones además de la de fomento, pero
se los incluye aquí por ser esta última función la principal. Ellos son:
a) Del Ministerio de Agricultura y Ganadería:
1. Los servicios en el mismo Ministerio, dentro de las atribuciones
que le confiere la Ley Nº 81/92, de las cuales la más significativa
es la que le asigna: “promover, orientar y proteger las actividades
productivas agropecuarias, forestales, agroindustriales y otras
relacionadas con sus atribuciones”. Estos servicios son implícita y
concretamente autorizados con las asignaciones de la ley de
presupuesto.
 2. Instituto de Bienestar Rural (IBR), entidad autónoma y autárquica,
creada por Ley Nº 852/63 para la ejecución del Estatuto agrario,
el cual fue remplazado por el Instituto Nacional de Desarrollo
Rural y de la Tierra, creado por Ley Nº 2419/04
3. Crédito Agrícola de Habitación (CAH) entidad autárquica regida
por Ley Nº 551/76. A pesar de ser una institución de carácter
financiero, se relaciona con el Poder Ejecutivo por intermedio del
Ministerio de Agricultura y Ganadería, por su finalidad.
4. Servicio Forestal Nacional, dependiente del Ministerio de
Agricultura y Ganadería para la ejecución de la Ley Forestal Nº
422/73
5. Servicio Nacional de Salud Animal (SENACSA) entidad
autárquica regida por Ley Nº 2426/2004.
6. Instituto Nacional de Cooperativismo, el cual se relaciona con el
Poder Ejecutivo a través del mencionado Ministerio, el INCOOP
es el órgano competente para la aplicación de la Ley Nº 438/94
de Cooperativas.
b) Del Ministerio de Industria y Comercio
1. Los servicios centralizados en el Ministerio, dentro de las
atribuciones asignadas en su carta orgánica, Ley Nº 904/63, cuyo
Art. 1 dispone: “Corresponde al Ministerio de Industria y Comercio
fomentar la producción industrial mediante la instalación de
nuevos establecimientos y el mejoramiento de los existentes;
facilitar la distribución, circulación y consumo de los bienes de
origen nacional y extranjero y promover el incremento del
comercio interno e internacional” Tiene también facultades de
regulación que se verán enseguida. La de fomento es transcripta.
2. Consejo de Inversiones dependiente del Ministerio, órgano asesor
del Poder Ejecutivo para la aplicación de la Ley Nº 60/90 que
otorga incentivos fiscales a inversiones de capital de origen
nacional y extranjero.
3. Servicio de promoción artesanal, regido por Ley Nº 2448/04
c) Del Ministerio de Hacienda:
1. Banco Nacional de Fomento, entidad autárquica regida por Decreto
Ley Nº 281/61 y ampliadas sus funciones por Ley Nº 846/61. Esta
función es típica de fomento, abordada sin embargo en forma
empresarial, como lo eran también en el Banco de Ahorro y
Préstamo para la Vivienda y el Banco de Trabajadores.
2. La Agencia Financiera de Desarrollo (AFD), creada por Ley Nº
2640/05 tiene por objeto otorgar crédito para complementar la
 estructura de fondeo de la entidades de intermediación financiera
de primer piso, cooperativas y otras entidades creadas por ley, con
el fin de posibilitar la ejecución de programas de desarrollo de
corto, mediano y largo plazo a través de dichas entidades, con
fondos externos o internos provenientes de préstamos concedidos
con garantía del Estado paraguayo, de donaciones de terceros, de
dotaciones presupuestarias, de su capital propio y recursos
financieros obtenidos con la emisión de bonos.
d) Del Banco Central del Paraguay
Fondo Ganadero, dependiente del Banco Central, creado por Decreto Nº
7383/69.
e) Del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
Instituto de Previsión Social, entidad autárquica, regida por Decreto Ley
Nº1860/50.
Regulación económica
Regulación económica es el área de la Economía que estudia el
funcionamiento del sistema económico a través de la regularidad de precios y
de cantidades producidas, ofertadas y demandadas a través de la interacción
económica entre las respectivas partes del sistema económico: el Estado, las
empresas, los acreedores, los trabajadores, los consumidores y los
fornecedores.
Regulación, regulación estatal y reglamentación
No debe ser confundida con la regulación estatal, o aún de reglamentación,
donde el Estado a través de leyes, portarías e intervenciones por la política
económica y por los órganos públicos directa e indirectamente reglamenta e
interviene en la vida económica.
Pero, la reglamentación, los órganos de regulación y las prácticas estatales de
regulación son partes del complejo de regulación económica estatal, y no la
regulación en sí.
Así también, muy menos, pueden esos sean identificadas con el propio
complejo general de regulación de la economía que ejercido también como
otros componentes del sistema económico.
Regulación estatal de la economía
“El Estado regulara la vida económica nacional”, prescribía categóricamente en
el Art. 15 de la Constitución del 1940, apartándose decididamente del sistema
de economía libre para imprimirle caracteres de economía dirigida y controlada,
en tanto que la Constitución de 1967 y la actual ponen énfasis en el desarrollo
económico dentro de lo que se denomina “economía de mercado”, a pesar de
lo cual no solo se mantienen bajo su vigencia algunos órganos de regulación
económica instituidos bajo el régimen constitucional precedente sino que se
han creado otros nuevos que siguen la misma dirección intervencionista. Ello
vendría a demostrar que por encima de las ideologías y bajo la presión de toda
clase de factores, esta es una función estatal que se ha impuesto en mayor o
menor grado, dando lugar a la creación del más variado derecho económico:
monetario, industrial, agrario, de la energía, hidráulico, forestal, el novísimo de
la preservación ecológica, de la integración regional, etc., que son a la vez el
Derecho administrativo, en nuestro concepto, por cuanto su ejecución compete
a órganos administrativos.
No solo por la razón apuntada es Derecho administrativo económico sino
también por que las leyes de fondo que lo constituyen, se desarrollan o
complementan en gran medida con los reglamentos administrativos. Cuando
las necesidades públicas pueden variar o cambiar las circunstancias o por otras
razones técnicas, la ley autoriza con frecuencia a órganos administrativos la
regulación de determinadas materias económicas mediante reglamentos. De
esta suerte el Derecho administrativo económico resulta ser en gran parte
Derecho administrativo.
La posibilidad constitucional de tal delegación legislativa, su progresiva
extensión y necesidad de controles adecuados son aplicables a la materia
económica aquí expuesta.
No cabe duda que esta es una forma más avanzada de intervención del
estado en la vida económica. Basta pensar en la fijación de precios y salarios o
la imposición de gravámenes de cambio y deposito previos para la importación
o de cuotas de ciertos productos para la industria nacional, admitidas en
nuestra legislación, para darse cuenta de que se ha recorrido gran trecho hacia
una “economía controlada”.
A diferencia de las funciones de mero estimulo o fomento para las cuales
bastaría que los respectivos Ministerios tengan los créditos presupuestarios
correspondientes, excepto para la desgravación de tributos que requiere
disposición legislativa, como se ha indicado más arriba, para el ejercicio de
funciones reguladoras se requiere en todos los casos que el órgano
administrativo este revestido de competencia y expresa autorización de la ley,
por aplicación del precepto constitucional tantas veces citado: “Nadie está
obligado a hace r lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe”.
Órganos con facultades reglamentarias

A continuación se dan los órganos dependientes o descentralizados con

funciones preponderantes de regulación económica:

a) De la Presidencia de la República
No se incluye la Secretaria Técnica de Planificación del Desarrollo
Económico y Social”, dependiente de la Presidencia de la República, en
razón de que es un órgano de asesoramiento y los planes propuestos por
el mismo, cuando son aprobados por el Poder Ejecutivo, son de carácter
indicativo para el sector privado, no imperativo.
b) Del Ministerio de Hacienda
Banco Central del Paraguay, creado originalmente por Decreto Ley Nº18
del 25 de marzo de 1952, actualmente regido por Ley 189/95, entidad
autónoma y autárquica cuyas atribuciones en materia monetaria, crediticia
y bancaria lo erigen en el principal órgano de regulación de la economía
nacional, como ya lo hemos destacado también.
La comisión nacional de Valores, que por disposición de la Ley 1284/98
regula la oferta pública, la bolsa de valores y las casas de bolsas.
c) Ministerio de Industria y Comercio
A parte de las funciones de fomento mencionadas, tiene facultades de
regulación muy importantes como la de “fijar, con la colaboración de otros
organismos del Estado y/o privados, las normas técnicas industriales, las
especificaciones y demás condiciones a las que serán sometidas las
materias primas y artículos manufacturados” y la de “poner en ejecución,
en casos de emergencia declarados por el poder ejecutivo, las medidas
necesarias para el normal abastecimiento de materias primas, productos
intermedios y artículos terminados, de producción nacional o extranjera”
(Ley 904/63 ya citada). Estas atribuciones fueron ampliadas con otras aun
mas especificas y enérgicas, como las de formular la lista de artículos y
productos que serán objeto de fijación de precio o márgenes de utilidades;
prohibir o limitar la exportación de cualquier clase de articulo o producto
nacional, como así mismo la reexportación de mercaderías; aplicar multa,
comiso y clausura por infracciones a la ley y sus reglamentaciones” (Ley
Nº 561/72). No se incluye el Instituto Nacional y Normalización cuyas
funciones son de investigación, preparatorias de las resoluciones que
podrá adoptar el Ministerio en materia arriba indicada (Ley 2575/05).
d) Del Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones
 Comisión nacional de Telecomunicaciones, creada por Ley 642/95 como
entidad autárquica con personería jurídica de derecho público,
encargada de la regulación de las telecomunicaciones nacionales. Las
relaciones de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones con el Poder
Ejecutivo se realizaran a través del Ministerio de Obras Publicas.
Ente Regulador de Servicios Sanitarios del Paraguay (ERSSAN), creado
por Ley 1614/00 como entidad autárquica, con personería jurídica,
dependiente jerárquicamente del Poder Ejecutivo, y que tiene por
finalidad regular la prestación del servicio de provisión de agua potable y
alcantarillado, supervisar el nivel de calidad y de eficiencia del servicio,
proteger los intereses de la comunidad y de los usuarios, controlar y
verificar la correcta aplicación de las disposiciones vigentes en lo que
corresponda a su competencia. El Ministerio de Obras Publicas es el
responsable del establecimiento de la Política del sector de servicios
sanitarios.
e) Del Ministerio de Justicia y Trabajo
Sub-secretaria de Trabajo y Seguridad Social, dependiente del
Ministerio, creado por Ley Nº 8421/91 con la atribución principal de
“Cumplir y hacer cumplir… las disposiciones laborales vigentes en la
Nación que correspondan a la Autoridad Administrativa según los
términos del Código de Trabajo”.

El Estado Empresario
Bajo las dos formas precedentes la actividad económica sigue en manos de
empresas privadas y el Estado no hace más que promocionarla o controlarla.
Bajo una forma más avanzada el Estado se convierte en empresario. Esto no
quiere decir que los medios de control no lleguen eventualmente a ser muy
enérgicos y embarazosos, como la fijación de tasas de interés, de precios y de
salarios, pero una cosa es que el Estado actué como árbitro o simple animador
y otra muy distinta que se convierta en protagonista de la actividad económica.
Dejando de lado la cuestión de la aptitud de la administración pública para
emprendimientos económicos lo que no es objeto de estudio nos limitaremos a
examinar los problemas jurídicos que ello comporta.

Marco Constitucional
Si exceptúan las concesiones de servicios públicos otorgados bajo la vigencia
de la Constitución del 1870, que fueron varias aunque no previstas en la
misma: ferrocarril central, servicios portuarios, energía eléctrica en la capital y
teléfono, no hubo otra empresa pública de importancia en dicho periodo.
La del 1940 la hizo posible con una disposición extraordinaria, la del Art. 15 que
decía: “El Estado podrá nacionalizar, con indemnización, los servicios públicos,
y monopolizar la producción, circulación y venta de artículos de primera
necesidad” es sumamente elástico y lo que se dice de los “artículos” cabe
también respecto a los “servicios”, la disposición constitucional abría la
posibilidad de una socialización o estatización progresivas, de suerte que bajo
el régimen fue creada gran parte de las empresas publicas tales como: APAL
en 1941, COPACAR en 1944, FLOMERE en 1945, ANDE en 1948, LATN en
1951, CORPOSANA en 1954, Ferrocarril Central C. A. López en 1961.
La Constitución solo incidentalmente se refiere a la posibilidad de creación de
empresas públicas: la disposición del Art.112 que al declarar del dominio del
Estado “los hidrocarburos, minerales, sólidos, líquidos, y gaseosos que se
encuentren en estado natural en el territorio de la República”, prevé que “El
estado podrá otorgar concesiones a personas o empresas públicas o privadas,
mixtas, nacionales o extranjeras, para la prospección, la explotación, la
investigación, el cateo o la exploración de yacimientos por tiempo limitado. La
ley regulara el régimen económico que contemple los intereses de los Estado,
los de los concesionarios y los de los propietarios que pudieran resultar
afectados”.
¿Cuáles son los “recursos naturales de dominio del Estado”? La disposición
constitucional no lo dice, pero puede colegirse de disposiciones legales que lo
definen, como la del Art. 1898 del Código Civil, modificado por ley 2559/05,
tantas veces citado que declara del dominio público “los ríos y todas las aguas
que corren por sus cauces naturales, estos mismos, así como las aguas
subterráneas”, los que deberían agregarse los bosques imprescindibles para la
conservación de las condiciones ecológicas vitales que la Ley Forestal Nº
422/73 define pero no los protege debidamente. La declaración legal de que
son recursos naturales del dominio del Estado cabria perfectamente dentro de
las limitaciones del derecho de propiedad permitidas por la Constitución en el
Art. 109 que dice: “se garantiza la propiedad la propiedad privada, cuyo
contenido y limites serán establecidos por la ley, atendiendo a su función
económica y social, a fin de hacerla accesible para todos”.

Empresas públicas
La creciente intervención del Estado en la actividad económica provocó
consecuentemente el desarrollo de la empresa pública, aunque el uso de su
denominación sea indiscriminado, para designar tanto a las empresas del
Estado propiamente dichas como a las empresas del sector público de la
economía.
Alcances
Cabe determinar, en primer término, en cuanto a los sujetos, si la empresa
pública comprende únicamente las empresas de propiedad exclusiva del
Estado (concepto limitado), o también las sociedades mixtas y hasta las
sociedades privadas administradas o controladas por el Estado (concepto
amplio), y en segundo término, en cuanto a la actividad, si están incluidas en tal
concepto las empresas dedicadas con fines de servicio público o si únicamente
lo están las empresas con finalidades económicas, es decir, comerciales e
industriales, en una palabra, de lucro.
Concepto y elementos.

Denominamos "empresa pública" a toda empresa en sentido económico

(organización de medios materiales y personales para realizar determinada
explotación económica), que se encuentra en el sector público (no sólo estatal)
de la economía.
Los elementos constitutivos del concepto son:
Elemento subjetivo. Pública, que señala la participación de la Administración
del Estado u otra persona administrativa pública estatal. Las empresas públicas
podrán ser, por tanto, de propiedad pública o de propiedad privada, pero en
razón de su naturaleza y actividad serán objeto de un tratamiento normativo
especial, lo cual señala siempre la participación directa o indirecta del Estado.
Elemento objetivo. Empresa, que se refiere a la actividad económica
desarrollada.
Tipos
Se impone una clasificación de las distintas modalidades o tipologías de
empresas públicas. Están comprendidas diversas formas de gestión público-
económica, a las que nos referimos en abstracto, a modo de categorías
generales: a) empresas del Estado; b) sociedades del Estado; c) empresas
mixtas; d) empresas privadas controladas y/o administradas por el Estado, e)
consorcios públicos y f) cooperativas públicas.
Así, las formas jurídicas de las empresas públicas son diversas, poniéndose
unas veces el acento en un régimen de derecho público y otras en un régimen
de derecho privado.
Empresas del Estado.

Las empresas del Estado constituyen otra modalidad de empresa pública. Son
entidades estatales descentralizadas que realizan actividades de índole
comercial o industrial, organizadas bajo un régimen jurídico mixto,
semiadministrativo, y regidas alternativamente por el derecho público o por el
derecho privado, según la naturaleza de sus actos.
Régimen legal de la empresa publica
La empresa pública debe ser creada por ley, en razón de que su creación
implica la asignación de un nuevo cometido a la administración y también
porque su funcionamiento requiere la provisión de recursos que solo el Poder
Legislativo puede establecer. Podría o hacerlo el Poder Ejecutivo con
autorización legislativa, como ocurre en PETROPAR.
No existe en nuestro país un estatuto general para las empresas públicas. Hay
si cierta uniformidad en la organización, resultante de haber sido tomada como
modelo la ley orgánica de algunas de ellas. Esta uniformidad se manifiesta en
su caracterización jurídica como “entidad autárquica, con personería jurídica y
patrimonio propio”. De estas notas calificativas, la personalidad jurídica es sin
duda la fundamental, porque es mediante ella que la empresa puede no solo
tener patrimonio, sino capacidad general para contratar, asumir
responsabilidad, contar con recursos y presupuesto propio que a su vez
permite evaluar los resultados de su actividad económica, lo mismo que en una
empresa privada. Hay también uniformidad en la organización, con una
dirección colegiada (consejo o directorio) y órgano ejecutivo (presidente o
gerente).
La señalada afinidad de la empresa pública con la privada no significa identidad
de régimen jurídico. Hasta donde es posible hacer distinciones, la empresa
pública se rige en principio por el Derecho público que es su ley organiza y
dentro de esta marco por el Derecho privado. Las normas de Derecho público
que les son aplicables comprenden especialmente las relativas a la
contratación, presupuesto y rendición de cuentas. En tanto que las empresas
privadas se rigen en principio por el Derecho privado, con las reglamentaciones
y limitaciones de Derecho Público.

Modalidades de la Empresa publica

a) Una vez creado un servicio público o una industria estatal, el Estado
puede otorgar su explotación a un “concesionario”. El servicio o la
industria siguen perteneciendo al Estado, pero no podemos calificarlos
de “Empresas Publicas” porque su explotación se realiza por cuenta y
riesgo exclusivo del concesionario. No hacen parte de la Administración
pública ni son incluidos en la ley general de presupuesto. Es una forma
más atenuada de intervención estatal que la ejercida mediante la
empresa pública bajo gestión directa, puesto que el servicio o la
industria han pasado nuevamente del sector público al privado.
Cabe entonces preguntar qué consecuencia jurídica positiva se obtiene
desde el punto de vista de la intervención estatal, con la concesión. La
consecuencia es que el servicio o industria queda sometido a un
 régimen que ya no es enteramente privado, pudiendo la administración
modificar las condiciones de su prestación, reajustar la tarifa del servicio
o precios de los productos industriales, incluso rescatar el servicio o la
industria al termino de la concesión que por prescripción constitucional
no puede otorgarse por tiempo limitado.
b) La constitución de una empresa mixta constituye un paso más en la
intervención estatal en la economía, sin ser la forma más avanzada,
puesto que permite la participación de la empresa privada en el capital y
la administración de la empresa.
c) La empresa pública bajo la gestión directa es la culminación del proceso,
con plena participación del Estado en una actividad economía
determinada. La forma jurídica apropiada es la personalidad jurídica
descentralizada que le permite contratar a su propio nombre y tener
recursos, patrimonio y presupuesto propios que es en lo que consiste la
autarquía administrativa. Como decíamos en el lugar arriba citado,
mediante la separación patrimonial y contable se hace posible evaluar
los resultados de la explotación a cargo de la empresa pública, lo que es
indispensable, ya que en una economía de recursos limitados y lo son
en todas partes no se los puede dilapidar con una explotación
antieconómica.
d) Aun la empresa pública bajo gestión directa admite todavía dos grados
distintos de intervención: el régimen de libre concurrencia y el de
monopolio, siendo el primero evidentemente mucho mas atenuado que
el segundo que es el grado extremo, en el que no cabe ya hablar de
intervención del estado sino de sustitución de la economía privada por la
estatal.
Integración
Es una actividad de la Administración que trata de ayudar, encauzar y orientar
la iniciativa privada cuando ésta se muestra insuficiente.
Concepto.
Es una acción dirigida a proteger o promover las actividades y establecimientos
de los particulares, que satisfagan necesidades públicas o que se estimen de
utilidad general.
La idea predominante es que se trata de una actividad persuasiva, o de
estímulo. La finalidad perseguida es siempre la misma: convencer para que se
haga u omita algo.
Mediante el fomento, la Administración persigue los fines públicos sin el empleo
de la coacción y sin la realización de prestaciones públicas "per se".
El objeto sobre el cual recae el fomento son las actividades de los particulares
y de otros entes públicos. El fin del fomento es la satisfacción indirecta de
necesidades públicas.
El fomento es actividad administrativa, que puede ejercerse concurrentemente
por la Nación y las provincias, lo cual explica la coexistencia, unas veces
complementaria y otras suplementaria, de regímenes de promoción industrial
nacional y provinciales (arts. 75, inc. 18, y 125, CN).
Medios
Los medios de fomento pueden clasificarse en positivos y negativos. Son
positivos los que otorgan prestaciones, bienes o ventajas, y negativos, los que
constituyen obstáculos o cargas impuestas para dificultar, por medios
indirectos, las actividades contrarias a las que se quiere fomentar.
Sustancialmente, y a grandes rasgos, la doctrina especializada clasifica a los
medios de fomento en honoríficos, económicos y jurídicos. No obstante
considera, a veces, un cuarto medio, los psicológicos.
Medios honoríficos. Mediante ellos se trata de conseguir que los particulares
realicen determinadas actividades, utilizando como incentivo el honor. Estos
medios se concretan en títulos, condecoraciones, menciones especiales y
calificaciones. Mediante ellos se estimula el ejercicio de actividades premiables
por razones de interés público, con lo cual el estímulo viene a ser la nota
esencial.
Medios psicológicos. Los medios psicológicos consisten fundamentalmente
en la propaganda que despliegan los organismos oficiales. Quizás en este caso
pueda decirse que se satisfacen directamente necesidades públicas; pero nos
encontramos ante un inconveniente, que lo esencial del fomento es que la
Administración estimule con algo a los particulares para que hagan esto o
aquello, y en la propaganda no existe ese estímulo en el sentido de ventaja o
ayuda.
Medios jurídicos. Son el otorgamiento de una condición privilegiada a
determinadas personas que, indirectamente, les crea diversas ventajas
económicas o de seguridad. Incluyen derogaciones de preceptos de derecho
privado, ficciones jurídicas, como el beneficio de vecindad, y concesiones de
distintas prerrogativas de derecho público, como son las prestaciones
personales, la expropiación forzosa, el consumo obligatorio, los estatutos
privilegiados y los monopolios de toda clase.
Los medios jurídicos pueden reducirse a una cierta unidad, tipificados como
privilegios y dispensas. Los medios jurídicos del fomento se rigen por los
principios generales del acto administrativo.
Medios económicos. Dentro de los medios económicos se formulan diversas
clasificaciones, pero todas ellas giran en torno a la columna del fomento: la
subvención. Las ventajas económicas pueden ser reales y financieras.
Las ventajas reales se refieren a la disposición, uso o aprovechamiento por
parte de los particulares, de bienes del dominio público o privado del Estado.
Las ventajas financieras se clasifican en auxilios directos e indirectos. Los
auxilios directos están constituidos principalmente por la subvención, y los
indirectos por exenciones fiscales, desgravaciones y protección aduanera.
Derecho de la Integración
El movimiento de integración económica entre dos o más países, con el objeto
de complementar los recursos y ensanchar el mercado para sus productos
mediante “empresas conjuntas”, reclama la elaboración de un Derecho que lo
facilite, encauce y asegure.
Si la empresa conjunta es constituida entre los Estados o empresas publicas de
los mismos, se la denomina “empresa binacional” como es el caso de ITAIPU
entre Brasil y Paraguay, YACYRETA entre Paraguay y Argentina, SALTO
GRANDE entre la Argentina y Uruguay. En estos casos se trata de la
explotación hidroeléctrica de ríos internacionales pertenecientes por igual a
todos los estados ribereños, la complementariedad es forzosa y dicha
explotación no puede hacerse sino conjuntamente, mediante tratados entre los
países interesados. Si la explotación la emprenden varios estados la empresa
se llama plurinacional, como será URUPABOL, en formación entre Uruguay,
Paraguay y Bolivia, también mediante acuerdo internacional.
En tanto que si la explotación la emprenden empresas privadas de diferentes
países, se la denomina simplemente “empresa conjunta”. Se puede promover
su constitución mediante legislación unilateral de cualquiera de los Estados
interesados, pero no alcanzaría un pleno desenvolvimiento sino mediante
convenios internacionales, como lo han hecha los países del Pacto Andino para
la constitución de “empresas multinacionales”, de los países del Caribe para las
empresas “CARICOM”, los de la Comunidad Económica Europea con su
proyecto de estatuto para las “sociedades europeas” y lo intenta la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI) creada por el tratado de Montevideo,
1980, en remplazo de ALALC, buscando la integración mediante las bases, es
decir mediante la asociación de las empresas privadas publicas de los países.
Con lo brevemente expuesto se perfila un Derecho Administrativo de
Integración económica, “administrativo” en cuanto compete a órganos
administrativos la aplicación de gran parte de sus normas, como el
reconocimiento de la empresa conjunta, el otorgamiento de las ventajas que e
son concedidas y la resolución de los posibles conflictos por acuerdo de las
autoridades administrativas de los países involucrados.
Este nuevo derecho está fundado entre nosotros en la expresa previsión del
Art. 145 de la Constitución que dispone: “La república del Paraguay, en
condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico
supranacional que garantice la vigencia de los derecho humanos, de la paz, de
la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y
cultural”.
Bajo el régimen fue suscrito el Tratado de Asunción entre los países Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay, de provenir hasta ahora incierto.
Empresas publicas existentes
Solo con valor documental, para esbozar un panorama de la actividad
empresarial del estado en el momento actual, se da a continuación una lista de
las empresas públicas existentes, con sus características jurídicas (autárquicas
si son descentralizadas o dependientes si son centralizadas)
a) En el ámbito del Ministerio y Obras Publicas y Comunicaciones.
1. Administración Nacional de Electricidad (ANDE),entidad
autárquica, regida por Ley Nº 9667/64
2. Compañía Paraguaya de Comunicaciones S.A. (COPACO S.A.)
establecida como resultado del proceso inconcluso de
privatización de la ANTELCO y reforma del sector de
telecomunicaciones que se dio con la Ley Nº 1615/00
3. Flota Mercante del Estado (FLOMERE), entidad autárquica
constituida por Ley Nº 1199/66, convertida en una sociedad
denominada FLOMERPASA
4. Ferrocarril Pdte. Carlos A. López. (FPCAL), entidad autárquica
constituida por Ley Nº 1079/65, convertida en una sociedad del
estado como consecuencia de la Ley Nº 1615/00
5. Dirección General e Correos (DGC), dependiente del Ministerio,
Ley Nº 667/77
6. Administración Nacional de Navegación y Puertos (ANNP),
autárquica, Ley Nº 1066/65
7. Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay S.A. (ESSAP
S.A.),e establecida como resultado del proceso de privatización
no concluido de COROPOSANA y reforma del sector de agua
potable y servicio sanitarios que se dio con la Ley 1615/00
b) Del Ministerio de Defensa Nacional

1. Transporte Aéreo Militar (TAM), dependiente del Ministerio, regido

por Dto. Nº 3451/68
c) Del Ministerio de Industria y Comercio
1. Industria Nacional del Cemento (INC), entidad autárquica, regida
por Ley Nº 126/59
 2. Petróleos Paraguayos (PETROPAR), empresa constituida por
Decreto Nº 22165/81 autorizado por Ley Nº 806/80, actualmente
regido por la ley Nº 1182/85
d) Del Ministerio de Hacienda
1. Los Bancos Nacional de Fomento, constituido por Dto. Ley 281/61
y Ley Nº 846/61 y Banco de Ahorro y Préstamo para la Vivienda,
por Ley Nº 325/71, todos autárquicos
e) Empresas Binacionales
ITAIPU, constituido entre Paraguay y Brasil, por tratado ratificado por
Ley nacional Nº 389/73
YACYRETA, entre Paraguay y Argentina, por tratado ratificado por Ley
nacional Nº 483/73.
Salta a la vista la falta de un criterio racional en la distribución de las
empresas publicas entre los diferentes Ministerios. Aparte de alguna
relación de carácter técnico como la de las empresas publicas de
transporte y comunicaciones con el Ministerio respectivo.
Debiera haber un organismo que la englobe, planee su administración y
las controle. Bien es cierto que ya hubo en el Ministerio de Obras
Publicas una Dirección General de Empresas Publicas del Ministerio, y
desapareció por haber llegado a ser solo una instancia burocrática más,
lo cual demuestra que no es nada fácil la solución del problema.
Empresa pública subsidiaria de la privada
Es de notar el cuadro precedente que la generalidad de las empresas publicas
existentes cumple una función subsidiaria de las empresas privadas. Su
creación ha sido surgida por varias razones: a) por que el cometido no está al
alcance de las empresas privadas, con en el caso de ITAIPU y YACYRETA que
para la explotación hidroeléctrica requiere el aprovechamiento de un rio
internacional, o CORPOSANA que en el momento de su creación necesito de
la ocupación de bienes de domino publica que solo ella puede ejercer a nombre
del Estado por Concesión a una empresa privada, en cuyo caso no dejaría de
ser empresa pública, bajo concesión; o b) por falta de interés de la iniciativa
privada como en el casi de la Industria Nacional de Cemento; o c) para
reforzarla como ocurrió con la Flota Mercante del Estado y; o d) por razones
políticas o de infraestructura económica, como es el caso de COPACO S.A. y
PETROPAR.
Las razones pueden ser varias y concurrentes en un mismo caso. Las
señaladas como típicas solo sirven para demostrar el carácter general de la
subsidiaria de la empresa pública respecto de la privada en nuestra
Administración actual. Si no existen estas razones y basta la libre concurrencia
de empresas privadas para satisfacer necesidades colectivas, aun las más
prioritarias como la provisión de artículos alimenticios y de vestuario, no se
justificaría la creación de empresas públicas con el mismo objeto. Como
ejemplo, esta es la objeción generalizada que existió contra APAL en la
compra-venta de una bebida alcohólica y contra la Comisión de Venta y
distribución de Azúcar, además de su inconstitucionalidad que se tratara
enseguida.
El acierto del liberalismo económico consistió sin duda en atribuir al estado las
funciones de seguridad, preservando la liberad de las personas; y su error, en
haber pretendido limitar esas funciones a la de mera policía, cuando que puede
existir y existen en nuestros tiempo necesidades colectivas vitales como la de
transporte y provisión de energía, que exigen ser aseguradas a mismo título y
con la misma urgencia que las de policía. Por esta razón puede considerarse
periclitada la clásica distinción entre funciones propias, esenciales y
permanentes del Estado y las llamadas impropias, contingentes o accidentales
que serian las de carácter económico.
¿Monopolio o libre concurrencia?
De acuerdo a la organización actual de Estado ¿puede mantenerse el
monopolio estatal de ciertas empresas bajo la Constitución vigente?
Hay que distinguir monopolio de hecho y monopolio legal. Existe el primero
cuando las condiciones peculiares de servicio o de la industria no admiten la
libre concurrencia, aunque esta no estuviese prohibida. Tal es el caso ya citado
más arriba del servicio de agua corriente y cloaca que no permite una doble
instalación por empresas diferentes y el de la ANDE, que tiene uso exclusivo
sobre las aguas públicas para su explotación hidroeléctrica, en tanto que los
particulares lo tendrían solo por licencia o concesión. Lo mismo ocurre con el
ferrocarril que una vez establecida una línea no soporta la concurrencia de otra
línea paralela.
Otra cosa es el monopolio establecido por la ley que prohíbe la libre
concurrencia. Esta clase de monopolio está expresamente descartada para las
empresas privadas, según dispone la Constitución en su Art. 107 que reza:
“Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica licita de su
preferencia, dentro de un régimen de igualdad de oportunidades. Se garantiza
la competencia en el mercado. No serán permitidas la creación de monopolio el
alza o la baja artificial de precios que traben la libre concurrencia. La usura y el
comercio no autorizado de artículos nocivos serán sancionados por la ley
penal.” Respecto por el monopolio de Estado nada dispone, pero ello no
puede concluirse que lo permita. La autorización para el monopolio estatal
debía ser expresa, en razón de que, consagrándose con énfasis el derecho de
los habitantes a la libre concurrencia y la prohibición expresa de monopolio,
debía ser establecida también expresamente la posible excepción a favor del
Estado. El monopolio de hecho no emana de la ley sino que se impone por las
fuerzas de las cosas.
Bibliografía:
 Villagra Maffiodo. Salvador. Principios de Derecho Administrativo. Año: 2009
Editorial: Servilibro Asunción, Paraguay. Paginas. 325 al 345

 ARIÑO ORTIZ/LÓPEZ DE CASTRO, «Economía y Derecho», en Principios de

Derecho público económico, 3.ª ed., Comares, Granada, 2004.

 Cassagne. Juan Carlos Derecho Administrativo. Año: 2002 Editorial: Lexis

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 Rivero Ortega. Ricardo. Derecho Administrativo Economico. Año 2009

Editorial: Marcial Pons. Madrid, Barcelona y Buenos Aires. Páginas 15 al 31.

 Ramirez Candia. Manuel de Jesus. Derecho Administrativo. Año: 2004

Editorial: Litocolor SRL Asuncion, Paraguay Paginas. 345 al 360

 Pangrazio. Miguel Angel. Derecho Administrativo. Pag. 357

 Dromi Roberto. Derecho Administrativo Año: 1998 Editorial: Ciudad Argentina.

Buenos Aires, Argentina. Paginas: 889 al 901