Teoría de la administración administrativa

En un principio el estado no estaba constituido como un sujeto de derecho y que esto se

logró a través de la personificación del estado. Lo que introdujo algunas ventajas:
1. Permitió construir relaciones jurídicas entre el estado y los particulares
2. Permitió responsabilizar al estado por sus acciones (acciones u omisiones.
3. Garantizar obligaciones estatales con el patrimonio estatal
4. Posibilitar la organización interna del estado por medio de técnicas.
El CCCN señala que la personas son físicas y jurídicas y que son personas jurídicas
aquellas las cuales son susceptibles de adquirir derechos y contraer obligaciones… que las
personas jurídicas son públicas o privadas, el estado es una pública.
¿Cómo imputamos las conductas de las personas físicas a las jurídicas? o ¿cómo
traspasamos las acciones u omisiones del estado?
Como el agente es el propio estado, se constituye un centro único de imputación. Entonces
la teoría del órgano, nos dice que cabe distinguir entre las personas físicas y las jurídicas,
sino que ambas se superponen y entremezclan en sus voluntades. El agente es el propio
estado, así cualquier conducta que realice aquel es estatal. La Corte reconoció la T del
órgano en el caso “Vadell” en adelante.
Aunque existen excepciones y no es posible trasladar cualquier conducta de los agentes del
estado.
Entonces la responsabilidad del estado por los actos de sus agentes es de alcance directo.
El estado es un sujeto de derechos con personalidad jurídica propia, capaz de adquirir
derechos y contraer obligaciones, y que está integrado por órganos (es decir, personas
físicas que son quienes dicen directamente cuál es su voluntad.
El órgano es el conjunto de potestades, personas físicas y elementos materiales propios del
cargo público.
Las competencias estatales
La competencia es la suma de potestades que surge del ordenamiento jurídico, esto es, la
aptitud de los poderes públicos para obrar o cumplir sus funciones.
El principio básico de cualquier estado es que el estado no puede actuar, salvo que la ley lo
autorice a hacerlo. Nuestro art 19 CN.
El estado no puede hacer ni actuar, salvo que le esté permitido. Entonces el principio es la
prohibición y las excepciones son las permisiones.
Entonces el criterio del estado democrático es:
  El estado no puede obrar (principio prohibitivo)
 Pero si puede hacerlo cuando existe autorización normativa en tal sentido
(excepciones de permisión).
Por su parte la LPA dice que “la competencia de los órganos administrativos será la que
surja de la constitución, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia”
El PE es competente en principio y según el criterio de legalidad cuando asi surga del texto
normativo (literalidad). Las competencias expresas son las permisiones que nacen del
propio texto normativo.
Como es imposible que el legislador establezca con carácter previo y en el propio texto
legal, todas las potestades propias y necesarias del PE se desarrolla la T de las potestades
implícitas. Entendidas estas como aquellas necesarias, de acuerdo con el marco normativo y
las circunstancias del caso, para el ejercicio razonable de las competencias expresas.
Balbin dice que el criterio rector debe er el reconocimiento de las facultades expresas e
implícitas.
Los tipos de competencia.
La competencia puede clasificarse en los siguientes criterios: 1) materia, 2) territorio, 3)
tiempo, 4) grado.
En razón de la metería: significa en razón al tema. Por ejemplo: los ministerios, hay
competencia en razón a la salud, educación, etc, ej el ministro del interior es competente
para entender las cuestiones institucionales que estén en juego los derechos y garantías de
los habitantes.
En razón del territorio: es definida por el ámbito físico, ej. el ministro de salud de la
provincia de salta es competente para ejecutar políticas públicas de prevención de
enfermedades en el ámbito territorial de la provincia.
En razón del tiempo: es un modo atributivo de facultades por un plazo determinado, ej
según el texto constitucional vigente, el PE podía nombrar jueces con acuerdo del senado
hasta 360 días después de la reforma constitucional del 94. Luego de ese periodo, solo es
posible hacerlo con intervención del consejo de la magistratura.
En razón del grado: es un criterio cuyo eje distintivo es el nivel jerárquico de los órganos
administrativos y no la materia, el territorio o el tiempo. Se relaciona con el concepto de
jerarquía.
El art 14 LPD dice que el acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable
cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, el territorio, el
tiempo o el grado, salvo en este último supuesto si la delegación o sustitución estuvieran
permitidas.
Conflictos de competencia:
Cuando 2 o más órganos creen que son competente, existe un conflicto positivo entre ellos.
Cuando los órganos entienden que no deben conocer sobre el tema, existe un conflicto
negativo.
¿Cómo deben resolverse estos conflictos?
LPA dice que el ministro resolverá las siguientes controversias competenciales:
a) Los conflictos entre los órganos que dependan de él.
b) Los conflictos entre los entes que actúen en el ámbito de su competencia
c) Los conflictos entre órganos y entes que actúen en su esfera de competencias.
Por su parte, el presidente debe resolver los conflictos de competencia entre:
a) Los ministros
b) Los órganos o entes que actúen en el ámbito de distintos ministerios.
¿Cómo es el procedimiento? Art 5 LPA, dice que cuando un órgano de oficio o a petición
de parte, se declare incompetente, remitirá las actuaciones al que reputare competente; si
este también, las rehusare, deberá someterlas a la autoridad habilitada para resolver los
conflictos.
Si dos órganos se consideran competentes, el ultimo que hubiera conocido el caso someterá
la cuestión de oficio o a petición de parte, a la autoridad que deba reolverla.
Distinción entre las personas jurídicas públicas y privadas. Diferencia entre las
personas jurídicas estatales y no estatales.
Art 149 nos dice que la participación del estado en las personas jurídicas privadas no
modifica el carácter de estas. Sin embargo, la ley o el estatuto pueden prever derechos y
obligaciones diferenciados, considerando el interés publico comprometido en dicha
participación.
El criterio entre sujetos públicos y privados es relevante por el régimen jurídico aplicable,
esto es, el derecho público o privado.
Las personas jurídicas pueden ser públicas o privadas y a su vez las personas publicas
pueden ser estatales o no estatales.
Balbin entiende que el criterio distintivo es su inserción en la estructura estatal. A través del
ejercicio de sus funciones y su vínculo con el estado.
Así el criterio propuesto es el carácter material de las act que desarrolla el sujeto y sobre
todo la dependencia del estado-composición de sus órganos, el control y las fuentes de
financiamiento-
Son personas jurídicas publicas estatales: el estado nacional, las provincias, los municipios,
la CABA, los entes autónomos y los entes descentralizados.
Son personas jurídicas públicas no estatales: la Iglesia Católica, los Colegios o Consejos
profesionales que ejercen el poder de ordenación, regulación y control sobre el ejercicio de
las profesiones liberales, las cajas de previsión y las obras sociales.
El régimen jurídico de las personas públicas estatales es el derecho público y lo es también
en el de las personas públicas no estales, pero se agrega el derecho privado conformando lo
que es un bloque normativo.
Durante el último periodo el estado incorporo cada vez más competencias y agentes en un
cuadro de organización más complejo cuyo caracteres son por un lado, el principio
jerárquico de las estructuras y por el otro el principio de división de trabajo entre los
distintos órganos y departamentos.
En nuestro país, el convencionalista estableció pautas sobre como estructurar el estado en el
ámbito del PE. Por un lado, el texto constitucional creo 3 órganos en el esquema
constitucional: 1) el presidente, 2) el jefe de gabinete de ministros y 3) los ministros. Por el
otro lado, el convencional previó el dictado de una ley de ministerios cuyo objeto es crear
órganos administrativos inferiores y distribuir (desconcentrar) las competencias entre estos.
A su vez el convencional recogió el principio jerárquico que nos permite enhebrar
funciones dispersas entre los distintos órganos y lo volcó en os siguientes preceptos:
 El presidente como jefe supremo de la nación, jefe de gobierno y responsable
político de la administración general del país.
 El jefe de gabinete en el ejercicio de la administración general del país y
 Los ministros que no pueden por si solos, en ningún caso tomar resoluciones por si
solos.
Por su parte el principio de división del trabajo está plasmado en la distribución de
competencias de esos órganos básicamente, en los artículos 99, 100 y 103 de la CN.
En síntesis, el modelo está integrado por la administración central (órganos) y la
administración descentralizada (entes públicos estatales). Entonces el sistema es
básicamente centralizado con matices o técnicas de descentralización.
El desarrollo del modelo. Las estructuras estatales.
Distinción de las estructuras estatales y por el otro las técnicas de distribución de
competencias
La T de la organización estatal debe construirse sobre dos instrumentos: el órgano y el ente.
El concepto de órgano surge del propio texto constitucional y de la ley de ministerios y los
entes nacen de la constitución y de las respectivas leyes o decretos de creación.
La diferencia esencial consiste en que los órganos no tienen personalidad jurídica propia,
sino que forman parte del estado que, si es sujeto de derecho, mientras que los entes si
revisten de carácter de personas jurídicas y consecuentemente son capaces de de establecer
relaciones jurídicas por sí mismos.
En síntesis, en el marco del PE existen órganos y entes que son parte de el, sin perjuicio de
que los primeros no tienen personalidad jurídica, sino solo cierto grado de subjetividad y
los segundos si son personas jurídicas.
El estado centralizado es aquel que está integrado por órganos estatales y por su parte, el
estado descentralizado este compuesto por entes estatales.
En el marco de las descentralizaciones y con el objeto de completar sucintamente el cuadro
propio de la organización del Estado, las entidades de este se llevan adelante act
industriales y comerciales.
Los órganos estatales
¿Qué es el órgano? El órgano es básicamente el centro de imputación de competencias
estatales (aspecto objetivo) que está integrado por personas físicas (aspecto subjetivo) y que
a su vez dispone de ciertos recursos.
El órgano entonces está compuesto por personas físicas que son sus titulares, el conjunto de
funciones o poderes públicos y los elementos materiales de que se vale el titular con el
objeto de ejercer dichas funciones.
Los órganos son parte de la administración pública de carácter centralizado. Estos son parte
del sujeto jurídico el estado nacional.
Aunque no posean personalidad jurídica conllevan cierto grado de subjetividad y eso trae 2
consecuencias: 1) los órganos pueden relacionarse entre si, pero siempre que estén
contenidos por un mismo sujeto jurídico – estado nacional- y 2) por el otro, es posible
trasladar e imputar su voluntad al estado, es decir al sujeto de derecho al cual son parte.
El criterio que permite relacionar a los órganos entre si es el criterio jerárquico que brinda
unidad en el ejercicio de las funciones estatales y le imprime un contenido coherente. ¿Qué
es la jerarquía? Es el modo en que los órganos se relacionan, es decir el estado estructurado
por órganos ubicados en distintos niveles y grados en posiciones relativas de poder y en
cuya cúspide se encuentra el presidente.
La jerarquía supone identidad de materias y superioridad de unos sobre otros por razón de
intereses públicos específicos que persigue cada órgano.
El decreto reglamentario de la LPA establece que el órgano superior podrá:
1. Dirigir o impulsar la acción de sus inferiores mediante, ordenes, instrucciones,
circulares y reglamentos internos.
2. Delegarle facultades.
3. Intervenirlos
4. Avocarse el conocimiento y decisión de los asuntos que transmiten.
En el marco del concepto jerárquico el ordenamiento establece en ciertos casos limites
sobre el alcance de ese poder. Por ejemplo, cuando el órgano inferior tiene atribuidas
competencias con carácter exclusivo.
A los órganos con funciones materialmente diferentes no aplica la relación jerárquica. Si no
que aplica el principio de cooperación entre órganos, entes y a su vez órganos y entes entre
si. Por ejemplo: el deber de información entre el subsecretario de asuntos registrales y el
ministro de salud.
¿Qué es la coordinación? Es el ejercicio de competencias propias de cada órgano en
términos no contradictorios con los otros, sin duplicidad de esfuerzos ni recursos y en
cumplimiento de fines convergentes.
El congreso es quien ejerce la potestad de crear, ordenar y regular los órganos estatales.
Los entes estatales
Este es un centro de imputación de competencias (aspecto objetivo) desempeñado por un
sujeto jurídico con personalidad propia (aspecto subjetivo) e inserto en estructuras del
estado.
Las organizaciones centralizadas están diseñadas sobre el criterio de división de trabajo y
unidad de mando y por su parte, las estructuras descentralizadas (entes) se apoyan en el
postulado de división de trabajo y el pluralismo de mando.
Balbin dice que es posible distinguir entre el 1) ente descentralizado con fines estatales
específicos y directos y 2) otros con fines industriales y comerciales.
El primero de ellos es un ente descentralizado autárquico y el segundo es no autárquico.
Balbin dice que este criterio es razonable en tanto el régimen jurídico de de unos y otros es
diverso al menos en sus matices y modulaciones. ¿Cuáles son esos matices? La aplicación
del derecho privado. Es decir, en el primer caso el derecho a aplicar es el derecho público y
en el segundo caso es derecho público y privado.
Entonces, el ente autárquico es el ente descentralizado con fines estrictamente públicos e
inmediatos, excluyendo a los entes con fines industriales y comerciales que constituyen otra
de las especies (entes descentralizados no autárquicos) con fines instrumentales
¿Cómo están organizados los entes descentralizados? Están estructurados internamente de
modo reflejo o espejo del estado central. Es decir que su estructura es un conjunto de
órganos con subjetividad y sin personalidad jurídica que están relacionados entre sí por el
nexo jerárquico.
¿Cuál es el vínculo entre los entes descentralizados y los órganos centralizados? El vínculo
entre los entes descentralizados y los órganos de la administración central no es claramente
jerárquico
Hay que unir las piezas órganos y entes, entonces el criterio para hacerlo es el control del
órgano central sobre el ente descentralizado, se conoce esto como control o tutela
administrativa.
¿En qué consiste el control o tutela? Comprende las siguientes atribuciones del poder
central:
 a) Designar los agentes que integran los órganos máximos del ente.
b) Dar directivas generales.
c) Controlar los actos a instancia de parte (recursos de alzada)
d) Intervenir en el ente en casos extremos, es decir, remover a los agentes de
conducción de este.
Señalar que el régimen jurídico de los entes descentralizados autárquicos es caótico porque
no existe un marco común.
Es posible sin embargo, a partir del análisis del marco normativo de los entes exitentes,
inferir algunos elementos comunes:
1. Personlidad jurídica
2. Asignación legal de recursos
3. Patrimonio estatal.
4. Gobierno, conducción y administración propia.
5. Control estatal.
A su vez, estos entes descentralizados se pueden clasificar en a) autárquicos, b) no
autárquicos y c) anónimos.
Dif entre entes autárquicos y autónomos. La autarquía comprende el poder del ente de
administrarse a sí mismo y el carácter autónomo supone la potestad de dictar sus propias
normas e incluso, en ciertos casos, elegir sus propias autoridades.
Art 75, el congreso es el poder competente de crear los entes descentralizados. Sin
embargo, en el desarrollo de nuestras instituciones, los entes descentralizados han sido
creados por leyes del congreso y decretos del ejecutivo.
Las técnicas de distribución de competencias
Existen dos modelos de distribución de competencias: la desconcentración es la
herramienta de distribución de competencias estatales entre los órganos que integran el
estado central, mientras que la descentralización es el instrumento de traslado de
competencias, pero no en órganos, sino en entes estatales que componen el estado llamado
descentralizado
Caracteristicas de la deconcentracion:
 Su fuente es una norma de alcance general y no particular (constitucion, ley,
reglamento)
 El traslado es decisión del convencional, el legislador o el poder ejecutivo, pero en
ningún caso el órgano propio
 Es un instrumento de traslado y reconocimiento de titularidad y no simplemente de
ejercicio de competencias.
 Es un conjunto o bloque de competencias y no competencias especificas, singulares
o particulares
 Es de carácter permanente y no transitorio
  Es posible dejar sin efecto el traslado de competencias por derogación o
modificación de las normas atribuidas de carácter general.
La descentralización es otro modo o técnica de distribución de competencias que reviste las
mismas características del párrafo anterior, pero con una distinción esencial. La
descentralización, por un lado, distribuye competencias y por el otro reconoce de modo
inseparable la personalidad jurídica al ente estatal sobre el que se asientan tales facultades.
Técnicas de distribución de competencias. La delegación y la avocación.