HP

Amadeo Martínez Landero

Universidad Autónoma de Madrid

 Comentaros algunos detalles de los apuntes que he confeccionado y de la pequeña
experiencia que he obtenido al preparar esta nueva materia:

→ Primero de todo deciros que no os asustéis de los casi 160 folios que contienen mis apuntes.
Si retiráis los comentarios del final de cada tema, los cuadros y espacios para gráficos, los
apuntes se resumen en poco más de 90 folios.

→ He querido introducir al final de cada tema un pequeño espacio dedicado a recordar o

comentar conceptos. Lo titulé “Un vistazo” y no intenta ser más que eso: una pequeña y rápida
lectura “a vista de pájaro” que os ayudará a fortalecer conceptos.

→ Que nadie busque en los recuadros vacíos gráfico alguno. He dejado los espacios en blanco
para pintar yo mismo los gráficos y esquemas que vienen en el libro.

→ Cuando empecé a preparar la materia me paré excesivamente en el tema 5 y me agobiaba un

poco porque no entendía los conceptos. Cuando terminé de revisar todo me dí cuenta de que
debía haber hecho precisamente lo contrario: estudiar los restantes temas y dejar para el final el
tema 5. ¿Motivo? Porque suelen caer más preguntas de las otras lecciones que del tema 5.

→ Fundamental revisar la guía didáctica del curso, que encontrareis en la página virtual de la UAM.
Revisad el apartado 7.6. Glosario de términos y conceptos. Lo considero fundamental para
recodar conceptos después de estudiar toda la materia. Yo he logrado salvar una de las preguntas
del examen gracias a estudiar este glosario el día antes del examen.

→ Como siempre, mirad los exámenes de años anteriores y fijaros en las preguntas más
fundamentales, en las que más incide el Departamento de la asignatura.

2
PRIMERA PARTE. EL SECTOR PÚBLICO

3
TEMA 1. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO
DE LA HACIENDA PÚBLICA. CONCEPTO Y DELIMITACIÓN

1. INTRODUCCIÓN. CONCEPTO DE HACIENDA PÚBLICA

La Hacienda Pública es la disciplina que estudia la intervención del sector público en la

resolución de los problemas económicos de una sociedad (problemas de asignación, distribución,
estabilidad y crecimiento).

2. LA DELIMITACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

→ Planteamiento objetivo. Consideramos al sector público como todos aquellos agentes económicos
que realizan su actividad utilizando el principio de coerción y no el de intercambio voluntario.

→ Planteamiento subjetivo. Podemos considerar como integrantes del sector público a los siguientes
sujetos:

∗ Administraciones Públicas.
ƒ Administración Central o Directa del Estado
ƒ Administraciones autonómicas
ƒ Administraciones locales (Diputaciones y Ayuntamientos)
ƒ Seguridad Social
ƒ Organismos autónomos

A veces hablaremos de Estado para referirnos a todo el sector público, aunque en este
contexto ese término genérico sea inexacto.

∗ Empresas públicas no financieras. Todas aquellas unidades de producción cuya propiedad o

control sean públicas y vendan sus productos en el mercado. Es un problema interpretar lo que
debe entenderse por control o, lo que es lo mismo, saber qué porcentaje de la propiedad de la
empresa debe estar en manos de las administraciones públicas, para ser considerada una
empresa como pública. Lógicamente no puede darse una respuesta universalmente válida, pues
dependerá de la estructura de la propiedad y del grado de atomización que tenga.

∗ Entidades públicas financieras. Plantea problemas similares a los señalados en el apartado

anterior, relativos a cuando consideramos que el control está en manos de alguna dependencia de
las Administraciones Públicas. En algunos casos no hay dificultad alguna, como, por ejemplo,
el Banco de España, pero en otros la adscripción de la entidad al sector privado o al sector
público puede ser mucho más discutible, como por ejemplo ocurre con Argentaria.

La moderna organización del sector público y la multiplicidad de objetivos y funciones

desempeñadas explican que no exista una única forma de desarrollar sus actividades ni un solo
modo de organizarse, de tal manera que el sector público se manifestará unas veces como una
dependencia de la Administración, otras como un organismo autónomo y otras como una sociedad
anónima.

4
3. EL SECTOR PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES

Los presupuestos generales representan una importante fuente estadística para el

conocimiento del sector público. Podemos hacer una presentación inicial del Presupuesto a través de
la Tabla 1.1.

Tabla 1.1. Distribución por capítulos de los ingresos y gastos del presupuesto

GASTOS INGRESOS

Operaciones corrientes Operaciones corrientes

Capítulo I. Gastos de personal Capítulo I. Impuestos directos Capítulo

Capítulo II. Compras de bienes y servicios II. Impuestos indirectos Capítulo III.
Capítulo III. Gastos financieros Tasas y otros ingresos Capítulo IV.
Capítulo IV. Transferencias corrientes Transferencias corrientes Capítulo V.
Capítulo V. Fondo de contingencia Ingresos patrimoniales

Operaciones de capital Operaciones de capital

Capítulo VI. Inversiones reales Capítulo VI. Enajenación de inversiones

Capítulo VII. Transferencias de capital Capítulo VII. Transferencias de capital

Operaciones financieras Operaciones financieras

Capítulo VIII. Activos financieros Capítulo VIII. Activos financieros

Capítulo IX. Pasivos financieros Capítulo IX. Pasivos financieros

Gastos Ingresos
CI Sueldos y salarios pagados. Ingresos por vía de impuestos directos.
CII Compras de bienes y servicios a empresas. Ingresos por vía de impuestos indirectos.
CIII Pago de intereses de la deuda. Tasas y otros tributos (p.e. contribuciones especiales).
CIV Transferencias a las familias o a las empresas para la adquisición Fondos obtenidos por el sector público por transferencia de otros
de bienes y servicios. agentes económicos, cuando tales fondos van destinados a la compra
de bienes y servicios.
CV Innovación introducida en la Ley de Estabilidad Presupuestaria Ingresos procedentes del patrimonio público, tales como los
destinada a evitar los problemas derivados de la existencia de dividendos percibidos por acciones propiedad del sector público,
gastos cuya financiación no estuviera prevista. alquileres de propiedades públicas, precios cobrados por visitas a
museos de titularidad pública, etc.
CVI Gastos de inversión realizados directamente por el sector público. Venta de propiedades públicas.
CVII Pagos a empresas privadas para que lleven a cabo proyectos de Transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversión,
inversión. como ocurre, por ejemplo, en aquellos casos en que nuestro país
recibe fondos procedentes de la Unión Europea.
CVIII Gastos destinados a la adquisición de activos financieros Ingresos procedentes de la venta de activos financieros, como ocurre
(acciones, obligaciones, etc.) en el caso de la privatización de empresas públicas.
CIX Desembolsos destinados a amortizar títulos previamente emitidos Fondos recibidos por emisión de deuda pública.
por el sector público.

5
→ Clasificación económica
Se denomina clasificación económica a la distribución por capítulos de los gastos e
ingresos de un presupuesto general. En el caso de los gastos públicos la clasificación económica
puede resumirse en dos grandes apartados:

∗ Consumo público Æ Capítulos 1 a 5.

∗ Inversión pública Æ Capítulos 6 y 7.
Diversos autores han defendido que los gastos de consumo público son menos convenientes que los de
inversión pública. Esta afirmación es incorrecta por dos motivos:

- Tanto los gastos de consumo público como los gastos de inversión pública generan efectos sobre la actividad
económica, ya que el aumento de gasto público, del tipo que sea, genera un impulso sobre la demanda de bienes y
servicios de la economía y, si hay recursos libres, contribuye a la creación de empleo.

- Por otro lado, cualquier gasto de inversión pública, acaba generando gastos de consumo público. Por ejemplo, si
el sector público invierte en la construcción de un hospital, este desembolso se contabilizará como inversión de
un período, pero, una vez inaugurado el centro sanitario, habrá que atender a su funcionamiento, contratando el
personal correspondiente y el material necesario, lo que constituye un gasto de consumo. De hecho, se denomina
carga recurrente a la relación existente entre el consumo público y de inversión pública generados por un
proyecto público.

Además de esta clasificación económica, se presentan dos clasificaciones adicionales de los

gastos públicos:

ƒ Clasificación orgánica. Refleja la distribución del gasto entre los distintos componentes del
sector público o departamentos ministeriales. Así, se distingue entre el gasto asignado a la Casa de
Su Majestad el Rey, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el Consejo General del
Poder Judicial, Presidencia del Gobierno o los distintos Ministerios.

ƒ Clasificación funcional. Distribuye el gasto de acuerdo con la naturaleza de las actividades

realizadas por el sector público.
• Actividades generales Æ Corresponden a los llamados bienes públicos puros e incluyen los
servicios de carácter general (Administración de Justicia, defensa, protección civil, etc.).
• Actividades sociales Æ Incluyen los denominados bienes preferentes (educación, sanidad…) y
los gastos de redistribución de rentas (programas de la Seguridad Social, prestaciones sociales
como el seguro de desempleo…).
• Actividades económicas Æ Reflejan los gastos de inversión pública, así como los destinados a
la regulación de los mercados.
• Otras actividades Æ Recogen dos apartados fundamentales: las transferencias entre distintas
administraciones y los pagos de intereses de la deuda pública.

6
4. PRINCIPALES ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO

♣ Índices de tamaño del sector público basados en los gastos públicos

→ Índices agregados (imagen global)

Nos dan una imagen global del tamaño del sector público, pues indican la importancia de
este agente económico en el conjunto de la actividad del país. Comparan el gasto total con un
agregado macroeconómico como el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional.

GT
-------- 100
PIB
- GT Æ gasto total del sector público. Debe entenderse como el gasto total no financiero y, por tanto, excluye
la adquisición de activos financieros y la amortización de pasivos financieros. De este modo, el índice señala
el gasto del sector público en la adquisición de bienes y servicios, realización de inversiones, gastos de
personal y transferencias, ya sean corrientes o de capital.
- PIB Æ Producto interior bruto.

→ Índices desagregados (imagen en detalle)

Permiten matizar la imagen general o global que nos dan los índices agregados,
entrando en el detalle de lo que lleva a cabo el sector público. Toman como referencia el Gasto
Total y analizan su composición. Podemos hacer uso de la clasificación económica o de la
clasificación funcional, tomando como base los gastos totales.

ƒ Clasificación económica. Sabremos que, de cada 100 euros que gasta el Estado, cuanto
dedica a consumo (GC) y cuanto a inversión (IP), lo que resulta esencial para comprobar si
contribuye o no al crecimiento económico. En ese caso tendremos:

GC (Caps I-V) IP (Caps VI-VII)

----------------- 100 -------------------- 100
GT (Caps I-VII) GT (Caps I-VII)

ƒ Clasificación funcional. Podemos comprobar qué parte de los gastos públicos se dedican a
cada una de las actividades que lleva a cabo la Administración (generales, sociales,
económicas y otras). Los índices correspondientes serían:

Ggeneral Gsocial Geconómicas Gotras

---------------- 100 ---------------- 100 ------------------ 100 ------------------ 100
GT (Caps I-VII) GT (Caps I-VII) GT (Caps I-VII) GT (Caps I-VII)

7
♣ Índices de tamaño del sector público basados en los ingresos públicos

→ Índices agregados
ƒ Presión fiscal Æ Tributos dividido por el PIB.
Tributos
---------------- 100
PIB
ƒ Esfuerzo fiscal (índice de Frank) Æ Presión fiscal dividida por la renta per cápita o el
producto interior bruto per cápita.

Tributos / PIB Tributos . Población

--------------------- = -----------------------
2
PIB / Población PIB

La idea fundamental que subyace a este índice es que no es lo mismo una presión fiscal del 30%
dependiendo de cuál sea la renta per cápita del país. Así pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el
nivel de renta per cápita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de las familias son más
limitados. El principal inconveniente de este índice se desprende de la fórmula que lo define, pues
comprobamos fácilmente que si aumenta la población del país, el índice crece, aunque no hayan subido los
impuestos, y que, por otra parte, si la economía muestra un proceso de crecimiento, medido por el PIB, el
índice disminuye muy acusadamente, al estar elevada al cuadrado esta magnitud.

ƒ Carga fiscal. Posiblemente se trate del índice más adecuado para medir el esfuerzo de la
población en materia tributaria, pues a los pagos realizados se descuenta el valor de lo
recibido por el sector público en forma de servicios. Al mismo tiempo, el denominador no
considera toda la renta percibida por la población, sino sólo aquella de que se puede
disponer, una vez cubiertos los mínimos para la subsistencia. La carga fiscal se define
como:

Tributos – V
---------------
RN - M
- V Æ valor de los bienes y servicios suministrados por el sector público.
- RN Æ renta nacional.
- M Æ mínimo de subsistencia.

Aunque se trate del mejor índice no resulta fácil estimar los valores de M o V.

→ Índices desagregados

ƒ Primer método. Distinguimos entre impuestos directos e indirectos:

Tdirectos Tindirectos
-------------- 100 -------------- 100
Ttotales Ttotales
 ƒ Segundo método. Otra forma de desagregar los índices basados en los ingresos públicos
es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este sentido, parece especialmente
adecuado el cálculo de la carga fiscal para cada grupo de contribuyentes. De este modo:

Ti - Vi
CFi = ------------------------ 100
Ri - Mi

- i Æ señala que nos estamos refiriendo al i-ésimo grupo de renta o de contribuyentes.

♣ Otros índices de medida del sector público

→ Índices que miden el desequilibrio de las cuentas del sector público

- Índices que miden la importancia del déficit (o superávit) público en términos del Producto
Interior Bruto.

Ahorro bruto Capacidad (+) o Necesidad (-) de financiación

------------------- 100 ----------------------------------------------------------------- 100
PIB PIB

- Índice que refleja el endeudamiento total del sector público, como porcentaje del PIB.

Deuda acumulada
--------------------------- 100
PIB

→ Índices que tratan de obtener cuál es la participación del sector público en la producción o
recursos totales de la economía

- Índice que señala la participación de la producción del sector público en el conjunto de los
servicios producidos por el país.

VABsp
------------------------ 100
VABsector terciario

- Índice que indica el porcentaje de mano de obra del país ocupado por el sector público en un
momento de tiempo determinado.

Empleosp
--------------------- 100
Empleototal

- Índice que permite conocer si el sector público está actuando como un motor directo en la
creación de empleo del país, sobre todo si lo comparamos con el índice anterior.

Empleo generado sector público

------------------------------------------------- 100
Empleos creados
5. COMPARACIÓN INTERNACIONAL DEL SECTOR PÚBLICO

Podemos destacar las siguientes conclusiones:

→ Importancia cuantitativa del gasto público en términos de proporción del PIB.

Una gran mayoría de los países europeos destinan al gasto del sector público más del 45% de
los bienes y servicios producidos, cifra que, en el caso de Suecia, alcanza bastante más de la mitad
de la producción total.

→ Resulta significativa la cifra de ingresos públicos ordinarios sobre el total de la renta

generada.

De cada 100 euros ganados, 40 ó 50 se destinan al pago de diversos tributos.

→ En España, la participación tanto del gasto público como de los ingresos ordinarios en el
producto interior bruto está por debajo de los valores medios de otras economías europeas y
más próximas a países como Grecia o Portugal.

Se defiende que la presión fiscal en España todavía tiene posibilidades de ser incrementada
para llegar hasta la media europea.

→ Situación de déficit o superávit de las cuentas públicas de los distintos países miembros de la
Unión.

Existe una gran incapacidad por parte de los diferentes estados para liquidar su presupuesto
de un modo equilibrado. EL PIB señalaba las consecuencias de haber ido acumulando, ejercicio tras
ejercicio, un déficit en las cuentas del sector público, de manera que, en los años 90, la deuda había
llegado a representar una cifra verdaderamente extraordinaria (por ejemplo, en 1997 Italia debía un
122,4% de su producción total de bienes y servicios). Este problema fomentó que se propusiera
una reforma constitucional, encaminada a obligar al sector público a la moderación de sus gastos y a
liquidar el presupuesto en equilibrio.

Los datos estadísticos de 2007 demuestran los efectos positivos que han tenido esas medidas
en el nivel de déficit público y de endeudamiento acumulado. Estos datos indican que, aunque
muchos países de la Unión Europea están liquidando sus presupuestos con déficit, éste se va
reduciendo. Entre ellos, se evidencia el caso de España que cierra sus cuentas del presupuesto con
superávit. Paralelamente, desde la adopción de las citadas medidas se ha apreciado una paulatina
disminución de la deuda acumulada.
 Un vistazo
PRODUCTO INTERIOR BRUTO (http://www.elblogsalmon.com/indicadores-y-estadisticas/qu e-es-el-producto-interior-
bruto)

Es uno de los indicadores más utilizados en la economía. El PIB es la principal medida que se utiliza para medir la riqueza de
un país. También se conoce como renta nacional. Normalmente si el PIB crece se considera un logro y si disminuye se
considera bastante malo.

El Producto Interior Bruto es el cálculo de toda la actividad económica de un país bajo ciertas condiciones. La primera es
que es interior, por lo que sólo se calcula la actividad económica realizada dentro del país. Es decir, si un español trabaja en
Londres no entra en el producto interior bruto español, sino en el inglés. Si un inglés trabaja en Madrid entra en el PIB de
España, pero no en el inglés. La segunda condición es que es bruto, por lo que no se descuentan los consumos de capital.

Pongamos un ejemplo sobre los consumos de capital. Tenemos una fábrica de muebles y utilizamos sierras para cortar la
madera. Estas sierras se desgastan y tenemos que ir comprando sierras para seguir utilizándolas. Pues bien, al calcular el PIB
de fabricar los muebles no se descuenta el desgaste de las sierras. Si se incluiría en el Producto Interior Neto, que incluye los
consumos de capital. Es decir, el PIN es el PIB menos los consumos de capital.

Normalmente se utiliza la siguiente fórmula para calcular el PIB Æ PIB=C+I+G+X-M

Dónde C es el Consumo, I la inversión, G el gasto publico, X las exportaciones y M las importaciones.

Normalmente el PIB que nos interesa es el PIB per cápita, que se calcula al dividir el PIB entre el número de habitantes.
China tiene un PIB bastante más alto que Noruega, pero es una cuestión de tamaño. En cuanto el PIB lo dividimos entre el
número de habitantes vemos que el poder adquisitivo es superior en el país nórdico.

Calcular todas las actividades económicas entraña una serie de dificultades. Tenemos que incluir todos los bienes y servicios
producidos en un país, pero hay algunos que no se incluyen. Si un padre lleva a su hija en coche al colegio todos los días no se
incluye en el PIB, puesto que se trata de un servicio que las familias se prestan a si mismas. Tampoco se incluyen los bienes y
servicios fuera de la ley (la venta de cocaína y otras actividades ilegales no forman parte de la riqueza nacional). No obstante
en algunos países se suele incluir la economía sumergida como parte del PIB.

Otra medida importante es el Producto Nacional Bruto. En este caso se trata de la riqueza generada por los agentes
nacionales de un país. Volviendo al ejemplo anterior, el inglés que viene a España a trabajar cuenta en el PNB británico, pero
no en el PNB español. En muchas ocasiones no se suele calcular sólo con las personas, sino con las empresas. En ese sentido lo
que produce una empresa española en los Estados Unidos se cuenta como parte del PNB español, pero no del estadounidense.

Finalmente vamos a comentar críticas al PIB como unidad de medida. La primera es que un PIB más alto no necesariamente
implica una mayor calidad de vida, simplemente mayor actividad económica. Para ello hay otros indicadores, como el índice
de desarrollo humano. Otra crítica es que no incluye el desgaste medioambiental. Si talo un bosque y vendo la madera he
aumentado el PIB, pero he perdido un bosque. Tal vez el bosque en si fuera más valioso que la madera. El problema es que es
muy difícil calcular el valor del bosque, de la desertización o de contaminar un río a la hora de calcular la renta nacional.
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN

Debemos preguntamos qué hace el sector público (economía positiva) y qué debería hacer
(economía normativa).

En esta lección trataremos de dar una visión general a la segunda cuestión, es decir, qué debe
hacer el sector público en una economía, cuáles deben ser sus funciones. Se trata de una cuestión
esencialmente normativa, pero que tiene un fundamento positivo. Dicho en otros términos, a partir de
un análisis sobre cuál es el funcionamiento de una economía de mercado y a qué resultados llega la
actuación de los agentes económicos, se plantea el papel que se reserva el Estado.

Funcionamiento de la economía Æ Papel que debe cumplir el sector público

Positivo Normativo

Este esquema permite interpretar las dos visiones fundamentales que se han propuesto sobre
esta cuestión:
ƒ Visión liberal. Si entendemos que la acción individual, expresada en el mercado, es capaz de
solucionar los diferentes problemas económicos, el sector público debe tener un papel restringido en
la economía de un país. La visión liberal defiende una limitación de la actividad del Estado.
ƒ Visión intervencionista. Si el análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve
adecuadamente algunos problemas de la economía, debemos aceptar que el Estado adquiera un
mayor protagonismo, como garante del interés general. La visión intervencionista propone un
mantenimiento de las funciones del sector público.

A la hora de desarrollar el problema de cuáles deben ser las funciones del sector público, es
conveniente partir de la clasificación de los problemas económicos de carácter real.

→ Problemas de asignación de recursos Æ Se ocupan de qué bienes deben producirse y cómo

hacerlo.

→ Problemas de distribución Æ Analizan para quién se fabrican los bienes, o, lo que es lo mismo,
cómo repartir el conjunto de bienes y servicios producidos.

→ Problemas de estabilidad económica Æ Se refieren a los desequilibrios básicos de la economía

del país (el paro, la inflación, el saldo de la balanza de pagos o el de las cuentas del sector
público).

→ Problemas de crecimiento Æ Atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del tiempo, el

total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de la población.

En la lección siguiente analizaremos qué hace el sector público, cuál es su comportamiento real. Estamos en este
caso ante una cuestión fundamentalmente positiva que introduce un elemento diferencial con respecto al análisis anterior.
2. LA ASIGNACIÓN DE LOS RECURSOS

El problema de la asignación de recursos se ocupa de qué bienes deben producirse y cómo

hacerlo.

Desde un planteamiento liberal, las cuestiones de asignación tienen una solución simple, si
dejamos que la acción individual se exprese libremente en el mercado. Los ciudadanos expresan sus
preferencias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus posibilidades
ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la demanda y la oferta expresan los deseos de
los individuos y el mercado determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio.

Figura 2.1. Equilibrio en el mercado de un producto

El gráfico indica cómo el mercado

resuelve el primer problema de
asignación, pues determina qué bienes
(cantidad) y a qué precio deben
fabricarse. Además, los resuelve de una
forma eficiente, o dicho en términos
más técnicos, constituye un óptimo de
Pareto.

Recordemos que la curva de oferta representa el Coste Marginal de producir el bien analizado,
mientras que la demanda indica lo que el consumidor o consumidores están dispuestos a pagar por ese
producto. De esta forma, en equilibrio se garantiza que P = CMg y, por tanto, lo que el ciudadano
quiere gastar coincide exactamente con lo que cuesta producir el bien en la última unidad que
suministra el empresario.

Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, es obvio que el sector público en
esta materia tenga un papel muy limitado. La acción del sector público debe reducirse a suministrar
aquellos bienes y servicios para los cuales no exista un mercado. Esta afirmación obliga a plantear
qué condiciones deben darse para que el mecanismo de mercado funcione. En este sentido, deben
citarse dos requisitos independientes:

ƒRivalidad en el consumo. Significa que ningún ciudadano puede disfrutar de un bien o servicio
cuando otro lo esté utilizando. Si yo uso un jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo
tiempo y lo mismo puede decirse de una gran cantidad de bienes o servicios. No obstante, hay
productos en los que el consumo no es rival. Por ejemplo, si yo asisto a un concierto de “El canto
del loco”, disfruto del espectáculo al mismo tiempo que otras personas.

ƒ Posibilidad de exclusión. Existe algún modo de excluir del consumo a aquellas personas que no
paguen un precio por el producto. Por otro lado, en el caso de la defensa nacional, de la seguridad
ciudadana, o de un espectáculo de fuegos artificiales no hay forma de eliminar del disfrute del
producto a quienes no han pagado un precio por el bien.

Las dos condiciones anteriores son independientes y, de hecho, podemos hacer una clasificación
de los bienes de acuerdo con ambos rasgos.
Tabla 2.1. Clasificación de los bienes
Características Exclusión No exclusión
(Los suministra el mercado; hay que pagar un precio en el (No los suministra el mercado; se financian a
mercado; el pago no es coercitivo.) través de impuestos; el pago es coercitivo.)
Consumo rival Bienes privados puros Bienes mixtos
(alimentos, ropa…) (calle congestionada)
Consumo no rival Bienes mixtos Bienes públicos puros
(autopistas de peaje, (defensa nacional, justicia,
representación teatral…) seguridad ciudadana…)

ƒ Perspectiva liberal. El único papel que debe cumplir el Estado es la de proveer a la sociedad de
los bienes públicos puros. Como estos bienes representan una cantidad relativamente pequeña en el
conjunto de toda la producción del país, su función es muy limitada y de ahí que se le denomine
Estado mínimo y, como no se puede cobrar un precio, el sector público deberá financiar estas
producciones a través de los impuestos. Quede claro que ello no significa, necesariamente, que sea
el propio Estado el que se encargue de la producción de los bienes públicos, sino tan solo que
financie su provisión.

ƒ Planteamiento intervencionista. Amplia considerablemente el campo de la acción del sector

público en los problemas de asignación de recursos más allá de la provisión de estos bienes públicos
puros. El Estado debe intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los
resultados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. La respuesta a estas cuestiones
constituye lo que denominamos teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en las
siguientes:
ƒ Mercados de competencia imperfecta Æ Cuando el mercado es un monopolio, no podemos
garantizar que se dé la condición de P = CMg (competencia perfecta), pues el empresario elige
aquella cantidad donde se da la igualdad CMg = IMg, una cantidad inferior y un precio superior
al generado por un mercado de competencia perfecta.
ƒ Presencia de efectos externos Æ El empresario o el consumidor sólo tienen en cuenta los
costes y los beneficios individuales, pero no los posibles efectos que su actividad produce
sobre terceros (efectos externos o externalidades). De esta forma, ni la demanda refleja todos los
beneficios para la sociedad, ni la oferta todos los costes. Un caso particular de los efectos
externos lo constituyen los intereses de las generaciones futuras, cuyos deseos no pueden
expresarse en el mercado en el momento actual. En estas circunstancias, las decisiones que
adopten las generaciones actuales pueden causar un daño evidente a los intereses de las
generaciones futuras (un ejemplo de externalidad son los daños al medio ambiente).
ƒ Información asimétrica Æ El análisis de los mercados de competencia perfecta supone que
los vendedores y los compradores disponen de la misma información en cuanto al precio y a la
calidad del producto. Sin embargo, en la realidad el vendedor suele tener mayor conocimiento
que el comprador y ello puede llevar, no sólo a un mal funcionamiento del mercado, sino,
incluso, a su misma desaparición. De nuevo aquí aparece un campo de intervención para el
sector público, entre las que pueden citarse las normas sobre marcas, patentes, publicidad,
revisiones obligatorias de vehículos, etc.
 ƒ Bienes preferentes y prohibidos Æ Aquellas situaciones en las que la sociedad valora de
forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción individual:

* Positiva. La sociedad determina que el mercado produce una cantidad insuficiente de

productos o, lo que es lo mismo, que su precio es demasiado alto y no todos los
ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda, educación, cultura, deporte…). En este caso, se
encarga al poder público complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición.

* Negativo. La producción de determinados bienes es considerada como un mal para el

conjunto de los ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o servicios
correspondientes (por ejemplo, las drogas que se declaran ilegales, o las limitaciones
establecidas sobre algunas líneas telefónicas).

3. LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

Los problemas de distribución analizan para quienes se fabrican los bienes o, lo que es lo
mismo, cómo repartir el conjunto de los bienes y servicios producidos.

Enfoque liberal

Entre los partidarios de un enfoque liberal se encuentran los seguidores del analista Bates Clark.
Este economista considera que la regla de distribución adoptada por el mercado no sólo es eficiente,
sino que además es justa.

En condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la retribución obtenida y el

valor del producto marginal. De este modo, en el caso del factor trabajo, tendríamos:

W = Px PMgN

Salario (W) es igual a la productividad del trabajador (PMgN) multiplicada por el precio del producto (Px).

Cuanto mayor sea la productividad del individuo o el precio de lo que fabrica, más importante es
la remuneración que percibirá, de modo que cada uno percibimos en proporción a lo que aportamos a la
sociedad.

Enfoque intervencionista

Los planteamientos intervencionistas en esta cuestión tienen una multiplicidad de orígenes:

ƒ Noción de justicia. Algunos analistas parten de una noción de justicia, según la cual lo justo es
percibir de acuerdo con lo que se aporta, mientras que otras escuelas defienden que
debemos percibir de acuerdo con nuestras necesidades.

ƒ Existencia de efectos externos positivos derivados de la igualdad en la distribución. Se

afirma que la estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema político, sea éste del
tipo que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una parte importante de
la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema.
 ƒ Tesis de Kaldor. Se ha afirmado que una redistribución a favor de los más desfavorecidos
puede conducir a un aumento de la producción y renta, de modo que, al final, todos salgamos
ganando. Este argumento resulta el más complicado y requiere algo más de elaboración.

De acuerdo con su hipótesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los más ricos su consumo se reducirá más
bien poco, digamos en 50 u.m. En cambio, al dárselas a los pobres, su consumo aumentará bastante más, por
ejemplo en 90 u.m. De esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-50), y esto
obligará a los empresarios a aumentar la producción, con lo cuál crecerá la renta. Así se iniciará el proceso
multiplicador, que puede acabar con un aumento final en la renta nacional de 200 u.m., más que suficiente para
compensar a los ricos de las 100 que se les quitó inicialmente.

4. LA ESTABILIDAD ECONÓMICA

En este apartado se trata de estudiar los problemas básicos de la economía de un país: paro,
inflación, balanza de pagos o cuentas del sector público.

Visión liberal

Sus defensores parten de la creencia en las virtudes del mercado para resolver los problemas de
estabilidad económica.

ƒ Paro

Si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo, pues si
dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará que la demanda de trabajo sea igual que la
oferta, de tal forma que no habrá ningún desempleado. Si la economía está en el pleno empleo de
los recursos, la Renta Nacional coincidirá siempre con el nivel de Renta Nacional de pleno
empleo, sin que un aumento de precios pueda hacer crecer el total de bienes y servicios
producidos.

ƒ Políticas fiscales o monetarias de los distintos gobiernos

Son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado hará bien en

abstenerse de adoptar decisiones con esta finalidad. Sin embargo, la política monetaria puede afectar
sustancialmente al nivel de precios del país. De acuerdo con la hipótesis fundamental del
monetarismo un crecimiento de la cantidad de dinero se traduce, inevitablemente, en un aumento
paralelo de la tasa de inflación.

ƒ Desequilibrios de las cuentas del sector público

Los planteamientos liberales excluyen la posibilidad de desequilibrios en las cuentas del

sector público, pues se ha afirmado que el equilibrio presupuestario (gastos = ingresos) era la
regla de oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas de
comportamiento de un agente económico privado (por ejemplo, una persona intenta ajustar sus
gastos a su sueldo, no gastar más de lo que cobra). El endeudamiento del Estado sólo se justifica
cuando se utiliza para financiar aquellas inversiones públicas lo suficientemente rentables como
para generar ingresos con los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada
(invertir en algo genera un gasto presente, pero puede generar ingresos futuros con los que cubrir el
gasto que hacemos en el presente).
ƒ La balanza de pagos

También presentará una situación de equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las
monedas se fije libremente en los mercados de divisas.
8 Demanda de divisas. Representa a los distintos grupos que desean adquirir moneda extranjera y
está compuesta, por tanto, por los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las
personas que están interesadas en comprar títulos extranjeros.

Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que les permiten,
después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están interesados. Naturalmente, su
deseo de comprar divisas dependerá de variables tales como el precio que tengan, los ingresos de
que dispongan estos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del
precio de las monedas extranjeras, es decir, del tipo de cambio.

Cuanto mayor sea el precio de la moneda extranjera, más caro será para los ciudadanos
españoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello, la demanda de divisas presenta la
tradicional forma descendente.
8 Oferta de divisas. Los oferentes de divisas son los exportadores españoles, que han recibido
moneda extranjera a cambio de sus productos y las empresas (o el propio sector público) que
han vendido títulos en el exterior. La oferta presenta una forma creciente, para indicarnos que
cuanto mayor sea el tipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nuestros bienes,
servicios o títulos. De nuevo aquí debe tenerse en cuenta que variables tales como el precio de
los productos españoles, el interés de los títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros
modificarán la oferta de divisas. Bastaría dejar que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al
punto de equilibrio y que el mercado funcione libremente para que esta devaluación se
produzca automáticamente.

Visión intervencionista

Los partidarios de un enfoque más intervencionista consideran que el sector público tiene un
papel mucho mayor en estos temas. El origen de esta conclusión se encuentra en las teorías defendidas
por Keynes, que desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver los grandes problemas de
estabilidad económica. Trataremos de dar a continuación una visión general de las ideas que defendía.

ƒ Paro

No es cierto que una disminución del salario conduzca al pleno empleo, como defienden
los defensores del libre mercado. El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva de
bienes y servicios y una reducción de los salarios tan sólo rebajará los ingresos de los trabajadores,
con lo que estos consumirán menos, los empresarios reducirán la producción y se acabará creando
un mayor paro.

ƒ Inflación

Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afirmarse que la inflación sea un
fenómeno monetario, pues no es cierto que el nivel de renta sea constante, y tampoco tiene
sentido defender el presupuesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público.
 ƒ Modificaciones e intervención del Estado

El Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferencias o de impuestos, de acuerdo

con la situación económica del país y así, si se trata de luchar contra el desempleo, deberá llevar a
cabo políticas fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas. Si, por el
contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la recomendación será una política fiscal
restrictiva, que reduzca la demanda agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen
determinados por la cantidad de dinero del país.

La presencia de nuevos fenómenos como la inflación de costes o el estancamiento con

inflación, ha conducido a los seguidores de la doctrina keynesiana a defender mayores
intervenciones del Estado, bien a través de acuerdos con los empresarios y sindicatos de
trabajadores, o bien a través de reformas estructurales que hagan más competitivos a los diferentes
sectores productivos.

ƒ Desequilibrios de la balanza de pagos

Los tipos de cambio flexibles no son la única solución, pues el Estado tiene capacidad para
alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los títulos y, en esta medida,
modifica los parámetros de la oferta y demanda de divisas. Las políticas fiscales y monetarias de
que disponen los gobiernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuando éste
funcione con tipos de cambio rígidos.

5. EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

Los problemas de crecimiento económico son aquellos que hacen referencia a las posibilidades
de aumentar la producción de bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de
producción depende de la cantidad de recursos de que dispone el país, parece lógico centrar los temas de
crecimiento en el examen de las causas que explican un aumento en los recursos.

Los recursos se resumen en tres factores productivos fundamentales:

→ Tierra (L)
→ Trabajo (N)
→ Equipo capital (K)
El equipo capital es el que más interés ha despertado. Por ello, definimos la inversión como el
incremento en el equipo capital de una economía. De ahí que el estudio de los problemas de
crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al análisis de los procesos de ahorro e inversión.
Enfoque liberal

Los ciudadanos ofrecen sus ahorros en los mercados financieros y las empresas demandan
tales fondos para financiar sus proyectos de inversión.

ƒ En el primer caso, cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor será la
disponibilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben así una compensación más grande por
sacrificar su consumo.

ƒ En segundo, cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de inversión llevarán a cabo
los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe pagar un 10% por tomar dinero prestado, se
exigirá una rentabilidad del proyecto de inversión superior a esa cifra para realizarlo.

La actividad del sector público resulta contraproducente en este proceso, pues, al cobrar
impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos y, por tanto, su ahorro. En tales
circunstancias, la curva de oferta de fondos se desplaza hacia la izquierda, lo que conlleva un aumento de
los tipos de interés y una disminución de la inversión privada, lo que reduce el ritmo de
crecimiento económico.

Enfoque intervencionista

Frente al planteamiento liberal, los defensores de la intervención del sector público ponen de
manifiesto que el papel del Estado no es tan negativo.

→ Se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversión privada, el efecto total sobre el
crecimiento económico es indeterminado, pues, con los impuestos, el sector público lleva a cabo
gastos de infraestructura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del país.

→ Se considera que la libre acción privada tiende a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios
territoriales, con zonas cada vez más deprimidas, frente a otras que sufren los efectos de una
creciente congestión.

→ Se afirma que los procesos de reindustrialización, tan necesarios después de la crisis de los años
70, exigen un papel directo del Estado, con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de
ajuste.

→ Se defiende que el crecimiento económico en la actualidad depende de las innovaciones

tecnológicas y del desarrollo técnico, aspectos en los que la intervención del sector público es
decisiva, no sólo para financiar los proyectos de inversión básica, sino incluso en el desarrollo de
nuevos productos, cuya demanda inicial es muy limitada e incapaz de cubrir los costes de
producción.
 Enfoque liberal Enfoque intervencionista
Asignación Bienes públicos puros Bienes públicos puros. Fallos del
de recursos mercado:
- Competencia imperfecta
- Externalidades
- Información asimétrica
- Bienes preferentes/prohibidos

Distribución El mercado distribuye la renta de un modo justo, pues - Criterios alternativos

de la renta asigna a cada persona en función de lo que produce - Reparto inicial de recursos
(Bates Clark). - Ausencia de recursos
- Supervivencia sistema político
- La redistribución permite el
crecimiento (Kaldor)

Estabilidad Ausencia de papel para las políticas Papel decisivo del sector público en
económica macroeconómicas: la estabilidad económica.

- Paro: flexibilidad de los salarios. - Paro Æ causado por la ausencia de

- Inflación: fenómeno monetario.
- Déficit público: regla del presupuesto
equilibrado.
- Déficit exterior: libre fluctuación del tipo de
cambio.
demanda efectiva. La reducción de
los salarios no lo soluciona.
Políticas fiscal y monetaria
expansivas.
- Inflación Æ no es un simple
problema monetario. Políticas
restrictivas. Política de rentas.
Política de reformas de los sectores
productivos.
- Déficit público Æ abandono de la
norma del presupuesto equilibrado.
Defensa del déficit/superávit de
acuerdo con las circunstancias.
- Déficit exterior Æ uso de tipos de
cambio rígidos y políticas de
estabilización interna para resolver
los desequilibrios del exterior.

Crecimiento El mercado determina la acumulación óptima de El sector público puede acelerar el

y desarrollo equipo capital, a través de la oferta de fondos de
financiación (ahorro) y de la demanda de tales fondos
(inversión). El sector público reduce el crecimiento,
pues los impuestos rebajan el ahorro de la sociedad.
La disminución de fondos ofrecidos aumenta los tipos
de interés y eso rebaja la inversión realizada por las
empresas.
crecimiento económico, si los fondos
obtenidos a través de impuestos se
dedican a gastos de infraestructura.
Además, existen motivos adicionales
para la intervención pública:
- Equilibrio territorial (Myrdal).
- Política industrial.
- Desarrollo técnico.
6. LAS PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS EN LA HACIENDA PÚBLICA

El papel que asignan los diferentes enfoques al sector público parte de visiones distintas sobre el
funcionamiento de las economías de mercado:

→ En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica pone de manifiesto

deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende la intervención pública para corregirlas.

→ Cuando se considera que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima que el
Estado debe tener una función residual, que se limitaría a establecer las condiciones necesarias para
el libre juego de la acción individual.

Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de gasto, el análisis debe
tener un triple componente:

Š Habrá que plantear si está justificada o no la intervención pública.

Š Se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles.
Š Tendremos que analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para poder evaluar
su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos que la opción por una u otra
depende de la prioridad en los objetivos que formule el sector público, o en el orden de
valores que refleje la sociedad.

En el tema siguiente estudiaremos, con un enfoque positivo, cuál es el modo en que se comporta el sector público
y cómo influyen en él los distintos grupos que lo condicionan y, en lecciones sucesivas, cómo se mide y qué
comportamiento ha tenido el sector público de nuestro país.

Un vistazo
Conceptos dados en clase por el profesor tutor

Economía positiva Pretende describir la realidad. Hace referencia a lo que es, a un hecho que se ha producido
y que es posible demostrar que existe como tal.
Economía normativa Pretende ofrecer posibles cambios a esa realidad. Hace referencia a lo que debe ser y por
eso está más relacionada con las creencias personales y los juicios de valor.
Demanda agregada Representa la utilización de bienes que llevan a cabo los diferentes agentes económicos
(familias, empresas, sector público, sector exterior), con el fin de satisfacer sus
necesidades. La integran el consumo, la inversión, el gasto público (demanda agregada
interior) y las exportaciones netas.
Efecto multiplicador Es la relación entre el incremento de una variable y el incremento de la renta. Así, un
incremento autónomo de los componentes de la demanda agregada provoca una elevación
de la renta varias veces superior (cadena de incrementos en la renta).
Efecto acelerador Establece la relación de la inversión con la tendencia esperada de las variaciones de la
renta. Los gastos de inversión varían proporcionalmente más en relación con las
fluctuaciones de la producción que con los tipos de interés.
La economía tiene una El sector real de la economía determina la cantidad de bienes y servicios a partir del
estructura dicotómica equilibrio en el mercado de trabajo, mientras que la cantidad de dinero es la que
condiciona el nivel de precios o la tasa de inflación.
Conceptos recogidos en Wikipedia

Coste marginal
Diferentes definiciones:

- Es el aumento de coste derivado de producir una unidad más del bien o servicio.
- Coste que se produce al generar una unidad más de producto.
- Incremento del coste total que supone al obtenerse una unidad más de producto en una
empresa.
- Aumento en los costes generado por la última unidad producida.

Pleno empleo El pleno empleo es un concepto económico que hace referencia a la situación en la cual todos los
ciudadanos en edad laboral productiva, y que desean hacerlo, tienen trabajo.

Según dicha definición, la tasa de paro en una situación de pleno empleo sería "0", si bien se
calcula que, por motivos de hecho, el pleno empleo puede alcanzarse con una tasa de paro
superior. El motivo es que existen registrados parados que se encuentran en proceso de cambio de
un empleo a otro o en espera de un trabajo eventual, que no se consideran a la hora de establecer
el concepto de pleno empleo. Lo mismo ocurre con personas desempleadas que no desean
encontrar un empleo en ese momento, si bien figuran registrados para cobrar el subsidio de
desempleo.

El pleno empleo es un ideal al que tienden los países en su política económica, para maximizar la
riqueza del país y de los ciudadanos.

En economía, el pleno empleo es aquella situación en la que la demanda de trabajo es igual a la

oferta, al nivel dado de los salarios reales. Suele considerarse de pleno empleo una situación en la
que sólo existe desempleo friccional.

En una situación de competencia perfecta el pleno empleo se alcanza espontáneamente: si

existiese desocupación los salarios tenderían a bajar, porque habría trabajadores dispuestos a
incorporarse al mercado por salarios menores y, en tal circunstancia, las empresas tenderían a
usar más intensivamente el factor trabajo, aumentando así la demanda del mismo y generando
una situación de pleno empleo.

La búsqueda de pleno empleo ha sido un objetivo central de las políticas macroeconómicas

keynesianas, que consideran que el Estado debe intervenir activamente para procurarlo ante los
supuestos fallos del mercado, especialmente ante la falta de inversión. Ello se ha logrado a costa
de aumentar la inflación, ya que ésta provee un medio de hacer descender los salarios reales sin
que los nominales desciendan. En tales circunstancias las políticas keynesianas han tenido un
relativo éxito en eliminar el desempleo, pero a costa de crear procesos inflacionarios de carácter
permanente.
Competencia La competencia perfecta es un término utilizado en economía para referirse al fenómeno en el que las empresas carecen de
perfecta poder para manipular el precio en el mercado (precio-aceptantes), y se da una maximización del bienestar, resultando una
situación ideal de los mercados de bienes y servicios en los que la interacción de oferta y demanda determina el precio.

Un mercado de competencia perfecta es aquel en el que existen gran cantidad de compradores (demanda) y de vendedores
(oferta), de manera tal que ningún comprador o vendedor individual ejerce influencia decisiva sobre el precio.

Un mercado perfectamente competitivo requiere:

1. Que haya muchos productores y consumidores. Al haber muchos vendedores pequeños en relación con el
mercado, ninguno podría ejercer una influencia apreciable sobre los precios. En este caso se dice que las
empresas son «precio aceptantes». La existencia de un elevado número de oferentes y demandantes implica que
la decisión individual de cada una de estas partes ejercerá escasa influencia sobre el mercado global. Así,
si un productor individual decide incrementar o reducir la cantidad producida, esta decisión no influye sobre el
precio de mercado del bien que produce. Y también, que una empresa no podría aumentar exorbitantemente el
precio de los bienes que vende, porque los demandantes optarían por otros oferentes.
2. Que las empresas vendan un producto homogéneo en el mercado, por lo que al comprador le sería indiferente
un vendedor u otro. La homogeneidad del producto supone que no existen diferencias entre el producto que
vende un oferente y el que venden los demás. El producto de cada empresa es un sustitutivo perfecto del que
venden las demás empresas del sector. Esto ocurre cuando no existen las marcas.
3. Que las empresas y los consumidores tengan información completa y gratuita. La transparencia del mercado
requiere que todos los participantes tengan pleno conocimiento de las condiciones generales en que opera el
mercado. Los compradores aceptan los precios como exógenos y toman sus decisiones comparando precios,
porque todos los consumidores dispondrían de la misma información sobre los precios y las cantidades
ofertadas de los bienes.
4. Que no haya barreras de entrada o salida al mercado, como tampoco problemas de reventa. Esta libertad
de entrada y salida de empresas permite que todas las empresas participantes puedan entrar y salir del mercado de
forma inmediata en cuanto lo deseen. Por ejemplo, si una empresa está produciendo zapatillas deportivas y no
obtiene beneficios, abandonará esta actividad y comenzará a producir otros bienes que generen beneficios. Y
también al contrario: cualquier empresa podría acceder al mercado atraída por la existencia de altos beneficios.

Cuando se cumplan simultáneamente las condiciones anteriores se dirá que un mercado es de competencia perfecta.

Condiciones reales

El modelo de competencia perfecta es útil, no sólo porque es aplicable a ciertos productos agropecuarios y a muchos
títulos-valores, sino también porque otros muchos mercados se aproximan a la competencia perfecta y es posible realizar
predicciones basándose en el modelo de la competencia perfecta.

En los mercados de competencia perfecta las empresas que pretenden obtener mayores beneficios deben recurrir al
máximo aprovechamiento de la tecnología, o sea, a incorporar los últimos avances en técnicas productivas. Por lo tanto,
en una situación de competencia perfecta la búsqueda de mayores beneficios va asociada a la combinación más eficiente y
rentable de los factores productivos y a la modernización tecnológica.

Equilibrio

En un mercado de competencia perfecta se alcanza el equilibrio por el encuentro entre la demanda del mercado (suma o
agregación de la demanda de cada uno de los consumidores) y oferta de la industria (suma o agregación de la oferta de
cada una de las empresas que trabajan en ese mercado).

A largo plazo la competencia perfecta es el punto donde la oferta y la demanda son exactamente iguales; es decir, ninguna
empresa nueva tiene cabida en el mercado y las ya existentes tienen suficientes beneficios para seguir en él.

Regla de oferta de una empresa en condiciones de competencia perfecta: una empresa maximiza los beneficios cuando
produce en el nivel de producción en el que el coste marginal es igual al precio Æ significa que la curva de costes
marginales de una empresa también es su curva de oferta.
Competencia La competencia imperfecta es la situación de mercado en la que, a diferencia de la situación de
imperfecta competencia perfecta, un solo agente de los que funcionan en el mercado o unos pocos manipulan
la condición del producto y pueden afectar directamente a la formación de los precios.

Cuando existen solo dos oferentes de un producto en el mercado decimos que existe un duopolio,
cuando tenemos tres o cuatro oferentes entonces el mercado se domina por un oligopolio. La
competencia perfecta es el momento de mercado en el que muchos oferentes ofrecen el mismo
producto impidiendo la manipulación de los precios.

La competencia perfecta es el momento de mercado contrario al monopolio en el que un solo

productor determina las características del producto y su precio.

Renta Nacional La renta nacional es la suma de las retribuciones de todos los factores de producción nacionales.
Bruta - RNB
Por tanto, fijándonos en la composición del PIB desde el punto de vista de la renta, tendremos en
cuenta todas aquellas partidas que sean una retribución a los factores de producción, es decir:
rentas del trabajo (salarios pagados a los trabajadores), rentas de la tierra (alquileres) y rentas del
capital (intereses y beneficio del empresario).

Balanza de pagos La balanza de pagos es un documento contable en el que se registran las operaciones
comerciales, de servicios y de movimientos de capitales, llevadas a cabo por los residentes en un
país con el resto del mundo durante un período de tiempo determinado. La balanza de pagos
suministra información detallada sobre todas las transacciones entre residentes y no residentes.

La diferencia entre ingresos y pagos de una determinada sub-balanza se denomina saldo. El saldo
final de la balanza de pagos en su conjunto dependerá del régimen de tipo de cambio de la
economía. En el caso de un sistema de flotación limpia la balanza de pagos siempre está
equilibrada, esto es, tiene saldo cero. En cambio, cuando la economía se rige por un tipo de
cambio fijo, el saldo es equivalente al cambio en las reservas netas del Banco Central.

Mercado
de divisas
- Una divisa es una moneda extranjera.
- El mercado de divisas es el marco organizativo dentro del cual los bancos, las empresas
y los individuos compran y venden monedas extranjeras.
- El mercado de divisas incluye la infraestructura física y las instituciones necesarias para
poder negociar divisas.

Inflación En economía, la inflación es el aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de bienes y
servicios, medido frente a un poder adquisitivo. Se define también como la caída en el valor de
mercado o del poder adquisitivo de una moneda en una economía en particular, lo que se
diferencia de la devaluación, dado que esta última se refiere a la caída en el valor de la moneda
de un país en relación con otra moneda cotizada en los mercados internacionales, como el dólar
estadounidense, el euro o el yen.
Política fiscal La política fiscal (también Finanzas Públicas) es una política económica que usa el gasto público
y los impuestos como variables de control para asegurar y mantener la estabilidad económica (y
entrar en déficit o superávit según convenga). Por lo tanto, es una política en la que el Estado
participa activamente, a diferencia de otras como la política monetaria.

Puede ser expansiva o restrictiva:

• Política fiscal expansiva: cuando el objetivo es estimular la demanda agregada,

especialmente cuando la economía está atravesando un período de recesión y necesita un
impulso para expandirse. Como resultado se tiende al déficit o incluso puede provocar
inflación.
• Política fiscal restrictiva: cuando el objetivo es frenar la demanda agregada. Por
ejemplo cuando la economía está en un período de excesiva expansión y tiene necesidad
de frenarse por la excesiva inflación que está creando. Como resultado se tiende al
superávit.

Política fiscal expansiva

Los mecanismos a usar son:

• Aumentar el gasto público, para aumentar la producción y reducir el paro.

• Bajar los impuestos, para aumentar la renta disponible de las personas físicas, lo que
provocará un mayor consumo y una mayor inversión de las empresas. En conclusión, un
desplazamiento de la demanda agregada en sentido expansivo.

De esta forma, al haber mayor gasto público, y menores impuestos, el presupuesto del Estado
genera el déficit.

Política fiscal restrictiva

Los mecanismos son los contrarios que en la expansiva, y más duros:

• Reducir el gasto público, para bajar la producción.

• Subir los impuestos, para que la gente no gaste tanto y las empresas puedan invertir
menos, así la demanda agregada se desplaza hacia la izquierda.

De esta forma, al haber menor gasto público y mayores impuestos, el presupuesto del Estado
genera un superávit. Aumenta la demanda: se le pone un impuesto a los consumidores para que
esta baje.
Demanda La demanda agregada representa la cantidad de bienes y servicios que los habitantes, las
agregada empresas, las entidades públicas y el resto del mundo desean y pueden consumir del país para un
nivel determinado de precio. La curva de demanda agregada tiene pendiente negativa: si suben
los precios la gente querrá comprar menos y si bajan querrá comprar más.
Efecto Conjunto de incrementos que se producen en la renta nacional de un sistema económico, a
multiplicador consecuencia de un incremento externo en el consumo, la inversión o el gasto público.

El "efecto multiplicador" en el caso del efectivo (monedas, billetes, aunque podría incluirse lo que se
compra a través de plásticos como tarjetas de crédito y débito) está relacionado con el flujo del
mismo en una economía.

Mecanismo (Ejemplo)

Por ejemplo, supongamos que una persona, a la que llamaremos Juan, tiene 10 pesos y gasta 8.
Digamos que esos 8 los recibe el panadero por venderle pan a Juan. El panadero también es un
consumidor y en una siguiente ocasión gasta en comprar carne al carnicero. Aunque Juan no es el
único cliente del panadero vamos a poner atención al dinero que Juan puso en circulación, es decir,
vamos a intentar seguir su viaje.

El panadero toma dinero que Juan le dio para pagar al carnicero, en esta ocasión 6 pesos (sigamos
ahora a esos 6 pesos) que recibe el carnicero. Éste también es consumidor y no pasa mucho para que
compre, digamos, leche con algún tendero, por la cual paga 4 pesos (obviamente los precios no son
reales). El tendero a su vez los recibe y digamos que a la siguiente vez utiliza 2 pesos para comprar
fruta en el mercado.

También podemos pensar que los precios en realidad eran más altos y que el dinero que realmente se
pagó fue una suma de lo que Juan y otros compradores dieron a cada uno de los protagonistas pero,
como en un principio se dijo, sólo estábamos poniendo atención al viaje de los pesos que Juan pagó
en su momento. Las proporciones también son ficticias y a propósito se han dejado como se presentan
para facilitar la explicación.

¿Qué podemos notar de estos eventos?

1. Si Juan no pone en circulación su dinero, el panadero, el carnicero, el tendero y el vendedor

de fruta hubieran visto restringidas sus ventas y, por lo tanto, sus compras.
2. Nótese que en este modelo se está hablando de una economía local en la que las
transacciones se ven beneficiadas (y quienes en ellas participan) localmente.
3. Juan tenía 10 y gastó 8. Si se suman todos los pagos que se hicieron: 8+6+4+2=20, se puede
ver que en la economía local de nuestro experimento mental hubo un flujo de efectivo que
duplicó y, aún más, la cantidad inicial. En otras palabras, para poder llevar a cabo todas las
transacciones y con ello beneficiar las compras que cada persona hizo, se necesitaría de una
cantidad superior a la que cada uno de ellos posee. Todavía más: aunque hemos puesto a
Juan como el iniciador de esta cadena, al mismo tiempo el panadero, el carnicero, el tendero
y el vendedor de fruta seguramente estaban realizando otras compras, por lo que el efecto
multiplicador que cada uno de ellos originaría se sumaría al de Juan, es decir, la cantidad de
flujo de efectivo es todavía más grande. De allí el nombre de este efecto económico.
Efecto El efecto acelerador se refiere en macroeconomía al efecto positivo sobre la formación bruta de
acelerador capital o inversión fija privada que tiene el crecimiento de la economía. Un incremento en el PIB
implica que los negocios en general ven incrementar sus ganancias, ventas y flujo de caja, y aumenta
el uso de la capacidad instalada. Esto usualmente implica que las expectativas de ganancias y la
confianza de los inversionistas aumenten, lo cual motiva a las empresas a construir más fábricas e
instalar más maquinaria, es decir, más inversión fija. Esto puede llevar a un mayor crecimiento de la
economía a través del estimulo sobre los ingresos y gastos de los consumidores, por ejemplo vía el
efecto multiplicador.

El efecto acelerador también va en vía contraria: cuando el PIB cae, es decir, se presenta una
recesión, las ganancias, ventas, flujo de caja, el uso de la capacidad instalada y las expectativas
también lo hacen. Esto a su vez desalienta la inversión en activos fijos, reforzando la recesión.

El efecto acelerador tiene un mayor impacto cuando la economía se está alejando de su nivel de
pleno empleo o cuando ya está por debajo de este nivel de producción. Esto es así debido a que los
altos niveles de demanda agregada chocan con los límites impuestos por los niveles de fuerza laboral,
el stock existente de bienes de capital, la disponibilidad de recursos naturales y la habilidad
tecnológica para convertir estos insumos en bienes. Hay que anotar que este principio, como muchos
otros en economía, solo funciona ceteris paribus o "con todo lo demás constante.". Esto quiere decir
que el efecto acelerador puede ser cancelado por otras fuerzas económicas.
Macroeconomía La macroeconomía es el estudio global de la economía en términos del monto total de bienes y
servicios producidos, el total de los ingresos, el nivel de empleo, de recursos productivos, y el
comportamiento general de los precios. La macroeconomía puede ser utilizada para analizar cuál es la
mejor manera de influir en objetivos políticos como, por ejemplo, hacer crecer la economía,
estabilidad de precios, trabajo y la obtención de una sustentable balanza de pagos. La
macroeconomía, por ejemplo, se enfoca en los fenómenos que afectan las variables indicadoras del
nivel de vida de una sociedad.
Microeconomía La microeconomía es una parte de la economía que estudia el tipo de comportamiento económico de
agentes individuales, como pueden ser los consumidores, empresas, trabajadores e inversores; así
como de los mercados que comprenden las áreas. Considera las decisiones que toma cada uno para
cumplir ciertos objetivos propios. Lo anterior, tomando en cuenta que se encuentra en el supuesto de
libre empresa o mercado libre.
TEMA 3. EL ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO.
COMPORTAMIENTO DE LOS AGENTES
Y EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN

En este tema trataremos de dar una visión de las principales aportaciones de la llamada
Escuela de la elección colectiva al estudio de los comportamientos del sector público. Se trata de
trasladar el enfoque económico a cuestiones como la existencia de determinadas instituciones, el
comportamiento de los diferentes agentes que condicionan los resultados de la acción pública.
Igualmente resumiremos las principales teorías que se han defendido para explicar el crecimiento del
sector público.

2. LA TEORÍA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITUCIONES

Los individuos deciden entregar a un tercero el monopolio de la coacción, debiendo existir, al

mismo tiempo, algún tipo de limitación a la misma. La teoría del Estado y de las Constituciones trata de
probar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado determinadas funciones.

Los ciudadanos pueden decidir que exista un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus
derechos y castigue las infracciones contra los mismos, siempre y cuando no exija un pago excesivo por
sus servicios y garantice que nadie atentará contra esos derechos que los ciudadanos encomiendan a su
tutela.

La existencia de normas constitucionales se explicaría por la necesidad de limitar las

posibilidades de coacción del Estado. No basta con conferir al Estado el monopolio de la coacción, sino
que es preciso también elaborar un sistema de reglas que limiten la capacidad coactiva del sector
público. Esta argumentación explicaría que se redacten normas genéricas de autocontrol para el sector
público y la diversidad de mayorías exigidas para aprobar los diferentes tipos de leyes.

3. LOS AGENTES

Se considera que votantes, representantes políticos, grupos de presión o funcionarios que

administran la acción pública se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas
restricciones que su posición en el proceso les impone.

♣ Los votantes
Para dar una interpretación económica a decisiones como las de ejercer el derecho al voto o
recabar información para que tal derecho se ejercite de un modo más reflexivo, nos interesa
revisar el modelo propuesto por Downs, que estudia los tipos de variables que deben incorporarse a
este análisis y los motivos por los que los ciudadanos se acercan a las urnas.
 Downs economista considera que la acción del votante (R) depende:

→ De los beneficios que le reporte el hecho de que gane el grupo político que prefiere (B).

→ De la probabilidad de que su comportamiento afecte al resultado de la elección (π).

→ De los beneficios que le produzca el mero hecho de “participar” en el proceso electoral (D).

→ De los costes que le imponga acudir a las urnas (C).

En estas circunstancias, se propone la siguiente función para explicar que el votante acuda o
no a ejercer su derecho:

R=Bxπ+D-C

Esta formulación permite extraer algunas conclusiones:

ƒ B Æ Todos los votantes valoran los beneficios que les reportará que un determinado partido gane las
elecciones. Es indiferente para el análisis que tales beneficios sean individualizables (aumentar el poder
adquisitivo de la propia pensión, extender la enseñanza obligatoria, etc.) o que estén motivados por el
altruismo.

ƒπ Æ Si el votante estima que la elección está muy reñida y que su participación puede ser decisiva para su
resultado final (π es muy grande), será más fácil que se produzca una mayor afluencia a las urnas.

ƒ D Æ Los beneficios reflejados en el componente D servirían para entender determinadas conductas, como las
de apostar por el equipo ganador (conocido como efecto bandwagon o furgón de cola) y sentirse así parte de
una victoria colectiva.

ƒ C Æ Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan cuando la jornada electoral se celebra
en días laborables o en días festivos. Incluso, podrían colaborar en los resultados obtenidos en la elección la
influencia de factores meteorológicos.

♣ Los políticos
La presencia de un número limitado de partidos disputando un mercado de votantes
potenciales, tiene semejanza con el oligopolio.

En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido político quiera ser
elegido, sin que tenga relevancia alguna en el análisis posterior que ese deseo se deba a su sincera
voluntad de servir al país, al legítimo propósito de aplicar soluciones a los problemas, a ganar
prestigio social o medios económicos. Sea cual sea el motivo, el dirigente político o su partido
pretenderán hacer máximo el número de votos. Las conclusiones que se derivan de este
planteamiento son bastante evidentes y podemos resumirlas en las siguientes:

ƒ Países de sistema electoral de carácter mayoritario y tendencia al bipartidismo. Ambos

grupos políticos tenderán a ocupar el centro político, con ofertas electorales bastante similares.
Si un partido presenta un programa excesivamente radical, sólo recibirá el apoyo de una franja
del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor.
 ƒ Regímenes políticos con sistema electoral proporcional y tendencia al multipartidismo.
Se generan soluciones inestables, pues la tendencia de los grupos políticos mayoritarios
hacia el centro político se ve compensada por la entrada de competidores potenciales en los
respectivos extremos.

ƒ Tendencia hacia el centro político. Esta tendencia se ve reforzada con el argumento de que
cada partido tenderá a ocupar los espacios próximos, confiando en que mantendrá cierto apoyo
de su electorado tradicional. Supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los
deseos de quienes no le han votado todavía. Para ello, deberá adoptar decisiones que tal vez le
quiten apoyo entre su electorado básico, pero esa perdida de confianza no será inmediata e
incluso, puede que no llegue a darse nunca, si las alternativas no son satisfactorias.

ƒ Distribución de costes. Los dirigentes políticos tratan de distribuir los costes de las
elecciones, de forma que ningún colectivo se vea especialmente perjudicado. Los beneficios
suelen dirigirse a grupos singulares de votantes, cuya movilización a favor de los candidatos
del partido se considera necesaria para la consecución de la victoria electoral. Por ese mismo
motivo se entiende que los períodos pre-electorales estén caracterizados por importantes
aumentos del gasto y que las medidas de ajuste se adopten cuando falta mucho tiempo para
una consulta electoral, en la creencia de que los electores olvidarán, para entonces, los
perjuicios sufridos. Este comportamiento explica que los políticos tiendan a sobrevalorar los
beneficios derivados de una acción determinada y a subestimar sus costes.

♣ Los grupos de presión

En casi todos los sistemas políticos democráticos la relación entre los votantes y sus
representantes electos o, incluso, la misma acción del gobierno, se ve afectada por la presencia de
grupos organizados en defensa de sus propios intereses que actúan al margen del proceso
electoral. La existencia de grupos de presión en la actividad política es una evidencia con la que
debe contarse a la hora de evaluar cuál es el funcionamiento real de la acción del sector público.

Estos grupos organizados desean obtener la satisfacción máxima de sus intereses o hacer
máximos sus beneficios, pero se plantea una cuestión inicial de cierta importancia, relativa a los
motivos que pueden explicar que un individuo o una empresa decidan participar en dichos grupos.
Esta cuestión puede resolverse en dos modos distintos.

→ Se ha afirmado que la formación de grupos de presión es más fácil cuando el número de

integrantes es más pequeño, mientras que el comportamiento free rider se producirá en los
grupos más amplios.

→ Puede considerarse que los grupos de presión parten de asociaciones preexistentes con una
actividad complementaria, de tal modo que el grupo estaba ya formado, de forma voluntaria o
coactiva, y, después, decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la acción
gubernamental.
Comportamiento free rider Æ quien se aprovecha del beneficio o trabajo de otro para sus propios
intereses, sin asumir los costes (gorrones).
 Destacamos los siguientes medios de que disponen los grupos de presión para condicionar la
acción del sector público:

ƒ Entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos candidatos que puedan

defender sus intereses desde el gobierno o el Parlamento. Los elementos clave del
análisis, al margen de las vías de financiación ilegal de los grupos políticos, se recogen en las
distintas normas que regulan las fuentes de ingresos de los partidos. Por ejemplo, pago de
dinero a candidatos; caso americano Æ entrega de dinero para financiar la campaña de los
candidatos a la presidencia de EEUU.

ƒ Existencia de deficiencias de información disponible por el sector público, antes de

llevar a cabo una decisión. Estas carencias de información del sector público pueden llevar al
grupo de presión a consultar a los sectores más interesados en el tema sobre la adopción de
determinadas normas o en la puesta en marcha de determinadas medidas de política
económica. Estas diferencias en la información permiten a los grupos de presión condicionar la
acción del Estado.

ƒ Posibilidad de suministrar información a los votantes. Los grupos de presión pueden

reducir los costes en que incurre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la
acción del gobierno y decidir si le sigue apoyando o si le retira su confianza. Ahora bien, la
información que se difunde por el grupo tenderá a favorecer sus puntos de vista y no podrá
caracterizarse como neural. Posiblemente la capacidad de decisión racional del votante mejore
cuando se disponga de una mayor información, pero debería garantizarse la veracidad de
la misma y favorecer la pluralidad en las opiniones manifestadas.

♣ Los funcionarios
Para analizar el comportamiento de los funcionarios la referencia obligada son las
aportaciones de Niskanen sobre el comportamiento de la burocracia. Niskanen distingue:

→ Entre el “burócrata” y la agencia que le entrega los fondos para su labor, sea ésta el
Parlamento o el responsable político de un órgano de la Administración.

→ Entre la información disponible para la agencia y para el funcionario:

- La agencia sólo observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto
considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio prestado, pero
desconoce el coste de entregar las distintas unidades de bienes o servicios públicos.

- El funcionario sí conoce el coste de suministrarlas y, además, tiene sus propios intereses en el

proceso. Se considera que el responsable de una sección dentro de un Departamento
desea hacer máximo el presupuesto de que dispone, pues su importancia en la organización
burocrática o, incluso, su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que
administra.
 4. LAS TEORÍAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO
PÚBLICO

Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tendencia al incremento del
gasto público en las economías occidentales son muy diversas. Las diferentes teorías las
esquematizamos en la siguiente tabla.

Tabla 3.2. Teorías alternativas sobre el crecimiento del gasto

público
Causa del crecimiento del gasto Teorías
Demanda Ley de Wagner
Efectos desplazamiento e inspección
Redistribución de la renta
Grupos de interés
Ilusión fiscal
Oferta Ciclo electoral
Comportamiento de los funcionarios
Ideología del partido en el poder
Centralización del sector público
Demanda – Oferta Productividad - precios

♣ Explicaciones basadas en la demanda del gasto público

→ Ley de Wagner. Considera que el desarrollo económico del país impulsa presiones
crecientes por parte de la sociedad a favor de un aumento del gasto público, por dos tipos de
razones:

ƒ Sociedades más desarrolladas son también más complejas con un mayor número
de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor intervención del Estado en su
solución.

ƒ Caracterización de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos,

es decir, que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad, y de ahí que
al incrementarse la renta, el deseo de que aumente el gasto público sea aún mayor.

→ Efectos desplazamiento e inspección. La teoría del efecto desplazamiento -

efecto inspección considera que el gasto tiende a crecer a lo largo del tiempo.

ƒ En determinados períodos críticos para la sociedad (una guerra o una calamidad

climática), es necesario un esfuerzo suplementario para afrontar las consecuencias de la
conmoción. A este incremento extraordinario del gasto público se le denomina efecto
desplazamiento.

ƒ Una vez superadas las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento del
gasto público, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y acepta
que la mayor recaudación se dedique a una mejora en la provisión de bienes y servicios
públicos, pues los votantes consideran poco satisfactoria la calidad de los mismos
(efecto inspección).

→ Redistribución de la renta. El mayor crecimiento en los gastos del sector público se debe
afunciones de carácter redistributivo, un dato particularmente relevante desde el final de la II
Guerra Mundial. La clave se encontraría en que a partir de esta fecha se amplia el sufragio a
 sectores de renta baja, lo que sitúa al votante medio en un nivel de ingresos inferior al registrado
con las fórmulas de sufragio censitario, propias del siglo XIX. Los distintos grupos políticos
tienden a acercarse al estrato medio de estos votantes con la finalidad de garantizar la elección, de
ahí que sean más sensibles a favor de gastos que favorezcan las demandas de estos grupos
sociales.

→ Grupos de interés. La presencia de grupos de interés poderosos, como los sindicatos o las
organizaciones empresariales, tienden a aumentar la demanda de aquellos gastos públicos que
les benefician de un modo directo. De este modo, la sociedad ejerce una presión creciente
sobre el nivel de gasto público, por vías indirectas, ajenas al puro proceso electoral.

→ Ilusión fiscal. La hipótesis de la ilusión financiera destaca cómo los demandantes de un

mayor gasto público son plenamente conscientes de los beneficios que les reportarán las
distintas políticas del sector público, pero consideran que los costes de las mismas se
repartirán entre todos los grupos sociales, o, incluso, ni siquiera piensan en la existencia de
tales costes, como algo que les ataña personalmente.

♣ Justificaciones basadas en la oferta del gasto público

→ Ciclo electoral. La teoría del ciclo electoral pone de manifiesto cómo en los momentos
previos a la consulta del electorado, los poderes públicos inician o aceleran programas de
gasto con la finalidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de los asuntos
públicos. Reviste escasa importancia que tales urgencias de última hora aumenten los costes
del proyecto por encima de lo inicialmente presupuestado, ya que una vez que se ha
conseguido la reelección es posible proceder a algunos recortes en el gasto público o a un
aumento en los impuestos, con la esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado en el
período que falta hasta la siguiente consulta electoral.
→ Comportamiento de los funcionarios. El comportamiento de los funcionarios, analizado por
Niskanen, es una justificación más del crecimiento del gasto público por encima de lo que
resultaría óptimo socialmente. Este aspecto se acentúa si tenemos en cuenta la seguridad del
funcionario en su puesto de trabajo, con mayores garantías a las de cualquier asalariado, la
falta de precios que permitan medir la productividad, con las lógicas dificultades que ello
supone para evaluar su rendimiento y la ausencia de mecanismos sancionadores automáticos por
su mala gestión.
→ Ideología del partido en el poder. En el siglo XX las alternativas en las democracias
europeas son los partidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los
socialdemócratas, de otro. Estas circunstancias son relevantes en el análisis del gasto público,
pues los partidos conservadores son más proclives que los liberales a las políticas de
redistribución de rentas, que han sido una fuente indudable de crecimiento del gasto público.
Por su parte, los partidos socialdemócratas han sido los grandes impulsores de las políticas de
gastos sociales.
→ Centralización del sector público. Se ha argumentado que la propia estructura del Estado,
más o menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gasto público. Esto ocurre
cuando el proceso de descentralización lleva a una duplicación de las funciones realizadas por el
sector público o cuando la financiación de los entes autonómicos o locales depende
substancialmente de la entrega de fondos por parte del poder central.
♣ Un enfoque basado en la interacción de la demanda y la oferta
En un análisis iniciado por Baumol, pero continuado después por otros economistas, se ha
tratado de explicar cómo la confluencia de una demanda rígida de gasto público y una oferta, que se
desplaza para reflejar costes crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto
público. Para ello, consideremos la situación reflejada en la figura 3.2.

En la situación inicial, representada por la curva de demanda (D) y la de oferta (O), se está
produciendo un nivel de suministro de servicios públicos indicado por la cantidad Q* a un
“precio” P*. Ahora bien, la productividad del sector público es inferior a la que se observa en el
sector privado, tanto por las propias deficiencias en la gestión, como por el hecho de que en el
sector servicios resulta más difícil incorporar mejoras tecnológicas, o sustituir mano de obra por
equipo de capital, mientras que el crecimiento en los costes salariales del sector privado de la
economía viene a ser similar al de los aumentos en el sueldo de los funcionarios o personal de la
Administración. Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un ritmo más
bajo, el coste de provisión del servicio público aumenta, lo que se representa con el
desplazamiento de la oferta hacia arriba (O´). En tales circunstancias se produciría una nueva
cantidad Qº con un nuevo precio Pº.

Figura 3.2.
Demanda inelástica y aumento de costes en la provisión de servicios públicos

Puede comprobarse que, en la situación inicial, el nivel de gasto público es P* x Q* y que estaría
representado por la suma de las dos áreas de los rectángulos A y C. En la situación final, el gasto del sector
público sería Pº x Qº y su representación geométrica sería la suma de las áreas A y B. Si comparamos B y C,
observaremos que el sector público está suministrando un nivel inferior de servicios públicos (Qº < Q*),
pero está incurriendo en un mayor gasto. Este fenómeno se conoce como enfermedad de Baumol y se
produce con mayor intensidad cuanto más inelástica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el
crecimiento en los costes de la provisión de los servicios públicos.
 Demanda elástica Demanda inelástica

Una pequeña variación en el precio provoca una Una pequeña variación en el precio provoca una
variación grande en la cantidad consumida. En variación pequeña en la cantidad consumida. En
la demanda elástica la curva de demanda es la demanda inelástica la curva de la demanda es
cercana a la horizontal. cercana a la vertical.

Demanda rígida Demanda inelástica Demanda elástica Demanda

perfectamente elástica
5. UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA

♣ Los hechos
La fuente a la que deberíamos acudir para comprobar cuál ha sido la evolución real del
gasto público en nuestro país debería ser el de las previsiones contenidas en las Leyes de
Presupuestos. Sin embargo, existen dos motivos por los que esos datos pueden darnos una visión
inexacta de la realidad:

ƒ Debido al proceso de descentralización que ha vivido nuestro país, una buena parte del gasto
público se lleva a cabo fuera de la Administración Central del Estado, por lo que deberíamos
utilizar datos que reflejen la evolución del gasto en el conjunto de las Administraciones
Públicas.
ƒ Existen diferencias entre el gasto inicialmente presupuestado y el que realmente se realizó,
llegando a tal cuantía que actualmente tiene sentido preguntarse para qué sirven los
Presupuestos.

♣ Explicación del crecimiento del gasto público en España

→ Aumento de demandas de gasto público en la transición política. El proceso de

transición política vivido por nuestro país a partir de 1975, con la sustitución de un sistema
autoritario por otro democrático, generó numerosas demandas de un mayor gasto público,
especialmente en bienes preferentes. Más adelante, y en la medida en que el sistema
democrático se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse al
propio funcionamiento de los Parlamentos.

→ Crisis económica de las economías occidentales a partir de los años setenta. La crisis
económica en nuestro país impulsa el gasto público, al menos, en dos direcciones:

ƒ La necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la creciente cifra de
paro registrada por nuestro mercado de trabajo.
ƒ Las subvenciones entregadas a empresas públicas con pérdidas, que representan una cifra
elevada por la importancia del sector público empresarial de nuestro país.

→ Consolidación de un modelo de Estado de Bienestar. La década de los ochenta es testigo

de una consolidación del sistema de pensiones, no sólo desde la aprobación del texto
constitucional en 1978, sino también a partir de la huelga general del 14 de diciembre de
1988, que se manifiesta, entre otras cosas, en la aparición de las pensiones no contributivas.
Igualmente es fruto de esta consolidación del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto
educativo, sanitario o de vivienda.

→ Gasto en las infraestructuras de transporte. El esfuerzo en este terreno ha sido notable

desde los primeros momentos de la transición política y ha representado una prioridad
indudable en los sucesivos gobiernos socialistas. Al mismo tiempo hay que indicar que los
importantes acontecimientos vividos por España en 1992 (Juegos Olímpicos de Barcelona
y Exposición Universal de Sevilla) explican su aceleración en los años 1992 y 1993. En
cualquier caso, en los ejercicios económicos más recientes el ajuste presupuestario ha recaído
principalmente en estas partidas, de modo que el actual Ministerio de Fomento
(antes Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente) ha sido el gran sacrificado en su
nivel de actividad.
 → Proceso de descentralización política. Constituye un factor adicional que explica
el crecimiento del gasto público en España. Este proceso descentralizador representa la
construcción del Estado de las Autonomías, de acuerdo con el modelo consagrado por la
Constitución Española de 1978.

ƒ El proceso de descentralización no ha reducido el número de empleados de la

Administración Central y en cambio ha aumentado el de los que prestan sus servicios a
las Comunidades Autónomas.

ƒ La aparición de los entes territoriales ha provocado, en muchos casos, la duplicidad entre

las funciones realizadas por la Administración Central del Estado en la esfera nacional y de
cada una de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias, sin que la
distribución de funciones realizada por la vigente Constitución haya podido evitarlo.

→ Aumento del gasto. El creciente déficit público colabora decisivamente al aumento del gasto, a
través del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anteriores.

→ Reducción del gasto. A partir de 1996, y coincidiendo con un cambio en la orientación

política del gobierno de la nación, se ha producido una significativa reducción del gasto
público en nuestro país. Esto se debe no sólo a la voluntad de formar parte de la moneda única
europea, que exigía limitar el déficit a un 3% del PIB, sino también a la evolución de
determinadas variables macroeconómicas que generaban presiones importantes sobre el gasto
público. En esta dirección están:

ƒ La mejora en los datos de la tasa de desempleo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa a
algo más del 9% en 2005. La mejor situación del mercado laboral reduce el pago de
prestaciones por desempleo. Por otro lado, el propio crecimiento en el empleo permite
obtener recursos adicionales no sólo a través de la imposición directa, sino también a
través de las cotizaciones sociales. La capacidad de financiación de la Seguridad Social
permite cubrir las necesidades de financiación de la Administración Central.

ƒ La bajada de los tipos de interés. El tipo de interés a corto plazo pasa de un 9,4% en
1995 al 4,4% en 2000 y llega a un mínimo histórico en 2004 con un 2,1%.
 Un vistazo

Grupos
de presión Un grupo de presión es una organización social con un objetivo o intereses propios de los integrantes de esta, cuya
obtención implica influir en las decisiones de las masas para colocar estas a su favor.

Los grupos de presión utilizan los medios a su alcance, buscando la manera de dominar la opinión pública, la cual, a su vez,
cuando ha adoptado la ideología de estos grupos, inevitablemente continúa difundiendo la ideología hacia otras personas. La
manera de dominar a estas masas parte de mostrar a estas los beneficios o ventajas de adoptar sus ideas, que a final de cuentas
terminan beneficiando al mismo grupo de presión.

Podríamos considerar como grupos de presión a las siguientes instituciones: grupos políticos, grupos religiosos,
organizaciones militares, compañías mercantiles multinacionales, etc.

El objetivo de un grupo de presión se fundamenta en la búsqueda del control indirecto del poder para obtener beneficios
lucrativos o morales, mediante ganancias económicas, estratégicas o religiosas para el mismo grupo de presión.

En política se reconocen como grupos de presión aquellas colectividades que sin participar directamente en las estructuras de
representatividad mediatizan la decisión de los ciudadanos para un fin particular.

Las simples asociaciones ciudadanas aglutinan a personas motivadas por un fin propio y común, que ejercen con autonomía en
la sociedad haciendo valer su fuerza colectiva para que sus derechos sean reconocidos en las instituciones políticas. Los grupos
de presión, en cambio, se caracterizan porque proyectan sus medios de poder dirigiendo la voluntad de los ciudadanos hacia
unas determinadas estructuras representativas en las cuales los grupos de presión encuentran más facilidades para conseguir
beneficios particulares. Conseguir ese dominio indirecto de la voluntad personal es una
característica esencial de estos grupos, porque o presentan incompatibilidad legal con su presencia en el poder político o bien
consideran favorable a sus intereses no ejercer directamente esa responsabilidad. Por tanto, han de presionar sobre quienes
confieren el poder -ciudadanos, partidos, estructuras aristocráticas, etc.- así como sobre quienes ejercen ese poder -partidos,
coaliciones, gobiernos, monarquías, etc.- para que las decisiones de los mismos favorezcan la implantación de actividades
proclives a generar los beneficios particulares buscados.

La estrategia de los grupos de presión, para que sea eficaz su gestión, se fundamenta en presentar como beneficios comunes
aquellas estructuras que favorecen sus objetivos particulares. Esta finalidad puede estar extendida más o menos dentro del
grupo, siendo a veces un reducido número de miembros de la cúpula quienes monopolizan las directrices y el beneficio
planificado. Para este fin los grupos suelen motivar los sentimientos de los ciudadanos o los estados de necesidad, situaciones
en las cuales la racionalización de la respuesta es menos objetiva y más fácil de conseguir.

Las causas formales de los grupos de presión son siempre el control indirecto del poder y las motivaciones materiales
principales suelen ser económicas, estratégicas o religiosas, por las cuales se busca un beneficio lucrativo o moral para la parte
que constituye el grupo que presiona a la sociedad. Se han reconocido como grupos de presión tradicionalmente a las grandes
compañías mercantiles multinacionales, la banca, las confesiones religiosas, los terratenientes, medios de comunicación
amarillos... pero no se pueden olvidar otras de no menor influjo como el narcotráfico, movimientos antisistema, colectivos de
damnificados, etc. Todos ellos rehúsan de hecho su conformación como grupos políticos, a veces por pura incompatibilidad
legal, pero buscan los medios indirectos para alcanzar formas de influjo y decisión semejantes a ellos, con la ventaja de que al
no ser percibidos como tales no sufren el rechazo de los ciudadanos, quienes apoyan o reprueban a los políticos en las urnas,
sin entender en muchos casos de las fuerzas que les sostienen o les dejan caer, según sus intereses particulares.
Grupos I. Concepto. Asociación o grupo organizado de personas o instituciones que manifiestan deseos conscientes o intereses
de presión comunes a sus miembros, realizando una acción destinada a influir en las instituciones del poder público para producir
(continuación) decisiones de éste favorables a sus fines. Algunos autores prefieren usar el vocablo cabildeo en vez de grupo de presión para
referirse a los grupos que intentan ejercer presión sobre el poder público, ya que la mayor parte de dichos grupos, durante la
mayor parte del tiempo, sólo plantean solicitudes y en el caso de usar la presión, ella no es utilizada de manera regular.

II. Características. Los rasgos que caracterizan al grupo de presión son los de ser: 1) un grupo organizado; 2) expresar
conscientemente intereses parciales o particulares; 3) ejercer presión sobre el poder público para obtener sus fines; 4) no
buscan ejercer por sí mismos el poder público y 5) no asumen la responsabilidad de las decisiones adoptadas bajo su
influencia.

III. Clasificación de los grupos de presión. Los grupos de presión pueden clasificarse atendiendo a diferentes criterios:

• Grupos de personas y grupos de organizaciones. Este criterio atiende a la naturaleza del grupo. Hay grupos de presión
integrados de personas naturales (sindicatos, asociaciones gremiales, asociaciones profesionales, asociaciones de vecinos,
etc.), como hay grupos de presión constituidos por otros grupos o asociaciones (federaciones y confederaciones de
sindicatos o asociaciones profesionales; federaciones o confederaciones de organizaciones campesinas; federaciones o
confederaciones de asociaciones estudiantiles; federaciones o confederaciones de organizaciones empresariales, etc.).

• Grupos de masas y grupos de cuadros. Los grupos de presión de masas están compuestos de una gran cantidad de
miembros, con una organización bien estructurada y con aportes financieros pequeños y regulares (organizaciones sindicales de
trabajadores industriales o de campesinos). Los grupos de presión de cuadros están compuestos de una cantidad pequeña de
miembros con fuerte influencia económica o social (asociaciones de banqueros, asociaciones de grandes empresarios
industriales o agrícolas, etc.).

• Grupos de presión exclusivos y grupos de presión parciales. Los grupos de presión exclusivos son aquellos cuya razón de
ser para constituirse es ejercer presión (los lobbies en Estados Unidos). Los grupos de presión parciales son aquellos grupos en
los que la presión es utilizada en momentos específicos o como instrumento adicional, no siendo ella la única finalidad
del grupo (asociaciones profesionales, asociaciones de cooperativas, asociaciones empresariales, etc.).

• Grupos de presión promocionales y grupos de presión funcionales o seccionales. Los grupos de presión promocionales o
de causa tienen por objeto promover un ideal o una causa determinada, su número de adherentes no es susceptible de apreciarse.
Tales asociaciones buscan atraer miembros con base en compartir determinados valores o una visión determinada de ciertos
problemas (sociedades protectoras de animales, asociaciones opuestas al uso de centrales atómicas, Amnesty International,
etc.). Los grupos de presión seccionales o funcionales son aquellos que hablan en nombre de una función o sección reconocible
de la sociedad (agrupaciones de comerciantes, federación de sindicatos industriales, colegios profesionales).

• Grupos de presión privados y grupos de presión públicos. Los primeros son todos aquellos que emergen de la
organización de la sociedad civil, mientras que los segundos están compuestos de personas o agrupaciones de ellas que
desarrollan sus funciones dentro del poder gubernamental o estatal (organizaciones de funcionarios públicos, las fuerzas
armadas, organizaciones militares, industriales).

• Grupos de presión nacionales y grupos de presión internacionale s. Los grupos de presión nacionales son aquellos que
desarrollan su acción dentro de los límites de un Estado. Los grupos de presión internacionales ejercen su acción
traspasando los límites de un Estado, sin que necesariamente puedan ser identificados con las organizaciones
internacionales.

• Grupos de presión directos y grupos de presión indirectos. Los primeros son aquellos que presionan en búsqueda de su
propio interés (agrupaciones profesionales, asociaciones empresariales, asociaciones sindicales). Los segundos son aquéllos
que ponen al servicio de otros grupos su influencia a cambio de una remuneración (los lobbies en Estados Unidos).

• Los grupos de presión material y los grupos de presión moral. Los primeros son los que persiguen un interés material
generalmente de carácter financiero (aumento de remuneraciones, alzas de precios, deducciones tributarias, bonificaciones),
aunque también pueden ser de otro orden (mejoramiento de las condiciones de trabajo, ventajas previsionales, entre otras).
Entre los últimos, que tienen intereses morales o valóricos, encontramos las asociaciones filantrópicas, agrupaciones
culturales, las iglesias.

IV. Las formas de presión utilizadas. Los grupos de presión utilizan tres formas o tipos de presión: la persuasión, la
corrupción, y la intimidación.

• La persuasión. Esta forma de presión se emplea a través de las negociaciones, la información y la propaganda, con el objeto
de convencer de que ella está orientada hacia el bien común, aun cuando en la práctica representa el interés particular o
sectorial que sirve al grupo de presión respectivo.

• La intimidación. Esta forma de presión lleva aparejada una amenaza velada o abierta del uso de la fuerza o de no
colaboración con el gobierno en el caso de no aceptarse la propuesta del grupo de presión.

• La corrupción.Constituye éste el mecanismo más contrario al ordenamiento jurídico, siempre se realiza fuera del escenario
público, utilizándose generalmente medios económicos para recompensar la decisión política favorable al grupo de presión.
Burocracia En sociología, la burocracia es una estructura organizativa caracterizada por procedimientos regularizados, división de
responsabilidades y especialización del trabajo, jerarquía y relaciones impersonales. El término puede referirse a cualquier
tipo de organización.

Una burocracia hipotéticamente y en forma ideal constaría de varios niveles de dirección que requerirían muchas
aprobaciones con firma para la toma de cualquier decisión. Una segunda característica de muchas burocracias,
particularmente de las de gobierno, es la suma dificultad para despedir a los empleados (estabilidad laboral).

Entre los ejemplos de las burocracias cotidianas se pueden contar las de hospitales, tribunales, iglesias, escuelas y las
empresas tanto públicas como privadas.
Elasticidad En economía, la elasticidad es la razón formada entre el cambio proporcional de una variable con respecto del cambio
proporcional de otra variable. También es la sensibilidad de la cantidad demandada u ofertada a los cambios en los precios.

La elasticidad se usa con frecuencia respecto de la relación precio-demanda y de la relación precio-oferta, pero la aplicabilidad
de este concepto no está restringida a ese único caso, sino que es más amplia, ya que la elasticidad puede reflejar
numerosas relaciones entre dos variables.

La elasticidad renta de la demanda mide la sensibilidad de la cantidad demandada ante cambios en la renta, manteniendo
constantes los precios de todos los bienes.
Demanda La que es insensible a las variaciones del precio. Es sinónimo de demanda inelástica. Demanda rígida u oferta rígida
significa que la demanda o la oferta varían muy poco cuando se modifican los precios.
rígida
Elasticidad de la demanda es la variacion porcentual en la demanda de un bien dada una variación porcentual en el precio del
mismo.

Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje mayor a ese 10%, entonces la demanda es
"elástica" Ejemplo: El precio de una determinada marca de refresco aumenta un 10%, entonces los consumidores dejaran de
demandarla en más de ese 10%, puesto que es un bien que tiene otros sustitutos cercanos, es una demanda muy elástica

Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje igual a ese 10%, entonces la demanda es
"de elasticidad unitaria" Ejemplo: el precio de los autos aumenta un 10%, aunque no es fácilmente sustituible, los
consumidores elegirán dejar de comprar los autos conforme el precio aumente, la demanda de los consumidores bajará en10%
, es decir, los consumidores compraran menos autos en proporción directa con el aumento del precio

Si un bien aumenta su precio en un 10% y la demanda disminuye en un porcentaje menor a ese 10%, entonces la demanda es
"inelástica" Ejemplo: La gasolina sube 10%, como es un bien que no se sustituye fácilmente, los consumidores no tienen de otra
mas que seguir consumiéndolo aunque el precio aumente, la demanda es inelástica, los consumidores seguirán comprando
prácticamente sin importar el aumento del precio

Estos son conceptos básicos, de ahí se derivan los conceptos de bienes sustitutos, complementarios, normales, inferiores, etc.

Sector servicios Sector servicios o sector terciario es el sector económico que engloba todas aquellas actividades económicas que no
producen bienes materiales de forma directa, sino servicios que se ofrecen para satisfacer las necesidades de la población.
Incluye subsectores como comercio, transportes, comunicaciones, finanzas, turismo, hostelería, ocio, cultura, espectáculos, la
administración pública y los denominados servicios públicos, los preste el Estado o la iniciativa privada (sanidad, educación,
atención a la dependencia), etc.

El sector servicios o sector terciario se compone de las áreas "suaves" de la economía tales como seguros, turismo,
actividades financieras, comercio, educación, restaurantes, industria del ocio (música, radio, cine y televisión), transporte,
salud, asesoramiento jurídico, comunicaciones (prensa, radio e Internet), etc.
Pensiones El Estado a través de la Seguridad Social garantiza a las personas comprendidas en su campo de aplicación, por realizar una
actividad profesional contributiva o por cumplir los requisitos exigidos en la modalidad no contributiva, la protección
no adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan en la Ley General de la Seguridad Social.
contributivas
La Pensión no Contributiva de Jubilación asegura a todos los ciudadanos en situación de jubilación y en estado de necesidad
una prestación económica, asistencia médico-farmacéutica gratuita y servicios sociales complementarios, aunque no se haya
cotizado o se haya hecho de forma insuficiente para tener derecho a una Pensión Contributiva.

Pueden ser beneficiarios de la PNC de Jubilación los ciudadanos españoles y nacionales de otros países, con residencia legal en
España que cumplen los siguientes REQUISITOS:

ƒ Carecer de ingresos suficientes

ƒ Convivencia sólo con su cónyuge o parientes consanguíneos de segundo grado.
ƒ Tener 65 o más años.
ƒ Residir en territorio español y haberlo hecho por un periodo de diez años.
SEGUNDA PARTE. EL PRESUPUESTO
TEMA 4. EL PRESUPUESTO.
CONCEPTO, PRINCIPIOS Y CICLO.
LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA.

1. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO

En el ámbito del sector público podemos definir el Presupuesto como el resumen sistemático,
confeccionado en períodos regulares de tiempo y aprobado por el órgano colegiado competente, en el
que se establecen las previsiones de gastos e ingresos, con la finalidad de atender a un plan de
actuación económica. La aceptación del presupuesto significa, implícitamente, una renovación de la
confianza en los gestores responsables de su aprobación.

En el sector público le son propias al presupuesto tres ideas fundamentales:

Œ Forma jurídica que adopta

Los presupuestos del sector público adoptan una forma jurídica concreta. Los
Presupuestos Generales del Estado deben aprobarse mediante ley; los de las Comunidades
Autónomas por ley de sus respectivas asambleas legislativas; en los entes locales por acuerdos
del Pleno de las corporaciones respectivas y, en el caso de las universidades, corresponden a su
Consejo Social.
En todos los ejemplos anteriores observamos que existe una clara voluntad de que los representantes
electos participen en el proceso de decisión. Ello se debe no sólo a las implicaciones económicas, sino también al
hecho de que los ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe estar presente a la hora
de decidir su cuantía, distribución y asignación a los gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el
hecho de que la ejecución del presupuesto de un ente público está sometida a un procedimiento de control
específico, que no es parangonable con el existente en el caso de las actividades privadas.

Œ Implicaciones económicas que genera

Por su tamaño, el sector público es el principal agente económico de nuestro país. De ahí
que las decisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los
agentes sociales, ya sean empresas o economías domésticas. Las decisiones del sector público se
convierten en una pauta de comportamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se
procede a una congelación de los sueldos de los funcionarios, se está presentando una línea de
conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores.

Œ Consecuencias políticas que produce su rechazo

El presupuesto de un ente público establece la línea programática de su acción
económica, por lo que el hecho de su falta de aprobación debería entenderse como una pérdida de
confianza en el correspondiente órgano colegiado responsable. Esta retirada de la confianza
debería ser suficiente para que los gestores del ejecutivo presentasen la dimisión, en consonancia
con la idea de responsabilidad política.
2. EL CICLO PRESUPUESTARIO

Trataremos de describir el proceso que sigue el presupuesto tomando como referencia la

normativa aplicable a los Presupuestos Generales del Estado, en el convencimiento de que es muy
similar la tramitación que siguen las Comunidades Autónomas.

Se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de los presupuestos, en las que el

protagonismo corresponde a cada uno de los poderes del Estado. De esta forma, diferenciamos:

Elaboración Atribuida al Poder Ejecutivo

Discusión y aprobación Asignada al Poder Legislativo
Ejecución Corresponde al Poder Ejecutivo
Control Encomendado al Poder Judicial,
pues se lleva a cabo a través del Tribunal de Cuentas.

♣ La fase de elaboración
La iniciativa está en manos del Poder Ejecutivo que atribuye la responsabilidad de la
confección del anteproyecto al Ministerio de Economía y Hacienda. En el proceso de
elaboración debemos tener en cuenta tres elementos fundamentales:
Œ Las previsiones económicas. Son las referidas al año de vigencia del presupuesto.
Estas estimaciones reflejan la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de inflación o
los tipos de interés.
ΠLos anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios. Entre ellos se tiene que
establecer un orden de prioridades, pues casi siempre exceden las posibilidades de los
ingresos públicos.
Œ Las estimaciones de ingresos. Estas estimaciones dependen de la evolución
económica general y de las decisiones adoptadas en lo que se refiere a los tipos impositivos o
deducciones aplicables a los impuestos.

♣ Fase de discusión y aprobación

Una vez elaborado el anteproyecto de ley, corresponde al Consejo de Ministros aprobar
su remisión a las Cortes Generales. Esta aprobación convierte el anteproyecto de ley en
Proyecto de Ley. El Consejo de Ministro debe remitir el documento a las Cortes tres meses antes
de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, debe remitirlo al
Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto de ley debe adjuntarse una
serie de documentos, entre los que destacan:

- Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y

gastos públicos.

- El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presupuestos en el que

se incorporan las modificaciones normativas en materia de gastos e ingresos.
 El Parlamento debe discutir el Presupuesto, existiendo dos tipos de limitaciones en
el proceso de tramitación:
ΠDerecho de enmienda parlamentaria. Aparece recogida en el art. 134.6 CE que establece
que toda proposición o enmienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de
los ingresos requiere la aceptación del gobierno.
Œ Prórroga automática del presupuesto. Aparece reflejada en el art. 134.4 CE que establece
que si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer día del ejercicio económico
correspondiente se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio
anterior hasta la aprobación de los nuevos.

La incapacidad del ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada
implícita de la confianza en el mismo, que lo aboca a la convocatoria de nuevas elecciones.

♣ La fase de ejecución
Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento, se puede proceder a
su aplicación.

La ejecución presupuestaria no es más que la actividad de la Administración dirigida a la

realización de los gastos e ingresos previstos en el presupuesto. Ahora bien, se trata de una
previsión, lo que nos obliga a plantearnos cuál es el grado de compromiso del ejecutivo con las
disposiciones de esta norma jurídica. Para ello, debemos distinguir entre los gastos y los ingresos.
ΠGastos
Debe entenderse que el Parlamento autoriza un nivel máximo de gasto público. Esto
supone que no existe ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al
que le autorizó el legislativo. No obstante, existen procedimientos para corregir la cifra de gasto
autorizada por el Parlamento:

∗ Hablamos de créditos suplementarios cuando las previsiones iniciales fueron inexactas.

∗ Hablamos de créditos extraordinarios cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el
que no se había hecho previsión ninguna.

Debe aprobarse mediante ley todo aumento de gasto por encima de lo autorizado
inicialmente.
ƒ Ingresos
ƒ Ingresos ordinarios Æ Fundamentalmente son los de carácter tributario. En este caso, el
presupuesto señala una estimación de los ingresos a percibir a través de esta vía, pero
pueden producirse errores de estimación que generen una cifra inferior o superior a la
prevista.
ƒ Ingresos extraordinarios Æ Están constituidos en su mayor parte por las emisiones de
deuda pública. En este caso, el Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento
para el ejecutivo. No sucede nada si no se llega a ese nivel máximo, pero superarlo exige
una autorización del legislativo a través del proyecto de ley correspondiente.
♣ La fase de control
Œ Control interno de la propia Administración
Se realiza con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los
fondos públicos. La Intervención General de la Administración del Estado fiscaliza todos
los expedientes de la Administración de los que se deriven derechos y obligaciones con
contenido económico. De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la
ejecución del presupuesto.
ΠControl externo parlamentario
Trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones presupuestarias o, lo
que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro de los límites que le autorizó el
Parlamento. Si el presupuesto constituye una autorización del Parlamento al ejecutivo, el órgano
legislativo debe disponer de algún instrumento que le permita comprobar hasta qué punto se
han cumplido las previsiones establecidas en el documento presupuestario. Ahora bien, esta
tarea es extraordinariamente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta
función en un órgano especializado Æ el Tribunal de Cuentas.

El Tribunal de Cuentas

Figura en el art. 136 CE y viene regulado por Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del
Tribunal de Cuentas.

- Es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y gestión económica del sector público.
- Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones por delegación de
éstas.
- Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir, comprobarlas.
- Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las infracciones o
responsabilidades en las que, en su caso, se haya incurrido.
- Sus miembros gozan de las mismas atribuciones que jueces y magistrados en cuanto a
independencia, inamovilidad e incompatibilidades.

Puede afirmarse que este órgano constitucional tiene dos funciones distintas:

ƒ La fiscalización de las cuentas del Estado.

ƒ El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes
tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos.

Esta doble función explica que existan dos Secciones en el seno del Tribunal:
ƒ La Sección de Fiscalización, regulada en los artículos 8 a 10 LOTC.
ƒ La Sección de Enjuiciamiento, a la que se refieren los artículos 11 y 12 LOTC.
3. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS

Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios:

Œ Los principios políticos Æ Responden a la pregunta ¿quién debe diseñar el presupuesto?
Œ Los principios contables Æ Traducen las implicaciones de los principios políticos a criterios
de contabilidad.
Œ Los principios económicos Æ Señalan los criterios que deben presidir su elaboración desde el
conocimiento de la economía.

♣ Los principios políticos

La distribución de funciones en la que el gobierno propone y ejecuta, el legislativo aprueba y
el judicial controla, se conoce como principio de competencia. Ahora bien, si el presupuesto se
puede considerar como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gaste hasta una cierta
cuantía o para que se endeude hasta un cierto nivel, debe establecerse algún tipo de cautela para
evitar que el gobierno se exceda de esa autorización o que incumpla los requisitos establecidos.
De ahí que el resto de los principios políticos deban entenderse en esta clave, la de garantizar el
respeto del gobierno a los límites marcados por el legislativo.
ƒ Principio de universalidad Æ El presupuesto debe contener todos los ingresos y todos los
gastos que se pretendan realizar, pues, de otro modo, habría parcelas de la actuación del
ejecutivo que no serían controladas por el poder legislativo.
ƒ Principio de unidad y claridad Æ Estos ingresos y gastos deben presentarse en un único
documento para que sea más fácil su conocimiento por parte del Parlamento y, además, debe
estructurarse de tal manera que esté clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el
destino de los gastos.
ƒ Principio de especialidad Æ Su objetivo es evitar que la gestión gubernamental pueda exceder
los límites marcados por el poder legislativo. Dentro de este grupo, distinguimos:
- Especialidad cualitativa Æ Se pretende evitar que el ejecutivo traspase gastos asignados a
una función para desarrollar otras.
- Especialidad cuantitativa Æ Se pretende evitar que se superen los límites de gasto
marcados.
- Especialidad temporal Æ Se pretende evitar que se lleve a cabo el gasto en un año distinto
al previsto en el presupuesto.
ƒ Principio de publicidad Æ Se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario deben
ser públicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la
conducta del ejecutivo en la gestión de los fondos públicos. No obstante, dada la
complejidad de estas materias, resulta hasta cierto punto ingenuo que esta información sea
accesible.
♣ Los principios contables
Los principios contables guardan una clara correspondencia con los de carácter político,
pues, en definitiva, no son más que el modo como se traducen a criterios de contabilidad.
ƒ Presupuesto bruto Æ El principio de universalidad se convierte aquí en el de presupuesto
bruto, que podemos definir como la obligación de que todas las partidas de ingresos y gastos
deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningún tipo.
ƒ Unidad de caja Æ El principio de unidad se transforma aquí en el de unidad de caja, es decir,
que todos los ingresos se cobran en una sola cuenta, a la que también se cargan todos los
desembolsos. Se trata de conseguir que la totalidad de los ingresos financien el importe global de
los gastos.
ƒ Principio de especificación Æ Este principio es reflejo de la especialidad cualitativa y
cuantitativa, que prohíbe las transferencias de fondos de unas partidas a otras.
ƒ Principio de ejercicio cerrado Æ Este principio es reflejo de la especialidad temporal, que
impide que el gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro.

Podemos reflejar la correspondencia entre principios políticos y contables con la ayuda de la

figura 4.1.

Figura 4.1. Principios políticos y principios contables (p84)

 ♣ Los principios económicos
Los principios de carácter económico se fundamentan en los planteamientos teóricos de
los economistas clásicos, que corresponden a lo que hemos denominado enfoque liberal.
ƒ Principio de limitación del gasto público Æ Este planteamiento parte de la capacidad de
los sujetos privados para resolver los problemas económicos de la sociedad, de tal modo
que el sector público aparecía con una función puramente residual, la de proveer aquellos
bienes y servicios para los que no se podía acudir al mecanismo del mercado, esto es, para
los bienes públicos puros. De ahí que el primer principio económico sea el de limitación
del gasto público.
ƒ Principio de neutralidad impositiva Æ Considerando que el ciudadano es el mejor juez
de su propio interés, el sector público no debe condicionar sus decisiones en materia de
consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos, utilizando la legislación fiscal.
ƒ Principio de equilibro anual Æ Sostiene que el presupuesto debe presentarse en
equilibrio anual. Se trata de asegurar que la suma de los ingresos ordinarios sea suficiente
para atender a los gastos totales del sector público. Este principio tiene gran relevancia
y se le conoce como la regla de oro de la Hacienda Clásica.
ƒ Principio de limitación de las emisiones de deuda pública Æ Sólo son aceptables
para financiar inversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la
devolución o amortización del préstamo.

Principios presupuestarios clásicos

Principios políticos Competencia

Universalidad
Unidad/Claridad
Especialidad Æ Cuantitativa, cualitativa, temporal.
Publicidad
Principios contables Presupuesto bruto
Unidad de caja
Especificación
Ejercicio cerrado
Principios económicos Limitación del gasto público
Neutralidad impositiva
Equilibrio anual
Limitación de las emisiones de deuda pública

4. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS

Los principios presupuestarios clásicos responden a unas circunstancias políticas y

económicas muy concretas, cuyo marco histórico abarca buena parte del siglo XIX y el primer
tercio del XX. Los cambios en la organización política posteriores a la Segunda Guerra Mundial y
las profundas mutaciones que supuso para el análisis económico las teorías keynesianas, han
influido en las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Todos estos
factores nos llevan a afirmar que actualmente los principios económicos han entrado en una
profunda crisis.
→ Papel preponderante del Estado en la resolución de problemas económicos. No creemos que pueda hablarse ya de
limitación del gasto público, de Estado mínimo o de Estado residual, como querían los clásicos de la Hacienda
Pública. El crecimiento de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista, o las teorías sobre el
aumento del gasto, demuestran bien el papel preponderante del Estado en la resolución de los problemas económicos.

→ Quiebra del principio de neutralidad. Puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad de los impuestos,
pues una de las características más evidentes del llamado modelo de Estado del Bienestar es precisamente que el
sistema fiscal se emplee como mecanismo de redistribución de la renta y como instrumento de política económica que
incentiva determinados comportamientos del sector privado.

→ Abandono de la regla del presupuesto equilibrado. El abandono de esta regla se debe a la convicción de que
acentuaba los desequilibrios macroeconómicos Æ En los momentos de recesión económica la renta nacional crece a
un ritmo más lento e incluso llega a disminuir. En estas circunstancias, el Estado ve recortada su cifra de ingresos y,
obligado por la regla del presupuesto equilibrado, debería rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector
público, la producción y la renta del país decrece aún más, con lo que la depresión se acentúa. En cambio, en los
procesos inflacionistas, la recaudación crece aún más de lo que lo hacen los precios, el sector público puede gastar
más y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la regla del presupuesto equilibrado favorece una
acción paralela del sector público a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por ello, se asevera
que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de conducta, debe ser abandonada.

Crisis de los principios políticos

Se ha producido un reforzamiento de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria,

como consecuencia del predominio actual de este poder del Estado en las modernas democracias
occidentales.
ƒ Principio de competencia Æ Este cambio no ha afectado excesivamente al principio de
competencia, que mantiene la misma distribución clásica de funciones a la que nos hemos
referido.
ƒ Principio de universalidad Æ Puede decirse que aún conserva su valor y vigencia.
ƒ Principio de unidad Æ Es uno de los principios políticos clásicos que presenta más síntomas de
erosión. La extensión y creciente complejidad de las tareas desempeñadas por el sector público
imposibilita la elaboración de un único documento que recoja y discipline, con carácter uniforme, la
enorme variedad de actividades gestionadas por el sector público. En ese sentido puede defenderse
la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en documentos diversos gobernados por
principios distintos, que faciliten al legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública.
ƒ Principio de especialidad Æ También ha sufrido transformaciones. Su finalidad era controlar la
acción del ejecutivo mediante la imposición de un conjunto de cautelas que le impidieran exceder la
autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas restricciones pugnan con la necesaria
flexibilidad en la gestión que exige, en ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar
por encima de lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto.

La quiebra de la anualidad del presupuesto es patente cuando se precisa realizar una obra
pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no puede valorarse y
aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta cuestión, existen dos fórmulas
presupuestarias:

→ Los créditos de compromiso. Significan que el gasto previsto de inversiones del Estado
se estima en un ejercicio presupuestario, el del año en que comienza la ejecución de la obra.
Ese año se permite al ejecutivo comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente
en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la
fracción de obra que se realiza anualmente.
 → Las leyes de programa. Se aprueban en el Parlamento con independencia de los
presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios
años financiará la obra correspondiente, atribuyendo los créditos de compromiso a cada
ejercicio económico. Cada año la ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo que
encierra el peligro de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla
la ley de programa.
ƒ Principio de publicidad Æ El principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los
gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos reservados, si bien el
control parlamentario es posible a través de la Comisión de Secretos Oficiales.

5. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA.

UN CAMBIO DE ORIENTACIÓN

Las leyes de estabilidad presupuestaria, aprobadas en diciembre de 2001, significan un

evidente cambio en la orientación de la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio
por reintroducir los principios presupuestarios clásicos que habían sufrido una importante erosión,
sobre todo por lo que respeta al equilibrio presupuestario.

Existen dos normas jurídicas, de rango distinto, para regular esta materia (dos leyes de
estabilidad presupuestaria). La primera reviste la forma de ley ordinaria y la segunda de ley orgánica
y es complementaria de la anterior. La regulación en dos leyes se motiva a la descentralización
del
sector público de nuestro país Æ La ordinaria para la Administración Central del Estado y la orgánica
para las Comunidades Autónomas.

La principal novedad que introducen estas normas jurídicas es la aplicación del

denominado principio de estabilidad presupuestaria, al que podríamos considerar como una
actualización del antiguo principio de equilibrio presupuestario. El principio de estabilidad
presupuestaria aparece recogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001, como la situación de equilibrio o
superávit, calculado en términos de capacidad de financiación. A partir de esta definición del
principio, la ley establece una serie de mecanismos a través de los cuales pueda garantizarse el
cumplimiento de este objetivo.

Los principales medios por los que se pretende que el sector público estatal cumpla el principio de
estabilidad presupuestaria son los siguientes:

ƒEl presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plurianual con la finalidad de
realizar una previsión más adecuada de los ingresos y gastos correspondientes.

ƒ A pesar de esta previsión, no pueden descartarse la aparición de necesidades no previstas o que

superan la previsión inicial. Tales incidencias se cubrían en el pasado con los créditos
suplementarios y extraordinarios, que suponían normalmente un incremento en el endeudamiento
del sector público. Tras la aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo capítulo en el
presupuesto de gastos con el título de Fondo de Contingencia con un importe del 2% del total de
gastos. Los créditos extraordinarios, los suplementos de crédito, las ampliaciones o
incorporaciones de crédito deberán financiarse con cargo a este Fondo.

ƒ No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio económico con la porción no

utilizada del fondo de un ejercicio anterior. Dicho en términos más sencillos, si al acabar el año
2003 sobran 100 millones de euros del Fondo de Contingencia, no se puede incrementar en ese
importe el correspondiente al de 2004.
 En el año 2004, con el cambio en la orientación del gobierno, se lleva a cabo una reforma de
estas las dos normas de estabilidad presupuestaria:

Š Por un lado, buscando que el control sobre los objetivos de estabilidad de los entes
subcentrales tengan un carácter más negociado.

Š Por otro, flexibilizando la exigencia de equilibrio que ahora se pretende que se consiga no
para cada año concreto, sino para el conjunto del ciclo económico.
 Un vistazo

Deuda pública
Por deuda pública se entiende al conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro país.
Constituye una forma de obtener recursos financieros por el estado o cualquier poder público materializado
normalmente mediante emisiones de títulos de valores. Es además un instrumento que usan los Estados para
resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo:

• Cuando se necesita un mínimo de tesorería (dinero en caja) para afrontar los pagos más inmediatos.
• Cuando se necesita financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones.

La deuda pública se define como un instrumento financiero de naturaleza pasiva para el ente público emisor
(País, Provincia, Estado, Departamento, Distrito o Municipio) que busca en los mercados nacionales o
extranjeros captar fondos bajo la promesa de futuro pago y renta fijada por una tasa en los tiempos estipulados
por el bono. Para financiar sus actividades, el sector público puede utilizar esencialmente tres medios:

• Impuestos y otros recursos ordinarios (precios públicos, transferencias recibidas, tasas, etc.).
• Creación de dinero, mediante un proceso de expansión monetaria.
• Emisión de deuda pública.

Fondos reservados Son una partida presupuestaria que el Ministerio del Interior dedica anualmente para combatir el terrorismo y el
narcotráfico. La diferencia de esta partida con otras dedicadas al mismo fin es la ausencia de publicidad,
justificación y supervisión externa que existía sobre ella. Para evitar el uso irregular de este dinero, el 11 de mayo de
1995 entró en vigor una ley que regula la utilización y el control de los gastos reservados.

Entre los años 1983/ 93, el Ministerio del Interior asignó unos 20.000 millones de pesetas para gastos reservados,
que se ingresaron en tres cuentas corrientes del Banco de España. La primera, denominada "Provisión de Fondos",
estaba destinada a atender las necesidades de la Dirección de la Guardia Civil. La segunda, llamada "Habilitación
de Material", era directamente gestionada por el ministro y la tercera y más cuantiosa, registrada a nombre de la
"Dirección de la Seguridad del Estado-Secretaría de Estado para la Seguridad", estaba gestionada por el
director de la Seguridad del Estado, aunque Rafael Vera siempre tuvo firma sobre ellas.

Durante el citado periodo, además de las cantidades inicialmente presupuestadas, el Ministerio del Interior
dispuso de partidas complementarias con las que se incrementaban anualmente los fondos
destinados a gastos reservados de la Secretaría de Estado.
 TERCERA PARTE.
LAS FUNCIONES DEL SECTOR PÚBLICO
Conceptos importantes
* Bienes públicos

Son aquellos de cuyo disfrute no puede excluirse a ninguna persona, independientemente de

quién pague por ellos, y cuyo consumo por un individuo no reduce la cantidad de ese bien disponible
para otro individuo.

* ¿Qué diferencia hay entre bienes públicos puros y no puros?

En un bien público puro todos los individuos (no exclusión) consumen el total producido (no
rivalidad). Ejemplo, la protección de la capa de ozono, defensa nacional, seguridad ciudadana, etc.

Hay varias impurezas posibles:

Œ Bien público local, cuando se cumple la definición de bien público puro, pero no para toda la
humanidad, sino únicamente para un subconjunto, un grupo de personas. Ejemplo, el prestigio
debido a tener un título en ingeniería.
Œ Un bien público puede estar sujeto a congestión. Ejemplo, esto es lo que ocurre con una carretera.
Œ Puede romperse la cláusula de no exclusión en un bien público para que la financiación sea
posible. Ejemplo, la entrada para una sesión de cine.

* Competencia perfecta

Se dice que un mercado está funcionando en competencia perfecta cuando reúne determinadas
características entre las que puede destacarse el elevado número de compradores y vendedores que
implica la irrelevancia de las decisiones individuales en las magnitudes del mercado. Garantiza la
máxima eficiencia.

Un mercado de competencia perfecta tiene como características más relevantes las siguientes:

- Elevado número de oferentes y de demandantes. Ninguno de los oferentes y demandantes

puede tener un poder suficiente como para influir decisivamente en el mercado. Todos los sujetos
participantes en el mercado son precio-aceptantes, es decir, toman el precio que resulta del
equilibrio de oferta y demanda como un dato externo a ellos, como una realidad que no pueden
cambiar y a la que deben adecuar sus comportamientos. Saben que, hagan lo que hagan, su
importancia aislada es tan ínfima que no alterará para nada ese equilibrio.
-
- Que todos los sujetos de una economía puedan entrar y salir libremente de cualquiera de los
mercados. Si un mercado concreto las condiciones no son favorables, no hay ningún obstáculo para
abandonarlo y trasladarse a otro con mejores perspectivas.
-
- Que todos los productos ofrecidos por todos los oferentes sean homogéneos y perfectamente
sustituibles entre sí. Para los demandantes no debe existir ningún obstáculo para desviar su
elección a la alternativa más barata dentro de las que satisfagan la misma necesidad.
 - Información completa de las alternativas existentes y perfecta movilidad de sujetos, factores y
recursos.
-
- Principio de exclusión. Sólo quién paga el precio puede disfrutar del bien o servicio.
-
- Principio de correspondencia entre el precio de un bien y los costes que supone su
producción, así como los beneficios que se derivan de su consumo. Se supone que el mercado y el
tipo de bien permiten que todos y cada uno de los sujetos tenga en cuenta la totalidad de los costes
y beneficios y en función de su valoración permitan el equilibrio óptimo que hagan mínimos
los costes y máximos los beneficios.
-
- Que todos los sujetos actúen con racionalidad. Los individuos buscan maximizar su bienestar y
los empresarios sus beneficios

* Competencia imperfecta

Las empresas que actúan en mercados de competencia imperfecta tienen la posibilidad de influir
en el precio final (empresas precio-determinantes), a diferencia de las que actúan en
competencia perfecta.

Pueden calificarse mercados de competencia imperfecta aquellos en los cuales los sujetos
individuales tienen capacidad para influir decisivamente en el precio del mercado o para decidir el
precio que aplican a su propia producción. Podemos definir tres grandes tipos de mercado dentro de la
competencia imperfecta:

- El monopolio. Es un mercado de competencia imperfecta en el que se dan determinadas

características, especialmente que hay un solo oferente. Es el caso más claro de empresa precio-
determinante y modelo opuesto al de la competencia perfecta, dado que un solo vendedor absorbe la
totalidad del mercado sin competencia directa. La demanda del mercado, que en competencia
perfecta se repartía entre las numerosas empresas participantes en el mismo, aquí se corresponde
con la demanda de la empresa. Ésta, por tanto, tiene en principio la libertad más absoluta para fijar el
precio que desee dentro de lo que le permitan sus demandantes.
-
- Oligopolio. Podía calificarse como un tipo intermedio entre el monopolio y la competencia
monopolística, si bien está más cerca del primero porque aquí un pequeño grupo de competidores se
reparten el mercado.
-
- Competencia monopolística. Es un mercado de competencia imperfecta en el que hay muchos
oferentes y escasas barreras de entrada y salida, pero con diferenciación entre los oferentes que les
permite una cierta capacidad para influir en el precio. La característica fundamental que separa la
competencia monopolística respecto a la competencia perfecta es que en la monopolística existe
diferenciación de producto. Existe diferenciación de producto cuando, en un mismo mercado, los
demandantes consideran que los bienes o servicios ofrecidos por los distintos vendedores son
sustitutivos imperfectos entre si.
 Diferenciación empresas precio-aceptantes y precio-determinantes

En la vida real podemos diferenciar dos tipos de empresas:

- Las que tienen un margen muy reducido para fijar los precios, para las cuales podría ser
válida la simplificación de que son precio-aceptantes (la parafarmacia de mi mujer).

- Otras, al menos las de mayor tamaño o importancia, que tienen un margen más amplio para
decidir o influir de forma importante sobre los precios de los productos y que podemos
llamar precio-determinantes (Sony, Phillips, etc.). Son empresas precio-determinantes
aquellas que tienen en cuenta su capacidad para influir en el precio como una de las variables
estratégicas sujetas a su decisión. Esa capacidad viene dada, bien porque el número de
empresas es muy reducido, bien porque el producto que ofrecen cada una de ellas se
diferencia de los ofertados por las competidoras, lo suficiente como para que no puedan
considerarse perfectamente sustituibles (por ejemplo, Sony frente a otras marcas de
televisiones inferiores).

Comparación de los principales tipos de mercado

Competencia Competencia imperfecta
Características
perfecta Competencia
Oligopolio Monopolio
monopolística
Número de oferentes Muchos Muchos Pocos Uno
Capacidad para Nula Alguna Bastante Mucha
influir en el precio
Facilidad de entrada y Total Total Escasa Nula (al menos a corto
salida en el mercado plazo)
Diferenciación No Sí: aunque no muy importante, Normalmente sí, aunque No (sólo uno) o notoria
entre oferentes decisiva pocas veces decisiva (respecto a indirectos)
en el mercado
Influencia Nula Escasa Mucha Escasa
en los competidores
Ejemplos Mercados Bares, gasolineras, prendas de Automóviles, compañías Servicios nacionalizados,
internacionales vestir… aéreas en la mayoría de las único oferente en una
sin trabas rutas… localidad…
como títulos valores
o algunos productos
agrarios…
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO
Y LA INTERVENCIÓN ECONÓMICA DEL SECTOR PÚBLICO

1. INTRODUCCIÓN

En este tema veremos los diferentes fallos existentes en el mercado y la labor del sector
público para solventarlos.

→ Vamos a considerar los bienes públicos puros (p.e. defensa nacional, seguridad ciudadana, etc.),
cuya clave está en cómo se financia esa producción.

- En los bienes privados la producción se financia a través del pago de un precio en el mercado.

- En los bienes públicos, donde no existe mercado, la producción debe financiarse mediante el
pago de impuestos.

Cada vez observamos con más frecuencia bienes públicos gestionados por empresas
privadas, pero eso no les hace perder en absoluto su carácter, ni los convierte en productos
susceptibles de su venta en el mercado.

→ Fallos en los mercados monopolizados. Nos plantearemos hasta qué punto el monopolio, como
estructura de mercado, impone un coste de bienestar para la sociedad y discutiremos las formas de
regulación del mercado.

→ Fallo del mercado causado por la presencia de efectos externos en la producción de un bien o
servicio. Definiremos el concepto de efecto externo como las consecuencias de la producción o
consumo de un bien sobre la producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea trasmitido a
través de los precios. Haremos referencia a un caso particular de efecto externo negativo, que es el
constituido por la contaminación o los daños al medio ambiente.

2. CONDICIONES DE EFICIENCIA
EN LA PROVISIÓN DE BIENES PÚBLICOS PUROS

La cuestión de qué cantidad de bien privado debe fabricarse y a qué precio se resuelve a través
del mecanismo de mercado. La cantidad y el precio obtenidos en el punto de equilibrio representan un
resultado que tiene las características de un óptimo de Pareto.

En el caso de los bienes públicos no puede existir un mercado que regule su producción, de ahí
que sea el sector público el encargado de su provisión. A pesar de ello, podemos preguntarnos cuáles
deberían ser las condiciones de eficiencia si dispusiéramos de un mecanismo hipotético que cumpliera
las funciones del mercado. El estudio de estos sistemas hipotéticos de asignación es lo que constituye el
análisis de los modelos teóricos de determinación de la cantidad óptima de bienes públicos.

Condiciones de eficiencia de un mercado de bienes privados puros. Supongamos, en primer lugar,

que sólo existen dos grupos de demandantes, A y B, cuyas curvas de demanda son las contenidas en el
siguiente gráfico.
Figura 5.1 – 5.2. Demanda de un bien privado (p96-97)
Demanda grupo A Demanda grupo B Demanda total

A partir de las dos demandas anteriores (A y B) es muy sencillo obtener la demanda total en el
mercado.
ƒ Precio de 100 unidades Æ El grupo A demanda 20 unidades y el B 10, por lo que la demanda
total en el mercado será 30 unidades.
ƒ Precio de 50 unidades Æ La demanda del grupo A es de 40 y la del grupo B de 30, por lo que la
demanda total será de 70 unidades.

La obtención de la demanda total en el mercado se consigue sumando, para cada precio, las
cantidades demandadas por los distintos grupos de consumidores. Dado que la cantidad aparece
reflejada en el eje horizontal del gráfico, se dice que, en los bienes privados, la demanda en el
mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales.

Una vez comprobado esto, estamos en disposición de obtener las condiciones de eficiencia en la
asignación de bienes privados.

Figura 5.3. Condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados (p98)

a) Demanda del grupo A b) Demanda del grupo B c) Demanda y oferta
en el mercado

En el gráfico 5.3.c) representamos la situación de equilibrio en el mercado. Sabemos ya que éste se

alcanzará en el punto E, donde la demanda se cruza con la oferta, generando la cantidad QE, y el precio
PE. Dado que la oferta representa el coste marginal de producción, sabemos que se cumple:

PE = CMg

Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B. Cada uno de ellos
determina la cantidad que desea adquirir del producto QA y QB. Como es lógico, la suma de ambas
cantidades coincide con la cantidad vendida en el mercado.
 En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que caracterizan la eficiencia
económica para los bienes privados:

CMg = PE = PA = PB

QE = QA + QB

Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio en el mercado y, por
tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de equilibrio es igual a la suma de cantidades
demandadas que, normalmente, no serán iguales para cada grupo de demandantes.

En el caso de los bienes públicos puros las cosas cambian substancialmente. En primer lugar, no es
posible que A y B dispongan de cantidades diferentes del bien público, pues, al ser un producto de
consumo no rival si A dispone de x unidades de bien público, B obtiene simultáneamente las mismas
unidades de ese bien.

En tales circunstancias, la demanda total del bien público no puede calcularse sumando las
cantidades. Nuestro razonamiento será, aquí, el inverso, esto es, ¿cuánto está dispuesto a pagar A por x
unidades de bien público? ¿Cuánto está dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una vez
determinado el precio máximo que entregarían ambos consumidores, podemos decir que la sociedad
estaría dispuesta a pagar la suma de ambos precios.

Figura 5.4 – 5.5. Demanda de un bien público puro (p99-100)

Demandante A Demandante B Demanda total

ƒ Cantidad de 5 unidades Æ El consumidor A estaría dispuesto a pagar 100 u.m, mientras que el
demandante B pagaría 70 u.m. En conjunto, la sociedad formada por estos dos individuos pagaría
170 u.m.
ƒ Cantidad de 11 unidades Æ El consumidor A pagaría 60 u.m., mientras que el demandante B
desembolsaría 40, lo que nos daría una cifra total de 100 u.m.

De esta forma, la demanda total de un bien público se obtiene sumando, para cada cantidad
posible, los precios que están dispuestos a pagar los distintos demandantes. Dado que los precios están
situados en el eje vertical del gráfico, se dice que la demanda de un bien público se representa
sumando verticalmente las demandas individuales.
 Una vez obtenida la demanda de bienes públicos, podemos analizar las condiciones de
eficiencia en su provisión.

Figura 5.6. Equilibrio en un “mercado” de bienes públicos (p100)

Demanda de A Demanda de B Hipotético “Mercado”

El gráfico explica cómo se asignarían los bienes públicos en el caso de que existiera un
mecanismo que sustituyera al mercado. En el punto de equilibrio se determina una cantidad de seis
unidades de bienes públicos a un precio de 150 u.m. Esas seis unidades son las mismas para el
demandante A y para el B, el primero está dispuesto a pagar 85 u.m. y el segundo 65 u.m., la suma de
ambos precios coincide, naturalmente, con el precio de equilibrio del “mercado”. De esta manera,
podemos resumir las condiciones de eficiencia del modo siguiente:

QE = QA = QB

CMg = PE = PA + PB

Es decir, en el caso de los bienes públicos puros las condiciones de asignación se invierten con
respecto a los bienes privados. Si allí la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades
demandadas por los distintos consumidores, aquí es el precio de equilibrio el que es igual a la suma de
precios y, simultáneamente, al coste marginal de producción. Por el contrario, la cantidad de
equilibrio es la misma para los distintos individuos que demandan el bien público.

En cualquier caso, este mecanismo hipotético plantea algunos problemas.

→ Cómo sabemos cuánto están dispuestos a pagar los consumidores por el bien público. En el caso de los bienes
privados el mero hecho de comprar el producto a un precio determinado indica cuáles son las preferencias del
consumidor, pero en los bienes públicos esta compra no existe, de ahí que se establezcan mecanismos alternativos
para descubrir estas preferencias.

→ Esta condición de equilibrio no significa, necesariamente, que la financiación de los bienes públicos debe
hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que acabamos de describir. El análisis que hemos
desarrollado parece sugerir que el ciudadano A debería contribuir con 85 u.m. a la provisión del bien público y que B,
por su parte, debería aportar 65. Tal planteamiento supone adoptar una forma determinada de considerar la equidad
en la financiación del sector público, en concreto aplicar el principio del beneficio, pero ello supone, implícitamente,
renunciar a cualquier finalidad redistributiva en la acción estatal.
3. MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA.
FORMAS DE REGULACIÓN DEL MONOPOLIO

La evaluación de los costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un mercado
de competencia perfecta.

→ En aquellas situaciones en que el mercado es perfectamente competitivo sabemos que el

equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta y que ésta, a su vez, representa el
coste marginal de producción (al que denominamos habitualmente CMg).

→ Por el contrario, en los mercados de monopolio la empresa elige aquella cantidad en la que el
CMg iguala (se cruza) con el ingreso marginal (al que denominamos IMg). Una vez determinada la
cantidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a través de la curva de
demanda. Dicho en otros términos, el monopolista puede decidir qué cantidad ofrecerá en el
mercado, pero son los demandantes quienes establecen el precio máximo que pagarán por esa
cantidad. En las formas de competencia imperfecta, como el oligopolio, la cuestión clave es
evitar que las distintas empresas alcancen, mediante un acuerdo, los resultados del monopolio.

En la figura 5.7 hemos representado gráficamente un mercado con una oferta horizontal, para
comparar los resultados del monopolio y la competencia perfecta. La principal ventaja de utilizar una
oferta horizontal es que, en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide con el coste medio de
producción (CMe). Esta coincidencia resulta muy útil a la hora de establecer los costes auténticos
causados por un monopolio.

Figura 5.7. Comparación entre competencia perfecta y monopolio (p103)

Consideremos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta. En estas

circunstancias, el precio y la cantidad vendrían dadas por el punto de equilibrio E, es decir, una
cantidad Qc y un precio Pc. El consumidor obtendría así un excedente marcado por el triángulo
delimitado por los puntos E, Pc y el de intersección de la curva de demanda con el eje vertical.
 Si el mercado fuera un monopolio y éste tuviera los mismos costes que las empresas de
competencia perfecta, entonces la empresa elegiría la cantidad QM, correspondiente al punto A
donde el ingreso marginal se cruza con el coste marginal; vendería esa cantidad a un precio PM, como
indica el punto M en la curva de demanda, y como consecuencia, el consumidor vería reducido su
excedente al triángulo marcado por los puntos M, PM y el de intersección de la demanda con el eje
vertical.

De esta forma, el consumidor sufre una pérdida de excedente que viene representada por el
área del trapecio delimitado por los puntos PM, M, E y Pc. Sin embargo, no toda esta pérdida de
excedente para el consumidor representa un auténtico coste social.

En efecto, el área del trapecio puede dividirse en dos zonas bien delimitadas:

ƒ El área del rectángulo PM - PC - A - M se calcularía como la base por la altura. La base del
rectángulo es la cantidad que vende el monopolista, mientras que la altura es la diferencia entre los
precios de venta del monopolista y del mercado de competencia perfecta. Es decir,

Área del rectángulo = Base x altura = QM (PM – PC)

Ahora bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide con el coste marginal, y
éste, a su vez, con el coste medio. Usando esta información podemos reescribir la fórmula anterior
como:

Área del rectángulo = QM (PM – CMe)

La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio de fabricación nos
dice cuanto gana el empresario por cada unidad que vende. Al multiplicar esta diferencia por el
número de unidades, estamos calculando los beneficios del empresario.

De esta manera, el rectángulo que consideramos es una pérdida de excedente del

consumidor que se convierte en beneficios para el empresario. En la medida en que lo que pierde
uno, lo gana el otro, no podemos considerarlo una pérdida para la sociedad en su conjunto. Será, en
todo caso, una redistribución entre los componentes de la sociedad, que nos parecerá más o menos
injusta, pero no es un coste social.

ƒ El área del triángulo M A E representa una pérdida de excedente para el consumidor que no se
apropia el monopolista. Esta área es el auténtico coste social del monopolio y puede calcularse del
siguiente modo:

Área = ½ Base x altura

La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en competencia perfecta y en

monopolio. La altura es la diferencia en los precios. Por tanto, el área es:

Área = ½ (QC – QM) (PM – PC)

 En el análisis que hemos realizado hemos partido de la base de que el monopolista tiene los
mismos costes que el mercado de competencia perfecta. Este supuesto es muy poco realista, en la
medida en que empresas de superior tamaño pueden producir a un coste más bajo (se dice, en este
caso, que el empresario dispone de economías de escala). El hecho de producir a un coste
inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto se puede vender a un precio más bajo o
porque el monopolista obtiene mayores beneficios.

Con la finalidad de explicar con más detalle esta cuestión, consideremos el gráfico siguiente,
donde representamos las curvas de demanda, ingreso marginal y costes marginales de competencia
perfecta (indicado por el índice “CP”) y del monopolista (reflejado con el índice “M”).

Figura 5.8. Comparación entre monopolio y competencia con costes distintos (p105)

En estas circunstancias, el beneficio para el monopolista está representado por los

rectángulos A y C y la pérdida de excedente para el consumidor se indica por el trapecio formado
por las áreas A y B. De esta forma, podemos distinguir tres áreas distintas:
Œ El área A representa beneficio para el monopolista, obtenida de una pérdida de excedente para el
consumidor. De nuevo, se trata de una cuestión de distribución de renta y no de eficiencia
económica. Podemos evaluar esa área como:

(PM – PCP) . QM
Œ El triángulo B representa la pérdida de excedente de consumidor que no se apropia el
empresario. Constituye, por tanto, un coste de bienestar para la sociedad. El valor de esta área
sería:

½ . (PM – PCP) . (QCP – QM)

Œ El rectángulo marcado por la letra C representa los beneficios para el empresario obtenidos
por su capacidad para reducir los costes con respecto a los de la industria de competencia
perfecta. Significan, en esta medida, una ganancia pura para la sociedad. El área de este
rectángulo puede calcularse a partir de la siguiente fórmula:
CP M
(CMe – CMe ) . QM
 El monopolio resultará eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida de bienestar, es
decir, si el área del triángulo B es menor que el área del rectángulo señalado con C.
Formalmente, es eficiente si:
CP M
½ . (PM – PCP) . (QCP – QM) < (CM e – CMe ) . QM

En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificarse la intervención

pública. Esta pueda adoptar formas muy diversas, ente las que citamos las siguientes:

♣ No intervención
Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defendido que lo mejor es
que el sector público deje tranquilo al empresario. La idea es que si el monopolista obtiene
grandes beneficios, este hecho acabará atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que,
finalmente, terminará convirtiendo al monopolio en un mercado competitivo. En apoyo de su
propuesta suelen citarse numerosos casos de mercados que inicialmente eran monopolios, desde el
bolígrafo a las fotocopiadoras y que, en la actualidad, están bastante más próximos a los mercados de
competencia.

Una variante de esta postura es la llamada teoría de los mercados disputables. Por
ejemplo, supongamos que el empresario que suministra el bien o el servicio es un monopolista en
virtud de una concesión administrativa (líneas de autobuses). Este concesionario sabe que en cuanto
haya una propuesta de servicio a un coste inferior perderá la concesión a favor de otra empresa,
por lo que procurará no subir los precios para no perderla. Obviamente, si el monopolista no sube los
precios por encima del coste medio, no se daría ninguna pérdida de excedente para al consumidor.

♣ La legislación antitrust
Esta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamericanas:
ƒ La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una posición monopolista. La
prohibición inicial se vio matizada, enseguida, por la aplicación de la llamada rule of reason, o
regla de la razón, que defendía que la prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no
fueran razonables. Sin embargo, la prohibición de prácticas abusivas (discriminación de
precios, etc.), sí ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada tanto en la legislación
mercantil europea como española.
Œ La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la formación de
monopolios a partir del acuerdo o la fusión de empresas independientes. En el primer caso se
trata de impedir la creación de un cártel o la existencia de acuerdos para la fijación conjunta de
precios, el reparto de los mercados en áreas geográficas servidas de forma exclusiva por un
único empresario, etc. En el segundo se someten las fusiones de empresas a una evaluación
por el sector público de las consecuencias de esa unión sobre el grado de competencia del
mercado.
 ♣ El establecimiento de impuestos
Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su posición de dominio en el
mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un impuesto que permita al sector público apropiarse de
sus beneficios. De este modo, el excedente del consumidor que había obtenido el empresario podría
serle devuelto, al menos en teoría, a través de la acción del Estado. Esta solución explica que en
algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales y está en el origen del nombre de
algunas empresas privadas que gestionaban el monopolio de algunos productos (por ejemplo, la
Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A. - CAMPSA )

♣ Fijación de un límite a los beneficios

Una última posibilidad consiste en dejar operar libremente al empresario, pero indicarle
que su cifra de beneficios no puede exceder un determinado límite. Se trata así de incentivar que el
monopolista no marque precios excesivamente altos para no superar el límite fijado a los beneficios.
La forma habitual de establecer el límite es considerar que la cifra de beneficios (B), dividida por el
capital invertido por el empresario (K) tiene que ser menor o igual a un límite (s).

El problema que plantea esta solución es el denominado efecto Averch – Johnson, que en
realidad tiene dos manifestaciones:

ƒ Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar así la cifra de
beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos que benefician a los ejecutivos de
la empresa: personal auxiliar a su servicio, cambio de coche con cargo a la empresa, despachos
espaciosos con todo lujo de comodidades…

ƒ El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto la contratación de

trabajadores como la compra de nuevas máquinas aumenta el coste y, por tanto, reduce los
beneficios. En el caso de la maquinaria, además, aumenta el denominador, de ahí que sea un
sistema más eficaz para no superar el nivel máximo autorizado.

4. EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES (EXTERNALIDADES)

Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo (daños en el medio ambiente),
causado por la producción de un bien (producidos por una empresa contaminante), el libre
funcionamiento del mercado determina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría
óptima desde el punto de vista social. Para demostrar esta afirmación, consideremos el gráfico 5.9.

Figura 5.9.
Cantidad de equilibrio y cantidad óptima en presencia de efectos externos (p108)
 La curva de demanda D representa la valoración de los consumidores del producto que se
vende en el mercado. La oferta, a su vez, indica el coste marginal de producir distintas cantidades de
producto. Este coste tan sólo tiene en cuenta los gastos que recaen sobre el empresario, o dicho
técnicamente, la curva de oferta solamente refleja costes privados. En esas circunstancias, el libre
juego de la acción individual sólo se preocupará de estos costes, de tal modo que el mercado fijará la
cantidad QE y un precio PE, donde la curva de demanda se cruza con la oferta que refleja los costes
marginales.

Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si la producción del bien que se vende en
este mercado genera daños al medio ambiente, entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son
sólo los que refleja la curva de costes marginales, sino que a éstos hay que sumarles los daños causados
al medio ambiente. Se obtiene, así, una nueva curva de oferta que indica costes superiores a los que
tendría en cuenta la acción individual. En estas circunstancias, la cantidad óptima Q0 y su precio
correspondiente P0, se determinarían por el punto de cruce entre la demanda y esta curva de oferta, tal
y como se indica con el punto A de la representación gráfica.

Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado, comprobamos fácilmente

que en presencia de efectos externos negativos, el libre juego del mercado genera una producción
mayor que la que sería deseable desde un punto de vista social. Por tanto, las diversas soluciones que se
han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de reducir la cantidad vendida en el
mercado, o, lo que es lo mismo, son sus posibilidades de aumentar el precio de venta del bien.

♣ La responsabilidad extracontractual
Una primera solución responde al contenido en el art. 1.902 CC. De acuerdo con este
planteamiento, el empresario que cause un daño a un tercero se vería obligado a compensarle
económicamente. Bajo este supuesto, el problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar
por los daños, el empresario considera el daño al medio ambiente como un coste privado más.
Técnicamente se dice que, en estas circunstancias, el efecto externo se internaliza. Además de ser
una solución eficiente al problema, es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el
perjudicado recibe una compensación del causante del perjuicio.

El planteamiento propio del Código Civil tiene una formulación económica que se conoce
como el Teorema de Coase, que puede enunciarse del siguiente modo:

“Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes de transacción, el

problema de los efectos externos puede resolverse por acuerdo entre las partes. Esta solución es
eficiente y, además, independiente de quién sea el titular de los derechos de propiedad”.

Vamos a explicar este teorema con un ejemplo. Consideremos un empresario de la

industria química, cuya fábrica realiza unos vertidos al río. Tales vertidos son mayores al
aumentar la producción y causan daños a una piscifactoría, situada aguas abajo. Consideramos que
los resultados, para uno y otro empresario, son los contenidos en la tabla 5.1.
Tabla 5.1.
Beneficio total y perjuicio total generado por una actividad contaminante (p110)
Volumen de producción Beneficio total empresa Pérdida total piscifactoría
(Q) (B) (D)
10.000 600.000 100.000
20.000 1.100.000 300.000
30.000 1.500.000 600.000
40.000 1.900.000 1.000.000
50.000 2.300.000 1.500.000
60.000 2.600.000 2.100.000

A partir de los datos de esta tabla podemos obtener cuál es el beneficio marginal y el daño marginal de las
diferentes producciones que puede elegir la empresa contaminante. Estos datos se contienen en la tabla 5.2.

Tabla 5.2. Beneficio y perjuicio marginal de una producción contaminante (p111)

AB
Q producidas Q total Beneficio marginal Daño marginal /AQ
AB
/AQ
as
1 10.000 10.000 600.000 100.000
as
2 10.000 20.000 500.000 200.000
as
3 10.000 30.000 400.000 300.000
as
4 10.000 40.000 400.000 400.000
as
5 10.000 50.000 400.000 500.000
as
6 10.000 60.000 300.000 600.000

Consideremos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde al dueño de la piscifactoría. En este

caso, prohibirá totalmente la actividad de la fábrica contaminante. Ahora bien, ésta última podría convencer al
perjudicado para que le deje fabricar, pagando una compensación.

ƒ Si el fabricante desea producir las primeras 10.000 Tm. obtendría un beneficio de 600.000 u.m., más que
suficientes para compensar el perjuicio de 100.000 u.m. causado al dueño de la piscifactoría.

ƒ Una vez obtenido el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podría convencerle para fabricar
10.000 más, pues el beneficio marginal, 500.000 u.m. sigue excediendo el daño que causa al propietario de la
piscifactoría (200.000 u.m.).

ƒ Siguiendo este mismo argumento, el fabricante podría llegar a alcanzar una producción total de 40.000
toneladas, pues al llegar a este nivel, el beneficio de las últimas 10.000 unidades, 400.000 u.m., compensa
exactamente el daño causado.

ƒ Más allá de este nivel de producción, sería imposible que llegase el propietario de la empresa. Si el
fabricante desease producir el quinto grupo de 10.000 Tm., para alcanzar un nivel total de 50.000, obtendría un
beneficio de
400.000 u.m. por estas últimas toneladas fabricadas, insuficiente para compensar el daño de 500.000 u.m.
causado al propietario de la piscifactoría.

Si el derecho de propiedad corresponde al dueño de la planta química, elegirá el máximo nivel de

producción, 60.000 Tm., donde sus beneficios totales son máximos. En tales circunstancias, el propietario de la
piscifactoría intentará reducir el perjuicio causado. Así, puede ofrecerle una compensación para que el industrial
rebaje su nivel de producción, en 10.000 toneladas, pues las últimas fabricadas le causan un daño de 600.000 u.m.,
mientras que para el empresario químico sólo le aportan 100.000 u.m. de beneficios.

Con el mismo razonamiento, llegaríamos a la conclusión de que el dueño de la piscifactoría podría convencer
al fabricante para que redujese la producción en 10.000 unidades más, pues el perjuicio sufrido, excede el beneficio
obtenido por el empresario. De este modo, es fácil comprobar que se alcanzaría el mismo nivel de producción, 40.000
toneladas, que se obtuvo cuando el derecho de propiedad correspondía a la piscifactoría.
 A pesar de lo expuesto, la solución civil al problema de los efectos externos tropieza con
algunas dificultades, entre las que podemos destacar las siguientes:

→ Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad. Es decir, debe quedar
claro quién tiene el uso prioritario sobre el medio ambiente. Por ejemplo, ¿Tiene derecho el
empresario a usar un río para efectuar vertidos o es preferente el derecho de otros ciudadanos a
disfrutar de unas aguas no contaminadas? En este último caso ¿hasta qué punto de limpieza de
las aguas?

→ Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se atribuyen los derechos de
propiedad, el resultado no es el mismo para los dos agentes implicados en el proceso. Si el
derecho se atribuye al perjudicado por la contaminación, éste adquiere el derecho a la
compensación. En el supuesto contrario, el causante de la contaminación es el receptor del
pago correspondiente. En el primer caso estamos aplicando la regla de “el que contamina,
paga”; en el segundo, “el que renuncia a contaminar, cobra”.

El enfoque civilista del problema es más adecuado cuando el número de personas afectadas
por la presencia de los efectos externos es razonablemente limitado. Si existe un único perjudicado y
un causante del daño, la solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es
relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos, las posibilidades de
acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil que una resolución judicial satisfaga las
pretensiones de todos ellos, pues el proceso será largo y muy costoso para la sociedad.

♣ La regulación pública
Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertenecientes al campo del
Derecho administrativo, que regulan las actividades molestas, insalubres, nocivas o peligrosas. En
este caso, el sector público establece un límite máximo o emisión de agentes contaminantes por
parte del empresario, de tal modo que si la empresa los supera puede verse sometida a algún tipo de
sanción administrativa.

El análisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de establecer algún tipo
de relación entre cantidad producida y nivel de contaminación generado. En la figura 5.10
reflejamos el caso normal en el que a mayor producción corresponde un mayor grado de
contaminación, por lo que el sector público debe establecer un nivel máximo admisible C*.

Figura 5.10. Límite máximo a la emisión de agentes contaminantes (p113)

 En el gráfico contenido en la figura 5.10 suponemos que la contaminación generada C
depende de la cantidad producida Q, a través de una relación indicada por la función:

C = f (Q)

y que esta función es conocida por el sector público que regula el límite máximo de emisión.
Si el empresario elige fabricar la cantidad QE, generaría un nivel de contaminación CE, que supera
claramente el máximo fijado por la Administración C*. En tales circunstancias, al empresario no
le quedan más que dos alternativas:
Œ Reducir su producción hasta Q0 para que el nivel de contaminación generada coincida con el
máximo admisible.
Œ Elegir un nuevo sistema de producción, menos contaminante, para que la relación entre
cantidad producida y nivel de emisiones venga establecido por la relación C = g (Q), es decir,
menos contaminación para la misma cantidad producida. De esta forma, la cantidad de
equilibrio QE sería compatible con el límite establecido por el sector público.

Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obtenidos por el mercado.
Recordemos que al plantear el problema, en la figura 5.9, llegábamos a la conclusión de que se
trataba de reducir la cantidad producida desde QE hasta Q0. Si el empresario opta por aceptar el
límite marcado por el regulador, y que, entonces, su producción no puede exceder la cantidad Q0, la
curva de oferta se hace vertical en ese nivel máximo de producción, tal y como indicamos en el
gráfico siguiente.

Figura 5.11. Efecto de la regulación administrativa (se acepta el límite marcado) (p114)

En estas circunstancias, la regulación administrativa es eficiente, pues consigue el objetivo

previsto, reduciendo la cantidad vendida en el mercado desde QE hasta Q0. Sin embargo, la
regulación administrativa tropieza con alguna dificultad adicional:
ΠLa necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas relaciones existentes entre
cantidad producida y grado de contaminación y, correlativamente, la exigencia de una
normativa muy detallada y prolija, de difícil aplicación. Además, que esta normativa se pueda
adaptar cada vez que se modifiquen las técnicas, pues, en caso contrario, una mejora técnica
mantendrá constante el nivel de vertidos, pero con una producción mayor.
Œ La imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimiento puede exigir un coste
considerable en términos de proceso contencioso-administrativo. Si el empresario estima poco
probable que recaiga una sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es muy
inferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema resultaría muy poco eficaz.
♣ El establecimiento de impuestos (impuestos y subvenciones)
Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aquellas empresas que
contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o a la concesión de subvenciones a quienes
incorporen tecnologías más “limpias” en sus procesos de producción.

Impuestos

El planteamiento en este caso es que si el empresario causa un daño a la sociedad a través de

vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que compense a los ciudadanos. Se trata, por tanto,
de una clara atribución de derechos de propiedad, de acuerdo con la cual los ciudadanos tienen el
derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho debe pagar por ello. De
ahí que se haya dicho que este sistema es una aplicación del principio “quien contamina, paga”.

En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes consideraciones:

→ Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compense los daños, éstos son
considerados como un coste más del proceso productivo. En este sentido, el impuesto funciona
exactamente igual que la compensación por responsabilidad extracontractual y no es sino otra
forma de que los efectos externos sean internalizados por el empresario.

→ El planteamiento basado en impuestos medioambientales es, además, particularmente

adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era poco eficaz, es decir, cuando el
número de afectados es muy grande y no es posible un acuerdo entre las partes.

→ Debe tenerse en cuenta que las ecotasas no son igualmente equitativas si las comparamos con la
solución del Derecho Privado. En el caso del art. 1.902 CC, el perjudicado recibe la
compensación del causante del perjuicio; en el caso de los impuestos el que recibe el pago es el
sector público, y ya no es fácil asegurar que con esos fondos se compense a los
perjudicados.

→ Cabe preguntarse si el propio sector público no utilizará los ingresos procedentes de los
impuestos medioambientales para financiar actividades (por ejemplo, construcción de
autovías, pantanos o centrales nucleares) que causen daños aun mayores al medio ambiente,
con lo que la efectividad de este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este
inconveniente sería obligar al sector público a que la recaudación por este concepto se
dedicara íntegramente a la solución de problemas medioambientales, pero tal opción tropieza
con las dificultades derivadas de la vinculación de ingresos públicos a finalidades concretas.

Subvenciones

El sistema de subvenciones representa la aplicación inversa al establecimiento de impuestos.

Aquí, el sector público interesado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una
subvención al causante del daño, para cubrir, total o parcialmente, los costes de la sustitución de
la técnica de producción que emplea por una tecnología menos contaminante. El ejemplo más
evidente de este tipo de solución se encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal y sin
plomo de los automovilistas.
El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sector público. No obstante, deben
tenerse en cuenta las siguientes dificultades:

ƒ Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal modo que si la sociedad
desea evitar el daño debería pagar por ello.

ƒ Al subvencionar la actividad contaminadora se están reduciendo los costes de producción y

ello puede hacer aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir que aun
usando una técnica menos contaminante, al incrementarse la producción, el volumen de
vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que el inicial.

♣ Los permisos
Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la creación de un mercado de
permisos de emisión o de licencias transferibles. El fundamento de esta técnica se encuentra en el
mismo análisis que explicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a
contaminar y, si lo hace, se ve obligado a comprar un permiso para realizar la correspondiente
emisión de contaminantes.

Hasta ese punto, el procedimiento tendría los mismos efectos sobre el precio y la cantidad de
equilibrio que una ecotasa. Sin embargo, este sistema permite una flexibilidad mucho mayor y,
además, nos facilita el uso simultáneo de mecanismos ya analizados.
Por ejemplo, supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de depósitos contaminantes
a una cantidad que se considera compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Consideremos que existen dos
grupos de empresas: uno que utiliza una tecnología poco contaminante, que genera escasos efectos sobre el medio
ambiente y otro que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños importantes en
contaminación. Si asignamos derechos de contaminación a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de
que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan.

En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso para ambas partes, por el que el primer
empresario vendería las licencias sobrantes al segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más
allá de la cifra crítica predeterminada por el regulador público y, en cambio, se generan unos incentivos muy eficaces
para sustituir las técnicas más contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado de licencias,
el empresario puede considerar rentable usar una tecnología limpia y vender los derechos de contaminación que le
sobren, con lo que la venta de las licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin representar un coste para los
contribuyentes.
 Un vistazo

Concepto de El primer vaso de agua, cuando estamos sedientos, nos resulta extremadamente “útil”, pero los sucesivos vasos nos
aportarán un bienestar mucho menor y no seguiríamos aumentando nuestra utilidad total por el hecho de que bebiéramos
utilidad marginal litros y libros de agua. Por ello, será útil fijarnos en la utilidad marginal, que es un concepto de gran importancia.
según apuntes de
Economía Política La utilidad marginal de un determinado bien es el aumento (o disminución) en la utilidad total que nos supone el
hecho de consumir una unidad adicional del mismo.

Cuando tenemos que decidir si adquirimos un determinado bien compararemos (de forma consciente o inconsciente) si el
aumento de utilidad que nos va a significar compensa el precio que tenemos que pagar por el mismo. Por tanto, ese
análisis de “compensación” se realiza unidad por unidad. En la decisión de comprar un bien o de comprar una unidad
más de éste o no hacerlo, el factor decisivo no es la utilidad total sino la utilidad marginal, la utilidad “nueva” que me va
a aportar ese determinado bien o, en su caso, esa nueva unidad.

En esa valoración del aumento de utilidad un factor muy importante es mi situación previa. Ya hemos visto como la
utilidad que me aportaba el primer vado de agua era mayor que la que pudiera añadir los sucesivos. Esta regla es válida
para el consumo de cualquier bien porque en todos, al menos a partir de un cierto punto no muy elevado, se cumplirá la
Ley de la utilidad marginal decreciente: cuanto mayor es la cantidad que consumimos de un bien, menor es la utilidad
marginal que nos aporta cada nueva unidad consumida del mismo.

Coste marginal Las decisiones de producción se toman en el margen. Es decir, estamos en una determinada situación y debemos
decidir si cambiamos o no. Por ello, tendremos que comparar el ingreso marginal derivado de la nueva unidad que
e ingreso marginal vamos a producir (aumento del ingreso total por la venta del nuevo producto) con el coste marginal (aumento del coste
(apuntes de total derivado de la producción de la última unidad).
Economía Política)
Si un empresario quiere hacer máximos sus beneficios, solamente le compensará aumentar la producción del
correspondiente bien o servicio si las nuevas unidades que va a producir implican:

- que aumenten sus beneficios, porque si van a disminuir es absurdo incrementar la producción,
- o, lo que es lo mismo, que aumenten sus ingresos totales más que sus costes totales, porque si aumentan
más los costes que los ingresos van a disminuir sus beneficios,
- o, lo que es lo mismo, el ingreso marginal sea superior al coste marginal. Recordemos que el concepto
marginal se refiere a lo que varían ingreso y coste al aumentar la producción. Si digo que el ingreso
marginal es superior al coste marginal, es que los ingresos están aumentando más que los costes,
- o, lo que es lo mismo, el beneficio marginal sea positivo, que es otra forma de decir que aumentan los
beneficios.

El empresario irá aumentando su producción mientras que cumplan las condiciones anteriores que suponen que sus
beneficios siguen aumentando y se detendrá cuando el beneficio alcance su máximo, lo que se dará en el punto en el que
pare de crecer y antes de que empiece a disminuir. Por lo tanto, el beneficio máximo se obtiene para cualquier empresa y
en cualquier condición cuando el beneficio marginal es igual a cero, es decir, cuando el ingreso marginal y el coste
marginal se igualan.

Una empresa estará interesada en contratar más cantidad de un factor productivo, sólo si con ello aumentan sus
beneficios, o, dicho de otra forma, sólo le interesará contratar una unidad adicional de un factor productivo en la
medida en que el incremento de coste que implique esa contratación (coste marginal) sea inferior al incremento de
ingreso que vaya a obtenerse con su utilización (ingreso marginal). El factor productivo se seguirá demandando hasta el
punto a partir del cual esa comparación resulte negativa. Es decir, que la cantidad demandada óptima de un factor
productivo vendrá dada, como siempre, por el punto donde se igualen su coste marginal y su ingreso marginal.

Si suponemos que para cada empresa el precio de los factores productivos viene dado por el mercado, cada unidad
adicional de un factor productivo incrementa el coste total exactamente en el importe del precio de ese factor, o lo que es
lo mismo, el coste marginal de un factor productivo es, en principio, igual a su precio.
Coste marginal En economía y finanzas, el coste marginal es el cambio en el coste total que surge cuando la cantidad producida
cambia por una unidad, es decir, al incremento del coste total que supone la producción adicional de una unidad de un
determinado bien.

Matemáticamente, la función del coste marginal CM es expresada como la derivada de la función del coste total CT
con respecto a la cantidad Q:

En una gráfica, la curva que represente la evolución del costo marginal tiene forma de parábola cóncava, debido a la Ley
de los rendimientos decrecientes. En el punto mínimo de dicha curva, se encuentra el número de bienes a producir para
que los costos sean mínimos.

En dicha curva, el punto de corte con la curva de costes medios nos determina el óptimo de producción, punto a partir
del cual se obtiene mayor producción. En política de precios el coste marginal nos marca el precio a partir del cual
obtenemos beneficios, siempre y cuando hayamos alcanzado el umbral de rentabilidad o punto muerto.

Coste Marginal Æ Coste que se produce al generar una unidad más de producto; el aumento en los costes generado
por la última unidad producida.
Coste Medio Æ Coste total entre total de unidades producidas.
Coste total El coste total son todos aquellos costes en los que se incurre en un proceso de producción o actividad. Se calcula como
la suma de los costes fijos y los costes variables:

Costes fijos Costes fijos son aquellos que no son sensibles a pequeños cambios en los niveles de actividad, sino que permanecen
invariables ante esos cambios. La antítesis de los costos fijos son los costos variables. La diferenciación entre costos
y costes variables fijos y variables es esencial para obtener información apta para la toma de decisiones basadas en costos.

Suele relacionarse a los costos fijos con la estructura productiva y por eso suelen ser llamados también costes de
estructura. En general, los costos fijos devengan en forma periódica: una vez al año, una vez al mes, una vez al día,
etc. Es por ello que se los suele llamar también costes periódicos.

Un costo variable es aquel que se modifica de acuerdo a variaciones del volumen de producción (o nivel de actividad), se
trate tanto de bienes como de servicios. Es decir, si el nivel de actividad decrece, estos costos decrecen, mientras que si el
nivel de actividad aumenta, también lo hace esta clase de costos.

Salvo en casos de cambios estructurales, en las unidades económicas -o unidades productivas- los costos variables
tienden a tener un comportamiento lineal, lo que le confiere la característica de poseer un valor promedio por unidad
que tiende a ser constante. Todos aquellos costos que no son considerados variables, son fijos. Esta distinción es
esencial para ser usada en las herramientas de decisiones basadas en costos.

En la teoría microeconómica los costes variables suelen considerarse no lineales, existiendo un primer tramo de
rendimientos crecientes seguido de un tramo de rendimientos decrecientes.
Ingreso marginal En Microeconomía, el ingreso marginal es el cambio en el ingreso total que se produce cuando la cantidad vendida se
incrementa una unidad, es decir, al incremento del ingreso total que supone la venta adicional de una unidad de un
determinado bien.

Matemáticamente, la función del ingreso marginal IM es expresada como la derivada de la función del ingreso total IT
con respecto a la cantidad

Así la derivada de un producto Æ .

Ingreso marginal y equilibrio de la empresa

La condición de equilibrio de la empresa que desea maximizar su beneficio es ingreso marginal igual a costo marginal.

Ingreso marginal en competencia perfecta

En competencia perfecta el precio se comporta como una constante con lo que en la anterior derivada , y así el
ingreso marginal, es igual al precio.

Ingreso marginal y el monopolio

Figura 1 Æ Curva de demanda e ingreso marginal

En un monopolio la elevación del precio producirá una disminución de las ventas y el ingreso irá descendiendo, así:

y, por tanto, el ingreso marginal es menor que el precio.

Coste medio Coste total entre total de unidades producidas. Es el resultado de dividir el coste total de una empresa por el número de
unidades producidas.
TEMA 6. LOS BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

1. INTRODUCCIÓN

La sociedad considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a todas las
personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos. Se trata de actuaciones que hemos
relacionado con las funciones sociales del sector público en el tema 1 y que constituyen la esencia del
modelo de Estado de Bienestar, que es el prevalente en la mayor parte de los países de Europa.

2. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS

ΠBienes preferentes. La sociedad considera que determinados bienes deben ser accesibles a
todos los ciudadanos, con independencia de los recursos económicos de que dispongan. Los
ejemplos más evidentes son la educación, la sanidad o la vivienda.
Œ Bienes prohibidos. La sociedad estima que más que bienes, son males, y que, por tanto, el
consumo debe verse dificultado o incluso prohibido. De ahí que su distribución y venta se
consideren actividades ilícitas. El ejemplo más evidente son las drogas ilegales.

→ Cuando la sociedad decide obligar al consumo de un determinado producto, por ejemplo, en la

educación hasta un determinado nivel de enseñanza, o impide el consumo de otro, como las
drogas ilegales, está afectando a las decisiones libres de los individuos, que podrían optar por otro
orden de valores, sin entrar necesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la
sociedad. Un primer grupo de preguntas se refieren a qué circunstancias justifican coartar esas
libertades y qué motivos puede tener el sector público para saber mejor que el individuo cuál es la
forma óptima de cuidar de sus intereses.

→ En el caso de la prohibición de determinadas drogas, podemos seguir dos tipos de planteamientos

que llevan a conclusiones totalmente opuestas.
ƒ Siguiendo a Stuart Mill, podemos considerar que las decisiones de un ser humano racional,
aunque perjudiquen a su salud, material o espiritual, tan sólo le competen a él como individuo.
Esta posición conduce, inevitablemente, a la despenalización del tráfico de las actuales drogas
prohibidas y su sometimiento al mismo régimen que otros productos potencialmente dañinos
para la salud (medicamentos, por ejemplo). A favor de este argumento se citan las
consecuencias indeseables de la prohibición, afirmando que causan más daños que la
prohibición misma. Asimismo se insiste en que la prohibición ha fracasado dado lo sencillo
que resulta acceder a estos productos.
Œ Se ha defendido que las drogas actualmente prohibidas causan daños no sólo a la salud del
usuario, sino también a terceros. Se añade, además, que los costes de salud acaban recayendo
sobre la sociedad en su conjunto. Por último, se aduce que hablar de libertad entre quienes
hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado que su adicción les hace ser
cualquier cosa menos libres.
3. EL DERECHO A LA SALUD Y A LA SANIDAD

Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una doble justificación:

ƒSe trata de un servicio que genera efectos externos positivos.

ƒ Hay indudables elementos de carácter redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita, de
estos servicios, permiten asegurar que nadie será desprovisto por falta de medios económicos de este
bien, considerado como esencial en nuestra Constitución.

♣ Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios

→ Carácter preventivo. En el gasto sanitario de carácter preventivo la presencia de

externalidades resulta decisiva y, como consecuencia, este tipo de prestaciones deben ser
gratuitas e incluso obligatorias. De este modo, están plenamente justificadas las campañas
obligatorias de vacunación o el tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas.

→ Carácter redistributivo. Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, resulta

difícil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios y para todas las contingencias
médicas.

- Para todos los usuarios, porque la finalidad del gasto es que los ciudadanos carentes de
recursos puedan acceder a un bien esencial, pero no que éste se preste, indiscriminadamente,
a todos los integrantes de la sociedad.
- Para todas las contingencias médicas, porque aquellas prestaciones que no resuelvan
graves problemas de salud no están cumpliendo la finalidad distributiva teóricamente
atribuida a esta actividad pública.

La propia prestación de este tipo de servicios genera una serie de efectos que tienden a
aumentar el gasto sanitario. Entre ellos, los más relevantes son los siguientes:
ƒ Falta de diligencia debida por parte del sujeto. El hecho de tener garantizado el servicio
médico impide que el sujeto adopte toda la diligencia debida para preservar su propio estado de
salud. Este problema se denomina técnicamente riesgo moral y lo podemos definir como
aquella situación en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento depende del
comportamiento del sujeto. Aplicado a este caso, la posibilidad de contraer una enfermedad,
por ejemplo, un cáncer de pulmón, depende de las prácticas de riesgo en las que incurra el
sujeto; en este caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a
correr de su cuenta, posiblemente tendría un fuerte incentivo para evitar esta adicción.
 ƒ Discriminación de precios y el problema de transacciones entre los usuarios. La entrega
gratuita de medicamentos a determinados grupos sociales, carentes de medios, genera algunos
problemas añadidos. Nos encontramos en este supuesto con un auténtico caso de
discriminación de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que
aplica dos tipos de subvención al precio de los fármacos: total, en el caso de los pensionistas y
enfermos crónicos, y parcial, para el resto de beneficiarios. Ahora bien, la posibilidad de que
esta discriminación sea efectiva depende de que ambos grupos de consumidores no puedan
realizar transacciones entre ellos y tal fenómeno resulta, en este caso, a todas luces pausible.
Como consecuencia, el gasto farmacéutico soportado por el sistema de salud crece muy por
encima de lo que exigiría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las propuestas de introducir
un pago, denominado ticket moderador, en las recetas de cualquier fármaco y para cualquier
colectivo, tendrían la ventaja de eliminar algunos de los incentivos que generan este
comportamiento de los usuarios.
ƒ Presencia de información asimétrica entre médico y paciente. La persona que acude a una
consulta médica ignora no sólo la posible enfermedad que padece y su forma de curación, sino
también cuáles son los procedimientos de diagnóstico más adecuados para determinar la
naturaleza del problema. El paciente realizará una demanda excesiva de pruebas médicas en
relación con el beneficio marginal. Por su parte, el médico no tendrá inconveniente en realizar
todas esas pruebas, en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en la diagnosis y el
tratamiento y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo de consideraciones de información
asimétrica también explicarían porqué resulta difícil para el gestor económico de un hospital
público denegar la adquisición de un material considerado como prioritario.
♣ Centros públicos y centros privados
La gratuidad en la prestación sanitaria no exige, necesariamente, que el servicio sea
suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede con la educación. Ahora bien, en el caso de
la prestación de los servicios sanitarios hay algunas circunstancias específicas que debemos
resaltar:

→ En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala* que justifiquen las

ventajas comparativas de los grandes complejos hospitalarios frente a unidades más pequeñas,
pues los costes del material e infraestructura son tan elevados que no resultaría rentable para un
número muy escaso de pacientes.

→ La gestión pública de los centros sanitarios puede analizarse con ayuda del modelo de
Niskanen (tema 3), aunque en este caso la diferencia de información entre el principal
(financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada porque el primero desconoce la
utilidad del material que se desea adquirir y tan sólo observa los resultados tangibles de la
acción médica, como son el número de pacientes tratados con éxito. En el caso de un centro
privado, que estuviera guiado por el principio del máximo beneficio, también se produciría
esta asimetría en la información y sus efectos expansivos sobre el gasto, pero al menos
existiría la disciplina impuesta por la cuenta de resultados.

→ El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de atender a todos los usuarios
que lo soliciten o algún tipo de restricción similar, podría llevar al resultado de que sólo se
admitiesen a los pacientes más rentables, es decir, aquellos cuyo tratamiento generase un
mayor beneficio marginal.

* Economías de escala. Existen economías de escala en una empresa cuando un aumento de la

dimensión empresarial similar en todos los factores productivos utilizados origina un incremento de la
producción más que proporcional y, por tanto, una disminución de los costes medios.
4. ESTUDIO DE LA EDUCACIÓN

♣ Justificación de la intervención pública

La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente se basa en los
siguientes argumentos:

ƒ Participación en el proceso educativo

La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistribución de la renta. El
argumento señala que la capacidad de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la
formación recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la educación sólo
fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas más desfavorecidas de la
sociedad estarían permanentemente condenadas a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no
podrían adquirir los conocimientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados.

ƒ Presencia de efectos externos positivos (externalidades positivas)

La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no sólo beneficia a quien la recibe,
sino también al conjunto de la sociedad. El hecho de vivir en una sociedad más educada y
tolerante, la propia posibilidad de sistemas democráticos de gobierno, la mayor capacidad de
desarrollo económico al contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son factores que nos
benefician a todos simultáneamente.

ƒ Información asimétrica en el mercado laboral

El empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su productividad,
que sólo llegará a observar después de su incorporación a la empresa. Si tiene que elegir entre
distintos candidatos debe acudir a datos externos; por ejemplo, mediante los títulos
académicos de que disponga cada uno. Si estos títulos funcionan como una señal de la
capacidad del trabajador (señal, en la terminología de Spence), el sector público tendrá un
interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos se corresponda con unos
conocimientos profesionales.

ƒ Beneficios individualizables
El proceso educativo genera beneficios perfectamente individualizables, de los que se
apropia el sujeto que hace uso del servicio. El individuo debe correr con los gastos de la
enseñanza en los casos en que esté más claro que es el propio beneficiado, mientras que la
financiación pública tiene un mayor sentido donde los elementos de carácter social sean más
acusados. Desde este punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo
con el nivel de enseñanza donde se apliquen Æ En la enseñanza básica los elementos
redistributivos o de externalidad positiva son muy acusados. Por el contrario, en la enseñanza
universitaria la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individualmente es
muy poco significativa.
♣ Principales políticas en materia de educación
→ Centros públicos
Todo el sistema educativo se realiza a través de centros de titularidad estatal.

Ventajas

- Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del proceso de enseñanza.

- Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un modo más homogéneo,
pues la Administración podría comprobar que las instalaciones y medios disponibles en
cada centro de enseñanza son similares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con
centros mejor dotados que los de las zonas menos deprimidas.

- Mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos correspondientes,

sin dejar espacio a centros privados donde se podría “comprar” el diploma acreditativo de
determinados estudios.

Inconvenientes

- Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior lo sean realmente, pues la
experiencia demuestra que el nivel de exigencia y la calidad de las instalaciones de
centros públicos es muy heterogénea.

- La masificación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para medir la calidad de

los docentes, etc. son críticas que se escuchan con frecuencia entre los usuarios del
servicio público de enseñanza. Por su parte, los gestores, sean o no personal docente,
ponen de manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por el
usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al abuso del servicio.

- Carácter monopolista que tendría un servicio completamente estatal, con todos los
inconvenientes que ello supone. En este sentido, se ha apuntado que la presencia de
centros privados en competencia con los públicos es un incentivo para que éstos mejoren la
calidad de la enseñanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de perder alumnado.

→ Centros privados concertados

En este sistema coexisten los centros públicos con los privados, si bien éstos reciben su
financiación con cargo a los presupuestos generales del Estado, al menos para cubrir aquellos
niveles de enseñanza que se consideren obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir la
financiación pública, el centro privado se obliga al cumplimiento de determinadas normas en
materia de organización interna del centro (por ejemplo, creación de un Consejo Escolar, con
participación de padres, profesores y alumnos) o en cuanto al proceso de selección del
alumnado, en el que intervienen sobre todo consideraciones de carácter geográfico.
 Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen de las enumeradas en la
alternativa anterior, se han citado algunas consideraciones adicionales:

ƒ Rentabilidad. El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cualquier

empresa privada. Si no hay centros públicos que complementen la oferta privada no sería
posible garantizar el acceso de todos a la enseñanza, pues habría zonas del país sin oferta
escolar por no ser rentable.

ƒ Subvención. La existencia de un sistema público que coexista con otro privado también se
ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza engañe a los responsables
educativos, solicitando una subvención superior a la necesaria. Si el sector público tiene su
propio sistema de centros, conoce con cierto detalle cuál es el coste de las instalaciones
necesarias para impartir la docencia con una calidad determinada.

ƒ Negociación. El hecho de que los conciertos se negocien periódicamente entre el sector

público y el centro privado introduce elementos de incertidumbre que pueden hacer deseable
para el empresario renunciar al sistema. En estas circunstancias, el sector público puede
verse obligado a construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratuita,
lo que puede resultar mucho más costoso.

→ El sistema de cheque escolar

En esta alternativa el sector público financia directamente a las familias entregando
unos fondos que sólo pueden utilizarse para pagar el coste de la enseñanza. De ahí que este
planteamiento reciba el nombre de cheque escolar. Esta alternativa tiene su origen en Estados
Unidos.

El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado según el nivel de
renta del perceptor; puede ser utilizado para pagar íntegramente el coste de la enseñanza en un
centro público o para satisfacer parte del coste de la matrícula en un centro privado.
8 Ventajas. Da la máxima libertad a las familias a la hora de decidir la enseñanza que
recibirán sus hijos. Además, se aduce que los centros escolares competirán por obtener el
máximo número de alumnos, con lo que su propio interés les hará obtener un alto nivel de
calidad en el servicio.
8 Desventajas. Se afirma que un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los
distintos grupos sociales y raciales, pues determinados centros podrían presentar como
característica fundamental el de ser “centros exclusivos” (esta propuesta tienen su origen en
los Estados Unidos). Igualmente se advierte que en muchos casos los centros compiten
garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente las notas medias. De
ahí que el uso de este sistema se haya completado con mecanismos externos de evaluación
que permita evitar efectos indeseables.
 → Los créditos avalados por el sector público
El planteamiento de este sistema es que la enseñanza, especialmente universitaria,
permite la obtención de ingresos superiores a su receptor. Se trata entonces de que, si el
ciudadano se beneficia, pague el servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, pueda
acceder a préstamos a bajo interés que, en su caso, avalaría el sector público. Una vez que esta
persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación, procedería a devolver el crédito
percibido.

Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden dificultar su
puesta en marcha:

ƒ El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de encontrar un trabajo que
le permita devolverlo son escasas. En estas circunstancias, y salvo que pueda recibir el
respaldo de otras personas (normalmente sus familiares), no se atreverá a involucrarse en
este tipo de operación.

ƒ Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los estudiantes que lo
soliciten se verá obligado a poner límites en la cuantía o en las condiciones para acceder a
ellos, pues, en caso contrario, el gasto por este concepto podría llegar a ser excesivo.

5. EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN LA REDISTRIBUCIÓN.

JUSTIFICACIÓN Y MEDIOS

♣ La justificación teórica del proceso redistributivo

Planteamiento de Stuart Mill

Su planteamiento parte de la observación de las enormes diferencias sociales existentes en la

Gran Bretaña del siglo XIX. Según este autor, resulta urgente la reforma en la distribución de la
propiedad y de los ingresos que, además, generará efectos beneficiosos para el conjunto.

La argumentación utilizada por Stuart Mill se basa en las nociones de utilidad total y
utilidad marginal. La persona que obtiene ingresos observa que su satisfacción aumenta, pero lo
hace a un ritmo cada vez más lento, o, en términos de utilidad, el valor total es creciente, pero el
marginal es decreciente. Imaginemos entonces que en la sociedad hay dos grupos de personas,
unos ricos, con un nivel de utilidad muy alto y otros pobres, con una utilidad total muy baja. Si le
quitamos un poco de renta a los primeros para dársela a los segundos resultará que el sacrificio
sufrido por los ricos, en términos de utilidad marginal perdida, será muy inferior al beneficio
percibido por los pobres en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel de bienestar total de la
sociedad habrá aumentado como consecuencia de la redistribución realizada.

Llevando hasta sus últimas consecuencias la anterior argumentación, es fácil comprobar

que el nivel máximo de satisfacción social o, si se quiere, de bienestar, se alcanzará cuando todos
los individuos tengan el mismo nivel de renta.

Planteamiento de Nozick

Nozick niega al sector público cualquier prerrogativa para privar a unos ciudadanos de sus
ingresos para entregárselos a otros. Según este autor, sólo una voluntad unánime de los individuos
puede justificar cualquier redistribución de los recursos. Dicho en otros términos, el sector público
puede actuar cuando mejore la situación de algún miembro de la colectividad, sin empeorar la de
otro.
 Planteamiento de Rawls

Para Rawls si exigimos una votación unánime para llevar adelante un proceso de reparto nos
encontraremos con el veto efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos, se verán
perjudicados en el proceso. Por otro lado, si los que perciben un nivel de ingresos más bajo
constituyen un número superior a los privilegiados, los sistemas electorales garantizarán que se
lleve a cabo esa redistribución.

Estas dificultades llevan a Rawls a plantear el problema como si pudiera suscitarse antes de
conocer cuál será nuestra posición en la sociedad. Imaginemos que preguntamos a los diversos
individuos qué regla de distribución aceptarían, antes de conocer cuál será su futuro, o como dice el
propio autor, bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, ninguno puede excluir que le
corresponda ocupar la peor posición posible en la escala social o económica y, por tanto, propondrá,
en su propio interés, que se ayude al máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta
propuesta, que todos aceptarían unánimemente, se le denomina criterio maximin. El acuerdo
unánime procede de una simple consecuencia de la búsqueda del propio interés.

♣ El debate sobre los mecanismos de redistribución

Haremos referencia a si resulta más apropiado efectuar una redistribución en especie, es
decir, permitiendo a todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales
(alimentación, educación, sanidad o vivienda), o si, por el contrario, debe hacerse a través de
ingresos compensatorios.

→ Defensores de la redistribución en especie. Mediante la entrega de determinados bienes y

servicios el sector público garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esenciales,
mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto en productos distintos.
Entre los que apoyan esta opción podemos citar al economista James Tobin.

→ Defensores de la redistribución en ingresos compensatorios. Ponen de manifiesto que estos

mecanismos son superiores a los basados en pagos en especie, pues permiten una mayor libertad
de elección por parte del individuo, que siempre es el mejor juez de sus propios intereses. Entre
los que apoyan esta opción se encuentra Milton Friedman.

No resulta demasiado fácil optar por una u otra fórmula, ya que existen argumentos de peso que las avalan.
Parece indudable que la entrega de dinero resulta más eficiente en términos de capacidad de elección, pero la
distribución en especie también puede defenderse, al menos desde dos puntos de vista:

- Se dan circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de información suficiente, lo que le impediría
adoptar una conducta óptima. Por ejemplo, el caso de quien nunca ha recibido una educación superior y no es
consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar sus ingresos a la adquisición de capital humano. En
estas circunstancias sus decisiones no resultarían adecuadas, aunque las tomara con total libertad.

- El hecho de que la ayuda percibida del sector público vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los
menores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien la de administrador de esos recursos. En
este caso, puede suceder que los fondos se destinen a la satisfacción de sus necesidades y no a las de quienes iban
dirigidas.

En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambos mecanismos de redistribución coexisten en los
modernos Estados de Bienestar y que al lado de la entrega de bienes preferentes, existen forma de pago en dinero.
Éstas últimas son las que estudiamos en los epígrafes siguientes.
6. LOS SALARIOS DE INSERCIÓN SOCIAL
Y EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RENTA

Los salarios de inserción social

Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida a partir de un mínimo
prefijado, que puede hacerse depender del número de personas que tiene a su cargo el que recibe la
subvención y de la renta que recibe el ciudadano. Es decir, definimos:
S = M (n) – R Æ S = 250.000 u.m. – 100.000 u.m. = 150.000 u.m.
ƒ M (n) Æ mínimo prefijado
ƒ R Æ renta del ciudadano

De esta forma, si se fija un mínimo de 250.000 u.m. y si el perceptor tiene una renta de
100.000 u.m., el salario sería de 150.000 u.m.

Este procedimiento tiene un grave inconveniente, que es el que se conoce con el nombre de
trampa de la pobreza. Por ejemplo, supongamos que el perceptor de la ayuda recibe una oferta que le
permite aumentar su renta hasta 200.000 u.m. trabajando más horas.
S = M (n) – R Æ S = 250.000 u.m. – 200.000 u.m. = 50.000 u.m.

Lógicamente, no tendrá interés en aceptarla, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá
reducida la ayuda hasta 50.000 u.m., con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De hecho, si
renunciara a las 100.000 u.m. que obtenía trabajando, seguiría teniendo los mismos ingresos totales,
pues la subvención del Estado aumentaría en la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el
perceptor de la ayuda no tiene ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el
ingreso sea inferior al mínimo preestablecido.

El mismo argumento de la trampa de la pobreza puede utilizarse para criticar las propuestas de
un salario público a favor de las amas de casa que realizan el trabajo doméstico. Se ha afirmado que,
en este caso, se generan barreras a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, pues el coste de
oportunidad de trabajar incluye ahora la pérdida de los ingresos obtenidos por desempeñar el trabajo
doméstico.

El impuesto negativo sobre la renta

El impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema planteado por la trampa de la

pobreza, analizado anteriormente. La idea es establecer un impuesto proporcional, digamos del 20%,
pero con un mínimo, por ejemplo de 500.000 u.m., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R,
deberá pagar la cantidad:

T = 0,20 (R – 500.000)

Donde la cantidad T será positiva y el ciudadano pagará al Estado, o negativa, y en ese caso,
será el ciudadano quien cobre.

De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mínimo de 500.000 u.m. percibirán
una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del sector público. Si no tenemos ningún ingreso,
recibiremos 100.000; si, por el contrario, obtenemos una renta de 250.000, la compensación se
reducirá a la mitad, y cuando alcancemos el valor mínimo de 500.000 u.m., ni pagaremos un impuesto ni
tendremos ayuda alguna.
 Para aquellos ciudadanos que superen el mínimo, se establece la obligación de contribuir con
una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mínimo. De este modo, un perceptor de una renta de
600.000 u.m., pagará una cuota de 20.000 u.m., mientras que quien obtenga unos ingresos de
1.500.000 u.m., abonará un total de 200.000.

El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja importante sobre el salario de
inserción social, ya que, en este caso, no puede darse la trampa de la pobreza. Sin embargo, por otro
lado, aparece un grave inconveniente en el sistema de impuesto negativo sobre la renta, ya que no se
garantiza un nivel de ayuda elevado para las personas más necesitadas.

7. LOS PROGRAMAS DE SEGURIDAD SOCIAL

La Seguridad Social representa una parte muy importante de la participación del Estado en la
actividad económica.

♣ Justificación de los programas públicos de Seguridad Social

Enfoque o visión liberal

Desde una perspectiva liberal este tipo de programas tiene difícil justificación, pues el
mercado podría dar satisfacción a los problemas que cubre la Seguridad Social.
8 Los ciudadanos podrían contratar con una compañía de seguros de carácter privado el riesgo de
quedar desempleado o incapacitado para trabajar, pues este tipo de contratos tienen como
finalidad el de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente de tráfico o cualquier otro
tipo de seguro.
8 Respecto al sistema de pensiones, también el mecanismo de mercado nos ofrece una
alternativa. Los fondos de pensiones pueden satisfacer la misma necesidad que hoy cubre el
sistema público y, de hecho, como fórmula complementaria, existen múltiples entidades que
ofrecen este tipo de producto al ahorrador de nuestro país.

Enfoque o visión intervencionista

Se han anunciado diversas razones para defender la presencia pública en esta materia:

ƒ Las compañías privadas sólo estarían dispuestas a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo
de quedar desempleados sea muy pequeño o exigirían unas primas muy elevadas a quienes
fácilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias no se podría garantizar que todo el
mundo accediera a este tipo de seguros. Quienes se encuentran en un mayor riesgo de
desempleo son los que necesitan más este tipo de aseguramiento, de ahí que resulte
imprescindible un sistema público.
 ƒ Es necesario avalar la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramiento colectivo. Nos
referimos a los problemas, típicos en las compañías de seguros, relacionados con la
denominada selección adversa. Imaginemos que el seguro de desempleo es obligatorio y que
existen ciudadanos con un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros pueden
contar con gran estabilidad en el trabajo. Una entidad que asegure a todos ellos puede
compensar el alto riesgo de unos frente al muy bajo de los otros, sin exigir un pago excesivo a
ninguno de ellos. Si el seguro fuese voluntario, los que se enfrentan a un riesgo bajo no
tendrían incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, con lo que el riesgo medio
para la entidad se elevaría y con él la prima exigida. A su vez, al aumentar el pago, los
trabajadores de riesgo menor, aunque no sea bajo, pueden decidir que no les compensa el
seguro, renunciarían a contratarlo y ello elevaría aún más la prima, con el resultado de nuevas
expulsiones del mercado. En el límite, el mercado acabaría desapareciendo.

ƒ Quienes tienen una escasa capacidad económica no pueden generar el suficiente ahorro como
para obtener una pensión en el futuro, de tal modo que una gestión absolutamente privada del
sistema de prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a los sectores más amenazados por el
fenómeno de la pobreza.

ƒ Una compañía privada no podría hacer frente a graves crisis de desempleo, que sólo una
entidad tan fuerte como el propio sector público podría cubrir.

ƒ El hecho de que se garanticen las pensiones o el seguro de desempleo no sólo beneficia a los
perceptores, sino a la sociedad en su conjunto. Si no existieran estas transferencias el
trabajador parado o jubilado perdería sus ingresos, reduciría su consumo y ello conduciría a
una disminución en el volumen de bienes producidos por las empresas. Tal reducción en la
actividad productiva llevaría a nuevos despidos y a un incremento mayor en el desempleo.
Este proceso multiplicador negativo acabaría generando una grave depresión económica, que
perjudicaría a toda la sociedad.

♣ Sistemas alternativos de pensiones

El sector público podría optar por una de las dos fórmulas siguientes, si consideramos que
debe garantizar el mantenimiento de un sistema universal de pensiones:

→ Sistemas de capitalización
Consisten en que las aportaciones pagadas por cada participante en el plan constituyen
un fondo, que después se utiliza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso,
existe una correlación entre las cantidades aportadas y la percepción recibida. Su funcionamiento
no es muy diferente a un plan privado de pensiones.

→ Sistemas de reparto o de trasferencias entre generaciones

En este caso las aportaciones (cotizaciones) de los trabajadores sirven para pagar las
prestaciones de la población inactiva. No hay ya una correspondencia entre cantidades aportadas
y pensión recibida y, en este sentido, las cotizaciones tienen una clara naturaleza jurídica de
impuestos.
 Este sistema coincide con el existente en nuestro país y ha llevado a algunos autores a
plantearse el problema de su viabilidad financiera. Se afirma que el sistema será viable si se
cumple la siguiente igualdad Æ Número de activos x cotización = población pasiva x
prestación percibida.

A . c = P . pr
ƒ A Æ número de activos
ƒ c Æ cotización
ƒ P Æ población pasiva
ƒ Pr Æ prestación percibida

Si el número de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento de la población y

la lentitud en la creación de empleo y el número de pasivos crece, por aumento en la esperanza
de vida y en la tasa de paro, llegará un momento en que se produzca la quiebra financiera
del sistema. En tales circunstancias sólo hay tres alternativas para su
mantenimiento:
ƒ Aumentar las cotizaciones
ƒ Disminuir las prestaciones
ƒ Que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el sistema se
pueda mantener.

Esta visión tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, que ponen de
manifiesto que la fórmula empleada en el análisis es inadecuada y que debería sustituirse por
Æ Masa salarial percibida por los trabajadores empleados x cotización = población
pasiva x prestación percibida.

Ms . c = P . pr
ƒ Ms Æ masa salarial percibida por los trabajadores empleados

Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una quiebra
financiera del sistema, pues los fondos obtenidos para financiar las prestaciones pueden
incrementarse si aumenta la participación de los salarios en el conjunto de la renta nacional, lo
que puede conseguirse a través de políticas de creación de empleo.

♣ Efectos económicos del sistema de Seguridad Social

→ Efectos de las cotizaciones del empresario

Se han criticado porque son un auténtico impuesto sobre la creación de empleo, que
perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo más intensivo la mano de obra. En este
sentido se defiende la sustitución de la cuota empresarial por un aumento en el IVA, que no
discriminaría a unas empresas frente a otras y que, además, no perjudicaría la competitividad de
las empresas españolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar un producto.
 → Efectos del sistema de reparto en las pensiones
Se afirma que un sistema de capitalización, público o privado, da incentivos para que
los ahorradores busquen la entidad más rentable para su plan de pensiones. A su vez, la empresa
que administra estos fondos les buscará el destino más productivo, de forma que el ahorro se
dirija a financiar las inversiones más eficientes para la economía del país. En un sistema
público el ahorro del trabajador es captado de forma obligatoria por el sector público, que lo
utiliza, no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestaciones de la población
pasiva que lo destinan a consumo.

→ Efectos de las prestaciones del desempleo

La existencia de un seguro de desempleo se critica por los siguientes motivos:

ƒ Añade más rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problema del paro es
debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los salarios. El seguro de
desempleo colabora a generar esa rigidez porque el trabajador puede no aceptar una rebaja en
el salario, al contar con la certeza de que percibirá, al menos durante un tiempo, una
compensación por estar desempleado. En estas circunstancias, el elemento clave en el
análisis es la relación existente entre el pago percibido, cuando se está empleado, y la
prestación obtenida en condiciones de desempleo.

Š Acentúa las dificultades de crear puestos de trabajo. Se señala que las cotizaciones
pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de empleo, lo que contribuye
a acentuar las dificultades de crear puestos de trabajo.

Š Favorece a mantener el paro. Los costes no salariales de la contratación laboral, como las
indemnizaciones por despido, contribuyen a mantener altas tasas de paro.

Los tres elementos anteriores han sido utilizados por algunos economistas para explicar
porqué la tasa natural de desempleo es considerablemente mayor en la economía europea que en
la economía norteamericana.

8. LA CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

COMO REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA

Las transferencias o prestaciones monetarias, junto con la provisión de bienes preferentes,

constituyen el núcleo del modelo de Estado del Bienestar, de carácter claramente intervencionista,
que se impone en el continente europeo a partir del primer tercio del siglo XX. Este modelo sufre un
proceso de transformación por circunstancias diversas:

ƒ Cambios producidos en la escena internacional

El proceso de globalización de la economía y la falta de poderes supranacionales que

compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez más difícil el mantenimiento de las políticas
nacionales de redistribución de la renta.
ƒ Cambios sufridos por las economías de planificación central

Mientras subsistieron estos cambios presentaban un punto de referencia a los grupos

menos afortunados en las economías de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a
tradiciones de raíz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explicaría que el modelo de
Estado de Bienestar se impusiera en el continente europeo y no, en la misma medida, en los
Estados Unidos. Con todos los defectos que se le puedan achacar, lo cierto es que el modelo de
Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos sociales al ofrecer a todos los
miembros de la sociedad un marco mínimo de protección. En otros casos, la expulsión de
determinados colectivos de los procesos de producción y distribución acabaron generando
comportamientos de extremada violencia y una indudable fractura social.

ƒ Diferente reacción de las economías europeas a la norteamericana

en cuanto a la creación de empleo

El crecimiento económico en los Estados Unidos lleva asociado ganancias en la creación de

puestos de trabajo que no son comparables a las observadas en Europa. En estas condiciones, y por
ser el paro el problema más perentorio de las economías europeas, parece lógica que se vuelvan
los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta a revisión el modelo de Estado de
Bienestar europeo o se atribuya esta incapacidad para resolver el problema del paro a una
supuesta “euroesclerosis”, debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista.

Sin embargo, no debe olvidarse tampoco que las desigualdades sociales son más
acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra que existen diferentes formas de
organizar la sociedad y de repartir competencias entre el mercado y el sector público. En cada país
será la propia sociedad quien adopte las decisiones correspondientes, pero, como suele ocurrir
con las cuestiones económicas, no hay un modelo único ni tampoco un sistema superior a otro en
todos los aspectos.
CUARTA PARTE. LOS INGRESOS PÚBLICOS
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS Y SU CLASIFICACIÓN

1. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS

La clasificación tradicional que cuenta con mayor interés es la que diferencia entre ingresos
ordinarios y extraordinarios.
ƒ En los ingresos ordinarios del sector público no es precisa una autorización expresa del
Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues la existencia de los distintos ingresos
ordinarios está prevista por una norma jurídica anterior. Así, la ley del impuesto sobre la renta
de las personas físicas permite al sector público obtener ingresos en el momento en que una
persona obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes Generales reiteren esa posibilidad
cada año. En cambio, si el sector público quiere emitir deuda, es precisa la autorización del
legislativo para cada ejercicio económico y el Parlamento establece un nivel máximo de
endeudamiento.
ƒ En el caso de los ingresos extraordinarios se produce una reducción del patrimonio neto del
sector público, pues si emite deuda o nueva moneda se están incrementando los pasivos a los
que debe hacer frente el sector público y si se privatizan empresas públicas se está reduciendo el
activo. Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinarios no se causa tal efecto sobre
el patrimonio neto, al menos de forma inmediata.

De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos ordinarios y

extraordinarios los siguientes:

Ingresos ordinarios Ingresos extraordinarios

- Precios - Emisiones de deuda
- Tasas - Venta de patrimonio público o privatización
- Contribuciones especiales de empresas públicas
- Impuestos - Acuñación de moneda (señoreaje)

Ingresos ordinarios

Œ Precios públicos
Esta noción de precio público responde a la realización de actividades como, por
ejemplo, el uso de instalaciones deportivas o la realización de actividades culturales.

- Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen de Derecho público, lo que
les diferencia de los precios pagados en actividades privadas de la Administración.

- Tales servicios o actividades son realizados también por el sector privado.

- Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados.

 ΠTasas
La definición legal de tasa exige la concurrencia de varias circunstancias:

- Debe haber un beneficio individual claramente derivado de la realización de una actividad

pública o de un uso privativo del dominio público.

- Debe concurrir una de estas dos circunstancias:

ƒ Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado, porque así lo
establezca una norma legal o reglamentaria o porque sea esencial para la vida privada o
social del ciudadano.
ƒ Que el servicio no sea prestado por el sector privado.
ΠContribuciones especiales
Las contribuciones especiales se pagan cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se
incrementa el valor de su patrimonio como consecuencia de la realización de una obra pública o
el establecimiento o ampliación de servicios públicos. El rasgo distintivo de la contribución
especial es que el ciudadano no solicita el servicio público o la obra pública, pero se beneficia de
un modo especial de la actuación del sector público.
ΠImpuestos
Son tributos exigidos sin contraprestación. En el impuesto se rompe la relación
bilateral existente en los ingresos públicos vistos hasta ahora. El hecho de que el ciudadano
pague un impuesto no le confiere el derecho a exigir algo a cambio. Por tanto, se rompe el
nexo entre lo que pagó (impuesto) y lo que recibe a cambio (servicio público). No se pagan
más impuestos por recibir mayor cantidad de servicio público, sino que la determinación del
volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad económica, puesta de
manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su patrimonio.

2. LOS ELEMENTOS BÁSICOS DE UN TRIBUTO

Aparecen definidos en la Ley General Tributaria:

ƒ Hecho imponible Æ Es el presupuesto jurídico o económico que da lugar al nacimiento de la
obligación de pagar el tributo (p.e. que yo tenga una renta).

ƒ Sujeto pasivo Æ Es la persona natural o jurídica obligada al pago del tributo como
contribuyente o como su sustituto.
ƒ Base imponible Æ Es la valoración económica del hecho imponible (lo que percibo de renta).
ƒ Base liquidable Æ Es el resultado de restar a la base imponible las reducciones que se
establezcan en la Ley reguladora del impuesto.

ƒ Tipo de gravamen Æ Cifra, coeficiente o porcentaje que se aplica a la base liquidable para
obtener como resultado la cuota íntegra.
 ƒ Cuota íntegra Æ Es el resultado de aplicar el tipo impositivo a la base liquidable, salvo que sea
una cantidad fija.

ƒ Cuota líquida Æ Es el resultado de restar a la cuota íntegra las deducciones en la cuota que
permite la Ley.
ƒ Deuda tributaria Æ La constituye la cuota líquida más los recargos, intereses de demora y
sanciones, que, en su caso, tenga que satisfacer el contribuyente.

3. LA CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS.

PRINCIPALES FIGURAS IMPOSITIVAS

Los impuestos pueden clasificarse conforme a diferentes criterios. Si hacemos uso de la base
imponible, se clasifican en directos e indirectos.
ƒ Impuestos directos. Aquéllos que recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad de pago del
contribuyente (su renta o su patrimonio). Tienen en cuenta las circunstancias personales del sujeto
pasivo y son de difícil traslación.
ƒ Impuestos indirectos. Recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el
consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribuyente y en general se
trasladan vía precios al consumidor final.

Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario recordar la distinción entre
variables flujo y variables stock.

ƒ Variables flujo. Son aquellas magnitudes económicas que se definen para un período de tiempo.
Así, la renta nacional o el consumo son variables que se refieren a un año, normalmente.

ƒ Variables stock. Son aquéllas que se definen para un momento del tiempo. Así, la riqueza o el
patrimonio de una persona se establece en una fecha concreta.

Podemos diferenciar entre imposición real e imposición personal.

ƒ Imposición real. El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en
cuenta las condiciones personales del contribuyente.

ƒ Imposición personal. El sistema impositivo puede recaer sobre la renta o sobre el consumo,
teniendo en cuenta las condiciones personales del contribuyente.

4. CLASES DE PROGRESIVIDAD

♣ La progresividad legal
El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación existente entre
recaudación y base imponible, o, lo que es lo mismo, sobre los conceptos de tipo medio y
marginal.
T
tme = tipo medio de gravamen = --------- 100
B
 ΔT
tmg = tipo marginal de gravamen = --------- 100
ΔB

De este modo diremos:

- Que el impuesto es proporcional si Æ tme = tmg
- Que el impuesto es regresivo si Æ tme > tmg
- Que el impuesto es progresivo si Æ tme < tmg

Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una cantidad fija, se
denomina impuestos de cuota fija o de capitación.

La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas:

→ Progresividad por clases

En este caso todas las bases imponibles se agrupan en clases, a cada una de las cuales
corresponde un tipo impositivo que se aplica a la totalidad de la base.

Clase Base imponible Tipo aplicable

1ª 0 – 6.000 10 %
2ª 6.001 – 12.000 12 %
3ª 12.001 – 18.000 14 %
… ……….. - ……… …

De acuerdo con esta tabla, un ciudadano cuya base imponible fuera 6.100 €, pertenecería a la 2ª clase, le
correspondería el tipo del 12% y su cuota sería 732 € (6.100 x 12 %). Otro contribuyente cuya base fuera 12.400
€, pertenecería a la 3ª clase, se le aplicaría el tipo impositivo del 14% y su cuota sería 1.736 € (12.400 x 14%).

La progresividad por clases plantea un grave inconveniente técnico denominado error de

salto, que se produce cuando un aumento en la base imponible genera un aumento aún mayor
en la cuota.

Por ejemplo, consideremos dos contribuyentes, A con unos ingresos de 5.900 y B que obtenga 6.010. El
primero pertenece a la primera clase y pagaría 590 euros, el segundo pertenece a la segunda clase y pagaría
721,2, con lo que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a pagar 131,2 euros más de impuesto, lo que
significa que el tributo es confiscatorio.

→ Progresividad por escalones

En este caso, cada base imponible se subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales
corresponde un tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porción (o escalón)
por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Tendríamos por ejemplo lo siguiente:

Base imponible Tipo impositivo

comprendida entre
0 – 6.000 10 %
6.001 – 12.000 12 %
12.001 – 18.000 14 %
………………………. ……………………………………
 De acuerdo con esta tabla si un contribuyente tuviera una base imponible de 6.100 €, pagaría:

Por los primeros 6.000 x 10 % 600 €

Por los siguientes 100 x 12 % 12 €
Total 612 €

En cambio, un contribuyente con 12.500 € de base imponible pagaría:

Por los primeros 6.000 x 10 % 600 €

Por los segundos 6.000 x 12 % 720 €
Por los siguientes 500 x 14% 70 €
Total 1.390 €

Puede comprobarse que en este caso no se produce el error de salto. No obstante, este
procedimiento resulta tedioso y posiblemente generaría errores de cálculo en las declaraciones tributarias
de algunos contribuyentes. De ahí que los impuestos progresivos se presenten con una tarifa o escala
de gravamen en la que se sume la tarifa estatal con la autonómica. Este modelo será el que se aplicará
en España tras la reforma del IRPF.

→ Impuesto proporcional con mínimo exento

El tipo impositivo es constante, pero hay una porción de la base imponible que está exenta
de gravamen. En realidad, nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos únicos
escalones: el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a partir del mínimo. La tarifa sería
la siguiente, por ejemplo:

Base comprendida entre Tipo impositivo

0 – 3.000 0%
3.001 – en adelante 20 %

Su aplicación es extraordinariamente sencilla, pues tan solo hay que eliminar el mínimo
exento de la base imponible y aplicar el impuesto proporcional correspondiente.

♣ La progresividad real
La progresividad real se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir:

Δ% T ΔT Ro
ET, R = -------------- = ----------- . ----------
Δ% R ΔR To

Se afirma que un impuesto es:

- Realmente proporcional si Æ ET, R = 1
- Realmente regresivo si Æ ET, R < 1
- Realmente progresivo si Æ ET, R > 1

Es fácil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progresivos no garantiza la

progresividad real del impuesto. Por ejemplo, un impuesto legalmente progresivo sobre el
 consumo puede ser realmente progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporción que dedican
al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un impuesto sobre la renta legalmente progresivo pero con
fuertes deducciones por ahorro (o por compra de vivienda), puede suceder que quienes más ingresos
perciben se beneficien más de estas deducciones y, por ello, la elasticidad renta del impuesto
disminuya.

5. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS

♣ Principio de simplicidad
El sistema tributario debe ser sencillo y cómodo, tanto para el contribuyente como para la
Administración.

- Claridad y transparencia. Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y

transparentes para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus obligaciones tributarias y
pueda, en su caso, liquidar el impuesto. Estas normas no deben presentar contradicciones que
dificulten la comprensión por parte del contribuyente.

- Continuidad. La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser objeto de
reformas frecuentes. Estas reformas no sólo hacen más compleja la regulación de los
impuestos, sino que además introducen un elevado grado de inseguridad jurídica para los
ciudadanos.

- Facilidad. Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente, sino también
para la propia administración tributaria. Si es difícil la gestión del impuesto puede ocurrir que,
trascurrido un largo plazo después de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la
administración comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que debe
completar o modificar la liquidación realizada. Esto, además, supone una quiebra en la seguridad
jurídica, con los consiguientes perjuicios para el ciudadano.

- Pago fraccionado. Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar al

máximo la obligación de contribuir y la realización del hecho imponible.

♣ Principio de suficiencia
El conjunto de impuestos debe lograr generar recursos capaces de cubrir los gastos del
sector público. Las principales implicaciones de este principio son las siguientes:

ƒ Si se cumple la Ley de Wagner la elasticidad del gasto con respecto a la renta es mayor que
1, y de ello se deduce que la elasticidad renta de los impuestos deberá ser también mayor que
la unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, porque, en caso
contrario, el crecimiento del país llevaría indefectiblemente al déficit público.

ƒ Si existen circunstancias extraordinarias en las que se produce un incremento en el nivel de

gasto público, el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente a esa
contingencia, modificando alguno de los elementos básicos de la relación tributaria.

ƒ Los tributos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Si los impuestos no son
percibidos claramente por los ciudadanos, es más fácil que se genere el fenómeno de ilusión
financiera y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del gasto
 público. En este sentido son más defendibles los impuestos directos sobre el nivel de renta que
los indirectos sobre el consumo.

♣ Principio de equidad
El sistema tributario debe responder a las exigencias de la justicia. Este principio adquiere mayor
importancia al ser el único que recibe una referencia directa en la Constitución Española. La
importancia que atribuye nuestra ley fundamental a esta característica del sistema tributario está
plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su ordenamiento jurídico son la
libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

Podemos señalar las siguientes consecuencias del principio de equidad:

ƒ Generalidad en el pago de los impuestos. La propia CE lo señala en su art. 31, al indicar que
“todos” deben contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. La importancia de este aspecto se
hace más relevante al considerar el fenómeno del fraude fiscal como el más grave incumplimiento en
el actual sistema tributario del principio de equidad.

ƒ Igualdad de los contribuyentes frente al sistema tributario. Esta igualdad debe entenderse en una
doble perspectiva:

• Como equidad horizontal, tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma
situación.

• Como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos que no se hallen en las
mismas circunstancias.

En relación a la equidad horizontal y vertical, deben tenerse en cuenta los

siguientes aspectos:
8 Sensibilidad del sistema tributario. El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias
en las situaciones personales de los contribuyentes, pues sólo así se puede dar un trato que
cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevaría a preferir la
imposición directa a la indirecta y a considerar más adecuados los tributos personales que los
que tienen un carácter real.
8 Idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria. El sacrificio causado por el
pago del impuesto debe ser el mismo para todos los ciudadanos. Ahora bien, esta noción no
lleva a todos los autores a las mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos
tendencias distintas:

- Considerar que lo justo es que paguen más quienes tienen una mayor capacidad
económica. En este caso estamos utilizando el criterio de la capacidad de pago.

- Considerar que la proporcionalidad se consigue si contribuyen más al

sostenimiento de los gastos públicos quienes más se benefician de la actividad del Estado.
En este caso estamos utilizando el criterio del beneficio. No obstante, no siempre es
posible determinar qué beneficio obtiene cada persona de la acción del sector público. Por
otro lado, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia a realizar una política
redistributiva, lo que no es aceptable para todos los hacendistas.
♣ Principio de neutralidad

El principio de neutralidad indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las
decisiones de los agentes económicos (agente económico Æ todo el que puede intervenir en una
economía Æ particulares, empresas, etc.). Los individuos eligen, de forma óptima, utilizando los
precios generados por el funcionamiento del sistema económico. Como estos precios se ven
alterados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsiones sean mínimas.

La neutralidad de un impuesto se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya
obtención y significado se parece mucho al concepto de coste social que estudiamos al analizar el
monopolio.

Figura 7.3. Establecimiento de un impuesto sobre la venta de un producto (p166)

En el gráfico inicialmente hay un precio P0 al que los demandantes adquieren la cantidad Q0. Si
el Estado establece un impuesto sobre el precio de venta (T = t P0), el precio se eleva hasta P1, con lo que
la cantidad disminuye hasta Q1. El demandante pierde entonces el excedente formado por las áreas A y
B, cuya interpretación es similar a la enunciada para el caso del monopolista.

El área A tiene como base la cantidad vendida en el mercado y como altura el impuesto cobrado
por el sector público. En tales circunstancias podemos identificar fácilmente esta área con la recaudación
obtenida por el Estado. Se trata de una pérdida de excedente para el consumidor que se convierte en
recaudación para el sector público.

El triángulo B es pérdida de excedente para el consumidor que no es percibida por nadie. Esta
área es el exceso de carga fiscal. Puede calcularse su importe mediante la siguiente fórmula:

Base x altura
Área = ------------------------------
2

Altura = impuesto = T = t x P0

Base = ΔQ
El término ΔQ puede evaluarse a partir de la elasticidad de la demanda.
 El exceso de carga fiscal es tanto mayor:

- Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. En el límite, si la elasticidad es cero, el
exceso de carga fiscal se anula. La consecuencia evidente es que deben gravarse más aquellos
productos que dispongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor.
- Cuando mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en los impuestos sobre la venta
del producto.
- Cuanto mayor sea el término P0 Q0, que no es más que el gasto inicial de los consumidores. De este
aspecto se deduce que los productos que representan un fuerte gasto de las familias deberían ser
gravados de forma más moderada.

♣ La compatibilidad entre los diferentes principios tributarios

Las exigencias de los principios presupuestarios son incompatibles entre sí y, por ello, un sistema
tributario que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en una única figura
impositiva.

La principal oposición se produce entre los principios de equidad y de neutralidad, en dos

órdenes distintos:
8 Diseño de la imposición indirecta. Desde los postulados de la equidad, los productos de
primera necesidad deberían sufrir un gravamen inferior a los de los bienes de lujo, mientras que si
la demanda de éstos es más elástica que la de los primeros, los postulados del principio de neutralidad
exigirían la conclusión contraria.
8 Diseño de la imposición directa. Se aprecian más claramente las dificultades para hacer
compatibles ambos principios. Si tomamos como objetivo prioritario cumplir con la idea de justicia,
parece razonable que la imposición personal sobre la renta tenga un carácter progresivo. Sin embargo,
nuestro análisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaría a la conclusión
contraria:

- Porque el exceso de carga fiscal es mayor al incrementarse el tipo impositivo.

- Porque la oferta de trabajo es más elástica en los mayores perceptores de renta.
- Porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye directamente en el cálculo del
exceso de carga fiscal.

6. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS

Los ingresos extraordinarios del sector público los identificamos con la emisión de deuda
pública, la venta del patrimonio público o privatización de empresas y la emisión de dinero.

♣ La deuda pública y el problema de la carga

 ƒ La deuda pública

La deuda pública es el principal ingreso extraordinario de que dispone el Estado. Puede

definirse como conjunto de préstamos concedidos a las administraciones públicas que han sido
documentados en títulos-valores, en virtud de los cuales dicha administraciones se comprometen
al pago periódico de unos intereses y, en su caso, a la devolución del capital prestado.

Contrato de préstamo

La definición anterior presenta a la deuda pública como un contrato de préstamo que

obliga a plantear quien es el prestatario y quién el prestamista.

→ Prestatario. Quienes se endeudan son las Administraciones Públicas. Podemos hablar de

una deuda nacional, autorizada por ley con máximo nivel de emisión, frente de una deuda
local de las Comunidades Autónomas o de los entes locales, que tienen marcado el límite,
respectivamente, por la ley de sus respectivas asambleas legislativas o acuerdos de Pleno
correspondientes.

→ Prestamista. En relación al prestamista, es decir, con quién se endeudan las

Administraciones Públicas, podemos distinguir:

* Deuda ficticia, cuando la deuda es comprada por el Banco Central, porque el sector
público se ha endeudado consigo mismo.

* Deuda real, cuando la emisión de los títulos se dirige a los particulares o a las
entidades financieras privadas. Debemos diferenciar entre:
ƒ Deuda real interna Æ Cuando los compradores de los títulos son nacionales.
ƒ Deuda real exterior Æ Cuando los compradores de los títulos son extranjeros. En
este caso la deuda viene denominada en moneda extranjera.

Los títulos-valores

La deuda pública aparece documentada en forma de títulos-valores. Debemos

conocer los siguientes conceptos:

- Valor nominal de los títulos. Este valor nominal no coincide, necesariamente, con el
precio pagado por el comprador, aunque sí representa el importe que se devolverá en el
momento de la amortización.

- Títulos nominativos, en los que aparece la identidad del propietario.

- Títulos al portador, en los que se desconocen los datos personales del titular.

ƒ El problema de la carga

La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a quién soporta los costes cuando el
sector público no financia sus gastos con impuestos, sino que procede a emitir deuda pública. Es
decir, se trata de dilucidar si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre las
 generaciones futuras.

Definimos como generación futura al conjunto de individuos que no están presentes

en el momento en que el sector público decide emitir la deuda y que, por tanto, no podían prestar su
consentimiento a esta operación financiera.

Distinguimos cuatro grandes teorías:

* Teoría de los clásicos

Consideraban a la deuda pública como algo negativo. Cuando un padre de familia deja
deudas a sus herederos está trasladando la carga de su consumo presente para un futuro; de
igual modo, un gobierno que emite deuda está trasladando a las generaciones futuras la carga
del gasto realizado en la actualidad.

Dicho en otros términos, la deuda pública es análoga a las deudas privadas y, por ello, este método de
financiación sólo debe utilizarse cuando se cubran inversiones suficientemente rentables como para que no
suponga una carga para el futuro.

* Teoría de los Keynesianos

Para los keynesianos no existe equivalencia alguna entre la deuda pública y la deuda
privada. Cuando el sector público emite deuda en el interior del país, tenemos la deuda con
nosotros mismos, pues unos miembros de la sociedad, los propietarios de los títulos, reciben el
pago de intereses de otros integrantes de esa misma sociedad. El único efecto de la emisión de
deuda es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce, necesariamente, el nivel
de consumo del país.

Esa absorción del ahorro tampoco es negativa, porque en momentos de recesión

económica el ahorro excesivo puede conducir a un desempleo aún mayor. En todo caso, de
producirse algún tipo de carga por la emisión de deuda, ésta recae sobre la generación presente
que hará un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los títulos de la deuda. En el caso de la
deuda exterior la generación presente no sufre carga alguna, pues permite el uso de recursos
ajenos, sin renunciar a los propios o afectar a la economía nacional.

* Trabajo de Buchanan (1959)

No puede afirmarse que quienes adquieren los títulos de la deuda sufran sacrificio alguno.
Su decisión es totalmente libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual,
de modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrían destinado su ahorro a la
adquisición de otros activos financieros. En cambio, las generaciones futuras sí sufren la carga de
la deuda, porque con sus impuestos tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se
verán obligados a sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas con la misma finalidad.
Ese aumento de impuestos no se habría producido si la generación actual hubiera pagado todos
los gastos públicos con sus propios tributos.

* Teoría de la nueva macroeconomía clásica

Un trabajo de Robert Barro plantea la cuestión de si puede hablarse de transferencia de

carga cuando la generación presente goza de previsión perfecta y se preocupa, además, del
bienestar de sus herederos. En el planteamiento de Barro, la generación actual sabe que la
emisión de deuda supone, en principio, una carga para la futura, que se traducirá en un mayor
nivel de impuestos. En estas circunstancias, incrementarán su nivel de ahorro con la finalidad
de legar a los herederos los medios necesarios para hacer frente a este mayor esfuerzo en
 términos de fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generación actual.

Esta hipótesis retoma una idea apuntada por David Ricardo, que ha recibido la
denominación de Teorema ricardiano de la equivalencia. Para este autor resulta discutible
que a la generación actual le preocupe tanto el porvenir de la siguiente y no es sencillo valorar
el importe de los impuestos a los que deberá hacer frente la generación futura. Por otro lado,
para David Ricardo, la hipótesis de Barro olvida los aspectos de crecimiento de la economía y
de sostenibilidad de la deuda. Podría ocurrir que, aún teniendo el sector público un déficit
primario, el endeudamiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los
impuestos. En estas circunstancias, ni la generación actual sufre la carga de la deuda ni
tampoco la futura se enfrentará a impuestos mayores.

♣ La venta de patrimonio público

En las modernas economías de mercado se observa la tendencia del sector público a vender su
participación en empresas rentables en un proceso de privatización. Debemos atender a las siguientes
cuestiones:
ƒ Privatizar empresas públicas es equivalente a emitir nueva deuda, ya que si el sector público emite
deuda está incrementando sus pasivos financieros, mientras que si privatiza empresas está
enajenado activos y el resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. Además, en el caso
de que el sector público emita deuda, se verá obligado a realizar un pago de intereses futuros a
los que, en su caso, habrá de hacer frente con los impuestos que recaude, mientras que si privatiza
empresas públicas rentables (las únicas que pueden venderse en el mercado) dejará de percibir una
serie de ingresos patrimoniales en el futuro y esta pérdida de ingresos deberá ser compensada, del
mismo modo, con una mayor nivel de imposición. Dicho en otros términos, si se cumplen las
condiciones para que exista una carga de la deuda para las generaciones futuras, también la
privatización de empresas la genera.
ƒ Existen razones por las que puede ser preferible la privatización de empresas públicas
rentables a la emisión de deuda pública. Si el Estado tiene una calificación muy baja en cuanto a su
solvencia internacional, puede serle imposible emitir deuda. Por otro lado, puede ocurrir que la
privatización de empresas públicas rentables permita al sector público obtener ingresos superiores a
los de la emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren que una gestión
privada puede ofrecer mejores dividendos que los producidos por la administración pública.

♣ El señoreaje y la inflación como impuesto

Un tercer ingreso extraordinario del sector público es la emisión de dinero. Este
procedimiento se denomina señoreaje.

Este sistema de financiación extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes:

Œ Absorción de emisión de dinero por parte de los ahorradores como forma de
materializar su ahorro

El sector público no puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un

ahorrador lo hace, será porque la alternativa de comprar activos financieros es menos atractiva. Esta
afirmación obliga a diferenciar dos casos distintos:

- Si el ahorrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explicación puede deberse a que el tipo
de interés del mercado sea demasiado bajo y considere que va a subir en el futuro. En este caso,
si compra activos financieros antes de la elevación de los tipos de interés puede enfrentarse a una
pérdida o minusvalía en el futuro y de ahí que opte por mantener su ahorro en forma de dinero
 hasta que se produzca la subida de los tipos de interés.

- Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento puede deberse a que prefiera

tener sus ahorros en una moneda fuerte o de refugio, en lugar de en títulos de su propio país. En
este caso espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refugio y que ello le genere una
ganancia superior a los intereses que cobraría si adquiere activos financieros de su país.

Œ Costes de la financiación pública por medio del señoreaje

En el caso de la emisión de dinero, el coste de financiación se relaciona con la influencia que
tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflación del país.

La tasa de inflación es igual a la diferencia entre el aumento porcentual de la oferta de dinero

y la tasa de crecimiento de la economía.

π = m - gy

A partir de esta idea, se pueden identificar fácilmente los costes para la sociedad de este
procedimiento de financiación extraordinaria.
8 Si la economía está en pleno empleo, sin que se produzca crecimiento en el nivel de renta, toda la
creación de dinero se traduce en inflación. La subida de los precios afecta a la demanda del
sector privado, reduciendo el consumo y la inversión. Este efecto se produce porque, de un lado,
los ingresos reales de los consumidores se pueden reducir en el corto plazo y, de otro, porque la
tasa de inflación hace subir los tipos de interés, lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la
inversión empresarial.

8 Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, podemos considerar que el

gasto público expulsa al sector privado, pues se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el
gasto público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso de expulsión del
consumo privado, que se reduce por causa de la mayor presión fiscal. Aparentemente, no hay
grandes diferencias en que el sector privado reduzca su participación en la renta nacional por un
motivo o por otro.

Sin embargo, la inflación es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las
circunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica, sino que sus efectos
serán más acusados para las personas que tengan rentas menos flexibles o quienes mantengan su
ahorro en forma de activos líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor
información, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas adecuadas para evitar
sus consecuencias negativas.

8 La inflación genera otros costes importantes para los ciudadanos:

- Afecta a la recaudación de los impuestos generando, en algunos supuestos, un

incremento de tributación para los contribuyentes, con el consiguiente exceso de gravamen.

- Obliga a cambiar los precios de las distintas empresas, lo que también supone costes y genera
incentivos evidentes para que el ciudadano se desprenda rápidamente de sus activos líquidos
para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios.

- Afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequilibrios económicos, como los
problemas en la balanza de pagos, el desempleo o el freno al crecimiento económico.
 8 Observación Æ Si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emisión de moneda a
un ritmo similar no tiene por qué causar inflación, ni imponer coste alguno de los agentes
económicos privados. Ello explica que el señoreaje puede ser utilizado como fuente de financiación
del sector público, pero de un modo limitado.

Un vistazo

Tasa Una tasa es un tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del
dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se
refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de
solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Un
ejemplo de ello es la realización del cordón cuneta que pasa delante de una vivienda; el propietario de dicha vivienda
deberá pagar la realización de la obra, no así, por ejemplo, el alumbrado público, ya que lo que se paga por el es el
beneficio que brinda y no es la obra. El alumbrado público se encuentra dentro del grupo de Contribuciones
Especiales.
Distinción entre tasa Es muy importante la distinción entre tasa y precio público por la diferencia entre los requisitos para modificar uno u
otro. Un precio público es aquel que se paga por un servicio que presta el estado en igualdad de condiciones que el
y precio público sector privado y en régimen de derecho privado. El ejemplo clásico es el transporte público.

Según la legislación española “se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de
derecho público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación
administrativa para la gestión del servicio público y su utilidad corresponda a un ente público”.

La consecuencia práctica es que una tasa deberá estar regulada por Ley y aprobada por el Parlamento, mientras que
existe gran flexibilidad para la modificación de precios públicos.
Precio público Se denomina precio público a la contraprestación dineraria que el Estado recibe por la prestación de un servicio en
igualdad de condiciones que el sector privado y en régimen de Derecho privado. El Estado ofrece un servicio (como por
ejemplo, el transporte público) y cobra un precio por él, al igual que lo podría hacer una empresa privada.

Se diferencia de la tasa en que ésta se paga por el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de
servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público.

La tasa tiene una obligatoriedad que no tiene el precio público (por ejemplo, la tasa de matriculación en una universidad es
obligatorio pagarla aunque la universidad sea privada). Por ello, se exige un mayor control sobre la administración en estos
casos, y se obliga a que la imposición y regulación de las tasas sean por Ley.

El precio público, en cambio, está desregulado, y la administración es libre de modificarlo en la cuantía que considere
oportuna según el tipo de bien o servicio y la situación del mercado.

Tasa Una tasa es tributo cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio
público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que se refieran, afecten o
beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción
voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado. Un ejemplo de ello es la
realización del cordón cuneta que pasa delante de una vivienda, el propietario de dicha vivienda deberá pagar la realización
de la obra, no así por ejemplo el alumbrado público, ya que lo que se paga por el es el beneficio que brinda y
no es la obra. El alumbrado público se encuentra dentro del grupo de Contribuciones Especiales.
Diferencia entre Es muy importante la distinción entre tasa y precio público por la diferencia entre los requisitos para modificar uno u otro.
Un precio público es aquel que se paga por un servicio que presta el estado en igualdad de condiciones que el sector
tasa y precio privado y en régimen de derecho privado. El ejemplo clásico es el transporte público.
público
Según la legislación española, "se entenderá que los servicios se prestan o las actividades se realizan en régimen de derecho
público cuando se lleven a cabo mediante cualquiera de las formas previstas en la legislación administrativa para la gestión
del servicio público y su titularidad corresponda a un ente público".

La consecuencia práctica es que una tasa deberá estar regulada por Ley y aprobada por el Parlamento, mientras que existe
gran flexibilidad para la modificación de precios públicos.
Contribución Contribuciones especiales son los tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el obligado tributario de
un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del
especial establecimiento o ampliación de servicios públicos.

Su importancia en el montante global de los ingresos públicos es marginal, aunque llama la atención de los estudiosos por el
hecho de que se sustituye el principio de la capacidad económica por el del beneficio. Esto es, no paga más el que más tiene,
sino que paga más el que más se beneficia por la obra o servicio en cuestión.

Otra especialidad de la contribución especial es que los ingresos que se recaudan a través de la misma están adscritos a un
gasto concreto, que es el que da lugar al cobro de la misma, en lugar de formar parte genérica de los ingresos a repartir en los
Presupuestos Generales del Estado.
Impuesto El impuesto es una clase de tributo (obligaciones generalmente pecuniarias en favor del acreedor tributario) regido por
Derecho público. Se caracteriza por no requerir una contraprestación directa o determinada por parte de la Administración
(acreedor tributario). Surge exclusivamente por la "potestad tributaria del Estado", principalmente con el objeto de
financiar sus gastos. Su principio rector, denominado "Capacidad Contributiva" sugiere que quienes más tienen, deben
aportar en mayor medida al financiamiento estatal, para consagrar el principio constitucional de equidad y el principio
social de solidaridad.

Sin embargo, esto no siempre es tenido en cuenta al imponer el impuesto ni otra clase de tributo, debido a que se priorizan
otras causas, como pueden ser las de aumentar la recaudación o disuadir la compra de determinado producto o fomentar o
desalentar determinadas actividades económicas. De esta manera, se puede definir la figura tributaria como una exacción
pecuniaria forzosa para los que están en el hecho imponible.
Elasticidad En economía, la elasticidad es la razón formada entre el cambio proporcional de una variable con respecto del cambio
proporcional de otra variable. También es la sensibilidad de la cantidad demandada u ofertada a los cambios en los
precios.
La elasticidad se usa con frecuencia respecto de la relación precio-demanda y de la relación precio-oferta, pero la
aplicabilidad de este concepto no está restringida a ese único caso, sino que es más amplia, ya que la elasticidad puede
reflejar numerosas relaciones entre dos variables.

La elasticidad se le puede entender o definir como la variación porcentual de una variable x en relación a otra variable y. Se
dice que la razón entre la variable dependiente x y la independiente y es elástica cuando la variable dependiente (y) varía en
mayor cantidad a la de la variable independiente (x). Por el contrario, si la variación de la variable independiente x es mayor
a la de y, la relación es inelástica. Una relación inelástica refleja una variación entre x e y pequeña, mientras que una
relación elástica muestra una variación porcentual entre variable dependiente x e y notoria.

Matemáticamente, podemos expresar la elasticidad como el cambio proporcional de una variable relativamente a otra
variable :

El concepto de elasticidad puede ser empleado siempre que haya una relación causa efecto. Se suele expresar como una
variación de 1% de . De esta forma la elasticidad del precio de la demanda es la variación proporcional de la cantidad
demandada ante una variación proporcional del precio.

Grados Es posible clasificar las relaciones entre variables de acuerdo a su elasticidad E(x,y):
de elasticidad
1. Elástico: El coeficiente es mayor a la unidad (E > 1).
2. Inelástico: El coeficiente es menor a la unidad, pero mayor a cero (0<E<1).
3. Unitario: El coeficiente es igual a la unidad (E = 1).

Casos teóricos:

4. Perfectamente inelástico: El coeficiente es igual a cero.

5. Perfectamente elástico: El coeficiente es igual a infinito.

Elasticidad- En una economía de mercado, si subimos el precio de un producto o servicio, la cantidad demandada de éste bajará, y si
bajamos el precio de ese producto o servicio, la cantidad demandada subirá. La elasticidad nos dirá en qué medida se ve
precio afectada la demanda por las variaciones en el precio. Puede haber productos o servicios para los cuales el alza de precio
de la demanda produce una variación pequeña de la cantidad demandada. Esto significa que los consumidores comprarán
independientemente de las variaciones del precio. A esta circunstancia se le llama, inelasticidad. El proceso inverso se da
cuando el producto o servicio es elástico, es decir, variaciones en el precio modifican mucho la cantidad demandada.

Por ejemplo, el pan de harina de trigo es un producto típicamente inelástico en la cultura occidental, ya que es considerado
un artículo de primera necesidad, de tal manera que, aunque el precio del mismo subiera drásticamente, la demanda no se
modificaría en la misma medida (duplicar el precio de la barra de pan no provoca que la demanda baje a la mitad), mientras
que bajar su precio no supondría un aumento de la demanda (que la barra de pan baje su precio a la
mitad no provocará que consumamos el doble de pan).

Conocer si nos encontramos ante un producto de alta o baja elasticidad es muy importante a la hora de tomar decisiones
relativas a precios. Si nos encontramos ante un producto inelástico sabemos que tenemos un amplio margen de subida de
precios, y que una bajada de precios no serviría de nada. Si nos encontramos ante un producto elástico, sabemos que una
bajada de precios disparará la demanda, y por lo tanto dará mejores resultados globales, mientras que una subida de precios
puede suponer una caída súbita en las ventas.

Matemáticamente se expresa de la siguiente manera, siendo: Ed la elasticidad, Qd la cantidad demandada y P el Precio:

La elasticidad de la demanda es el grado en que la cantidad demandada (Q), responde a las variaciones de precios (P)
del mercado. En este caso, dados unos precios (P) y unas cantidades (Q) y un (P * Q) = Ingreso, tenemos que:

ƒ Cuando la reducción del precio (P) hace que la cantidad demandada (Q) aumente tanto que la multiplicación de (P
* Q) sea mayor a la original, se presenta una demanda elástica.
ƒ Cuando la reducción del precio (P) hace que la cantidad demandada (Q) aumente en proporciones iguales y (P * Q)
sea igual, la elasticidad es proporcional o igual a 1.
ƒ Cuando la reducción del precio (P) hace que la cantidad demandada (Q) sea tan pequeña que la multiplicación de
(P * Q) es menor a la original, se afirma que la demanda de un bien es inelástica o rígida.
Factores que pueden
influir en la → La existencia de bienes sucedáneos o sustitutivos recíprocos, en mayor o menor medida.
elasticidad precio de
la demanda
→ La proporción del ingreso del consumidor que dedica al gasto del bien objeto de análisis.
→ El carácter complementario de algunos bienes con relación a otros más caros o más baratos.
→ La mayor o menor durabilidad del bien objeto de análisis (perecederidad).
→ La extensión del periodo considerado en el análisis.
→ Los gustos preferencias del consumidor.

Elasticidad Es básicamente el mismo concepto, simplemente busca medir el impacto en la oferta de un producto o servicio dada una
precio-oferta variación en su precio. Si la cantidad ofrecida de un bien no disminuye cuando se disminuye el precio, se dice que la
oferta es rígida o inelástica.

ƒ En la oferta totalmente elástica, la cantidad ofrecida puede ser infinita, si el precio es mayor que 0.
ƒ En donde la curva de oferta representa cantidades iguales de (P) y (Q), la elasticidad de la oferta es igual a 1.

Señoreaje Por señoreaje se entiende el hecho, que el derecho a "producir" dinero, puede constituir para el emisor (Bancos Centrales
u organismos emisores) una fuente de ingresos.

El dinero en efectivo puede considerarse como un título de deuda (contra el estado o emisor) que no obtiene intereses. Como
contrapartida a tal emisión de efectivo, el emisor generalmente adquiere activos que sí devienen intereses, como reservas de
divisas, títulos públicos y préstamos a los bancos privados. En un sistema de caja de conversión, por ejemplo, el banco
central tiene que adquirir reservas sobre el exterior en cantidad igual a la emisión de moneda nacional. Como resultado de la
emisión de deuda que no devenga intereses (efectivo) y el mantenimiento de activos que sí los devengan (reservas sobre el
exterior, entre otros), el banco central obtiene unas utilidades brutas que los bancos centrales a menudo llaman también
señoreaje.

Adicionalmente, los intereses de reserva o "encaje" que se imponen a los bancos puede que tampoco devenguen intereses
(o que estén renumerados a tasas muy por debajo de las del mercado) contribuyendo así al señoreaje.

Algunos economistas se refieren al señoreaje como un "impuesto de la inflación", en la medida que los que tienen el
dinero en existencia pierden valor dado el incremento del circulante, valor que se traspasa al emisor.

Por tal motivo, la corriente anual de señoreaje se mide frecuentemente por el incremento del llamado dinero primario (el
dinero en efectivo más las reservas de los bancos).

Cuando un país adopta a una moneda extranjera para que tenga curso legal, está inmediatamente renunciando al derecho de
señoreaje, es decir, las utilidades que percibe la autoridad monetaria por el derecho de emisión de moneda. Este costo
puede ser considerable y continúa con carácter anual.

La dolarización afecta a dos tipos de pérdida de señoreaje: en primer lugar, está el costo inmediato sobre la masa de moneda
ya que a medida que se introduce la divisa extranjera –generalmente el dólar de Estados Unidos (US$)– y se retira de
circulación a la moneda nacional, las autoridades tienen que comprar el volumen monetario en poder del público y los
bancos, devolviéndoles el derecho de señoreaje que se ha ido acumulando con el tiempo.

En segundo lugar, las autoridades monetarias pierden las utilidades del señoreaje futuro que produce la circulación de
nueva moneda emitida cada año para satisfacer el incremento de la demanda de efectivo.

Estados Unidos, aumenta sus ingresos de señoreaje y ha habido un debate acerca de si debería compartir parte de estos
ingresos con las economías dolarizadas. A este respecto existe un precedente en los acuerdos suscritos entre Sudáfrica y
otros tres estados que utilizan el Rand (Lesotho, Namibia y Swazilandia). Aunque Estados Unidos no ha suscrito ningún
acuerdo con Panamá ni con ninguna otra economía legalmente dolarizada, en el Senado de Estados Unidos se han
presentado algunas propuestas que prevén legislar el reembolso del señoreaje.
SEÑOREAJE. (De señor.) m. Derecho que tenía el príncipe o el soberano en las casas de moneda por la
fabricación de eIIa.
Desde antiguo el derecho de señoreaje corresponde a los reyes y soberanos, y constituye el privilegio de poseer casa de
moneda en donde acuñar su propia moneda. Este derecho es símbolo de reconocimiento de la soberanía de quien lo ostenta
y disfruta, y aunque en España corresponda dicha regalía a la Corona, fueron varios los señores que gozaron del
mismo privilegio, toda vez que Castilla respetó, hasta el siglo XVIII, este derecho inherente a los demás reinos
peninsulares.
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA

1. LAS DIFERENTES MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA Y

EL PROBLEMA DE LA DEFINICIÓN DE RENTA
ƒ Definición económica de renta
Viene a coincidir con la renta nacional. Se considera la renta como la suma de las
remuneraciones a los factores de producción, o, lo que es lo mismo, la suma de pagos que recibe
una unidad familiar como recompensa por su participación en los procesos productivos.

En la medida en que los distintos factores de producción son la tierra, el trabajo y el

capital, podemos considerar que la renta está compuesta por la suma de los siguientes conceptos:

→ Alquileres o rentas de la tierra.

→ Sueldos y salarios, que son la remuneración del trabajo.
→ Intereses o pagos por el uso del capital ajeno.
→ Beneficios que recompensan el capital propio arriesgado por el empresario en su actividad y
la actividad de coordinar el proceso productivo que frecuentemente lleva a cabo.
ƒ Definición extensiva de renta
Es la habitualmente adoptada por los hacendistas. La definición extensiva de renta,
también llamada Haig-Simons, considera que esta variable representa la capacidad máxima de
consumo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio. Desde este punto de vista
integrarían la renta del ciudadano los siguientes elementos:

- Alquileres y rentas de la tierra.

- Sueldos, salarios y demás compensaciones del trabajo personal.
- Intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija.
- Beneficios de las empresas individuales y de las actividades profesionales o artísticas.
- Dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta variable.
- Rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposición de vehículos
automóviles, bienes cedidos, préstamos a interés inferior al de mercado, etc.
- Trasferencias recibidas del sector público (seguro de desempleo, pensiones, etc.).
- Plusvalías y minusvalías generadas por cambios en la composición del patrimonio del
contribuyente.
- Premios, de cualquier naturaleza.
- Donaciones y herencias recibidas por el sujeto.

El criterio fundamental para determinar si un ingreso es o no componente de la renta del

individuo no es si su procedencia está ligada a la participación en los procesos productivos, sino si
colabora o no a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo su
patrimonio.
Podemos diferenciar entre las siguientes formas de diseñar el impuesto sobre la renta:

→ Imposición de producto o cedular

Se establece un impuesto sobre cada una de las distintas fuentes de renta: trabajo personal,
rendimientos de la propiedad urbana, de las propiedades agrícolas, de las actividades empresariales,
profesionales o artísticas y de las ganancias y pérdidas de capital.
 Normalmente el tipo impositivo es de carácter proporcional y no se suman los rendimientos
de distintas procedencias para obtener una valoración global de la capacidad contributiva del sujeto.
Es un sistema muy sencillo, pero resulta muy poco defendible de acuerdo con los principios de
suficiencia y equidad.

→ Impuesto sobre la renta extensivo

A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba en nuestro país en
1978, en el que se trataba de sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias
entre ellos, salvo las rentas del trabajo y la deducción para paliar la doble imposición de los
dividendos.

La tarifa tenía un amplio número de tramos y un fuerte carácter progresivo, lo que llevaba a
establecer algún tipo de limitación en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la
renta y del patrimonio neto. Este planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de
suficiencia y de equidad, pero es mucho más débil cuando se le valora desde los principios de
simplicidad y neutralidad.

→ Impuesto lineal sobre la renta

Se trata de atenuar el carácter progresivo del impuesto, sustituyéndolo por un impuesto
proporcional con mínimo exento.

* Ventajas. Es más sencillo resolver los problemas causados por la progresividad, pues basta con
alterar el mínimo exento y provoca menos efectos negativos sobre las decisiones de los
contribuyentes.

* Críticas. No resulta tan coherente con el principio de capacidad de pago, aunque no lo incumple
totalmente. Puede perjudicar a las rentas medias, beneficiando a las más altas y puede suponer
una menor recaudación para el sector público. Es decir, es mejor en cuanto a simplicidad y
neutralidad, peor en cuanto a suficiencia y equidad.
→ Impuesto personal sobre el consumo
Consiste en sustituir la base imponible del impuesto sobre la renta, que sería sólo la parte de
renta dedicada al consumo, por un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional como progresivo.

* Ventajas. Tiene evidentes efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de
tributación y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar más no significa pagar
más. Por tanto, su mejor apoyo está en el principio de neutralidad.

* Criticas. Se ha criticado porque tiene una capacidad recaudatoria muy inferior al impuesto
sobre la renta, porque puede significar una reducción significativa de la progresividad del sistema
tributario, dado que las familias de mayor nivel de renta consumen proporcionalmente menos que
las de escaso poder económico. Las principales críticas a esta modalidad proceden de los
principios de suficiencia, equidad y simplicidad.

→ La imposición dual sobre la renta

Este es el modelo al que responde el impuesto sobre la renta que se ha establecido en nuestro
país tras la aprobación de la Ley 35/2006. Su novedad consiste en sustituir la imposición global sobre
la renta por un sistema en el que se diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades económicas,
sometidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo uniforme, relativamente
bajo, que en el caso de España es del 18%.
 ƒ Ventajas

- Este sistema es defendible desde la perspectiva de la neutralidad, pues iguala la

tributación de todas las rentas de capital con la de las plusvalías.

- Esta reforma incentiva claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reducido el tipo
impositivo que se les aplica.
ƒ Críticas

- Resulta poco cumplidor de los criterios de equidad, pues los contribuyentes con un mismo
nivel de ingresos tendrán cuotas fiscales distintas, dependiendo de su composición.

- Tampoco parece que sea más sencillo que el sistema tradicional si atendemos al principio
de simplicidad, porque no resulta fácil determinar, en el caso de las actividades
empresariales, qué parte del beneficio corresponde al trabajo realizado por el empresario y
qué porción es el pago a los recursos de capital invertidos en la empresa.

2. EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA

♣ El tratamiento favorable de las rentas del trabajo

Algunos hacendistas han mantenido que las rentas de trabajo deben tener un tratamiento
privilegiado, por las siguientes razones:

ƒLas rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de las rentas de

capital, cuya percepción no requiere sacrificio alguno. Este argumento parece bastante
débil, por dos motivos:
8 Las rentas del capital sí han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto del
ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido mediante el sacrificio del
consumo presente.
8 El esfuerzo laboral es muy distinto en las diversas profesiones y carecería de sentido dar un
trato uniforme a todas las rentas salariales.

ƒ Las rentas de trabajo son más inseguras que las rentas de capital. Tampoco se puede
considerar esta argumentación, pues los rendimientos del capital también están sometidos a un
grado de incertidumbre, comparable muchas veces al del trabajo personal. Por otro lado, puede
afirmarse que determinadas actividades empresariales o profesionales tienen un riesgo muy
superior al existente en la actividad de trabajo por cuenta ajena.

ƒ Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mientras que las rentas del
capital son, en principio, indefinidas. Este es el argumento más convincente, pues se apoya en
la idea de que al llegar la edad fijada en la legislación aplicable, el trabajador deja de participar
en el proceso productivo y de obtener rentas o las ve sensiblemente reducidas. Esto no ocurre en
el caso de los intereses y otras rentas del capital y, en cierta medida, tampoco en las actividades
empresariales o profesionales, donde es el sujeto pasivo quien decide cuando va a dar por
finalizada su participación en la vida económica. De esta forma, el trabajador tendrá que
realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear un patrimonio
suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que cuando estaba en activo. De ahí que se
le conceda una deducción especial.

♣ El tratamiento de los dividendos

 En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones de sociedades, nos
encontramos con el problema de la coexistencia de dos tributos diferentes sobre una misma fuente de
renta: el IRPF y el Impuesto de Sociedades.

En efecto, los dividendos percibidos por los socios son una parte de los beneficios de las
sociedades y éstos ya han sido gravados por un impuesto anterior, concretamente por el Impuesto de
Sociedades. De esta forma se da una situación de injusticia conocida como el problema de la doble
imposición de los dividendos.

♣ El tratamiento de las rentas en especie

El concepto extensivo de renta exige incorporar a los pagos dinerarios las rentas en
especie. Además de que indudablemente aumentan la capacidad de consumo del ciudadano, una
exención de este tipo de rentas favorecería que las empresas hiciesen pagos de esta naturaleza con la
finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto.

Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema de liquidez al

contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efectúan con bienes y servicios, pues, en casos
extremos, podría no disponer de los fondos suficientes para pagar el impuesto. Por ejemplo,
consideremos que un contribuyente recibe un sueldo moderado, pero, al mismo tiempo, se le
proporciona una vivienda a la que se atribuye una renta en especie muy elevada. Podría suceder que
los ingresos en dinero sean insuficientes para abonar el impuesto sobre la renta. Ello explica que, en
algunos casos, la legislación tributaria establezca límites en cuanto a la cuantía de algunas rentas en
especie. Así, por ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en más del 10% del sueldo.

♣ El tratamiento de las plusvalías y minusvalías

En la noción de renta extensiva se incluyen las ganancias (plusvalías) o las pérdidas
(minusvalías) obtenidas al transmitir un elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho
interesa estudiar si en todos los casos estamos ante una auténtica renta que deba ser incluida en la base
imponible del contribuyente.

→ Plusvalías y minusvalías discutibles

ƒ Plusvalías inexistentes total o parcialmente
8 Plusvalías causadas por la inflación

Nos encontramos ante la situación en la que el sujeto pasivo vende un elemento de su

patrimonio, por ejemplo, su vivienda, y consigue un precio muy superior al que pagó
inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra y de venta se supone
debida al proceso de inflación que afecta al mercado inmobiliario y la cuestión es si esta
ganancia es real o ficticia. Parece claro que en esta situación la plusvalía es más aparente que
real.

En efecto, supongamos que el ciudadano compró su casa por 90.000 euros y que
cinco años más tarde la vende en 120.000 €. Aparentemente se ha generado una plusvalía
de 30.000 €, que debería tributar con las demás fuentes de renta. Ahora bien, si este
individuo quiere disponer de una casa de las mismas características deberá dedicar el
importe de 120.000 € a su nueva vivienda, con lo que no podemos afirmar que la ganancia se
haya generado.

Este problema se resolvía en la legislación española multiplicando el precio de

 compra por unos coeficientes correctores para que las magnitudes fuesen comparables,
teniendo en cuenta la tasa de inflación. La reciente reforma de la legislación española en
esta materia ha suprimido la aplicación de estos coeficientes correctores.

8 Plusvalías causadas por cambios en los tipos de interés

Supongamos que un contribuyente adquiere unos títulos de renta fija por un importe
de 10.000 euros, que tienen asegurado un interés anual del 10%. Esto significa que el
contribuyente obtendrá el siguiente rendimiento:

Rendimiento = Tipo de interés x valor nominal del título

(1.000) (r = 10%) (10.000)

Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que suceda

posteriormente con los tipos de interés, de ahí la denominación de títulos de renta fija que
reciben este tipo de activos. Si, una vez adquiridos estos títulos, los tipos de interés bajan, las
nuevas obligaciones que se emitan ofrecerán un rendimiento inferior. Por ejemplo,
consideremos que el tipo de interés baja hasta el 8%, de modo que las nuevas obligaciones de
10.000 euros sólo ofrecen un rendimiento de 800 euros. Es evidente que el propietario de las
emitidas al 10% tiene unos títulos más valiosos que los que ahora se venden en el mercado.
Igualmente indudable es que ahora podrá pedir un precio mayor que el de adquisición
(plusvalía), pues cualquiera estaría dispuesto a pagar una cantidad X, que al nuevo tipo de
interés, el 8%, genere un rendimiento de
1.000 euros. Es decir:
X . 0,08 = 1.000

1.000
X = ------------------ = 12.500
0,08
Si comparamos el precio de adquisición y el de venta, el ahorrador ha obtenido una
plusvalía de 2.500 euros. De hecho, puede vender su título en 12.500, comprar una obligación
de las nuevas, por la que pagará 10.000 euros y dedicar, íntegramente, la plusvalía al consumo,
manteniendo, por tanto, su patrimonio.

Sin embargo, para algunos hacendistas, como Prest, el contribuyente no está en iguales
circunstancias al principio y al final de la operación, tal y como podemos reflejar en la tabla
8.1.

Tabla 8.1. Patrimonio y rendimiento para el contribuyente (P190)

PATRIMONIO RENDIMIENTO
Situación inicial 10.000 1.000
Situación final 10.000 800

A simple vista, es decir, si nos preocupa tan sólo la constancia del patrimonio, es
verdad que la plusvalía de 2.500 es una auténtica renta, pero si al contribuyente le interesa no
sólo el valor del patrimonio sino también el rendimiento que se obtiene de él, resulta que no
toda la plusvalía es una renta en sentido estricto, pues no está en la misma situación que al
principio, de ahí que se afirme que sólo parte de esta plusvalía debía ser gravada.

ƒ Plusvalías gravadas en otros tributos

 Se hace referencia a aquellos supuestos en los que las plusvalías ya han sido objeto de
gravamen en otro tipo de tributos, por lo que no tiene sentido someterlas nuevamente al impuesto
sobre la renta.
→ Plusvalías generadas por la acción del sector público
Aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la propiedad del sujeto pasivo se
debe a la realización de obras públicas o al establecimiento o ampliación de servicios públicos.
Este tipo de supuestos constituye el hecho imponible de un tributo específico, que viene
representado por la contribución especial.
Si el contribuyente ya ha pagado por este incremento en el valor de su propiedad, no
debería ser objeto de nuevo gravamen a través del impuesto sobre la renta. Al menos,
debería considerarse deducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribución
especial.
→ Plusvalías generadas por el ahorro empresarial
Supuesto de un aumento en el valor de las acciones, generado por el ahorro
empresarial de las sociedades. El valor de una acción puede definirse desde distintos puntos de
vista:
8 El valor nominal
Cuando se constituye una sociedad, o se amplia, los socios hacen una aportación
para la existencia de la nueva entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con
respecto a sus propietarios, se denomina capital social.
El capital social se divide en títulos de propiedad, las acciones, de tal modo que se
cumple que:
Valor nominal x nº de acciones = capital social
Valor nominal = capital social / nº acciones
El valor nominal representa la parte correspondiente del capital social que
corresponde a cada título.
8 El valor teórico
Representa lo que le correspondería a cada socio en caso de que se liquidase la
sociedad. Si se hiciera esta liquidación, quedaría un remanente igual al capital social más las
reservas. El valor teórico será entonces:
Valor teórico = (capital social + reservas) / nº acciones
Valor teórico = capital social / nº acciones + reservas / nº acciones
Valor teórico = valor nominal + reservas / nº acciones
De acuerdo con la expresión que acabamos de obtener, el aumento de las reservas
eleva el valor teórico por encima del valor nominal. Pero estas reservas se nutren con los
beneficios de la sociedad, que ya han sido gravados en el impuesto de sociedades. Por
tanto, carece de sentido volver a gravarlos en el IRPF.

8 El valor de capitalización

Representa lo que se está dispuesto a pagar por un título que genera un

rendimiento a lo largo del tiempo; en el caso de las acciones un dividendo.
Intuitivamente, si el ahorrador está persuadido de que las acciones van a pagar un
 dividendo (z), estará dispuesto a pagar una cifra X, de forma que:

X.r=z

X=z/r

En este caso, una reducción del dividendo, por obra del impuesto, reduce el
valor de capitalización de la empresa y, por tanto, la plusvalía generada. Si esta
limitación del dividendo se debe al impuesto de sociedades, también queda
afectado, directamente, la posibilidad de obtener una plusvalía. De nuevo resulta
innecesario gravar la plusvalía de una forma independiente.

3. PROBLEMAS PLANTEADOS POR LA PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO

Seguir este apartado por el libro de texto (páginas 192 a 198), donde se contienen diversos ejemplos.

El IRPF plantea numerosos problemas de diseño por causa de su carácter progresivo. Se

destacan cuatro cuestiones diversas:

♣ El problema de la unidad contribuyente

La cuestión se plantea cuando dos o más componentes de la familia obtienen rentas. Si el
impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que declarasen de forma conjunta o por separado,
pues el tipo impositivo es constante, pero si es progresivo la suma de ingresos se ve sometido a un
tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos.

Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente son las siguientes:

- Permitir la declaración por separado aunque se esté casado. El problema queda resuelto
radicalmente, pero genera el incentivo a que las rentas comunes se pongan a nombre del
perceptor de la renta más baja. Este fenómeno se denomina arbitraje fiscal.

- El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cónyuges, dividir por el número de
perceptores y con este cociente acudir a la tarifa del impuesto y determinar el tipo medio. La
cuota se obtendría aplicando este tipo medio a la suma de rentas. Este sistema genera el mismo
resultado que la declaración por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje fiscal,
pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cónyuges alteren la atribución de rentas.

- El sistema de quotient también supone sumar las rentas de los cónyuges, pero el divisor en
este caso se calcula sumando un punto por cada perceptor de renta y medio punto por cada hijo
dependiente. Este sistema, propio de la legislación francesa, es el más beneficioso para el
contribuyente, especialmente cuando se trata de familias con un amplio número de hijos.

♣ Las rentas generadas en un plazo superior a un año

De nuevo nos encontramos con un problema creado por la progresividad del impuesto.
Cuando la renta tarda en generarse más de un año, atribuimos a un ejercicio económico los
rendimientos que corresponden a un período mayor. La consecuencia inmediata es una elevación del
tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los contribuyentes que perciben este tipo de
ingresos.

♣ Las rentas irregulares

En este caso también nos encontramos con un problema creado por la progresividad del
 impuesto. El problema que se plantea hace referencia a aquellas profesiones cuyos ingresos sufren
grandes oscilaciones a lo largo del tiempo. El tema es particularmente importante en aquellas
actividades en las que el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante un período
relativamente corto de su vida laboral y después los ven muy reducidos. Por ejemplo, sería el caso de
renombrados artistas o deportistas.

Nuestra legislación no ofrecía una solución a este problema. Entre las propuestas para
resolverlo destaca el sistema de las medias móviles. De acuerdo con este procedimiento, un
contribuyente puede pedir en un determinado ejercicio este tratamiento especial, de tal modo que
para calcular el tipo medio de gravamen, se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en
los tres últimos años. Este tipo medio se aplica entonces a la renta correspondiente. Este
procedimiento de rentas móviles reduce significativamente la carga tributaria del contribuyente
que obtenía rentas irregulares.

♣ El efecto de la inflación en el impuesto y la progresividad en frío

Este problema hace referencia al efecto de la inflación sobre la recaudación obtenida por el
IRPF. Si la tarifa no se corrige, el contribuyente sufre un exceso de gravamen, denominado
progresividad en frío o rémora fiscal.

La forma de corregir la progresividad en frío es bastante obvia. Basta que los responsables de
la gestión de los impuestos actualicen la tarifa cada año. A este procedimiento se le denomina
indicación.

4. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES

♣ Justificación
A la hora de justificar el impuesto de sociedades podemos distinguir dos tipos de teorías:

→ Teoría de la doble personalidad. Considera que la empresa mercantil tiene una personalidad
jurídica distinta de los socios. Si existen dos personas jurídicas, entonces tenemos dos
capacidades contributivas distintas, que son gravadas por dos tributos diferentes.

→ Teoría del conducto. Considera que la sociedad no es sino un conducto por el que
determinadas rentas llegan a poder de los accionistas. Es decir, la sociedad es una “tubería”
por la que determinados ingresos (los dividendos) llegan a personas físicas concretas. Desde
este punto de vista parece poco adecuado establecer un impuesto en la sociedad en el
comienzo del conducto y otro distinto en el socio, al final del mismo.
 ♣ El problema de la doble imposición de los dividendos
El exceso de gravamen generado por la doble imposición de los dividendos es mayor para
aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de renta de las personas físicas, es
decir, para quienes perciben un menor nivel de renta. Por este motivo, se ha afirmado que este
problema genera un componente regresivo en el sistema tributario.

Para resolver el problema, existen dos modalidades de solución: las que responden a la
llamada integración total y las que se engloban en la modalidad denominada integración parcial.

→ Integración total. El problema se resuelve suprimiendo el impuesto de sociedades y

presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido percibida por los propietarios de la
sociedad. Estos integran estas cantidades en la base imponible del impuesto sobre la renta y
aplican la tarifa correspondiente.

→ Integración parcial. Se mantienen los dos impuestos, pero se establecen normas específicas
para resolver, o aminorar, el problema de la doble imposición de los dividendos. Estas normas
pueden introducirse tanto en el impuesto de sociedades como en el propio impuesto sobre la
renta.

5. LA IMPOSICIÓN SOBRE LA RIQUEZA

Existen determinadas figuras tributarias que recaen sobre la riqueza.

→ El establecimiento de tributos sobre la riqueza está justificado por razones de equidad, ya sea
entendida desde el criterio de la capacidad de pago o desde el criterio del beneficio.

∗ Criterio de capacidad de pago. Se entiende que la posesión de la riqueza, además de la renta,

refleja una mayor capacidad económica y que ese dato debe tenerse en cuenta a la hora de
satisfacer las cargas tributarias.

∗ Criterio del beneficio. Se supone que, al ser una función del Estado la protección de las
propiedades de los ciudadanos, quienes tienen una mayor riqueza reciben más servicios del
sector público y, por ello, deben satisfacer un gravamen adicional.

→ El sector público debe realizar una política activa de redistribución de la renta y la riqueza. Se
argumenta que en las modernas economías de mercado, las situaciones de partida de los sujetos
económicos no son comparables y que la transmisión de la riqueza puede mantener tales diferencias
sociales, de lo que se deduce la necesidad de establecer impuestos que recaigan sobre las grandes
fortunas o sobre su transmisión.

→ Los rasgos que definen este impuesto son:

- Se trata de un impuesto que grava el patrimonio total neto del contribuyente.
- El impuesto tiene en cuenta las condiciones personales del sujeto pasivo.
- El gravamen se recauda de forma periódica y es complementario de la imposición sobre la
renta de la persona.
- El impuesto recae sobre la transmisión, onerosa o gratuita, de la riqueza.
Tipos

∗ Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN) Æ Recae sobre el patrimonio total neto, es
decir, descontando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo. Tiene en cuenta las
circunstancias personales del contribuyente, grava la tenencia de la riqueza y no su
transmisión y se recauda periódicamente.

∗ Impuesto sobre bienes inmuebles (IBI) Æ Recae sobre la propiedad de la riqueza

inmobiliaria, pero se diferencia del anterior en que su objeto no es el patrimonio total del
sujeto, sino determinado tipo de propiedades. No tiene en cuenta las circunstancias
personales del sujeto pasivo. Se recauda de forma periódica.

∗ Impuestos de transmisión del patrimonio. Este grupo de impuestos se basan en la

transferencia del patrimonio. Non tienen el carácter de periodicidad de los anteriores, pues
evidentemente no todos los ejercicios económicos se produce una transmisión.
ƒ Impuesto sobre sucesiones y donaciones (ISO) Æ Recaen sobre las transmisiones
gratuitas.
ƒ Impuesto sobre el caudal relicto (ICR) Æ Recae sobre las transmisiones con carácter
oneroso (impuesto de transmisiones patrimoniales).

♣ El impuesto sobre el patrimonio neto (IPN)

Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en las siguientes:

ƒ Criterio de capacidad de pago. Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de

pago, pues dos personas con idéntica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio y
otra que no disponga de él, tienen capacidad económica distinta. La capacidad económica
adicional que representa la posesión de riqueza merece la existencia de un tributo propio y
esa finalidad es cubierta por el IPN.

ƒ Razones de eficiencia económica. Se afirma que el impuesto sobre la riqueza neta obliga al
contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades más productivas, mientras que este
incentivo está ausente en el IRPF.

ƒ Virtualidad como elemento de control de otros impuestos del sistema tributario

ƒ Es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en el impuesto sobre la renta, pues si se
ocultan rentas, no es fácil explicar cómo se generan grandes patrimonios. Además,
colabora en la correcta valoración de las ganancias o las pérdidas de capital, que, si se
producen, afectan al valor del patrimonio neto declarado.
ƒ Este impuesto se presenta como una pieza decisiva en la aplicación del Impuesto sobre
Sucesiones y Donaciones.
♣ El impuesto sobre sucesiones y donaciones
Este tributo recae sobre la transmisión gratuita de la riqueza individual. Nuestra discusión se
centra en dos posibilidades:

- El impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante. En este caso nos encontramos en
presencia del Impuesto sobre el Caudal Relicto (ICR).
- El impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causahabiente. En este supuesto
estamos ante el Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD).

Para decidir cuál de las dos figuras es más adecuada, debemos comprobar el grado de
cumplimiento de los principios tributarios.

→ Principio de simplicidad. El ICR presenta una mayor facilidad de administración al recaudarse

sobre el patrimonio de un único contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno de
los beneficiados en la sucesión hereditaria, como sucedería en el ISD. Lógicamente también
resulta más sencillo para los herederos realizar una única declaración que obliga a cada uno de
ellos a pagar el impuesto correspondiente.

→ Principio de suficiencia. El ICR tiene una mayor capacidad recaudatoria que el ISD, pues la
base del primero será mayor que las correspondientes a los diferentes tributos recaudados por el
segundo.

→ Principio de equidad . Se ha defendido que el ICR cumple apropiadamente con el criterio del
beneficio, en la medida en que supone un pago a cambio de la protección a las propiedades
dispensada por el sector público. Sin embargo, este argumento no parece excesivamente fundado
si el sistema tributario ya contiene un Impuesto sobre el Patrimonio Neto, pues si el
contribuyente ya ha satisfecho un gravamen por el hecho de poseer un patrimonio no parece
necesario que satisfaga otro a la hora de transmitirlo a sus herederos. Por el contrario, el ISD
tiene una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la imposición
personal.

→ Principio de neutralidad. Ambos impuestos son equivalentes en cuanto a un posible efecto

disuasor sobre el ahorro, si entendemos que éste se ha generado con la finalidad de transmitir un
patrimonio a los herederos. Ahora bien, coherentemente con lo señalado al analizar el
cumplimiento del principio de suficiencia, esta reducción del ahorro será menor en el ISD,
porque la cuota tributaria será menor en este caso.

Nuestra exposición parece sugerir que el ICR es superior al ISD en cuanto a los principios de
simplicidad y suficiencia, pero inferior en los que se refieren a equidad y neutralidad. Esta
apreciación explica, en nuestra opinión, que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad de
este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de forma eventual, las ventajas
del ICR en cuanto a la recaudación obtenida o la simplicidad en su administración no tienen un
excesivo peso.
6. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA

♣ El problema del fraude

El fraude puede analizarse como fruto de una decisión económica del contribuyente, que
compara las ventajas de su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuación.
El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea mayor que el coste en el
que puede incurrir. Tal planteamiento señala tres posibles vías para la acción del sector público, si
quiere reducir la actividad defraudadora de los contribuyentes:
- Elevar las sanciones fiscales por fraude.
- Aumentar la probabilidad de detección del contribuyente.
- Reducir los tipos marginales del impuesto.
♣ Efectos sobre la oferta de trabajo
Los modelos teóricos que se han ocupado de este problema se pueden clasificar en dos
grandes esquemas:
→ Libre elección de horas
Este modelo considera que el trabajador puede decidir libremente el número de horas que
ofrece. En este caso, nos encontramos con dos efectos contrapuestos:
- La rebaja en la compensación percibida por el trabajador induce a que este reduzca el
número de horas ofrecidas, para incrementar su tiempo de ocio (efecto sustitución).
- Al reducirse sus ingresos, el trabajador puede verse obligado a realizar un esfuerzo
suplementario con la finalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta).
No es fácil determinar cuál de los dos efectos es el dominante, pero podemos aventurar
que en los niveles de renta superiores el primero sea el decisivo, mientras que en estratos de
renta inferiores se dé la situación inversa.

→ Modelos dicotómicos
Estos modelos parten del supuesto de que la decisión es dicotómica, trabajar o no, pero
no se puede alterar la jornada laboral, que está prefijada.
Los casos en que la decisión del contribuyente es incorporarse o no al proceso
productivo se han estudiado fundamentalmente para la participación de los segundos
perceptores de renta en el mercado de trabajo. En estas circunstancias, podemos representar las
dos opciones para la unidad familiar en los siguientes términos:
- Opción 1 Æ Un solo perceptor de rentas que obtendría: RA – T (RA).
- Opción 2 Æ Dos perceptores de renta obtendrían: RA + RB – T (RA + RB) – C.
- R Æ nivel de ingresos.
- T (…) Æ impuestos que se satisfacen.
- C Æ coste que debe asumir la familia en términos de cuidado de los hijos o realización de labores
domésticas.
 De acuerdo con este esquema, el impuesto sobre la renta puede influir en esta decisión a
partir de dos elementos distintos:

- El primero se refiere a la solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente y la

cuantía que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos miembros de la
unidad familiar.
- El segundo atañe a la posibilidad o no de deducir los costes, C, de la renta percibida por el
sujeto.

♣ Efectos sobre el ahorro

El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre al ahorro de los
contribuyentes a través de un buen número de mecanismos.

- El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reducción puede abordarse
renunciando a consumo o al ahorro, pero si partimos de la teoría de la renta relativa, es más
fácil que el perdedor sea éste último, pues a los agentes económicos les resulta muy difícil
rebajar su calidad de vida (efecto trinquete).
- El hecho de que el IRPF sea progresivo acentúa este problema, pues reduce proporcionalmente
más la capacidad económica de quienes tienen mayores posibilidades de ahorrar, si
entendemos que la propensión marginal al consumo es decreciente al incrementarse el nivel de
renta.
- Como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja la compensación que recibe el
ahorrador por sacrificar su consumo y, en esa medida, reduce los incentivos para ahorrar. El
hecho de que las rentas de capital estén sometidas a un tipo proporcional hace menos plausible
este efecto.

No es fácil realizar una valoración conjunta de estos argumentos, porque, como en el caso de
la oferta de trabajo, se produce un efecto renta y un efecto sustitución. La cuestión no tiene una fácil
solución teórica, ni empírica.

♣ Efectos sobre la adopción de riesgos

El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los beneficios de las
empresas individuales y las de carácter societario. En ambos casos, a la hora de definir los
beneficios, considera como gasto deducible tanto el salario pagado por el uso de factor humano
como el coste de uso del capital. En este sentido, el impuesto sería neutral si permite deducir a
efectos fiscales el coste económico sufrido por el empresario al contratar recursos productivos.

Sin embargo, en el caso del coste de capital, el valor económico difiere del valor deducible a
efectos fiscales. El coste fiscalmente deducible es superior al real o económico, lo que supone una
forma de subvención indirecta.

Además de este aspecto, en nuestra legislación se establecen una serie de deducciones para
aquellas empresas que lleven a cabo procesos de ampliación de sus instalaciones o que realicen
gastos para la promoción de sus productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces,
podremos afirmar que se favorece, por esta vía, la inversión empresarial.
 Un vistazo

Impuesto El Impuesto de Sociedades es un tributo perteneciente al sistema tributario español, de carácter periódico,
proporcional, directo y personal. Grava la renta de las sociedades y demás entidades jurídicas. Está regulado por el
de sociedades Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del
Impuesto sobre Sociedades.

Se aplica en todo el territorio español, a excepción de País Vasco y Navarra, que comprende, además del
territorio peninsular, Islas Baleares, Canarias, Ceuta y Melilla. El IS en España es del 32,5% excepto en el País
Vasco y Navarra, que disponen de autonomía fiscal, que es del 28%.

Específicamente, están sujetas al Impuesto sobre Sociedades toda clase de entidades, cualquiera que sea su forma o
denominación, siempre que tengan personalidad jurídica propia, excepto las sociedades civiles. Se incluyen, entre
otras:

• Las sociedades mercantiles: anónimas, de responsabilidad limitada, colectivas, laborales, etc.

• Las sociedades estatales, autonómicas, provinciales y locales.
• Las sociedades cooperativas y las sociedades agrarias de transformación.
• Las sociedades unipersonales.
• Las agrupaciones de interés económico.
• Las agrupaciones europeas de interés económico.
• Las asociaciones, fundaciones e instituciones de todo tipo, tanto públicas como privadas.

Además, las siguientes entidades, carentes de personalidad jurídica propia:

• Los fondos de inversión mobiliaria y los fondos de inversión en activos del mercado monetario y los
fondos de inversión inmobiliaria.
• Las uniones temporales de empresas.
• Los fondos de capital-riesgo.
• Los fondos de pensiones.
• Los fondos de regulación del mercado hipotecario.
• Los fondos de titulización hipotecaria.
• Los fondos de titulización de activos.
• Los fondos de garantía de inversiones.
• Las comunidades titulares de montes vecinales en mano común.

Dividendo En economía, dividendo es la parte del beneficio obtenido por las sociedades mercantiles repartido entre los
socios.
Gravamen Carga de impuestos sobre algún bien. Dícese del impuesto que grava las utilidades o los ingresos, como el
impuesto predial que grava los bienes raíces, el impuesto sobre la renta etc. Carga, limitación u obligación que
afecta a un bien o persona. El uso de este término tiene diversas acepciones jurídicas según sea de la materia
civil, mercantil, o fiscal, de que se trate.
Impuesto u obligación económica; impuesto que ha de pagar una persona por tener un bien inmueble.
Rentas en especie Constituyen rentas en especie la utilización, consumo u obtención de bienes, derechos o servicios de forma gratuita o
por precio inferior al normal de mercado, para fines particulares, aun cuando no supongan un gasto real para quien los
conceda.

Conviene tener en cuenta en este sentido que cuando el pagador de las rentas entregue al contribuyente importes en
metálico para que éste adquiera los bienes, derechos o servicios, la renta, según la ley, tendrá la consideración de
dineraria. No obstante, conviene tener en cuenta primero lo que la norma no establece como rendimientos del trabajo en
especie.
Plusvalía Es bien sabido que prácticamente todos los pisos, locales y demás inmuebles urbanos en España se revalorizan año
tras año de manera constante. Así, desde que compramos o adquirimos por otro título un inmueble hasta que lo
transmitimos de nuevo, con toda seguridad habrá aumentado su valor. Por eso, si adquirimos un inmueble hace unos
años con un valor, por ejemplo, de 90.000 € y ahora lo vendemos o transmitimos de nuevo por un valor de 150.000 €,
habrá “aflorado” una plusvalía de 60.000 €.

Pues bien, existe un impuesto que grava precisamente esa plusvalía, y que viene establecido por los Ayuntamientos,
quienes se encargan íntegramente de su gestión. Concretamente, el hecho imponible que grava el impuesto es la
obtención de un incremento de valor experimentado por terrenos urbanos que se pone de manifiesto cuando se
transmite por cualquier título (venta, herencia, donación... etc.) su propiedad o cualquier derecho real sobre el mismo.
Impuesto Cuando fallece una persona y deja bienes a sus sucesores, éstos vienen generalmente obligados a pagar el conocido
Impuesto de Sucesiones. Por otra parte, cuando recibimos una donación u obsequio que supere un determinado
de sucesiones importe, también quedamos obligados a entregar al Estado una parte del mismo, mediante el llamado Impuesto de
y donaciones Donaciones.

En la práctica, ambos tributos que, en principio, tienen una naturaleza bien distinta, se pagan a través del mismo
impuesto, el de Sucesiones y Donaciones. Desde el punto de vista técnico, se trata de un impuesto directo, personal,
subjetivo y progresivo que grava los incrementos patrimoniales obtenidos a título lucrativo por personas físicas.

El hecho imponible del Impuesto de Sucesiones y Donaciones lo constituyen:

• Las adquisiciones de bienes y derechos por herencia, legado o cualquier otro título sucesor.
• La adquisición de bienes y derechos por donación o por cualquier otro negocio jurídico a título gratuito (es
decir, sin nada a cambio) e "inter vivos".
• La percepción de cantidades por los beneficiarios de contratos de seguros de vida, cuando el contratante sea
persona distinta al beneficiario.

Los sujetos pasivos de este impuesto son

• Los herederos: En el caso de las adquisiciones < mortis causa< , esto es, por el fallecimiento de una
persona.
• El donatario o el beneficiario: En las donaciones y demás transmisiones lucrativas < inter vivos< , o entre
personas que no han fallecido.
• Los beneficiarios: En los seguros de vida, siempre y cuando el beneficiario sea una persona distinta a la
persona que contrató el seguro.

La base imponible está constituida:

• En las transmisiones mortis causa: por el valor neto de la adquisición individual de cada heredero, esto es, el
valor real de los bienes y derechos, menos las cargas y los gastos deducibles.
• En las donaciones y demás transmisiones lucrativas inter vivos: por el valor neto de los bienes y derechos
adquiridos, esto es, el valor real de los bienes y derechos, menos las cargas y los gastos deducibles.
• En los seguros de vida: por las cantidades percibidas por el beneficiario. Estas cantidades se liquidan
acumulando el importe recibido por el seguro al importe del resto de los bienes y derechos que integran la
porción hereditaria del beneficiario.
TEMA 9. LA IMPOSICIÓN INDIRECTA

1. JUSTIFICACIÓN Y MODELOS DE IMPOSICIÓN INDIRECTA

El conjunto de figuras tributarias que componen la imposición indirecta recaen sobre el consumo
realizado por los contribuyentes, sin tener en cuenta la situación personal de los mismos. De este modo,
podemos considerarlos como impuestos generales de carácter real.

- Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se añade un menor grado de perceptibilidad del

gravamen, pues el tributo se confunde con el precio de venta. Esta característica conduce a una
menor resistencia por parte de los contribuyentes.

- Los impuestos indirectos actúan como un elemento compensador de los efectos negativos de
otros tributos en el nivel de ahorro de la sociedad. La imposición directa, sobre la renta o el
patrimonio, pueden tener un efecto de reducción en el ahorro. Ahora bien, si el consumo está
gravado por la imposición indirecta, entonces estamos generando incentivos al ahorro, que escaparía
de tributación.

Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano tiene un nivel de renta muy bajo, con un
volumen de ahorro reducido, resultará que el aumento de precios causado por la imposición indirecta, elevará su gasto
de consumo, con lo que su capacidad de ahorro resultará aún menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa
de ahorro será más defendible en los niveles de renta más altos.

- Posible efecto inflacionista de la imposición indirecta, pues su establecimiento o los cambios en

los tipos impositivos, conducen a un incremento en los precios. Existen opiniones que defienden que
este posible efecto inflacionista no se mantendrá a largo plazo.

Podemos distinguir dos tipos de criterios en relación a los tipos de impuestos que pueden
establecerse:

→ Tipo de consumo objeto de gravamen

8 Impuestos generales sobre el consumo, como serían el actual Impuesto sobre el Valor
Añadido (IVA) o el antiguo Impuesto sobre el Tráfico de Empresas (ITE).
8 Impuestos que recaen sobre determinados consumos específicos, como los denominados
impuestos especiales (IE) que incluyen las bebidas alcohólicas, las labores de tabaco, los
hidrocarburos y la venta de determinados medios de transporte.

→ Número de fases del proceso de producción en los que recae el impuesto

8 Impuestos monofásicos Æ Recaen sobre una única fase del proceso productivo.
ΠImpuesto sobre fabricantes
ΠImpuesto sobre mayoristas
ΠImpuesto sobre minoristas
8 Impuestos plurifásicos Æ Recaen sobre más de una fase del proceso productivo.
Œ Impuesto sobre ventas Æ ITE.
Œ Impuesto sobre el valor añadido (IVA), que sustituyó al anterior.
2. LA ELECCIÓN ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENERALES

♣ El principio de neutralidad
Es necesario que el precio finalmente cargado al consumidor no sea superior a la
recaudación prevista por el sector público y que se elimine así cualquier incentivo para que las
empresas empleen formas de integración vertical.

Se conoce como integración vertical la compra de empresas que realizan fases distintas
de un mismo proceso productivo. Los efectos que se describen a continuación pueden hacer
deseable esta opción frente a la de contratar con un tercero el suministro de materias primas o la
distribución final de los productos. Sin embargo, dependiendo del diseño que se haga de la
imposición indirecta, es posible que esto ocurra debido a dos efectos diversos: efecto
piramidación y efecto cascada.

→ Efecto piramidación
El efecto piramidación se puede producir en todo tipo de impuestos indirectos, cuando
los empresarios fijan sus precios usando márgenes comerciales, es decir, cuando añaden al
coste de las materias primas un porcentaje para cubrir los gastos de transformación y sus
beneficios. Para comprobar cómo se produce este efecto es conveniente hacer uso del ejemplo
que incluimos en la siguiente Tabla.

Tabla 9.1. Fijación de precios mediante margen en ausencia de impuesto (p220)

Fabricante Mayorista Minorista

Materias primas 10.000 30.000 60.000
Margen 200% 20.000 100% 30.000 300% 180.000
Precio de venta 30.000 60.000 240.000

En el ejemplo anterior, el fabricante ha comprado materias primas por un importe de

10.000, le ha añadido un margen del 200%, es decir, 20.000 y vende en 30.000. Esta cantidad es
la cifra pagada por el mayorista, que añade, a su vez, un margen del 100%, con lo que el precio
de venta será de 60.000. Si el minorista paga esa cifra y suma un margen del 300%, el precio de
venta será de 240.000.

Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del 10%, el cuadro
cambiaría del modo siguiente:

Tabla 9.2. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre fabricantes
(p220)

Fabricante Mayorista Minorista

Materias primas 10.000 33.000 66.000
Margen 200% 20.000 100% 33.000 300% 198.000
Precio de venta 30.000 66.000 264.000
Impuesto 3.000
 Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta 264.000, es decir, en
24.000 euros y el sector público sólo ha recaudado 3.000 euros, es pertinente preguntarse
dónde se encuentra la explicación para esta diferencia. Tal explicación puede verse si
comparamos las cifras de beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros han
pasado de ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los segundos, que percibían
180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las ganancias de los empresarios se
generan porque el margen se aplica a una cifra que viene incrementada por el impuesto pagado
por los fabricantes, de ahí que se denominen rentas fiscales.

En el caso de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo que se trata de un
tipo impositivo del 5%, tendríamos la siguiente situación:

Tabla 9.3. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre mayoristas (p221)

Fabricante Mayorista Minorista

Materias primas 10.000 30.000 63.000
Margen 200% 20.000 100% 30.000 300% 189.000
Precio de venta 30.000 60.000 252.000
Impuesto 3.000

Podemos comprobar cómo, en este caso, el impuesto de 3.000 euros se acaba

traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000 euros. Igualmente se
observa que sólo se producen rentas fiscales para el minorista, que gana 9.000 euros adicionales.

Obviamente, si el impuesto recae sobre los minoristas (con un tipo impositivo del
1,25%) no se produce efecto piramidación y el aumento de precios para el consumidor
coincide con el impuesto:

Tabla 9.4. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre minoristas (p221)

Fabricante Mayorista Minorista

Materias primas 10.000 30.000 60.000
Margen 200% 20.000 100% 30.000 300% 180.000
Precio de venta 30.000 60.000 240.000
Impuesto 3.000

Conclusión Æ En los impuestos monofásicos, cuanto más lejos del consumidor

final se sitúe el impuesto, mayor será el efecto piramidación para una recaudación dada.

→ Efecto cascada
Al contrario de lo que sucedía en el efecto piramidación, el efecto cascada sólo puede
producirse en los impuestos plurifásicos y en su génesis no juega ningún papel el modo en que
los empresarios marquen sus precios. Se manifiesta en que el sector público recauda una cifra
mayor de la prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre ningún
empresario. De nuevo un ejemplo ayudará a comprender cómo se produce este efecto:
Tabla 9.5. Fijación de precios sin margen comercial (p222)

Fabricante Mayorista Minorista

Materias primas 10.000 50.000 130.000
Sueldos, intereses, 40.000 80.000 190.000
alquileres
Precio de venta 50.000 130.000 320.000

Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las ventas, puede prever una
recaudación total de:

- 5.000 euros sobre fabricantes.

- 13.000 euros sobre mayoristas
- 32.000 euros sobre los minoristas

Sin embargo, el proceso productivo daría un resultado distinto, tal y como reflejamos en
la Tabla siguiente:

Tabla 9.6. Fijación de precios sin margen comercial y efecto cascada (p222)

Fabricante Mayorista Minorista

Materias primas 10.000 55.000 148.500
Margen 40.000 80.000 190.000
Precio de venta 50.000 135.000 338.500
Impuesto 5.000 13.500 33.850

Observamos que el sector público recauda 500 euros más en los mayoristas y 1.850
euros adicionales en los minoristas (efecto cascada producido Æ 2.350 €).

Total esperado por el SP 50.000 (5.000 + 13.000 + 32.000)

Total cobrado SP 52.350 (5.000 + 13.500 + 33.850)
Diferencia
(efecto cascada producido) 2.350 (52.350 – 50.000)

En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto cascada es la
aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas por un tributo pagado en una fase
anterior del proceso productivo. Lógicamente, cuanto más largo sea el proceso productivo, o
más empresas intervengan en él, mayor será la cuantía del efecto cascada. Del mismo modo, es
fácil comprender que si todo este proceso se realiza dentro de una misma empresa no puede darse
el efecto cascada, de ahí que se haya defendido que este tipo de impuestos indirectos favorece la
concentración de empresas. En cuanto a la valoración del efecto, resulta evidente que cuanto
mayor sea el número de fases, más pronunciado es el efecto cascada de un impuesto
plurifásico sobre las ventas.

El cálculo se complica si se producen simultáneamente los efectos cascada y

piramidación. Esto sucede si estamos ante un impuesto plurifásico sobre las ventas y, además,
las empresas fijan los precios usando el sistema de margen comercial.
Tabla 9.7. Efectos piramidación y cascada de un impuesto general sobre ventas (p223)
 Fabricante Mayorista Minorista
Materias primas 10.000 33.000 72.600
Margen 200% 20.000 100% 33.000 300% 217.800
Precio de venta 30.000 66.000 290.400
Impuesto 3.000 6.600 29.040
Pago consumidor 319.400

Con los datos de este ejemplo, en ausencia de impuestos, el fabricante hubiera vendido
por 30.000 al mayorista, éste habría aplicado un margen del 100% y hubiera obtenido un
precio de venta de 60.000. Por último, el minorista, comprando en 60.000, aplicaría un margen
del 300%, 180.000, con lo que el precio de venta hubiera sido de 240.000. Un impuesto
general sobre las ventas del 10% tendría que haber recaudado 3.000 a los fabricantes, 6.000 a
los mayoristas y 24.000 a los minoristas (total 33.000). Sin embargo, el precio final es de
319.400 € (290.400 + 29.040), lo que supone un incremento de 79.400 € (319.400 – 240.000).
El reparto de esta cifra sería la siguiente:
33.000 3.000 + 6.000 + 24.000 = 33.000 En concepto de recaudación esperada
por el sector público.
3.000 33.000 (Tabla 9.7) – 30.000 (Tabla 9.1) En concepto de rentas fiscales
de los mayoristas.
37.800 217.800 (Tabla 9.7) – 180.000 (Tabla 9.1) En concepto de rentas fiscales
de los minoristas.
5.640 3.000 + 6.600 + 29.040 = 38.640 En concepto de efecto cascada.
38.640 – 33.000 = 5.640

→ El IVA y los efectos piramidación y cascada

Los efectos piramidación y cascada tienen un elemento común: se producen porque
cada empresario considera al impuesto que le carga su proveedor como un coste del proceso
productivo. Es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto.
Este elemento permite entender porqué el IVA es un impuesto que puede evitar ambos
efectos. El sistema empleado en nuestro país se denomina cuota menos cuota y consiste en
diferenciar entre el IVA pagado a los proveedores o IVA soportado y el cobrado a los clientes o
IVA repercutido. El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades. Es decir:
A ingresar = IVAR - IVAS
De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el empresario no
podrá considerarlo un coste, pues se lo devuelve la administración tributaria y si no es un
coste, no podrá dar nunca lugar a efectos piramidación o cascada, salvo que una fase esté
exenta de aplicar el IVA, mientras que las otras no.

ƒ Este sistema permite comprobar cómo cada empresario paga un porcentaje del Valor
Añadido por su empresa.
ƒ Este impuesto es más neutral en el caso de la exportación del producto, donde se aplica un
IVA de tipo cero. En este caso, el IVA repercutido será cero y la administración tributaria
devolverá el IVA soportado. De este modo, el producto exportado sale del país libre de
impuestos y sólo pagará el impuesto indirecto del país de destino, lo que permite que
ningún producto compita en desigualdad de condiciones.

Los impuestos mejores desde la perspectiva de la neutralidad son el impuesto sobre

minoristas y el IVA.
 ♣ El principio de suficiencia
La idea de suficiencia está unida a la existencia de bases imponibles amplias que, además,
resulten flexibles. Desde este punto de vista:

- Los impuestos plurifásicos tienen ventajas sobre los monofásicos, siendo la base mayor para el
que recae sobre todas las ventas, incluyendo así los consumos intermedios.
- Entre los monofásicos, el impuesto de minoristas estaría recayendo sobre la variable
macroeconómica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendría una base inferior y el
menos aceptable sería el impuesto sobre fabricantes.

♣ El principio de simplicidad
El principio de simplicidad está unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los
contribuyentes, como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio de Hacienda.
Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un número muy elevado de pequeños
empresarios supone costes mayores, tanto para el contribuyente como para la Administración. Los
primeros porque pueden no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestión contable
que exige la correcta aplicación del impuesto; la segunda porque se enfrenta a la difícil tarea de
asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de una gran cantidad de
contribuyentes.
Desde la perspectiva de la simplicidad, el impuesto sobre fabricantes es el más adecuado.
Recae sobre un número relativamente pequeño de empresas, que tienen una dimensión superior a la
media y que podrían gestionar razonablemente bien el impuesto. Ahora bien, sus deficiencias en
cuanto a la neutralidad y a la suficiencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre
minoristas es el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de mayoristas se
situaría en una posición intermedia.

3. EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AÑADIDO.

SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISEÑO DEL IVA

El IVA recae sobre el valor añadido por cada empresa en el proceso productivo. Existen dos
procedimientos para calcular el valor añadido:

ƒ Método de la adición. Se suman las remuneraciones a los distintos factores de producción

(sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y como se hace para obtener el concepto de
Renta Nacional.
ƒ Método de la sustracción. Puede obtenerse restando de la producción de la empresa, se haya
vendido o no, y restando las compras a otras empresas. Este es el procedimiento que se emplea
para calcular el Producto Nacional.

Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de obtención del valor añadido se

refiere al tratamiento de los bienes de equipo y de las existencias. En este sentido, puede optarse entre
una de las tres posibilidades siguientes:
- Cálculo del Valor Añadido Bruto o Valor Añadido tipo Producto Æ No permitir ningún tipo de
deducción, ni por la depreciación de la maquinaria ni por las existencias acumuladas por el
empresario.
- Cálculo del Valor Añadido Neto o Valor Añadido tipo Renta Æ Permitir una deducción por el
desgaste del equipo capital o depreciación.
 - Valor Añadido tipo Consumo Æ Autorizar la deducción de todas las compras de la maquinaria y
del aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe de la depreciación.
El modelo utilizado en España es el valor añadido tipo producto, pero el procedimiento de
aplicación del tributo responde al denominado sistema cuota menos cuota. El empresario considerará
como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas, pero no del incremento en las existencias, y
descontará como IVA soportado no sólo el que le carguen sus suministradores de materias primas o de
servicios, sino además el pagado al adquirir nuevos equipos.

4. LOS IMPUESTOS ESPECIALES

Estas figuras tributarias se encuentran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales. Podemos
identificarlas del siguiente modo:
→ Como un impuesto monofásico sobre los fabricantes en los casos siguientes:
ƒ Los impuestos sobre bebidas alcohólicas:

- Impuesto sobre la cerveza.

- Impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas.
- Impuesto sobre productos intermedios.
- Impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas.
ƒ El impuesto sobre hidrocarburos.
ƒ El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos.
ƒ El impuesto sobre las labores del tabaco.
ƒ El impuesto sobre la electricidad.

→ Como un impuesto monofásico en fase minorista en el caso de impuesto especial sobre

determinados medios de transporte.
La característica fundamental de este tipo de tributos es que suponen un gravamen adicional al
representado por la imposición indirecta de carácter general.
♣ Justificación
8 Los impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario porque pretenden gravar consumos
que generan costes externos. Una solución posible al problema de los efectos externos es someterlos
a un impuesto.
8 Los impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados productos, porque la
sociedad, como conjunto, considera que causan un daño al usuario. En la terminología empleada en
el tema 2, estaríamos ante un fallo del mercado. Nos encontraríamos ante un caso de bien prohibido
al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales.
8 Estos impuestos pueden utilizarse para dirigir al consumidor hacia aquellas variedades del producto
que son menos aditivas o causan un daño menos grave. Así, tendría sentido gravar menos a la
cerveza que a los alcoholes de mayor graduación y realizar un procedimiento similar con el caso
de las labores del tabaco.
8 Los impuestos especiales se justifican por una aplicación del criterio del beneficio. Se aduce que
en el caso del alcohol o el tabaco, los daños a la salud que recibe el propio sujeto no acaban
recayendo sobre sus propios recursos. En estas circunstancias, el impuesto especial que se ha ido
satisfaciendo no es más que un pago realizado por el contribuyente para compensar al sistema de
salud el mayor gasto que produce su adicción.

♣ Estructura de los impuestos especiales en España

 → Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas
ƒ El hecho imponible está constituido por la fabricación o importación de este tipo de
productos. Un elemento clave a la hora de determinar el importe del impuesto es la graduación
de la bebida.

ƒ Se distinguen cuatro figuras tributarias diversas:

- Impuesto sobre la cerveza.

- Impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas.
- Impuesto sobre los productos intermedios.
- Impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas del mismo.

→ El impuesto sobre los hidrocarburos

En el caso del impuesto sobre los derivados del petróleo, están sometidos a este impuesto
las gasolinas, con o sin plomo, el gasóleo, el fuel óleo, el queroseno, el gas licuado de petróleo
(GLP), el metano y otros gases del petróleo, los aceites medios y ligeros, así como otros
hidrocarburos. Los tipos impositivos son muy variados dependiendo del producto y de su
utilización.
→ El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos
Esta figura tributaria nace con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, con la finalidad de
financiar la sanidad pública y las actuaciones medioambientales y recae sólo sobre
determinados hidrocarburos y con tipos impositivos muy diferentes según la naturaleza del
producto.

→ El impuesto sobre las labores del tabaco

Están sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demás tabacos para
fumar.
→ El impuesto sobre la electricidad
Este impuesto grava el suministro de energía eléctrica. Representa una escasa cuantía
para cada contribuyente individual, pero ha generado importantes ingresos para el sector
público.
→ El impuesto especial sobre determinados medios de transporte
Este impuesto especial recae sobre la primera matriculación en España de los
siguientes bienes:
- Vehículos automóviles destinados al consumo privado.
- Embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclusivamente al ejercicio de
actividades de alquiler y de aeronaves cuando se destinen a un uso privado.

5. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES

Dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones onerosas inter
 vivos, así como la constitución de derechos reales, préstamos, fianzas, arrendamientos, etc.
El sujeto pasivo del tributo depende del tipo de transmisión realizada. Así:
- En la compra de bienes o derechos Æ el adquirente.
- En la constitución de derechos reales Æ aquel a cuyo favor se constituye.
- En el arrendamiento Æ el arrendatario, etc.
La base imponible se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislación
incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos vitalicios o los derechos de uso
y habitación.

6. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA

El diseño del IVA como tipo consumo resulta el más favorable a la inversión privada, pues
permite deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Por el mismo motivo, el
IVA tipo producto claramente perjudica la compra de equipo capital, pues no permite deducir nada en
concepto de IVA soportado.

En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la depreciación, pero eso no
representa el total del coste de capital, pues no incluye los intereses que sí forman parte del coste. Por el
contrario, el IVA tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre el
empresario, con lo que el IVA soportado estaría actuando aquí como una auténtica subvención.
 Un vistazo

Mayorista El mayorista o distribuidor mayorista es un componente de la cadena de distribución, en que la empresa no se pone en
contacto directo con los consumidores o usuarios finales de sus productos, sino que entrega esta tarea a un especialista. El
mayorista es un intermediario entre fabricante (o productor) y usuario final que:

• compra a un productor (independiente o asociado en cooperativa), a un fabricante, a otro mayorista o intermediario,

• vende a un fabricante, otro mayorista, un minorista, pero nunca al consumidor o usuario final.

En el caso de productos agrícolas, compran a pequeños agricultores, agrupan la producción, la clasifican, envasan, etiquetan...
Las empresas mayoristas están perdiendo protagonismo a favor de las grandes empresas de distribución o de asociaciones de
minoristas, que están asumiendo funciones propias de los mayoristas.

¿Por qué surgen los mayoristas?

Cuando la cantidad de minoristas o clientes de una empresa es muy grande o se encuentran muy dispersos geográficamente la
venta directa se transforma en un canal de gestión compleja y alto coste. Las razones principales son: la complejidad
administrativa que supone gestionar un elevado número de clientes, la numerosa fuerza de ventas necesaria para atender a la
clientela, el seguimiento de pedidos numerosos y de poco tamaño, las oficinas de venta o despachos dispersos, la gestión de
existencias global y, finalmente, la financiación del canal (gestión de créditos y cobros).

En estos casos suele ser más eficiente la utilización de mayoristas o distribuidores, los cuales a su vez atienden a los minoristas o
detallistas. Los distribuidores mayoristas son especialistas en el manejo de grandes volúmenes de ventas. Cuentan con la
infraestructura adecuada en términos de fuerza de ventas, sistemas de distribución física de las mercaderías y control de crédito a
su cartera de clientes.

Ventajas y desventajas de los mayoristas

En empresas pequeñas que recién se inician, la asociación a un gran distribuidor puede resultar útil, pues puede beneficiarse de la
imagen de ser cliente de un distribuidor de prestigio y puede lograr rápidamente una gran cartera de clientes.

La principal desventaja de los mayoristas es que agregan costes al producto y que disminuyen la rentabilidad de los productos
que comercializan. Los mayoristas exigen márgenes que se añaden a los concedidos a los detallistas; aunque estos márgenes
constituyen en definitiva su recompensa por los servicios que prestan.

Además los distribuidores pueden llegar a tener un gran poder de negociación frente a las empresas fabricantes cuyos productos
distribuyen, porque suponen un gran volumen de la venta total de la empresa fabricante. Tiene también el efecto negativo de
concentrar la demanda, por lo que la pérdida del distribuidor o su insolvencia ponen en peligro el volumen de ventas e ingresos
totales de la empresa fabricante.

Sin embargo, los mayoristas son eslabones básicos del canal de distribución para consolidar la distribución de productos o
servicios, al aumentar considerablemente la capilaridad de un canal de distribución y su madurez.
Minorista El distribuidor minorista, minorista o detallista es la empresa comercial que vende productos al consumidor final. Son el
último eslabón del canal de distribución, el que está en contacto con el mercado.

Mercado tradicional en los Países Bajos

Son importantes porque pueden alterar, frenando o potenciando, las acciones de marketing y merchandising de los fabricantes y
mayoristas. Son capaces de influir en las ventas y resultados finales de los artículos que comercializan.

El comercio minorista compra productos en grandes cantidades a fabricantes o importadores, bien directamente o a través de un
mayorista. Sin embargo, vende unidades individuales o pequeñas cantidades al público en general, normalmente, en un espacio
físico llamado tienda.

Algunas legislaciones definen al minorista como:

«aquel que está ubicado en la penúltima fase de la cadena de comercialización, que transfiere bienes o presta servicios a
consumidores finales ubicados en la última fase de dicha cadena, sean éstos contribuyentes ordinarios o no del impuesto tipo al
valor agregado. Las transferencias sólo se referirán a productos terminados y no a materias primas o insumos para su
elaboración».
Efecto En Hacienda Pública, aumento del precio que se carga al consumidor final de un producto en una cuantía superior a la del
impuesto soportado por el vendedor. En bolsa, continuar comprando un valor cuando su precio está subiendo.
piramidación
Efecto - Efecto que produce el devengo de un impuesto sobre el mismo impuesto que ha gravado una fase anterior
cascada (por ejemplo, impuesto de tráfico de empresas). La recaudación total depende en buena parte del número de
escalones o fases de la comercialización.
- Efecto que puede provocar la recaudación del impuesto en origen, consistente en su traslación
acumulativa a lo largo de los procesos de producción y comercialización.
Integración En microeconomía y dirección estratégica, la integración vertical es una teoría que describe un estilo
vertical de propiedad y control. Las compañías integradas verticalmente están unidas por una jerarquía y
comparten un mismo dueño. Generalmente, los miembros de esta jerarquía desarrollan tareas diferentes
que se combinan para satisfacer una necesidad común. Esa necesidad común proviene de generar
economías de escala en cada compañía, y sinergias dentro de la corporación. Todo ello traducido en la
búsqueda tanto de mayores utilidades como de generar mayor valor agregado partiendo del sector
primario, hasta el consumidor final. Contrasta con la integración horizontal. El ejemplo clásico de la
integración vertical es el de las empresas petroleras: una misma empresa puede reunir bajo su control
tareas tan disímiles como la exploración, la perforación, producción, transporte, refinación,
comercialización, distribución comercial y venta al detalle de los productos que procesa. En el campo de
la agroindustria también son muy frecuentes los casos de integración vertical. Una empresa azucarera,
por ejemplo, puede estar en manos de una compañía que tiene sus propias plantaciones de caña de
azúcar, sus ingenios o centrales azucareras, fábricas de ron y de otras bebidas y licores, sus marcas
comerciales y sus propios medios de transporte.

Un monopolio producido a través de integración vertical se llama monopolio vertical.

Ejemplo Æ Algunas personas creen que la mejor manera de sobrevivir en la industria de grabación
musical en el entorno post-Napster es la integración vertical. La idea sería integrar la compañía
discográfica con la emisora de radio en mercados locales. Esto permitiría a la marca producir música de
forma más barata (porque muchos de los elementos que hacen cara la producción se deben a los
innecesarios altos niveles de producción impuestos por las emisoras de radio y el sistema de pago).
También aseguraría que la compañía de discos entendiera mejor los requerimientos de los oyentes. La
esperanza sería que cualquier cosa que la marca de discos pusiera, dando por hecho que los hábitos y
sistema de distribución no han cambiado, serían seguramente un éxito.
Integración Todo proceso productivo medianamente complejo consta normalmente de varias fases, etapas o sub-
vertical procesos tecnológicamente separables que pueden ser realizados, bien dentro de una misma planta, bien
por distintas fábricas pertenecientes todas ellas a una misma empresa, o bien por empresas diferentes. En
los dos primeros casos la empresa se halla integrada en sentido vertical, con una estructura organizativa
más centralizada en el primer caso y más descentralizada en el segundo. Se dice que la integración es
hacia atrás cuando la empresa incluye dentro de sus actuaciones productivas las realizadas con
anterioridad por sus proveedores, y hacia adelante, cuando la empresa cubre las siguiente fases del ciclo
productivo, incluyendo en su catálogo de actividades las realizadas hasta entonces por sus clientes. La
tradición neoclásica explica la integración vertical por razones tecnológicas. A la empresa se le
identifica con la función de producción. Son las interdependencias tecnológicas las que obligan a
realizar en el interior de una misma factoría o de una misma empresa las diferentes fases del ciclo
productivo.

Forma de integración de empresas por la que una empresa controla varias fases de un proceso
productivo mediante la fusión o absorción de empresas, de forma que se expande por atrás hacia la
fuente de materias primas (fusionándose o absorbiendo a los proveedores) o por delante hacia el último
consumidor (fusionándose o absorbiendo a los clientes).
Integración En microeconomía y dirección estratégica, la integración horizontal es una teoría de propiedad y
horizontal control. Es una estrategia utilizada por una corporación que busca vender un tipo de producto en
numerosos mercados. Para alcanzar esta cobertura de mercado, se crean multitud de empresas
subsidiarias. Cada una comercializa el producto para un segmento de mercado o para un área diferente.
Esto es lo que se llama integración horizontal de marketing. La integración horizontal de producción se
produce cuando una compañía tiene plantas en diferentes puntos produciendo productos similares. Es
mucho más común la integración horizontal en marketing, que en producción. Contrasta con la
integración vertical.

Un monopolio creado a través de integración horizontal se llama monopolio horizontal.

Un ejemplo

La GAP Inc. corporación de venta de productos textiles constituye un buen ejemplo de un negocio que
practica la integración horizontal. GAP Inc. controla tres compañías distintas, Banana Republic, Old
Navy, y la marca GAP propiamente dicha. Cada compañía posee tiendas que venden prendas diseñadas
a satisfacer las necesidades de diferentes grupos. Banana Republic vende ropa de más alto costo con una
imagen de gama alta, las tiendas GAP venden ropa de precios moderados que se dirijan a hombres y
mujeres de todas las edades y Old Navy vende prendas baratas orientadas especialmente a niños y
jóvenes, sin excluir el resto de edades. Utilizando estas tres compañías, GAP Inc. ha tenido mucho éxito
controlando un amplio segmento de la venta minorista en el sector textil.

A finales de los años 90 el sector financiero experimentó una importante integración horizontal, con
muchas fusiones entre compañías en bancos de clientes, de inversión y compañías de seguros.

Integración - Se entiende como integración horizontal, la compra o fusión de una empresa con otra que
horizontal compite en su mismo sector de actividad.
- Fórmula de concentración de empresas que mantienen su independencia jurídica. Se dedican a una
misma clase de producción y su finalidad es producir una mayor cuantía de bienes.
 El IVA es un impuesto indirecto sobre el consumo. Un impuesto indirecto es el impuesto que no es percibido por el fisco
IVA
directamente de la persona que soporta la carga tributaria. Se aplica en las transferencias a título oneroso de bienes y prestaciones
de servicios, y quien soporta el impuesto (la carga fiscal) son los usuarios finales o consumidores. Cada actor en la cadena de
añadido de valor paga a su antecesor en la cadena el IVA correspondiente al precio facturado por este, y a su vez percibe de su
sucesor en la cadena el monto correspondiente al impuesto asociado al precio que facturó. Cada actor (excepto el consumidor
final) es responsable ante la autoridad tributaria por liquidar y pagar la diferencia entre el IVA pagado (crédito fiscal) y el IVA
cobrado (débito fiscal).

El siguiente ejemplo muestra la mecánica simplificada, con un IVA generalizado de 10%.

1. La empresa A produce, a partir de recursos naturales, el bien X1, al que fija un precio de 100 ¤ por unidad.
2. A vende X1 a B, con un precio de 100 ¤, y añade 10 ¤ en concepto de IVA. Por lo tanto, B paga a A 110 ¤. Resultado
fiscal: A es deudor del fisco por 10 ¤
3. B transforma cada unidad de X1 en una unidad de X2, bien al que fija un precio de 150 ¤.
4. B vende X2 al distribuidor C, adicionando IVA por 15 ¤. Por lo tanto, C paga a B 165 ¤. Resultado fiscal: B es deudor
del fisco por 5 ¤ = (15 - 10)
5. C distribuye X2 en el comercio minorista, fijando un precio de 200 ¤.
6. C vende X2 a la tienda D, adicionando IVA por 20 ¤. Entonces, D paga a C 220 ¤. Resultado fiscal: C es deudor del
fisco por 5 ¤ = (20 - 15)
7. D vende X2 al público, fijando un precio neto de 240 ¤.
8. El consumidor final F compra X2 en la tienda D. F paga por el producto 264 ¤. Resultado fiscal: D es deudor del fisco
por 4 ¤ = (24 - 20)

Como se ve en el ejemplo, todo el monto acumulado del impuesto (10+5+5+4=24 ¤) es soportado por el consumidor final (F),
pero ha sido percibido en varias etapas intermedias: percepción(A+B+C+D) = impuesto pagado por el consumidor final.
QUINTA PARTE. EL FEDERALISMO FISCAL
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA SUPRANACIONAL

1. INTRODUCCIÓN

El sector público es un único agente que realiza determinadas funciones en la actividad

económica, para lo que debe proveerse de los recursos necesarios, fundamentalmente a través de los
impuestos. Sin embargo, en la situación actual de nuestro país, no nos encontramos con una única
Hacienda, sino que estamos en presencia de una Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que
podemos concretar en la Hacienda Central, la de las Comunidades Autónomas, las Haciendas Locales y
la correspondiente a la Unión Europea.

2. LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES

La Hacienda Pública es una ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas
con recursos escasos de uso alternativo. Distinguimos entre problemas de asignación, distribución,
estabilidad y crecimiento y definimos a partir de ellos a la Hacienda Pública como el estudio de las
funciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas.

♣ La asignación de recursos
El papel del sector público en las funciones de asignación de recursos distingue entre el
enfoque liberal, que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros y la perspectiva
intervencionista, para la que se amplía considerablemente esta esfera de actuación, que cubre
también los denominados fallos del mercado.

→ Los bienes públicos puros

Los bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la
imposibilidad de aplicar el principio de exclusión. Ambos elementos impiden cobrar un precio
para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a través de los
impuestos.

La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la

provisión de los bienes públicos se fundamenta en una serie de aspectos que podemos resumir en
los siguientes:

ƒ Esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo. Puede presentarse a

escalas muy distintas. Podemos diferenciar, por ejemplo:

- El caso de la defensa nacional, en el que el ámbito de no rivalidad coincide con el

Estado o incluso con entes supraestatales.

- El de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su

conjunto, las Comunidades Autónomas, o el ámbito local, dependiendo de la
naturaleza de la actividad. En el caso de los servicios de limpieza el marco más
adecuado es indudablemente el local.
 ƒ Coste de provisión del bien público y presencia de economías de escala en su
producción. Por ejemplo, el caso de la prevención de incendios en un núcleo urbano,
donde no resulte eficiente para localidades muy pequeñas realizar las inversiones
necesarias para evitar esa contingencia y donde los medios de extinción de incendios
puedan ser compartidos con otras localidades próximas. En este caso, es posible que los
diferentes ayuntamientos encuentren más rentable formar una mancomunidad para
compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputación
Provincial o por la Comunidad Autónoma.

ƒ Problema de revelación de preferencias hacia los bienes públicos puros por parte de
los integrantes de la comunidad. No resulta fácil determinar cuál es la demanda de
bienes públicos. La descentralización fiscal de los bienes públicos ofrece una solución
indirecta para este problema. Consideremos que existen dos jurisdicciones diferentes,
una caracterizada por una notable provisión de bienes públicos y su correspondiente alta
presión fiscal y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes públicos y se paga
una menor cifra de impuestos. En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella
comunidad en la que la combinación entre impuestos y bienes públicos se ajustase
más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias mediante la
emigración fue denominado por Tiebout como votación con los pies.

ƒ El conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil cuanto mayor sea la
cercanía entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administración.

→ Distribución de funciones en el caso de los fallos del mercado

ƒ Fallo de mercado Æ Política de defensa de la competencia o control de los
monopolios

Esta función debe atribuirse tanto a la Unión Europea como al gobierno central, ya
que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un mercado único, los
problemas causados por la limitación de la competencia (debidos, por ejemplo, a la
fusión de dos empresas) no sólo afectan al país del que sean originarias, sino al conjunto de
los países miembros. Por ello, la legislación de defensa de la competencia ha sido
objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas
nacionales.

En la aplicación de estas normas intervienen tanto las autoridades comunitarias

como las instituciones propias de cada país. A esta preferencia por el ámbito europeo en la
regulación de los monopolios se añade otra circunstancia, que también procede del
deseo de alcanzar un mercado único. Supongamos que no existieran este tipo de normas
generales para toda la Unión. Sería posible, entonces, que las empresas tendieran a
localizarse en aquellos países en los que las normas sobre el control de los monopolios
fueran menos rígidas y, en virtud del principio de libre circulación de los bienes y
servicios, vender sus productos en todo el mercado.
ƒ Fallo de mercado Æ Control de los efectos externos de la contaminación
atmosférica.
8 Normas generales sobre contaminación. Debe defenderse la competencia de la
Unión Europea por diversos motivos:
- Porque si los países adoptan niveles de exigencia distintos para la protección del
medio ambiente, las empresas contaminantes tendrán un indudable incentivo para
situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una ventaja
comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más exigentes,
donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circulación de
mercancías.
- Porque la contaminación generada en un país miembro puede acabar afectando a
los ciudadanos de otro país, de tal modo que todos los esfuerzos de una nación
para resolver el problema de la contaminación atmosférica pueden ser inútiles al
recibir las emisiones de otros países.
8 Vigilancia del cumplimiento de esas normas generales sobre contaminación. Esta
vigilancia debe ejercerse desde aquellos niveles de gobierno que tienen un acceso
más fácil a la información correspondiente. Si una industria papelera está realizando un
vertido a un río, que excede los límites permitidos por la legislación comunitaria, y
que, además, causa un daño a otro país, posiblemente sea más sencillo que esta
infracción la detecte el ayuntamiento donde esté situada dicha empresa o, si los medios
de vigilancia presentan economías de escala, la Comunidad Autónoma correspondiente.
ƒ Fallo de mercado Æ Bienes preferentes (supuestos de la educación y sanidad)
- Características de carácter distributivo. En los bienes preferentes de educación y
sanidad, aparecen evidentes características de carácter distributivo. Supongamos que
una Comunidad Autónoma opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena
provisión de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida
pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el
proceso defendido por Tiebout, podría llevar a que la primera comunidad atrajera a los
individuos de rentas más bajas mientras que la segunda recibiera a los de altos
ingresos, con lo que la política de la primera acabaría siendo inviable.
- Libre circulación de factores de producción y de mano de obra entre los distintos
países miembros de la Unión Europea. Para mantener esta libertad resulta
imprescindible que, en materia de educación, existan normas comunes que permitan
dar validez mutua a los títulos académicos correspondientes.
- Competencias. Si un país, al que pertenecen diferentes regiones o comunidades
autónomas, pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, el gobierno
central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario
podríamos observar que una región o Comunidad Autónoma garantizase la educación
gratuita y obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra la rebaja a los
14. Naturalmente, el gobierno central puede conseguir la nivelación en la provisión de
determinados bienes preferentes a través de transferencias a los niveles inferiores de
gobierno, del mismo modo que si determinado nivel de enseñanza es atribuido a los
entes locales, la Comunidad Autónoma podría compensar a los Ayuntamientos con
menor capacidad recaudatoria para que se generasen una calidad mínima en ese
servicio.
♣ La distribución de la renta
Las grandes políticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando son
competencia del gobierno central. Por el contrario, se darían situaciones insostenibles si se
pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autónoma o mucho más si lo pretenden realizar los
propios entes locales. En ese sentido pueden apuntarse las siguientes reflexiones:

ƒ Análisis realizado por Tiebout, denominado “votación con los pies”.

Este análisis demuestra que si una Comunidad Autónoma elige realizar una política
muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse
enfrentada a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarían de salir de esa jurisdicción,
mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarían de emigrar a esa
Comunidad Autónoma, con lo que el resultado final sería financieramente inviable. Este
argumento constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las políticas
redistributivas.
Esta hipótesis fue criticada por partir de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas
Comunidades y otras, es decir, con ausencia de coste alguno en el proceso de emigración y con una previsión
perfecta por parte de los individuos. Ninguna de esas dos premisas es totalmente válida. No obstante, esas
críticas no nos parecen definitivas, ya que, a largo plazo, los procesos de emigración e inmigración pueden
hacer inviable la aplicación de políticas redistributivas en el marco de las Comunidades Autónomas.

ƒ Generación de comportamientos free rider (gorrones)

Constituye una segunda razón que avala la realización de políticas de redistribución a

escala nacional y no local. Por ejemplo, consideremos que un ente local decide aplicar
fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisión de
bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con
excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más perjudicados
por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un término municipal cercano y pagar
menores impuestos, pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el ente local que
adoptó la política redistributiva.

ƒ Economía de oferta

Consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer,
por ejemplo, un mayor número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad
económica y prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes
preferentes o de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tiene un éxito inicial,
puede generar un proceso de emulación por parte de los territorios limítrofes, cuyo resultado
final sea un nivel de recaudación inferior para todos los implicados, con peores servicios o
políticas redistributivas menos generosas.
A pesar de estas críticas relativas a la atribución de competencias de redistribución de renta a los entes
subcentrales, pueden señalarse algunos argumentos favorables a la misma. Por ejemplo, la existencia de políticas
redistributivas en las Comunidades Autónomas basadas en comportamientos cooperativos de las mismas.
Supongamos que la Comunidad Autónoma X establece un programa de mantenimiento de renta mínima. Si sólo este
territorio lleva a cabo esta política redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras
comunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulación de los demás territorios, por sí mismos o
por la presión de sus votantes, encontraríamos una política idéntica por parte de todos los territorios, no generando
ningún movimiento migratorio. El mismo argumento podría aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los
Ayuntamientos de las grandes ciudades.
♣ La estabilidad económica

→ Política monetaria
En un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea, con la introducción
del euro como moneda común, parece obvio que las competencias en cuanto a este
instrumento de la política económica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias,
que encomiendan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos
Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión Monetaria pudiera emitir
moneda libremente, existiría un indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria,
considerando que los posibles costes, en términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los
diferentes países.

Este mismo argumento explicaría porqué dentro de un mismo país, la capacidad de

emitir moneda es competencia del gobierno central y no se atribuye a los territorios o a las
entidades locales.

→ Política cambiaria
La fijación de los tipos de cambio es una competencia unida a la política monetaria.
Esta cuestión debe quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea.

→ Política presupuestaria
La política presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los
gastos públicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia y de impuestos. La política
fiscal se atribuye a nivel central y no a las Comunidades Autónomas.

Si una Comunidad Autónoma hace una política de incremento de gasto público para
crear empleo, no se puede asegurar que estos efectos se circunscriban a su territorio, porque
los beneficiados por el eventual aumento de renta podrían dedicar su consumo adicional a los
productos fabricados en otra jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por
todo el país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del territorio que la
lleva a cabo. Este argumento avala que la política fiscal se atribuya a nivel central y no a las
Comunidades Autónomas.

→ Política de rentas
La política de rentas hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las organizaciones
sindicales, empresariales y gobierno, con la finalidad de controlar el crecimiento de los
precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. En este
caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación, avala que este tipo de política se
formule a escala estatal. No obstante, las situaciones diversas de las Comunidades Autónomas,
que pueden sufrir crisis asimétricas, permitiría la consecución de acuerdos puntuales que
afecten tan sólo a un ente territorial.
 ♣ El crecimiento económico
ƒ Gasto de infraestructuras

- La presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la

centralización de estas competencias. Así, determinados gastos para mejorar las
comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones, siendo más adecuada su realización
por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la
Unión Europea.

- Las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los

planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer de
forma más inmediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una
comarca. Estas ventajas, en cuanto a la información, avalaría una tendencia a la
descentralización de estos gastos.
ƒ Formulación de los planes de investigación básica. Pueden apreciarse importantes economías
de escala en cuanto al gasto público, que justifica la coordinación de estos planes a escala
nacional y europea. Numerosas innovaciones técnicas con procedencia en algún país europeo
han perdido posibilidades con respecto a las desarrolladas en los Estados Unidos, por la
ausencia de financiación pública suficiente o porque el mercado nacional en el que podría
aplicarse era excesivamente estrecho.

3. LOS PRINCIPIOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS TRIBUTOS

Determinadas funciones desempeñadas por el sector público pueden realizarse con mayor
eficacia si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Esta afirmación exige que
consideremos el modo en que debe procederse a la entrega de recursos necesarios para llevar a cabo
tales funciones.

♣ La inclusión de los nuevos principios tributarios

El principio de autonomía y el principio de localización proceden de las ventajas que están
relacionadas con la mejor información disponible por parte de las haciendas territoriales y de que
cada persona elija como residencia aquella jurisdicción donde la combinación entre tributos pagados
y servicios suministrados por el sector público se aproxime mejor a sus preferencias.

→ Principio de autonomía
Sólo si se cumple el principio de autonomía, cada Comunidad Autónoma o ente local
puede llegar a formular las correspondientes combinaciones entre las que elegirán los
ciudadanos. Es decir, si los gobiernos correspondientes no tienen un determinado margen de
discrecionalidad sería imposible que se llegasen a presentar estas distintas posibilidades.

Este principio de autonomía no sólo significa una capacidad de decisión en cuanto a las
prioridades del gasto público, sino también la posibilidad de contar con recursos financieros que
dependan de fuentes controladas por los gobiernos subcentrales. En caso contrario, la capacidad
de las haciendas descentralizadas para elaborar sus propios programas de actuación dependerá de
la voluntad de gobierno central de conceder la financiación correspondiente.
 → Principio de localización
El principio de localización se refiere a que los tributos recaudados en una determinada
jurisdicción deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de este territorio.
El hecho de que la ley señale a una persona como sujeto pasivo de un tributo no garantiza
que sea éste quien lo pague, pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes
económicos. Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta cuestión
alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autónomo establece un impuesto que puede
trasladarse fácilmente a los ciudadanos de otras regiones (fenómeno que se conoce como
exportación fiscal) entonces podrá falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos, que
no siempre correrán con las consecuencias de una más amplia provisión de servicios públicos.
♣ El replanteamiento de los principios tributarios
→ Principio de simplicidad
La competencia de los tributos de amplia base, como el impuesto personal sobre la
renta o el impuesto de sociedades, debe encomendarse al gobierno central y no a las
Comunidades Autónomas. Si se trata de sumar todas las rentas percibidas por un único
individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, puede hacerse con mayor
facilidad en el nivel central de gobierno que en cada uno de los entes territoriales. En cambio, no
genera dificultades, desde la perspectiva de la simplicidad, la atribución a las haciendas
subcentrales de aquellos tributos en los que se graven bases muy localizadas, como la
propiedad urbana, o en los que exista una clara correspondencia entre el servicio prestado por el
sector público y el pago realizado por el contribuyente, como sucede con las tasas o con las
contribuciones especiales.
→ Principio de suficiencia
Cada unidad de gobierno debe disponer de los recursos necesarios para atender a los
gastos exigidos por la asunción de determinadas funciones.
Si se pretende un nivel mínimo de provisión de determinados servicios públicos, en
aras del principio de igualdad reconocido por nuestra Constitución, la suficiencia de recursos
exigiría la dotación de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de
menor nivel de renta.
→ Principio de equidad
La posible existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige la
correspondiente coordinación entre los tributos existentes para evitar fenómenos de doble
imposición o de tratamiento fiscal diferente para los ciudadanos, lo que resultaría incompatible
con las exigencias de la justicia.
Con ello no pretendemos defender que el esfuerzo fiscal de todos los ciudadanos deba ser
idéntico. En todo caso, las exigencias del principio de equidad entre los individuos
pertenecientes a diversos territorios deben concretarse en que la carga fiscal sea similar en
todos ellos.
 → Principio de neutralidad
La exigencia del principio de neutralidad en el marco de las haciendas
descentralizadas requiere que los sistemas tributarios propios de cada territorio no
introduzcan distorsiones en las decisiones de los agentes económicos. Así, si una empresa
está decidiendo en qué jurisdicción va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que
pueden condicionar su comportamiento es el nivel de imposición al que se deba enfrentar y,
a igualdad de circunstancias, acabará optando por aquélla que le ofrezca un menor nivel de
tributación. Del mismo modo, si en la imposición personal sobre la renta se otorgan
mayores deducciones en un territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de
contribuyentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presión fiscal.

Las complicaciones del principio de neutralidad proceden de su compatibilidad con

el de autonomía, pues de un lado hemos predicado que cada jurisdicción debería elegir con
libertad una combinación de impuestos y gastos que coincida con las preferencias de sus
ciudadanos, pero esta autonomía conlleva la aparición de distorsiones en las conductas de
los agentes económicos.

4. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS DESCENTRALIZADAS

ƒ El endeudamiento de las haciendas subcentrales debe estar limitado. Si hemos defendido que
la política monetaria es una competencia del gobierno central, no puede admitirse una
financiación del déficit de los distintos territorios que pueda incrementar la oferta monetaria.

ƒ Si en determinados territorios el crecimiento de la actividad es menor o mayor que la media

del país, puede suceder que siendo la deuda sostenible en algunos territorios no lo sea en otro.
En estas circunstancias el recurso al endeudamiento puede ampliar las desigualdades en la
provisión de servicios entre los distintos territorios si las regiones más ricas son más
dinámicas que las más atrasadas.

ƒ Empleo del endeudamiento para financiar inversiones

Si aceptamos que la carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la
emisión de deuda se destina a financiar proyectos de inversión que beneficiaran a las
generaciones futuras, la aplicación del criterio del beneficio conduciría a considerar óptimo el
empleo de esta fuente de financiación extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se
financian a través de sucesivos superávits obtenidos en períodos anteriores, entonces la
generación actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro.

5. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

Las transferencias intergubernamentales pueden producirse bien desde el gobierno central a

las
Comunidades Autónomas o desde éstas hacia los diferentes entes locales.

→ Finalidades de las transferencias

ƒ Realización de políticas activas para igualar la distribución de la renta entre

las diferentes Comunidades Autónomas o entre los diversos territorios. Las
transferencias cumplen el papel de contribuir a la formación del suficiente capital
como para garantizar un mayor crecimiento económico para las zonas más
desfavorecidas. Por ello no es extraño que este tipo de transferencias se materialice
 en la financiación de proyectos de inversión.

ƒ Consecución del principio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción
El objetivo de las transferencias intergubernamentales es compensar al
territorio que se encuentra más desfavorecido a que alcance un nivel mínimo en
determinados servicios públicos. Todo ello con el ánimo de garantizar el cumplimiento
del principio de igualdad.
ƒ Puede suceder que la base fiscal de las distintas comunidades o de los entes
locales sean notoriamente dispar y no pueda alcanzarse una cierta igualación en la
calidad de los servicios prestados por el sector público.
ƒ Aún en el caso de que el territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal,
las condiciones de población, por su tamaño, dispersión o edad, o incluso los
condicionamientos geográficos, pueden hacer más cara la provisión de un servicio
determinado en una zona concreta.

ƒ Presencia de efectos externos en las actividades de un territorio que favorece a

las áreas limítrofes o al Estado en su conjunto. El resultado de una asignación
ineficiente de recursos públicos por parte de una hacienda subcentral puede evitarse a
través de transferencias entre los distintos territorios. Estas ayudas pueden
instrumentarse a través de acuerdos de cooperación o financiando tales proyectos con
cargo a los ingresos recaudados por el gobierno central que después transferiría a los
territorios implicados.

Figura 10.3. Clasificación de las transferencias intergubernamentales (p257)

Condicionales Generales
Específicas No compensatorias
Compensatorias Acotadas
Sin límite
Incondicionales Participación
en ingresos
Perecuatorias Igualadoras de capacidad
Igualadoras de previsión Relacionadas con el esfuerzo fiscal

No relacionadas con el esfuerzo fiscal

ƒ Condicionales. Cuando los fondos trasferidos se destinan a una finalidad concreta

decidida por quien la hace.
ƒ Generales. Si se indica que el destino debe ser la mejora de la red viaria
(transferencia condicional general).
ƒ Específicas. Si se indica que debe destinarse a una carretera concreta del territorio
(transferencia condicional específica).
- No compensatorias Æ una cantidad fija.
- Compensatorias Æ un porcentaje del coste del proyecto. Este porcentaje
de participación en el coste puede tener un límite y entonces estamos en presencia
de transferencias acotadas o no tenerlo (sin límite).

ƒ Incondicionales. Cuando los fondos transferidos pueden asignarse libremente a los

 fines que desee el perceptor.
ƒ Participación en ingresos. Pueden estar constituidas por una mera participación
en ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud de las cuales los entes
subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los tributos recaudados. Presenta la
ventaja de que si la recaudación de un impuesto es más eficiente a escala nacional, las
comunidades autónomas tienen derecho a una parte de esos ingresos, en la medida en
que las bases gravadas se han generado en su jurisdicción.
ƒ Perecuatorias. Pueden concederse transferencias incondicionales que no
guarden relación con los ingresos recaudados por el sector público central en el
territorio del ente que participa en los ingresos. Su finalidad es más bien proceder a
una igualación en las situaciones de los diferentes entes. Esta necesidad de igualación
puede proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones en
cuanto al coste del suministro de los servicios públicos.

6. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO

♣ Principales gastos y políticas comunitarias

ƒ Las cifras del presupuesto comunitario indican un peso muy escaso en el conjunto de
la actividad económica. Si el presupuesto del sector público interno viene a representar
una media del 48% del PIB en los distintos países miembros, el de la Unión no supera el
1,20% del PIB. Poco puede esperarse de unas cifras tan bajas para atender a un número tan
amplio de programas de gasto.

ƒ En condiciones de libre circulación de los bienes y servicios, la única política

agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la elaborada a escala
comunitaria. Ello explica su génesis y su importancia en cuanto al gasto total.

ƒ Las políticas de redistribución de la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser
más efectivas cuando se realizan desde la Unión Europea, por dos razones:

ƒ A que las diferencias entre regiones son mucho más acusadas en nuestro caso que en el de
otros países de estructura federal, lo que exige un esfuerzo comparativamente mayor.

ƒ Porque las grandes inversiones en infraestructuras, destinadas a reducir estos desniveles de

riqueza, son más efectivas cuando se diseñan a escala comunitaria que cuando se
llevan a cabo por los distintos estados miembros, donde el gasto realizado puede ser
ineficaz si los países implicados no coordinan sus esfuerzos.

ƒ El cumplimiento de objetivos marcados por las directivas comunitarias pueden suponer un

desembolso excesivo para algunos de los países miembros, al que no podrían hacer frente
con sus recursos financieros. Por ejemplo, consideremos que la Unión adopta una política de
defensa del medio ambiente que obligan a un país miembro a realizar inversiones muy
cuantiosas, sin que disponga de los recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos
opciones: o dotar de financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política.

♣ El sistema de ingresos del presupuesto comunitario

→ Derechos de aduana
 Uno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por los países
europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que exige el establecimiento de un
arancel común frente a terceros. En estas circunstancias, los recursos obtenidos por la aplicación
de este arancel se consideran un ingreso propio de la Unión. La gestión de estos ingresos
corresponde a cada Estado miembro, aunque la recaudación debe entregarse a la Hacienda
europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las funciones de administración del
impuesto.

Los derechos de aduana no tienen, al menos teóricamente, una función de tipo

recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la producción del país que impone el arancel
contra la competencia procedente de otras naciones.

→ Derechos agrícolas y cotizaciones sobre el azúcar y la isoglucosa

ƒ Derechos agrícolas
Su origen se encuentra en la fijación de precios mínimos garantizados para los
productos agrarios. Si la Unión pretende mantener los precios y existen competidores
extracomunitarios que pueden suministrar esos mismos productos a un precio inferior,
nos encontramos con dos dificultades paralelas:

- Que los productos agrarios importados tendrán una indudable ventaja competitiva
con respecto a los de origen comunitario.

- Las producciones agrarias de la UE tendrán dificultades para introducirse en los

mercados foráneos.

De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agrarias (prélèvements)

como los impuestos variables exigidos a los productos agrarios importados, con la finalidad
de que no compitan en condiciones ventajosas con los productos de la agricultura europea a
los que se quiere garantizar un precio mínimo. Si, además, se pretende que el producto
europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del mundo, el producto
comunitario debería recibir una subvención conocida como restitución a la exportación.

ƒ Cotizaciones sobre el azúcar y sobre la producción de isoglucosas

Son tributos que gravan la producción y almacenamiento del azúcar o las isoglucosas.

El hecho de que este sistema se aplique al azúcar y no a otros productos agrarios se debe a que resulta
relativamente sencilla su gestión, pues la remolacha o la caña hay que transformarla para obtener azúcar. Su
extensión a las isoglucosas, que como su nombre indica, son sustitutivos del azúcar, trata de evitar los efectos
de sustitución que se apreciaron en un primer momento.

→ El recurso procedente del IVA

En los derechos de aduana o en los recursos procedentes de la puesta en práctica de la
política agraria común, nos encontramos con unos ingresos propios de la Unión Europea. Sin
embargo, en el caso del recurso procedente del IVA estamos ante un auténtico instrumento cuya
finalidad es la de alcanzar la suficiencia en el ámbito de la Hacienda europea. El IVA ocupa una
posición privilegiada en el conjunto de los ingresos del presupuesto comunitario.

Para el cálculo del recurso, se parte de la base imponible teórica del IVA en cada país, y se
considera que éste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de este valor que se fijó en
1,4% como máximo, aunque se ha convenido en irlo reduciendo, progresivamente, hasta
 alcanzar el 1% en 1999.

→ El denominado cuarto recurso o recurso complementario

El presupuesto comunitario debe presentar una situación de equilibrio, en el que el total de
gastos debe cubrirse con los recursos. Si los tres primeros recursos que vimos no son capaces de
financiar todos los gastos de la Unión, la diferencia se reparte entre los estados miembros en
proporción a su Producto Nacional Bruto (PNB). La característica fundamental de este recurso es
que tiene un papel de cierre del sistema de financiación de la Hacienda europea.
♣ La reforma de la Hacienda Europea
La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a partir de una serie de
criterios que estableció la propia Comisión. Podemos resumirlos en los siguientes:
ƒ El respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equidad entendida desde el
criterio de la capacidad de pago).
ƒ Su aplicación a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas (equidad entendida
como exigencia de igualdad).
ƒ Debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo (neutralidad).
ƒ Debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse al ciclo económico
(suficiencia).
ƒ Debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplicidad).
A partir de estos criterios, las principales fórmulas que se han propuesto pueden resumirse en
la siguiente Tabla:
Tabla 10.1. Principales propuestas de nuevos recursos para la Unión Europea (p265)
TRIBUTARIOS

Imposición directa Imposición indirecta

Œ Impuesto sobre la renta de las personas Œ Impuesto sobre el valor añadido

- Impuesto sobre rentas de trabajo
- Impuesto sobre rentas de capital
ΠImpuesto de sociedades
ΠImpuesto sobre el patrimonio
ΠImpuestos especiales
ΠImpuesto sobre el CO2
ΠImpuesto sobre intercambios de divisas
ƒ Impuesto sobre las comunicaciones

NO TRIBUTARIOS
ƒ Emisión de moneda ƒ Sanciones pecuniarias PEC
7. LOS PROBLEMAS DE LA ARMONIZACIÓN FISCAL

→ La armonización de la imposición indirecta

Los problemas de la imposición indirecta se han hecho más acuciantes desde que se pretende
alcanzar el mercado interior en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trámites
aduaneros al pasar de un país comunitario a otro.

En presencia de fronteras interiores, no existen graves dificultades para que coexistan dos
tipos impositivos de IVA, pues al realizarse en la frontera el trámite aduanero, se resta al producto
procedente del país de origen el IVA nacional y luego se le aplica el tipo impositivo de la nación de
destino, con lo que estaría en igualdad de condiciones para competir con los productos nacionales.

Lo anterior solamente es cierto en el caso de que ambos países utilicen el mismo tipo de
impuesto general sobre el consumo, pero si el país exportador emplea un impuesto sobre ventas,
tipo ITE, no sería fácil determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay
que realizar ahora. Esta circunstancia explica que, desde un primer momento, se intentaran
armonizar las figuras impositivas sobre el consumo de los distintos países miembros de la UE y
que se impusiera la fórmula del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesión.

Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos países, se producen dos efectos
distintos:

- Si el IVA utilizado en el país de destino es superior al que se establece en el de origen, el

importador del producto tendría ventajas comparativas de origen puramente fiscal.
Obviamente, tales ventajas desaparecerían si se unifican los tipos impositivos del impuesto
entre ambos países. De ahí que un elemento importante en el proceso de armonización fiscal
haya sido ir aproximando los tipos de gravamen.

- La supresión de las fronteras plantea un problema adicional, relacionado con la exportación

fiscal, ya que el producto exportado incluye un impuesto que cobra el país exportador y paga el
consumidor de otro país. Este problema obliga a un segundo núcleo de normas que permitan un
proceso de compensación por el cual los exportadores netos de productos devuelvan parte de los
ingresos tributarios obtenidos de los ciudadanos de otros países miembros.

→ La armonización de la imposición directa

En el campo de la imposición directa, debemos distinguir tres tipos de cuestiones:

ƒ La movilidad del factor trabajo.

ƒ La movilidad del capital.
ƒ El establecimiento de empresas en las diferentes naciones que conforman la Unión
Europea.

Movilidad en el factor trabajo

En este caso existen razones extraeconómicas que no hacen demasiado plausible una
emigración por motivos fiscales.
Movilidad del capital y establecimiento de empresas

Es mucho más factible la movilidad en el caso del establecimiento de empresas y, sobre

todo, en el caso del factor capital.

Las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal destinada a evitar distorsiones en la

asignación del capital son muy más complejas, porque se derivan de, al menos, dos tipos de
consideraciones:

ƒ Si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaración del IRPF no deben producirse

graves problemas de distorsión. El problema surge cuando un ciudadano obtiene rentas de
capital en otro país europeo y no se le practica por ellas retención alguna, ni tampoco se
comunica la generación de dichos ingresos a la Administración tributaria del gobierno de su
nación. En este caso, nos encontramos con un problema de coordinación internacional en la
lucha contra el fraude fiscal.

ƒ La regulación de los distintos rendimientos del capital puede generar situaciones de doble
imposición en algunos supuestos. En estas circunstancias no siempre será fácil determinar cuál
ha sido el total de impuestos pagados en el país donde se generó la renta. Por ello, el
procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional puede ser ineficaz.

H H H
 Un vistazo
Economías La economía de escala se refiere al poder que tiene una empresa cuando alcanza un nivel óptimo de producción para ir
produciendo más a menor coste, es decir, a medida que la producción en una empresa crece (zapatos, chicles, bastones, cajas de
de escala cerillas...), sus costes por unidad producida se reducen. Cuanto más produce, menos le cuesta producir cada unidad.

En otras palabras, se refiere a que si en una función de producción se aumenta la cantidad de todos los inputs utilizados en
un porcentaje, el output producido puede aumentar en ese mismo porcentaje o bien aumentar en mayor o menor cantidad que el
mismo porcentaje. Si aumenta en el mismo, estaríamos ante economías constantes de escala, si fuera en más, serían economías
crecientes de escala, si fuera en menos, en economías decrecientes de escala. Comúnmente, cuando se dicen simplemente
"economías de escala", se refieren a las crecientes, ya que estas denotan una función bastante ventajosa desde el punto de vista
económico, porque significa que la producción resulta más barata por término medio cuanto mayor es el empleo de todos los
recursos. Resultaría, por ejemplo, más barato por unidad producir 400 unidades que 200, si aumentamos en la misma cantidad
todos los recursos empleados para ello (y el precio de cada recurso por unidad no cambiase)

Para analizar el fenómeno de las economías de escala se suele considerar la relación entre los aumentos de producción (output)
causados por los aumentos en los factores de producción (inputs). ¿Qué ocurre cuando una empresa, por ejemplo, dobla la
cantidad que utiliza de inputs (el doble de trabajadores, el doble de capital...)? Si el resultado es que la producción aumenta
más que el doble, entonces se dice que la empresa está caracterizada por economías crecientes de escala. Ésta es una situación
de cierto interés en economía, puesto que implica que se puede producir con menores costes a medida que se aumenta el nivel
de producción. Esto está muy estrechamente ligado a la concentración empresarial, en la medida en que en un proceso
productivo afectado de economías de escala crecientes, una sola empresa más grande produce con un menor coste que dos
empresas más pequeñas.

Si no se tiene una economía de escala no se puede trabajar en mercado, porque no es un mercado competente (hay una
empresa que ha logrado su proceso de fabricación óptimo, logrando reducir su coste marginal). La solución para esto son las
tarifas, fijadas por los reguladores en base a lo que cuesta de media producir un producto; en estos casos, el coste medio es más
alto que el coste marginal.

Algunos factores que determinan la existencia de economías de escala serían:

• Reparto de los costes fijos entre más unidades producidas (disminución del coste medio).
• Papel sobre compras.
• Mejora tecnológica.
• Incremento de racionalidad en el trabajo (división del trabajo, especialización...).
• Causas no controlables por la empresa (por ejemplo disminución del precio de un insumo).

El insumo es un bien consumible utilizado en el proceso productivo de otro bien. Este término, equivalente en ocasiones al de
materia prima, es utilizado mayormente en el campo de la producción agrícola. Los insumos usualmente son denominados:
factores de la producción, o recursos productivos. En general los insumos pierden sus propiedades y características para
transformarse y formar parte en el producto final.

Demanda La demanda agregada representa la cantidad de bienes y servicios que los habitantes, las empresas, las entidades públicas
y el resto del mundo desean y pueden consumir del país para un nivel determinado de precio. La curva de demanda agregada
agregada tiene pendiente negativa: si suben los precios la gente querrá comprar menos y si bajan querrá comprar más.
Bien Bien económico: en Economía, son los bienes escasos, y por lo tanto, susceptibles de valoración económica y monetaria.
Bien jurídico: en Derecho, se relaciona con la propiedad o la posesión material de bienes muebles e inmuebles.
Servicio En Economía y en marketing (mercadotecnia) un servicio de tecnología es un conjunto de actividades que buscan responder
a las necesidades de un cliente. Se define un marco en donde las actividades se desarrollarán con la idea de fijar una
expectativa en el resultado de éstas. Es el equivalente no material de un bien. Un servicio se diferencia de un bien (físico o
intangible) en que el primero se consume y se desgasta de manera brutal puesto que la economía social nada tiene que ver
con la política moderna; es muy importante señalar que la economía nacional no existe siempre en el momento en que es
prestado.

Un servicio es el resultado de llevar a cabo necesariamente al menos una actividad en la interfaz entre el proveedor y el
cliente y generalmente es intangible. La prestación de un servicio puede implicar, por ejemplo:

- Una actividad realizada sobre un producto tangible suministrado por el cliente (por ejemplo, reparación de un
automóvil).
- Una actividad realizada sobre un producto intangible suministrado por el cliente (por ejemplo, la declaración de
ingresos necesaria para preparar la devolución de los impuestos).
- La entrega de un producto intangible (por ejemplo, la entrega de información en el contexto de la transmisión de
conocimiento).
- La creación de una ambientación para el cliente (por ejemplo, en hoteles y restaurantes).