DERECHO ADMINISTRATIVO I

Tema 7. La organización administrativa y la potestad organizatoria. Teoría del órgano. Clases de

órganos. Pluralidad y tipología de administraciones y entes públicos.

1. Caracteres de la organización administrativa. Concepto y clases de órganos.

1.1. El órgano administrativo

- La Administración Pública

a. Es una persona jurídica → a cada una de las AP se le atribuye por el

ordenamiento jurídico personalidad jurídica para que puedan ser titulares de
derechos y obligaciones → para que puedan entablar relaciones jurídicas con otras
personas, físicas o jurídicas

b. Es una organización → es un conjunto de medios personales y materiales puestos

al servicio de un fin (la satisfacción del interés público)

- Problema → cómo se distribuyen las funciones dentro del complejo orgánico de la

Administración Pública para que pueda actuar y relacionarse válidamente → esto remite a la
idea de órgano (que será la unidad administrativa que reciba las funciones para poder actuar)
- Motivo → la teoría del órgano permite la sustantividad de determinados cargos
con independencia de las personas físicas que los ocupen → con independencia de
los titulares

- El órgano administrativo → centro permanente de atribución de funciones con

competencias de decisión y servidos por personas físicas.
- Mayor precisión normativa → definición del artículo 5.1. LRJSP → “tendrán la
consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan
funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga
carácter preceptivo”.

- Requisitos para la creación de órganos (Art 5.3. LRJSP)

a. Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se
trate y su dependencia jerárquica.
b. Delimitación de sus funciones y competencias.
c. Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

- Limitación → no podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya

existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de
éstos.
- La creación de un nuevo órgano → sólo tendrá lugar previa comprobación de que no
existe otro en la misma Administración Pública que desarrolle igual función sobre el
mismo territorio y población (artículo 5.4 LRJSP).
1.2. La organización administrativa.

1.2.1. Caracteres

- Caracteres de la organización administrativa (integrada por el conjunto ordenado de órganos

con funciones y competencias)

a. Es una organización jurídica → establecida por el ordenamiento jurídico, por

cuanto que solo a través de los órganos jurídicamente determinados la
Administración pública puede actuar válidamente.
- Art 105.2 CE → “los órganos de la Administración del Estado son creados,
regidos y coordinados de acuerdo con la ley”.
- Las distintas leyes que regulan las Administraciones Públicas → son las que
determinan su organización → siendo después concretada a través de la
potestad reglamentaria
- Incluso la Constitución y los Estatutos de autonomía contemplan los cargos
más altos de las Administraciones Públicas (como el Gobierno de la Nación y
los gobiernos autonómicos).

b. Es una organización racional → ordenada verticalmente a través de la jerarquía

y con distribución funcional y territorial de competencias.

c. Es una organización pública → tiene como fin la consecución del interés público,
por lo que ha de ser transparente y actuar eficazmente.
- Como señala el artículo 3.3 LRJSP “Bajo la dirección del Gobierno de la
Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los
correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración
Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen
las leyes y el resto del ordenamiento jurídico”.

1.2.2. Clases de órganos dentro de la organización administrativa

- 1º. En virtud del ámbito territorial en el que ejercen sus funciones

a. Órganos centrales → que ejercen sus funciones en todo el ámbito territorial de la

Administración pública a la que pertenecen.
b. Órganos periféricos → sólo ejercen sus funciones en un ámbito territorial
delimitado dentro del ámbito territorial de la Administración pública a la que
pertenecen.

- 2º. En virtud de la amplitud de sus competencias:

a. Órganos generales → que tienen competencias en todas las materias propias de la

Administración pública a la que pertenecen o de la división funcional a la que se
encuentran adscritos.
b. Órganos especiales → que tienen sus competencias limitadas a unas materias
concretas dentro de la Administración pública a la que pertenecen o de la
división funcional a la que se encuentran adscritos.
 - 3º. En virtud de la naturaleza de sus funciones:

a. Órganos activos → son los que actúan directamente sobre la realidad

administrativa modificándola o transformándola.
b. Órganos deliberantes → son los que adoptan decisiones, pero no actúan
directamente sino a través de los órganos activos.
c. Órganos consultivos → son aquellos que tienen funciones de asesoramiento a los
órganos activos y deliberantes.

- 4º. En virtud de su composición:

a. Órganos unipersonales → integrados por una sola persona física.
b. Órganos colegiados → integrados por una pluralidad de personas físicas.

2. La competencia.

2.1. Caracterización de la competencia.

- Competencia → la función o conjunto de funciones atribuidas a un órgano por el

ordenamiento jurídico

- Caracteres de la competencia:
a. Obligatoriedad de su ejercicio.
b. Conlleva una asignación de potestades.
c. Tiene carácter normativo
d. Las competencias son del órgano, no de la persona.
e. Indisponibilidad. → Esto es, que los titulares de las competencias, como principio
general, no pueden renunciar a la misma → Los órganos administrativos no
pueden modificar sus propias competencias.

- Clasificación de las competencias → las competencias pueden calificarse en virtud de los

criterios de asignación en:
a. Territoriales
b. Materiales
c. Jerárquicas.

2.2. Los conflictos de atribuciones

- Conflictos de atribuciones → Los conflictos administrativos en la atribución de

competencias
a. Conflictos positivos de competencias → dos órganos entienden que son
competentes para conocer de un mismo asunto
b. Conflictos negativos de competencias → cuando ninguno de los dos órganos se
considera competente.
 - Supuesto de la incompetencia del órgano tanto desde la perspectiva interna como desde la
perspectiva de los interesados → previsto en el artículo 14 LRJSP
- “El órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto
remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, debiendo
notificar esta circunstancia a los interesados”
- “Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al órgano que se
encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita las
actuaciones al órgano competente. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen
competente para que requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto”).

- Los conflictos de atribuciones → solo pueden plantearse entre órganos administrativos

que no están relacionados jerárquicamente + respecto a asuntos sobre los que no haya
finalizado el procedimiento administrativo (artículo 14.3 LRJSP).

- Resolución:

a. Cuando el conflicto se plantea entre varios órganos dentro de la misma

Administración pública → resolverá el superior jerárquico común
- Ej: los conflictos de atribuciones entre los distintos ministerios los resuelve el
Presidente del Gobierno).

b. Cuando el conflicto se plantea entre órganos de distintas Administraciones públicas

→ los conflictos de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas →
los resuelve el Tribunal Constitucional.
- También → el Tribunal Constitucional → tiene competencias para resolver
los conflictos en defensa de la autonomía local que interpongan las
entidades locales frente al Estado o frente a las comunidades autónomas.

2.3. Indisponibilidad de las competencias

- La “indisponibilidad” de las competencias → la legislación administrativa ha regulado

tradicionalmente un conjunto de técnicas que, sin alterar la titularidad en el ejercicio de
las competencias, suponen cambios en su ejercicio o en algunos de los elementos que lo
condicionan.

- Regla general → “la competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos

administrativos que la tengan atribuida como propia”.

- Excepciones → la delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación

de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia,
aunque sí de elementos determinantes de su ejercicio.
- Art 8 LRJSP → “salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en
los términos previstos en ésta u otras leyes”
- Entonces → todas estas técnicas suponen alteración del ejercicio (o de algunos de
los elementos del ejercicio) de las competencias → pero en ningún caso se altera la
titularidad de las mismas.
Las excepciones a la indisponibilidad de las competencias

- Las excepciones a la indisponibilidad de las competencias → son aplicables a todas las

Administraciones Públicas dadas las competencias estatales respecto de “las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas” (artículo 148.1.18ª de la Constitución).

2.3.1. Delegación de competencias

- La delegación de competencias → es una alteración provisional (revocable en cualquier

momento) del ejercicio de las competencias.
- Art 9 LRJSP → “los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán
delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la
misma Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o en los
Organismos públicos o Entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de
aquéllas”.
- Revocación → La delegación de competencia puede ser revocada “en cualquier momento
por el órgano que la haya conferido” (artículo 9.6).

- Tiene unos límites de carácter general → en ningún caso podrán ser objeto de delegación
las competencias relativas a:
a. Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas.
b. La adopción de disposiciones de carácter general.
c. La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los
actos objeto de recurso.
d. Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

- La subdelegación → se prohíbe → pues “salvo autorización expresa de una Ley, no podrán

delegarse las competencias que se ejerzan por delegación” (artículo 9.5 LRJSP).

- La existencia de informes preceptivos en los procedimientos → supone cierto obstáculo

para la delegación de competencias, por cuanto que, aunque “no constituye impedimento
para que pueda delegarse la competencia para resolver un procedimiento la circunstancia de
que la norma reguladora del mismo prevea, como trámite preceptivo, la emisión de un
dictamen o informe; no obstante, no podrá delegarse la competencia para resolver un asunto
concreto una vez que en el correspondiente procedimiento se haya emitido un dictamen o
informe preceptivo acerca del mismo” (segundo párrafo del citado artículo 9.5).
 - Los requisitos formales de la delegación de competencias y su revocación (derivados de la
modificación que realiza sobre la atribución normativa de competencias)
a. Deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado, en el de la Comunidad
Autónoma o en el de la Provincia → según la Administración a que pertenezca el
órgano delegante, y el ámbito territorial de competencia de éste (artículo 9.3).

b. Deberán indicar expresamente que las resoluciones administrativas se han

adoptado por delegación + se considerarán dictadas por el órgano delegante
- “Las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indicarán
expresamente esta circunstancia y se considerarán dictadas por el órgano
delegante” (artículo 9.4).
2.3.2. Avocación

- La Avocación → se utiliza para resolver sobre un asunto concreto sobre el que se altera
su ejercicio → opera en sentido contrario a la delegación → no se produce de manera
general sobre una función o competencia

- Art 10.1. LRJSP → “Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un
asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos
administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social,
jurídica o territorial lo hagan conveniente. En los supuestos de delegación de competencias
en órganos no jerárquicamente dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser
avocado únicamente por el órgano delegante”.

- Requisitos:
a. Es preciso un acuerdo motivado
- Se podrá adoptar en iguales circunstancias que la delegación:
a. El superior jerárquico → sobre sus inferiores
b. Si no hay superior jerárquico → el delegante de la competencia de
que se trate

b. Contra ese acuerdo no cabrá recurso → aunque podrá impugnarse en el recurso

que se interponga contra la resolución del procedimiento (artículo 10.2).

c. No es precisa la publicación de la avocación → pero el acuerdo motivado deberá

ser notificado a los interesados en el procedimiento con anterioridad o
simultáneamente a la resolución final que se dicte
Supuestos en los que se producen alteraciones en determinadas circunstancias del ejercicio de la
competencia

2.3.3. Encomienda de gestión

- La encomienda de gestión → la encomienda de la realización de actividades de carácter

material, técnico o de servicios de la competencia de los órganos administrativos o de la
Entidades de Derecho público a otros órganos o Entidades de la misma o distinta
Administración
- Art 11 LRJSP → “la realización de actividades de carácter material, técnico o de servicios
de la competencia de los órganos administrativos o de las Entidades de Derecho público
podrá ser encomendada a otros órganos o Entidades de la misma o de distinta
Administración, siempre que entre sus competencias estén esas actividades, por razones de
eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Las
encomiendas de gestión no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos
regulados en la legislación de contratos del sector público. En tal caso, su naturaleza y
régimen jurídico se ajustará a lo previsto en ésta”

- Caracteres:
a. La encomienda se ha de justificar en virtud del principio de eficacia.
b. Puede ser interorgánica (entre órganos) o intersubjetiva (entre distintos sujetos, es
decir, con distinta personalidad jurídica).
c. El órgano o el sujeto encomendado ha de tener entre sus competencias las
actividades objeto de encomienda.
d. El objeto de la encomienda .--> no puede coincidir con el objeto propio de los
contratos administrativos (si así fuera no estaríamos ante una encomienda de gestión
regulada en la LRJSP, sino ante la aplicación de la legislación sobre contratos del
sector público).
e. No supone cesión de titularidad de la competencia ni de los elementos sustantivos
de su ejercicio → únicamente se cede el ejercicio de actividades materiales o
técnicas.
- El órgano encomendante deberá dictar cuantos actos o resoluciones sean
precisas para dar cobertura jurídica a la actividad de quien realiza la
encomienda.

- Supuestos de la formalización de la encomienda de gestión:

a. Entre órganos administrativos o Entidades de Derecho público pertenecientes a la
misma Administración
- Deberá formalizarse → en los términos que establezca su normativa
propia → en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos o Entidades
intervinientes.
- En todo caso el instrumento de formación de la encomienda de gestión y
su resolución → deberá ser publicado, para su eficacia en el Diario oficial
correspondiente.
- Cada Administración podrá regular los requisitos necesarios para la validez
de tales acuerdos que incluirán, al menos, expresa mención de la actividad o
actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de
la gestión encomendada.
 b. Entre órganos y Entidades de Derecho público de distintas Administraciones
- Formalización → En este supuesto se formalizará mediante firma del
correspondiente convenio entre ellas, que deberá ser publicado en el
«Boletín Oficial del Estado», en el Boletín oficial de la Comunidad
Autónoma o en el de la Provincia, según la Administración a que
pertenezca el órgano encomendante, salvo en el supuesto de la gestión
ordinaria de los servicios de las Comunidades Autónomas por las
Diputaciones Provinciales o en su caso Cabildos o Consejos insulares, que se
regirá por la legislación de Régimen Local.

2.3.4. Delegación de firma

- La delegación de firma → Los titulares de los órganos administrativos podrán, en

materia de su competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos
a los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan (artículo
12 LRJSP).

- Límites de la delegación de firma → los mismos que se establecen para la delegación de

competencias

- Precisiones:
a. No alterará la competencia del órgano delegante
b. Para su validez → no será necesaria su publicación → pero las resoluciones y
actos que se firmen por delegación deberán hacer constar esta circunstancia + la
autoridad de procedencia

2.3.5. Suplencia

- Suplencia (art 13 LRJSP) → “en la forma que disponga cada Administración pública, los
titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los
supuestos de vacante, ausencia o enfermedad, así como en los casos en que haya sido
declarada su abstención o recusación”.

- Designación → normalmente las suplencias se establecen bien en las normas que regulan la
organización de las distintas Administraciones públicas, o bien se designan por parte del
órgano competente para el nombramiento del titular del órgano que se suple.

- Si no existe designación de suplente → el citado artículo establece que la competencia del

órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato
de quien dependa.

- Precisiones:
a. No implica la alteración de la competencia
b. Para su validez no será necesaria su publicación → se trata simplemente de
proveer de personas físicas al órgano en supuestos concretos en los que, por
diversas razones, el titular del mismo no puede ejercer su competencia
 - Requisitos formales → son mínimos →“en las resoluciones y actos que se dicten mediante
suplencia, se hará constar esta circunstancia y se especificará el titular del órgano en
cuya suplencia se adoptan y quien efectivamente está ejerciendo esta suplencia” (artículo
13.4 LRJSP).

3. Jerarquía, coordinación, desconcentración y descentralización: los principios del artículo 103

CE

3.1. La jerarquía

- Concepto de jerarquía (dentro de la organización administrativa) → la ordenación gradual y

vertical de las competencias

- La jerarquía es un principio de organización y actuación → esto conlleva las siguientes

consecuencias más importantes:

a. La unidad de dirección → lo que permite a los órganos superiores

jerárquicamente dictar instrucciones a los inferiores.
- Artículo 6.1 de la LRJSP → “los órganos administrativos podrán dirigir las
actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante
instrucciones y órdenes de servicio”.
- Cuando una disposición específica así lo establezca, o se estime
conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan
producirse → las instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el
boletín oficial que corresponda, sin perjuicio de su obligada difusión
(conforme a lo establecido en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno).

b. La fiscalización y vigilancia de la actividad de los órganos inferiores →

inspeccionando su conducta, haciendo efectiva las responsabilidades y
resolviendo los recursos planteados.

3.2. Coordinación, colaboración y cooperación

- Coordinación, colaboración y cooperación → tres principios generales que rigen las

relaciones entre las organizaciones de las distintas Administraciones públicas y que se
han de llevar a cabo con lealtad institucional.

- Las diferentes Administraciones Públicas actúan y se relacionan con otras

Administraciones y entidades u organismos vinculados o dependientes de éstas de
acuerdo con los siguientes principios (art 140 LRJSP)
a. Lealtad institucional
b. Colaboración → entendido como el deber de actuar con el resto de
Administraciones Públicas para el logro de fines comunes.
c. Cooperación → cuando dos o más Administraciones Publicas, de manera
voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos
en aras de una acción común.
 d. Coordinación → en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente,
la Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la
coherencia de las actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas
afectadas por una misma materia para la consecución de un resultado común,
cuando así lo prevé la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
e. Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos
comunes.
f. Solidaridad interterritorial de acuerdo con la Constitución.

3.2.1. La colaboración

- La colaboración → exige a cada Administración pública respetar el ejercicio legítimo

por las otras Administraciones de sus competencias.

- Las obligaciones que se derivan del deber de colaboración → se harán efectivas a través
de las siguientes técnicas (artículo 142 LRJSP):
a. El suministro de información a otras Administraciones públicas para el ejercicio de
sus competencias.
- En este punto, la LRJSP contempla las relaciones electrónicas entre las
Administraciones públicas (artículo 155 y siguientes), entre las que establece
el deber mutuo de transmisión de datos entre Administraciones Públicas
(de acuerdo y con los condicionantes establecidos en la Ley Orgánica 3/2018,
de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los
derechos digitales).
b. La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información
administrativa.
c. El deber de asistencia y auxilio, para el mejor ejercicio de sus competencias.

3.2.2. La cooperación

- En cuanto a la cooperación (artículo 143 y siguientes LRJSP) → tiene como finalidad la

consecución del interés general → para ello las Administraciones públicas podrán
acordar, de manera voluntaria, la forma de ejercer sus respectivas competencias que
mejor sirva a este principio.
- La formalización de relaciones de cooperación → requerirá la aceptación expresa de las
partes, formulada en acuerdos de órganos de cooperación o en convenios.
- La LRJSP desarrolla el régimen jurídico de los convenios interadministrativos (artículo 47 y
siguientes).
- Por otra parte, en los artículos 144 y siguientes la misma LRJSP establece y desarrolla las
técnicas de cooperación interadministrativa → como:
a. La participación en órganos de cooperación (Conferencias Sectoriales entre el
Estado y las Comunidades Autónomas)
b. La participación en órganos consultivos o en organismos públicos de otras
Administraciones Públicas
c. La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las diferentes
Administraciones expresen su criterio sobre propuestas o actuaciones que incidan
en sus competencias.
3.3. Desconcentración y Descentralización

- Desconcentración y descentralización → Ambos son principios que persiguen una mayor

eficacia en el desempeño de funciones administrativas e implican una transferencia
estable de la titularidad de las competencias → por lo tanto, se han de materializar a
través de normas jurídicas.

3.3.1. La descentralización

- La descentralización → supone una asignación de competencias a personas jurídicas, a

entes → pone el énfasis en la personificación de la gestión administrativa.
a. La descentralización funcional → como principio de organización, tiene siempre
una dimensión de eficacia.
- Pero, junto a esta dimensión de eficacia, la descentralización también puede
tener una dimensión democrática y política, especialmente en su vertiente
territorial, como es el caso de la Entidades locales e, incluso, de las
Comunidades Autónomas en las que se produjo también una
descentralización administrativa
b. La descentralización territorial → no es, en puridad, un principio de organización
administrativa, sino un principio de distribución territorial del poder (y de las
competencias).

3.3.2. La desconcentración

- La desconcentración → supone una asignación de competencias a órganos dentro de una

misma Administración pública.
- La desconcentración no personifica → sino que supone el traslado de la titularidad de
competencias de unos órganos a otros.
- Normalmente, lo que se pretende es aligerar de funciones a determinados órganos.
- Tipos → La desconcentración, como principio de organización administrativa, puede ser
a. Funcional
b. Territorial (cuando se traslada la titularidad de competencias a órganos periféricos).

- Conclusión → mientras que

a. la descentralización → se produce a favor de entes, a favor de personas jurídicas
b. la desconcentración → se produce a favor de órganos (dentro de la misma persona
jurídica pública).
 - Importante → no confundir la desconcentración con la delegación de competencias.

- La desconcentración → supone, igual que la delegación de competencias, una

transferencia de competencias, una modificación en la distribución de
competencias.

- Pero mientras en la desconcentración se transfiere la titularidad de la competencia,

que son a partir de ahí ejercidas como propias por el órgano desconcentrado, en la
delegación se transfiere solo el ejercicio de las competencias, que son ejercidas por el
órgano delegado, pero siguen siendo de titularidad del órgano delegante. Por ello, la
desconcentración tiene trascendencia normativa (se realiza mediante la aprobación de
normas jurídicas) y, por tanto, la desconcentración no ha de realizarse necesariamente
por quien tenía previamente la titularidad de las competencias desconcentradas (ya se
sabe que la delegación de competencias siempre debe realizarla el órgano que tiene la
titularidad de las mismas).

Desconcentración Delegación de competencias

Se transfiere la titularidad de la competencia Se transfiere solo el ejercicio de las

(que son a partir de ahí ejercidas como propias competencias (que son ejercidas por el órgano
por el órgano desconcentrado) delegado, pero siguen siendo de titularidad del
órgano delegante)

Tiene trascendencia normativa (se realiza La delegación de competencias siempre debe

mediante la aprobación de normas jurídicas) → realizarla el órgano que tiene la titularidad
no ha de realizarse necesariamente por quien de las mismas
tenía previamente la titularidad de las
competencias desconcentradas (ya se sabe que
la delegación de competencias siempre debe
realizarla el órgano que tiene la titularidad de las
mismas).