CONSTRUCCIÓN DEL CAMPO DE LA SALUD MENTAL EN ARGENTINA.

APUNTES HISTÓRICOS

Autora: Prof. Soledad Cottone

Resumen:

La Ley Nacional de Salud Mental N.º 26.657 vino a restituir derechos. En ella, se
expresa la configuración de un paradigma que, inscripto en el marco de los derechos
humanos, consolida un piso para las prácticas basado en el respeto y cuidado de todas las
personas que habitan el territorio argentino. Dicha ley no hubiera sido posible sin las
experiencias previas realizadas en nuestro país, las que implicaron una recepción activa
respecto de las transformaciones producidas posteriormente a la 2da Guerra Mundial y que
configuraron un tejido político, clínico, social y cultural expresado por diversos colectivos,
en distintos momentos de nuestra historia.
El presente texto tiene como finalidad abordar algunas líneas fundamentales en la
construcción del campo de la salud mental, los cambios de paradigma y su concreción en
el texto de la Ley Nacional 26.657.

Introducción:

La Ley Nacional de Salud Mental y Adicciones N.º 26.657 se sanciona en el año

2010, con el voto unánime en la cámara de diputados y una sola abstención en la cámara
de senadores. Su reglamentación se logra tres años después. La aceptación masiva por
parte del poder legislativo es producto del enorme trabajo de consensos y representatividad
que tuvo la construcción del texto de la ley, la cual contó con apoyo de organismos
nacionales e internacionales especializados en salud y derechos humanos, así como con
el acompañamiento de una gran cantidad de organizaciones de la sociedad civil, entre las
que se encontraban asociaciones de personas usuarias, familiares y referentes afectivos.
Específicamente, el artículo 3 define a la salud mental “como un proceso
determinado por componentes históricos, socio-económicos, culturales, biológicos y
psicológicos, cuya preservación y mejoramiento implica una dinámica de construcción
social vinculada a la concreción de los derechos humanos y sociales de toda persona”
(2010, D.O. N.º 26657). A su vez, en el artículo 1 de su decreto reglamentario determina
como padecimiento mental “a todo tipo de sufrimiento psíquico de las personas y/o grupos
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humanos, vinculables a distintos tipos de crisis previsibles o imprevistas, así como a
situaciones más prolongadas de padecimientos, incluyendo trastornos y/o enfermedades,
como proceso complejo determinado por múltiples componentes, de conformidad con lo
establecido en el artículo 3° de la Ley Nº 26.657” (D.R. 603/2013).
En consecuencia, establece para el abordaje de la salud mental un modelo basado
en la comunidad al mismo tiempo que pone fin a la creación de nuevos manicomios y
establece una fecha límite -año 2020- para el cierre y sustitución de los ya existentes.
Asimismo, propone a la salud mental integrada al campo de la salud en general, cuyo
ámbito de acción y abordaje sea a través de internaciones en hospitales generales y la
comunidad con la plena inclusión social de las personas.
La definición establecida de salud mental, así como de sufrimiento psíquico y/o
subjetivo, en lugar de otras denominaciones como enfermedad o trastorno, produce una
transformación sobre el paradigma anterior construido sobre la base de una hegemonía
médica cuya pretensión fue la de estudiar los procesos psíquicos como hechos físicos.
En este sentido, la definición de salud mental contradice a un modelo médico
hegemónico que plantea la problemática del sufrimiento psíquico como orgánica -ya sea
como localización cerebral o, en un modo actualizado, de biología molecular- cuya mirada
queda reducida a un factor. Al definir la salud mental como proceso se plantea un modelo
no estático en el que los modos de sufrir y enfermar quedan ligados a las producciones de
salud-enfermedad en una sociedad determinada e impuesto al sujeto en cada época.

1. Manicomios: tratamiento y orden social

Para poder comprender los cambios de paradigma que la ley Nº 26.657 efectúa con
respecto al anterior propongo pensar sobre qué bases científico-tecnológicas se
construyeron los manicomios.
En tiempos remotos, se consideró la locura como obra de entes sobrenaturales que,
introducidos en el cuerpo, perturbaban el alma. Por eso, a quienes sufrían algún trastorno
mental se los trató como poseídos. La tradición cristiana toma estas ideas y propone como
terapéutica ahuyentar el demonio que habita en hombres y mujeres enfermas y autoriza a
estudiar estos fenómenos a los monjes llamados alienistas. Así, la alienación queda
sometida a la instancia de la Inquisición que controló desde lo punitivo la práctica del
satanismo, las contraculturas religiosas o la enfermedad mental, abarcando todos los
sectores socioeconómicos y culturales (Falcone, inédito: 1).
La modificación de este modo de tratamiento llega en la segunda mitad del siglo

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XVIII, en Francia, con Philippe Pinel (1745-1826) quien propone reformas en la asistencia
de alienados (el único tratamiento que recibían era el encadenamiento y el maltrato) y pide
por el derecho a que se los tome como enfermos. El grito liberador de Pinel funcionó como
mito fundacional de la psiquiatría. Sin embargo, este no fue un hecho aislado, sino que se
repitió en muchos lugares de Europa coincidiendo con las revoluciones burguesas de
finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX. De modo tal que se puede ubicar el
nacimiento de la psiquiatría ligado al contexto socio-político amplio de la consolidación de
los estados modernos (Huertas, 2001).
Bajo las ideas de la Ilustración se produce una transformación en la concepción
misma de la enfermedad mental -ligada a la irracionalidad- y su tratamiento: había que
recuperar la parte racional del sujeto insano. Para ello, se planteó una terapéutica
denominada tratamiento moral centrada en el reforzamiento de la autoridad del médico y
su rol jerárquico para someter la voluntad insurrecta; dicha imposición requería de un
ambiente adecuado: el manicomio. Para ello, se otorgó gran importancia a la arquitectura
del edificio, la distribución de los ambientes y, principalmente, el orden de los lugares; de
modo tal que se consideró al encierro asilar como terapéutico en sí mismo.
Para los primeros psiquiatras la reclusión de la locura se fundamenta en la razón
médica que busca observar detenidamente las señales de la enfermedad, el orden de su
aparición, su desenvolvimiento espontáneo y su término natural. El trabajo de observación
y objetivación abre el campo de la mirada clínica a una exploración más allá de la superficie
corporal y a través del espacio moral extiende su vigilancia indefinida. De este modo, el
manicomio se convierte en el territorio destinado a atender, por un lado, los signos que
permitan comprender la locura y, por otro, a vigilar aquello que se desvía de la norma. Así,
la psiquiatría deviene en la rama médica especializada de la higiene pública, su
institucionalización queda ligada a la función de proteger el orden social -equiparado al
orden racional y normal- de los peligros que lo amenazan.
Con el tiempo, el manicomio va a instalar modos de trabajo y prácticas que funcionan
más allá de la institución. Es decir, se convierte en una lógica de pensamiento y tratamiento
de las problemáticas sociales, caracterizada por la persistencia de tres instancias: el juicio
de peligrosidad, la necesidad de control y vigilancia de lo anormal, y la idea de
irreversibilidad y cronicidad del padecimiento psíquico (Barraco, 2006).
Específicamente, en Argentina el orden psiquiátrico comienza a institucionalizarse
entre 1880 y 1910, momento en que se inicia la construcción de hospitales y asilos a lo
largo de todo el país; en su implantación toma el modelo de la psiquiatría francesa.

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2. La salud mental como campo

¿A qué nos referimos cuando hablamos de salud mental? Salud mental es un término
que abre a malentendidos, no solamente porque somos seres hablantes sino, y
fundamentalmente, porque requiere que delimitemos el sentido de su uso.
En principio, encontramos una línea de significación en la cual la salud y la
enfermedad se relacionan como pares antitéticos Este modo de significar es, como mínimo,
complejo porque nada dice de las circunstancias que condicionan la producción de una y
otra. Más difícil, además, si ligamos salud a mental por el trasfondo histórico que conlleva
la división cuerpo – mente en occidente, para la cual la salud mental queda ligada a ciertas
representaciones de lucidez y sus derivas. Sin embargo, la complejidad de esta unión no
invalida su uso aunque requiere de revisiones que permitan fundamentar y ligarla a las
concepciones de subjetividad y sufrimiento subjetivo.
Por otro lado, tenemos lo que podemos nombrar como campo de la salud mental.
En este sentido, su historia se relaciona al nacimiento del higienismo. El movimiento
higienista o de higiene mental surge a principio del siglo XX en Estados Unidos con el
objetivo de prevenir los problemas sanitarios de lo social y transformar la situación de los
enfermos internados en instituciones asilares. Con una concepción ligada al control
ambiental de las patologías, sus acciones preventivas se oponen al alienismo y a la
respuesta hegemónica de la psiquiatría y su institución, el manicomio (Vainer, 2014).
Este movimiento se amplía al finalizar la Segunda Guerra Mundial porque se
constituye un nuevo pacto social en el cual los Estados asumen la función de brindar
seguridad social y económica a los ciudadanos; es lo que se conoció como “Estado de
Bienestar”. En 1948, en el marco de la realización del Tercer Congreso de Higiene Mental,
se decide cambiar el nombre a Primer Congreso de Salud Mental, se realiza en Londres y
en él se funda la Federación Internacional por la Salud Mental (Vainer, 2014). De esta
manera, comienza un proyecto de transformación en el abordaje del sufrimiento subjetivo
con cambios en las teorías y las prácticas para las cuales toman relevancia los equipos
interdisciplinarios, se abandona el abordaje exclusivamente psiquiátrico y abre a nuevas
experiencias institucionales. En este sentido, el concepto de campo de la salud mental
refiere al conjunto de teorías -psicoanálisis, psicología institucional y psiquiatría social-,
prácticas e instituciones superadoras del manicomio como forma de asistencia.
Específicamente, en nuestro país en 1955 se creaba, en Rosario, la primera carrera
de Psicología, cerrada ese mismo año por las autoridades interventoras de la universidad,
luego de efectuarse el golpe cívico-militar que proscribió al peronismo y exilió a su líder. Sin

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embargo, aún con gobierno de facto, asistimos a un auge de los estudios universitarios de
psicología: entre 1957 y 1959 se crean cinco carreras en Buenos Aires (1957), La Plata,
Córdoba y San Luis (1958) y Tucumán (1959), además de reabrirse la de Rosario (1956)
bajo condiciones diferentes (Dagfal, 2012).
En lo que hace al campo de la Salud Mental, el año 1957 será crucial porque se
reemplaza la Dirección de Establecimientos Neuropsiquiátricos y la Dirección de Higiene
Mental por el Instituto Nacional de Salud Mental. Con su creación se inauguran los servicios
de psicopatología en los hospitales generales. En 1956 Mauricio Goldenberg (psiquiatra
psicoanalista) gana el concurso por el cual accede al cargo de director del servicio de
psicopatología del Policlínico de Lanús, acontecimiento que en la actualidad se menciona
entre los que dan inicio a la batalla por la desmanicomialización en nuestro país.
El servicio de psicopatología del hospital general de Lanús fue el más conocido en
el país y en Latinoamérica porque Goldenberg, luego de presentar un análisis sobre el
estado en que se encontraba la asistencia psiquiátrica, propone la descentralización de la
atención y la creación de consultorios externos y servicios de psiquiatría en los hospitales
generales. Su programa de atención se centraba en la necesidad de generar accesibilidad
para los tratamientos; tenía entre sus objetivos que las personas no pierdan contactos con
sus familiares y que la respuesta sea la misma que encuentra cualquier otra enfermedad
atendida en la comunidad hospitalaria. El fundamento del proyecto de Mauricio Goldenberg
era la reintegración rápida de los pacientes a la sociedad y al trabajo (Goldenberg, 1958).
En los años siguientes (1960) la Salud Mental queda hegemonizada por el sector
psiquiátrico manicomial y, finalmente, en manos del coronel Estévez (médico traumatólogo),
nombrado por el dictador Onganía para dirigir el Instituto Nacional de Salud Mental. Así,
hasta la década del ‘70, se desarrolla un sistema manicomial cuestionado por diversas
experiencias pilotos que mostraban otros modos de problematizar y trabajar la salud mental.
En 1970, se asiste a lo que Carpintero y Vainer (2005) llaman el estallido de las
instituciones. Los conflictos sociales e institucionales se acrecientan dando lugar a rupturas,
aparición de nuevas experiencias y desarrollos teóricos. Entre los acontecimientos más
destacados se puede nombrar: la renovación (1970) de la comisión directiva de la
Federación Argentina de Psiquiatras (FAP) por un grupo de representantes de los entonces
llamados sectores de izquierda; la creación (1971) de la Confederación de Psicólogos de la
República Argentina (COPRA) en la que convergían las Asociaciones de Psicólogos de todo
el país; la ruptura (1971) de la Asociación Psicoanalítica Argentina por los grupos
autodenominados Plataforma y Documento -esta fue la primera ruptura con la Asociación
Psicoanalítica Internacional fundamentada en razones ideológicas-, los psicoanalistas que

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se van de APA conforman la Coordinadora de Trabajadores de Salud Mental (junto a
Psicólogos, Psicopedagogos y Asistentes Sociales) y un centro de formación, el Centro de
Docencia e Investigación (CDI), que funcionó desde 1972 hasta 1976 en la Federación
Argentina de Psiquiatras. Por otro lado, Oscar Masotta lideraba los grupos lacanianos en
Argentina bajo la consigna volver a Freud.
El 24 de marzo de 1976 con el golpe de estado cívico-militar se instaura y consolida
un proyecto de país mediante la implantación del terror a través de la tortura y desaparición
de personas. Se abrieron 340 campos de concentración en todo el territorio, se prohibieron
los encuentros grupales (salvo que tuvieran autorización policial) y se persiguió toda
organización civil y gremial.
El campo de la Salud Mental tuvo dos clases de desapariciones: 1. las trabajadoras
y trabajadores de la Salud Mental, entre las que se encuentran la presidenta de la
Asociación de Psicólogos de Buenos Aires Ps. Beatriz Perosio y el secretario Gremial de la
Federación Argentina de Psiquiatras Dr. Juan Carlos Risau. 2. La desaparición de teorías y
prácticas en salud mental que la dictadura militar intentó borrar, entre las que se encuentra
el psicoanálisis y los abordajes grupales (Vainer, 2009).

3. Salud Mental y Derechos Humanos

Con la vuelta de la democracia, en el gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989),

Mauricio Goldenberg - que estaba exiliado en Venezuela luego de la desaparición de dos
de sus hijos- realiza un relevamiento y propone los lineamientos para un plan nacional de
Salud Mental, y el psicoanalista Vicente Galli se hace cargo de la Dirección Nacional de
Salud Mental. Bajo su mando se plantean estrategias que incluían la integración de las
políticas en Salud Mental con las políticas generales de salud, la articulación intersectorial
y el desarrollo conceptual y práctico de la Atención Primaria de la Salud (APS) en Salud
Mental (Galli, 1986). En su gestión, logró que casi todas las provincias tuvieran un área de
organización diferenciada dentro de la salud para la Salud Mental.
El gobierno de Carlos Menem, 1990, comienza una transformación del estado a partir
de la implementación de los principios neoliberales derivados del Consenso de Washington
(cuyos lineamientos para las reformas en salud los difunde el Banco Mundial) y la Dirección
Nacional de Salud Mental pierde jerarquía. La estrategia neoliberal instaló en la Argentina,
junto con una doctrina económica que empobreció notablemente al país, nuevos modos de
pensar y hacer, ligados al poder de compra y venta, al replegamiento y el temor. Las
prácticas profesionales no escaparon a los efectos de esta cultura, tornándose cada vez

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más especializadas e independientes unas de las otras. Ante el aumento del sufrimiento
subjetivo por la precarización de la población (producto de políticas de privatización y
endeudamiento social) prevalecen las respuestas de medicalización del malestar.
Sin embargo, hubo resistencias, proyectos y experiencias que iban en sentido
contrario a esta tendencia. En Rosario, en el campo de las prácticas, se avanzaba con
conquistas -en la batalla por políticas públicas- tales como: la instalación de una clínica de
la subjetividad en Atención Primaria en Salud enmarcada en la Ley Provincial de Salud
Mental Nº 10.772 promulgada en el año 1991, la cual se enuncia como una verdadera
proclama de derechos, estableciendo otro modo de concebir la salud mental al plantear que
el acceso a los derechos sociales crean las condiciones para el alivio y la prevención del
padecimiento subjetivo. Asimismo, para finales de los años ’90, la casa de las Madres de
Plaza de Mayo será la sede de los Congresos de Salud Mental y Derechos Humanos, usina
de producción que marcó las reformas en Salud Mental que vinieron posteriormente.
A partir del año 2004, se redefine el rol del estado y su relación frente a la realidad
socio-sanitaria. El documento Bases del Plan Federal de Salud define a la salud como “un
bien jurídico colectivo. Su respeto se logra, por un lado, a través de un accionar preventivo
que el Estado debe desarrollar, y por el otro, garantizando el derecho al acceso a las
prestaciones y servicios necesarios” (Ministerio de Salud, 2004: 2). A su vez, la Unidad
Coordinadora Ejecutora de Salud Mental y Comportamiento Saludable dependiente del
Ministerio de Salud de la Nación se propone integrar y articular las políticas en Salud Mental,
promover estrategias para reducir factores de riesgo de enfermedad mental, favorecer el
tratamiento de la Salud Mental garantizando el acceso a servicios comunitarios y fomentar
la desinstitucionalización.
En la misma dirección, la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia
y Derechos Humanos de la Nación promueve el abordaje de la problemática de la Salud
Mental y los Derechos Humanos tomando la referencia de las convenciones y
recomendaciones de Naciones Unidas. Sobre la situación de la Salud Mental, la Secretaría
marcaba con preocupación la gran cantidad de personas institucionalizadas de forma
crónica; la inequidad en el acceso a los servicios y prestaciones de salud mental por parte
del estado; la vulneración de derechos por parte de las agencias policiales y judiciales y la
fragilidad del marco ético en que se desarrollan las prácticas asistenciales, lo cual se
observa, por ejemplo, en la excesiva medicalización farmacológica como respuesta
automática. Asimismo, señala que esta situación conlleva la vulneración total de los
derechos humanos de las personas con padecimiento mental.
En 2006, se crea la Mesa Federal de Salud Mental, Justicia y Derechos Humanos

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en la que participan organismos gubernamentales de salud mental y derechos humanos,
directores de hospitales, representantes del Poder Judicial y asociaciones civiles con el
objetivo de producir acciones conjuntas tendientes a incidir en la formulación de políticas
públicas basadas en el respeto por los derechos de las personas con padecimiento mental.
Finalmente, el 25 de noviembre del año 2010 se sanciona la Ley Nacional de Salud
Mental N° 26.657 lo cual constituyó un hito de gran relevancia en el camino hacia la
transformación del sistema de atención y cuidados en salud mental en la República
Argentina, constituyéndose en una legislación de referencia reconocida a nivel mundial por
sus elevados estándares en materia de resguardo y respeto de los Derechos Humanos.

4. Trasformaciones inscriptas en la ley.

A modo de síntesis podemos marcar cuatro puntos centrales de Ley Nacional de

Salud Mental N.º 26.657:

1. Conceptualmente cambia el criterio de internación involuntaria que obedecía a la

noción de peligrosidad para sí o para terceros por la de “constatación de riesgo
cierto o inminente” (art. 20) y la concibe como un recurso excepcional en caso que
no sean posibles los recursos ambulatorios. En este sentido, las internaciones
involuntarias quedan restringidas y sujetas a control. Asimismo, establece la
creación del Órgano Nacional de Revisión de Salud Mental (ORN) que es la entidad
específica de protección de los derechos humanos de los usuarios de servicios de
salud mental.
2. En relación a los Equipos Interdisciplinarios, la ley plantea que debe promoverse
que la atención en Salud Mental esté a cargo de equipos interdisciplinarios en los
cuales se incluyen las áreas de psicología, psiquiatría, trabajo social, enfermería,
terapia ocupacional y otras disciplinas o campos pertinentes. A su vez plantea que
el proceso de atención debe realizarse preferentemente fuera del ámbito de
internación hospitalario y desde un abordaje interdisciplinario e intersectorial
basado en los principios de la Atención Primaria en Salud.
3. Sobre las estructuras manicomiales, la ley plantea que queda prohibida la creación
de nuevos manicomios, neuropsiquiátricos o instituciones de internación
monovalente, públicos o privados, y en el caso de los ya existentes deben
adaptarse a los objetivos y principios expuestos en la ley hasta su sustitución
definitiva por dispositivos alternativos. Esta idea refuerza el punto anterior ya que

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 al prohibir las instituciones monovalentes la Salud Mental queda planteada como
un trabajo que debe ser abordado interdisciplinaria e intersectorialmente.
4. Sobre las reivindicaciones de democratización de los lugares de gestión: en el
artículo 13 establece: “Los profesionales con título de grado están en igualdad de
condiciones para ocupar los cargos de conducción y gestión de los servicios y las
instituciones, debiendo valorarse su idoneidad para el cargo y su capacidad para
integrar los diferentes saberes que atraviesan el campo de la salud mental. Todos
los trabajadores integrantes de los equipos asistenciales tienen derecho a la
capacitación permanente y a la protección de su salud integral, para lo cual se
deben desarrollar políticas específicas” (2010, D.O. N.º 26657). Este es un punto
importante por el reconocimiento de profesiones y actores distintos al sector
médico para ocupar espacios de dirección y coordinación en las prácticas en Salud
Mental.

5. Reflexiones Finales:

Lo trabajado invita a reflexionar sobre el modelo asistencial basado en el manicomio,

sus consecuencias sobre sujetos y sociedades, en contrapunto con las respuestas que
abonan a la construcción del campo de la salud mental. Resumidamente, el paradigma
asistencial propone una lógica de pensamiento y tratamiento de las problemáticas sociales
sostenidas en tres principios fundamentales: 1. el juicio de peligrosidad, 2. la vigilancia y
control de lo anormal y 3. la idea de irreversibilidad y cronicidad de la enfermedad mental.
La segregación, la discriminación, el etiquetamiento y la singularización de una población a
partir de la configuración de valores traducidos en nosografías médicas es una de sus
consecuencias, su fundamento último: la idea de peligrosidad para la sociedad. A su vez, la
lógica asilar se consolidó en la articulación con valores sociales que rigen en un momento
histórico produciendo la aceptación social.
En nuestro país la lucha por el cierre de manicomios, con sus avances y
retrocesos, centró sus bases en la denuncia del maltrato, la indignidad, la transgresión
de los derechos y los efectos desubjetivantes que, arbitrariamente, impone en las personas
toda lógica manicomial. La sanción de la Ley Nacional de Salud Mental N.º 26.657 y su
posterior reglamentación se inscribe en un paradigma promotor de los derechos humanos
y un abordaje comunitario de la salud dando inicio al desafío de edificar un nuevo
ordenamiento jurídico, administrativo y sanitario que contemple los aportes de distintas
disciplinas y los saberes de la comunidad (mediante sus organizaciones). Así, el

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reconocimiento de los derechos de las personas que atraviesan algún padecimiento
subjetivo transforma el horizonte de las prácticas (no se trata de disciplinar, normalizar o
castigar) y exige a la sociedad y sus instituciones reparar -con intervenciones específicas-
la segregación, estigmatización y descalificación que soportan quienes sufren.
A finales del año 2023, el Presidente de la Nación envió a la Cámara de Diputados
el proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para La Libertad de los Argentinos y entre
los cientos de reformas que proponía se buscó introducir modificaciones a la Ley 26.657
procurando instaurar un claro retroceso en materia legislativa al plantear la continuidad del
modelo asilar manicomial, autorizar la judicialización de la atención sanitaria y la exclusión
de la función de control del Estado y de los colectivos de personas usuarias, familiares,
profesionales y de Derecho Humanos.
Si bien la Ley de Salud Mental promueve derechos, su proceso de implementación
requiere de acciones consistentes y específicas que sostengan la complejidad del cambio
de paradigma para garantizar su funcionamiento. Defender y exigir el proceso de
transformación política que se plasma en el texto de la ley es defender la historia que la
gestó y las luchas que llevaron adelante los distintos actores del sector junto a usuarios,
familiares, organizaciones civiles y de derechos humanos. En este sentido, la disputa actual
debe ser por su plena implementación.

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Poder Ejecutivo Nacional (2013) Decreto Reglamentario de la Ley N.º 26.657.

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