HACIENDA PÚBLICA - FUNCIONES

Se ha presentado una definición del contenido de la Hacienda Pública a partir del

concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las
necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distinguió, entre
problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento, y se definió a partir
de ellos la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas por el SP en
cuanto a la resolución de estos cuatro problemas. En este epígrafe se analiza cuál
debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolución de estos cuatro
problemas.

1. La asignación de recursos

El papel del sector público en las funciones de asignación de recursos, distinguía

entre el enfoque liberal: que restringe su campo de actuación a los bienes públicos
puros; y, la perspectiva intervencionista: para la que se amplía considerablemente esta
esfera de actuación, que cubre también los denominados fallos de mercado.
A)Los bienes públicos puros

Los bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por

la imposibilidad de aplicar el principio de exclusión. Ambos elementos impiden
cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se
provea a través de los impuestos.

La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la

provisión de los bienes públicos se pueden resumir en los siguientes:

La no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y así

podemos diferenciar, por ejemplo, el caso de la defensa nacional en el que el ámbito
de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entes supraestales, el de la
seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las
CCAA o incluso el ámbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los
servicios de limpieza en los que el marco más adecuado es indudablemente el local.
En definitiva, un primer factor a la hora de asignar la provisión de bienes públicos es
la esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo.
Otro factor atañe al coste de provisión del bien público y a la presencia de
economías de escala en su producción. Consideremos el caso de la prevención de
incendios en un núcleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para
localidades muy pequeñas, realizadas las inversiones necesarias para evitar esa
contingencia mientras que los medios de extinción de incendios puede ser
compartidos con otras localidades próximas. En este caso, es posible que los
diferentes ayuntamientos encuentren más rentables formar una mancomunidad para

1
compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputación
Provincial o por la CA.
Otra cuestión concierne al problema de revelación de preferencias hacia los bienes
públicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. Ya tuvimos ocasión de
señalar que no resulta fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos, pues no
es plausible suponer que el individuo contestaría a la pregunta de cuánto estaría
dispuesto a pagar por disponer de él, cuando sabe que si el bien público se ofrece lo
conseguiría de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralización fiscal
de los bienes públicos ofrece una solución indirecta para este problema. Para ello
consideramos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una
notable provisión de bienes públicos, y su correspondiente alta presión fiscal, y otra
en la que se ofrece una menor cantidad de bienes públicos, y se paga una menor cifra
de impuestos.
En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella comunidad que se
ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias
mediante la emigración fue denominado por Tiebout como votación con los pies que
nos ofrece argumentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de
distribución de la renta.
Por último, con conexión con el argumento anterior, es preciso señalar que el
conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil cuanto mayor sea la
cercanía entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administración.

Nuestra discusión de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos

tipos de costes:

- Los costes de suministro de los bienes públicos.

- Los costes de captar la información relevante sobre las preferencias de los
ciudadanos.

Nuestra discusión de este tema sugiere que los costes no son idénticos en todos los
posibles bienes públicos, sino que por el contrario podríamos encontrarnos con
funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien público que estemos
tratando.

Este planteamiento parece sugerir que cada bien público debería atribuirse a una
jurisdicción distinta, con el resultado lógico de que el número de niveles de gobierno
tendería a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusión
parece muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el número de unidades de
gobierno mayores serán los costes para gestionar todas estas entidades y para
asegurar la correcta coordinación entre todas ellas. Podríamos extender este tipo de
análisis para determinar no sólo la atribución de los bienes públicos a las diversas
jurisdicciones sino también para calcular el número óptimo de entes territoriales que
deberían crearse.

2
B) Distribución de funciones en el caso del los fallos del mercado

Reflexiones a los fallos del mercado:

En lo que se refiere a la política de defensa de la competencia, o el control de los

monopolios, parece razonable considerar que esta función debe atribuirse tanto a la
UE, en cuanto a su formulación, como al gobierno central, en lo que se refiere a su
aplicación concreta.
Ello se debe a que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un
mercado único, entonces los problemas causados por la limitación de la competencia
debidos, por ejemplo, a la fusión de dos empresas no sólo afectan al país del que sean
originarias, sino al conjunto de los países miembros. Por ello, la legislación de
defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se
han tenido que ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicación de tales
normas se puede comprobar la intervención tanto de las autoridades comunitarias
como la acción de instituciones propias de cada país, dependiendo de la escala en la
que se plantee la cuestión. A esta referencia por el ámbito europeo en la regulación de
los monopolios se añade otra circunstancia relevante. En efecto, supongamos que no
existieran este tipo de normas generales para toda la Unión, sería posible, entonces,
que las empresas tendieran a localizarse en aquellos países en los que las normas
sobre el control de los monopolios fueran menos rígidas, y, en virtud del principio de
libre circulación de los bienes y servicios, vender sus productos en todo el mercado.
Evidentemente, este mismo tipo de reflexión avala la competencia de la UE en las
circunstancias que hemos denominado como de información asimétrica y que han
dado lugar a las normas sobre marcas o nombres comerciales.
Otro fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos,
concretamente al caso de la contaminación atmosférica. En este caso, también parece
fácil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lado, y en
lo que concierne a las normas generales sobre contaminación resulta razonable
defender la competencia de la UE.
Y ello por varios motivos. De una parte, porque que si los países adoptan niveles
de exigencia distintos para la protección del medio ambiente, las empresas
contaminantes tendrán un indudable incentivo para situarse en el país cuya política
ambiental sea menos dura, con una ventaja comparativa con respecto a las que estén
ubicadas en naciones más exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de
la libre circulación de mercancías. De otra, porque la contaminación generada en un
país miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal modo que
todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de la contaminación
atmosférica puede ser inútiles al recibir las emisiones de otros países.
El último caso de fallo de mercado, los bienes preferentes: la educación y la
sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una más clara afinidad
con respecto a la discusión que se ha realizado sobre los bienes públicos puros. Ahora
bien, aún en el caso de que lleguemos a la conclusión de que las CCAA tengan

3
ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta
algunos aspectos relevantes:
En los bienes preferentes que hemos señalado, aparecen evidentes características
de carácter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adicionales. En efecto,
supongamos que una CA opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena
provisión de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida
pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el
proceso defendido por Tiebout (votación con los pies) podría llevar a que la primera
comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la segunda
recibiera a los de altas rentas, con lo que la política de la primera acabaría siendo
inviable.
Otro elemento, se refiere al hecho de la libre circulación de factores de
producción, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos países miembros
de la Unión. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de
educación, existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos
académicos correspondientes.
Por último, si el país al que pertenecen las diferentes CCAA pretende asegurar el
principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces, también el gobierno central
debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podríamos
observar la situación en la que una CA garantiza la educación gratuita y obligatoria
hasta los 16 años, mientras que otra rebaja tal nivel a los 14.

2. La distribución de la renta

Las competencias del sector público en materia de distribución de la renta son una
cuestión más que discutida y que para un importante número de economistas no está
demasiado fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre la
distribución de rentas realizadas por el mercado.

Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economías de mercado
se producen indudables desigualdades en la distribución de la renta y que su propia
pervivencia exige eliminar las disparidades más llamativas, entonces, la pregunta de
qué nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales políticas restridibutivas
resulta ser relevante.

En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes políticas de
redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan cabo a escala
del país, o dicho en otros términos, si son competencia del gobierno central y que, por
el contrario, llevarían a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco
de la CA o mucho más si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se
pueden apuntar las siguientes reflexiones:

4
 El análisis realizado por Tiebout "votación con los pies" demuestra que si una CA
elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en
el IRPF y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse
enfrentada a la situación en la que la libre circulación de personas y recursos
productivos haga inviable su política.
Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarán de salir de esa
jurisdicción, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarán de
emigrar a esa CA, con lo que el resultado final sería financieramente inviable. Este
argumento, que constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las
políticas redistributivas, no está exento de críticas que parte, implícitamente, de una
movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras. Además
determinados instrumentos de política de redistribución pueden estar supeditados al
cumplimiento de condiciones que impidan este fenómeno de atracción de candidatos
de bajo nivel, de renta. Las críticas al argumento basado en la “votación con los pies”
no nos parecen definitivas, sino que, como mucho, nos obligarían a reformularlo
diciendo, que, a largo plazo, los proceso de emigración e inmigración pueden hacer
inviable la aplicación de políticas redistributivas en el marco de las CCAA.
Otra razón que avala la realización de políticas de redistribución a escala nacional
y no local es la posible generación de comportamientos free rider.
Para ello consideramos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos
municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisión de bienes
preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte,
con excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más
perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un término
municipal cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de
ocio que ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva. El efecto final sobre
la viabilidad financiera de la política de redistribución es el mismo que el señalado en
el párrafo anterior.
Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema adicional
más para la atribución de estas competencias a las CCAA o, en mayor medida, a los
entes locales, aún en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas por los
partidarios de la denominada economía de oferta. En efecto, consideremos que un
ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un
mayor número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad económica, y
prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes preferentes o
de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tiene un éxito inicial, puede
generar un proceso de emulación por parte de los territorios limítrofes cuyo resultado
final sea un nivel de recaudación inferior para todos los implicados, con peores
servicios o políticas redistributivas menos generosas.

A pesar de estas críticas con respecto a la atribución de competencias de

redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos argumentos
favorables a la misma:

5
 De un lado, podemos pensar que los modelos de "votación con los pies", que
constituyen la base fundamental de las críticas a la delegación de estas funciones a las
Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de comportamientos
altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los
niveles de renta es rechazada por todos los agentes económicos, entonces la
redistribución se presentaría como un bien público puro.
De otro, podríamos observar la existencia de políticas redistributivas en las CCAA
basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o no, de las mismas. En
efecto, supongamos que la CA X establece un programa de mantenimiento de renta
mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo esta política redistributiva es posible que
acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el
ejemplo de la primera genera la emulación de los demás territorios, por sí mismos o
por la presión de sus votantes, entonces, con ventajas en cuanto a la información
sobre los beneficiarios y que no generaría ningún movimiento migratorio que hiciese
inviable su pervivencia. El mismo argumento podría aplicarse a los servicios
asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades.

3.La estabilidad económica

En el caso de las políticas de estabilidad económica, a qué nivel de gobierno debe

asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instrumentos de
las políticas de estabilización económica.

A) Política monetaria

En un contexto de unificación monetaria dentro de la UE, con la introducción del

euro como moneda común, parece obvio que las competencias de política económica
deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa
misión al BCE y al SEBC. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión
monetaria pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al
crecimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en términos
de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países. La atribución de la
política monetaria a un ámbito de decisión supranacional plantea inmediatamente el
problema de qué intereses se tendrán en cuenta a la hora de fijar las prioridades
políticas económicas y hasta qué punto será útil este instrumento si se producen crisis
asimétricas en los distintos países.

B) Política cambiaria

La fijación, de los tipos de cambio son una competencia unida a la política monetaria,
por ello, esta cuestión debe quedar en manos de las instituciones de la UE.

6
C) Política presupuestaria

La política presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los

gastos públicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos.
Podemos afirmar que la efectividad de la política fiscal puede medirse a través de su
efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes económicos y
que tal efecto se evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si
estamos en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios con el
exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política fiscal beneficie al
nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una CA hiciera una política de
incremento de gasto público para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos
se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de
renta podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra
jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por todo el país y, en
cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del territorio que la lleva
a cabo.

Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y no a las
CCAA. Debemos destacar las siguientes consideraciones:

La efectividad de las políticas fiscales, depende de la información disponible para

las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se añaden ventajas
al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales.
La propia efectividad de la política fiscal realizada por la hacienda central está
limitada en un contexto de creciente globalización de la economía. Ello avalaría que
la UE podría tener más eficacia en la adopción de la política fiscal que cualquiera de
los distintos países miembros.
No obstante, puede defenderse una política de estabilización basada en
instrumentos de carácter fiscal cuando no adoptan la forma de déficit presupuestario
sino las fórmulas de equilibrio.
Una última consideración relevante hace referencia al establecimiento de límites a
las políticas de déficit público de los estados europeos que participan en la moneda
única. Tales restricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, no impiden la política fiscal sino tan sólo las que suponen un
desequilibrio en las cuentas del sector público.

D) Política de rentas

Este instrumento de la política económica hace referencia a la conclusión de acuerdos

entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de
controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos
salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carácter centralizado de los
procesos de negociación avala que este tipo de política se formule a escala estatal.

7
4. El crecimiento económico

Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo económicos se han tratado como

un elemento más de las políticas de estabilización económica, se puede considerar un
problema distinto. Señalar que, en este caso, los principales instrumentos disponibles
por parte del sector público son las medidas de fomento al ahorro privado, en las que
el elemento clave son las normas tributarias, y las políticas de gasto público en
inversión o de investigación básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos
instrumentos.

Así, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar la presencia de

dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economías de escala en la
realización de obras de infraestructura avala la centralización de estas competencias,
y así, determinados gastos para mejor las comunicaciones pueden afectar a varias
jurisdicciones y siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o
incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión. Por otro, las
haciendas subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los
planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al
conocer de forma más inmediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de
una zona o una comarca. En estas circunstancias, la atribución de las competencias a
uno u otro nivel de gobierno dependerá de la importancia relativa de estos dos costes.

En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica pueden apreciarse

importantes economías de escala en cuanto al gasto público que justifica la
coordinación a escala nacional incluso europea.