TEMA 8: FEDERALISMO FISCAL

Introducción
El sector público no es único
Hasta ahora hemos analizado la actividad del sector público como si fuese un único con
jurisdicción en todos los ámbitos.
Sin embargo, los países no funcionan de esta manera. Todos los países tienen varios
niveles de gobierno:
-Los países centralizados son aquellos que cuentan con dos niveles de gobiernos , el
gobierno central y los gobiernos locales.
-Los países federales son aquellos que cuentan con más de 2 niveles de gobierno.
(añadiendo a lo anterior comunidades autónomas (España) Länder (Alemania) estados
(EEUU)…)
En términos generales el gobierno central se ocupa de la política exterior, defensa o
legislaciones básicas.
Los gobiernos locales son aquellos que normalmente suministran los servicios públicos
(Alumbrado, policía municipal, transporte municipal, bomberos…)
Las competencias de los gobiernos autonómicos varían entre países, pero suelen decidir
en cuestiones como la educación, la política sanitaria regional o los transportes y
comunicaciones de ámbito regional.
La existencia de diferentes niveles de gobierno implica que las competencias y por ende
las decisiones deben repartirse entre los diferentes niveles.
Esto implica que buena parte de las competencias públicas se descentralizan desde los
gobiernos con mayor jurisdicción hacia aquellos con una jurisdicción más limitada.
Cuestiones diferentes son resueltas por diferentes gobiernos.
El hecho de que todos los países tengan varios niveles de gobierno y aun así existan
diferencias considerables entre ellos en tanto al número de divisiones, así como a la
distribución de las competencias hace plantearse algunas cuestiones.
¿Cuál es la justificación económica de la descentralización?
¿Cuántos niveles de gobierno debería haber?
¿Cómo se deben repartir las competencias entre los distintos niveles de gobierno?
¿Qué esquemas de cooperación entre gobiernos deben establecerse?

Implicaciones del federalismo

Justificación económica de la descentralización
El Sector Público interviene en la economía por razones de eficiencia, de equidad y de
estabilización.
La descentralización podrá estar justificada siempre y cuando el reparto de competencias
entre el gobierno central y los regionales mejorar el alcance de estos objetivos.
Descentralización y eficiencia
La relación entre descentralización y eficiencia está ligada a la provisión de bienes
públicos.
Un bien público local es aquel que solo pueden disfrutar aquellos que residan en cierto
radio de proximidad del lugar de su provisión (alumbrado, bomberos, saneamiento..) en
contraposición de bienes públicos nacionales como defensa o relaciones exteriores.
A los gobiernos regionales solo les interesa el bienestar de los residentes en su
jurisdicción. Es decir, tendrán en cuenta únicamente los costes y los beneficios de estos.
Es por ello que las decisiones tomadas por los gobiernos regionales solo serán
globalmente eficientes cuando se refieran a cuestiones que afecten exclusivamente a
estos residentes, es decir, si se refieren a bienes públicos locales.
En caso de que los gobiernos regionales tomaran decisiones sobre bienes públicos de
jurisdicción superior el resultado sería ineficiente. (duplicidades, sobreprovisión del
bien..)
Si bien en teoría el gobierno central puede proveer eficientemente los bienes públicos
locales existen razones prácticas que justifican la descentralización.

Información Asimétrica
Para que el Sector Público pueda proveer eficientemente los bienes públicos debe
conocer los bienes públicos que demandan los individuos y como lo valoran. Pero estas
características no son observables, por lo que deberían estimarlas. La descentralización
proporciona dos ventajas:
-Al crear múltiples unidades de decisión independientes el problema se transforma en
diferentes subproblemas de dimensión reducida y por tanto más fáciles de resolver.
-Como los gobiernos locales están más próximos a los beneficiarios de la provisión de
bienes públicos conocerán mejor sus preferencias y necesidades realizando estimaciones
más precisas que el gobierno central.
Restricciones del gobierno central a la diversificación de ofertas regionales
En general, los residentes de distintas jurisdicciones tendrán distintas preferencias en la
provisión de bienes públicos locales.
Muchas veces los gobiernos centrales suelen ser tendientes a garantizar la no
discriminación resultando en una provisión uniforme pero no eficiente.
En el caso de la descentralización los grados de libertad adicionales permiten una mayor
especificidad en la provisión del bien público en la jurisdicción, conduciendo a
asignaciones más eficientes.

Movilidad y descentralización :El modelo de Tiebout

Si existe un gran número de jurisdicciones diferentes, la movilidad en un sistema
descentralizado permitiría una adecuación perfecta entre lo que ofrece el gobierno lo que
demandan los individuos.
Bajo estas condiciones, los ciudadanos podrían desplazarse hacia jurisdicciones que
ofreciesen un ratio gasto/impuestos más acorde a sus preferencias.
Este modelo en el que los individuos muestran su conformidad con las oferta públicas
vigentes quedándose o desplazándose se denomina votación con los pies
La idea es que las múltiples ofertas de servicios públicos generan un cuasimercado de
bienes públicos en el que los contribuyentes revelan sus preferencias mediante sus
decisiones de residencia.
Si la hipótesis de Tiebout fuera cierta, el resultado final serían unas jurisdicciones
homogéneas en cuanto a las preferencias de los contribuyentes, que proveerían los bienes
públicos de manera más eficiente.
Sin embargo, en la realidad existen numerosas causas para pensar que la votación con
los pies aumente la eficiencia de la descentralización.
Costes de movilidad
Limitación en el número de jurisdicciones (para cubrir todas las opciones con 10 bienes
públicos y 3 niveles de preferencia (alto, medio y bajo) serían necesarias 3 10
jurisdicciones.
Externalidades (no se tiene en cuenta los costes que generan en otras regiones)
Métodos alternativos de expresar el desacuerdo.

Descentralización y la equidad
Al igual que ocurre con los bienes públicos locales, la descentralización de los gastos
redistributivos generará una diferenciación entre jurisdicciones.
El primer problema es hasta qué punto es legítimo o incluso ético que cada jurisdicción
pueda decidir unilateralmente el grado de descentralización. ¿Y si las jurisdicciones de
renta alta eliminan las políticas redistributivas para evitar la inmigración desde las de
renta baja?
El segundo problema radica en la desigualdad en la capacidad redistributiva entre
regiones, ¿pueden redistribuir la riqueza igual regiones pobres con regiones ricas?
El tercer problema es que con poblaciones suficientemente móviles las políticas
redistributivas no pueden ser independientes (movimientos migratorios)
La movilidad fuerza una aplicación más uniforme de la política redistributiva.
En términos generales, suele aceptarse que está esté centralizada y en términos generales
cuando una región aplica políticas redistributivas locales suele exigir residencia previa
con cierta antigüedad para evitar incentivar los flujos migratorios.

Descentralización y estabilización
El consenso con el objetivo de estabilización es que debe estar centralizado por al menos
3 motivos:
-Los gobiernos locales carecen de política monetaria y se requieres cierto grado de
coordinación entre políticas. (En caso de unión monetaria hay supervisión de las
políticas fundamentales)
-Buena parte de las variables macroeconómica (precios, tipos de interés, tipos de
cambio… se determinan en ámbitos nacionales o supranacionales, por lo que los intentos
de entes regionales para intervenir en ellas son inútiles…)
El consenso con el objetivo de estabilización es que debe estar centralizado por al menos
3 motivos (2):
Debido a que la integración económica de las regiones de un país es muy elevada, una
política fiscal aplicada localmente se difuminará a través de efectos spillover a otras
regiones, reduciendo el impacto en la región que la aplica (riesgo de free-riders)
No obstante, los gobiernos regionales participan en la estabilización a través del
endeudamiento)

Nº de niveles de gobierno y división de la responsabilidad

Teoría de clubes
¿Cuántos niveles de gobierno debe haber?
Consideremos una jurisdicción (o) con N individuos cuya función de utilidad depende
del bien público G que se financia con un impuesto T de tanto alzado. Supongamos que
estos individuos se plantean ampliar la jurisdicción.
Esto hace que para un mismo gasto total el gasto per cápita se reduzca, por el aumento
de la población, pero también es cierto que a mayor población mayor coste de proveer el
mismo nivel del bien público.
Un elemento clave para explicar el tamaño óptimo es la capacidad tecnológica para
proveer bienes públicos a la población.
Llamemos C(G, N) al coste de proveer el nivel G de bien público local a una población de
tamaño N
El cociente C(.)/N es el coste medio de provisión, igual, por definición, a los impuestos
per cápita que paga cada residente en la jurisdicción.
El coste medio en términos generales suele tener la siguiente forma:
el tamaño óptimo para la provisión de G es el que
minimiza el coste unitario de provisión; es decir,
N*.
El coste medio en términos generales suele tener
forma de U existiendo un tamaño N* que
minimiza el coste medio por contribuyente de la
provisión del bien público. Este valor determina
el tamaño óptimo de la jurisdicción en términos
poblacionales.
Este óptimo es aquel en el que:
De manera análoga, el nivel óptimo de provisión de G se encontrará en aquel punto
donde el beneficio marginal que obtiene cada individuo del bien público local se iguale
al coste marginal per cápita de su provisión.
Para que un bien público pueda ser provisto de forma eficiente:
-La jurisdicción debe incluir a todos los individuos afectados por ese gasto público.
-El tamaño de la jurisdicción debe agotar los posibles rendimientos a escala en la
provisión. Es decir, debe permitir proveer el bien al coste medio mínimo.
Cuando cada bien público local lo provee un gobierno local con las características 1 y 2
se dice que existe una correspondencia perfecta (entre los límites jurisdiccionales y
los necesarios para provisiones eficientes).
Esto implicaría un alto número de jurisdicciones solapadas que ofrecieran cada una de
ellas un único bien público. De este modo el contribuyente pertenecería a un “club” con
jurisdicción diferente para cada bien público.
Este óptimo teórico es inviable en la práctica ya que los costes de gestión sobrepasan las
ganancias de eficiencia.
Por tanto, el óptimo debe diseñarse teniendo en cuenta el trade-off entre ambos
elementos.
En la práctica, el diseño de las jurisdicciones óptimas debe regirse por los mencionados
principios.
Cada gobierno local deberá decidir en aquellas cuestiones que afecten a su jurisdicción
siempre que esto agote los rendimientos a escapa de la provisión.
Esto implica:
-incluso gobiernos locales de igual naturaleza —municipios, por ejemplo—
deberían tener competencias de gastos diferentes en función de su tamaño.
-cuando la provisión individualizada conllevara pérdidas considerables de
rendimientos de escala, se deberían crear uniones entre jurisdicciones para
proveer conjuntamente estos bienes/servicios.
Si la provisión local de un bien público genera ineficiencias es labor del nivel superior
internalizar estos costes.

Financiación de los gobiernos subcentrales

Financiación mediante impuestos
Si se acepta que la descentralización mejora el gasto, la descentralización de los
impuestos es una consecuencia lógica.
• Si un gobierno no puede decidir cuanto ingresar, tampoco puede decidir cuanto gastar.
• Los ciudadanos no sabrán cuál es realmente el coste de sus gobiernos subcentrales y se
producirán tensiones permanentes entre los niveles de gobierno si los gobiernos
regionales se financian principalmente mediante transferencias.
A la propiedad de que los gobiernos subcentrales financien una parte significativa de su
gasto mediante impuestos propios se la denomina corresponsabilidad fiscal.
Esta permite ajustar los ingresos de estos gobiernos a los niveles de gasto que consideran
óptimos, limitando las expansiones de gasto ineficientes y las tensiones entre niveles de
gobierno.
La descentralización de los impuestos no provoca una mejora de eficiencia, la equidad o
la gestión per sé y funciona únicamente como herramienta de financiación del gasto de
las entidades subcentrales.
Las formas de la descentralización de los impuestos dependen de:

• Exclusivos vs compartido
• Con capacidad normativa vs sin capacidad normativa
• Quien gestiona y quien recauda el impuesto
En principio parece deseable la descentralización normativa, aunque sea limitada.
• Sin embargo, la falta de armonización en algunos elementos de diseño y gestión pueden
aumentar la presión fiscal indirecta (costes de gestión)
• Además, dado que los factores productivos son móviles se pueden generar situaciones
de competencia fiscal.
En principio parece deseable la gestión propia de la recaudación, pero:
• Puede aumentar la presión fiscal indirecta
• En ausencia de coordinación entre jurisdicciones puede aumentar la evasión y la
elusión fiscal. Además, se podría ocultar las operaciones en otras jurisdicciones
aumentando el riesgo de fraude.
Cooperación entre gobiernos descentralizados:
Mientras que la competencia fiscal puede conllevar a asignaciones Pareto ineficientes la
cooperación puede conseguir el efecto contrario, sin embargo:
• La asimetría entre las jurisdicciones podría dar lugar a beneficios asimétricos y que las
regiones menos beneficiadas buscasen compensaciones dificultando la cooperación
• En muchas ocasiones no es posible cuantificar los beneficios de la cooperación
desincentivando la disposición a cooperar.
• Gobiernos cortoplacistas tienen mayor predisposición a romper acuerdos pese a que a
largo plazo los costes son mayores que los beneficios.
Principios de descentralización de los impuestos:
Principio de suficiencia: La capacidad fiscal asignada a cada nivel de gobierno debe
ser suficientemente flexible como para que éste pueda ajustar sus ingresos a sus
necesidades de gasto.
Principio de no rivalidad: La capacidad asignada a cada nivel de gobierno debe poder
ser utilizada sólo como medio de financiación del gasto, no para alterar la asignación o
distribución de los recursos.
Sin embargo, pese a que estos principios son condición necesaria para descentralizar
impuestos no son condición suficiente para justificar su descentralización. Es necesario
aplicar principios de eficiencia y sencillez.
Algunos impuestos claramente descentralizables son:
• Impuesto sobre bienes inmuebles
• Impuestos basados en el principio de beneficio.
Sin embargo, estos impuestos tienen una capacidad recaudatoria limitada. ¿Qué pasa
con los impuestos más relevantes?
IRPF: No conlleva costes de eficiencia significativos, pero si mayor fraude y presión fiscal
indirecta. Esto podría solucionarse con un sistema de recargos que se establece sobre
una base común diseñada por el gobierno central
IS: Costes de eficiencia altos, y con altos costes administrativos. Además, la alta
movilidad hace deseable que se gestione centralmente.
IVA: Mejor igualarlo en todas las jurisdicciones por el principio de neutralidad, pero hay
que tener cuidado con las divergencias entre producción y consumo.

Financiación mediante transferencias

Las transferencias suponen que un gobierno recauda los impuestos y transfiere cierta
cantidad a los gobiernos subcentrales.
• Estas pueden ser principalmente condicionadas (vinculadas a una política pública) o
incondicionadas (no vinculadas).
• Además, dentro de las condicionadas pueden encontrarse dos tipos, compensatorias
(dependen de la aportación del beneficiario) y no compensatorias (son totalmente
libres).
Supongamos que una jurisdicción provee un único bien público normal (elasticidad renta
positiva) local 𝐺 no sujeto a congestión con un coste unitario de producción constante
igual a 𝑃𝐺 que funciona como un “precio” de la provisión del bien público (renta privada
a la que debe renunciar)
Sea 𝑌0 la renta global de los residentes e 𝑌d la renta disponible tras pagar impuestos y
donde 𝑌0 es fija e 𝑌d depende de las preferencias colectivas de provisión del bien público.
En ausencia de transferencias tenemos la siguiente restricción presupuestaria:
𝑌d + 𝑃GG= 𝑌0

Financiación mediante transferencias incondicionadas

La función de utilidad de la jurisdicción donde N es el número de
individuos de la jurisdicción.
La provisión óptima de G se obtendrá de maximizar la función de utilidad del individuo
sujeta a la restricción presupuestaria tal que:
En el caso de una transferencia no condicionada T, se produce un efecto renta puro donde
la restricción presupuestaria pasa a ser: 𝑌d + 𝑃GG= 𝑌0 + T

Financiación mediante transferencias condicionadas no compensatorias

Supongamos que la transferencia ahora es condicionada (no compensatoria) a un gasto
en el bien público G. El requisito de condicionalidad exigiría que:
𝑃GG1 − 𝑃GG0=T , con esta interpretación el nuevo equilibrio sería el E2 de la figura
anterior.
Sin embargo, el gasto que hubiese hecho el beneficiario si no hubiera tenido la
transferencia no es conocido y por tanto la literatura que la restricción de
condicionalidad es 𝑃GG1 > T , , es decir el gasto final en el bien tiene que ser mayor al
transferido.

El equilibrio resultante depende las preferencias por el bien público, siendo altas en E1 y
bajas en E3.
Si la transferencia fuera condicionada el tramo 𝐴′𝐸3 sería accesible y el equilibrio estaría
en el punto E4.
Esto indica que la condicionalidad implica un gasto en el bien público mayor que el que
quesera.
La transferencia condicionada no compensatoria sólo será efectiva cuando la demanda
del consumo del bien público es muy baja en comparación con los bienes privados.

Financiación mediante transferencias condicionadas compensatorias

Supongamos una transferencia condicionada compensatoria en el que el donante aporta
t euros por cada euro aportado del beneficiario, esto implica que la proporción financiada
es del del gasto.
Entonces, la cantidad de recursos propios que debe aportar el beneficiario por cada
unidad de G será ya que el beneficiario financiará sólo el
De esta forma, el coste efectivo de la provisión pasa de 𝑃G a haciendo que la
restricción presupuestaria pivote.

El equilibrio E3 equivale a una transferencia incondicionada del mismo coste.

Este equilibrio presenta:
• Menor provisión del bien público
• Mayor nivel de utilidad.
La explicación al primero es porque sólo afecta vía efecto renta mientras que las
condicionadas compensatorias tienen efecto sustitución que refuerza la expansión del
gasto.
La explicación al segundo es porque la transferencia condicionada compensatoria
“obliga” a mayor consumo del bien público limitando la capacidad de elección.