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TEMA1

ELSECTORPBLICOCOMOSUJETOECONMICO DELAHACIENDAPBLICA
II. DELIMITACINDELSECTORPBLICO
La Hacienda Pblica estudia las actividades realizadas por sector pblico en la resolucin de los problemas econmicos de la sociedad. Qu se entiende por sector pblico? Por un lado, y desde la perspectiva de un planteamiento objetivo, hemos de considerar al sector pblico como todos aquellos agentes econmicos que realizan su actividad utilizando el principio de coercin y no el de intercambio voluntario. Por otro lado desde un enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que componen el sector pblico con independencia de que en sus acciones utilicen o no el poder del imperio. Parece mas aceptable este segundo planteamiento, y como han indicado numerosos autores, la moderna organizacin del sector pblico y la multiplicidad de objetivos y funciones que desempean explica que no exista una nica forma de de desarrollar sus actividades ni un solo modo de organizarse, de tal manera que el sector publico puede manifestarse como una dependencia de la Administracin, otras como un organismo autnomo y otras como una sociedad annima. Podemos considerar que integran el sector pblico los siguientes sujetos: LasAdministracionesPblicas,que incluyen la Administracin Central del Estado, Las Administraciones Autonmicas, las Administraciones Locales , la Seguridad Social y los Organismos Autnomos). Las empresaspblicasnofinancieras, es decir, todas aquellas empresas que con control pblico que venden sus productos en el mercado. Las entidadesfinancieraspblicas. Estas dos ltimas plantean el problema de qu debe entenderse por control publico, o lo que es lo mismo, que porcentaje de participacin debe estar en manos de algn componente de la Administracin para ser considerado pblico. Sin poder dar una respuesta universal, depender en gran medida de la estructura de la propiedad y del grado de atomizacin.

III. ELSECTORPBLICOENLOSPRESUPUESTOS GENERALES


Una importante fuente estadstica para el conocimiento del sector pblico est constituida por los presupuestos generales de los distintos componentes de la Administracin.

En principio, podemos hacer una presentacin inicial del Presupuesto a partir de la siguiente tabla:
Tabladedistribucinporcaptulosdelosingresosygastosdelpresupuesto

GASTOS
OPERACIONES CORRIENTES Captulo I Gastos de personal Captulo II Compras de bienes y servicios Captulo III Gastos financieros Captulo IV Transferencias corrientes Captulo V Fondo de Contingencia OPERACIONES DE CAPITAL Captulo VI Inversiones reales Captulo VII Transferencias de capital Operaciones financieras Captulo VIII Activos financieros Captulo IX Pasivos financieros

INGRESOS
OPERACIONES CORRIENTES Captulo I Impuestos directos Captulo II Impuestos indirectos Captulo III Tasas y otros ingresos Captulo IV Transferencias corrientes Captulo V Ingresos patrimoniales OPERACIONES DE CAPITAL Captulo VI Enajenacin de inversiones Captulo VII Transferencias de capital Operaciones financieras Captulo VIII Activos financieros Captulo IX Pasivos financieros

La distribucin de los componentes del gasto es relativamente fcil: Captulo I: incluye todos los sueldos y salarios. Captulo II: las compras de bienes y servicios a las empresas. Captulo III: Bsicamente recoge el pago de intereses de la deuda. Captulo IV: Transferencias a familias o a las empresas para la adquisicin de bienes y servicios. Captulo V: Es una innovacin de la Ley de Estabilidad Presupuestaria destinada a evitar problemas derivados de la existencia de gastos cuya financiacin no estuviera prevista. Captulo VI: Gastos de inversin real, realizado por el sector pblico. Captulo VII: Financiacin al sector privado para inversiones. Captulo VIII: Gastos destinados a la adquisicin de activos financieros (acciones, obligaciones). Captulo IX: Desembolsos destinados a amortizar ttulos previamente emitidos por el sector pblico. En cuanto a la distribucin de los Captulos que integran los ingresos del sector pblico: Captulo I y Captulo II: Ingresos provenientes por va de impuestos, ya sean directos o indirectos. Captulo III: Ingresos preveniente de tasas y otros tributos. Captulo IV: Incluye todos los fondos obtenidos por el sector pblico por transferencias de otros agentes econmicos, cuando tales fondos van destinados a la compra de de bienes y servicios.

Captulo V: Ingresos provenientes del patrimonio pblico tales como dividendos precibidos por acciones propiedad pblica, alquileres de propiedad pblica, precios cobrados, etc. Captulo VI: Se refiere a la venta de propiedades publicas. Captulo VII: Transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversin, ejemplo sera los fondos recibidos procedentes de la Unin Europea. Captulo IX: Fondos recibidos por la emisin de deuda pblica. Esta distribucin por captulos se denomina clasificacin econmica que, en el caso de los gastos pblicos, puede resumirse en dos grandes apartados: a) consumopblico, que incluira los captulos 1 a 5 de de los gastos. b) inversinpblica, que estara constituida por los captulos 6 y 7. Se ha defendido, con cierta frecuencia, que los gastos de consumo pblico son menos convenientes que los de inversin, e incluso que los primeros son una prueba de despilfarro del sector pblico. Tal afirmacin es incorrecta, en tanto que uno y otro, consumo e inversin, generan efectos sobre la actividad econmica, ya que el aumento del gasto pblico, del tipo que sea, genera impulso sobre la demanda de bienes y servicios de la economa y, contribuye a la creacin de empleo. Por otro lado, cualquier gasto de inversin pblica acaba generando un gasto de consumo pblico. As por ejemplo la construccin de un hospital pblico, se contabilizara como inversin, pero una vez inaugurado el centro sanitario generara, para atender a su funcionamiento, consumo pblico como sera el gasto de personal, de material, etc. De hecho, se denomina carga recurrente a la relacin existente entre el consumo pblico y la inversin pblica generado por un proyecto pblico. Adems de esta clasificacin econmica, se presentan dos clasificaciones adicionales de los gastos pblicos. La clasificacin orgnica, refleja la distribucin del gasto entre los distintos componentes del sector pblico o departamentos ministeriales. As se distingue entre el gasto asignado a la Casa Real, a las Cortes Generales, al Tribunal Constitucional, Presidencia del Gobierno, o los distintos Ministerios, etc. La clasificacin funcional, por su parte, distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el sector pblico, y as se diferencian cuatro grandes apartados: 1) Actividades generales: corresponden a los llamados bienes pblicos puros e incluyen los servicios de carcter general (administracin de justicia, defensa, proteccin civil, etc.) 2) Actividades sociales: incluyen los denominados bienes preferentes (educacin, sanidad, etc.) y los gastos de redistribucin de rentas (programas de la seguridad social, prestaciones sociales).

3) Actividades econmicas: reflejan los gastos de inversin pblica, as como los destinados a la regulacin de los mercados. 4) Otras actividades: recogen dos apartados fundamentales: las transferencias entre distintas administraciones y los pagos de intereses de la deuda pblica.

IV. PRINCIPALESNDICESDEMEDIDADEL SECTORPBLICO


Una vez estudiadas las dos fuentes fundamentales para el conocimiento del sector pblico, podemos definir los principales ndices de medida del tamao del sector pblico, que podemos clasificar en tres grandes grupos, dependiendo de que se empleen los gastos, los ingresos u otros estimadores de la actividad del sector pblico. NDICESDETAMAOSDELSECTORPBLICO BASADOSENLOSGASTOSPBLICOS Diferenciamos entre ndices agregados y desagregados. Los primeros nos dan una imagen global del tamao del sector pblico, pues seala cul es la importancia de este agente econmico en el conjunto de la actividad del pas. Por ello comparan el gasto total con un agregado macroeconmico como es el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. A)

GT 100 PIB
donde GT indica el gasto total el sector pblico , y el PIB es el producto interior bruto. Por GT debe entenderse como el gasto total no financiero y por tanto se excluye la adquisicin de activos financieros como la amortizacin de pasivos financieros. De este modo, el ndice seala el gasto del sector pblico en la adquisicin de bienes y servicios, realizacin de inversiones, gastos de personal y transferencias, ya sean corrientes o de capital. En cuanto a los ndices desagregados, y haciendo uso bien de la clasificacin econmica o de la funcional y tomando como base los gastos totales. Si usamos la primera sabremos que de cada 100 euros que gasta el Estado, cuanto se ha dedicado al consumo Gc y cuanto a la inversin Ip, lo que resulta esencial para comprobar si contribuye o no al crecimiento econmico. En ese caso tendramos: Gc(CapsI V ) 100 GT (CapsI VII ) Ip(CapsVI VII ) 100 GT (CapsVI VII )

Si usamos la clasificacin funcional, podemos comprobar que parte del gasto pblico se dedica a cada una de las actividades que lleva a cabo la Administracin: Ggeneral Gsocial Geconmicas Gotras 100 100 100 100 GT (CapsI VII ) GT (CapsI VII ) GT (CapsI VII ) GT (CapsI VII ) NDICESBASADOSENLOSINGRESOSPBLICOS Tambin aqu podemos diferenciar entre ndices agregados y desagregados, en el mismo sentido que se ha indicado para los ingresos. Entre los primeros, podemos citar la presin fiscal, que se define como el total de impuestos dividido por el producto interior bruto: Ttotales 100 PIB aunque, posiblemente, sea ms adecuado definirlo como tributos (impuestos, contribuciones especiales y tasas) dividido entre el PIB: B)

Tributos 100 PIB


pues, de otra forma, si el sector pblico aumenta las tasas y reduce los impuestos, tendramos la idea equivocada de que ha disminuido la presin fiscal del pas. Un segundo ndice agregado basado en los ingresos pblicos, es el conocido como esfuerzo fiscal o ndice de Frank, que se define como la presin fiscal, dividida entre la renta per cpita o PIB per cpita. Es decir, tendramos:

Tributos Tributos Poblacin PIB = PIB PIB 2 Poblacin


La idea fundamental que subyace a este ndice es que no es lo mismo una presin fiscal del 30% dependiendo de cul sea la renta per cpita del pas. As, pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el nivel de renta per cpita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de las familias son ms limitados. El principal inconveniente de este ndice se desprende de la frmula que lo define, pues comprobamos fcilmente que si aumenta la poblacin del pas, el ndice crece, aunque no hayan subido los impuestos, y que, por otra

parte, si la economa muestra un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el ndice disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud. Un ltimo ndice agregado est constituido por la llamada carga fiscal, que se define como:

Tributos V RN M
donde V indica el valor de los bienes y servicios suministrados por el sector pblico y M el mnimo de subsistencia, siendo RN la renta nacional. Posiblemente se trate del ndice ms adecuado para medir el esfuerzo de la poblacin en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo recibido del sector pblico en forma de servicios (sanidad, educacin), y, al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por la poblacin sino slo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos los mnimos para la subsistencia. Se trata de un ndice de muy difcil elaboracin pues las estimaciones deV y de M son muy discutibles. En lo que se refiere a los ndices desagregados, podemos hacer la desagregacin de dos modos. De un lado, podemos distinguir entre impuestos directos e indirectos y definir entonces:

Tdirectos 100 Ttotales

Tindirectos 100 Ttotales

Un segundo mtodo de desagregar los ndices basados en los ingresos pblicos, es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especialmente adecuado el clculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. De este modo definimos:

CFi =

Ti Vi 100 Ri M i

donde el subndice i seala que nos estamos refiriendo al insimo grupo de renta o de contribuyentes. C) OTROSNDICESDEMEDIDADELSECTORPBLICO Aunque, en este caso, podemos hacer referencia a una gran cantidad de ndices de naturaleza muy diversa, podemos distinguir entre los que miden el desequilibrio de las cuentas del sector pblico y aquellos que tratan de obtener

cul es la participacin del sector pblico en la produccin total de la economa. As sealaremos, entre los primeros:

Ahoro bruto 100 PIB

Capacidad( + ) o Nececidad (-) de Finanaciacin 100 PIB

que mide la importancia del dficit ( o superavit) pblico en trminos del Producto Interior Bruto, y

Deuda Acumulada 100 PIB


que refleja el endeudamiento total del sector pblico, como porcentaje del PIB. En cuanto a las a la medida de participacin del sector pblico en la produccin o recursos totales de la economa, podemos definir los siguientes criterios de medidas:

VABsp VABsec tor terciario

100

que seala la participacin de la produccin del sector pblico en el conjunto de los servicios producidos por el pas:
Empleosp 100 Empleototal

que indica el porcentaje de mano de obra del pas ocupado por el sector pblico en un momento de tiempo determinado, y por ltimo

Empleos generado sec tor pblico 100 Empleos creados


que permite conocer si el sector pblico est actuando como un motor directo de la creacin de empleo del pas, sobre todo si se computa con el ndice anterior.

V.

COMPARACININTERNACIONAL

Comparados los datos correspondientes a nuestro pas sobre el tamao del sector pblico, se pone de manifiesto que: 1) Que en una mayora de pases europeos destinan ms de 45 % a gastos del sector pblico.

2) En lgica correspondencia con lo anterior, resulta significativa la cifra de ingresos pblicos ordinarios sobre el total de la renta generada, lo que viene a significar que de cada 100 euros ganados, 40 a 50 se destinan al pago de diversos impuestos. 3) En lo que se refiere al caso espaol que tanto el gasto del sector pblico como los ingresos ordinarios est por debajo de los valores medios de las economas europeas. Con lo cual la presin fiscal tiene todava posibilidades de ser incrementada. 4) Un ltimo dato relevante, en lo que se refiere al supervit o dficit de las cuentas pblicas europeas de los distintos pases miembros de la Unin Europea. Muchos pases cierran sus cuentas anuales con dficit pero este se va reduciendo. En el caso de Espaa, cierra con supervit.

VI. RECAPITULACION
Esta leccin ha tratado de definir a la Hacienda Pblica como la disciplina que estudia la intervencin del sector pblico en la resolucin de los problemas econmicos de la sociedad. Las fuentes estadsticas para conocer la Hacienda Pblica son los Presupuestos Generales. La importancia del papel del sector pblico en las economas de mercado.

TEMA2
LOSOBJETIVOSECONMICOSDELSECTOR PBLICO
I. INTRODUCCION
El sector pblico ocupa una porcin importante y creciente de la actividad econmica. En nuestro pas absorbe el 40% del PIB, los impuestos el 40% de la RN y uno de cada cinco empleos se dan en el sector pblico. Cul es el papel que desempea el Estado en economas, que como la nuestra se califican de sistema de mercado? Qu hace el sector pblico y que debera hacer el sector pblico en la economa y cules deben ser sus funciones? Se trata de una cuestin esencialmente normativa, pero como es lgico tiene su fundamento positivo. Dicho en otros trminos, a partir del anlisis sobre el cul es el fundamento de una economa de mercado y a qu resultados llega la actuacin de los agentes econmicos, se plantea que papel se reserva el Estado:

funcionamiento de la economia

Papel que debe cumplir el sector publico Normativo

Positivo

En este esquema permite interpretar las dos visiones fundamentales: Visin liberal: Si la accin individualizada es capaz de solucionar los diferentes problemas econmicos, el sector pblico debe tener un papel restringido en la economa del pas. Visin intervencionista: Si el mercado no resuelve adecuadamente los problemas de la economa, entonces se deber aceptar que el Estado adquiera un papel relevante como garante del inters general. A la hora de desarrollar cules deben ser las funciones del sector pblico, depender de la clasificacin de los problemas econmicos de carcter real. As los llamados problemas deasignacinderecursosse ocupan de qu bienes deben producirse y cmo hacerlo. Los de distribucin, analiza para quin se fabrican esos bienes, o lo que es igual, como repartir el conjunto de bienes y servicios producidos, los de estabilidad econmica, se refiere a los desequilibrios bsicos de la economa del pas (paro, inflacin, saldo de la

balanza de pagos) y los de crecimiento ataen a la cuestin de cmo aumentar a lo largo del tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer la necesidades de la poblacin.

II.

ASIGNACIONDERECURSOS

Desde un planteamiento liberal, las cuestiones de asignacin de recursos tiene una solucin simple, dejando que la accin individual se exprese libremente en el mercado. En efecto, son los ciudadanos los que expresan sus preferencias demandando distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo la oferta y la demanda expresan los deseos individuales y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.
Precio

DEMANDA

OFERTA

Precio E

EQUILIBRIO

Cantidad E

Cantidad

El grfico indica como el mercado resuelve el problema de asignacin, pues determina que bienes (cantidad) y a que precio deben fabricarse. En trminos ms tcnicos contituye un OptimodePareto. La curva de OFERTA representa el Coste Marginal (CMg), mientras la DEMANDA representa lo que el consumidor est dispuesto a pagar por el producto, de forma que el equilibrio se garantiza cuando coincide lo que quiere gastarse el consumidor exactamente con lo que cuesta producir el bien, en la ltima unidad que suministra el empresario. Precio = Coste Marginal(P=CMg) La actuacin privada resuelve el problema de cmo fabricar los distintos bienes y servicios. El empresario buscando su propio inters individual, elegir la combinacin de recursos que le resulten ms rentables a partir de la productividad de cada factor de produccin, los precios de estos recursos, el precio del bien o servicio que el mismo ofrece.

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Si el mercado es capaz de resolver la asignacin, es obvio que el sector pblico tiene un papel muy limitado en esta materia, limitndose a suministrar aquellos bienes o servicios para los cuales no puede existir un mercado. Esto obliga a preguntarse qu condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione: Rivalidadenelconsumo: Significa que ningn ciudadano puede utilizar un bien o recurso cuando otro lo est utilizando. En determinados casos el bien o el servicio no es rival, pudiendo ser simultneo. Posibilidad de exclusin: Quiere decir que existe de algn modo de excluir del consumo a determinadas personas que no paguen un precio por el producto. Caracteristicas Consumo rival Consumo no rival Exclusin Bienesprivadospuros alimentos, ropas ... Bienesmixtos autopista de peaje, representacin teatral... No exclusin Bienesmixtos calle congestionada Bienespblicospuros defensa nacional, justicia, seguridad ciudadana ...

Desde una perspectiva liberal, el nico papel que debe cumplir el Estado es la de proveer a la sociedad de los bienes pblicos puros. Como estos son una cantidad relativamente pequea en el conjunto de toda la produccin del pas, su funcin es muy limitada. Es el denominado Estado mnimo y como no se puede cobrar un precio por ellos, el sector pblico deber financiarlos a travs de los impuestos, quedando claro que ello no significa que el Estado sea el encargado de la produccin de los bienes pblico, tan slo que financie su provisin. Por el contrario, un planteamiento intervencionista amplia considerablemente el campo de accin del sector pblico en tanto que no lo limita a proveer estos bienes pblicos sino que adems, el Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resultados ptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. Cundo se da esta circunstancia? en qu casos el mercado no genera los resultados eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que se denomina teoradefallosdemercado,que podemos resumir en los siguientes: Mercados de competencia imperfecta: Cuando el mercado es un monopolio, no se puede garantizar que se de las condiciones de P = CMg (precio igual a coste marginal), pues el empresario elige aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg (coste marginal igual a ingreso marginal), una cantidad inferior y un precio superior al generado en una competencia perfecta.

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Presencia de efectos externos: El empresario o el consumidor, slo tiene en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad produce sobre terceros. De esta forma ni la demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes. Informacin asimtrica: El anlisis de los mercados de competencia perfecta supone que los vendedores y compradores disponen de la misma informacin en cuanto al precio y a la calidad del producto. En realidad, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el comprador y ello puede llevar no solo a un mal funcionamiento del mercado sino a su desaparicin De ah que aparece un campo de intervencin para el sector pblico, que lleva multitud de actividades en este terreno, entre las que pueden citarse las normas sobre marcas, patentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehculos, etc. Bienespreferentesyprohibidos:ltimo caso que merece ser citado lo constituyen aquellas situaciones en que la sociedad valora de forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre accin individual. En unos casos, la sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de productos, o lo que es lo mismo, su precio elevado y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos, casos tales como la vivienda, la educacin, la cultura, etc. de modo que se encarga el poder pblico de complementar la oferta privada o bien subvencionar su adquisicin. En otros casos, la produccin de determinados bienes es considerado un mal para el conjunto de los ciudadanos y se prohbe su produccin, tal sera el caso de las drogas, o la delimitacin del consumo de determinadas lneas telefnicas.

III. LADISTRIBUCIONDELARENTA
Tambin en el campo de la distribucin se da esta oposicin entre los partidarios del enfoque liberal y quienes defienden una posicin intervencionista. Entre los primeros, la teora ms elaborada se debe a BATES CLARK. Este economista considera que la regla de distribucin adoptada por el mercado no slo es eficiente, como cualquier resultado del mercado, sino que adems es justa. En efecto, se emplea la regla de igualdad entre la redistribucin obtenida y el valor del producto marginal: W=PxPMgN es decir, el salario, W, es igual a la productividad del trabajador, PMgN, multiplicada por el precio del producto, Px. Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, ms importante ser la retribucin que perciba, de modo que cada uno percibe en concordancia a lo que aportamos a la sociedad. Los planteamientos intervencionistas en esta cuestin tiene una multiplicidad de orgenes. De un lado, algunos analistas parten de una nocin de justicia, segn el cual, lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta.

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Otras escuelas defienden que se debe percibir de acuerdo a las necesidades. Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos positivos derivados de la igualdad en la distribucin, pues se afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema poltico no puede garantizarse si una parte importante de la sociedad vive en condiciones de extrema pobreza. Por ltimo se ha afirmado que la redistribucin a favor de los ms desfavorecidos puede conducir a un aumento de la produccin, y renta, de modo que al final, todos saldramos ganando. De acuerdo con esta hiptesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los mas ricos, su consumo se reducira ms bien poco, digamos en 50 u.m. En cambio, al drselas a los pobres, su consumo aumentar bastante ms, por ejemplo en 90 u.m. De esta manera el consumo del pas habr aumentado 40 u.m. (9050) y esto obligara a los empresarios a aumentar sus produccin, con lo cual aumentara la renta.

IV. ESTABILIDADECONMICA La posicin que sustentan los defensores de una visin liberal de los
problemas de estabilidad econmica parte, como es lgico, de la creencia de las virtudes del mercado para resolver los problemas econmicos. As, si existe paro es porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo, pues si dejamos que el salario flucte libremente, se garantizar que la demanda de trabajo sea igual a la oferta, de tal forma que no habra ningn desempleado. De esta manera, las polticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado har bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad. La poltica monetaria, sin embargo, puede afectar sustancialmente al nivel de precios del pas. Para ello, se hace uso de la ecuacin cuantitativa del dinero: MsV=PY donde Ms representa la oferta monetaria, V la velocidad de circulacin del dinero, es decir cuantas veces se usa el mismo billete o moneda en transacciones, Y es la renta nacional y P el nivel de precios. La ecuacin anterior adquiere un significado ms profundo cuando se incluyen los aspectos propios del monetarismo, en particular que V es constante y que el nivel de renta es tambin fijo, por encontrarnos en pleno empleo. Si estas dos variables son constantes y no dependen de la cantidad de dinero en circulacin, al incrementarse la oferta monetaria, la nica posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios.
m = p + gy

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donde m es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, p la tasa de inflaccin y gy el crecimiento en el nivel de renta. En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector pblico, los planteamientos liberales excluyen la posibilidad misma de esta cuestin, pues se ha afirmado que el equilibrio presupuestario es la regla de oro de la Hacienda clsica, que aplica al sector publico las normas de comportamiento del sector privado, slo justificndose cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones pblicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada. La balanza de pago presenta situaciones de equilibrio si dejamos que el cambio de moneda se fije libremente en los mercados de divisas.
Funcionamiento del mercado de divisas. Tripo de cambio

Dd E A
Dficit exterior

Od

TCo

Divisas

En este grfico, la demanda de divisas representa a los distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y esta compuesta por tanto por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por personas que estn interesadas en comprar ttulos extranjeros. Todos acuden al mercado de divisas en adquirir la moneda que estn interesados. Naturalmente el deseo de compra estar condicionado por una serie de factores tales con el precio, de los ingresos que disponga el ciudadano, el inters de los ttulos y por supuesto del precio de la moneda, es decir por su tipo de cambio. Cuanto mayor sea el precio de la moneda extrajera, ms caro ser adquirir la divisa y por tanto comprar en el exterior. Por ello la demanda se representa de forma descendente. Los ofertantes de divisas, por el contrario son los exportadores de productos que han recibido el pago en moneda extranjera a cambio de sus

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productos y las empresas o sector pblico que han vendido sus ttulos en mercados extranjeros. La oferta se presenta de forma ascendente. En la situacin del grfico nos encontramos un desequilibrio del sector exterior que se manifiesta porque la demanda de divisas es mayor a la oferta. La solucin es obvia, dejar que el tipo de cambio se eleve hasta llegar al punto de equilibrio, y dejando que el mercado funcione libremente la devaluacin se producira automticamente. Los enfoques intervencionistas son partidarios que el sector pblico acte en estos temas. El origen de estas conclusiones se encuentra en las teoras defendidas por KEYNES, quien desconfiaba mucho de la capacidad del mercado para resolver los problemas de estabilidad econmicas. Aunque las interpretaciones sobre la obra de KEYNES sean muy variadas trataremos de dar una visin generalizada de las ideas que el defenda. En primer lugar afirma que la bajada de los salarios conduce al pleno empleo, pues al rebajar los ingresos de los trabajadores se reduce tambin su capacidad de consumo y por tanto los empresarios ha de reducir la produccin con lo que se estara generando mayor paro. Al rechazarse este dato, el resto de conclusiones tambin desaparecen: Si el pleno empleo no est garantizado, tampoco puede afirmarse que la inflacin sea un fenmeno monetario y el equilibrio presupuestario sea una regla bsica del funcionamiento del sector pblico. En efecto, el Estado deber modificar el nivel de gasto, trasferencias o impuestos de acuerdo con la situacin del pas y as se trata de luchar contra el desempleo. Deber llevar a cabo polticas fiscales expansivas aunque ello conlleve el dficit de las cuentas publicas. Si por el contrario, el problema es la inflacin, el Estado deber adoptar una poltica fiscal restrictiva que reduzca la demanda, haga bajar los precios. Adems de lo anterior, la presencia de nuevos fenmenos como la inflacin de costes o el estancamiento de la inflacin ha conducido a los seguidores de la doctrina keynesiana defiende mayores intervenciones del Estado, bien mediante acuerdo con los empresarios y sindicatos o bien mediante reformas estructurales que hagan ms competido a los sectores productivos. En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cambios flexibles no son la nica solucin, pues el Estado tiene capacidad para alterar el nivel de renta, los precios o el inters que ofrecen los ttulos, y en la medida que los modifica, modifica los parmetros de oferta y demanda.

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Cambios en el equilibrio en el mercado de divisas. Tripo de cambio

Dd Dd

Od Od E B

TCo

Divisas

La situacin del mercado de divisas que presenta un dficit. Si el gobierno lleva a cabo una poltica monetaria restrictiva originar una subida de los tipos de inters, una reduccin en las tasas de inflacin y una cada de en los niveles de renta. Las tres variables afectan al sector exterior de acuerdo con el siguiente esquema: Y : reduccin de las importaciones y de la demanda de divisas P : reduccin de importaciones y de la demanda de divisas, aumento en las exportaciones y de la oferta de divisas. r : entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los ciudadanos del pas no adquieren ttulos extranjeros, se reduce la demanda de divisas. El conjunto de efectos es indiscutible. La demanda de la divisa disminuye, se desplaza hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta y se desplaza hacia la derecha y en ambos casos debido a una modificacin de los parmetros. En definitiva, las polticas fiscales y monetarias de que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando se acte con tipos de cambios rgidos.

V.

ELCRECIMIENTOECONMICO

Hemos definido los problemas de crecimiento econmico como aquellos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la produccin de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de produccin depende de la cantidad de recursos de que dispone el pas, parece lgico centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos.

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Los recursos se resumen en tres factores fundamentales: la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (K). Como es lgico, el factor que ms inters ha despertado ha sido el equipo capital, pues poco se puede esperar del primero y el crecimiento del segundo ampla, al mismo tiempo, el total de necesidades por atender. Se define la inversin como el incremento en el equipo capital de una economa. A partir de esta afirmacin del prrafo anterior, resulta relativamente fcil considerar qu respuesta se da desde una perspectiva liberal a los problemas de crecimiento financiero y una vez ms, no resulta difcil justificar que el mercado es capaz de solventar esta cuestin Para ello bastar que los ciudadanos aporten sus ahorros a los mercados financieros y que las empresas demanden tales fondos para financiar sus proyectos de inversin. En el primer caso, cuanto mayor sea el inters que se ofrece, mayor ser el atractivo de ciudadano a sacrificar el consumo. Cuanto mayor sea el tipo de inters tambin ser menor los proyectos de inversin que lleven a cabo los empresarios.

El mercado financiero y la determinacin del volumen de ahorro e inversin r Demanda del Empresario

Oferta de fondos

EQUILIBRIO

AE=IE

ahorro, inversin

En el grfico se representan la demanda de fondo de los empresarios para invertir y la oferta de esos fondos procedente del ahorro de los consumidores. El libre funcionamiento de los mercados establecer un valor de equilibrio para el tipo de inters y para el volumen de ahorro e inversin. Ese nivel de inversin es lo que explica el ritmo del crecimiento econmico. La actuacin de los poderes pblicos sera contraproducente pues al cobrar impuestos reducira la renta disponible de los ciudadanos de ahorrar. En tales circunstancias la curva de la oferta de fondos se desplazara hacia la izquierda con lo que producira un aumento del tipo de inters y una disminucin de la inversin privada, lo que reduce el crecimiento econmico:

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Efectos de los impuestos en el nivel de inversin r Demanda del Empresario E O(A)

O(A)

IE

IE

ahorro, inversin

Frente al planteamiento liberal, los defensores del intervencionismo del sector pblico pone de manifiesto que papel de Estado no es tan negativo. De un lado, si con la subida de impuestos se reduce la inversin privada, con esos impuestos el sector pblico puede llevar a cabo gastos de infraestructura que colaboran decisivamente en el desarrollo del pas. En segundo lugar, se considera que la libre accin privada tiende a perpetuar e incluso a acentuar los desequilibrios territoriales, con zonas cada vez mas deprimidas frente a otras que sufren los efectos de una creciente cogestin. En tercer lugar los procesos de reindustrializacin exigen un papel directo del Estado con el objetivo de hacer mnimo los costes de proceso de ajuste. Finalmente se que defiende un crecimiento econmico en la actualidad depende de las innovaciones tecnolgicas y del desarrollo tcnico, aspectos en los que la intervencin estatal es decisiva, no slo para financiar los proyectos de inversin bsica, que nunca seran financiados por el sector privado por su escasa o nula rentabilidad sino incluso en la bsqueda de nuevos productos cuya demanda inicial es muy limitada e incapaz de cubrir los gastos de inversin.

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Campos de actuacin en el sector pblico


Asignacinderecursos ENFOQUELIBERAL Bienes pblicos puros ENFOQUEINTERVENCIONISTA Bienes pblicos puros Fallos del Mercado: Competencia imperfecta externalidades informacin asimtrica bienes preferente/prohibidos Criterios alternativos Reparto inicial de recursos Ausencia de recursos Supervivencia sistema polticos La redistribucin permite el crecimiento (KALDOR) Papel decisivo del sector pblico en la estabilidad econmica: Paro: Causado por la ausencia de demanda efectiva. La reduccin de los salarios no lo soluciona. Polticas fiscal y monetarias expansivas. Inflacin: No es un simple problema monetario. Polticas restrictivas. Polticas de renta. Polticas de reforma de los sectores productivos. Dficitpblico: Abandono de la norma de presupuesto equilibrado. Defensa del dficit/supervit de acuerdo con las circunstancias. Dficitexterior:Uso de tipos de cambio rgidos y polticas de estabilizacin interna para resolver los desequilibrios del exterior. El sector pblico puede acelerar el crecimiento econmico, si los fondos obtenidos a travs de los impuestos se dedican a gastos de infraestructuras. Adems existen motivos adicionales para la intervencin pblica: equilibrio territorial Poltica industrial desarrollo tcnico

Distribucindelarenta

El mercado distribuye la renta de un modo justo, pues asigna a cada persona en funcin de lo que produce (Bates Clark)

Estabilidadeconmica

Ausencia de papel para las polticas macroeconmicas: Paro: flexibilidad de los salarios Inflacin: fenmeno monetario Dficitpblico: regla del presupuesto equilibrado Dficitexterior: libre fluctuacin del tipo de cambio.

Crecimientoydesarrollo

El mercado determina la acumulacin ptima de equipo capital a travs de la oferta de fondos de financiacin (ahorro) y de la demandad de tales fondos (inversin). El sector pblico reduce el crecimiento, pues los impuestos rebajan el ahorro de la sociedad. La disminucin de fondos ofrecidos aumentan los tipos de inters y eso rebaja la inversin real realizada por las empresas.

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VI. CONCLUSIN:PROPOSICIONESNORMATIVAS YPOSITIVASENLAHACIENDAPBLICA


En la medida que el anlisis de la realidad econmica pone de manifiesto deficiencia en los resultados obtenidos, se defiende la intervencin del sector pblico para corregirlas. Por el contrario cuando se considera que el propio mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el Estado se debe limitar a una actuacin residual estableciendo nicamente las condiciones del libre juego de la accin individual.

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TEMA3
ANLISISPOSITIVODELSECTORPBLICO: COMPORTAMIENTOYEVOLUCIN
II. LATEORADELESTADOYDELASCONSTITUCIONES

En este apartado tratamos de resumir las aportaciones de los tericos de la acerca del origen del Estado, sin que con ello pretendamos elaborar una explicacin completa sobre este tema, pues se trata de un campo ms propio de la Ciencia Poltica o del Derecho Constitucional. Se trata, ms bien, de dar una interpretacin econmica que explique porqu los individuos, actuando racionalmente, deciden entregar a un tercero el monopolio de la coaccin y qu tipo de limitaciones se imponen al ejercicio de esa fuerza. El planteamiento ms sencillo para analizar este problema trata de probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones. Para ello, presentaremos un ejemplo, relativamente sencillo, del que pueden extraerse algunas conclusiones interesantes. Consideremos a dos individuos, (A) y (B). El primero se dedica a la ganadera y su trabajo le permite cuidar 18 vacas. El segundo emplea su trabajo en la agricultura y recolecta 10 Tm. de trigo. Tanto uno como otro pueden conservar su produccin o aceptar el intercambiar sus productos. Sin embargo, pueden tambin decidir que, en lugar de intercambiar sus productos, les resultar ms rentable robar parte de la produccin del al vecino. Entonces, cada uno de los dos tendr que dedicar parte de su tiempo a cuidar de su cosecha o ganado, y no podr ya obtener su produccin mxima, sino una cifra menor. De todas formas, sus esfuerzos no garantizan el xito frente a la actividad delictiva del vecino, quien puede arrebatarle parte de su produccin. El conflicto que acabamos de describir explica por qu A y B pueden decidir que exista un tercero, el Estado, que se ocupe de proteger sus propiedades y castigue las infracciones contra sus derechos, siempre y cuando este tercer agente no exija a cada uno de los dos agentes econmicos el pago por sus servicios de una cantidad superior a lo que le roban, y garantice, por su propia existencia y eficacia de sus servicios, que nadie atenta contra las propiedades que los ciudadanos encomiendan a su tutela. Pero tambin es preciso elaborar un sistema de reglas que limiten la capacidad coactiva del sector pblico, pues, si no fuera as, qu motivos tendramos para esperar que este tercer agente econmico se limite a la funcin que le hemos encomendado. Al ser el nico depositario del uso de la fuerza cmo sabremos que no acabar emplendola para privarnos de nuestros derechos?

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III. VOTANTES,POLTICOS,GRUPOSDEPRESIN YFUNCIONARIOS


La reflexin de los distintos autores desde un enfoque de la teora econmica ortodoxa, se ha ocupado del tema del comportamiento del sector pblico, se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la actividad del sector estatal de la economa se mueven por criterios de optimizacin, no muy diferentes a los que guan la conducta de los consumidores o empresarios; es decir, se considera que votantes, representantes polticos, grupos de presin o funcionarios se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas restricciones que su posicin en el proceso les impone. A) LOSVOTANTES Cuando se intenta dar una interpretacin econmica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o recabar informacin para que tal derecho se ejercite de un modo ms reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de dificultades. Las primeras son comunes a la extensin del anlisis econmico a materias que no estaban incluidas tradicionalmente en el campo propio de la ciencia econmica y su discusin nos llevara demasiado lejos de los propsitos de esta leccin. Las segundas se refieren a qu tipos de variables deben incorporarse al anlisis y hasta qu punto puede explicarse que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta ltima cuestin es la que ms nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo propuesto por Downs, que ha servido de base a la mayor parte de las aportaciones posteriores. El planteamiento de este economista considera que la accin del votante (R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la eleccin (), de los beneficios que le reporte el hecho de que gane el grupo poltico que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las urnas, en trminos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su voto (C) y, por ltimo, de los beneficios que le produzca el mero hecho de participar en el proceso electoral, en trminos de propia satisfaccin o procedentes de la aprobacin de tal comportamiento por parte del grupo social al que pertenezca (D). En estas circunstancias, se propone la siguiente funcin para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho:

R=Bx +DC
Esta formulacin permite extraer algunas conclusiones de cierto inters. Entre ellas, pueden citarse las siguientes:

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Resulta irrelevante hablar de votos cautivos, pues se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportar que un determinado partido gane las elecciones, y por tanto que tales beneficios sean individualizares (aumentar el poder adquisitivo de la propia pensin, extender la enseanza obligatoria, etc.) o que estn motivados por el altruismo es indiferente para el anlisis. Si el votante estima que su participacin puede ser decisiva para el resultado final de la eleccin ( es muy grande), lo que ocurrir si la eleccin es muy reida, entonces ser ms fcil que se produzca una mayor afluencia a las urnas. Los costes de ir a votar explicaran las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se celebra en das laborables o en das festivos. Incluso, podran colaborar en la comprensin de la influencia de factores meteorolgicos en los resultados que se obtienen. Por ltimo, los beneficios reflejados en el componente D serviran para entender determinadas conductas, como las de apostar al equipo ganador, y sentirse as parte de una victoria colectiva. LOSPOLTICOS Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qu estarn dispuestos a dedicar parte de su tiempo en recabar informacin y ejercer el derecho al voto, cuando los economistas se han enfrentado al estudio del comportamiento de los polticos, la cuestin parece ms sencilla, pues la presencia de un nmero limitado de partidos, disputando un mercado de votantes potenciales, tiene parecidos indudables con la situacin que se califica en Microeconoma como de oligopolio. En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido poltico quiera ser elegido y que tal deseo se deba a su sincera voluntad de servir al pas, o al legtimo propsito de aplicar soluciones a los problemas, desde su particular perspectiva, o a una voluntad menos confesable de ganar prestigio social o medios econmicos, no tiene relevancia alguna en el anlisis posterior. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que el poltico pretender hacer mximo el nmero de votos o su partido, pretender hacerse con el mayor nmero de votos. Si esta descripcin es correcta, entonces las conclusiones que se derivan del planteamiento son bastante evidentes y las podemos resumir en las siguientes: En pases cuyo sistema electoral sea de carcter mayoritario y se genere una tendencia al bipartidismo, ambos grupos polticos tendern a ocupar el centro poltico, de tal modo que sus ofertas electorales sern bastante similares. Esta conclusin se apoya en la consideracin, bastante lgica, de que si un B)

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partido presenta un programa excesivamente radical, para los gustos o preferencias del votante medio, slo recibir el apoyo de una franja del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor. Sin embargo, en aquellos regmenes polticos cuyo sistema electoral sea proporcional y el resultado sea de tendencia al multipartidismo la tendencia de los grupos polticos mayoritarios hacia el centro poltico se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos. La tendencia hacia el centro poltico se ve reforzada con el argumento de que cada partido tender a ocupar los espacios prximos, confiando en que mantendr cierto apoyo de su electorado tradicional. La idea que subyace a esta afirmacin es similar a las que explican la fidelidad a determinadas marcas. En efecto, supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos de quienes no le han votado todava. Para ello, deber adoptar decisiones que, tal vez, le quiten apoyo entre su electorado bsico, pero esa prdida de confianza no ser inmediata e incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias. El mismo objetivo de hacer mximo el nmero de votos recibidos explica, tambin, que los dirigentes polticos traten de distribuir los costes de la decisin de tal modo que ningn colectivo se vea especialmente perjudicado, mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilizacin en favor de los candidatos del partido se considera necesaria para la consecucin de la victoria electoral. Por este mismo motivo, los periodos preelectorales estn caracterizados por importantes aumentos del gasto y las medidas de ajuste se adoptan cuando an falta mucho tiempo para una consulta electoral, en la creencia de que los electores olvidarn, para entonces, los perjuicios sufridos. LOSGRUPOSDEPRESIN Puede afirmarse, sin caer en la exageracin, que en casi todos los sistemas polticos democrticos la relacin entre los votantes y sus representantes electos o, incluso, la misma accin del gobierno se ve afectada por la presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que actan al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presin en la actividad poltica es, por tanto, una evidencia con la que debe contarse a la hora de evaluar cul es el funcionamiento real de la accin del sector pblico. Aunque no exista excesivas dificultades para asignar un objetivo a estos grupos organizados, que desean obtener la satisfaccin mxima de sus intereses, o hacer mximos sus beneficios, se plantea una cuestin de cuales son los motivos que pueden explicar que un individuo, o una empresa, decidan participar en tal actividad. Esta cuestin no resulta trivial, por la razn de que, para cualquier agente econmico, resultara ms rentable beneficiarse de las C)

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acciones del grupo de presin, sin incurrir en los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos los sujetos realizasen la misma reflexin, el resultado obvio es que el grupo de presin no llegara a formarse. Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos. De una parte, se ha afirmado que la formacin de grupos de presin es ms fcil cuando el nmero de integrantes es ms pequeo, mientras que el comportamiento free rider (gorrn, aprovechndose del esfuerzo de los dems) se dar en los grupos ms amplios. De otra, puede considerarse que los grupos de presin parten de asociaciones preexistentes como una actividad complementaria, de forma que el grupo ya estaba formado y, despus, decide utilizar sus medios para influir en la accin poltica. En cuanto a los medios de que disponen los grupos de presin para condicionar la accin del sector pblico, pueden destacarse las siguientes: La entrega de fondos para contribuir a la eleccin de aquellos candidatos que puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el Parlamento. La existencia de deficiencias en la informacin disponible por el sector pblico, antes de llevar a cabo una decisin, pueden llevarle a consultar a los sectores ms interesados en la adopcin de determinadas normas o medidas. Estas diferencias en la informacin permiten a los grupos de presin condicionar la accin del Estado, al que se le presenta como nica solucin viable aquella que coincide ms exactamente con sus intereses. Tambin resulta relevante la posibilidad de suministrar informacin a los votantes. Los grupos de presin pueden reducir los costes del ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la accin del gobierno y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahora bien, la informacin que se difunde por el grupo tender a favorecer sus puntos de vista, y no podr caracterizarse como neutral. Con ello no pretendemos afirmar que tales actividades deberan prohibirse, sino ms bien lo contrario, pues la capacidad de decisin por el votante mejora cuando se dispone de una informacin mayor. Tan slo debera garantizarse la veracidad en la informacin suministrada y favorecer la pluralidad de opiniones. D) LOSFUNCIONARIOS Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que, en definitiva, son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la actividad pblica en un buen nmero de casos, la referencia obligada son las aportaciones de NISKANEN, quien formula su modelo distinguiendo entre el burcrata y la agencia que le entrega los fondos para su labor, ya sea sta el Parlamento o el responsable poltico de un rgano de la Administracin.

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El anlisis de NISKANEN considera que existe una diferencia entre la informacin disponible para la agencia y para el funcionario. Aquella slo observa el nivel de servicio pblico suministrado y asigna el presupuesto, B, considerando que existe una relacin entre ste y la calidad del servicio prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios pblicos. El funcionario, por su parte, s conoce el coste de suministrarlas y, adems, tiene sus propios intereses en el proceso. En efecto, se considera que el responsable de una seccin dentro de un Departamento ministerial, o, en general de una unidad de gasto, desea hacer mximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organizacin burocrtica o, incluso su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra.
Comportamiento de los funcionarios y gasto presupuestario B,C B, B** C B

B-C Q* Q Cantidad

El presupuesto que est dispuesto a entregar la agencia para la provisin de fondos de servicios pblicos es creciente pero a un ritmo descendiente, lnea B. Los costes son igualmente crecientes a una tasa cada vez mayor, linea C. Por ltimo la linea de trazo mas grueso, representa la diferencia entre el presupuesto recibido y el coste de producir el servicio. Si el comportamiento del funcionario fuese similar al de una empresa que tratase de hacer mximo el beneficio, se elegira aquella cantidad donde ambos elementos fueran lo mayor posible, es decir se optara por una cantidad Q* sobre un presupuesto B*, y adems esta solucin sera eficiente. Sin embargo, si el funcionario lo que pretende es disponer de un presupuesto amplio, elegir la cantidad Q, con un presupuesto mayor B. De esta manera se explica que las unidades administrativas tienden a agotar el presupuesto que se les asigna.

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Por otra parte, se han apuntado otros elementos que explicaran cmo la conducta de los funcionarios colabora al crecimiento del gasto pblico. Entre ellos, citemos los siguientes: Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas ugnidades de servicios pblicos, puede considerar que aquellas unidades de gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos excesivos. En tales circunstancias, se recortarn los fondos disponibles en futuros presupuestos. De esta manera, se elimina cualquier incentivo para que los responsables de la unidad de gasto traten de hacer mnimos los costes de su gestin, pues el nico resultado palpable de su eficacia ser disponer de menos fondos en el futuro, sin que pueda mejorarse, en periodos sucesivos, la calidad de los servicios suministrados. La ausencia de precios en el sistema de decisin pblica impide medir la eficiencia de la actuacin de los funcionarios, de ah las dificultades de establecer mecanismos que incentiven, a travs de los salarios, un comportamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Adems, este factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el uso de complementos del salario por la importancia de la funcin realizada, o los aos de servicio en la Administracin.

IV. LATEORASOBREELCRECIMIENTODEL GASTOPUBLICO


Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar las tendencias del incremento del gasto pblico en las economas occidentales son muy diversas y, como consecuencia, resultan siempre difciles de realizar una sntesis.
Teoras alternativas sobre el crecimiento del gasto pblico. CAUSASDELCRECIMIENTODELGASTO TEORAS Demanda Ley de Warner Efectos desplazamiento e inspeccin Redistribucin de la renta Grupo de Inters Ilusin fiscal Oferta Ciclo electoral Comportamiento de los funcionarios Ideologas del partido en el poder. Centralizacin del sector pblico. DemandaOferta Productividadprecios

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EXPLICACIONESBASADASENLADEMANDA DEGASTOPBLICO Los anlisis que buscan la explicacin en variables que afectan a la demanda son muy variados. Entre ellos, hemos reflejado los siguientes: a) La llamada LeydeWagner considera que el desarrollo econmico del pas impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad en favor de un aumento del gasto pblico, por dos tipos de razones. La primera se refiere a que sociedades ms desarrolladas son tambin ms complejas, con un mayor nmero de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervencin del Estado en su solucin. La segunda atae a la caracterizacin de los bienes y servicios pblicos como bienes superiores y elsticos, es decir que la elasticidadrenta del gasto pblico es mayor que la unidad. b) La teora del efecto desplazamientoefectoinspeccin considera que el gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en determinados periodos crticos para la sociedad (una guerra, una calamidad) sta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuencias de esa conmocin. A este incremento extraordinario del gasto pblico se le denomina efectodesplazamiento. Una vez superadas estas circunstancias excepcionales la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta que la mayor recaudacin se dedique a una mejora en la provisin de bienes y servicios pblicos, pues considera poco satisfactoria la calidad de los mismos (efectoinspeccin). c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento en los gastos del sector pblico se debe a funciones de carcter redistributivo, un dato particularmente relevante desde el final de la II Guerra Mundial. La clave se encontrara en que a partir de esta fecha se ampla el sufragio a sectores de renta baja, lo que sita al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado con las frmulas de sufragio censatario, propias del siglo XIX. Como ya hemos visto, los distintos grupos polticos tienden a acercarse a este estrato medio de los votantes, con la finalidad de garantizarse la eleccin, de ah que sean ms sensibles a las demandas de estos grupos, en favor de gastos de este carcter (de ah el crecimiento en gastos de S. S., educacin, sanidad, etc.). d) La presencia de grupos de inters poderosos, como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tiende a aumentar la demanda de aquellos gastos pblicos que les benefician de un modo directo. e) La teora de la ilusinfinanciera destaca cmo los demandantes de un mayor gasto pblico son plenamente conscientes de los beneficios que les reportarn las distintas polticas del sector pblico, pero consideran que los costes de las mismas se repartirn entre todos los grupos sociales o incluso, ni siquiera piensan en la existencia de tales costes, como algo que no les atae directamente.

A)

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JUSTIFICACIONESBASADASENLAOFERTA DELGASTOPBLICO El crecimiento del gasto pblico en las economas occidentales se debe, para un segundo grupo de aportaciones, no tanto a la demanda expresada por los votantes o los grupos de inters, como al comportamiento de quienes ofrecen distintos programas de gasto. En este sentido, distinguimos las siguientes hiptesis: a) La teora del ciclo electoral pone de manifiesto cmo en los momentos previos a la consulta del electorado, los poderes pblicos inician o aceleran programas de gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de los asuntos pblicos. Que tales urgencias de ltima hora aumenten los costes del proyecto por encima de lo inicialmente presupuestado puede revestir escasa importancia, pues una vez que se ha conseguido la reeleccin, es posible proceder a algunos recortes en el gasto pblico o a un aumento en los impuestos, con la esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado hasta la siguiente consulta. b) El comportamiento de los funcionarios. La seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, con garantas mayores que las de cualquier asalariado, la falta de criterios que permitan medir la productividad, la ausencia de mecanismos sancionadores de la mala gestin, tan evidentes en el caso de las empresas sometidas a la ley del mercado, hacen que el mantenimiento de las plantillas requiera un volumen de recursos creciente. c) Un tercer factor que ha impulsado el crecimiento de los gastos pblicos se ha buscado en la ideologa de los partidos polticos, que encarnan las principales opciones a las que se enfrenta el electorado. Si el siglo XIX se puede presentar como una oposicin entre partidos conservadores y liberales, en el XX observamos que, en las democracias europeas, las alternativas son los partidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los socialdemcratas, de otro, con partidos liberales convertidos, a lo sumo, en elementos necesarios para lograr la mayora parlamentaria, mediante coaliciones de gobierno. Tales circunstancias son relevantes en el anlisis del gasto pblico, pues los partidos conservadores o los que extraen su poltica social del magisterio de la Iglesia son ms proclives que los liberales a las polticas de redistribucin de rentas, que han sido una fuente indudable de crecimiento del gasto pblico. Por su parte, los partidos socialdemcratas han sido los grandes impulsores de las polticas de gastos sociales, aunque hayan abandonado actualmente sus orgenes revolucionarios. d) Por ltimo, se ha argumentado que la propia estructura del Estado, ms o menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto pblico. Esto ocurre cuando el proceso de descentralizacin lleva a una

B)

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duplicacin de las funciones realizadas por el sector pblico, o cuando la financiacin de los entes autonmicos o locales depende, substancialmente, de la entrega de fondos por parte del poder central, pues, en tal caso, resulta fcil atribuir a otros la responsabilidad de los dficits de la gestin propia y negociar, despus, un aumento en la financiacin necesaria para llevar a cabo las actividades del rgano autonmico o local. C) UNENFOQUEBASADOENLAINTERACCIN DEMANDAOFERTA En un anlisis iniciado por BAUMOL, pero continuado despus por otros economistas, se ha tratado de explicar cmo la confluencia de una demanda rgida de gasto pblico y una oferta que se desplaza para reflejar costes crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto pblico. Para ello consideremos la situacin reflejada en el siguiente cuadro:

Demanda inelstica y aumentos de costes en la provisin de servicios pblicos. Precio P,

Demanda

Oferta
B

P*

A Q

C Q* Cantidad

En la situacin inicial, representada por la curva de la demanda (D) y de la oferta (O), se est produciendo un nivel de suministros de servicios pblicos indicado por la cantidad Q* y a un precio P*. Ahora bien, la productividad del sector pblico es inferior a la observada en el sector privado, tanto por las propias deficiencias en la gestin, como por el hecho de que en el sector servicios resulta ms difcil incorporar mejoras tecnolgicas, o sustituir mano de obra por equipo capital, mientras que el crecimiento de los costes salariales del sector privado de la economa viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los funcionarios o personal de la

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Administracin. Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un ritmo ms bajo, el coste de provisin del servicio pblico aumenta.

V.

UNAEXPLICACIONDELCRECIMIENTO DELSECTORPBLICOENESPAA

En este epgrafe trataremos de comprobar si las distintas teoras que hemos ido describiendo en el apartado anterior pueden darnos una justificacin de la evolucin del gasto pblico en nuestro pas o si, por el contrario, existen elementos diferenciales en los cambios producidos. Para ello, partiremos de los hechos, tal como los conocemos a partir de las estadsticas oficiales, y comprobaremos qu partidas de gasto han mostrado un mayor dinamismo. Una vez realizada esta tarea, puede hacerse un anlisis de las causas que explican el fenmeno y, entonces, pueden enunciarse qu medidas deberan adoptarse para corregirlo. A) HECHOS Normalmente, la fuente a que deberamos acudir para comprobar cul ha sido la evolucin real del gasto pblico en nuestro pas seran las previsiones contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por los cuales estos datos pueden darnos una visin inexacta de la realidad. El primero es que, debido al proceso de descentralizacin que ha vivido nuestro pas, una buena parte del gasto pblico se lleva a cabo fuera de la Administracin Central del Estado y debemos utilizar, en tal caso, datos que reflejen la evolucin del gasto del conjunto de las Administraciones Pblicas. El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realiz alcanzan tal cuanta que cabe preguntarse para qu sirven los Presupuestos, al menos en su definicin habitual. Una primera aproximacin al estudio del comportamiento del gasto pblico se contiene en los datos de siguiente tabla:
Evolucindelosrecursos,gastosydficitdelasAdministracionesPblicas
Aos Recursos Gastos Dficit 1980 30.45 32.95 2.50 1981 31.92 34.81 2.88 BASE 1980 1982 1983 32.09 34.23 37.85 38.95 5.76 4.72 1984 34.08 39.50 5.42 1985 37.70 41.50 5.80 1985 36.80 41.82 5.02

BASE 1985 Aos 1985 1986 1987 1988 1989 Recursos 35.65 36.17 37.83 37.83 39.76 Gastos 42.59 42.14 40.95 41.08 42.56 Dficit 6.94 597 3.13 3.25 2.80 Fuentes:ElaboracinapartirdelosdatosdelBancodeEspaa.

1990 39.55 43.65 4.10

1991 40.39 45.28 4.89

1992 42.10 46.29 4.19

1993 42.14 49.64 7.49

1994 41.58 48.25 6.67

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Refleja la participacin de los gastos, los ingresos y el dficit pblico como un porcentaje del Producto Interior Bruto. Los datos de la Tabla reflejan claramente lo sucedido en nuestro pas desde 1980. Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez puntos entre 1980 y 1986, de acuerdo con la primera serie y de seis ms desde 1985 hasta 1994. Este incremento de los gastos no se ha visto acompaado por un aumento paralelo de los recursos, de tal modo que las cifras de dficit pblico se disparan a partir de 1982. Igualmente, se comprueba, a partir de la informacin citada, que los intentos de controlar el gasto pblico y, por consecuencia, el dficit pblico, no son duraderos. Puede observarse, en tal sentido, la evolucin registrada por los gastos entre 1987 y 1989, donde se aprecia un tmido intente de rebajar el nivel de gasto pblico, que se pierde a partir de 1989 y, de modo mucho ms acusado, desde 1993. A partir del ao 1995, la situacin ha cambiado sustancialmente tal y como se refleja en la siguiente tabla:
Evolucindelosrecursos,gastosydficitdelasAdministracionesPblicas

Aos 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Recursos 37.9 38.3 38.2 367.8 38.3 38.1 38.0 38.4 38.2 38.5 39.3 39.4 39.1 39.0

Gastos 44.2 43.0 41.0 40.8 39.3 39.0 38.5 38.7 38.2 38.7 38.2 38.0 37.8 37.6

Dficit /Superavit 6.3 4.7 2.8 3.0 1.0 0.9 0.5 0.3 0.0 0.2 1.1 1.4 1.2 1.4

Los datos contenidos en la Tabla anterior reflejan con absoluta claridad la mejora que se produce en los resultados de la actividad del sector pblico a partir de 1995. Tal mejora se puede sintetizar en una notable reduccin del dficit pblico, que pasa de un 6,3% del PIB a alcanzar el equilibrio presupuestario en el ao 2003 y el supervit a partir de esas fechas. Resultados que son el producto de una paulatina disminucin del gasto pblico y un mayor ingreso del sector pblico.

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UNAEXPLICACIONDELCRECIMIENTO DELGASTOPBLICOENESPAA La evolucin del gasto pblico, reflejada en el epgrafe anterior, indica que nuestro pas no es una excepcin al hecho que pretendan explicar las diferentes teoras a las que nos hemos ido refiriendo en el primer apartado de este tema. Sin embargo, el caso de Espaa presenta algunas singularidades a las que debemos hacer mencin y que permitirn al lector considerar la relevancia de esas teoras para explicarlo. Sin nimo de ser exhaustivos, podemos resumir los siguientes factores: 1) El proceso de transicin poltica vivido por nuestro pas a partir de 1975, con la sustitucin de un sistema autoritario por otro democrtico, gener numerosas demandas de un mayor gasto pblico, especialmente en bienes preferentes. En una primera etapa, el aumento del gasto puede atribuirse a la debilidad de los sucesivos gobiernos de la transicin, carentes de apoyos democrtico y enfrentados a una acumulacin de exigencias de los distintos grupos sociales, que se manifestaban despus de un largo periodo de restriccin de las libertades. Ms adelante, y en la medida en que el sistema democrtico se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse al propio funcionamiento de los Parlamentos, proclives a generar esta clase de gasto pblico. 2) Un segundo factor que explica el fuerte crecimiento del gasto pblico en nuestro pas es la crisis econmica que sufren las economas occidentales a partir de los aos setenta. Aunque Espaa comparte con los dems pases las dificultades producidas por el alza de los precios del petrleo, hay algunos rasgos caractersticos de nuestra economa que le dan un carcter diferencial, y la hacen ms grave. La crisis econmica impulsa el gasto pblico al menos en dos direcciones. Se refiere la primera a la necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la creciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Atae la segunda a las subvenciones entregadas a empresas pblicas con prdidas, que representan una cifra elevada dada la importancia del sector pblico empresarial de nuestro pas. 3) Un tercer factor notable es la consolidacin de un modelo de Estado de Bienestar. Aunque los orgenes de la Seguridad Social en nuestro pas son mucho mas antiguos, lo cierto es que en la dcada de los ochenta es testigo de una consolidacin del sistema de pensiones en las que aparecen tambin las pensiones no contributivas). Igualmente, es fruto de esta consolidacin del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto educativo, sanitario o de vivienda. 4) Una cuarta caracterstica relevante se refiere al gasto en las infraestructuras de transporte. Debe reconocerse que el esfuerzo en este terreno ha sido notable desde los primeros momentos de la transicin poltica y ha

B)

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representado una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos socialistas, pero, al mismo tiempo, hay que indicar que los importantes acontecimientos vividos por Espaa en 1992 (Juegos Olmpicos de Barcelona y Expo de Sevilla) explican su aceleracin en los aos 1992 y 1993. En cualquier caso, tenemos que indicar cmo, en los ejercicios econmicos ms recientes, el ajuste presupuestario ha recado principalmente en estas partidas. 5) Un factor adicional, que explica el crecimiento del gasto pblico en Espaa, es el proceso de descentralizacin poltica que representa la construccin del Estado de las Autonomas, de acuerdo con el modelo consagrado por la Constitucin de 1978. Ya se ha dicho, en el epgrafe anterior, que tal proceso tanto puede llevar a una reduccin del gasto como a un aumento del mismo. En el caso de nuestro pas, algunas caractersticas del proceso han contribuido a favorecer ms el incremento del gasto que su limitacin. Entre ellas, y sin nimo de ser exhaustivos, pueden citarse las siguientes: i) El proceso de descentralizacin no ha reducido el nmero de empleados de la Administracin Central y s, en cambio, ha aumentado el de los que prestan sus servicios a las Comunidades Autnomas. ii) La aparicin de los entes territoriales ha producido, en no pocas ocasiones, la duplicidad entre las funciones realizadas por la Administracin Central del Estado, en la esfera nacional, y cada una de las Comunidades Autnomas, en la mbito de sus competencias, sin que la distribucin de funciones realizada por la vigente Constitucin haya podido evitar este fenmeno. iii) El sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de rgimen general (es decir, con la excepcin de Navarra y el Pas Vasco) no ha sido capaz de crear mecanismos de corresponsabilidad fiscal por parte de los entes territoriales, que, de esta forma, han tendido a incrementar sus niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de elevar, paralelamente, los ingresos pblicos. 6) Por ltimo, sin que ello signifique que ste sea un factor residual, el creciente dficit pblico colabora decisivamente al aumento del gasto, a travs del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores. 7) La evolucin a la que hace referencia la tabla de Evolucin de los recursos, gastos y dficit de las Administraciones Pblicas, permite corroborar algunas tendencias sealadas en prrafos anteriores. A partir de 1996, coincidiendo con el cambio de tendencia poltica del gobierno central, se ha producido una reduccin del gasto pblico en nuestro pas. Ello se debe a la voluntad de formar parte de la moneda nica europea, que exiga reducir el dficit pblico a un 3% del PIB, sino adems la evolucin de de determinadas variables macroeconmicas que generaban presiones

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importantes sobre el gasto pblico. Estas cabe resaltar la mejora de las tasas de desempleo que pasaron a ser del 19% en 1995 a algo mas del 9% en el 2005. Igualmente ha de sumarse la bajada de los tipos de inters, alcanzndose mnimos histricos en el 2004, si bien con posterioridad sufri un repunte alcista aunque sin llegar a las cotas de los 90. En el primer caso, supone que la mejora en el mercado de trabajo reduce el pago de las prestaciones por desempleo, a la vez que incrementa el nmero de cotizantes. La reduccin de los tipos de inters supone un alivio a la carga de los intereses de la deuda. PREVISIONES.PUEDEDETENERSEELCRECIMIENTODEL GASTOPBLICOENESPAA? A lo largo de los epgrafes anteriores hemos tratado de pasar revista a las principales teoras que se han propuesto para explicar el crecimiento del gasto pblico y las caractersticas especiales que reviste en nuestro propio pas este fenmeno. De las claves que hemos ofrecido parecen desprenderse algunas conclusiones que podran ayudarnos a elaborar medidas para aminorar la tendencia que se observa con tanta claridad. Entre ellas, citemos las siguientes: La necesidad de reducir el dficit pblico que, en la actualidad es una de las causas ms evidentes del crecimiento del gasto, a travs del pago de los intereses de la deuda pblica. De ah que cualquier medida de control del gasto pblico o de elevacin de los recursos, bien por aumento de la presin fiscal o por un mejor cumplimiento de las obligaciones tributarias de los contribuyentes, tendr no slo el beneficio inmediato de rebajar el nivel de dficit actual sino tambin la capacidad de limitar el dficit del futuro. Un cambio en el modelo de financiacin autonmica, que incluya un mayor grado de corresponsabilidad fiscal, tambin resultar positiva para limitar el crecimiento del gasto de los entes territoriales. La reforma de los gastos propios del modelo del Estado de Bienestar parece asimismo inaplazable. En tal sentido, el reciente pacto sobre pensiones o los intentos de implicar al sector privado en la provisin de los bienes preferentes, por ejemplo el modelo cataln para la gestin de la sanidad, pueden constituir, desde enfoques muy diversos, una aportacin valiosa en el control del gasto pblico. La limitacin en el uso abusivo de los servicios suministrados por el sector pblico tambin resulta urgente. Las propuestas como el cobro de cantidades simblicas por expedir recetas no deberan ser rechazadas sin un estudio ms detenido, en la medida en que resultan coherentes con el problema de la actitud de los consumidores que no se ven obligados al pago de un precio. Parece, igualmente, razonable un replanteamiento de la dimensin del sector pblico empresarial. Ello no quiere decir que deba apoyarse el proceso de C)

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privatizacin de empresas pblicas con la finalidad de reducir el tamao del sector pblico. De hecho, desde la perspectiva de limitar el gasto pblico, la privatizacin puede generar los efectos contrarios, dado que slo se privatizan las empresas rentables y stas generan recursos para el sector pblico. Ms bien de lo que se trata es de replantear las subvenciones que se entregan a las empresas pblicas con prdidas y, lo que tal vez sea ms grave, a la tradicin de que toda empresa privada en peligro debe ser asumida por todos los ciudadanos mediante su incorporacin al sector pblico. Cualquiera de estas medidas, que ya han sido propuestas en numerosas ocasiones por diversos expertos independientes resultaran altamente impopulares y de fcil uso electoral. De ah que el xito de cualquier intente para racionalizar el gasto pblico dependa crucialmente de un amplio acuerdo entre los principales grupos parlamentarios, algo que nuestra experiencia ms reciente no hace demasiado plausible.

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TEMA4
ELPRESUPUESTO
II. ELCONCEPTODEPRESUPUESTO
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola define el trmino "presupuesto" como: "Cmputo anticipado del coste efe una obra o de los gastos y rentas de una corporacin. Esta nocin de presupuesto indica claramente que el elemento fundamental de la definicin es la idea de anticipacin o previsin, tanto en lo que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obtendrn para cubrirlos. Una definicin de este tipo puede aplicarse a cualquier tipo de agente econmico que deba adoptar decisiones constreido por un volumen limitado de recursos. Si queremos ajustar el concepto para el caso del sector pblico, debemos incorporar, al menos, tres ideas fundamentales que le son propias: la forma jurdica que adopta, las implicaciones econmicas que genera el presupuesto del sector pblico y, por ltimo, las consecuencias polticas que produce su rechazo. En primer trmino, los presupuestos del sector pblico adoptan una forma jurdica concreta. En el caso de los Presupuestos Generales del Estado, deben aprobarse mediante ley, en los de las Comunidades Autnomas, por ley de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por acuerdos del Pleno de las corporaciones respectivas. En todos estos casos observamos que existe una clara voluntad de que los representantes electos participen en el proceso de decisin. Ello se debe no slo a las implicaciones econmicas, sino tambin al hecho de que los ingresos pblicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la hora de decidir su cuanta y distribucin. El segundo elemento citado se refiere a las implicaciones econmicas de los presupuestos. Ya hemos estudiado que, por su tamao, el sector pblico es el principal agente econmico de nuestro pas; de ah que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los agentes sociales, ya sean empresas o economas domsticas. Con ello, no solamente nos referimos al hecho, obvio, de que el volumen y la composicin, de los ingresos afectan a la renta disponible de los ciudadanos, y, por ende, a sus planes de consumo o ahorro, sino tambin al dato de que las decisiones del sector pblico se convierten en una pauta de comportamiento para otros agentes econmicos. As, cuando se procede a una congelacin de los sueldos de los funcionarios, se est presentando una lnea de conducta a los empresarios en su negociacin con los trabajadores.

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Un tercer dato significativo corresponde a las consecuencias polticas de la aprobacin de los presupuestos, o, ms correctamente, de su rechazo. En efecto, el presupuesto de un ente pblico establece la lnea programtica de la accin econmica del sector pblico o de uno de sus componentes y, en tales circunstancias, la no aprobacin de sus previsiones debe entenderse como una prdida de confianza por parte del ejecutivo, y tal retirada de la confianza debera ser suficiente para que, en consonancia con la idea de responsabilidad poltica, los gestores del ejecutivo presenten la dimisin. Combinando todos estos elementos, podemos definir el Presupuesto como: "Resumen sistemtico, confeccionado en periodos regulares de tiempo y aprobado por el rgano colegiado competente, en el que se establecen las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector pblico, con la finalidad de atender a su plan de actuacin econmica, de tal modo que su aceptacin significa, implcitamente, una renovacin de la confianza en los gestores de ese componente del sector pblico".

III. ELCICLOPRESUPUESTARIO
En este apartado vamos a describir, someramente, el proceso que sigue el presupuesto, tomando como punto de referencia la normativa aplicable a los Presupuestos Generales del Estado, dado que la tramitacin de los documentos anlogos para las Comunidades Autnomas es muy similar. Es preciso hacer notar que se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado, siguiendo la tradicional divisin de poderes. De esta forma, diferenciamos: Elaboracin: atribuida al poder ejecutivo Discusin y aprobacin: asignada al legislativo Ejecucin: corresponde al ejecutivo Control: encomendada al poder judicial, pues se lleva a cabo a travs del Tribunal de Cuentas. A) FASEDEELABORACIN En este primer momento de la vida de los Presupuestos, la iniciativa est en manos del poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la confeccin del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economa y Hacienda. Se ha discutido la conveniencia de que la competencia de la elaboracin del documento presupuestario recaiga en una Oficina Presupuestaria, que dependera directamente de la Presidencia del Gobierno, en el convencimiento de que la negociacin entre los distintos departamentos ministeriales a la hora de asignar las partidas de gasto es muy dura y se necesita

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por tanto todo el respaldo de la Presidencia del Gobierno a la hora de imponer criterios, sobre todo en momentos de austeridad econmica. En el caso de Espaa, se ha creado en 1996 una Oficina Presupuestaria como organismo dependiente de la Presidencia del Gobierno, pero la experiencia parece haber demostrado que su finalidad se circunscribe al control en la ejecucin del gasto presupuestado, la propuesta de reformas en las tcnicas de elaboracin del presupuesto o el estudio de cambios en las polticas estatales que permitan controlar el gasto del sector pblico. En cuanto al proceso de elaboracin propiamente dicho, debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales: Las previsiones econmicas durante el ao de vigencia de los presupuestos. Estas estimaciones se suelen recoger en un cuadro macroeconmico que refleja la evolucin del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflacin o los tipos de inters. Es evidente que la recaudacin de impuestos depende del nivel de la actividad econmica y que determinados gastos pblicos, como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de las Administraciones Pblicas o el pago de los intereses de la deuda, estn ntimamente relacionados con las variables macroeconmicas citadas. Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, entre los que se tiene que establecer un orden de prioridades, pues exceden, casi siempre, las posibilidades de los ingresos pblicos. Las estimaciones de ingresos, que no slo dependen de la evolucin econmica general, sino tambin de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos, teniendo en cuenta, adems, que las prdidas de recaudacin causadas por estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto. Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisin a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, tres meses antes de que expire la vigencia del presupuesto del ao anterior. Al texto del proyecto de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan: Las previsiones econmicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos pblicos. El denominado Proyecto de Ley de Acompaamiento de los Presupuestos, en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos. B) FASEDEDISCUSINYAPROBACIN El procedimiento de aprobacin de los Presupuestos en Espaa, puede entenderse mejor con ayuda del siguiente esquema:

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Envo de la documentacin presupuestaria al Congreso de los Diputados, que realiza una serie de comparecencias de altos cargos, con la finalidad de que expliquen los presupuestos de sus respectivos departamentos. Discusin del proyecto de ley en el Congreso de los Diputados, que se realiza del modo siguiente: Mesa del Congreso abre un plazo de 15 das para la presentacin de enmiendas, que pueden ser de totalidad, pidiendo la devolucin del proyecto al gobierno o presentando un texto alternativo, o al articulado, en las que se solicita la supresin, modificacin o adicin de disposiciones. Si hay enmiendas de totalidad, se realiza un primer debate en el Pleno del Congreso, que puede desembocar en la devolucin del proyecto al gobierno, si la enmienda es aceptada, o la remisin del proyecto a la Comisin de Presupuestos, si no se aceptan las enmiendas de devolucin o si la enmienda de totalidad incorporaba una redaccin alternativa. discusin en la Comisin de Presupuestos, para lo que se nombra una ponencia que redacta un informe basado en el proyecto y las enmiendas presentadas. Se procede a la discusin del informe y se elabora un dictamen final que puede incorporar, o no, las distintas enmiendas. Este dictamen se eleva al Pleno del Congreso con los votos particulares que se produzcan. Si Pleno del Congreso discute los distintos votos particulares y el dictamen final elaborado. La discusin final concluye con una votacin que, si resulta negativa, supone el reenvo del dictamen a la Comisin para ser modificado y, si arroja un resultado positivo, supone la remisin al Senado para su estudio y aprobacin. En cuanto a la discusin del proyecto en el Senado, debe hacerse notar que se utiliza frecuentemente el procedimiento de urgencia, lo que significa un mximo de 20 das naturales para todo el proceso. En cuanto a las fases de esta etapa, se distinguen: la Mesa del Senado abre un plazo de cuatro das para la presentacin de enmiendas, que pueden ser de totalidad (veto) o al articulado. El proyecto remitido por el Congreso y las enmiendas presentadas en la Cmara Alta se envan directamente a la Comisin de Presupuestos, sin que en el Senado exista el debate previo de las enmiendas de totalidad. Comisin de Presupuestos elabora un dictamen, mediante un procedimiento similar al indicado en el caso del Congreso. Este dictamen, y los votos particulares a los que hubiere lugar, se enva al Pleno del Senado. El Pleno del Senado discute el dictamen elaborado por la Comisin, junto con las enmiendas o vetos no aceptados. Este debate puede desembocar en los siguientes resultados: Senado no realiza ninguna modificacin al texto remitido por el Congreso, con lo que el proyecto se convierte en ley.

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Senado aprueba enmiendas parciales al texto del Congreso, en cuyo caso se remite de nuevo al pleno de esta cmara, que puede confirmar, por mayora simple, estas enmiendas. Senado aprueba un veto al texto del Congreso, en cuyo caso el Congreso puede levantar el veto por mayora absoluta. Si sta no se alcanza, se hace una segunda votacin a los dos meses y basta, entonces, la mayora simple para levantar el veto. Si no se obtiene la mayora simple el proyecto es definitivamente rechazado por el Parlamento y es devuelto al Gobierno. El procedimiento de aprobacin de los presupuestos que acabamos de describir se resume en el esquema de la Figura 5.1., que pone de manifiesto el papel central que cumple el Congreso de los Diputados en este proceso. FASEDEEJECUCIN Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a su aplicacin. De ah que la ejecucin presupuestaria no sea ms que la actividad de la Administracin dirigida a la realizacin de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto. Ahora bien, como ya se indic en la definicin de presupuesto, se trata de una previsin, y ello nos obliga a plantearnos cul es el grado de compromiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurdica. Para ello, debemos distinguir entre los gastos y los ingresos. As, por lo que se refiere a los gastos, debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel mximo de gasto pblico. Ello supone que no hay ningn impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al que le autoriz el legislativo ni a que, por otra parte, existan procedimientos para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de crditos suplementarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se haba hecho previsin ninguna y, en este supuesto, se denominan crditos extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por encima de lo autorizado inicialmente, se deben aprobar mediante ley. En cuanto a la vinculacin del ejecutivo con la previsin de los ingresos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente, pero no slo, los de carcter tributario) y los extraordinarios (constituidos en su mayor parte por las emisiones de deuda pblica). En el primer caso, el presupuesto seala una estimacin de los ingresos por percibir a travs de esta va, pero pueden producirse errores de estimacin que generen una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los segundos, el Parlamento marca un lmite mximo de endeudamiento para el ejecutivo, y, lgicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel mximo; pero superarlo exige una autorizacin del legislativo. C)

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D)

LAFASEDECONTROL Podemos hablar de dos tipos de controles: el que podramos denominar como control interno de la propia Administracin, con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestin de los fondos pblicos, y el control externo parlamentario que trata de comprobar hasta qu punto se han cumplido las previsiones presupuestarias o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de los lmites que le autoriz el Parlamento. En cuanto al primero de ellos, podemos sealar que, al margen de que cada dependencia ministerial o cada seccin de la Administracin lleve a cabo las contestaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos, productividad y realizacin de actividades, que estime pertinentes, existe un control desarrollado por rganos de la propia Administracin, pero externos al centro de gasto concreto. As, la Intervencin General de la Administracin del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administracin de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido econmico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la ejecucin del presupuesto, comprobando la regularidad de las operaciones contables, es decir, si las operaciones se han clasificado correctamente, si hay un registro exacto de las cuantas, si se ha seguido el procedimiento establecido, etc. Por lo que se refiere al segundo tipo de control, debe sealarse que, si el presupuesto constituye una autorizacin del Parlamento al ejecutivo, el rgano legislativo debe disponer de algn instrumento que le permita comprobar hasta qu punto se han cumplido las previsiones establecidas en el documento presupuestario. Ahora bien, esta tarea es extraordinariamente compleja, de ah que las Cortes Generales deleguen esta funcin en un rgano especializado, el Tribunal de Cuentas, que aparece regulado en el art. 136 Constitucin, donde se establece que esta institucin: Es el rgano supremo fiscalizado de las cuentas y gestin econmica del sector pblico. Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegacin de stas en cuanto al examen y comprobacin de la Cuenta General. Su misin es censurarlas cuentas del Estado o, ms exactamente, del sector pblico. Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o responsabilidades en las que se haya incurrido, en su caso. Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e inamovilidad y estn sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces y magistrados. Puede afirmarse que este rgano constitucional tiene, por tanto, dos funciones distintas. De un lado, la fiscalizacin de las cuentas del sector pblico,

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y, de otro, el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos pblicos. Esta doble funcin explica que existan dos Secciones en el seno del Tribunal: la Seccin de Fiscalizacin y la Seccin de Enjuiciamiento

IV. LOSPRINCIPIOSPRESUPUESTARIOSCLSICOS
Los principios presupuestarios clsicos responden al mundo econmico y social del siglo XIX. Este hecho se manifiesta en dos circunstancias: de un lado, en la visin poltica tradicional, que otorgaba al Parlamento un papel central en los asuntos pblicos, y de otro, los planteamientos econmicos de los autores clsicos, que, como ya sabemos, otorgaban un papel muy limitado al sector pblico en la solucin de los problemas econmicos. Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios: los primeros responden a la pregunta de quin debe disear el presupuesto, y son los denominados principios polticos. Los segundos traducen a los criterios de la contabilidad las implicaciones de los principios polticos, de ah que se conozcan como principios contables. Los ltimos sealan los criterios que deben presidir su elaboracin desde el punto de vista de la economa, y se les define como principios econmicos. A) PRINCIPIOSPOLTICOS Como ya se ha dicho, los principios polticos responden a una organizacin concreta, que podemos identificar como el parlamentarismo, que domina la escena poltica europea durante el siglo XIX y que llega hasta la 1a Guerra Mundial. El elemento fundamental en este contexto son las cmaras legislativas, representantes de la soberana popular de la que emanan los dems poderes del Estado. En efecto, es el legislativo quien da respaldo al poder ejecutivo, quien aprueba los ingresos y gastos pblicos y quien nombra a los encargados de fiscalizar la correcta ejecucin del presupuesto. Esta distribucin de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de competencia. Ahora bien, si, como hemos visto, el presupuesto se puede considerar como una autorizacin del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta una cierta cuanta o para que se endeude hasta un cierto nivel, debe establecerse algn tipo de cautela para evitar que el gobierno se exceda de esa autorizacin, de ah que el resto de los principios polticos deban entenderse en esta clave, la de garantizar el respeto del gobierno a los lmites marcados por el legislativo. En primer trmino, el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los gastos que se pretendan realizar (principio de universalidad) pues de

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otro modo habra parcelas de la actuacin del ejecutivo que no seran controladas por el poder legislativo. En segundo lugar, estos ingresos y gastos deben presentarse en un nico documento, para que sea ms fcil su conocimiento por parte del Parlamento, y adems debe estructurarse de tal manera que est clara cul es la procedencia de los ingresos y cul es el destino de los gastos (principio de unidad y claridad). Un tercer principio es el principio de especialidad, cuyo objetivo es evitar que la gestin gubernamental exceda los lmites marcados por el poder legislativo. En particular, se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados a una funcin para desarrollar otras (especialidad cualitativa), que se superen los lmites de gasto marcados (especialidad cuantitativa) o que se lleve a cabo el gasto en un ao distinto al previsto en el presupuesto (especialidad temporal). Por ltimo, se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario deben ser pblicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestin de los fondos pblicos (principio de publicidad). B) PRINCIPIOSCONTABLES Los principios contables guardan una clara correspondencia con los polticos, pues, en definitiva, no son ms que el modo en que se traducen a criterios de contabilidad. As, el principio de universalidad se convierte en el de presupuesto bruto, que podemos definir como la obligacin de que todas las partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningn tipo. Al principio poltico de unidad le corresponde el de unidad de caja, es decir, que todos los ingresos y todos los gastos se realizan sobre una sola cuenta (la cuenta del Tesoro). Tambin las cautelas establecidas para que el ejecutivo no incumpla los trminos de la delegacin realizada por el parlamento tienen su traduccin contable. De este modo, podemos decir que a la especialidad cualitativa y cuantitativa les corresponde el principio de especificacin, que prohibe las transferencias de fondos de unas partidas a otras, y que la especialidad temporal se refleja en el principio de ejercicio cerrado, que impide que el gasto previsto para un ao se lleve a cabo en otro. Podemos reflejar la correspondencia entre principios polticos y contables con la ayuda de la Figura 5.2, que incluimos a continuacin: Figura 5.2. Principios polticos y principios contables

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C)

PRINCIPIOSECONMICOS Ya hemos dicho que, al igual que los principios polticos responden a la visin tradicional del parlamentarismo, los de carcter econmico se fundamentan en los planteamientos tericos de los economistas clsicos, que corresponden lo que hemos denominado como enfoque liberal. Este planteamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los problemas econmicos de la sociedad, de tal modo que el sector pblico apareca con una funcin puramente residual, la de proveer aquellos bienes y servicios para los que no se poda acudir al mecanismo del mercado, esto es, para los bienes pblicos puros. De ah que el primer principio econmico sea el de limitacin del gasto pblico. Un segundo principio es el de la neutralidad impositiva o, lo que es lo mismo, considerando que el ciudadano es el mejor juez de su propio inters, el sector pblico no debe condicionar sus decisiones, en materia de consumo, ahorro, etc., utilizando la legislacin fiscal. Un tercer principio, conocido como la regla de oro de la Hacienda Clsica, es el que sostiene que el presupuesto debe presentarse en equilibrio anual. Hay que matizar que no se trata de un mero equilibrio contable, que est garantizado por las reglas de la contabilidad por partida doble, sino que la suma de los ingresos ordinarios debe ser suficiente para atender a los gastos totales del sector pblico. En ntima relacin con este planteamiento est el principio de limitacin de las emisiones de deuda pblica, que slo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la amortizacin del prstamo.

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V.

CRISISDELOSPRINCIPIOSPRESUPUESTARIOS CLSICOS

Como ya hemos tenido ocasin de sealar reiteradamente, los principios que se han descrito en el apartado anterior responden a unas circunstancias polticas y econmicas muy concretas, cuyo marco histrico abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. Pero los cambios en la organizacin poltica posteriores al fin de la 2a Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el anlisis econmico las teoras keynesianas, no podan dejar de tener influencia en las prescripciones normativas sobre la elaboracin de los presupuestos. Por ello, la crisis de los principios clsicos no es sino el reflejo de las mutaciones producidas en la organizacin poltica de las democracias occidentales y en la teora econmica que explica el funcionamiento de las economas de mercado. Siguiendo un orden lgico, parece indudable que los principios econmicos han entrado en una profunda crisis. En primer trmino, no creemos que pueda hablarse ya de limitacin del gasto pblico. El crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista o las teoras sobre el aumento del gasto demuestran bien a las claras el papel preponderante del Estado en la resolucin de los problemas econmicos. Asimismo, puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad impositiva, pues una de las caractersticas ms evidentes del llamado modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal se emplee como mecanismo de redistribucin de la renta, e, igualmente, como instrumento de poltica econmica que incentiva determinados comportamientos del sector privado Por ltimo, la regla del presupuesto equilibrado, y su corolario sobre la limitacin de las emisiones de deuda, parecen pertenecer a un pasado remoto, sobre todo si tenemos en cuenta desde qu momento se han dejado de liquidar los presupuestos en equilibrio, no slo en Espaa, sino en la inmensa mayora de las economas occidentales, pues la regla del presupuesto equilibrado acentuaba los desequilibrios macroeconmicos. En efecto, en los momentos de recesin econmica, la renta nacional crece a un ritmo ms lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debe rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector pblico, la produccin y la renta del pas decrece an ms, con lo que la depresin se acenta. En cambio, en los procesos inflacionistas, la recaudacin crece an ms de lo que lo hacen los precios, el sector pblico puede gastar ms y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una accin paralela del sector pblico a lo

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largo del ciclo econmico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera que tiene un efecto procclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada. En cuanto a la crisis de los principios polticos, ya hemos dicho que se ha producido un refuerzo de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como consecuencia del predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias occidentales. Ahora bien, formalmente, este cambio no ha afectado excesivamente al principio de competencia, que mantiene la misma distribucin clsica de funciones a la que hemos aludido antes. Del mismo modo, y a pesar de algunos elementos que rompen su contenido, puede decirse que el principio de universalidad an conserva su valor y vigencia. Uno de los principios polticos clsicos que presenta ms sntomas de erosin es el principio de unidad. La extensin y creciente complejidad de las tareas desempeadas por el sector pblico hace imposible la elaboracin de un nico documento que recoja con carcter uniforme la enorme variedad de actividades gestionadas por el sector pblico. En este sentido puede defenderse la presentacin de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento de la gestin pblica. Tambin el principio de especialidad ha sufrido transformaciones importantes. Recordemos que su finalidad era controlar la accin del ejecutivo, mediante la imposicin de un conjunto de cautelas que le impidieran exceder la autorizacin recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestin que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto. La quiebra de la anualidad del presupuesto, a la que se hace referencia al final del prrafo anterior, es patente cuando se precisa realizar una obra pblica cuya ejecucin se extiende a varios aos, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestin, existen dos frmulas presupuestarias: Los crditos de compromiso significan que el gasto previsto de inversiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del ao en que comienza la ejecucin de la obra. Ese ao se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la fraccin de obra que se realiza anualmente. Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios aos financiar la obra correspondiente,

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atribuyendo los crditos de compromiso a cada ejercicio econmico. Cada ao la ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusin de una anualidad y se incumpla la ley de programa. Por ltimo, el principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomticos, los de carcter militar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a travs de la Comisin de Secretos Oficiales.

VI. ANLISISDELAANTINOMIACONTROL PRESUPUESTARIOEFICACIAPRESUPUESTARIA


El anlisis que hemos desarrollado hasta este momento pone de manifiesto que los principios inspiradores del Presupuesto, e incluso su propio concepto o las fases del ciclo presupuestario, estaban presididas por una clara voluntad de control del ejecutivo por parte del legislativo, depositario de la soberana popular. Sin embargo, con ser importante el objetivo de controlar la ejecucin presupuestaria, no puede considerarse como la nica finalidad en la accin del sector pblico. De una parte, interesa garantizar que la intervencin del Estado en la vida econmica sea eficaz, pues esta exigencia tiene un claro respaldo en nuestra vigente Constitucin. De otra, los Presupuestos Generales del Estado constituyen uno de los principales instrumentos de poltica econmica de los que dispone el sector pblico, que denominamos poltica fiscal, y, tambin en este caso, las normas constitucionales demandan un papel activo de los poderes pblicos en la consecucin de distintos objetivos econmicos. Tales consideraciones obligan a analizar el papel de los presupuestos en dos rdenes diversos: su capacidad de alcanzar objetivos de eficacia (Tema 6) y su papel como instrumento capaz de resolver problemas de estabilidad econmica.

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TEMA5
LOSFALLOSDELMERCADOYLAINTERVENCIN ECONMICADELSECTORPBLICO
I. CONCEPTOYCARACTERSTICASDELOSBIENES PBLICOS.

Un bien pblico es aqul en el que no se puede aplicar el principio de exclusin y adems su consumo no es rival. La coexistencia de estos dos rasgos hace imposible la aplicacin de un precio para determinar su cantidad ptima.

II.

CONDICIONESDEEFICIENCIAENLAPROVISINDE BIENESPBLICOSPUROS

En el anlisis microeconmico tradicional la cuestin de qu cantidad de bien privado debe fabricarse y a qu precio se resuelve a travs del mecanismo de mercado. En el caso de los bienes pblicos, sabemos que, por definicin, no puede existir un mercado que regule su produccin, de ah que sea el sector pblico el encargado de su provisin. A pesar de ello, podemos preguntarnos cules deberan ser las condiciones de eficiencia si dispusiramos de un mecanismo, hipottico por supuesto, que cumpliera las funciones del mercado. El estudio de estos sistemas hipotticos de asignacin es lo que constituye el anlisis de los modelos tericos de determinacin de la cantidad ptima de bienes pblicos. Hay que hacer notar, no obstante, que provisin pblica no es lo mismo que produccin pblica. La cuestin es cmo se financia su provisin, a travs de impuestos o mediante el pago un precio. Un bien o servicio pueden ser financiados por impuestos pero ser producidos por empresas privadas que reciben los ingresos del sector pblico, recaudados a travs de impuestos. Para estudiar el ms sencillo de estos modelos tericos, comenzamos recordando las condiciones de eficiencia de un mercado de bienes privados puros. Supongamos que slo existen dos grupos de demandantes, A y B, para un determinado bien. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades, y el B, 10, la demanda total en el mercado ser 30. A un precio de 50, la demanda del primer grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la demanda total es de 70. La demanda total en el mercado se consigue, pues, sumando, para cada precio, las cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Dado que la cantidad aparece reflejada en el eje horizontal del grfico, se dice que, en los bienes privados, la demanda en el mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales.

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Una vez comprobado esto, estamos en disposicin de obtener las condiciones de eficiencia en la asignacin de bienes privados. La situacin de equilibrio en el mercado se alcanzar en el punto donde la demanda se cruza con la oferta, generando una cantidad de equilibrio y un precio de equilibrio. Dado que la oferta representa el coste marginal de produccin, sabemos que se cumple: CMg=PE Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B. Cada uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto, cantidades que sumadas coinciden con la cantidad vendida en el mercado. En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la eficiencia econmica para los bienes privados: CMg=PE=Pa=Pby Qe=Qa+Qb Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado, y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas, que, normalmente, no sern iguales para cada grupo de demandantes. En el caso de los bienes pblicos puros, las cosas cambian substancialmente. En primer lugar, no es posible que A y B dispongan de cantidades diferentes del bien pblico, pues, al ser un producto de consumo no rival, si A dispone de x unidades de bien pblico, B obtiene simultneamente las mismas unidades de bien. En tales circunstancias, la demanda total del bien pblico no puede calcularse sumando las cantidades. Nuestro razonamiento ser, aqu, el inverso, esto es, cunto est dispuesto a pagar A por x unidades de bien pblico? Cunto est dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una vez determinado el precio mximo que entregaran ambos consumidores, podemos decir que la sociedad estara dispuesta a pagar la suma de ambos precios. Es decir, si para disponer de 5 unidades del bien pblico el consumidor A estara dispuesto a pagar 100 u. m. y el demandante B pagara 70 u.m., en conjunto la sociedad formada por estos dos individuos pagara 170 u.m. Repitiendo la misma operacin para 11 unidades de bien pblico, obtenemos que A pagara 60 u.m., mientras que B desembolsara 40, loque nos da una cifra total de 100 u.m. De esta forma, la demanda total de un bien pblico se obtiene sumando, para cada cantidad posible, los precios que estn dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los precios estn situados en el eje vertical del grfico, se dice que la demanda de un bien pblico se representa sumando verticalmente las demandas individuales. Una vez obtenida la demanda de bienes pblicos, podemos analizar las condiciones de eficiencia en su provisin. Si en el punto de equilibrio se

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determina una cantidad de 6 unidades de bienes pblicos a un precio de 150 u.m., esas unidades son las mismas para el demandante A y para el B. Si el primero est dispuesto a pagar 85 u.m. y el segundo 65 u.m., la suma de ambos precios coincide, naturalmente, con el precio de equilibrio del "rrercado". De esta manera, podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente: CMg=PE=Pa+Pby Qe=Qa=Qb Es decir, en el caso de los bienes pblicos puros, las condiciones de asignacin se invierten con respecto a las estudiadas en el caso de los bienes privados. Si all la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades demandadas por los distintos consumidores, aqu es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de precios, y simultneamente, al coste marginal de produccin. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien pblico. Debe hacerse notar, en cualquier caso, que este mecanismo hipottico plantea algunos problemas. Quizs el ms complejo sea el de cmo determinar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cmo sabemos cunto estn dispuestos a pagar por el bien pblico. En el caso de los bienes privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado ya indica cules son las preferencias del consumidor, pero en los bienes pblicos tal compra no existe.

III. MONOPOLIOYCOMPETENCIAIMPERFECTA: FORMASDEREGULACINDELMONOPOLIO.


En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervencin pblica. Esta puede adoptar diversas formas: A) NOINTERVENCIN Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor es que el sector pblico deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista obtiene grandes beneficios, tal hecho acabar atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que finalmente terminar convirtiendo el monopolio en un mercado competitivo. En apoyo de su propuesta suelen citarse numerosos casos de mercados que inicialmente eran monopolios y que en la actualidad son bastante ms prximos a mercados de competencia. Una variante de esta postura es la constituida por la llamada teora de los mercados disputables, debida a Baumol, Panzar y Willig. En opinin de estos economistas basta con que el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que entren otros competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posicin de privilegio. En efecto, si suponemos que el empresario que suministra el bien o el servicio es un monopolista en virtud de una concesin

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administrativa (ejemplo tpico en lneas de autobuses o lneas areas), pero sabe que en cuanto haya una propuesta de servicio a un coste inferior perder la concesin en favor de otra empresa, entonces procurar no subir los precios para no perderla. Obviamente, si el monopolista no sube los precios por encima del coste medio, entonces no se dara ninguna prdida de excedente para el consumidor. B) LALEGISLACINANTITRUST Esta alternativa tiene sus orgenes en dos tipos de leyes norteamericanas: La Sherrnan Act prohiba los monopolios y los abusos de una posicin monopolista. La prohibicin inicial se vio matizada por la aplicacin de la llamada rule of reason, o regla de la razn, que defenda que la prohibicin slo deba aplicarse a los monopolios que no fueran razonables, es decir aquellos que no se justificasen por que el empresario fuera ms eficiente. En cambio, la prohibicin de prcticas abusivas (por ej., contratos en los que se venden dos productos simultneamente), s ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada en la legislacin mercantil tanto europea como espaola. La Clayton Acty la Federal Trade Comm/ss/onAcf pretenden evitar la formacin de monopolios a partir del acuerdo o la fusin de empresas independientes. En el primer caso se trata de impedir la creacin de un crtel o la existencia de acuerdos para la fijacin conjunta de precios, el reparto de los mercados en reas geogrficas servidas de forma exclusiva por un nico empresario, etc. En el segundo se someten las fusiones de empresas a una evaluacin por parte del sector pblico de las consecuencias de esa unin sobre el grado de competencia del mercado. C) ELESTABLECIMIENTODEIMPUESTOS Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su posicin de dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector pblico apropiarse de sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que haba obtenido el empresario podra serle devuelto, al menos en teora, a travs de la accin del Estado. Esta solucin explica que algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales (antigua CAMPSA). D) FIJACINDEUNLIMITEALOSBENEFICIOS Una ltima posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado lmite. Se trata as de incentivar que el monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el lmite fijado a los beneficios. Este lmite

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se fija dividiendo la cifra de beneficios por el capital invertido por el empresario. El problema que plantea esta solucin es el denominado efecto AverchJohnson, que en realidad tiene dos manifestaciones: Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar as la cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que benefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servicio, coches con cargo a la empresa, despachos lujosos, etc. El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratacin de trabajadores como la compra de nuevas mquinas aumenta el coste y, por tanto reduce los beneficios (es decir, el numerador de la fraccin). Pero en el caso de la maquinaria, adems aumenta el denominador, de ah que sea un sistema ms eficaz para no superar el nivel mximo autorizado.

IV. LOSEFECTOSEXTERNOSYSUSPOSIBLES SOLUCIONES


En el Tema 1 se estudiaron las crticas que ha sufrido el mercado como mecanismo de asignacin de recursos. Entre ellas destacamos el caso de la presencia de externalidades, positivas o negativas, en la produccin de un bien o un servicio. Entonces definimos el concepto de externalidad o efecto externo como las consecuencias de la produccin o consumo de un bien sobre la produccin o consumo de otro, sin que tal efecto sea transmitido a travs de los precios. En ese Tema haremos referencia, sobre todo, a un caso particular de externalidad negativa: el constituido por la contaminacin o los daos al medio ambiente. Para ello, en este primer epgrafe tratamos de explicar en qu consiste el problema, y en el siguiente compararemos las posibles soluciones. Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo causado por la produccin de un bien el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad producida mayor de la que resultara ptima desde el punto de vista social. En efecto, la curva de demanda representa la valoracin de los consumidores del producto que se vende en el mercado. La oferta, a su vez, indica el coste marginal de producir distintas cantidades de producto. Este coste tan slo tiene en cuenta los gastos que recaen sobre el empresario, es decir, dicho tcnicamente, la curva de oferta solamente refleja costes privados. En esas circunstancias, el libre juego del mercado fijar una cantidad y precio de equilibrio donde se crucen las dos curvas. Pero si la produccin del bien que se vende en este mercado genera daos al medio ambiente, los costes relevantes para la sociedad no son slo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a stos hay que sumarles los

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daos causados al medio ambiente. Se obtiene, as, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que tendra en cuenta la accin individual. Comparando la solucin ptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos que en presencia de externalidades negativas, el libre juego del mercado genera una produccin mayor que la que sera deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el mercado, o lo que es lo mismo, con sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien. EXIGENCIADERESPONSABILIDADEXTRACONTRACTUAL. Una primera solucin responde al contenido el art. 1902 del Cdigo Civil ('el que por accin u omisin causa dao a otro, interviniendo culpa o negligencia, est obligado a reparar el dao causado"). De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un dao a un tercero se vera obligado a compensarle econmicamente. Bajo este supuesto, el problema se resuelve fcilmente, pues al tener que pagar por los daos, el empresario considera como un coste privado ms el dao al medio ambiente. Tcnicamente, se dice que, en estas circunstancias, el efecto externo se internaliza. Adems de ser una solucin eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado recibe una compensacin del causante del perjuicio. El planteamiento propio del Cdigo Civil tiene una formulacin econmica que se conoce como el Teorema de Coase, que puede enunciarse del modo siguiente: "Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transaccin, el problema de las externa!idades puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solucin es eficiente y, adems, independiente de quin sea el titular de los derechos de propiedad". A pesar de esto, la solucin civil al problema de las externalidades tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes: Es necesaria una correcta definicin de los derechos de propiedad. Es decir, debe quedar claro quin tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente. Tiene un derecho el empresario a usar, por ejemplo, un ro para efectuar vertidos? o es preferente el derecho de otros ciudadanos a disfrutar de unas aguas no contaminadas? y, en este ltimo caso, hasta qu punto de limpieza de las aguas? Aunque la solucin sea la misma, con independencia de a quin se atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudicado por la contaminacin, ste adquiere el derecho a la compensacin. En el supuesto A)

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contrario, el causante de la contaminacin es el receptor del pago correspondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de "el que contamina, paga"; en el segundo, utilizamos un principio distinto: "el que renuncia a contaminar, cobra". El enfoque civilista del problema es ms adecuado cuando el nmero de personas afectadas por la presencia de las externalidades es razonablemente limitado. Si existe un nico perjudicado y un causante del dao, la solucin mediante acuerdo entre ambos o a travs de resolucin judicial es relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difcil que una resolucin judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el proceso ser largo y muy costoso para la sociedad. B) LAREGULACINADMINISTRATIVA Una segunda solucin corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las actividades nocivas, insalubres o peligrosas. En este caso, el sector pblico establece un lmite mximo a la emisin de agentes contaminantes por parte del empresario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a algn tipo de sancin administrativa. Partimos de la posibilidad que existe de establecer algn tipo de relacin entre cantidad producida y nivel de contaminacin generado. El caso normal es que a mayor produccin corresponde a un grado mayor de contaminacin y el sector pblico establece un nivel mximo admisible. En el supuesto de que una empresa supere este mximo fijado por la Administracin no le quedan ms que dos alternativas: Reducir su produccin para que el nivel de contaminacin generada coincida con el mximo admisible. Elegir un nuevo sistema de produccin, menos contaminante, para conseguir menos contaminacin para la misma cantidad producida. Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obtenidos por el mercado. Si el empresario opta por aceptar el lmite marcado por el legislador, la curva de oferta se hace vertical en ese nivel mximo de produccin. En estas circunstancias, la regulacin administrativa es eficiente, pues consigue el objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado. Sin embargo, si el empresario opta por instalar una cadena de produccin menos contaminante, para cumplir el lmite marcado por la administracin, no obtenemos la solucin eficiente. Sigue habiendo una diferencia entre la solucin alcanzada por el libre juego del mercado y la que representara el ptimo social.

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Adems de las consecuencias que acabamos de describir, la regulacin administrativa tropieza tambin con algunas dificultades adicionales. Entre ellas: La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminacin, y, correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de difcil aplicacin. La imposicin de sanciones administrativas en caso de incumplimiento, puede exigir un coste considerable en trminos de proceso contenciosoadministrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una sancin por su actividad contaminante, o si el importe de sta es muy inferior al coste de emplear una tecnologa ms limpia, el sistema resultara muy poco eficaz. IMPUESTOSYSUBVENCIONES Una ltima solucin consiste en la aplicacin de impuestos sobre aquellas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o la concesin de subvenciones a quienes incorporen tecnologas mas "limpias" en sus procesos de produccin. Vamos a verlos por separado. 1.Aplicacindeimpuestos El planteamiento en este caso es que si el empresario causa un dao a la sociedad a travs de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribucin de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello. En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones: Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa los daos, entonces stos son considerados como un coste ms del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona exactamente igual que la compensacin por responsabilidad extracontractual y no es sino otra forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario. El sistema de impuestos es particularmente adecuado en aquellos casos en que la solucin civilista sea poco eficaz, es decir cuando el nmero de afectados es muy grande y no es posible un acuerdo entre las partes. A pesar de lo anterior debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son igualmente equitativas, si las comparamos con la solucin del Derecho Privado: en el caso del art. 1902 del C. C, el perjudicado recibe la compensacin del causante del perjuicio; en el caso de los impuestos el que recibe el pago es el C)

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sector pblico, y no es tan fcil asegurar que con esos fondos se compense al perjudicado. Por ltimo, y llevando ms lejos el argumento del prrafo anterior, cabe preguntarse si el propio sector pblico no utilizar los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (por ejemplo construccin de centrales nucleares) que causen daos aun mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de este sistema sera ms que discutible. Una posible solucin a este inconveniente sera obligar al sector pblico a que la recaudacin por este concepto se dedicara ntegramente a la solucin de problemas medioambientales, pero tal opcin tropieza con las dificultades derivadas de la vinculacin de ingresos pblicos a finalidades concretas. 2.ElSistemadesubvenciones El sistema de subvenciones es lgicamente la aplicacin de la regla inversa al del establecimiento de impuestos. Aqu, el sector pblico interesado en conseguir un nivel de contaminacin inferior ofrece una subvencin al causante del dao para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitucin de la tcnica de produccin que emplea, por una tecnologa menos contaminante. El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector pblico, pero deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades: Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la sociedad desea evitar el dao debe pagar por ello. Un segundo inconveniente es que al subvencionar la actividad contaminadora, se estn reduciendo los costes de produccin y ello puede hacer aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir que aun usando una tcnica menos contaminante, al incrementarse la produccin, el volumen de vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que el inicial. D) LOSPERMISOSDEEMISIN Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creacin de un mercado de permisos de emisin o de licencias transferibles. El fundamento de esta tcnica se encuentra en el mismo anlisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningn derecho a contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente emisin de contaminantes. Hasta este punto, el procedimiento tendra los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de equilibrio que una ecotasa. Sin embargo, el sistema de permisos permite una flexibilidad mucho mayor y, adems, nos facilita el uso simultneo de mecanismos ya analizados en apartados anteriores de esta leccin. Para ello, explicaremos, con un ejemplo, cul sera el funcionamiento de este sistema y hasta qu punto significa ventajas importantes sobre otras posibilidades de actuacin pblica.

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Supongamos que el objetivo del sector pblico es limitar el volumen de depsitos contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel mximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este mximo no depende slo de la actividad de una empresa o de una industria concreta sino que es funcin de la cantidad producida por empresarios muy diversos y de la existencia de otras actividades econmicas que aminoran el efecto sobre la contaminacin ambiental. Consideremos, adems que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnologa poco contaminante, que genera escasos efectos sobre el medio ambiente, y otro que, al emplear un sistema de produccin menos limpio, produce daos importantes en trminos de contaminacin. Si asignamos derechos de contaminacin a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan. En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primero venderla las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel mximo de vertidos no aumentara ms all de la cifra predeterminada por el regulador pblico, y, en cambio se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las tcnicas ms contaminantes por las que resultan menos dainas. Al existir un mercado de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnologa limpia y vender los derechos de contaminacin que le sobren, con lo que la venta de las licencias resulta anloga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los contribuyentes.

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TEMA6
LOSBIENESPREFERENTESYLAREDISTRIBUCION DELARENTA

II.

BIENESPREFERENTESY BIENESPROHIBIDOS

Los bienes preferentes y los bienes prohibidos son dos tipos de bienes sobre los que se da algn tipo de valoracin por parte de la sociedad sobre la conveniencia o no de que sean producidos en una cuanta determinada. En el caso de los bienes preferentes, la sociedad considera que deben ser accesibles a todos los ciudadanos (la educacin, la sanidad, la vivienda). En el caso de los bienes prohibidos, se parte de la idea de que la sociedad no los considera bienes sino males, por lo que su distribucin y venta se consideran ilcitas (drogas ilegales).

III. ELDERECHOALASALUDYLASANIDADPBLICA
Al igual que en el caso del gasto en la educacin, las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector pblico tienen una doble justificacin. De una parte, nos encontramos con un servicio que genera efectos externos positivos. De otra, hay indudables elementos de carcter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita, de estos servicios, permiten asegurar que nadie ser desprovisto, por falta de medios econmicos, de este bien, considerado como esencial en la Constitucin. En el caso de este bien preferente, nuestra atencin se dirige a tres aspectos, fundamentalmente: en primer lugar, los datos sobre el gasto sanitario de nuestro pas; en segundo lugar, qu efectos provoca la prestacin gratuita de los servicios sanitarios y si tal gratuidad debe aplicarse a todo tipo de prestaciones; por ltimo, en tercer lugar, la discusin sobre si es preferible el suministro de estos servicios a travs de centros pblicos o de centros privados y qu tipos de problemas plantea la gestin de la salud en unos y otros. EFECTOSDELAPRESTACINGRATUITADELOSSERVICIOS SANITARIOS Si aceptamos la hiptesis de que los servicios de salud se prestan de forma gratuita por motivos distributivos o por la presencia de efectos externos se extraen fcilmente las siguientes conclusiones: En el gasto sanitario de carcter preventivo, la presencia de externalidades resulta decisiva y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser gratuitas e incluso obligatorias. De este modo, resulta obvio que estn A)

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plenamente justificadas las campaas obligatorias de vacunacin o el tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas. Si la finalidad del gasto sanitario es de carcter redistributivo, entonces resulta difcil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias mdicas. En el primer caso, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que ste se preste, indiscriminadamente, a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto, porque aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no estn cumpliendo la finalidad distributiva tericamente atribuida a esta actividad pblica. Por otra parte, la prestacin de este tipo de servicios tiende a aumentar el gasto sanitario. Entre otras razones, por las siguientes: El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no se disponga de recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de salud. Este problema se denomina tcnicamente riesgo moral y lo podemos definir como aquella situacin en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento depende del comportamiento del sujeto. Aplicado al caso que nos ocupa, la posibilidad de contraer una enfermedad, por ejemplo un cncer de pulmn, depende de las prcticas de riesgo en las que incurra el sujeto, en este caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a correr de su cuenta, o si se viera forzado a contratar un seguro privado para cubrirse del riesgo, posiblemente tendra un fuerte incentivo para evitar esta adiccin. Sin embargo, cuando el sector pblico ha intentado graduar su prestacin de acuerdo con los hbitos de salud de cada individuo se ha producido una importante resistencia por parte de los usuarios. De ah que, en la mayor parte de los casos, se confe el estmulo de las conductas preventivas a la realizacin de campaas informativas o al establecimiento de impuestos sobre los productos cuyo consumo puede generar problemas mdicos. La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carentes de medios, genera algunos problemas aadidos. En efecto, nos encontramos en este supuesto con un autntico caso de discriminacin de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que aplica dos tipos de subvencin al precio de los frmacos: total, en el caso de los pensionistas y enfermos crnicos, y parcial para el resto de beneficiarios. Ahora bien, como es de sobra conocido, la posibilidad de que esta discriminacin sea efectiva depende de que ambos grupos de consumidores no puedan realizar transacciones entre ellos. La presencia de informacin asimtrica en la relacin entre mdico y paciente. La persona que acude a una consulta mdica ignora no slo la posible enfermedad que padece y su forma de curacin, sino tambin cules son los

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procedimientos de diagnstico ms adecuados para determinar la naturaleza del problema. Si cada una de las pruebas necesarias suponen un coste para el sistema sanitario, pero no para el paciente, se podr observar una demanda excesiva de pruebas mdicas. Por parte del mdico no habr inconveniente en realizarlas, en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en el diagnstico y tratamiento y el coste no recaiga sobre el usuario ni sobre l mismo. B) CENTROSPBLICOSYCENTROSPRIVADOS Al igual que en el caso de la educacin, la gratuidad en la prestacin sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea suministrado por los centros pblicos. En buena medida, gran parte de las consideraciones que hicimos entonces seran aplicables a este caso (listas de espera y ausencia de centros hospitalarios en zonas poco pobladas). Ahora bien, en el caso de la prestacin de los servicios sanitarios hay algunas circunstancias especficas que se deben resaltar: En la sanidad posiblemente existan importantes economas de escala que justifiquen las ventajas comparativas de los grandes complejos hospitalarios frente a unidades ms pequeas, pues los costes del material e infraestructura son tan elevados, que no resultara rentable para un numero muy escaso de pacientes. Estas ventajas posiblemente no sean tan acusadas en la atencin primaria, que puede prestarse de una forma ms descentralizada. La gestin pblica de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda del modelo de Niskanen, aunque debe aadirse que en este caso la diferencia de informacin entre el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) est acrecentada porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir y tan slo observa los resultados tangibles de la accin mdica, como son el nmero de pacientes tratados con xito. En el caso de un centro privado, que estuviera guiado por el principio del mximo beneficio, tambin se producira esta asimetra en la informacin, y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos existira la disciplina impuesta por la cuenta de resultados. El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligacin de atender a todos los usuarios que lo soliciten o algn tipo de restriccin similar, podra llevar al resultado, posiblemente indeseable para el sector pblico, de que slo se admitiese a los pacientes ms rentables, es decir aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal.

IV. ESTUDIODELAEDUCACIN
En el anlisis de la educacin debemos cubrir dos tipos de cuestiones: la primera sera la justificacin del papel pblico en este terreno y la segunda a las distintas formas que puede adoptar esta poltica estatal. En cualquier caso,

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debemos ser conscientes de la conexin que se presenta entre una cuestin y otra; as, por slo poner el ejemplo ms evidente, si pensamos que el papel del sector pblico se debe a una voluntad de redistribuir rentas, no parece fcil defender la gratuidad del sistema educativo, sino que tal carcter debera quedar restringido a aquellas personas que carecen de los medios suficientes. A) JUSTIFICACINDELAINTERVENCINPBLICA La explicacin de por qu la educacin se considera un bien preferente se basa en los siguientes argumentos: La participacin en el proceso educativo es un mecanismo de redistribucin de la renta. El argumento, esencialmente, seala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formacin recibida, a la que se denomina capital humano. Si la educacin slo fuera accesible a quienes tienen medios econmicos, las capas ms desfavorecidas de la sociedad estaran permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no podran adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados. Un segundo argumento se basa en la presencia de externalidades positivas en este tipo de servicio. La idea es que la educacin, en sus niveles bsicos, no slo beneficia a quien la recibe, sino tambin al conjunto de la sociedad. Estos efectos beneficiosos proceden de muy diversas fuentes: el hecho de vivir en una sociedad ms educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas democrticos de gobierno, la mayor capacidad de desarrollo econmico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc son factores que nos benefician a todos simultneamente. Un tercer motivo se fundamenta en la presencia de informacin asimtrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestin se refiere a que el empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cul es su productividad, que slo llegar a observar despus de su incorporacin a la empresa. Si tiene que elegir entre distintos candidatos debe acudir a datos externos, como los ttulos acadmicos de cada uno, para hacerse una idea de lo que puede esperar, razonablemente, de cada posible empleado. Si estos ttulos funcionan como una seal, en la terminologa de Spence, de la capacidad del trabajador, el sector pblico debe controlar que el contenido de tales ttulos se corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. De ah que la Administracin se reserve una serie de competencias en materia de regulacin y homologacin de los diversos ttulos. Por ltimo debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios perfectamente individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace uso del servicio. En tal sentido se ha dicho que all donde sea ms claro que el beneficiado es el propio individuo, ste debe correr con los gastos de la

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enseanza, mientras que donde los elementos de carcter social sean ms acusados, la financiacin pblica tiene un mayor sentido. Desde este punto de vista, las polticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con el nivel de enseanza donde se apliquen. En efecto, en el caso de la enseanza universitaria los beneficios sociales son mucho menos importantes que en los niveles bsicos, pues las consecuencias del proceso educativo son ms fcilmente apropiables por el individuo. En estas circunstancias, sera defendible que el coste de la enseanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y que la intervencin pblica quedara restringida a garantizar el acceso a la enseanza superior de las personas que carecieran de los medios suficientes para ello. B) PRINCIPALESPOLTICASENMATERIADEEDUCACIN En principio, y sintetizando mucho la cuestin, podemos distinguir cuatro tipos de posibilidades de intervencin en esta materia: la provisin pblica, los centros privados financiados directamente por el sector pblico, el cheque escolar y el sistema de prstamos avalados por el sector pblico. a) CentrosPblicos En su versin ms radical, se propondra que todo el sistema educativo se realizara a travs de centros de titularidad estatal. Quienes defienden esta opcin sealan las siguientes ventajas: Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseanza. Mejor control de la calidad del servicio, que podra prestarse de un modo ms homogneo, pues la Administracin podra comprobar que las instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseanza son similares, sin que las zonas ms desarrolladas contasen con mejores centros que las zonas ms deprimidas. Se podra garantizar una mayor homogeneidad en las exigencias para la obtencin de los ttulos correspondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podra "comprar" el diploma acreditativo de determinados estudios. Frente a estas ventajas, se han sealado un buen nmero de inconvenientes: Se duda de que todas las ventajas sealadas en el prrafo anterior lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de centros pblicos es muy heterognea. Crticas generales al sector pblico aplicadas a la enseanza: la masificacin de la enseanza en centros pblicos, las dificultades para medir la calidad de los docentes, etc. son crticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del servicio pblico de enseanza, mientras que por parte de los gestores se ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el usuario est muy por debajo del coste.

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Una ltima crtica que puede apuntarse se deriva del carcter monopolista que tendra un servicio completamente estatal con todos los inconvenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en trminos de capacidad de innovacin pedaggica o de contenido de la enseanza. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en competencia con los pblicos es un incentivo para que stos mejoren la calidad de la enseanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de perder alumnado. b) CentrosPrivadosConcertados En este sistema coexisten los centros pblicos con los privados, si bien stos reciben su financiacin con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseanza que se consideren obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir la financiacin pblica, el centro privado se obliga al cumplimiento de determinadas normas en materia de organizacin interna del centro (por ej., creacin de un Consejo Escolar, con participacin de padres, profesores y alumnos) o, en cuanto al proceso de seleccin del alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carcter geogrfico. Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposicin, de las citadas en la alternativa anterior, se dan algunas consideraciones adicionales: El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier empresa privada. En estas circunstancias, no es posible garantizar el acceso de todos a la enseanza si no hay centros pblicos que complementen la oferta privada, pues pueden haber zonas del pas sin oferta escolar por no ser rentable. La existencia de un sistema pblico que coexista con otro privado se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseanza engae a los responsables educativos, solicitando una subvencin superior a la necesaria. Si el sector pblico tiene su propio sistema de centros, conoce con cierto detalle el coste de las instalaciones necesarias para una docencia de determinada calidad. El sistema de concierto se ha criticado en la medida en que impone restricciones, no siempre relacionadas con la garanta de la calidad en el servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado modelo de gestin o con la aceptacin de criterios especficos para la admisin de alumnos. Por ltimo, el hecho de que los conciertos se negocien peridicamente entre el sector pblico y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar al sistema. Entonces, el sector pblico puede verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseanza gratuita, lo que puede resultar mucho ms costoso.

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c)

Elsistemadelchequeescolar Aqu, el sector pblico financia directamente a las familias entregando unos fondos que slo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseanza. El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado segn el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar ntegramente el coste de la enseanza en un centro pblico o parte del coste de la matrcula en un centro privado. La principal ventaja del cheque escolar es que da la mxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseanza que recibirn sus hijos. Adems se aduce que los centros escolares competirn por obtener el mximo nmero de alumnos, con lo que su propio inters les har ofrecer un alto nivel de calidad en el servicio.

V.

ELSECTORPBLICOYLAREDISTRIBUCINDELA RENTA:JUSTIFICACINYMEDIOS.

Ya se hizo en el Tema 2 un primer anlisis de la justificacin terica de la intervencin del sector pblico en los temas de la redistribucin, al considerar la perspectiva liberal que es el mercado quien resuelve el problema, mientras que desde un enfoque intervencionista, las polticas de redistribucin de la renta, lejos de empeorar los resultados de la economa, permitan mayores niveles de crecimiento. Ahora vamos a ampliar las perspectivas ya estudiadas, en dos direcciones diferentes: la justificacin misma de los programas de redistribucin, que, a fin de cuentas, significa privar de recursos a unas personas para entregrselos a otras; y, por otra parte, si este proceso de resdistribucin debe basarse o no en compensaciones de carcter monetario. A) LAJUSTIFICACINTERICADELPROCESOREDISTRIBUTIVO Vamos a hacer referencia a la cuestin de si resulta ms apropiado efectuar una redistribucin en especie, permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mnimo de productos esenciales (alimentacin, educacin, sanidad o vivienda), o si, por el contrario, debe hacerse a travs de ingresos compensatorios. Quienes defienden la primera opcin, entre los que podemos citar al economista de Yale, James Tobin, el argumento decisivo se fundamenta en el hecho de que mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el sector pblico garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales, mientras que la redistribucin en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse. Por el contrario, quienes, como Milton Friedman, defienden que, de haber redistribucin, se realice a travs en mecanismos monetarios, ponen de

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manifiesto que stos son superiores a los basados en pagos en especie, pues permiten una mayor libertad de eleccin por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses. El pago en bienes y servicios se catalogara, as, como una muestra de la desconfianza del sector pblico en la libertad individual, o si queremos, en una manifestacin de los rasgos paternalistas del modelo de Estado de Bienestar. No resulta demasiado fcil optar por una u otra frmula, pues ambas tienen argumentos de peso que las avalan. De una parte, parece indudable que la entrega de dinero resulta ser ms eficiente en trminos de capacidad de eleccin y menos proclive a generar fraude. Pero, de otro lado, la distribucin en especie tambin puede defenderse desde el punto de vista de que el perceptor de la ayuda puede carecer de informacin suficiente, lo que le impedira adoptar una conducta ptima. Pensemos, en este contexto, en el caso de quien nunca ha recibido una educacin superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisicin de capital humano. En estas circunstancias sus decisiones no resultaran adecuadas, aunque las tomara con total libertad. En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambos mecanismos de redistribucin coexisten en los modernos Estados de Bienestar, y que al lado de la entrega de bienes preferentes, a los que ya hicimos referencia en el tema anterior, existen formas de pago en dinero. stas ltimas son las que estudiamos a en los epgrafes siguientes.

VI. LOSSALARIOSDEINSERCINSOCIALYELIMPUESTO NEGATIVOSOBRELARENTA.


Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mnimo prefijado, que puede hacerse depender del nmero de personas que tiene a su cargo el que recibe la subvencin y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir, definimos: S = M(n) R donde M(n) es el mnimo prefijado y R la renta del ciudadano. De esta forma, si el perceptor tiene una renta de 100.000 pts. y se fija un mnimo de 250.000 pts, el salario sera de 150.000 pts. Este procedimiento tiene un grave inconveniente, al que se conoce como trampa de la pobreza. En efecto, supongamos que el perceptor de la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 200.000 pts. trabajando ms horas. Lgicamente, no tendr inters en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa cuanta, ver reducida la ayuda hasta 50.000, con lo que sus ingresos totales no cambiarn (aunque trabajar ms horas). De hecho, si renunciara a las 100.000 pts. que obtena trabajando, seguira teniendo los mismos ingresos totales, pues la subvencin del Estado aumentara en la misma

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cantidad. Es decir, con este sistema, el perceptor de la ayuda no tiene ningn motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el ingreso sea inferior al mnimo preestablecido. A) ELIMPUESTONEGATIVOSOBRELARENTA. Este procedimiento soluciona el problema planteado por el sistema analizado en el apartado punto anterior. La idea es establecer un impuesto proporcional, digamos del 20%, pero con un mnimo, por ejemplo de 500.000 pts., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deber pagar la cantidad: T=0,20(R500.000) donde la cantidad T ser positiva, y el ciudadano pagar al Estado, o negativa, y en ese caso, ser el ciudadano quien cobre. De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mnimo de 500.000 pts. percibirn una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del sector pblico. Si no tenemos ningn ingreso, recibiremos 100.000; si, por el contrario, obtenemos una renta de 250.000, la compensacin ser la mitad; y cuando alcancemos el valor mnimo de 500.000 pts. ni pagaremos un impuesto ni tendremos ayuda alguna. Para aquellos ciudadanos que superen el mnimo, se establece la obligacin de contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mnimo. De este modo, un perceptor de una renta de 600.000 pts. pagar una cuota de 20.000 pts., mientras que quien obtenga unos ingresos de 1.500.000 pts. abonar 200.000 pts. El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de insercin social. Podemos comprobar, en primer trmino, cmo en este caso no puede darse la trampa de la pobreza. Por tanto, fomenta la incorporacin al mercado de trabajo, con lo que se eliminaran formas de marginalidad social. Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto negativo sobre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las personas ms necesitadas. Con los datos del ejemplo utilizado, un mnimo exento de 500.000 pts. y un tipo impositivo del 20%, la ayuda mxima entregada por el sector pblico es de tan slo 100.000 pts. loque se antoja una cifra muy poco adecuada. Obviamente, podemos elegir un mnimo ms elevado. El problema es que un mnimo exento muy elevado puede plantear graves problemas recaudatorios al sector pblico, que no ingresara nada de quienes estn por debajo de esa cifra y tendra que pagar a un nmero muy elevado de ciudadanos. Claro que si alteramos el tipo impositivo, y empleamos un 40% en

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lugar del 20%, el valor del mnimo se reducira a la mitad, pero la presin fiscal sera considerada como excesiva.

VII LOSPROGRAMASDELASEGURIDADSOCIAL
Vamos a tratar tres tipos de cuestiones: la justificacin de que sea una poltica pblica, las formas que puede adoptar un rgimen pblico de seguros sociales y, por ltimo, cules son los principales efectos negativos del sistema actual. A) JUSTIFICACINDELOSPROGRAMASPBLICOSDE SEGURIDADSOCIAL Desde una perspectiva liberal, este tipo de programas tiene difcil justificacin pues el mercado podra dar satisfaccin a los problemas que cubre la Seguridad Social. Tericamente, los ciudadanos podran contratar con una compaa privada de seguros el riesgo de quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues tal contrato no ofrece ms dificultades que las de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de trfico o cualquier otra desgracia personal. En cuanto al problema del paro, como ya tuvimos ocasin de explicar en el Tema 2, debe resolverse dejando mayor libertad al mercado de trabajo. Respecto al sistema de pensiones, tambin el mecanismo de mercado nos ofrece una alternativa. En efecto, los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema pblico, y de hecho, como frmula complementaria, este tipo de producto est muy extendido en nuestro pas. Frente a este planteamiento, y con un enfoque intervencionista, se han enunciado diversas razones para defender la presencia pblica en este campo: Una primera razn es que las compaas privadas slo estaran dispuestas a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desempleados sea muy pequeo, o exigiran unas primas muy elevadas a quienes fcilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias, no se podra garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros. Esta crtica se acompaa con la evidente reflexin de que, precisamente, quienes se encuentran en un mayor riesgo de desempleo son los que necesitan ms perentoriamente este tipo de aseguramiento, de ah que resulte imprescindible un sistema pblico. Un segundo motivo, directamente conectado con el anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento colectivo. Nos referimos a los problemas, tpicos en las compaas de seguros, relacionados con la denominada seleccin adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros pueden contar con una razonable estabilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros sin exigir una pago excesivo a

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ninguno de ellos. Si el seguro fuese voluntario, los que se enfrentan a un riesgo bajo no tendran incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo medio para la entidad se elevara, y con l la prima exigida. Entonces, al aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor, aunque no sea bajo, pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciaran a contratarlo, y ello elevara an ms la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del mercado. Al final el mercado acabara desapareciendo. Una tercera razn se basa en que quienes tienen una escasa capacidad econmica no pueden generar el suficiente ahorro como para obtener una pensin en el futuro, de tal modo que una gestin absolutamente privada del sistema de prestaciones sociales dejara fuera de cobertura a los sectores ms amenazados por el fenmeno de la pobreza. Un cuarto motivo se refiere al hecho de que una compaa privada no podra hacer frente a graves crisis de desempleo, que slo una entidad tan fuerte como el propio sector pblico podra cubrir. Por ltimo, se ha dicho que el hecho de que se garanticen las pensiones o el seguro de desempleo no slo beneficia a los perceptores, sino a la sociedad en su conjunto. El argumento es que si no existieran estas transferencias el trabajador parado o jubilado perdera sus ingresos, reducira su consumo y ello conducira a una disminucin en el volumen de bienes producido por las empresas. Tal reduccin en la actividad productiva llevara a nuevos despidos y un incremento mayor en el desempleo. Este proceso multiplicador, negativo, acabara generando una grave depresin econmica, que perjudica a toda la sociedad. B) SISTEMASALTERNATIVOSDEPENSIONES Si aceptamos que el sector pblico debe representar un papel en el mantenimiento de un sistema universal de pensiones, puede optar por una de las dos frmulas siguientes: Sistemas de capitalizacin: consisten en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen un fondo, que despus se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una correlacin entre las cantidades aportadas y la percepcin recibida. Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones: en este caso, las aportaciones, cotizaciones, de los trabajadores sirven para pagar las prestaciones de la poblacin inactiva. No hay ya una correspondencia entre cantidades aportadas y pensin recibida, y en tal sentido, las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurdica de impuestos. Este sistema, que coincide con el existente en nuestro pas, ha llevado a algunos autores a plantearse el problema de su viabilidad financiera. En efecto, si el nmero de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento de la

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poblacin y la lentitud en la creacin de empleo, y el nmero de pasivos crece, por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro, llegar un momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema. En tales circunstancias slo hay tres alternativas para su mantenimiento: aumentar las cotizaciones, disminuir las prestaciones o que el sector pblico aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se pueda mantener. EFECTOSECONMICOSDELSISTEMADESEGURIDADSOCIAL Al margen de las dificultades que plantea la viabilidad financiera de los sistemas pblicos de prestacin social, se han apuntado otras crticas a estos programas. Entre ellas reflejamos las siguientes: a) Losefectosdelacotizacindelempresario Se afirma que la cuota empresarial es un autntico impuesto sobre la creacin de empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo ms intensivo la mano de obra. As, se defiende la sustitucin de la cuota empresarial por un aumento en el IVA, que no discriminara a unas empresas frente a otras. b) Losefectosdelsistemaderepartodepensiones Se afirma que un sistema de capitalizacin, pblico o, sobre todo, privado, da incentivos para que los ahorradores busquen la entidad ms rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscar el destino ms productivo, de forma que el ahorro se dirige a financiar las inversiones ms eficientes para la economa del pas. En un sistema pblico, el ahorro del trabajador es captado, de forma obligatoria por el sector pblico, que lo utiliza no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la poblacin pasiva, que lo destinan a consumo. c) Losefectosdelasprestacionesdedesempleo La existencia de un seguro de desempleo se critica porque aade ms rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problema del paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la certeza de que percibir, al menos durante un tiempo, una compensacin por estar desempleado. C)

VIII.CRISISDELESTADODEBIENESTARCOMO REDISTRIBUIDORDELARENTA.
En este Tema se han planteado las diferentes formas de lucha contra el fenmeno de la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo de transferencias, junto con la provisin de bienes preferentes, constituyen el ncleo del modelo de Estado del Bienestar, de carcter claramente

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intervencionista, que se impone en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX. Este modelo sufre un proceso de transformacin evidente cuyas causas pueden encontrarse en circunstancias de muy diverso orden: Las primeras se refieren a los cambios producidos en la escena internacional, donde el proceso de globalizacin de la economa, y la falta de poderes supranacionales que compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez ms difcil el mantenimiento de las polticas nacionales de redistribucin de la renta. Al mismo tiempo, se hace crecientemente complejo el gravamen de las rentas de capital, cuya movilidad permite eludir los impuestos nacionales que recaen sobre la renta del sujeto; de este modo, la imposicin sobre la renta de los ciudadanos acaba convirtindose en una exaccin sobre los salarios. Un segundo grupo de circunstancias estn relacionadas con los cambios sufridos por las economas de planificacin central que, mientras subsistieron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados en las economas de mercado. Lo cierto es que el modelo de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales, al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mnimo de proteccin.

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TEMA7
LOSINGRESOSPBLICOSYSUCLASIFICACIN
II. CLASIFICACINDELOSINGRESOSPBLICOS
Se sealan por los autores tres criterios para considerar un ingreso como ordinario o extraordinario: Si los ingresos los obtiene el sector pblico de la renta del sujeto, es un ingreso ordinario (el IRPF o cualquier otro impuesto que se paga con cargo a la renta del sujeto). Si el ingreso se obtiene del patrimonio del ciudadano se trata de un ingreso extraordinario (la deuda pblica es una forma de materializar el ahorro de los ciudadanos, y en tal sentido el ingreso para el sector pblico procede del patrimonio del sujeto). Este criterio de clasificacin puede acarrear errores de interpretacin (si el sujeto compra Deuda Pblica con su renta, es ingreso ordinario o extraordinario?). Si los ingresos se obtienen de un modo peridico se consideran ordinarios. Si se perciben de un modo eventual o transitorio se catalogan como extraordinarios. Este es el criterio ms fcil de emplear, aunque dejara fuera algunos ingresos que tradicionalmente se han considerado ordinarios y que se recaudan de forma excepcional (una contribucin especial). Los ingresos extraordinarios (por ej., la deuda pblica) deben financiar las inversiones pblicas, mientras que los ingresos ordinarios deben financiar los gastos corrientes del sector pblico. Ninguno de los tres criterios es totalmente convincente por lo que hay que buscar otros elementos de diferenciacin. Podemos considerar los siguientes: En los ingresos ordinarios no es precisa una autorizacin expresa del Parlamento, pues la existencia de los distintos ingresos ordinarios est prevista por una norma jurdica anterior. As, la ley del IRPF permite al sector pblico obtener ingresos en el momento en que una persona obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes lo reiteren cada ao. En cambio, si el sector pblico quiere emitir deuda, es precisa la autorizacin del legislativo para cada ejercicio econmico. En el caso de los ingresos extraordinarios se produce una reduccin del patrimonio neto del sector pblico, pues si emite deuda o nueva moneda se estn incrementando el pasivo del sector pblico, y si se privatizan empresas pblicas se est reduciendo el activo. Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinarios no hay tal efecto sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata, pues s los produce a travs de la cuenta financiera. De acuerdo con estos criterios, seran ingresos ordinarios los siguientes: Precios.

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Tasas. Contribuciones especiales. Impuestos. En cuanto a los ingresos extraordinarios, se consideran como tales: a. Emisiones de deuda. b. Venta de patrimonio pblico o privatizacin de empresas pblicas. c. Acuacin de moneda (seoreaje). 1.Preciospblicos Segn el art 24 de la Ley de Tasas y Precios pblicos, Tendrn la consideracin de precios pblicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestacin de servicios o la realizacin de actividades efectuadas en rgimen de Derecho pblico cuando, prestndose tambin tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados. De acuerdo con esta definicin, el precio pblico tiene tres notas distintivas: Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el rgimen de Derecho pblico, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la Administracin. Tales servicios o actividades son realizados tambin por el sector privado. Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados. Por su parte, el art. 25 de la misma Ley establece que los precios pblicos se determinarn a un nivel que cubra como mnimo los costes econmicos originados por la realizacin de las actividades o la prestacin efe los servicios o a un nivel que resulte equivalente a la utilidad derivada de los mismos. Esta redaccin contrasta con la frmula original de la Ley de tasas y precios pblicos en la que se autorizaba un precio inferior al coste cuando se estuviere en presencia de efectos externos o la actividad tuviera un carcter redistributivo. 2.Tasas Segn la LGT, las tasas son tributos que consisten en la utilizacin del dominio pblico o en la realizacin de servicios o actividades en rgimen de Derecho pblico que beneficien de modo particular al sujeto pasivo, cuando se produzca cualquiera de las circunstancias siguientes: 1. Que los servicios o actividades no sean de solicitud voluntaria para los administrados. A estos efectos no se considerar voluntaria la solicitud: Cuando venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias. Cuando los bienes, servicios o actividades requeridos sean imprescindibles para la vida privada o social del solicitante.

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2. Que no se presten o realicen por el sector privado. La definicin legal de tasa exige, por tanto, las siguientes circunstancias: a. Debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realizacin de una actividad pblica o de un uso privativo del dominio pblico. b. Debe concurrir una de las dos circunstancias establecidas en la propia norma, a saber: Que el servicio sea de recepcin obligatoria para el administrado, porque as lo establezca una norma legal o reglamentaria o porque sea esencial para la vida privada o social del ciudadano. Que el servicio no sea prestado por el sector privado. En cuanto a la forma en que se debe establecer el importe de la tasa, la citada Ley de Tasas y Precios pblicos seala que en las causadas por el uso privativo del dominio pblico se tomar como referencia el valor de mercado de ese aprovechamiento especial. En cambio, en las generadas por la realizacin de una actividad, el importe de la tasa no puede exceder el coste de tal actividad. 3.Contribucionesespeciales Segn la LGT, las contribuciones especiales se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incremento el valor de su patrimonio como consecuencia de la realizacin de una obra pblica o el establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. El rasgo distintivo de la contribucin especial es que el ciudadano no solicita el servicio pblico o la obra pblica, pero se beneficia (directamente o por un aumento en el valor de su patrimonio) de un modo especial de la actuacin del sector pblico. 4.Losimpuestos La LGT los define como tributos exigidos sin contraprestacin. Por tanto, cuando el ciudadano paga un impuesto, ello no le confiere el derecho a exigir algo concreto a cambio. Se rompe pues el nexo entre lo que se paga (impuesto) y lo que se recibe a cambio (servicio pblico). De ah que no se paguen ms impuestos por recibir mayor cantidad de servicio pblico, sino que la determinacin del volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad econmica, puesta de manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio.

III. ELEMENTOSBSICOSDEUNTRIBUTO
Hecho imponible (art. 28 LGT) es el presupuesto jurdico o econmico que da lugar al nacimiento de la obligacin de pagar el tributo. Sujeto pasivo (art. 30 LGT) es la persona natural o jurdica obligada al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto. Base imponible es la valoracin econmica del hecho imponible.

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Base liquidable (art. 53 LGT) es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del impuesto. Tipo de gravamen (art. 54 LGT) es un porcentaje por el que se multiplica la base liquidable para determinar el importe del impuesto. Cuota ntegra (art. 55 LGT) es el resultado de aplicar el tipo de gravamen a la base liquidable, salvo que sea una cantidad fija. Cuota lquida es el resultado de restar a la cuota ntegra las deducciones en la cuota que permite la Ley: cuota lquida = cuota ntegra deducciones. Deuda tributaria (art. 58 LGT) est constituida por la cuota lquida ms los recargos y multas que tenga que satisfacer el contribuyente.

IV. CLASIFICACINDELOSIMPUESTOS. PRINCIPALESFIGURASTRIBUTARIAS


Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios, pero los ms relevantes son la base imponible y el tipo impositivo. 1. Por la base imponible: Directos: son los que recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (su renta o su patrimonio), tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasivo y son de difcil traslacin. Indirectos recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en general se trasladan al consumidor final por va precios. 2. Por el tipo impositivo: De cuota fija: son aquellos que carecen de tipo impositivo y por tanto todos los contribuyentes pagan la misma cantidad (tambin se denominan impuestos de capitacin). Proporcionales: son aquellos en los que el tipo impositivo es constante (independiente de la base imponible). Progresivos: son aquellos en los que el tipo impositivo aumenta al aumentar la base imponible. Regresivos: son aquellos en los que el tipo impositivo disminuye al aumentar la base imponible.

V.
A)

PROGRESIVIDADLEGALYPROGRESIVIDADREAL

PROGRESIVIDADLEGAL Progresividad legal sera la que respondera a la relacin existente entre recaudacin y base imponible (Bl) en la forma vista anteriormente, es decir, impuestos proporcionales seran los que cuentan con un tipo constante, independiente de la Bl, progresivos, aquellos en los que el tipo impositivo

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aumenta al aumentar la Bl, y regresivos, aquellos en los que el tipo impositivo disminuye al aumentar la base imponible. La progresividad legal adopta tres formas distintas: la progresividad por clases, la progresividad por escalones y el impuesto proporcional con un mnimo exento. a)Progresividadporclases: En este caso, todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base. Es decir, sera lo siguiente: Clase 1 2 3 ... Base imponible 01.000.000 1.000.001 2.000.000 2.000.001 3.000.000 ... Tipo impositivo 10% 12% 14% ...

De acuerdo con esta tabla, un ciudadano cuya BI fuera 1.100.000, pertenecera a la 2 clase, le correspondera el tipo del 12% y su cuota sera 132.000 (1.100.000 x 12%). Otro contribuyente cuya BI fuera 2.500.000, pertenecera a la 3a clase, se le aplicara el tipo impositivo del 14% y su cuota sera 350.000(2.500.000x14%). La progresividad por clases plantea un grave inconveniente tcnico denominado error de salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento mayor en la cuota. La LGT resuelve este problema en su art 56, que establece que Deber reducirse de oficio la deuda tributaria cuando de la aplicacin de los tipos de gravamen resulte que a un incremento de la base corresponde una porcin de cuota superior a dicho incremento. La reduccin deber comprender al menos dicho exceso... b)Progresividadporescalones: En este caso, cada BI se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porcin (o escaln) por su tipo y sumando las cantidades resultantes: Base imponible 01.000.000 1.000.001 2.000.000 2.000.001 3.000.000 ... Tipo impositivo 10% 12% 14% ...

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Con esta tabla, si un contribuyente tuviera una BI de 1.100.000 pagara: Por los primeros Por los siguientes 1.000.000x10% 100.000x12% Total = 100.000 = 12.000 =112.000

En este caso no puede producirse el llamado error de salto. c)Impuestoproporcionalconmnimoexento. La idea aqu es que el tipo impositivo es constante, pero hay una porcin de la base imponible que est exenta de gravamen. En realidad, se trata de un impuesto progresivo por escalones con dos nicos escalones, el primero entre cero y el mnimo exento y el segundo a partir del mnimo. La tarifa sera la siguiente, por ejemplo: Base comprendida entre Tipo Impositivo 0100.000 0% 100.001 en adelante 20% B) PROGRESIVIDADREAL La progresividad real no usa la relacin entre el tipo impositivo y la base. Por otra parte, se puede demostrar que el hecho de que un impuesto posea una progresividad legal no garantiza que posea asimismo una progresividad real. En efecto, si analizamos, por ej., un impuesto progresivo sobre el consumo y un impuesto sobre la renta con deducciones por ahorro, cuando entre la cuota del impuesto y el nivel de renta se interponen variables que respondan a una PMC decreciente (o lo que es igual una PMA creciente) la progresividad legal no garantiza que quienes mayor renta tienen contribuyan proporcionalmente ms.

VI. LOSPRINCIPIOSTRIBUTARIOS
Aunque los hacendistas han formulado un largo catlogo de principios tributarios, pueden resumirse en los cuatro siguientes: A) PRINCIPIODESIMPLICIDAD Indica que el sistema tributario debe ser sencillo y cmodo tanto para el contribuyente como para la Administracin. La idea fundamental que subyace a este principio es que el pago de los tributos genera dos tipos de costes para el contribuyente: una reduccin de los ingresos disponibles para el individuo y, adems, un conjunto de costes, no necesariamente monetarios. El principio de simplicidad exige que estos ltimos costes sean lo ms reducidos posibles. El principio de simplicidad, en la prctica, se traduce en:

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Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transparentes como para que el ciudadano conozca fcilmente cules son sus obligaciones tributarias y pueda, en su caso, liquidar el impuestos. La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de reformas frecuentes, a fin de no generar un alto grado de inseguridad jurdica. Los impuestos no slo deben resultar fciles para el contribuyente, sino tambin para la propia administracin tributaria. Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al mximo la obligacin de contribuir y la realizacin del hecho imponible. B) PRINCIPIODESUFICIENCIA. Este principio significa que el conjunto de impuestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos del sector pblico. Las principales aplicaciones de este principio son: Si se cumple la llamada Ley de Wagner, la elasticidad renta de los impuestos tambin deber ser mayor que la unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso contrario, el crecimiento del pas llevara indefectiblemente al dficit pblico. Si existen circunstancias extraordinarias que originan un aumento del gasto pblico, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa contingencia, modificando alguno de sus elementos bsicos. Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Y ello porque las presiones para aumentar el gasto pblico se fundamentan, en ocasiones, sobre la idea de que otros agentes econmicos suministran los recursos necesarios para financiarlos (fenmeno de la ilusin financiera). C) PRINCIPIODEEQUIDAD. La nocin de que el sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia tiene una larga tradicin en la doctrina hacendstica y se halla recogido en la mismsima CE, que habla de un sistema tributario justo (art 31.1) y proclama que los valores superiores del ordenamiento jurdico son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico (art 1). Como manifestaciones de este principio estaran: La exigencia de la generalidad en el pago de los impuestos. La propia CE lo seala, en el art. 31, al indicar que "todos" deben contribuir al sostenimiento de los gastos pblicos. La importancia de este aspecto se hace ms relevante al considerar el fenmeno del fraude fiscal, al que puede sealarse como el ms grave incumplimiento del principio de equidad. La igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario, que debe entenderse en una doble perspectiva: una equidad horizontal, tratando de idntica forma a los que se encuentren en la misma situacin, y una equidad

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vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las mismas circunstancias. En aplicacin del principio de la equidad, deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos: El sistema tributario debe ser sensible a las circunstancias personales de los contribuyentes, pues slo as puede dar un trato que cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. De ah que sea preferible una imposicin directa a una indirecta y los tributos personales a los reales. La idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria. Se puede entender la proporcionalidad de dos formas distintas: Lo justo es que paguen ms quienes tienen una mayor capacidad econmica (criterio de la capacidad de pago). De ello se deduce que si la renta y el patrimonio son los mejores indicadores de la capacidad econmica, la imposicin directa debe ser la base del sistema tributario. Lo justo es que contribuyan ms al sostenimiento de los gastos pblicos quienes ms se beneficien de la actividad del Estado (criterio del beneficio), aunque no siempre es posible determinar qu beneficio obtiene cada persona de la accin del sector pblico. D) PRINCIPIODENEUTRALIDAD Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones de los agentes econmicos. La idea fundamental es que los individuos eligen, de forma ptima, utilizando los precios que genera el funcionamiento del sistema econmico. Como estos precios se ven alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mnimas. El nico impuesto que no altera ningn precio relativo de la economa es el de cuota fija o de capitacin. Sin embargo, un sistema tributario basado en este tipo de gravmenes no cumplira con otros principios tributarios (si todos pagan la misma cantidad se incumple el principio de equidad, salvo que todos los contribuyentes fueran idnticos)de ah que se hayan buscado otras formas de conseguir la neutralidad. En tal sentido, la neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuyo significado se parece mucho al concepto de coste social. E)LACOMPATIBILIDADENTRELOSPRINCIPIOSTRIBUTARIOS Se acaban de ver algunas de las exigencias que se derivan de los principios tributarios ms importantes. Pero las prescripciones expuestas son incompatibles y, por ello, un sistema tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una nica figura impositiva. La principal oposicin se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, y, en dos rdenes distintos.

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Atae el primero al diseo de la imposicin indirecta, pues, desde los postulados de la equidad, los productos de primera necesidad deberan sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo, mientras que si, como parece, la demanda de stos es ms elstica que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad exigiran la conclusin contraria. Se refiere el segundo al diseo de la imposicin directa, donde se aprecian, incluso ms claramente, las dificultades para hacer compatibles ambos principios. Si se toma como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia, parece razonable concluir que la imposicin personal sobre la renta tenga un carcter progresivo. Sin embargo, el anlisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevara a la conclusin contraria, en primer trmino porque el exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo, y porque el valor de los ingresos del trabajador influye directamente en el clculo del exceso de carga fiscal. Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son fciles de resolver y se presentan no slo en el diseo terico del sistema tributario ptimo sino tambin en las reformas, totales o parciales, del cuadro impositivo del pas.

VII. ELSISTEMAFISCALESPAOLYELCUMPLIMIENTO DELOSPRINCIPIOSTRIBUTARIOS


Vamos a analizar el grado de cumplimiento de los principios tributarios en nuestro vigente sistema fiscal. En tal sentido, pueden sealarse las siguientes consideraciones: 1. El sistema tributario espaol es escasamente cumplidor en cuanto al principio de simplicidad. La multiplicidad de figuras tributarias y el deslinde entre unos hechos imponibles y otros plantea dificultades importantes para el contribuyen te que pretenda hacer frente a sus obligaciones tributarias. 2. El sistema fiscal nacional tampoco cumple el principio de suficiencia, como se demuestra por la persistencia del dficit pblico en las cuentas del Estado. Este dficit no es reciente, si bien en los ltimos aos se ha dado una reduccin del mismo. Lo que no parece claro es si esta reduccin del dficit pblico ha sido consecuencia de mejoras en el sistema tributario o debido a las condiciones de convergencia establecidas en el Tratado de Maastricht. En cuanto al principio de equidad, nuestro sistema fiscal est bastante alejado de las ideas de justicia a las que se refiere la Constitucin. Pese a que los impuestos directos tienen un peso superior a los indirectos, lo que resulta coherente con los postulados de la equidad, la evolucin reciente del sistema fiscal parece ir encaminada a reducir la importancia de los primeros en favor de los segundos.

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Por ltimo, y en referencia al principio de neutralidad, puede afirmarse que la presencia de tipos reducidos en el IVA para los productos de primera necesidad, incumple la regla de las elasticidades inversas, aunque s es respetuosa con las exigencias de la equidad, mientras que la presencia de un gravamen diferencial para el alcohol, tabaco y gasolina puede justificarse tanto desde esa prescripcin normativa, como desde la regla de mayor gravamen para los productos complementarios de las actividades de ocio. A) LADEUDAPBLICA La deuda pblica es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado y plantea, al menos, cinco grandes cuestiones: Los diferentes tipos de deuda pblica y sus diferencias. Los principios que debera cumplir la emisin de deuda pblica. La situacin actual de la deuda pblica en Espaa Un tema muy polmico desde el punto de vista terico, es sobre quin recae la carga de la deuda, lo que exige, previamente, definir qu se entiende por "carga" y qu generacin soporta el coste de la emisin de deuda. Por ltimo, y en relacin con el tema de la carga de la deuda, se suscita la cuestin de la sostenibilidad de la deuda pblica. Podemos definir la deuda pblica como el conjunto de prstamos concedidos a las administraciones pblicas, que han sido documentados en ttulosvalores, en virtud de los cuales aqullas se comprometen al pago peridico de unos intereses y, en su caso, a la devolucin de los capitales prestados, a la que se denomina amortizacin. De esta nocin se pueden resaltar los siguientes aspectos, que dan lugar a una clasificacin de la deuda pblica: La definicin utilizada presenta a la deuda pblica como un contrato de prstamo, lo que obliga a plantear quin es el prestatario y quin el prestamista. En lo que se refiere al prestatario, es decir, quin se endeuda, el propio concepto seala a las Administraciones Pblicas, lo que hace que podamos hablar de deuda nacional, frente a deuda local, de las CCAA o de los entes locales. Por lo que hace referencia al prestamista, es decir, con quin se endeudan las Administraciones Pblicas, puede distinguirse entre deuda ficticia, cuando la deuda es comprada por el Banco Central, porque el sector pblico se ha endeudado consigo mismo, y deuda real, cuando la emisin de los ttulos se dirige a los particulares o a las entidades financieras privadas. Como los compradores de los ttulos pueden ser nacionales o extranjeros, debe diferenciarse entre deuda real interna, en el primer caso, y deuda real exterior, en el segundo, en cuyo caso la deuda viene denominada en moneda extranjera. Un segundo elemento es que la deuda pblica aparece documentada en forma de ttulosvalores lo que elimina del concepto una parte del

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endeudamiento pblico, el que se traduce en forma de crditos con entidades financieras. En cuanto al valor nominal de los ttulos, se aprecia una importante diferencia cuando la emisin se dirige a entidades financieras, en cuyo caso se suele elegir una cifra bastante elevada como un milln o medio milln de pesetas, y cuando la deuda se adquiere por los particulares, supuesto en el que el nominal suele situarse en cifras mucho ms bajas, como unas diez mil pesetas, pues slo as los ttulos pueden ser comprados por los pequeos ahorradores. Este valor nominal no coincide, necesariamente, con el precio pagado por el comprador, aunque s representa el importe que se devolver en el momento de la amortizacin. En este sentido se dice que la emisin es a la par si el precio de compra coincide con el nominal, por debajo de la par, si el precio de compra es inferior al nominal, o por encima de la par, cuando el precio de compra es superior al nominal. En cuanto al modo como se designa al titular, puede distinguirse entre ttulos nominativos, en los que aparece la identidad del propietario, y ttulos al portador, en los que se desconocen los datos personales del titular. Un tercer aspecto reflejado es que existe un compromiso por parte de la Administracin de realizar un pago peridico de intereses. Esto no es del todo cierto, y por ello puede distinguirse entre deuda con un rendimiento explcito, cuando efectivamente se produce ese abono de intereses, y deuda con rendimiento implcito en los que la rentabilidad del ttulo se obtiene por la diferencia entre el precio de compra y el de amortizacin. Por ltimo, la definicin empleada indica que, en su caso, se procede a la devolucin de los capitales prestados, lo que significa que no siempre se lleva a cabo la amortizacin, sino que, de hecho, puede diferenciarse entre deuda amortizabley deuda perpetua En el caso de la deuda amortizable, el Estado se compromete a devolver el importe recibido como prstamo, si bien en determinadas circunstancias se ha dado el caso de que el Estado se niegue a cumplir su promesa, y a ello se denomina repudio de la deuda. El compromiso de devolucin se puede llevar a cabo en plazos muy diversos. Por ello se habla de deuda a corto plazo (menos de 1 ao), deuda a medio plazo (entre 3 y 5 aos) y deuda a largo plazo (entre 5 y 10 aos). La deuda perpetua, en principio, tiene una vida ilimitada, pero el Estado puede reservarse la facultad de reembolsar el prstamo, y entonces se denomina deuda perpetua denunciable. Cuando el Estado no dispone de esa facultad se habla de deuda perpetua no denunciable. El plazo de amortizacin, los intereses pactados o el valor nominal de los ttulos pueden alterarse a travs de lo que se denomina conversin de la deuda. Cuando este procedimiento sirve para que deuda emitida a corto plazo se transforme en deuda a largo plazo, se denomina consolidacin de la deuda.

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Pero el cambio ms sustancial que puede llevarse a cabo es una modificacin de los intereses pactados, en cuyo caso el acreedor puede optar entre aceptar la rebaja del inters o la amortizacin (o reembolso) anticipada del capital. Los principios que deben informar la poltica de deuda pblica constituyen la denominada administracin de la deuda. Se trata de sealar qu criterios debe seguir el Estado en lo referente a los plazos de emisin y el destinatario de la misma, de acuerdo con los objetivos econmicos del pas. Sin embargo, y sin perjuicio de estos objetivos, podemos resumir las finalidades de la deuda pblica en las siguientes: Consecucin de los objetivos de estabilidad econmica: pleno empleo, estabilidad de precios y equilibrio en la Balanza de Pagos Limitacin de los costes financieros del endeudamiento de las Administraciones Pblicas. Respecto de la primera, podemos distinguir las siguientes posibilidades: 1. La deuda se emite a los particulares o a los intermediarios financieros que no disponen de reservas excedentes: Los efectos monetarios del dficit pblico se esterilizan y las consecuencias sobre la economa son los efectos reales del dficit pblico: aumento del nivel de renta y del empleo a costa de una elevacin de los tipos de inters y de la tasa de inflacin. En cuanto al posible desequilibrio del sector exterior, el incremento de la renta har crecer las importaciones, el aumento de la tasa de inflacin reducir las exportaciones e incrementar la importacin, de modo que el pas se enfrentar a un dficit en las Balanzas Comercial y de Servicios. Tal dficit podr ser compensado en parte por el aumento de los tipos de inters que atrae el ahorro de los agentes econmicos del exterior. Esta financiacin ortodoxa del dficit pblico es tanto ms adecuada cuanto mayores sean los desequilibrios del sector exterior, ms grave el proceso inflacionista y ms cuantioso el dficit pblico. 2. La deuda se emite al Banco Central o a los bancos comerciales con reservas en exceso: Se produce un mayor crecimiento en la renta y el empleo y una aceleracin ms acusada en la tasa de inflacin. Los efectos sobre los tipos de inters son indeterminados, pero puede asegurarse que, de aumentar, lo harn en menor cuanta y no es descartable que disminuyan. En estas circunstancias el desequilibrio del sector exterior ser muy notable, pues ahora el dficit en las balanzas de bienes y servicios no se compensa por la atraccin del ahorro exterior. Esta forma de financiar el dficit pblico es adecuada cuando no haya graves problemas de inflacin, cuando el sector exterior presente un supervit importante, que podra reducirse sin problemas, y cuando el dficit pblico sea moderado. 3. La deuda se emite en el exterior: Los efectos monetarios del dficit pblico se mantienen y, desde esa perspectiva, sus consecuencias sobre el nivel de renta y empleo, tipos de inters y tasa de inflacin son similares a las consideradas en el

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supuesto anterior. Los cambios ms significativos se producen en lo que concierne a la balanza de pagos, pues debe distinguirse entre el corto y el medio plazo. En principio la emisin de los ttulos en el exterior genera una entrada de medios de pago internacionales que contribuir a resolver un hipottico dficit. A medio plazo, los efectos sobre la renta y la inflacin deterioran la posicin exterior de la economa, a lo que cabe aadir que el pago de intereses al exterior producir una presin aadida sobre la balanza de pagos, de forma que, a menos que el pas lleve a cabo medidas de estabilizacin, el problema de desequilibrio externo puede ser ms grave que al principio. Por lo que se refiere al segundo objetivo, las prescripciones son las opuestas. En efecto, si los ttulos ofrecen un alto tipo de inters, es decir un coste financiero elevado, no resulta adecuado endeudarse a un plazo excesivamente largo, mientras que si el tipo de inters es bajo, es lgico aprovechar la circunstancia para emitir ttulos de larga duracin y bajo coste financiero para el sector pblico. De los datos del endeudamiento pblico en nuestro pas en relacin con las consideraciones del apartado anterior, se pueden dar las siguientes conclusiones: En primer trmino, parece adecuada la sustitucin de deuda a corto por deuda a largo plazo en un contexto de reduccin de los tipos de inters. Lgicamente, desde la perspectiva de los costes financieros del sector pblico es ms adecuado optar por la deuda a medio y largo plazo cuando el mercado te permite un tipo de inters inferior. Una segunda cuestin relevante se refiere a los efectos de la financiacin del dficit pblico sobre la cantidad de dinero del pas o, dicho en otros trminos, hasta qu punto se han monetizado o esterilizado tales efectos. En principio, no parece que los cambios sealados en cuanto a la composicin de la deuda hayan generado modificaciones excesivamente profundas en este aspecto. Es cierto que el desplazamiento hacia la financiacin exterior llevara a concluir que se generara un efecto monetario positivo, mientras que la emisin a los particulares esterilizaba tal efecto. Pero resulta que cuando las familias y empresas no financieras absorban una cuota importante de la deuda emitida, tales ttulos tenan un plazo de vencimiento ms corto y eran, por ello, activos ms prximos al dinero. Por ltimo, s debe reflejarse que el mayor papel de las emisiones en el exterior pone de manifiesto una prdida de la capacidad para generar ahorro interno y los efectos de desequilibrio futuro en la cuenta de rentas de la balanza de pagos. La cuestin de la carga de la deuda hace referencia a identificar quin soporta los costes cuando el sector pblico financia sus gastos con deuda pblica y no con impuestos, en cuyo caso ser el contribuyente o la persona a

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quien ste traslade el tributo quien asuma los costes. Tambin se pretende averiguar si la carga de la deuda recae sobre la generacin actual o sobre las generaciones futuras, entendiendo el trmino "generaciones futuras" como el conjunto de individuos que no estaban presentes cuando el sector pblico decidi emitir la deuda y que, por tanto, no podan prestar su consentimiento a esta operacin financiera. Las posiciones de los economistas se resumen en cuatro grandes teoras: Los clsicos, que consideraban a la deuda pblica de un modo negativo. Igual que cuando un padre de familia deja deudas est trasladando hacia sus herederos la carga de su consumo presente, del mismo modo un gobierno que emite deuda est trasladando a las generaciones futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Slo debe utilizarse este mtodo de financiacin del gasto cuando se cubran inversiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga en el futuro o cuando el gasto financiado sea disfrutado por las generaciones futuras. Los keynesianos no se oponen al dficit pblico como un instrumento de poltica fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda recurren a un planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La esencia de la argumentacin es que no existe equivalencia alguna entre la deuda pblica y la deuda privada. Cuando el sector pblico emite deuda en el interior del pas, se tiene la deuda con nosotros mismos, pues unos miembros de la sociedad, los propietarios de los ttulos, reciben el pago de intereses de otros integrantes de esa misma sociedad. El nico efecto de la emisin de deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce, necesariamente, el nivel de consumo del pas, lo cual tampoco es negativo porque en momentos de recesin econmica el ahorro excesivo puede conducir a un desempleo an mayor. La posicin mantenida por los keynesianos se consider aceptable hasta la aparicin de un trabajo de J. Buchanan, en 1958, que suscita numerosas dudas sobre los planteamientos basados en la obra de Keynes. En tal sentido, no puede afirmarse que quienes adquieren los ttulos de la deuda sufran sacrificio alguno. Su decisin es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habran destinado su ahorro a la adquisicin de otros activos financieros. En cambio, las generaciones futuras s sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos tendrn que pagar los intereses y la amortizacin, o sufrirn un recorte de prestaciones pblicas, con la misma finalidad. Esto no se habra producido si la generacin actual hubiera pagado todos los gastos pblicos con sus propios tributos, y en tal sentido, la generacin futura sufre la carga de la deuda. La denominada nueva macroeconoma clsica plantea numerosas dudas sobre la traslacin de la carga de la deuda pblica a las generaciones futuras. En

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este sentido, un trabajo de Robert Barro plantea la cuestin de si puede hablarse de transferencia de carga cuando la generacin presente goza de previsin perfecta y se preocupa, adems, del bienestar de sus herederos. En el planteamiento de Barro, la generacin actual sabe que la emisin de deuda supone, en principio, una carga para la futura, que se traducir en un mayor nivel de impuestos. Entonces, incrementarn su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los herederos los medios necesarios para hacer frente a ese mayor esfuerzo fiscal. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generacin actual. En determinadas circunstancias, la ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o aumentar a lo largo del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de la economa y del tipo de inters al que se emitan los ttulos. Si la ratio crece se dice que la deuda sigue una senda explosiva, mientras que s disminuye se afirma que la deuda es sostenible. La insatisfaccin con el cumplimiento de los principios normativos lleva a plantear la cuestin de si resultara conveniente una reforma del sistema fiscal que lo hiciera ms acorde con ellos. En este sentido, se pueden hacer estas reflexiones: No existe un nico modelo de reforma tributaria, sino que podra considerarse que existen distintos modelos de reforma impositiva, como ha declarado el Prof. Fuentes Quintana. Tales modelos responden no slo a una diferente ponderacin de los principios tributarios de neutralidad y de equidad sino tambin a una forma diversa de considerar el funcionamiento del sistema econmico. Tampoco es comparable el diseo de un sistema tributario ab initio con las reformas de un modelo ya existente. Describir el sistema impositivo mejor, partiendo de cero es mucho ms fcil que proceder a modificaciones sobre lo ya establecido, pues los contribuyentes, acostumbrados a un modo de cumplir sus obligaciones tributarias se vern sometidos a costes importantes para adaptarse al nuevo sistema. Cualquier reforma fiscal produce ganadores y perdedores, pues no es fcil conseguir, al mismo tiempo, que todos los contribuyentes paguen menos y que el sector pblico ingrese ms. An en este caso, resultara milagroso que todos los contribuyentes se beneficiaran exactamente en la misma proporcin. En este sentido, una modificacin del sistema tributario debera contemplar un rgimen transitorio para los casos de contribuyentes que tomaron decisiones (por ej., la compra de una vivienda) bajo una coyuntura tributaria favorable, y que al modificar el sistema fiscal se vean desfavorecidos o claramente perjudicados. Las reformas fiscales introducen incertidumbre en el funcionamiento del sistema econmico y ello es perjudicial para todas aquellas actividades que entraen cualquier tipo de riesgo. En consecuencia, una constante modificacin de las normas tributarias resulta perturbadora para el comportamiento de los

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agentes econmicos y, de ah, que se defienda una cierta permanencia en las reglas fiscales, aunque no sean ptimas. B) LAVENTADEPATRIMONIOPBLICO En las modernas economas de mercado se puede observar la tendencia del sector pblico a vender su participacin en empresas rentables, en un proceso de privatizacin al que, desde luego, no escapa nuestro pas. Tal fenmeno se ha intentado relacionar con la bsqueda de nuevas formas de financiacin extraordinaria para el sector pblico y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de este procedimiento sobre la emisin de la deuda pblica. La discusin de este ingreso extraordinario debe incluir al menos las siguientes cuestiones: Hasta qu punto son diferentes como medio de financiacin la emisin de deuda y la venta del patrimonio pblico? En qu circunstancias es preferible la privatizacin a la emisin de deuda? En lo que se refiere a la primera cuestin, puede considerarse que privatizar empresas pblicas es equivalente a emitir nueva deuda. Esta conclusin parece indudable por las siguientes razones: Si el sector pblico emite deuda est incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas est enajenado activos y el resultado final, en trminos de deuda neta, es el mismo. En el caso de que el sector pblico emita deuda, se ver obligado a realizar un pago de intereses futuros a los que, en su caso, habr de hacer frente con los impuestos que recaude. Si por el contrario, el Estado privatiza empresas pblicas rentables, las nicas que pueden venderse en el mercado, dejar de percibir una serie de ingresos patrimoniales en el futuro, y esta prdida de ingresos deber ser compensada, del mismo modo, con un mayor nivel de imposicin. Un tercer paralelismo entre deuda y privatizacin radica en que, igual que interesa emitir ttulos a largo plazo cuando el tipo de inters del mercado sea bajo, del mismo modo la privatizacin es ms conveniente cuando se da tal circunstancia. Ello se debe a que el precio de venta de un accin de una empresa pblica es igual al valor de capitalizacin de los dividendos que percibir el propietario del ttulo. En cuanto a la segunda cuestin, existen razones por las que puede ser preferible la privatizacin de empresas pblicas rentables a la emisin de deuda pblica Entre ellas, pueden citarse las siguientes: Si el Estado tiene una calificacin muy baja en cuanto a su solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con un tipo de inters excesivamente elevado, con lo que la privatizacin puede ser su nica alternativa de financiacin extraordinaria. Es el caso de Rusia y la

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necesidad de privatizar la explotacin de sus recursos naturales como alternativa a la obtencin de nuevos crditos de las entidades financieras internacionales. La privatizacin puede venir condicionada por objetivos distintos a la financiacin y, a nuestro juicio, estas finalidades son las que explican la extensin del fenmeno en las economas de mercado contemporneas. Desde la perspectiva de un replanteamiento de las funciones del sector pblico, en clave liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la gestin empresarial all donde es posible que el mercado sea ms eficiente. Por ltimo, puede ocurrir que la privatizacin de empresas pblicas rentables permita al sector pblico obtener ingresos superiores a los de la emisin de la deuda pblica, cuando los mercados financieros consideren que una gestin privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administracin pblica. Frente a las ventajas de la privatizacin, se ha apuntado que un proceso excesivamente rpido de venta de empresas pblicas puede resultar contraproducente, si el mercado financiero no est en condiciones de absorber toda la oferta de nuevos ttulos puestos a la venta. Ello se debe a que en ese caso, el sector pblico se ver obligado a vender los ttulos correspondientes a un precio inferior al valor de capitalizacin, con lo que generar una simple transferencia a favor de los ahorradores que compren esas acciones. C) ELSEOREAJEYLAINFLACINCOMOIMPUESTO Un tercer ingreso extraordinario del sector pblico es la emisin de dinero. Tal procedimiento, al que se denomina seoreaje, tiene la ventaja evidente de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la emisin de deuda pblica o evita la prdida de ingresos patrimoniales por la privatizacin de empresas pblicas. Ahora bien este sistema de financiacin extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes: Qu explica que los ahorradores absorban la emisin de dinero como forma de materializar su ahorro? En principio, el sector pblico no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un ahorrador lo hace, ser porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos: si el ahorrador es ciudadano del pas que emiti dinero, la explicacin puede deberse a que el tipo de inters del mercado sea demasiado bajo y que, por ello, considere que va a subir en el futuro. En ese caso, si compra activos financieros antes de la elevacin de los tipos de inters, puede enfrentarse a una prdida o minusvala en el futuro y de ah que opte por mantener su ahorro en forma de dinero hasta que se produzca la subida de los tipos de inters. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda

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fuerte, o de refugio, en lugar de en ttulos de su propio pas, en cuyo caso lo que ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobrara si adquiere activos financieros de su pas. Cules son los costes de la financiacin pblica por medio del seoreaje? El coste de este medio de financiacin est relacionado con la influencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflacin del pas. De esta forma: Si la economa est en pleno empleo sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda la creacin de dinero se traduce en inflacin. La subida de los precios afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el consumo y la inversin. Este efecto se produce porque, de un lado, los ingresos reales de los consumidores se pueden reducir, al menos en el corto plazo, y, de otro, porque la tasa de inflacin hace subir los tipos de inters, lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la inversin empresarial. Sin embargo, si la economa tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisin de moneda a un ritmo similar no tiene por qu causar inflacin, ni imponer coste alguno en los agentes econmicos privados. Ello explica que el seoreaje pueda ser utilizado como fuente de financiacin del sector pblico, pero de un modo limitado. Cuando la emisin de moneda causa procesos inflacionistas, puede considerarse que el gasto pblico expulsa al sector privado, pues se reducen el consumo y la inversin. Ahora bien, si el gasto pblico se hubiera financiado con impuestos, tambin se produce un caso de expulsin del consumo privado, que se reduce por causa de la mayor presin fiscal. Al margen de lo indicado, la inflacin genera otros costes importantes para los ciudadanos. De un lado, la inflacin afecta a la recaudacin de los impuestos generando, en algunos supuestos, un incremento de tributacin para los contribuyentes, con el consiguiente exceso de gravamen. De otro, obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que tambin supone costes, y genera incentivos evidentes para que el ciudadano se desprenda rpidamente de sus activos lquidos para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios. Finalmente, la inflacin afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios econmicos como los problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno al crecimiento econmico.

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TEMA8
LAIMPOSICINDIRECTA
I. LASMODALIDADESDELIMPUESTOSOBRELARENTA YELPROBLEMADELADEFINICINDERENTA

Definicineconmicaderenta Viene a coincidir con la renta nacional. Se considera la renta como la suma de las remuneraciones a los factores de produccin, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos que recibe una unidad familiar como recompensa por su participacin en los procesos productivos. En la medida en que los distintos factores de produccin son la tierra, el trabajo y el capital, podemos considerar que la renta est compuesta por la suma de los siguientes conceptos: Alquileres o rentas de la tierra. Sueldos y salarios, que son la remuneracin del trabajo. Intereses o pagos por el uso del capital ajeno. Beneficios que recompensan el capital propio arriesgado por el empresario en su actividad y la actividad de coordinar el proceso productivo que frecuentemente lleva a cabo. Definicinextensivaderenta Es la habitualmente adoptada por los hacendistas. La definicin extensiva de renta, tambin llamada HaigSimons, considera que esta variable representa la capacidad mxima de consumo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista integraran la renta del ciudadano los siguientes elementos: Alquileres y rentas de la tierra. Sueldos, salarios y dems compensaciones del trabajo personal. Intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija. Beneficios de las empresas individuales y de las actividades profesionales o artsticas. Dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable. Rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposicin de vehculos automviles, bienes cedidos, prstamos a inters inferior al de mercado, etc. Trasferencias recibidas del sector pblico (seguro de desempleo, pensiones, etc.). Plusvalas y minusvalas generadas por cambios en la composicin del patrimonio del contribuyente. Premios, de cualquier naturaleza.

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Donaciones y herencias recibidas por el sujeto. El criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no componente de la renta del individuo no es si su procedencia est ligada a la participacin en los procesos productivos, sino si colabora o no a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su patrimonio. Podemos diferenciar entre las siguientes formas de disear el impuesto sobre la renta: IMPOSICINDEPRODUCTOOCEDULAR Se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta: trabajo personal, rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrcolas, de las actividades empresariales, profesionales o artsticas y de las ganancias y prdidas de capital. Normalmente el tipo impositivo es de carcter proporcional y no se suman los rendimientos de distintas procedencias para obtener una valoracin global de la capacidad contributiva del sujeto. Es un sistema muy sencillo, pero resulta muy poco defendible de acuerdo con los principios de suficiencia y equidad. B) IMPUESTOSOBRELARENTAEXTENSIVO A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro pas en 1978, en el que se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias entre ellos, salvo las rentas del trabajo y la deduccin para paliar la doble imposicin de los dividendos. La tarifa tena un amplio nmero de tramos y un fuerte carcter progresivo, lo que llevaba a establecer algn tipo de limitacin en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del patrimonio neto. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de suficiencia y de equidad, pero es mucho ms dbil cuando se le valora desde los principios de simplicidad y neutralidad. C) IMPUESTOLINEALSOBRELARENTA Se trata de atenuar el carcter progresivo del impuesto, sustituyndolo por un impuesto proporcional con mnimo exento. Ventajas. Es ms sencillo resolver los problemas causados por la progresividad, pues basta con alterar el mnimo exento y provoca menos efectos negativos sobre las decisiones de los contribuyentes. Crticas. No resulta tan coherente con el principio de capacidad de pago, aunque no lo incumple totalmente. Puede perjudicar a las rentas medias, beneficiando a las ms altas y puede suponer una menor recaudacin para el A)

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sector pblico. Es decir, es mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, peor en cuanto a suficiencia y equidad.

D)

IMPUESTOPERSONALSOBREELCONSUMO Consiste en sustituir la base imponible del impuesto sobre la renta, que sera slo la parte de renta dedicada al consumo, por un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo. Ventajas. Tiene evidentes efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributacin y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar ms no significa pagar ms. Por tanto, su mejor apoyo est en el principio de neutralidad. Criticas. Se ha criticado porque tiene una capacidad recaudatoria muy inferior al impuesto sobre la renta, porque puede significar una reduccin significativa de la progresividad del sistema tributario, dado que las familias de mayor nivel de renta consumen proporcionalmente menos que las de escaso poder econmico. Las principales crticas a esta modalidad proceden de los principios de suficiencia, equidad y simplicidad. E) LAIMPOSICINDUALSOBRELARENTA Este es el modelo al que responde el impuesto sobre la renta que se ha establecido en nuestro pas tras la aprobacin de la Ley 35/2006. Su novedad consiste en sustituir la imposicin global sobre la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades econmicas, sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforme, relativamente bajo, que en el caso de Espaa es del 18%. Ventajas Este sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la tributacin de todas las rentas de capital con la de las plusvalas. Esta reforma incentiva claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo impositivo que se les aplica. Crticas Resulta poco cumplidor de los criterios de equidad, pues los contribuyentes con un mismo nivel de ingresos tendrn cuotas fiscales distintas, dependiendo de su composicin. Tampoco parece que sea ms sencillo que el sistema tradicional si atendemos al principio de simplicidad, porque no resulta fcil determinar, en el caso de las actividades empresariales, qu parte del beneficio corresponde al trabajo realizado por el empresario y qu porcin es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa.

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III. ELTRATAMIENTODELASDISTINTASFUENTESDE RENTA


ELTRATAMIENTOFAVORABLEDELASRENTASDELTRABAJO Algunos hacendistas han mantenido que las rentas de trabajo deben tener un tratamiento privilegiado, por las siguientes razones: 1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas de capital, cuya percepcin no requiere sacrificio alguno. Este argumento parece bastante dbil, por dos motivos: 2) Las rentas del capital s han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del consumo presente. El esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecera de sentido dar un trato uniforme a todas las rentas salariales. 3) Las rentas de trabajo son ms inseguras que las rentas de capital. Tampoco se puede considerar esta argumentacin, pues los rendimientos del capital tambin estn sometidos a un grado de incertidumbre, comparable muchas veces al del trabajo personal. Por otro lado, puede afirmarse que determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy superior al existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena. Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas del capital son, en principio, indefinidas. Este es el argumento ms convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la edad fijada en la legislacin aplicable, el trabajador deja de participar en el proceso productivo y de obtener rentas o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del capital y, en cierta medida, tampoco en las actividades empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cuando va a dar por finalizada su participacin en la vida econmica. De esta forma, el trabajador tendr que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo. De ah que se le conceda una deduccin especial. B) ELTRATAMIENTODELOSDIVIDENDOS En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos encontramos con el problema de la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de renta: el IRPF y el Impuesto de Sociedades. A)

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En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las sociedades y stos ya han sido gravados por un impuesto anterior, concretamente por el Impuesto de Sociedades. De esta forma se da una situacin de injusticia conocida como el problema de la doble imposicin de los dividendos. C) ELTRATAMIENTODELASRENTASENESPECIE El concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos dinerarios las rentas en especie. Adems de que indudablemente aumentan la capacidad de consumo del ciudadano, una exencin de este tipo de rentas favorecera que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto. Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectan con bienes y servicios, pues, en casos extremos, podra no disponer de los fondos suficientes para pagar el impuesto. Por ejemplo, consideremos que un contribuyente recibe un sueldo moderado, pero, al mismo tiempo, se le proporciona una vivienda a la que se atribuye una renta en especie muy elevada. Podra suceder que los ingresos en dinero sean insuficientes para abonar el impuesto sobre la renta. Ello explica que, en algunos casos, la legislacin tributaria establezca lmites en cuanto a la cuanta de algunas rentas en especie. As, por ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en ms del 10% del sueldo. PLUSVALASYMINUSVALAS En la nocin de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalas) o las prdidas (minusvalas) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una autntica renta que deba ser incluida en la base imponible del contribuyente. a.Plusvalasyminusvalasdiscutibles 1Plusvalasinexistentestotaloparcialmente a)Plusvalascausadasporlainflacin.Nos encontramos ante la situacin en la que el sujeto pasivo vende un elemento de su patrimonio, por ejemplo, su vivienda, y consigue un precio muy superior al que pag inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y de venta se supone debida al proceso de inflacin que afecta al mercado inmobiliario y la cuestin es si esta ganancia es real o ficticia. Parece claro que en esta situacin la plusvala es ms aparente que real. En efecto, supongamos que el ciudadano compr su casa por 90.000 euros y que cinco aos ms tarde la vende en 120.000 . Aparentemente se ha D)

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generado una plusvala de 30.000 , que debera tributar con las dems fuentes de renta. Ahora bien, si este individuo quiere disponer de una casa de las mismas caractersticas deber dedicar el importe de 120.000 a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar que la ganancia se haya generado. Este problema se resolva en la legislacin espaola multiplicando el precio de compra por unos coeficientes correctores para que las magnitudes fuesen comparables, teniendo en cuenta la tasa de inflacin. La reciente reforma de la legislacin espaola en esta materia ha suprimido la aplicacin de estos coeficientes correctores. b) Plusvalascausadas porcambiosen lostiposde inters.Supongamos que un contribuyente adquiere unos ttulos de renta fija por un importe de 10.000 euros, que tienen asegurado un inters anual del 10%. Esto significa que el contribuyente obtendr el siguiente rendimiento: Rendimiento=Tipodeintersxvalornominaldelttulo (1.000) (r = 10%) (10.000) Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda posteriormente con los tipos de inters, de ah la denominacin de ttulos de renta fija que reciben este tipo de activos. Si, una vez adquiridos estos ttulos, los tipos de inters bajan, las nuevas obligaciones que se emitan ofrecern un rendimiento inferior. Por ejemplo, consideremos que el tipo de inters baja hasta el 8%, de modo que las nuevas obligaciones de 10.000 euros slo ofrecen un rendimiento de 800 euros. Es evidente que el propietario de las emitidas al 10% tiene unos ttulos ms valiosos que los que ahora se venden en el mercado. Igualmente indudable es que ahora podr pedir un precio mayor que el de adquisicin (plusvala), pues cualquiera estara dispuesto a pagar una cantidad X, que al nuevo tipo de inters, el 8%, genere un rendimiento de 1.000 euros. Es decir: X.0,08=1.000 1.000 X==12.500 0,08 Si comparamos el precio de adquisicin y el de venta, el ahorrador ha obtenido una plusvala de 2.500 euros. De hecho, puede vender su ttulo en 12.500, comprar una obligacin de las nuevas, por la que pagar 10.000 euros y dedicar, ntegramente, la plusvala al consumo, manteniendo, por tanto, su patrimonio. Sin embargo, para algunos hacendistas, como Prest, el contribuyente no est en iguales circunstancias al principio y al final de la operacin, tal y como podemos reflejar en la tabla.

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Patrimonio y rendimiento para el contribuyente

PATRIMONIO RENDIMIENTO Situacin inicial 10.000 1.000 Situacin final 10.000 800 A simple vista, es decir, si nos preocupa tan slo la constancia del patrimonio, es verdad que la plusvala de 2.500 es una autntica renta, pero si al contribuyente le interesa no slo el valor del patrimonio sino tambin el rendimiento que se obtiene de l, resulta que no toda la plusvala es una renta en sentido estricto, pues no est en la misma situacin que al principio, de ah que se afirme que slo parte de esta plusvala deba ser gravada. 2.Plusvalasgravadasenotrostributos Se hace referencia a aquellos supuestos en los que las plusvalas ya han sido objeto de gravamen en otro tipo de tributos, por lo que no tiene sentido someterlas nuevamente al impuesto sobre la renta. a)Plusvalasgeneradasporlaaccindelsectorpblico.Aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se debe a la realizacin de obras pblicas o al establecimiento o ampliacin de servicios pblicos. Este tipo de supuestos constituye el hecho imponible de un tributo especfico, que viene representado por la contribucin especial. Si el contribuyente ya ha pagado por este incremento en el valor de su propiedad, no debera ser objeto de nuevo gravamen a travs del impuesto sobre la renta. Al menos, debera considerarse deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribucin especial. b)Plusvalasgeneradasporelahorroempresarial.Supuesto de un aumento en el valor de las acciones, generado por el ahorro empresarial de las sociedades. El valor de una accin puede definirse desde distintos puntos de vista: a)Elvalornominal.Cuando se constituye una sociedad, o se amplia, los socios hacen una aportacin para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus propietarios, se denomina capital social. El capital social se divide en ttulos de propiedad, las acciones, de tal modo que se cumple que: Valornominalxndeacciones=capitalsocial Valornominal=capitalsocial/nacciones El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que corresponde a cada ttulo. b)Elvalorterico.Representa lo que le correspondera a cada socio en caso de que se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidacin, quedara un remanente igual al capital social ms las reservas. El valor terico ser entonces: Valorterico=(capitalsocial+reservas)/nacciones

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Valorterico=capitalsocial/nacciones+reservas/nacciones Valorterico=valornominal+reservas/nacciones De acuerdo con la expresin que acabamos de obtener, el aumento de las reservas eleva el valor terico por encima del valor nominal. Pero estas reservas se nutren con los beneficios de la sociedad, que ya han sido gravados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF. c) Elvalordecapitalizacin.Representa lo que se est dispuesto a pagar por un ttulo que genera un rendimiento a lo largo del tiempo; en el caso de las acciones un dividendo. Intuitivamente, si el ahorrador est persuadido de que las acciones van a pagar un dividendo (z), estar dispuesto a pagar una cifra X, de forma que: X.r=z X=z/r En este caso, una reduccin del dividendo, por obra del impuesto, reduce el valor de capitalizacin de la empresa y, por tanto, la plusvala generada. Si esta limitacin del dividendo se debe al impuesto de sociedades, tambin queda afectado, directamente, la posibilidad de obtener una plusvala. De nuevo resulta innecesario gravar la plusvala de una forma independiente.

IV. PROBLEMASPLANTEADOSPORLAPROGRESIVIDAD DELIMPUESTO


Seguir este apartado por el libro de texto (pginas 192 a 198), donde se contienen diversos ejemplos. El IRPF plantea numerosos problemas de diseo por causa de su carcter progresivo. Se destacan cuatro cuestiones diversas: A)ELPROBLEMADELAUNIDADCONTRIBUYENTE La cuestin se plantea cuando dos o ms componentes de la familia obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, dara lo mismo que declarasen de forma conjunta o por separado, pues el tipo impositivo es constante, pero si es progresivo la suma de ingresos se ve sometido a un tipo superior al que correspondera a cada uno de los sumandos. Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las siguientes: Permitir la declaracin por separado aunque se est casado. El problema queda resuelto radicalmente, pero genera el incentivo a que las rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta ms baja. Este fenmeno se denomina arbitraje fiscal. El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cnyuges, dividir por el nmero de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto

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y determinar el tipo medio. La cuota se obtendra aplicando este tipo medio a la suma de rentas. Este sistema genera el mismo resultado que la declaracin por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal, pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cnyuges alteren la atribucin de rentas. El sistema de quotient tambin supone sumar las rentas de los cnyuges, pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente. Este sistema, propio de la legislacin francesa, es el ms beneficioso para el contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio nmero de hijos. LASRENTASGENERADASENUNPLAZOSUPERIORAUNAO De nuevo nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse ms de un ao, atribuimos a un ejercicio econmico los rendimientos que corresponden a un perodo mayor. La consecuencia inmediata es una elevacin del tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de ingresos. C) LASRENTASIRREGULARES En este caso tambin nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto. El problema que se plantea hace referencia a aquellas profesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante un perodo relativamente corto de su vida laboral y despus los ven muy reducidos. Por ejemplo, sera el caso de renombrados artistas o deportistas. Nuestra legislacin no ofreca una solucin a este problema. Entre las propuestas para resolverlo destaca el sistema de las medias mviles. De acuerdo con este procedimiento, un contribuyente puede pedir en un determinado ejercicio este tratamiento especial, de tal modo que para calcular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en los tres ltimos aos. Este tipo medio se aplica entonces a la renta correspondiente. Este procedimiento de rentas mviles reduce significativamente la carga tributaria del contribuyente que obtena rentas irregulares. D) ELEFECTODELAINFLACINENELIMPUESTOYLA PROGRESIVIDADENFRO Este problema hace referencia al efecto de la inflacin sobre la recaudacin obtenida por el IRPF. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente B)

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sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en fro o rmora fiscal. La forma de corregir la progresividad en fro es bastante obvia. Basta que los responsables de la gestin de los impuestos actualicen la tarifa cada ao. A este procedimiento se le denomina indicacin.

V.
A)

ELIMPUESTODESOCIEDADES

JUSTIFICACIN A la hora de justificar el impuesto de sociedades podemos distinguir dos tipos de teoras: Teoradeladoblepersonalidad. Considera que la empresa mercantil tiene una personalidad jurdica distinta de los socios. Si existen dos personas jurdicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que son gravadas por dos tributos diferentes. Teoradelconducto. Considera que la sociedad no es sino un conductopor el que determinadas rentas llegan a poder de los accionistas. Es decir, la sociedad es una tubera por la que determinados ingresos (los dividendos) llegan a personas fsicas concretas. Desde este punto de vista parece poco adecuado establecer un impuesto en la sociedad en el comienzo del conducto y otro distinto en el socio, al final del mismo. B) ELPROBLEMADELADOBLEIMPOSICINDELOSDIVIDENDOS El exceso de gravamen generado por la doble imposicin de los dividendos es mayor para aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de renta de las personas fsicas, es decir, para quienes perciben un menor nivel de renta. Por este motivo, se ha afirmado que este problema genera un componente regresivo en el sistema tributario. Para resolver el problema, existen dos modalidades de solucin: las que responden a la llamada integracintotaly las que se engloban en la modalidad denominada integracinparcial. Integracin total. El problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido percibida por los propietarios de la sociedad. Estos integran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa correspondiente. Integracin parcial. Se mantienen los dos impuestos, pero se establecen normas especficas para resolver, o aminorar, el problema de la doble imposicin de los dividendos. Estas normas pueden introducirse tanto en el impuesto de sociedades como en el propio impuesto sobre la renta.

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VII. LAIMPOSICINSOBRELARIQUEZA
IMPUESTOSOBREELPATRIMONIONETO Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las siguientes: a) Criterio de capacidad de pago. Es un modo de aplicar el criterio de la capacidaddepago, pues dos personas con idntica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio y otra que no disponga de l, tienen capacidad econmica distinta. La capacidad econmica adicional que representa la posesin de riqueza merece la existencia de un tributo propio y esa finalidad es cubierta por el IPN. b)Razonesdeeficienciaeconmica. Se afirma que el impuesto sobre la riqueza neta obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades ms productivas, mientras que este incentivo est ausente en el IRPF. c) Virtualidad como elemento de control de otros impuestos del sistema tributario. Es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta, pues si se ocultan rentas, no es fcil explicar cmo se generan grandes patrimonios. Adems, colabora en la correcta valoracin de las ganancias o las prdidas de capital, que, si se producen, afectan al valor del patrimonio neto declarado. Este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicacin del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones. B) ELIMPUESTOSOBRESUCESIONESYDONACIONES Este tributo recae sobre la transmisin gratuita de la riqueza individual. Nuestra discusin se centra en dos posibilidades: El impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante. En este caso nos encontramos en presencia del ImpuestosobreelCaudalRelicto(ICR). El impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causahabiente. En este supuesto estamos ante el ImpuestodeSucesionesyDonaciones(ISD). Para decidir cul de las dos figuras es ms adecuada, debemos comprobar el grado de cumplimiento de los principios tributarios. Principio de simplicidad. El ICR presenta una mayor facilidad de administracin al recaudarse sobre el patrimonio de un nico contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de los beneficiados en la sucesin hereditaria, como sucedera en el ISD. Lgicamente tambin resulta ms sencillo para los herederos realizar una nica declaracin que obliga a cada uno de ellos a pagar el impuesto correspondiente. A)

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Principiodesuficiencia. El ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISD, pues la base del primero ser mayor que las correspondientes a los diferentes tributos recaudados por el segundo. Principiodeequidad. Se ha defendido que el ICR cumple apropiadamente con el criterio del beneficio, en la medida en que supone un pago a cambio de la proteccin a las propiedades dispensada por el sector pblico. Sin embargo, este argumento no parece excesivamente fundado si el sistema tributario ya contiene un Impuesto sobre el Patrimonio Neto, pues si el contribuyente ya ha satisfecho un gravamen por el hecho de poseer un patrimonio no parece necesario que satisfaga otro a la hora de transmitirlo a sus herederos. Por el contrario, el ISD tiene una mayor coherencia con la idea de capacidaddepagoque subyace a la imposicin personal. Principio de neutralidad. Ambos impuestos son equivalentes en cuanto a un posible efecto disuasor sobre el ahorro, si entendemos que ste se ha generado con la finalidad de transmitir un patrimonio a los herederos. Ahora bien, coherentemente con lo sealado al analizar el cumplimiento del principio de suficiencia, esta reduccin del ahorro ser menor en el ISD, porque la cuota tributaria ser menor en este caso. Nuestra exposicin parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y neutralidad. Esta apreciacin explica, en nuestra opinin, que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad de este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan slo de forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la recaudacin obtenida o la simplicidad en su administracin no tienen un excesivo peso.

VI. EFECTOSECONMICOSDELAIMPOSICINDIRECTA
A) ELPROBLEMADELFRAUDE El fraude puede analizarse como fruto de una decisin econmica del contribuyente, que compara las ventajas de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuacin. El contribuyente defraudar siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento seala tres posibles vas para la accin del sector pblico, si quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes: Elevar las sanciones fiscales por fraude. Aumentar la probabilidad de deteccin del contribuyente. Reducir los tipos marginales del impuesto.

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B)

EFECTOSSOBRELAOFERTADETRABAJO Los modelos tericos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos grandes esquemas: 1.Libreeleccindehoras Este modelo considera que el trabajador puede decidir libremente el nmero de horas que ofrece. En este caso, nos encontramos con dos efectos contrapuestos: La rebaja en la compensacin percibida por el trabajador induce a que este reduzca el nmero de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitucin). Al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta). No es fcil determinar cul de los dos efectos es el dominante, pero podemos aventurar que en los niveles de renta superiores el primero sea el decisivo, mientras que en estratos de renta inferiores se d la situacin inversa. 2.Modelosdicotmicos Estos modelos parten del supuesto de que la decisin es dicotmica, trabajar o no, pero no se puede alterar la jornada laboral, que est prefijada. Los casos en que la decisin del contribuyente es incorporarse o no al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la participacin de los segundos perceptores de renta en el mercado de trabajo. En estas circunstancias, podemos representar las dos opciones para la unidad familiar en los siguientes trminos: Opcin 1: Un solo perceptor de rentas que obtendra: RAT(RA). Opcin 2: Dos perceptores de renta obtendran: RA+RBT(RA+RB)C. donde R indica el nivel de ingresos, T () los impuestos que se satisfacen y C el coste que debe asumir la familia en trminos de cuidado de los hijos o realizacin de labores domsticas. De acuerdo con este esquema, el impuesto sobre la renta puede influir en esta decisin a partir de dos elementos distintos: El primero se refiere a la solucin que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la cuanta que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la unidad familiar. El segundo atae a la posibilidad o no de deducir los costes, C, de la renta percibida por el sujeto. EFECTOSSOBREELAHORRO El impuestosobrelarentapuede generar efectos negativos sobre al ahorro de los contribuyentes a travs de un buen nmero de mecanismos. C)

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El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reduccin puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si partimos de la teora de la renta relativa, es ms fcil que el perdedor sea ste ltimo, pues a los agentes econmicos les resulta muy difcil rebajar su calidad de vida (efecto trinquete). El hecho de que el IRPF sea progresivo acenta este problema, pues reduce proporcionalmente ms la capacidad econmica de quienes tienen mayores posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensin marginal al consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta. Como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensacin que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo y, en esa medida, reduce los incentivos para ahorrar. El hecho de que las rentas de capital estn sometidas a un tipo proporcional hace menos plausible este efecto. No es fcil realizar una valoracin conjunta de estos argumentos, porque, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitucin. La cuestin no tiene una fcil solucin terica, ni emprica. D) EFECTOSSOBRELAINVERSION El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de las empresas individuales y las de carcter societario. En ambos casos, a la hora de definir los beneficios, considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso de factor humano como el coste de uso del capital. En este sentido, el impuesto sera neutral si permite deducir a efectos fiscales el coste econmico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos. Sin embargo, en el caso del coste de capital, el valor econmico difiere del valor deducible a efectos fiscales. El coste fiscalmente deducible es superior al real o econmico, lo que supone una forma de subvencin indirecta. Adems de este aspecto, en nuestra legislacin se establecen una serie de deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de ampliacin de sus instalaciones o que realicen gastos para la promocin de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces, podremos afirmar que se favorece, por esta va, la inversin empresarial.

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TEMA9
LAIMPOSICININDIRECTA
II. JUSTIFICACINYMODELOSDEIMPOSICIN INDIRECTA

El conjunto de figuras tributarias que componen la imposicin indirecta recaen sobre el consumo realizado por los contribuyentes, sin tener en cuenta la situacin personal de los mismos. De este modo, podemos considerarlos como impuestosgeneralesdecarcterreal. Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se aade un menor grado de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta. Esta caracterstica conduce a una menor resistencia por parte de los contribuyentes. Los impuestos indirectos actan como un elemento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. La imposicin directa, sobre la renta o el patrimonio, pueden tener un efecto de reduccin en el ahorro. Ahora bien, si el consumo est gravado por la imposicin indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro, que escapara de tributacin. Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido, resultar que el aumento de precios causado por la imposicin indirecta, elevar su gasto de consumo, con lo que su capacidad de ahorro resultar an menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro ser ms defendible en los niveles de renta ms altos. Posible efecto inflacionista de la imposicin indirecta, pues su establecimiento o los cambios en los tipos impositivos, conducen a un incremento en los precios. Existen opiniones que defienden que este posible efecto inflacionista no se mantendr a largo plazo. Podemos distinguir dos tipos de criterios en relacin a los tipos de impuestos que pueden establecerse: Tipo de consumo objeto de gravamen Impuestosgeneralessobreelconsumo, como seran el actual ImpuestosobreelValor Aadido(IVA) o el antiguo ImpuestosobreelTrficodeEmpresas(ITE). Impuestos que recaen sobre determinados consumos especficos, como los denominados impuestos especiales (IE) que incluyen las bebidas alcohlicas, las labores de tabaco, los hidrocarburos y la venta de determinados medios de transporte. Nmero de fases del proceso de produccin en los que recae el impuesto

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-Impuestos monofsicos. Recaen sobre una nica fase del proceso productivo y que se clasifican en Impuestosobrefabricantes, Impuestosobremayoristae Impuesto sobreminoristas Impuestosplurifsicos. Recaen sobre ms de una fase del proceso productivo. Impuestosobreventas ITE e Impuestosobreelvaloraadido(IVA), que sustituy al anterior.

III. LAELECCINENTREIMPUESTOSINDIRECTOS GENERALES


A) ELPRINCIPIODENEUTRALIDAD Es necesario que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la recaudacin prevista por el sector pblico y que se elimine as cualquier incentivo para que las empresas empleen formas de integracin vertical. Se conoce como integracin vertical la compra de empresas que realizan fases distintas de un mismo proceso productivo. Los efectos que se describen a continuacin pueden hacer deseable esta opcin frente a la de contratar con un tercero el suministro de materias primas o la distribucin final de los productos. Sin embargo, dependiendo del diseo que se haga de la imposicin indirecta, es posible que esto ocurra debido a dos efectos diversos: efectopiramidaciny efecto cascada. a)Efectopiramidacin El efecto piramidacin se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando mrgenes comerciales, es decir, cuando aaden al coste de las materias primas un porcentaje para cubrir los gastos de transformacin y sus beneficios. Para comprobar cmo se produce este efecto es conveniente hacer uso del ejemplo que incluimos en la siguiente Tabla.
Fijacin de precios mediante margen en ausencia de impuesto

Materia prima Margen P. venta

Fabricante Mayorista Minorista 10.000 30.000 60.000 200% 20.000 100% 30.000 300% 180.000 30.000 60.000 240.000

En el ejemplo anterior, el fabricante ha comprado materias primas por un importe de 10.000, le ha aadido un margen del 200%, es decir, 20.000 y vende en 30.000. Esta cantidad es la cifra pagada por el mayorista, que aade, a su vez, un margen del 100%, con lo que el precio de venta ser de 60.000. Si el minorista paga esa cifra y suma un margen del 300%, el precio de venta ser de 240.000.

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Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%, el cuadro cambiara del modo siguiente:
Fijacin de precios mediante margen con un impuesto sobre fabricantes

Materia prima Margen P. venta Impuesto

Fabricante Mayorista Minorista 10.000 33.000 66.000 200% 20.000 100% 33.000 300% 198.000 30.000 66.000 264.000 3.000

Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta 264.000, es decir, en 24.000 euros y el sector pblico slo ha recaudado 3.000 euros, es pertinente preguntarse dnde se encuentra la explicacin para esta diferencia. Tal explicacin puede verse si comparamos las cifras de beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros han pasado de ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los segundos, que perciban 180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las ganancias de los empresarios se generan porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes, de ah que se denominen rentasfiscales. En el caso de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo que se trata de un tipo impositivo del 5%, tendramos la siguiente situacin:
Fijacin de precios mediante margen con un impuesto sobre mayoristas

Materia prima Margen P. venta Impuesto

Fabricante Mayorista Minorista 10.000 30.000 63.000 200% 20.000 100% 30.000 300% 189.000 30.000 60.000 252.000 3.000

Podemos comprobar cmo, en este caso, el impuesto de 3.000 euros se acaba traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros. Igualmente se observa que slo se producen rentas fiscales para el minorista, que gana 9.000 euros adicionales. Obviamente, si el impuesto recae sobre los minoristas (con un tipo impositivo del 1,25%) no se produce efecto piramidacin y el aumento de precios para el consumidor coincide con el impuesto:
Fijacin de precios mediante margen con un impuesto sobre minoristas

Materia prima Margen P. venta Impuesto

Fabricante Mayorista Minorista 10.000 30.000 60.000 200% 20.000 100% 30.000 300% 180.000 30.000 60.000 240.000 3.000

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Conclusin En los impuestos monofsicos, cuanto ms lejos del consumidor final se site el impuesto, mayor ser el efecto piramidacin para una recaudacin dada. b)Efectocascada Al contrario de lo que suceda en el efecto piramidacin, el efecto cascada slo puede producirse en los impuestos plurifsicos y en su gnesis no juega ningn papel el modo en que los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector pblico recauda una cifra mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningn empresario. De nuevo un ejemplo ayudar a comprender cmo se produce este efecto:
Fijacin de precios sin margen comercial

Materia prima Sueldos, intereses, alquileres P. venta

Fabricante 10.000 40.000 50.000

Mayorista 50.000 80.000 130.000

Minorista 130.000 190.000 320.000

Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las ventas, puede prever una recaudacin total de: 5.000 euros sobre fabricantes. 13.000 euros sobre mayoristas 32.000 euros sobre los minoristas Sin embargo, el proceso productivo dara un resultado distinto, tal y como reflejamos en la Tabla siguiente:
Fijacin de precios sin margen comercial y efecto cascada

Materia prima Sueldos, intereses, alquileres P. venta Impuestos

Fabricante 10.000 40.000 50.000 5.000

Mayorista 55.000 80.000 135.000 13.500

Minorista 148.500 190.000 338.500 33.850

Observamos que el sector pblico recauda 500 euros ms en los mayoristas y 1.850 euros adicionales en los minoristas (efecto cascada producido 2.350 ). Total esperado por el SP 50.000 (5.000 + 13.000 + 32.000) Total cobrado SP 52.350 (5.000 + 13.500 + 33.850)

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Diferencia (efecto cascada producido) 2.350 (52.350 50.000) En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto cascada es la aplicacin del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Lgicamente, cuanto ms largo sea el proceso productivo, o ms empresas intervengan en l, mayor ser la cuanta del efecto cascada. Del mismo modo, es fcil comprender que si todo este proceso se realiza dentro de una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ah que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la concentracin de empresas. En cuanto a la valoracin del efecto, resulta evidente que cuanto mayor sea el nmero de fases, ms pronunciado es el efecto cascada de un impuesto plurifsico sobre las ventas. El clculo se complica si se producen simultneamente los efectos cascada y piramidacin. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifsico sobre las ventas y, adems, las empresas fijan los precios usando el sistema de margen comercial.
Efectos piramidacin y cascada de un impuesto general sobre ventas

Materia prima Margen P. venta Impuesto

Fabricante Mayorista Minorista 10.000 33.000 72.600 200% 20.000 100% 33.000 300% 217.800 30.000 66.000 290.400 3.000 6.600 29.040

Con los datos de este ejemplo, en ausencia de impuestos, el fabricante hubiera vendido por 30.000 al mayorista, ste habra aplicado un margen del 100% y hubiera obtenido un precio de venta de 60.000. Por ltimo, el minorista, comprando en 60.000, aplicara un margen del 300%, 180.000, con lo que el precio de venta hubiera sido de 240.000. Un impuesto general sobre las ventas del 10% tendra que haber recaudado 3.000 a los fabricantes, 6.000 a los mayoristas y 24.000 a los minoristas (total 33.000). Sin embargo, el precio final es de 319.400 (290.400 + 29.040), lo que supone un incremento de 79.400 (319.400 240.000). El reparto de esta cifra sera la siguiente: 33.000: 3.000 + 6.000 + 24.000 = 33.000 En concepto de recaudacin esperada por el sector pblico. 3.000: 33.000 (Tabla 9.7) 30.000 (Tabla 9.1) En concepto de rentas fiscales de los mayoristas. 37.800: 217.800 (Tabla 9.7) 180.000 (Tabla 9.1) En concepto de rentas fiscales de los minoristas. 5.640: 3.000 + 6.600 + 29.040 = 38.640

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38.640 33.000 = 5.640 En concepto de efecto cascada. ElIVAylosefectospiramidacinycascada Los efectos piramidacin y cascada tienen un elemento comn: se producen porque cada empresario considera al impuesto que le carga su proveedor como un coste del proceso productivo. Es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto. Este elemento permite entender porqu el IVA es un impuesto que puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro pas se denomina cuota menos cuota y consiste en diferenciar entre el IVA pagado a los proveedores o IVA soportadoy el cobrado a los clientes o IVArepercutido. El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades. Es decir: A ingresar = IVAR IVAS De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no podr considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administracin tributaria y si no es un coste, no podr dar nunca lugar a efectos piramidacino cascada, salvo que una fase est exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no. Este sistema permite comprobar cmo cada empresario paga un porcentaje del Valor Aadido por su empresa. Este impuesto es ms neutral en el caso de la exportacin del producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVArepercutidoser cero y la administracin tributaria devolver el IVA soportado. De este modo, el producto exportado sale del pas libre de impuestos y slo pagar el impuesto indirecto del pas de destino, lo que permite que ningn producto compita en desigualdad de condiciones. Los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son el impuesto sobre minoristas y el IVA. ELPRINCIPIODESUFICIENCIA La idea de suficiencia est unida a la existencia de bases imponibles amplias que, adems, resulten flexibles. Desde este punto de vista: Los impuestos plurifsicostienen ventajas sobre los monofsicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas las ventas, incluyendo as los consumos intermedios. Entre los monofsicos, el impuesto de minoristas estara recayendo sobre la variable macroeconmica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendra una base inferior y el menos aceptable sera el impuesto sobre fabricantes. B)

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C) ELPRINCIPIODESIMPLICIDAD El principio de simplicidad est unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribuyentes, como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un nmero muy elevado de pequeos empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la Administracin. Los primeros porque pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestin contable que exige la correcta aplicacin del impuesto; la segunda porque se enfrenta a la difcil tarea de asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes. Desde la perspectiva de la simplicidad, el impuesto sobre fabricantes es el ms adecuado. Recae sobre un nmero relativamente pequeo de empresas, que tienen una dimensin superior a la media y que podran gestionar razonablemente bien el impuesto. Ahora bien, sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas se situara en una posicin intermedia.

IV. ELIMPUESTOSOBREELVALORAADIDO. SISTEMASALTERNATIVOSENELDISEODELIVA


El IVA recae sobre el valor aadido por cada empresa en el proceso productivo. Existen dos procedimientos para calcular el valor aadido: Mtodo de la adicin. Se suman las remuneraciones a los distintos factores de produccin (sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener el concepto de RentaNacional. Mtododela sustraccin.Puede obtenerse restando de la produccin de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras a otras empresas. Este es el procedimiento que se emplea para calcular el ProductoNacional. Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtencin del valor aadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias. En este sentido, puede optarse entre una de las tres posibilidades siguientes: Clculo del Valor Aadido Bruto o Valor Aadido tipo Producto No permitir ningn tipo de deduccin, ni por la depreciacin de la maquinaria ni por las existencias acumuladas por el empresario. Clculo del Valor Aadido Neto o Valor Aadido tipo Renta Permitir una deduccin por el desgaste del equipo capital o depreciacin. Valor Aadido tipo Consumo

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Autorizar la deduccin de todas las compras de la maquinaria y del aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciacin. El modelo utilizado en Espaa es el valor aadido tipo producto, pero el procedimiento de aplicacin del tributo responde al denominado sistema cuota menoscuota. El empresario considerar como IVArepercutidoun porcentaje de sus ventas, pero no del incremento en las existencias, y descontar como IVA soportado no slo el que le carguen sus suministradores de materias primas o de servicios, sino adems el pagado al adquirir nuevos equipos.

V.

LOSIMPUESTOSESPECIALES

Estas figuras tributarias se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales. Podemos identificarlas del siguiente modo: Como un impuesto monofsico sobre los fabricantes en los casos siguientes: a) Los impuestos sobre bebidas alcohlicas: Impuesto sobre la cerveza. Impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas. Impuesto sobre productos intermedios. Impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas. b) El impuesto sobre hidrocarburos. El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos. c) El impuesto sobre las labores del tabaco. d) El impuesto sobre la electricidad. e) Como un impuesto monofsico en fase minorista en el caso de impuesto especial sobre determinados medios de transporte. La caracterstica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen adicional al representado por la imposicin indirecta de carcter general.

VI. ELIMPUESTOSOBRETRANSMISIONES PATRIMONIALES


Dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas intervivos, as como la constitucin de derechos reales, prstamos, fianzas, arrendamientos, etc. El sujeto pasivo del tributo depende del tipo de transmisin realizada. As: En la compra de bienes o derechos el adquirente. En la constitucin de derechos reales aquel a cuyo favor se constituye.

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En el arrendamiento el arrendatario, etc. La base imponible se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislacin incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos vitalicios o los derechos de uso y habitacin.

VII. EFECTOSECONMICOSDELAIMPOSICIN INDIRECTA


El diseo del IVA como tipo consumo resulta el ms favorable a la inversin privada, pues permite deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Por el mismo motivo, el IVA tipo producto claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA soportado. En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la depreciacin, pero eso no representa el total del coste de capital, pues no incluye los intereses que s forman parte del coste. Por el contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre el empresario, con lo que el IVA soportado estara actuando aqu como una autntica subvencin.

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TEMA10
LAHACIENDADESCENTRALIZADAYLA HACIENDAEUROPEA
II. LADISTRIBUCINDEFUNCIONES
Podemos partir del concepto de Economa como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Distinguimos, entonces, entre los problemas de asignacin, de distribucin, de estabilidad y de crecimiento y definimos, a partir de ellos, la como el estudio de las funciones realizadas por el sector pblico en cuanto a la resolucin de esos cuatro problemas. Vamos a analizar el papel de cada nivel de gobierno en la resolucin de estos cuatro grandes problemas. A) LAASIGNACINDERECURSOS El debate sobre el papel del sector pblico en las funciones de asignacin de recursos, distingua entre el enfoque liberal, que restringe su campo de actuacin a los bienes pblicos puros, y la perspectiva intervencionista, para la que se ampliaba considerablemente esta esfera de actuacin, que cubre tambin los denominados fallos del mercado. Vamos a ver el papel de cada nivel de gobierno en cada caso. 1.Losbienespblicospuros Los bienes pblicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de exclusin. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisicin y obliga a que su financiacin se provea a travs de los impuestos. La consideracin de cul debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisin de bienes pblicos se fundamenta en los siguientes aspectos: Un primer factor a la hora de asignar la provisin de bienes pblicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo. La no rivalidad puede presentarse a escalas muy distintas y as pueden diferenciarse el caso de la defensa nacional, en el que el mbito de no rivalidad coincide con el Estado, el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las CCAA, o el mbito local, o los servicios de limpieza en los que el marco ms adecuado es, sin duda, el local. Un segundo factor relevante atae al coste de provisin del bien pblico y, ms especficamente a la presencia de economas de escala en su produccin. Sera el caso de la prevencin de incendios en un ncleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para localidades muy pequeas, realizar las

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inversiones necesarias para evitar esa contingencia mientras que los medios de extincin de incendios pueden ser compartidos con otras localidades prximas. En este caso, es posible que los diferentes Ayuntamientos encuentren ms rentable formar una mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputacin Provincial o por la Comunidad Autnoma. Una tercera cuestin concierne al problema de revelacin de preferencias hacia los bienes pblicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. No resulta fcil determinar cul es la demanda de bienes pblicos, pues no tiene sentido que el individuo conteste a la pregunta de cunto estara dispuesto a pagar por un bien pblico, cuando sabe que si el bien pblico se ofrece, lo conseguira de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralizacin fiscal de los bienes pblicos ofrece una solucin indirecta para este problema. Para ello, pongamos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una buena provisin de bienes pblicos, y su correspondiente alta presin fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes pblicos, y se paga una menor cifra de impuestos. En estas circunstancias, los sujetos emigraran hacia aquella comunidad en la que la combinacin entre impuestos y bienes pblicos se ajuste ms a sus preferencias. Este fenmeno de revelacin de preferencias mediante la emigracin fue denominado, por Tiebout como votacin con los pies. Por ltimo, el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es ms fcil cuanto mayor sea la cercana entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administracin. Si se estuviese en una situacin de informacin perfecta, en la que los gestores del sector pblico tuvieran un conocimiento absoluto de cules son los intereses de los ciudadanos, no habra ninguna ventaja para que la provisin de bienes pblicos se hiciera de forma descentralizada, pues el gobierno central podra hacer lo mismo que los entes territoriales, y adems aprovechara las economas de escala y garantizara una mayor igualdad entre todas las regiones o localidades. El anlisis de estos cuatro factores sugiere la presencia de dos tipos de costes. De un lado los costes de suministro de los bienes pblicos, en los que el elemento relevante es la posible presencia de economas de escala en una primera etapa y de probable aparicin de economas de congestin a partir de un cierto tamao de la jurisdiccin. De otro, los costes de captar la informacin relevante sobre las preferencias de los ciudadanos, crecientes, al aumentar la dimensin del territorio. Lo que es cierto es que los costes no seran idnticos para todos los bienes pblicos. Entonces, se podra sugerir que cada bien pblico debera atribuirse a una jurisdiccin distinta, con el resultado de que el nmero de niveles de gobierno tendera a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal

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conclusin sera muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el nmero de unidades de gobierno mayores sern los costes para gestionarlas y para asegurar la correcta coordinacin entre todas ellas. 2.Distribucindefuncionesenelcasodelosfallosdelmercado En este punto se pueden formular las reflexiones indicadas a continuacin. En lo que se refiere a la poltica de defensa de la competencia, o el control de los monopolios, parece razonable considerar que esta funcin debe atribuirse tanto a la Unin Europea, en cuanto a su formulacin, como al gobierno central, en lo que se refiere a su aplicacin concreta. Ello se debe a que si se pretende un mercado nico, los problemas de defensa de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusin de dos empresas no slo afectan al o a los pases de donde sean originarias, sino al conjunto de los pases miembros. No es de extraar, por ello, que la legislacin de defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicacin de tales normas se puede comprobar la intervencin tanto de las autoridades comunitarias como la accin de instituciones propias de cada pas. Un segundo caso de fallo del mercado se refiere al control de los efectos externos, en concreto al tema de la contaminacin atmosfrica. Aqu tambin parece fcil justificar la presencia de dos niveles de competencia. De un lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminacin, resulta razonable defender la competencia de la Unin Europea. De una parte, porque si los pases adoptan niveles de exigencia distintos para la proteccin del medio ambiente, las empresas contaminantes tendrn un indudable incentivo para situarse en el pas cuya poltica ambiental sea menos dura. De otra, porque la contaminacin generada en un pas miembro puede afectar a los ciudadanos de otro pas, de modo que los esfuerzos de una nacin para resolver el problema de la contaminacin atmosfrica pueden ser intiles al recibir las emisiones de otros pases. Ahora bien, en lo que respecta a la vigilancia del cumplimiento de esas normas, parece ms lgico que se ejerza desde niveles de gobierno inferiores, los cuales tienen un acceso ms fcil a la informacin correspondiente. El ltimo caso de fallo de mercado al que hacemos referencia es el supuesto de los bienes preferentes, en particular la educacin, la sanidad y la vivienda. An en el caso de que lleguemos a la conclusin de que las CCAA tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos: En primer lugar, el hecho de la libre circulacin de factores de produccin, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos pases

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miembros de la Unin Europea. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educacin, existan normas comunes que den validez mutua a los ttulos acadmicos correspondientes. Por otra parte, si el pas al que pertenecen las diferentes CCAA pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, tambin el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podra darse el caso, por ej., de que una Comunidad Autnoma garantizase la educacin gratuita y obligatoria hasta los 16 aos, mientras que otra lo hiciese hasta los 14. B) LADISTRIBUCINDELARENTA Aceptando que en las economas de mercado se producen indudables desigualdades en la distribucin de la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades ms sangrantes, aunque slo sea para garantizar la estabilidad misma del orden social, la pregunta de qu nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales polticas redistributivas resulta relevante. En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes polticas de redistribucin de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan a cabo a escala del pas, es decir, si son competencia del gobierno central, mientras que si se realizan a nivel de Comunidad Autnoma o entidad local pueden llevar a situaciones insostenibles. En ese sentido se pueden hacer las siguientes reflexiones: En primer trmino, el anlisis denominado "votacin con los pies" demuestra que si una Comunidad Autnoma elige realizar una poltica muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el IRPF y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situacin en la que la libre circulacin de personas y recursos productivos haga inviable su poltica. Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarn de salir de esa jurisdiccin, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarn de emigrar a esa Comunidad Autnoma, con lo que el resultado final sera financieramente inviable. Este argumento no est exento de crticas pues parte de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras, es decir, ausencia de coste alguno en el proceso de emigracin, y ello no es vlido. Adems, el tema de la movilidad plantea algn problema adicional para la atribucin de estas competencias a las CCAA o a los entes locales. En efecto, supongamos que un ente local o Comunidad Autnoma decide reducir sus impuestos para atraer un mayor nmero de contribuyentes o de empresas con elevada capacidad econmica, y prestar as unos servicios pblicos mejores o mayor dotacin de bienes preferentes. Si esta poltica tributaria tiene xito puede generar un proceso de emulacin por parte de los territorios limtrofes

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cuyo resultado final sea un nivel de recaudacin inferior para todos los implicados, con peores servicios y polticas redistributivas menos generosas. Una segunda razn que avala la realizacin de polticas de redistribucin a escala nacional y no local es la posible aparicin de comportamientos free rider. Para ello se supone que un ente local aplica fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisin de bienes preferentes (cultura, con conciertos subvencionados, o deporte, con excelentes instalaciones deportivas). En estas circunstancias, los ciudadanos ms perjudicados por los impuestos municipales pueden irse a vivir en un municipio cercano, pagar menos impuestos y trasladarse al municipio cercano para aprovecharse de su oferta cultural o de ocio. A pesar de estas crticas, pueden sealarse algunos argumentos favorables a la atribucin de competencias de redistribucin de renta a los entes subcentrales: De un lado, en los modelos de "votacin con los pies", se pueden dar comportamientos altruistas de los ciudadanos, dado que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos. De otro, podra observarse que la existencia de polticas redistributivas en unas CCAA puede generar la emulacin de otras CCAA, por s mismas o por la presin de sus votantes, con lo que se dara una poltica idntica por parte de todos los territorios, con ventajas para todos los ciudadanos y que no generara ningn movimiento migratorio que hiciese inviable su pervivencia LAESTABILIDADECONMICA En el caso de las polticas de estabilizacin econmica, son diversos los planteamientos sobre su eficacia. Aqu analizaremos, asumiendo la viabilidad de estas polticas, a qu nivel de gobierno deben asignarse, y, para ello, distinguiremos entre cada uno de los instrumentos de las polticas de estabilizacin econmica. 1.Polticamonetaria. En un contexto de unificacin monetaria dentro de la Unin Europea es obvio que las competencias en poltica monetaria deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misin al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada pas miembro de la Unin Monetaria pudiera emitir moneda libremente, existira un indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en trminos de inflacin, acabaran repartindose entre los diferentes pases. Este mismo argumento explicara porqu dentro de un mismo pas, la capacidad de emitir moneda es competencia del gobierno central y no se atribuye a los territorios o a las entidades locales. C)

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2.Polticacambiara. La fijacin de los tipos de cambio es una competencia unida a la poltica monetaria, por ello, esta cuestin debe quedar en manos de las instituciones de la Unin Europea. 3.Polticapresupuestaria. La poltica presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos pblicos, ya sean en bienes y servicios o en trasferencias, y de los impuestos. La efectividad de la poltica fiscal puede medirse a travs de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes econmicos y tal efecto se evala a travs del proceso multiplicador correspondiente. La efectividad de los multiplicadores depende esencialmente del valor de la propensin marginal al consumo de los bienes producidos dentro de la jurisdiccin que realiza la poltica fiscal. Si se est en presencia de economas con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay ninguna garanta de que los efectos de la poltica fiscal beneficien al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Comunidad Autnoma hiciera una poltica de incremento de gasto pblico para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podran dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdiccin, con lo que los efectos se acabaran difuminando por todo el pas y, en cambio, el coste de la poltica recaera sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo. Este argumento avala que la poltica fiscal se atribuya al nivel central. 4.Polticaderentas. Este instrumento de la poltica econmica hace referencia a la conclusin de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a travs de la regulacin de los aumentos salariales y el control de otras rentas. El carcter centralizado de los procesos de negociacin, en los que los interlocutores sociales normalmente tienen una dimensin nacional, avala que este tipo de poltica se formule a escala estatal. D) ELCRECIMIENTOECONMICO En este caso, se puede afirmar que los principales instrumentos disponibles por parte del sector pblico son las medidas de fomento al ahorro privado, en las que la clave son las normas tributarias, y las polticas de gasto pblico en inversin o de investigacin bsica. Ello obliga a discutir separadamente ambos instrumentos. As, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras puede observarse, de nuevo, la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia

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de economas de escala en la realizacin de obras de infraestructura avala la centralizacin de estas competencias, y determinados gastos para mejorar las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones, siendo ms adecuada su realizacin por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unin Europea. Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de informacin a la hora de disear los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo econmico, al conocer de forma ms inmediata cules son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. Estas ventajas en cuanto a la informacin avalaran una tendencia a la descentralizacin de estos gastos. En estas circunstancias, la atribucin de las competencias a uno u otro nivel de gobierno depender de la importancia relativa de estos dos costes. En cuanto a los planes de investigacin bsica pueden apreciarse importantes economas de escala que justificaran no slo la coordinacin de estos planes a escala nacional sino incluso europea debiendo recordarse, en ese sentido, que numerosas innovaciones tcnicas con procedencia en algn pas europeo han perdido posibilidades con respecto a las desarrolladas en los Estados Unidos, por la ausencia de financiacin pblica suficiente o porque el mercado nacional en el que podra aplicarse era excesivamente estrecho.

III. PRINCIPIOSDELADESCENTRALIZACINDELOS TRIBUTOS


Acabamos de ver que determinadas funciones desempeadas por el sector pblico pueden realizarse con mayor eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmacin exige que se considere de qu modo debe procederse a la entrega de recursos necesarios para llevar a cabo tales funciones. Aqu vamos a tratar las modificaciones que plantea la hacienda descentralizada a los principios tributarios ya conocidos. La presencia de niveles distintos en la definicin del sector pblico obliga a un replanteamiento de los principios tributarios ya conocidos (simplicidad, suficiencia, equidad y neutralidad). De otra parte, la descentralizacin fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se fundamentan, precisamente, en la existencia simultnea de estos diversos niveles de gobierno. A) LAINCLUSINDENUEVOSPRINCIPIOSTRIBUTARIOS La configuracin del sector pblico de un modo descentralizado obliga a incluir nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio de autonoma y el principio de localizacin Ambos proceden precisamente de las ventajas sealadas en la actuacin de los entes subcentrales, y que estn relacionadas con la mejor informacin disponible por parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona elija como residencia aquella

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jurisdiccin donde la combinacin entre tributos pagados y servicios suministrados por el sector pblico se ajuste mejor a sus preferencias. Slo si se cumple el principio de autonoma podr formular cada Comunidad Autnoma o ente local las correspondientes combinaciones entre las que elegirn los ciudadanos. Si los gobiernos autonmicos o locales no cuentan con un margen de discrecionalidad ser imposible que lleguen a presentar estas posibilidades. Este principio de autonoma significa, adems, que es necesario contar con recursos financieros propios. De lo contrario, la capacidad de las haciendas descentralizadas para elaborar sus propios programas de actuacin depender de la voluntad del gobierno central de conceder la financiacin correspondiente. En segundo trmino, debe cumplirse el principio de localizacin, que significa que los tributos recaudados en una determinada jurisdiccin deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de ese territorio. El hecho de que la ley seale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea ste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes econmicos. Cuando se tiene en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestin alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autnomo establece un impuesto que puede trasladarse fcilmente a los ciudadanos de otras regiones, fenmeno que se conoce como exportacin fiscal, entonces podr falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos, que no siempre corrern con los gastos de una ms amplia provisin de servicios pblicos. ELREPLANTEAMIENTODELOSPRINCIPIOSTRIBUTARIOS En lo que atae al principio de simplicidad, la descentralizacin fiscal aade circunstancias que hacen ms difcil su cumplimiento. En efecto, si, en virtud de la autonoma fiscal, las diferentes CCAA, o los entes locales, tienen capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular aspectos fundamentales de los mismos es indudable que se hace ms difcil que el contribuyente conozca y cumpla correctamente sus obligaciones tributarias. En cuanto al principio de suficiencia, se cumple sin problemas en un marco descentralizado. Este principio tan slo reclama que cada unidad de gobierno (territorial o local) disponga de los recursos necesarios para atender a los gastos exigidos por las funciones asumidas. En lo que se refiere al principio de equidad, la existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo pas exige una coordinacin entre todos los tributos existentes para evitar fenmenos de doble imposicin o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que no sera compatible con las exigencias de la justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como B)

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equidad vertical. Lo que se pretende es que el esfuerzo fiscal de todos los ciudadanos sea idntico. Por ltimo, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigencia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes econmicos. As, si una empresa est pensando en ampliar sus instalaciones y tiene que decidir en qu jurisdiccin, lo har en aquella que le ofrezca un menor nivel de tributacin.

IV. ELENDEUDAMIENTOENELCASODELAS HACIENDASDESCENTRALIZADAS


Las posibilidades de endeudamiento por parte de los distintos niveles de gobierno estn muy limitadas a causa de las restricciones impuestas por la Unin Europea en cuanto a la posibilidad de dficits pblicos. No obstante, se pueden hacer las siguientes reflexiones: Aunque no se hubiese producido el proceso de unificacin monetaria, el endeudamiento de las haciendas subcentrales debe estar limitado. Ello porque si la poltica monetaria es competencia del gobierno central, no puede admitirse una financiacin del dficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta monetaria. Las consideraciones realizadas en materia de carga de la deuda y de su sostenibilidad seran aplicables, igualmente, a las haciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes subcentrales dispongan de sistemas tributarios ms o menos flexibles, o si para determinados territorios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media del pas, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otros. En estas circunstancias el endeudamiento puede agrandar las desigualdades entre los distintos territorios. Una tercera reflexin concierne al empleo del endeudamiento para financiar inversiones. Si se acepta que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la emisin de deuda se destina a financiar proyectos de inversin que beneficiarn a las generaciones futuras, entonces consideraramos ptimo el empleo de esta fuente de financiacin. Por el contrario, si las inversiones se financian a travs de sucesivos supervits obtenidos en periodos anteriores, entonces la generacin actual estara transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con este anlisis, en el segundo caso interesa trasladarse a la comunidad que ha realizado ya la inversin pues, de este modo, el sujeto se puede aprovechar del esfuerzo realizado por otros contribuyentes. Por el contrario, en el primer caso interesa abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida.

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V.

LASTRANSFERENCIASINTERGUBERNAMENTALES

El anlisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de gobierno quedara incompleto si no se hace referencia a la posibilidad de que existan transferencias entre ellos. Tales transferencias intergubemamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las CCAA o desde stas hacia los diferentes entes locales. En cuanto a las finalidades de estas transferencias: Una primera razn se basa en la realizacin de polticas activas para igualar la distribucin de la renta entre las diferentes CCAA o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cumplen el papel de contribuir a la formacin del suficiente capital como para garantizar un mayor crecimiento econmico para las zonas ms desfavorecidas. Un segundo motivo se refiere a la consecucin del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdiccin. Esta aspiracin puede verse truncada por dos motivos. De una parte, puede suceder que las bases fiscales de las distintas comunidades, o los entes locales, sean notoriamente dispares y, por ello, no pueda garantizarse a los ciudadanos la obtencin de un nivel mnimo de determinadas prestaciones pblicas. De otra, an en el caso de que el territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal, las condiciones de poblacin (su tamao, edad, dispersin, etc.) pueden hacer ms cara la provisin de un servicio determinado en una zona concreta. En estos casos las transferencias intergubernamentales compensan al territorio "inferior" para que alcance un nivel mnimo de determinados servicios pblicos y as cumplir el principio de igualdad. Por ltimo, un tercer motivo se basa en la presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a las reas limtrofes o al Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral realizara el esfuerzo correspondiente a los beneficios que internalice pero no el de las externalidades correspondientes. El resultado, lgicamente, sera una asignacin ineficiente de los recursos pblicos que puede evitarse a travs de transferencias entre los distintos territorios. Por lo que hace a la forma en que pueden materializarse estas transferencias, se pueden resumir en las incluidas en el siguiente esquema:

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Clasificacin de las transferencias intergubernamentales Generales Condicionales Especficas Compensatorias Sin lmite No compensatorias Acotadas

Participacin en ingresos Incondicionales Perecuatorias Igualadoras de capacidad Relacionadas con el esfuerzo fiscal Igualadoras de previsin No relacionadas con el esfuerzo fiscal

En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incondicionales segn que los fondos transferidos se destinen a una finalidad concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los fines que desee el perceptor. Las transferencias condicionales se dividen en generales y especficas dependiendo del grado de concrecin de la finalidad de la transferencia. As, si se indica que el destino debe ser la mejora de la red viaria se est en presencia de una transferencia condicional general, mientras que si se indica que debe destinarse a una carretera concreta del territorio ser especfica. A su vez las subvenciones especficas pueden ser una cantidad fija, y se denominan no compensatorias, o un porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compensatorias. Tal porcentaje de participacin en el coste puede tener un lmite, y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo. En cuanto a las trasferencias incondicionales, podemos considerar diferentes modalidades. De un lado pueden estar constituidas por una mera participacin en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. Ello presenta la ventaja de que si la recaudacin de un impuesto es ms eficiente a escala nacional, las CCAA tienen derecho a una parte de esos ingresos, en base a las cantidades generadas en su jurisdiccin. De otro, se

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pueden conceder transferencias incondicionales que no guarden relacin con los ingresos recaudados por el sector pblico central en el territorio del ente que participa en los ingresos y que su finalidad es ms bien proceder a una igualacin en las situaciones de los diferentes entes. A stas se las denomina perecuatorias. Esta necesidad de igualacin puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en cuanto al coste del suministro de los servicios pblicos. En este segundo supuesto, la subvencin puede hacerse depender o no del esfuerzo fiscal realizado por el territorio. En cuanto a qu tipo de transferencia es ms adecuada, se pueden sealar los siguientes aspectos: Las transferencias incondicionales son ms coherentes con el principio de autonoma de los entes subcentrales, dado que pueden asignarse a las finalidades que ms se ajusten a las preferencias de los integrantes del territorio. Las transferencias condicionales son ms eficaces para garantizar el cumplimiento de las finalidades para las que se crean.

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