FEDERALISMO FISCAL

Bibliografía obligatoria:
 “El federalismo fiscal y la descentralización tributarias” – Hugo H. González Cano. 
 “Federalismo fiscal en Argentina” – Ricardo Enrique Bara.

Se trata de todo lo concerniente a la financiación del gasto a distintos niveles de gobierno.

Es un tema muy importante para los que tienen un modelo de estado federal. Pero no es ajeno
a aquellos que tienen un modelo de estado unitario.

FEDERALISMO 🡪 Es una forma de estado (no de gobierno), en el cual el poder se encuentra

descentralizado territorialmente.

El poder siempre es uno solo, más allá de la división. Se distribuye geográficamente a nivel
nacional, provincial y municipal. Estos 3 estamentos presentan verdaderos desafíos vinculados
a qué nivel de gobierno se va a ocupar de prestar determinados servicios, funciones y
cometidos que el Estado debe cumplir y, por otro lado, respecto de la financiación de estos
gastos. 

El federalismo es el estudio de la organización a distintos niveles de gobierno de las finanzas

públicas. Se ocupa de la interrelación que tienen estos niveles de gobierno, a los efectos del
gasto y su financiación. 

¿A qué nivel de gobierno se le asigna la responsabilidad del gasto y a qué nivel de gobierno
se le asignan las facultades para recaudar tributos (Potestades tributarias)?

Se trata de asignar gastos y facultades de recaudación. 

DESEQUILIBRIOS VERTICALES 🡪 En cuanto a los distintos niveles: nación, provincia, municipios.

Se da fundamentalmente por la asignación de gastos a un determinado nivel y las facultades
de recaudación a otro nivel. Es una forma indeseable a los efectos del estudio del federalismo
fiscal. Lo que se pretende – y que es muy difícil de lograr en la práctica – es que aquel que
tenga la responsabilidad de gastar, tenga tambien la facultad de recaudar. 

La facultad de gastar, para un órgano gubernamental, es políticamente bueno. En cambio, la

facultad de recaudar NO es políticamente bueno.

DESEQUILIBRIOS HORIZONTALES 🡪 En cuanto a los distintos niveles de desarrollo que presenta

un pais. La dispersión población, la extensión, la infraestructura física y económica, los niveles
demográficos, la edad poblacional y como se distribuye. Todos aspectos que hacen a todos los
países. 

OBJETO DE ESTUDIO

Se ocupa de la organización e interrelación armónica de las finanzas publicas a diferentes

niveles de gobierno que coexisten en un sistema federal, en lo concerniente a la forma de
distribución de las responsabilidades del gasto y las potestades tributarias. 

Los estados federales, en general (no siempre), están relacionados con la extensión del
territorio. Son aquellos que encuadran con países de gran extensión geográfica. EEUU,
Canadá, Venezuela, Alemania, Rusia, etc. Presentan un origen histórico. 
Las potestades tributarias tienen mucho que ver con las fuentes y el tipo de impuesto.

Desarrollo de estudios organizacionales a los efectos de establecer las pautas de

gobernabilidad que tienen que ver con el gasto y su financiación. 

Se trata del desarrollo y el estudio de modelos institucionales u organizativos, a través de

criterios y tecnología que tiene por finalidad definir el nivel mas adecuado para prestar bienes
y servicios, y su modo de financiamiento. 
Es recomendable: 
 Que la provisión de los bienes públicos que benefician a todos los habitantes debe
atribuirse a los niveles superiores de gobierno (eficiencia).
 Que la recaudación se produzca a igual nivel de unidad política que atiende las
erogaciones públicas (equidad). Principio de beneficio – correspondencia fiscal.

BIENES PÚBLICOS: Incluye los servicios que presta el estado y los bienes que proporciona el
Estado. 

Esto tiene que ver tambien con la eficiencia en el gasto. Aquél que está obligado a recaudar
para financiar los gastos, se presenta como un sistema mas adecuado para que el gasto esté
mas ajustado al costo real del servicio que se esta prestando y la responsabilidad del
gobernante que pide los recursos sea mayor. Hay una desvinculación entre las dos funciones. 

CONTEXTO INSTITUCIONAL

C.S.J.N. (Coste suprema de justicia nacional).

S.C.J. (Suprema corte de justicia).

Poder legislativo 🡪 En la mayoría de las provincias hay 2 cámaras, así como en la Nación. Hay
provincias que tienen una sola cámara. 
Municipio 🡪 No existe un nivel judicial. Hay un juzgado de faltas que se asemejaría a la
adminsitracion de justicia. Esto es con respecto a contravenciones de tránsito y demás. 
Las funciones y cometidos que el estado debe llevar a cabo generan gastos, que se financian
con ingresos, y estos ingresos hay que diseñarlos en función de las fuentes. 

En definitiva, lo que nosotros vamos a analizar es ¿Qué fuentes se asignan en cada nivel
gubernativo a los efectos de cumplir con la financiación de los gastos que provocan las
funciones y cometidos estatales?

En el medio de esta interrelación entre gastos e ingresos está el estudio y la generación de

desarrollos o modelos institucionales y organizativos, a los efectos de que sea aplicable en la
práctica. 

FEDERALISMO - DESCENTRALIZACIÓN

Los problemas de financiamiento se dan por:

 Inadecuada distribución de los cometidos y funciones del Estado 🡪 Se asignan a un
nivel de gobierno cuando perfectamente se podrían asignar a otro más eficiente.
 Insuficiencia de recursos 🡪 Para el nivel o para los gastos en general que a ese nivel de
gobierno se están asignando. 
 Excesiva expansión del gasto 🡪 Gastos desmedidos que realizan las jurisdicciones
generalmente locales. Ya sea por estar obligadas, puesto que en las últimas décadas se
han asignado a nivel provincial muchos servicios que estaban prestados a nivel
nacional, y generalmente esas asignaciones presentan insuficiencias de recursos
contingentes, que tienen que acompañar esa asignación del gasto. Se trata de gastos
por sobre lo que el costo real del gasto produce.
Los servicios que se deleguen de un nivel a otro, deben asignarse con aprobación de la
legislatura que recepta ese servicio y además con los recursos necesarios para que ese
servicio se siga prestando. 
 Combinación de las tres.

Temas objeto de estudio:

DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO

Es conveniente que la ejecución del gasto se produzca lo más cerca posible del ciudadano a fin
de responder a sus demandas. 

Para mejorar la calidad del gasto se utiliza como herramienta la descentralización de las
erogaciones. 

Esto hace un ajuste más acabado a las preferencias y necesidades de ciudadano. Es decir, que
el gasto se realice en el territorio donde el ciudadano habita o concurre regularmente, a los
efectos que el gasto responda más a las preferencias y necesidades del ciudadano. 
Es necesaria tambien la descentralización de las erogaciones, es decir, que haya una
correspondencia entre gastos e ingresos. 

CONCENTRACIÓN DE LOS RECURSOS

Es una consolidación de la estructura tributaria, en el caso de Argentina, en torno a 3

impuestos. Consecuencia directa. 
 Impuesto a las Ganancias.
 Impuesto al Valor Agregado.
 Recursos de la Seguridad social.

Estos son los 3 impuestos que recauda la nación, que producen mayor rendimiento en cuanto
a la recaudación y que están asignados a nivel nacional. A esto nos referimos por
concentración de recursos. 

CORRESPONDENCIA / EQUIVALENCIA FISCAL

Son conceptos equivalentes. Presentan distinta definición pero quieren decir en el fondo lo
mismo. 

● Equivalencia fiscal: Tiene que haber una proporcionalidad entre potestades tributarias que
se otorgan a un determinado nivel de gobierno y la competencia necesaria para gastar. Es
decir, que esté equilibrado desde el punto de vista presupuestario.

Esto es lo deseable pero es muy difícil en la práctica por diversas razones. Si bien puede estar
equilibrado en un determinado momento, su sustentabilidad de equilibrio en el futuro
depende de muchas situaciones, nacionales e internacionales, que hacen que estos equilibrios
se muevan y se presenten como faltos de correspondencia. 

● Correspondencia fiscal: La recaudación es responsabilidad de quien gasta.

Estamos diciendo lo mismo que la equivalencia fiscal. 

● Principio de beneficio: ciudadanos – contribuyentes financian el costo de los bienes públicos

que reciben con tributos que pagan en proporción a los beneficios recibidos. De modo que se
eviten externalidades no deseadas.

Estos principios de beneficios los vimos en los recursos de la seguridad social. Es decir, la
correspondencia que existe entre los sistemas de seguro privado. El que va a tener un
beneficio futuro, lo va a financiar en función del ahorro que realice. Esto casi no se produce en
la seguridad social y mucho menos en los gastos del estado que se financien con recursos de
rentas generales. 

Se trata de evitar las externalidades no deseadas.

Ejemplo: Supongamos un servicio de sanidad o de educación al noroeste de Córdoba. A este

servicio concurren alumnos o personas que necesitan de asistencia sanitaria, de Córdoba y
además ciudadanos de las provincias de Catamarca, La Rioja y Santiago del estero. Estos
servicios son financiados a nivel provincial por el Estado provincial de Córdoba. A estos
servicios se presentan como usuarios, ciudadanos de provincias que no financian el costo de
brindarlo. Esto produce externalidades o derrames fiscales. Esta es una situación indeseada. 

Esto tambien se da a nivel internacional. Pueden acudir tambien ciudadanos bolivianos a

demandar servicios de sanidad en la provincia de Jujuy, sea éste un hospital nacional o
provincial, que se financia con contribuyentes provinciales o de toda la República. Estos
ciudadanos vienen a demandar un servicio y no contribuyente a la financiación de ese gasto. 

Este es un problema que se presenta regularmente en nuestro pais. 

EFECTOS.

● Externalidades: Es un efecto secundario o indirecto, que puede ser negativo o positivo,

vinculado con la producción o consumo de bienes públicos, que recaen sobre los sujetos
involucrados, por los cuales no se realizan pagos o cobros. 
Es decir, aquellos que vienen a recibir los servicios que presenta el hospital (por ejemplo) que
no contribuyen a este gasto de ninguna manera, ni directa ni indirecta. Esto crea
externalidades.
El hecho de no cumplirse con la correspondencia o equivalencia fiscal, generan tales
externalidades.

● Efecto derrame (spillover): Se produce cuando una jurisdicción transfiere beneficios o

asume costos de otras jurisdicciones. Es comparable al de externalidades. 

En nuestro ejemplo, Córdoba transfiere beneficios a ciudadanos de otras provincias y asume

los costos que en realidad deberían ser solventados por los ciudadanos de las provincias
involucradas. 

Algunas de estas situaciones son evitables y otras no, por razones políticas. 

Si una escuela del norte de Córdoba a la cual acuden niños de otras provincias, presenta
externalidades muy acentuadas, esa escuela debe financiarse por la nación no por la
provincia, es decir, por un nivel superior. Es decir, en la medida que presente externalidades
muy acentuadas, es conveniente que la financiación de ese servicio sea a nivel nacional. 

EQUIDAD VERTICAL Y HORIZONTAL

Vertical 🡪 Nación, Provincia, Municipio.

Horizontal 🡪 Nivel de prestación a nivel provincial en un país extenso y de diferencias de

desarrollo socio-económico que presenta cada territorio.

El usufructo de bienes públicos, limitados territorialmente (para los habitantes de un

territorio), debería ser suministrado por el nivel gubernativo mas próximo, y financiados por
sus propios usuarios. 

La decisión de mejorar una ruta de acceso a la ciudad es un beneficio fundamentalmente para

los habitantes de esa ciudad. Con lo cual, esa ruta debería financiarse por el propio municipio
que tiene las responsabilidades del gasto en esa ciudad. 
Lo mismo con una plaza o mejorar el gimnasio de la ciudad, que son bienes públicos (en la
medida que sean proporcionados por el estado), que deberían ser solventados con recursos de
los propios habitantes de esa ciudad. 

USUFRUCTO Y CONTRIBUCIÓN DE BIENES PÚBLICOS 

Cuando hablamos de una educación para todos los habitantes de la republica en un

determinado nivel de calidad y cantidad, debe financiarlo la nación, porque hay lugares en
nuestra república con insuficiencia de recursos, porque sino serian desproporcionados los
recursos que ese sector geográfico puede tener. 
Acá se aplica mucho la solidaridad fiscal. Todos los habitantes del país contribuyen a solventar
el nivel de calidad y cantidad exigido a nivel nacional para un determinado servicio. 
La capacidad contributiva debe darse a nivel horizontal. Estamos hablando de estamentos
poblacionales. Son los que contribuyen a solventar el gasto. 

DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL

Nación – Provincia – Municipios.

Por diferencia en los niveles de descentralización óptimos entre los gastos y recursos. 

Principales razones:
 Principal potestad de recaudación asignado al gobierno federal para el mantenimiento
de la unión aduanera y económica efectiva.
 Responsabilidades del gasto a las regiones por considerarse mejor aptas para su
adminsitracion.
 Dificultad para pronosticar el desequilibrio.

La potestad de recaudación está asignado al gobierno federal, mientras que el gasto está
asignado a nivel provincial o municipal. 
Esto produce desequilibrios que deben solventarse con ciertos mecanismos e instrumentos, y
presentan como dificultad el pronóstico de desequilibrio, tambien denominado Balance
vertical. 

Siempre se da entre la Nación y las provincias, pero puede ser de la Nación a las provincias o
de las provincias a la Nación

DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL

A nivel provincial. 

Por diferencias en el desarrollo relativo existente entre distintas jurisdicciones de igual nivel, y
su disímil capacidad contributiva. 

Principales razones:
 Características sociodemográficas. 
 Factores de dispersión poblacional y urbanización. 
 Composición social y su estructura de edad.

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

– de la Nación a las provincias o municipios; de las provincias en favor de la nación; o

eventualmente, de los municipios en favor de las provincias –.

Adquieren una importancia primordial en cuanto al equilibrio del gasto y la asignación de

recursos o las potestades para recaudar. 

Generalmente es de la Nación a las provincias, pero perfectamente en otros países se podría

dar el revés, es decir, que las provincias tengan más recursos que la Nación y que estas
trasferencias intergubernamentales (entre niveles de gobierno) se produzcan de abajo hacia
arriba.
En nuestro pais estamos acostumbrados y casi condenados a las transferencias
intergubernamentales de la Nación a las provincias. 

Los contribuyentes de capital aportan el 26% del gasto y reciben a cambio un 2%. Esto es
beneficio de las jurisdicciones de menor desarrollo socio-económico y con menor capacidad
para financiar un determinado nivel de gasto.  

Detrás de esta recaudación siempre está el contribuyente (todos nosotros).  

RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN O SISTEMA DE FONDO COMÚN

Es un mecanismo de coordinación financiera en sentido vertical, porque es de la Nación en

favor de las provincias, en nuestro caso.

Son impuestos que recauda la Nación y que distribuye a favor de las provincias. Previamente
se queda con una parte sustancial de lo que éstas recaudan de los principales impuestos
(ganancias, IVA, etc.). Estos van a formar un fondo común que luego se distribuye en función
de una ley.

Mientras que el mecanismo de coordinación financiera en sentido horizontal es la Ley de

convenio multilateral, que tiene otras finalidades y está diseñado para otro impuesto. 
Estos mecanismos se vinculan en sentido de la distribución de materia imponible. 

Con la Ley de coparticipación federal de impuestos, nos referimos a la distribución de la

recaudación fruto de fuentes, ya sean: rentas, patrimonio o consumo, fuentes genéricas de las
cuales se obtienen recursos.

Todo lo que se recauda de Aduanas, por razones constitucionales históricas, queda para la
Nación.

Las Retenciones al comercio exterior, que en realidad son impuestos al ingreso, lo recauda la
Nación y no es coparticipable. 

Retenciones que operan cuando un exportador del país vende al exterior. Es decir, el ingreso
se ve influenciado, no solamente por el tipo de cambio (se les da un TC equivalente al 60% del
TC de mercado), sino tambien por retenciones que no son compensables con otros impuestos,
sino que son impuestos definitivos, puros, que se queda la Nación y que no entra dentro del
régimen de coparticipación.

Recursos estos que se apropia la Nación en detrimento de las provincias. Aquí se presenta un
fenómeno de traslación. ¿Quién se queja de las retenciones? ¿Los exportadores o los
productores? Los productores agropecuarios, no las grandes exportadoras del pais.
Si al exportador le retienen un 35%, automáticamente se da vuelta y le paga un 35% menos al
productor. La traslación se da para atrás, no hacia adelante como ocurre en el IVA. 

Esto tiene efectos en la recaudación de las provincias. El productor de la provincia que le

vende al exportador en el país, resta de su venta una parte sustancial de su ingreso. Con lo cuál
está restando base imponible que es objeto del impuesto sobre los ingresos brutos que
recaudan las provincias. 

Por ende, el sistema de retención no solamente NO se coparticipa (se lo apropia la Nación),

sino que tambien opera como un fenómeno más de desfinanciación de las riquezas de las
provincias; además de otros efectos. 

Estamos hablando de una masa coparticipable que no integran las retenciones a la

exportación. 

RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN
Recauda la Nación y otorga a las provincias. En forma automática, les cede un porcentaje.
Alrededor de un 50% de la recaudación se distribuye entre las provincias y el otro 50% se lo
queda la Nación. Las provincias reciben esos fondos y financian su gasto público. 

Se crea por desfinanciamiento de las provincias a las cuales se les quita un principio
constitucional, que es la Autonomía provincial. Las provincias pierden autonomía en sus
decisiones en aras de esperar recibir lo que la Nación recauda. 

Pero las provincias no son totalmente inocentes, porque este sistema de coparticipación no
presenta o no impone restricciones presupuestarias a nivel provincial. Con lo cual las
provincias se transforman muchas veces en verdaderos sistemas de empleo público, en
detrimento de empleo privado. Se crea empleo público y gasta sin ninguna restricción
presupuestaria a nivel local, porque los ingresos vienen fundamentalmente del régimen de
coparticipación.

Por supuesto que está totalmente anulado el principio de correspondencia fiscal, por el cuál el
que gasta tiene que recaudar. Acá la recaudación viene de la nación.

Esto produce una propensión al gasto local, ya que no hay sacrificio de recaudación propia. La
recaudación propia está limitada al impuesto sobre los ingreso brutos, impuesto de sellos y
algunas tasas, que es menor en algunas provincias. 

Formosa, por ejemplo, vive de la recaudación del régimen de coparticipación. Esto produce la
falta de autonomía de Formosa y la falta de desarrollo a nivel provincial, siendo Formosa una
de las provincias más pobres del país. 

Se produce un efecto adicional de cumplimiento impositivo. 

La recaudación la efectúa la Nación, para ello debe cumplir con acciones fiscales vinculadas al
control impositivo, en este caso, de los contribuyentes de la provincia en cuestión. 
La pregunta es ¿Hay elementos de incentivo para que el gobierno provincial colabore con esa
acción fiscalizadora y determinativa? No, en absoluto. Hay una falta de colaboración del
gobierno provincial, ya que todo lo que se recauda va al fondo común y luego de distribuye.
Hay una cuestión se solventar los continuos déficit que las provincias tengan. 

Esto produce otro elemento que es la baja cíclica de la recaudación. Si el fondo común sufre
detrimento de los niveles absolutos de su recaudación, esa baja cíclica es responsabilidad de la
Nación. Con lo cual, los gobiernos provinciales no tienen ninguna responsabilidad y dirán “es
la Nación la que no nos manda los fondos”. 

Esta situación se produce en la realidad, y por ello llegamos a eta gran emisión de fondos. Es
decir, cuando el fondo de coparticipación no alcanza, esto se solventa a través de la emisión
monetaria, que, generalmente, tiene por destinatarios las provincias y no tanto la Nación. 

ROL DEL ESTADO EN EL TIEMPO

MODELO IMPLÍCITO DE COMPORTAMIENTO ESTATAL. 

Avances teóricos cronológicos.

Hay 3 escuelas:
  Clásicos 🡪 Modelos competitivos en mercados de competencia perfecta. Estado,
función subsidiaria. 

Los estudios que se hacían del rol del Estado tenían que ver con darle al Estado una función
totalmente subsidiaria. El Estado tenia que ir en subsidio de aquellos ámbitos en los cuales el
sector privado presentaba deficiencias. 

Por supuesto que hay funciones indelegables del Estado, como puede ser la defenza, la
seguridad, la adminsitracion de justicia.  

Pero el Estado cumple otras funciones en las cuales si el sector privado no lo cumple en forma
eficiencia, debe el Estado acudir. Por ello es una función subsidiaria. 

Estos desarrollos se hacían sobre bases teóricas en los mercados de competencia perfecta,
que en la práctica muchas veces no se da. Eso no quiere decir que los principios – tales como
“Ley de oferta y demanda”, “Precios de mercado”, etc – no se cumplan, pero hay deficiencias
que quedarán explicitas. 

 Keynesianos 🡪 En la década del 30 y con la depresión del 29, surgieron críticas al

modelo clásico, fundadas en que el mercado presentaba fallas, y que el Estado debía
intervenir en forma legítima como “corrector” de los defectos de mercado,
asumiendo la responsabilidad de asegurar la utilización de recursos económicos en
forma eficiente y equitativa. 
Concepto del Estado benefactor, Estado presente. 

Estas teorías en ninguna forma fundaban sus preceptos en la estatización de empresas. Había
diferencias entre las empresas privadas y del Estado. Las empresas privadas operaban en un
mercado que presentaba imperfecciones y el Estado debía intervenir para solventarlas.

 Teoría “Public choice” 🡪 Cuestionamientos (atribuida a Buchanan, Premio Novel

Economía 1986).

Buchanan expresa en esa teoría que lo que hacían los keynesianos era comparar un mercado
real con un mercado ficticio o ideal, que no se da en la práctica, y que la verdadera
comparación debía hacerse entre mercados reales y Estados reales. 

Realiza una crítica al Modelo convencional de comportamiento estatal, en el que la teoría

keynesiana fundaba en sus preceptos. 
Entiende que NO necesariamente el Estado presenta las siguientes características:

1. ENTE MONOLÍTICO. Que tiene unidad de criterio y de ejecución, es decir, que decide y
actúa como si fuera una persona individual, por fuera de los intereses de los
funcionarios que deciden en su nombre.

En realidad se trata de un Estado plurolítico, en el cual cada funcionario tiene intereses

propios que vuelca en sus decisiones.
 2. COMPORTAMIENTO BENEVOLENTE. El gobierno actúa procurando alcanzar algun
criterio ético externo a las personas que realmente deciden dentro de él. 

En realidad no se lo puede desvincular de los intereses del funcionario que decide en

su nombre. 

3. OMNISCIENTE. Que conoce todos los casos reales y posibles. El Estado conoce todas
las funciones de utilidad y de producción. 

El hecho de que no sea un ente monolítico, que no presente un comportamiento benevolente

y la falta de conocimiento de todas las situaciones que se pueden dar y de las soluciones
posibles, hacen que el rol del Estado este limitado en ciertas situaciones y que de ninguna
forma puede considerarse el ente solucionador de todas las situaciones de mercado que se
puedan presentar.   

FEDERALISMO FISCAL – COINCIDENCIAS GENERALES

Político 🡪 El facultado (funcionario u órgano) a decidir el gasto en función de lo requerido por

la comunidad a la cual pertenece, está obligado a recaudar la suma necesaria para solventar
ese gasto.
Económico 🡪 Los gastos son más ajustados a los requerimientos comunitarios y el excedente
de gastos queda más transparente y exteriorizado, con lo cual, hay una propensión a que tal
exceso de gastos no se produzca, de forma tal de lograr eficiencia en la distribución. 

Se trata de atender a las cuestiones de externalidades. En qué medida la recaudación y el

gasto publico benefician a otros sujetos de otra área geográfica que no han contribuido a su
financiación.  

CRITERIOS PARA DEFINIR EL NIVEL DE PRESTACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS Pregunta de

examen.

Se utilizan para definir a qué nivel se van a asignar los bienes y servicios. 

Es propio al federalismo la diferenciación entre el tipo de gasto, nivel a otorgar y calidad y

cantidad de servicios prestados.

El límite de difusión de beneficios (de la externalidad o efecto derrame) no siempre es claro

debido a que:

1. Las externalidades no están nítidamente determinadas. Ejemplo: educación, sanidad,

etc. 
Es el ejemplo que hemos dado en Córdoba. En qué medida acuden alumnos de otras
jurisdicciones a demandar ese servicio que es financiado por los ciudadanos
cordobeses. 

2. Las externalidades en cuanto a su irradiación, varían según el servicio. 

Solución: encomendar varias funciones con límites de difusión disimiles a nivel
superior. 
 Si una escuela beneficia a ciudadanos de distintas provincias, es mejor asignar su
financiamiento a el nivel superior, que en este caso sería la Nación. 

Sigue una interrelación del desarrollo de los modelos organizacionales fiscales en cuanto a
gastos e ingresos. 

ASIGNACIÓN DEL GASTO. Pregunta de examen

Existen 3 conceptos – que deben balancearse – para asignar los gastos a los distintos niveles:

Es el tipo, la naturaleza del servicio en cuestión. 

Produce un Efecto de descentralización o centrífugo. Los servicios se van a brindar en cada

área geográfica en la que sea demandado. 

La unidad del gasto erogado para a ser menor en función de la cantidad, porque hay gastos
fijos que se prorratean. 

Presenta un Efecto centralizador o centrípeto. 

Tambien presenta un Efecto centralizador o centrípeto.

Ejemplos.

Hay un servicio primordial del estado que es la defensa común , es decir, tener ejército. El
ejercito beneficia a todas las provincias porque se encarga de conflictos internacionales. No
presenta una particularidad de servicio, el ejército es todo uno. Tener un ejército por provincia
sería un despropósito porque se perdería la economía de escala y además produciría un efecto
derrame no buscado. Con lo cual, el ejército debe ser brindado a nivel nacional, poque se
ajusta mas a estos 3 preceptos mencionados.

Lo mismo ocurre con la prefectura naval. La función de prefectura se brinda a nivel nacional
porque beneficia a todas las costas de la nación.

En la seguridad encontramos particularización de servicios. La policía debería darse a nivel

provincial o municipal. La policía presenta mejores características para cumplir con estos
servicios a nivel provincial. 

Tambien aplica para la policía de fronteras que, si bien es utilizada a nivel provincial y
municipal, debe darse a nivel nacional. 

La adminsitracion de justicia presenta toda la particularización necesaria de los servicios,

porque el juez tiene que decidir sobre un expediten y en el expediente hay 2 partes, que
tienen cualidades y características únicas. No hay economía de escala, porque es el expediente
y el juez. Y hay efecto derrame, porque opera sobre el hecho acontecido en un lugar
geográfico. Debe darse a nivel mas cercano a la administración, a nivel provincial. Por su
importancia no se da a nivel municipal. 

ASIGNACIÓN DE RECURSOS. Pregunta de examen

Si bien la asignación de gastos y de recursos deben diseñarse en forma concomitante (es decir,
el análisis se hacen forma conjunta), generalmente el gasto es el que primero se define y luego
el recurso. Con lo cual, si tenemos el gasto y la cuantificación de que ese gasto va a demandar
recursos del Estado, procedemos con la asignación de recursos. 

Los recursos se asignan según 2 postulados:

La magnitud está en función del nivel del gasto. Si es un monto muy pronunciado, hay fuentes
que recauda la Nación que no pueden asignarse a nivel municipal o provincial.

Tengamos en cuenta que, a nivel presupuesto, el gasto es perfectamente cuantificable,

mientras que los ingresos necesarios para solventar los gastos se pronostican, porque
dependen de situaciones futuras que pueden darse o no, en función del nivel de actividad que
presenta la economía, el nivel de cumplimiento fiscal, etc. 
El recurso que se plantee debe ser perfectamente administrable. Si hablamos de un recurso
público, de un impuesto, nos referimos a la capacidad que tiene el ente recaudador – cualquier
sea, a nivel nacional, provincial o municipal –, para controlar su base, determinar, recaudar,
ejecutar. 
No hay peor impuesto que aquél que no recauda, porque no se puede controlar. Estamos
hablando de una obligación que es incontrolable.    

La eficiencia administrativa está vinculada con el control de la base imponible de ese tributo. 

Que la base imponible no se escape del control o del pago de los recursos que se necesitan
para el gasto.

Hay bases imponibles que se migran cuando el impuesto es muy gravoso o por el simple hecho
de ser un impuesto. 

Nosotros tenemos muchos ejemplos. Como es el caso del impuesto de patentes. Hay empresas
que tienen una flota de automóviles que necesitan patentamiento y que los patentan en las
provincias patagónicas cuando en realidad el material rodante circula por la provincia de
Buenos Aires o CABA, puesto que la patente en éstas jurisdicciones es muy onerosa, con lo
cual se produce una migración de base a una provincia donde el impuesto sea mas
económico. 
Esto tiene mucho que ver con los costos de la compañía. 

Esto ocurre tambien con el seguro. Es mucho más económico contratarlo en el sur que en
CABA y provincia de Buenos Aires. 

La migración de base se da tambien en Ingresos Brutos. Propensión a asignar ingresos a las

provincias que tienen tratamientos menos onerosos. 

¿En qué impuesto NO hay migración de base por ser Imposible? Se da en un impuesto
provincial: el impuesto inmobiliario que grava las propiedades. No se puede levantar la
propiedad y llevarla a otra jurisdicción.  

“El servicio de educación va a tener en todas las escuelas internet y equipos de notebook para
los alumnos”. Esto sería imposible en nuestra situación. 
En el caso de poder lograrlo porque la tecnología está, ¿Quiénes tienen que contribuir con ese
desarrollo, con ese nivel mínimo de prestación? No pueden ser las provincias porque hay
provincias muy pobres y otras con mayor capacidad contributiva.
La desigualdad de fuentes tiene que tenerse en cuenta a los efectos de la asignación de
recursos que financian gastos públicos.  

Nosotros tenemos por ejemplo un impuesto a las ventas donde hay una doble imposición a
distintos niveles. Las ventas como base imponible están gravadas con IVA e impuestos
internos, asi como tambien con Ingresos Brutos y el Impuesto de seguridad e higiene (a nivel
municipal). Hay una sobreaplicación impositiva. En definitiva, esta doble imposición se
traslada al precio.

SISTEMAS DE COORDINACIÓN FINANCIERA Pregunta de examen

Son sistemas o criterios de financiación que permiten la coordinación financiera, cuando hay
desbalances o déficit fiscales en algunas jurisdicciones. Hay que darle solución a esos déficit a
través de instrumentos, los cuales se aplican en todos los países. 

● Concurrencia: Hay una libre asignación, ausencia total de coordinación. Significa que cada
nivel de gobierno puede ir a las fuentes que crea más convenientes a los efectos de obtener
recursos para el gasto del nivel del que se trate. 
Concurrencia significa que, por ejemplo, las ventas pueden ser gravadas por el nivel nacional,
provincial y municipal. Hay una concurrencia de fuentes.
Es un nivel de coordinación lo más autónomo posible, porque hay libre acceso de cada nivel a
las fuentes que crea convenientes. 
Pero puede haber una excesiva utilización de esa fuente – como el caso de las ventas, gravadas
por distintos impuestos – y no sistemática para ciertos impuestos. 

●  Separación: Régimen previsto en nuestro sistema de organización nacional de la

constitución. Se asigna una fuente para un nivel gobernativo y otra fuente para otro nivel
gobernativo. Por ejemplo, a la nación se le asignaban aduanas y el impuesto a las rentas, y a las
provincias los impuestos patrimoniales. Hay una separación de rentas. 
Todos los impuestos que obedezcan a esta catalogación van a ser establecidos y recaudados
por cada nivel gobernativo, en función de este criterio de separación de fuentes. 

●  Participación o coparticipación: Es el régimen del fondo común que vimos.

●  Sistema de cuotas adicionales y/o suplementarias: En nuestro pais hubo un intento de

establecer este sistema. Se establecía la eliminación del impuesto sobre los ingresos brutos y
se lo suplantaba por puntos porcentuales por sobre la alícuota que se cobra en el IVA. De esta
forma si, por ejemplo, una operación está gravada al 21%, se le agregan 2 puntos más,
quedando gravada al 23%, de los cuales 2 puntos serán para la provincia en donde esa
operación se realice (en virtud de criterios de atribución jurisdiccional), y el 21% para la
Nación. 

Hubo grandes resistencias porque las provincias cedían capacidad autónoma de recursos a
favor de la nación. Por ello no se aplica en la Argentina actualmente. 

Estas cuotas adicionales las encontramos en España por ejemplo. 

Las siguientes 2 son asignaciones que realiza la Nación a favor de las provincias o los
municipios, o los municipios o provincias a favor de la nación.

●  Asignaciones Globales: No tienen una asignación especifica. Se asigna un determinado

dinero para solventar el presupuesto de la provincia o municipalidad en cuestión.  

●  Asignaciones Condicionadas: Cuando la asignación tiene requisitos. Que los fondos se

apliquen a X cuestión. Por ejemplo: que los fondos se apliquen al mejoramiento de una
carretera. 

Tambien hay combinaciones entre ellas. 

COMPARACIÓN ENTRE SEPARACIÓN Y COPARTICIPACIÓN

Sistema de separación.

- Alcance 🡪 Distribuye fuentes, de las cuales se obtienen los recursos tributarios. Cada
estamento gobernativo va a tener una separación de cuentas. 
- Autonomía jurisdiccional 🡪 Es limitada porque hay una inflexibilidad de fuente. Si la provincia
nada mas pudiera acudir a los impuestos patrimoniales, y no pudiera acudir a otras fuentes
quizás mas redituables o que generen más recursos.

- Simplificación del sistema tributario 🡪 Es mucho más claro de donde tienen que obtener los
recursos. 

- Costos de administración 🡪 Hay una reducción de costos porque está más especializado en
determinados recursos. Pero esta simplificación está atenuada por las múltiples intervenciones
fiscales de fiscalizaciones. 

- Superposición de gravámenes 🡪 No hay.

- Distribución de la carga fiscal 🡪 Hay una inequidad porque hay fuentes que no pueden ser
exploradas. A lo mejor un sujeto no tiene propiedades pero tiene rentas en esa jurisdicción; no
contribuye porque no tiene propiedades.

Sistema de coparticipación.

- Alcance 🡪 Se distribuye el producto, es decir, el impuesto ya recaudado. Ese producto se

distribuye en función de dos mecanismos de asignación. 
a) distribución de cada impuesto en sí. Que tenga un porcentaje de distribución de cada
impuesto para cada una de las jurisdicciones beneficiarias. 
b) Establecer un índice para que se asigne cada jurisdicción beneficiaria del fondo común. 

- Autonomía jurisdiccional 🡪 Casi anula la autonomía provincial. El poder fiscal está en la

Nación, quién distribuye. Esta falta de autonomía de las provincias se ve atenuada por la
automaticidad en la remisión de los recursos. 

Todos los recursos que son coparticipables, tienen que automáticamente – esto no es una
decisión de la Nación – distribuirse en función de ciertos índices entre todas las provincias
involucradas. 

La falta de autonomía de alguna forma se atenúa en función de la automaticidad de la

distribución. 

- Simplificación del sistema tributario 🡪 Unificación del fondo común. 

- Costos de administración 🡪 Un inspector controla tanto ganancias (imposición a la renta), IVA

(imposición al consumo) y los recursos de la seguridad social. Puede controlar todo.

- Superposición de gravámenes 🡪 No hay.

- Distribución de la carga fiscal 🡪 La equidad está dada por el propio sistema tributario. 

Puede darse una combinación de ambos sistemas. 

ESTRUCTURA A DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO EN ARGENTINA

1890 🡪 La Nación tenía las fuentes del puerto: aduanas. Desde esta época la Nación empieza a
incursionar en los impuestos indirectos en concurrencia con las provincias. 

1930 🡪 Crisis internacional de 1929. Se frena el comercio internacional, la Nación queda

diferenciada y desfinanciada, con lo cual se modifica el sistema rentístico de la Nación y nace el
“Sistema de relaciones fiscales mixto”.

A continuación se analizan las transferencias intergubernamentales que se fueron dando en el

tiempo. 
1853 - 1890  🡪 La Nación realiza transferencias a nivel provincial para financiar su gasto en un
5%. 

1890 - 1935 🡪 La Nación recauda impuestos internos en todo el pais y realiza una transferencia
a las provincias del 11,5%. 

1935 se establecen los regímenes de coparticipación de impuestos y de impuestos de réditos

(ganancias) a las ventas (hoy sustituido por el IVA) y otros.  

1980 - 1988 🡪 Hay un vacío legislativo porque no hay Ley. Se deroga la ley existente. 

1988 🡪 Se crea la Ley 23.548 que es nuestro objeto de estudio (pregunta de examen). 

1992 - 2001 🡪 Sigue vigente la Ley de coparticipación. 

Este es el sistema financiero establecido en la CN. Se debe propender a esto. 

La Constitución Nacional establece Facultades constitucionales:

 Exclusivas 🡪 La recaudación recauda solamente los impuestos aduaneros. Es un
impuesto que corresponde exclusivamente a la Nación. 
 Supletorias 🡪 Impuestos directos, corresponden a la Nación por tiempo determinado y
siendo de excepción. Ganancias, Bienes Personales. Las provincias tienen impuestos
directos fuera de las fuentes que utilice la Nación, como el Impuesto de patentes o el
Impuesto inmobiliario.
 Concurrentes 🡪 Impuestos indirectos. Mientras la Nación recauda el IVA, las provincias
recaudan IIBB. 
Algunos ejemplos de gastos contenidos en la CN:

Artículo 2 🡪 Este gasto es pura y exclusivamente de la Nación. 

LEY 23.548 – COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS Pregunta de examen

Este régimen debió haberse reemplazado con la Constitución de 1994, en la cual se establecía
que en el 96 se iba a poner en vigor una ley nueva de coparticipación federal de impuestos que
reemplazara la 23.548. Todavía no ha sido creada, por lo que se ha incumplido esta disposición
transitoria anexa a la CN del año 94. 

El Régimen de Coparticipación es un sistema de financiación vertical que presenta la

Argentina. 

La ley establece 2 formas de distribución: 

 Distribución primaria: La Nación se queda el 42,34%, y a las Provincias le corresponde

el 54,66% del fondo común coparticipado. Además hay una asignación del 2% (Rec.
Nivel Rel.) y del 1% para ATN (aportes del tesoro nacional), que en forma discrecional
la Nación asigna.  
 Distribución secundaria: El 54,66% se distribuyen entre todas las provincias en función
de índices que deberían responder a criterios de desarrollo socio-económico. 

REFORMA CONSTITUCIONAL 1994

ARTÍCULO 75 INCISO 2) CN Pregunta de examen (leer bien este artículo)

Principios que emanan de esta norma:

1. Para establecer una nueva ley de coparticipación federal de impuestos, deben existir
acuerdos previos, garantizando la automaticidad de la remisión. Tienen que ponerse
de acuerdo las provincias y la Nación. Debe haber unanimidad, no hay mayoría.  
Además el régimen que se instaure tiene que prever la automaticidad de los recursos a
las provincias. 

2. Mediante una Ley convenio, con origen en el Senado (cámara de origen), y

homologada (aprobada) por todas las provincias. 
 3. Las competencias, funciones y servicios no pueden modificarse sin la aprobación de las
jurisdicciones interesadas. Es decir, la Nación no puede asignar un servicio a una
provincia sin la aprobación de la propia provincia. Y para ello, necesita la aprobación
de la propia legislatura provincial. 

4. La distribución de recursos no podrá hacerse en desmedro de las provincias. Este es un

tema de discordancia entre las provincias. 

5. Características. ¿Cuáles son los criterios de distribución provincial? 

 Criterios objetivos de reparto: nivel socio-económico. Esto lo van a establecer
los propios coparticipes que van a aprobar la Ley de coparticipación.
 Equitativo, solidario y dará prioridad al grado equivalente de desarrollo. El
legislador de la Constitución ha dado principal importancia al grado de
desarrollo de cada provincia a los efectos de recibir los recursos necesarios.
 Calidad de vida e igualdad de oportunidades. 

6. Las trasferencias de las competencias, funciones y servicios del punto 3), deberá
acompañarse con reasignación de recursos y consentimiento de la provincia. 
Cuando la Nación asigna, por ejemplo, a CABA los subtes, tiene que ir acompañado de
los recursos (subsidios) que la Nación estaba aplicando al desarrollo de esta actividad.
Lo mismo para la policía federal. Gran parte de ella se pasó a CABA y para ello debe
tener consentimiento de CABA y los recursos. 

7. Todo controlado y fiscalizado por un organismo fiscal federal. La ley actualmente

vigente es la Comisión Federal de Impuestos. 
Esta ley va a establecer un órgano de fiscalización de estas situaciones, que
seguramente será la Comisión  Federal de Impuestos.

Censo 2010.

Si observamos la densidad población en cada una de las provincias, la Provincia de Buenos

Aires tiene casi un 40% de la población. 
La desproporción de la cantidad de habitantes tiene efectos sobre el régimen de
coparticipación de impuestos. 

Si la ordenamos de menor a mayor, encontramos que estas primeras 12 jurisdicciones – la

mitad de las provincias – tienen una densidad total de casi el 14%. Mientras que la otra mitad
de las provincias tienen casi el 87% de la población. 

Hay una desproporción importante. Esto significa, desde el punto de vista fiscal, que todas
estas provincias son dependientes de la Nación. 

Las menos pobladas constituyen el grupo de provincias que más dependen de la Nación. Son
totalmente dependientes de la Nación. 

Si en el Senado hay 3 representantes por cada una de las provincia, observemos la gran
desproporción que tiene la Provincia de Buenos Aires. 

Al existir esta dependencia y al tener que pasar por el senado la Ley de coparticipación federal
de impuestos, es decisión de la Nación que esa Ley se lleve a cabo. Mientras tanto,
incumplimos un precepto constitucional.

CARACTERÍSTICAS EN ARGENTINA

 Desigual distribución en las asignaciones de recursos y gastos.

 Tendencia a la descentralización de los gastos y centralización de los recursos
(desequilibrio vertical). 
 Creciente importancia de las trasferencias intergubernamentales. Cada vez las
provincias dependen más de la Nación, porque la Nación se apropia de gran parte de
los recursos. 
 Desequilibrio horizontal por:
 Diferencia de desarrollo relativo; y
 Dependencia de recursos centrales. 

Disfuncionalidades
  Se dan por los incentivos a la expansión del gasto. 🡪 Las provincias no tienen ningún
problema en expandir el gasto, porque la Nación lo financia, so pena de perder
autonomía. 

 Falta de correspondencia fiscal.

 Desincentivos a la recaudación de recursos públicos 🡪 Los gobernadores no tienen

ninguna intención en colaborar con la Nación en la recaudación de impuestos
nacionales de los propios habitantes de cada una de las jurisdicciones. 

 Recaudación y gastos pro cíclicos. 🡪 Cuando la recaudación baja, las administraciones

provinciales culpan a la Nación por no enviarles los recursos necesarios.

 Complicación en la transparencia de los flujos de transferencias intergubernamentales

(“laberinto de coparticipación”). 

El laberinto de coparticipación es el ejemplo típico de la desorganización nacional. No está bien

que tengamos tantos impuestos y tantos flujos.
Este cuadro ilustrativo es del 2004, hoy en día debe ser aun peor esta situación. 
El gasto público asignado a la Nación es casi el 50%, mientras que la Nación recauda casi el
80%. La diferencia ronda el 30%.

Las provincias tienen casi el 40% del gasto total y el 15% de recaudación. Con lo cual, necesitan
de las transferencias intergubernamentales que la Nación haga en favor de las provincias por
un 25%. Lo mismo los municipios.

Este es el mecanismo de desfinanciamiento de las provincias y municipios, por el cual la

propuesta del Estado federal, está muy cuestionada.

DISTRIBUCIÓN CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS TRIBUTARIAS 

FUENTES 

La principal fuente de inflación es la emisión monetaria, que depende de la Nación. La

inflación no es pluricausal, sino que las demás causas convalidan la inflación, pero la emisión es
el principal elemento de creación de inflación.  

La inflación es mala porque es un impuesto que pagan los que menos tienen. 

Todos los que viven de servicios, pagan más impuesto inflacionario que los que viven de la
venta de bienes. El que tiene bienes está más protegido que el que presta servicios. 
El que tiene mayor capacidad – las clases acaudaladas – tienen mayor propensión a la defenza
contra la inflación que las clases bajas. Con lo cual, la inflación es un elemento discriminatorio
con respecto a las clases menos pudientes. 

INFLACIÓN 🡪 EMISIÓN DE MONEDA

Características. 

 Impuesto no legislado. Por ende ilegitimo.

 No coparticipable. Lo recauda la Nación, aumentando el desequilibrio
interjurisdiccional. 🡪 La capacidad de emitir moneda la tiene exclusivamente la Nación.
Las provincias y municipios no pueden emitir moneda.
 Muy regresivo para ingresos fijos. Las capas de la población que presentan ingresos
menores se encuentran desprotegidos al flagelo. 🡪 Los que tienen ingresos fijos van a
perder; y los que tienen menos ingresos van a perder más que aquellos que tienen
más ingresos.
 No previsible. Es un gran desorganizador u ocultador de la evasión del sistema
económico al no permitir programar las actividades económicas. 

La inflación tiene efectos no solamente sobre los gastos sino tambien sobre los ingresos.

En la década del 80, antes de la Ley de convertibilidad, el plazo de vencimiento IVA

originalmente era al mes siguiente, ahora es al mes subsiguiente. Para las Pyme a los 60 días. 

Desde el momento que se produce el HI hasta que se produce el ingreso (supongamos al

vencimiento), estos valores pierden poder adquisitivo, con lo cual llegan al Estado con un valor
distinto. 

Esta desvalorización del dinero cuando entra a las arcad del Estado, fue planteado a nivel
internacional. Se llamó el “Efecto Tanzi”. La perdida de valor desde que se produce el HI hasta
que se ingresa.

¿Cómo se solucionó?

Hasta la convertibilidad, la AFIP publicaba una tabla mensual que tenía día por día índices. La
persona que tenia que liquidar el IVA, tenía que cuantificar desde el cierre de mes hasta el
momento del efectivo pago.

La inflación constituye una carga administrativa enorme, desde el ajuste por inflación contable
al impositivo. 

Esta situación producía un deterioro en la recaudación. Se solución con este índice, lo cual fue
cuestionado. 

Esta situación, que obraba en detrimento de las arcas del estado, hoy opera a favor del Estado.
Cando el Estado recauda, la inflación es a favor del Estado.

La imposición de las retenciones y percepciones por sobre la cuantificación de la OT, que

generan saldos a favor de los contribuyentes, que operan para el fisco como dinero que
anticipan antes de producirse el HI. Hoy este efecto es al revés, va en detrimento del que paga
el impuesto y tienen saldos a favor que nunca se revierten.

El Estado es demandante de inflación, porque es a favor de las arcas del Estado. 

Impuesto a los gastos implica un deterioro del gasto. El gasto se produce y después el Estado
paga con un poder adquisitivo menor que el que tendría si hubiese pagado de contado. Esto es
la razón del déficit. El problema de esto es que todos los gastos anteriores, el 60% está
indexado. En la medida que el índice de inflación sea superior o iguales a los índices pasados,
el Estado marcha bien, porque está pagando gastos con poder adquisitivo degradado. El
problema es que si en algun momento se frena la inflación, es perjudicial para el Estado. 

El gasto, deteriorado en su poder adquisitivo, cuando pare la inflación, el gasto se va a

actualizar y va a crear un gran déficit.