El Derecho Administrativo es una parte del Derecho Público que se caracteriza por

proteger el interés público y regular las relaciones jurídicas relativas a la función

administrativa que ejercen los tres órganos del Estado. A su vez regula la actividad de los
entes no estatales a los cuales el ordenamiento les otorga poder público.
Al derecho administrativo, las normas que ordenan el régimen y la estructura
administrativa, lo regulan las provincias. Salvo que se trate de normas que se apliquen a
la administración federal, que son dictadas por los legisladores nacionales y sólo rigen
para la Nación. Por ejemplo: las leyes de aduana, servicio militar obligatorio, etc.

Fuentes del Derecho Administrativo: normas y principios con imperatividad.

Fuentes Formales: aquellas que directamente pasan a constituir el derecho aplicable.
-Constitución Nacional: es una fuente de extraordinaria importancia en el derecho
administrativo, dado que representa un orden jurídico pleno impuesto por el pueblo al
Estado. Regula su estructura y organización, establece las facultades del mismo frente a
los individuos y los derechos de los habitantes frente a él.
-Leyes: la ley es todo acto sancionado por el Poder Legislativo de acuerdo al
procedimiento previsto en la Constitución a tal efecto, sea de contenido estrictamente
general como particular. Se excluyen de este concepto a los actos emanados de alguna de
las cámaras del Congreso.
-Reglamentos: es toda declaración unilateral realizada en ejercicio de la función
administrativa con aptitud legal para producir efectos jurídicos en forma general y directa.
Es una fuente muy importante dado que la mayor parte de las disposiciones de derecho
administrativo se encuentran contenidas en reglamentos emanados de la administración.
-Jurisprudencia: es el conjunto de normas y principios imperativos contenidos en las
decisiones reiteradamente concordantes de los órganos jurisdiccionales. La jurisprudencia
se distingue de las demás fuentes del derecho en que ella es imperativa sólo en el
momento en que el juez la aplica, pues el juez no está obligado a seguir las
interpretaciones que él mismo u otros jueces superiores hayan dado a una norma. La
imperatividad está condicionada a la voluntad del juez.

Fuentes Materiales: aquellas que promueven u originan a las fuentes formales.

-Hechos Sociales
-Doctrina
-Costumbre: la costumbre surge cuando hay un convencimiento popular abonado por una
práctica y un cumplimiento usual, de que una regla determinada de conducta humana es
una norma jurídica. Pero la costumbre no puede ser admitida como fuente de derecho
administrativo a menos que una ley expresamente la autorice, pues las constituciones
prohíben generalmente que nadie sea obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado
de lo que ella no prohíbe.

Funciones Estatales
-Función administrativa: es la función del ejecutivo.
-Función jurisdiccional: es la función del judicial (resolver conflictos entre particulares,
aplicar sanciones).
-Función legislativa: es la función del legislador (crear las normas que reglamenten el
marco de convivencia social).
*Función gubernativa: según Mayer: tiene que ver con cuestiones políticas del Estado
como recibir o no a un mandatario de otro país. También existen cuestiones políticas no
justiciables. El poder judicial no puede inmiscuirse en las cuestiones de fondo, pero si
puede analizar la cuestión de forma: por ejemplo, el presidente puede nombrar ministro a
la persona que quiera, siempre que respete los requisitos que establece la ley.

Clasificación por Residuo

-Leyes: función legislativa. La ley es todo acto sancionado por el Poder Legislativo de
acuerdo al procedimiento previsto en la Constitución a tal efecto, sea de contenido
estrictamente general como particular.
-Fallos o sentencias: función judicial. La sentencia o el fallo es la forma en la que el juez
expresa su parecer y lo transforma en obligatorio a partir de una decisión razonada en la
que está resolviendo un conflicto o aplicando una sanción. Una vez que queda firme toma
valor de cosa juzgada y sobre ello ya no se puede volver a discutir.
-El resto corresponde a la función administrativa.

Clasificación Objetiva
-Ejecutivo: tiene como función propia la Administración + Regulación (dicta decretos
autónomos, delegados y de necesidad y urgencia) y Jurisdicción (dicta indultos).
-Legislativo: tiene como función propia la Legislación + Administración (nombra
funcionarios) y Jurisdicción (dicta leyes de amnistía).
-Judicial: tiene como función propia la función Jurisdiccional + Administración y
Regulación (establece normas para el funcionamiento del sistema, por ejemplo, una
acordada acerca de cómo acceder a un expediente).

Reorganización Constitucional
A partir de la Reforma de la CN de 1994 se crean organismos extra-poderales como el
Consejo de la Magistratura o la Auditoría General de la Nación que son un organismos con
una estructura organizacional distinta. No pertenecen típicamente a ninguno de los tres
poderes y su representación no obedece a la mayoría popular, sino que obedece a los
estamentos que los conforman.
Por otro lado, a partir del artículo 75 inc. 24 dejamos de tener tres esquemas territoriales
y se incorpora la posibilidad de que el país se integre a un organismo supranacional al que
se le delegue competencia, jurisdicción y legislación. Las normas que establece dicho
organismo pueden ser obligatorias dentro del territorio de la nación (Región).

Organización Administrativa - Administración Pública

La Organización Administrativa (marco) básicamente tiene que ver con el Régimen
Jurídico Administrativo. Es un conjunto de normas que regulan las relaciones jurídicas
relativas a la función administrativa por parte de los órganos y entes que conforman la
Administración Pública (objeto).
El concepto Administración Pública lo utilizamos, en principio, para referirnos a lo que
llamamos Administración Centralizada, que son el conjunto de órganos que dependen
jerárquicamente del poder Ejecutivo y que representan al Estado a partir del accionar
político que desarrolla este poder. El poder ejecutivo es un órgano unipersonal, por lo
tanto, para poder cumplir con su función propia necesita de una herramienta burocrática
que es ese conjunto de órganos que dependen de él y le permiten desarrollar las políticas
públicas y poner en acto aquellas acciones tendientes a lograr el bien común, el bienestar
general, etc. Estos órganos son los Ministerios, Secretarías, Subsecretarías, Direcciones
Generales, etc. que componen la Administración Pública Centralizada.
Sin embargo, a la Administración pública también se le suman otros entes que comparten
la finalidad que persigue el Poder Ejecutivo y el Estado en cuanto al bienestar común y al
general, pero no comparten la personería jurídica. Son entes con personería jurídica
propia que conforman lo que llamamos Administración Pública Descentralizada. Estos
entes son el INDEC, la AFIP, la ANSES, o cualquier otro organismo que no depende
directamente de un Ministerio, pero colaboran con los fines propios del Estado y tienen
recursos económicos presupuestados por este.

En derecho administrativo se distinguen dos sujetos:

-Administrado: es el sujeto pasivo de las relaciones administrativas.
-Administraciones Públicas: conjunto de personas jurídico-públicas creadas por la Ley que
actúan a través de órganos que tienen por objeto el servicio del interés general.

Ente y Órgano
Lo que caracteriza a un ente es la capacidad de poder adquirir derechos y contraer
obligaciones, es decir, tener personería jurídica propia. En cambio, los órganos son
centros de competencia que no tienen personería jurídica propia. Los entes
descentralizados tienen para su interior una estructura administrativa compuesta por
órganos. El Estado Central es un ente.
A su vez, los entes descentralizados son sujetos de derecho. En cambio, el Ministerio de
Educación, por ejemplo, no es un sujeto de Derecho, es un órgano del Estado Central que
es el sujeto de derecho. Si un funcionario de un ente descentralizado realiza una acción
que tiene algún efecto jurídico, el responsable será el ente, no el Estado Central.

Relaciones Interorgánicas o Interadministrativas

Los órganos no son sujetos de derechos, pero pueden producir efectos jurídicos en el
desarrollo interno de la administración, porque tienen relaciones jurídicas con otros
órganos (interorgánicas). Por ejemplo, cuando un órgano superior ordena a un órgano
inferior la realización de determinado acto.

Los efectos pueden ser de tipo consultivo, por ejemplo, cuando los órganos de la
Administración Pública producen efectos jurídicos hacia afuera de la Administración a
través de lo que denominamos actos administrativos.

Cuando las relaciones jurídicas se producen entre los órganos internos de la

Administración, la declaración del órgano no es a través de un acto administrativo, sino a
través de lo que se denomina un simple acto de la Administración, que no produce efectos
en los administrados, sino que solo produce efectos internos, a veces necesarios para la
validez de los actos administrativos. Por ejemplo, cuando un órgano va a dictar un acto
administrativo que va a afectar derechos subjetivos de los particulares, antes debe ir en
consulta a otro órgano jurídico que va a elevar un dictamen donde le va a advertir los
efectos que tendría la realización de ese acto y aconsejará o no el dictado. Esa es una
Relación Interorgánica produce efecto entre los órganos, hacia adentro de la
Administración.

También pueden establecerse relaciones entre el Estado Central y los entes

descentralizados. Por ejemplo, cuando el Ministerio de economía le solicita determinada
acción al Banco Central. En ese caso, esa relación no es Interorgánica, porque no vincula
a dos órganos de una misma persona jurídica, sino que está vinculando a dos entes, con
personería jurídica propia. En ese caso estamos frente a Relaciones Interadministrativas.

Las acciones que realizan tanto los Órganos de la Administración Pública Centralizada
como los Órganos de entes descentralizados, se le imputan al ente de cuya estructura
forman parte. Si están dentro de la estructura centralizada, será el Estado Central. Si
forman parte de un ente descentralizado se le atribuirá esa responsabilidad al Ente
descentralizado. Estos órganos son duales. Cuando decimos Ministerio de Educación nos
estamos refiriendo, por un lado, a un centro de competencias al cual el ordenamiento
jurídico le concede ciertas atribuciones para poder cumplir con una finalidad propia. Pero
esas competencias no producen efectos jurídicos de manera automática, requieren de una
voluntad que solo puede ser ejercida por un ser humano que ocupe ese órgano, es decir,
el ministro de educación. Tenemos el órgano institución, que es el Ministerio de Educación
y el órgano funcionario, que es la persona que ocupa el cargo dentro del órgano.

Organización Política y Organización Administrativa

La Organización Administrativa tiene que ver con la forma en que se organiza el Estado
Nacional a partir del Texto Constitucional. Es una herramienta burocrática, propia del
Poder Ejecutivo. Nuestro Estado, al ser un gobierno federal, tiene una estructura
descentralizada. Hay una descentralización política porque cada gobierno provincial se ha
reservado para sí una serie de poderes que no derivó en el Estado Nacional. Que la forma
de gobierno sea centralizada o descentralizada, desde el punto de vista político, no implica
que la estructura administrativa sea centralizada o descentralizada necesariamente.

Principios Jurídicos que regulan la Organización Administrativa

1) La JERARQUÍA
Tiene que ver con que la administración centralizada está compuesta por un conjunto de
órganos subordinados y coordinados armónicamente que dependen de un órgano superior
en común. Este principio lo que hace es reducir a todos estos órganos a un único ente.
Implica siempre una relación de subordinación de un órgano sobre otro. En la medida en
que un órgano se acerque más al órgano Superior, tendrá mayor jerarquía y en la medida
que se aleje, la jerarquía será menor. En la estructura descentralizada el órgano no
depende jerárquicamente.
Los efectos principales que derivan de esa relación jerárquica, son:
-La facultad (libertad de mando) que tienen los órganos superiores de dirigir e impulsar la
actividad de los órganos inferiores.
-La atribución propia del órgano superior de controlar la actividad de los órganos
inferiores.
-La facultad de avocarse al dictado de los actos propios de la competencia del inferior y de
delegar competencia propia a órganos inferiores para que emitan determinados actos.
-La facultad del órgano superior de resolver conflictos entre dos órganos inferiores.
-La facultad que tienen los superiores de designar a los funcionarios para que ocupen los
cargos en los órganos inferiores.

Deber de obediencia
Tiene que ver con hasta dónde está obligado el inferior a obedecer lo que le ordena el
superior. El límite está en la ilegalidad del acto ordenado. Existen dos doctrinas:
-La Doctrina de la Reiteración: establece que ante la ilegalidad (comprobada o
sospechada) de la orden emanada el inferior debe o puede hacérselo notar al superior, y
si el superior reitera la orden, aunque el inferior la cumpla queda desligado de
responsabilidad por el acto ilegal o ilegítimo.
-La Doctrina del Control Material: sostiene que, comprobada la ilegalidad del acto, el
inferior estaría obligado a no realizarlo para mantener la legalidad.
¿Qué doctrina se aplica? Se decide en cada caso en concreto. Depende de la gravedad del
acto y del grado de certeza de la ilegalidad. Si al inferior le consta que la orden es un
delito, no va a poder usar como eximente, frente a su responsabilidad penal, la orden
dada por su superior y no lo va a eximir su responsabilidad administrativa. Ahora si el
acto ilegal, es una contravención, que no está del todo constatado que podía perjudicar
algún derecho subjetivo, en ese caso la reiteración podría fortalecer el convencimiento de
legalidad que pretende inculcar el superior.

2) La COMPETENCIA
Es el conjunto de facultades, deberes y atribuciones que la CN y el ordenamiento jurídico
en general, le concede a cada órgano, de manera explícita o razonablemente implícita,
para poder cumplir con el cometido que les es propio. El ordenamiento jurídico también
tiene que prever cual es la finalidad propia de ese órgano. Las atribuciones que se
conceden de manera razonablemente implícita, son aquellas que no surgen del texto
expreso de la ley, pero que son necesarias para poder dar cumplimiento al cometido que
el ordenamiento jurídico le dio. Esto se denomina Principio de Especialidad. Los órganos
solo pueden realizar aquellos actos que la Ley les permite de manera expresa en la norma
o razonablemente implícita a partir del Principio de Especialidad.

La Competencia es uno de los principios jurídicos de la Organización Administrativa y un

elemento de validez los Actos administrativos porque para que los actos sean válidos tiene
que haber sido dictado en el ejercicio de una competencia legítima.

Caracteres
-Objetiva: surge de una norma del Derecho Objetivo. La norma primero va a determinar
objetivamente el cometido del órgano, y luego, si es posible, va a determinar los actos
que puede realizar ese órgano para cumplir con el cometido. Mínimamente tiene que tener
un cometido para que pueda aplicarse el Principio de Especialidad.
-Obligatoria: el funcionario que ocupa el cargo dentro del órgano tiene el deber legal de
ejercer la competencia que se le ha concedido. No la puede abandonar.
-Improrrogable: no puede ser transmitida, es propia de ese órgano.
-Irrenunciable: la competencia es del órgano, no del funcionario. El funcionario no puede
renunciar. La única manera que la competencia se separe de un órgano, es a través de
una norma de la misma fuerza legal que la que se la concedió o superior a esta. Esto
quiere decir que, si la competencia fue concedida por Ley, no correspondería ser
modificada por un reglamento o por un decreto. En cambio, si fue concedida por una
resolución o un decreto, una ley que tiene rango superior, si la puede modificar.

La competencia puede ser concedida por una Ley, por la Constitución Nacional o por un
reglamento, decreto o resolución (a partir de la Ley de Procedimiento Administrativo y los
fallos de la Corte).

Clases
-Por materia: tiene que ver con el cometido otorgado al órgano. Todos los órganos que
forman parte de una misma línea jerárquica, comparten la misma materia. Puede tener
que ver con seguridad, educación, etc.
-Por grado: tiene que ver con el lugar que ocupa dentro de la línea jerárquica del órgano.
Cuanto más se acerca al órgano superior común, mayor es el grado.
-Por territorio: tiene que ver con la descentralización política. Puede ser dentro del ámbito
Nacional, Provincial o Municipal. Salvo que exista descentralización administrativa
territorial. Ejemplo: las comunas dentro de la CABA.
-Por tiempo: normalmente la competencia no tiene efectos retroactivos y comienza
cuando es otorgada ya sea por ley, decreto o reglamento. La competencia tiene que ser
de efecto general, se publica y tiene efecto a partir del 8° día de su publicación, salvo que
en el acto por el cual se otorga la competencia, determine otra fecha posterior.

Transferencia de Competencia (Excepción al Principio de Improrrogabilidad)

1°) Delegación administrativa: debemos diferenciarla de la Delegación Legislativa que es
cuando el órgano legislativo del Estado, delega atribuciones que le son propias al órgano
ejecutivo. La Delegación Administrativa es entre órganos de un mismo ente estatal. La
delegación procede de un órgano superior que se desprende de una atribución que le es
propia y se la concede a un órgano inferior para que realice determinado acto. Para que la
delegación de competencia proceda es necesario que haya una ley previa que la permita.
Esa norma que delega la competencia tiene que ser de la misma fuerza legal o del mismo
grado que la que atribuyó la competencia superior. La delegación no implica renunciar a la
competencia por parte del órgano delegante. Si bien el delegado queda facultado para
ejercerla, el delegante puede, tomarla para sí, sin necesidad de recurrir a la avocación.
2°) Avocación: funciona en sentido inverso a la delegación. El órgano superior toma para
sí una atribución que le es propia a su inferior, y dicta él el acto administrativo tendiente a
cumplir un cometido que no le es propio, sino que es propio de su órgano inferior. Ejerce
la competencia propia de su inferior. El ordenamiento jurídico no establece la
obligatoriedad de una norma que lo autorice como sucede en la Delegación. Por principio
general la avocación está autorizada, salvo que exista una ley que expresamente lo
prohíba. El superior no podrá avocarse cuando la competencia del inferior haya sido
concedida en base de cierta aptitud técnica propia de ese órgano.
3°) Sustitución: es similar a la delegación. Es cuando el superior jerárquico le quita la
competencia a un órgano inferior y se la atribuye a otro inferior, para que lo cumpla. La
sustitución tiene que estar motivada y deberá dar las razones por las cuáles lo hace.
4°) Suplencia: no es un caso estrictamente de transferencia de la competencia, porque la
competencia sigue estando en el órgano, lo que se cambia es el titular del órgano. Cuando
el titular del órgano se ausenta por determinadas razones o no puede ocupar el cargo, la
norma puede prever que el superior u otro funcionario ocupen ese cargo de manera
suplente. En ese caso no es que el órgano modificó la competencia, sino que solo se
modificó el titular que la va a ejercer por un tiempo determinado dentro del órgano.

3) La CENTRALIZACIÓN
La centralización y la descentralización tienen que ver con las relaciones de jerarquía.
Cuando los órganos que conforman la estructura administrativa del Estado, dependen de
un mismo órgano superior común, decimos que esa estructura es centralizada.

4) La DESCENTRALIZACIÓN
Las figuras de entidades descentralizadas son especies de satélites que contribuyen con la
finalidad propia del Estado, pero que no forman parten de su estructura. No reportan
jerárquicamente a ese titular común, sino que tienen una cierta autonomía (personería
jurídica propia). Esa autonomía propia no quita el deber de control por parte del Estado
central. Por ejemplo: el BCRA, los Institutos de la Vivienda, etc. Así como se distribuye la
competencia propia del Estado entre los órganos de la estructura centralizada, también se
pueden distribuir en los entes descentralizados.

Concentración y desconcentración
La desconcentración es una técnica administrativa que consiste en el traspaso de la
titularidad o el ejercicio de una competencia que las normas le atribuyan como propia a
un órgano administrativo en otro órgano de la misma administración pública
jerárquicamente dependiente. La propia norma que atribuya la competencia habrá de
prever los requisitos y términos de la desconcentración así como la propia posibilidad de
su ejercicio. Requiere para su eficacia la publicación en el boletín oficial que corresponda.
La desconcentración se realizará siempre entre órganos jerárquicamente dependientes y
en sentido descendente. El hecho de que se transfiera la titularidad y no únicamente su
ejercicio (como es el caso de la delegación de competencias) implica que el órgano que
recibe la competencia la ejerce como propia.
Habrá concentración cuando las funciones se unan en relación al poder Ejecutivo,
manteniendo con él una relación de jerarquía.

La concentración y la desconcentración tienen que ver con el grado o la fuerza de la

competencia que se le da a cada órgano o ente. Puede haber una estructura centralizada,
donde el órgano superior desconcentra su competencia en los órganos inferiores, dándoles
mayores atribuciones a estos. También podría haber dentro de una estructura
descentralizada, muy poca desconcentración, o sea muy pocas competencias en los entes
descentralizados. Tanto la concentración como la desconcentración ambos son principios
organizativos que se dan en el marco de una misma persona jurídica estatal.

Potestades Administrativas (PdeE)

El estado Administrativo es el encargado de regular la actividad de los entes no estatales
a los cuales el ordenamiento les otorga poder público. Por eso se llaman entes públicos no
estatales. Son entidades con personería jurídica propia que no han sido creadas por el
Estado, sino que el Estado les reconoce una finalidad pública y en función de esa finalidad
pública les concede cierto poder. Por ejemplo: la asociación del Colegio Público de
Abogados además de ser una entidad que nuclea los abogados y que los ayuda en el
ejercicio de su profesión, su función principal es el control de la Matrícula.

Procedimiento Administrativo
El procedimiento administrativo ha sido definido como el cauce formal de una serie de
actos en que se concentra la función administrativa para la realización de un fin. Es el
conjunto de trámites a que se ha de sujetar la Administración para dictar los actos
administrativos.
Tiende no sólo a la protección del administrado o a la determinación de sus derechos, sino
también a la defensa de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el imperio de la
legalidad y la justicia en el funcionamiento administrativo.

Las partes en el Procedimiento Administrativo

Para ser parte en el procedimiento administrativo se requiere de legitimación. Toda
persona física o jurídica, de carácter público o privado tiene, en principio, aptitud genérica
para intervenir en el procedimiento administrativo, como titulares de un derecho subjetivo
o de un interés legítimo o, en algunos casos, de un interés simple.
Cuando una persona, física o jurídica, tiene una capacidad de actuar y obrar reconocida
por el ordenamiento jurídico, dispone a su vez de la posibilidad de intervenir en el
Procedimiento Administrativo, siempre y cuando acredite ser titular de un derecho
subjetivo o interés que lo legitime.
Así se distingue entre administrado e interesado. Administrado es todo sujeto (persona
física o jurídica) que se encuentra en una relación de subordinación respecto de la
Administración pública. El interesado sería un administrado cualificado por su legitimación
y capacidad para ser parte en el Procedimiento Administrativo.

ACTO ADMINISTRATIVO
El Acto Administrativo es toda declaración unilateral realizada en ejercicio de la función
administrativa con aptitud legal para producir efectos jurídicos de manera directa e
individual. Alude a una expresión de voluntad, conocimiento u opinión realizada siguiendo
formas legales preestablecidas. Es la principal forma de expresión de la Función
Administrativa. En el derecho administrativo moderno distinguimos tres tipos de
declaraciones:
*Declaraciones de Voluntad: se caracterizan por prever ciertos efectos jurídicos que luego
deben ser ejecutados en la práctica. En derecho, la palabra ejecución significa hacer
realidad los efectos previstos en una norma, reglamento, sentencia, acto administrativo,
etc. Las declaraciones de voluntad en el acto administrativo son equivalentes a las
sentencias de condena en el orden judicial. Por ejemplo: una declaración que prevea tres
días de arresto para un efectivo militar como consecuencia de una conducta contraria a
los reglamentos. Luego se deberá dar cumplimiento efectivo a dicha declaración.
*Declaraciones de Conocimiento: son los actos administrativos que emiten los registros de
manera tal que permiten autenticar una relación jurídica o probar la ocurrencia de un
hecho jurídico o de ciertos actos jurídicos han sido otorgados ante un oficial público. Son
los típicos actos regístrales como él acta de nacimiento, acta de casamiento, partida de
defunción, acta de embargo, etc. Se agotan con la emisión de la declaración.
*Declaraciones de Juicio: aquellas en las cuales la administración formula un juicio de
valor sobre determinadas aptitudes (físicas, psicológicas o técnicas) de una persona o de
un bien para realizar una actividad o ser empleado en una actividad en particular. Por
ejemplo: la declaración para portar armas de uso civil condicional, la habilitación a una
empresa para desarrollar actividades riesgosas para el medioambiente.
-La más importante es la Declaración de Voluntad porque requiere un proceso de
ejecución posterior a la emisión de la declaración, que puede ser voluntario o forzoso. En
cambio, las declaraciones de conocimiento o de juicio se agotan con la emisión del acto o
declaración, no hay nada para realizar después.

Características
-La declaración es unilateral porque para dictar el acto administrativo se necesita
únicamente la voluntad de quien ejerce la función administrativa. La unilateralidad no se
refiere a los efectos del acto, porque en ese sentido el acto administrativo produce efectos
para al menos dos partes (para quien lo emite y para el destinatario).
-El acto se dicta en ejercicio de la función Administrativa, no se ejerce función Judicial ni
Legislativa. La forma por excelencia para ejercer la declaración es el acto administrativo.
-La aptitud del Acto Administrativo para producir efectos jurídicos es objetiva y proviene
de la ley en sentido amplio, es decir, de las normas jurídicas superiores (Constitución
Nacional, Tratados, Leyes, Reglamentos). No depende de la voluntad del funcionario que
dicta el acto. El Acto Administrativo siempre produce efectos jurídicos (crea, modifica o
extingue derechos y obligaciones) no puede quedar sujeto a una condición suspensiva. De
lo contrario no será un acto administrativo. Si un funcionario público padece una
enfermedad mental y no puede entender lo que hace, pero dicta un administrativo
conforme a todas las normas, se puede decir que este acto administrativo será válido.
-Los efectos jurídicos del Acto Administrativo son individuales, es decir, se dirigen siempre
a sujetos de derecho determinados. Los efectos a su vez deben ser directos, completos en
sí mismos. No pueden depender de algún elemento externo al acto administrativo.
-Existe una presunción de legitimidad que tiene que ver con que los particulares deben
obedecer siempre a los actos administrativos.

Elementos
-La motivación: es fundamentalmente necesaria en las declaraciones de voluntad porque
quien ejerce la función administrativa expresa las razones de hecho y de derecho
(fundamentos fácticos y jurídicos) que llevan al dictado del acto. En las declaraciones de
conocimiento y de juicio los fundamentos fácticos y jurídicos surgen del ordenamiento
jurídico que regula la emisión de estos actos. No se deben explicar los hechos y derechos
en la declaración.

HECHOS
El hecho administrativo es una manifestación de voluntad de quien ejerce la función
administrativa, que se realiza sin seguir una forma legal preestablecida.
Los hechos administrativos nunca expresan la voluntad de la administración con la misma
seguridad que lo hacen los actos y reglamentos administrativos. Un hecho administrativo
es tan sólo la actuación material de un órgano administrativo, por ejemplo, la demolición
por parte de una topadora de un edificio en ruinas.
La reacción del ordenamiento jurídico ante el acto y el hecho ilegitimo es diferente.
Cuando estamos en presencia de un acto administrativo contrario a derecho, puedo pedir:
-En primer lugar la nulidad del acto administrativo.
-Si hubo alteración de hecho, puedo pedir que la situación de hecho se retrotraiga al
estado anterior al dictado del acto, en la medida que sea posible.
-Indemnización por daños y perjuicios.
Frente a un hecho administrativo contrario a derecho no se puede pedir la nulidad, puedo
pedir:
-Que cese la conducta dañosa contraria a derecho.
-Que se repongan las cosas al estado anterior a la realización del hecho, en la medida que
sea posible.
-El resarcimiento por los daños y perjuicios ocasionados.

REGLAMENTOS
Es toda declaración unilateral realizada en ejercicio de la función administrativa con
aptitud legal para producir efectos jurídicos en forma general y directa.
Si lo comparamos con el Acto administrativo encontramos dos diferencias:
-En el Reglamento no necesitamos distinguir entre declaraciones de voluntad,
conocimiento y de juicio.
-Los efectos del Reglamento son generales porque se dirigen a un número indeterminado
de sujetos de derecho. En el ámbito de aplicación de un reglamento vigente están
comprendidos todos aquellos que cumplen el supuesto de hecho para el cual el
reglamento fue dictado. El acto administrativo, en cambio, se dirige siempre a sujetos de
derecho determinados.
-La Ley prevé la existencia de una Mesa General de Entrada en todos los entes y órganos
administrativos, pero no la organiza. Se lleva a cabo mediante reglamentos. Si vamos
ante un órgano o ente administrativo a presentar un escrito, se debe presentar ante la
Mesa General de Entrada.

Los romanos distinguían entre el “declarus” y el “manus fendere”. El declarus era la

exteriorización de un proceso intelectual previo que se hacía a través de una declaración
de voluntad común. Por ejemplo, los contratos. Actos jurídicos emitidos conforme a la ley.
Lo que hoy llamamos acto administrativo y reglamento administrativo. La expresión
“manus fendere” significa “golpear con la mano” y se usaba cuando había una expresión
de voluntad que no seguía una forma legal preestablecida y de la cual derivaban ciertos
efectos jurídicos. Es lo que hoy llamamos el hecho administrativo. Es una conducta de la
administración, que no sigue una forma legal preestablecida, pero que expresa voluntad
administrativa y por lo tanto produce efectos jurídicos. Si bien los hechos no tienen la
importancia de los actos, son importantes porque pueden generar responsabilidad para la
administración.

Simples Actos de la Administración

A diferencia de los actos administrativos, los simples actos de la administración se
caracterizan por producir efectos jurídicos de manera indirecta, pero dependen de un
elemento externo para producirlos. Es un elemento que ayuda al dictado de un acto. Si los
efectos jurídicos son directos, es decir, surgen del acto mismo sin la necesidad de que
haya un elemento externo que ayude, estamos en presencia de un acto administrativo.
Cuando el acto me produce una lesión a mis derechos tengo que asegurarme de que sea
un acto administrativo, porque son los únicos que se pueden impugnar en sede
administrativa o judicial. Los simples actos administrativos no se pueden impugnar de
manera jurídica relevante, ni ante la administración ni ante la justicia. Se debe esperar al
dictado del acto y ver si el acto perjudica o no mis derechos.
En el Procedimiento Administrativo los dictámenes, las pericias e informes son todas
actuaciones propias del procedimiento destinadas a que el órgano que tiene que dictar el
acto administrativo esté en condiciones adecuadas para hacerlo. Los perjuicios van a
derivar del acto administrativo que decide el fondo de la cuestión planteada. Por lo tanto,
eso es lo que se debe impugnar.

Dictámenes Jurídicos
Dentro de los simples actos de la administración está el dictamen jurídico. El dictamen
jurídico es un consejo o un asesoramiento sobre cómo dictar el acto administrativo. Los
efectos del mismo no surgen del propio dictamen, sino que dependen del dictado del acto.
Los efectos del acto administrativos surgen del acto mismo, sin necesidad que haya un
elemento que ayude, solo hace falta ejecutarlo.

Ley de Procedimiento Administrativo (19.549)

Esta ley prevé el procedimiento administrativo general del Estado Nacional. Exige que
cuando se va a dictar un acto administrativo que afecte o pueda llegar a afectar los
derechos de un tercero siempre es necesario antes del dictado del acto la emisión del
dictamen jurídico proveniente de los servicios jurídicos permanentes del Estado (Cuerpo
de Abogados del Estado encabezados por la Procuración del Tesoro de la Nación).

Artículo 24: El acto de alcance general será impugnable por vía judicial
a) cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e
inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo
dictó y el resultado fuere adverso.
b) cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas.
-Este artículo establece la forma de impugnar los reglamentos y admite la impugnación
directa de los mismos. Es decir, se puede impugnar de manera directa tanto en sede
administrativa como judicial, un reglamento que aún no ha sido aplicado si la persona
acredita que ese reglamento cuando se le aplique le provocará un daño. Es decir, existe
un daño cierto, aunque no sea actual. Sino, puedo esperar a que se me aplique la ley o el
reglamento y el daño se produzca, y ahí impugnar el acto y la ley o el reglamento.

Contratación Administrativa
La Contratación Administrativa exige el mantenimiento de la Ecuación Económica
Financiera. La Ecuación Económica Financiera es la relación entre el costo para cumplir el
contrato y el beneficio que la empresa obtiene. Cuando la empresa participa de la
licitación tiene que decirle al Estado cuál es la Ecuación Económica Financiera que quiere
obtener. La empresa tiene derecho a obtener cierto porcentaje de ganancia y eso se debe
respetar el gran problema de las demoras en los pagos. Si el Estado demora en los pagos
y hay un proceso inflacionario muy fuerte en curso, perderá la posibilidad de contratar con
empresas serias, las cuales no querrán participar en contrataciones estatales y terminará
contratando con los “bolseros”, que son empresas que no producen sino que compran
para vender al Estado, y eso eleva aún más los precios.

Actividad Jurídica de la Administración

Los actos administrativos, reglamentos, hechos y simples actos integran la actividad
jurídica de la administración, porque es una actividad que de manera directa o indirecta
produce efectos jurídicos. Los actos administrativos, reglamentos y hechos producen
efectos jurídicos de manera directa. Los dictámenes, informes y pericias (simples actos)
producen efectos de manera indirecta. Hay otro sector de la Administración que se llama
la “Actividad no jurídica del Estado” porque no produce efectos jurídicos (no crea, modifica
ni extingue derechos y obligaciones). Es una actividad estatal que puede estar regulada,
pero que no tiene consecuencias jurídicas.

Acto Administrativo y Contrato Administrativo

El Acto Administrativo en su génesis es unilateral, es decir, para dictar un acto
administrativo necesito únicamente la voluntad de quien ejerce la función administrativa.
En cambio, el contrato administrativo es un acuerdo de voluntades, generador de
obligaciones y derechos, celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las
funciones administrativas que le competen, con otro órgano administrativo o con un
particular o administrado, para satisfacer finalidades públicas. Por lo tanto, para celebrar
un contrato se necesita como mínimo dos voluntades.
De todas formas, al ser el contrato administrativo un acto administrativo bilateral, le son
aplicables las reglas esenciales que constituyen el régimen de los actos administrativos.
En relación a los efectos tanto los actos, como los contratos administrativos producen
efectos jurídicos para dos o más partes.
La diferencia no viene de los efectos sino de la génesis.

El contrato administrativo exige la presencia de un elemento subjetivo que es la presencia

de un ente público, o sea, una entidad que esté sujeta y subordinada a un control directo
e inmediato de la Administración Pública, que se integre a los cuadros de la organización
pública y a la vez se financie con fondos públicos y se oriente a fines de interés público
(es decir, que consista en una actividad que redunde en un beneficio para la sociedad).
Las empresas del Estado (como el P.A.M.I) y las personas públicas no se integran a los
cuadros de la organización público, por lo que no serían disparadores de un contrato
administrativo. El contenido del contrato administrativo debe incluir cláusulas exorbitantes
del derecho privado. Dichas cláusulas reconocen poderes excepcionales al Estado
afectando el equilibrio de igualdad entre las partes en el marco del trámite de formación,
ejecución y extinción contractual.

La licitación consiste en un equilibrio costo-calidad para propiciar el mejor uso del dinero
de los fondos públicos. Una vez atravesado el proceso de selección del contratista y
cumplidos los requisitos de fondo y forma que surgen de los Pliegos de bases y
condiciones, se van a disparar a favor de la Administración una serie de competencias,
facultades y prerrogativas que no son habituales en el campo del Derecho privado. Por
ejemplo: la Administración puede interpretar las dudas que surjan en el marco del
contrato, sancionar al contratista por incumplimiento, inspeccionar los libros y oficinas del
contratista, modificarlo, suspenderlo o removerlo por razones de ilegitimidad o de
conveniencia. Todo uso de prerrogativa debe ir siempre acompañado de garantía. Por eso
debe respetarse la ecuación económica financiera.

Ejemplo: El Estado necesita realizar una contratación administrativa (un contrato de

suministro) para comprar vacunas contra el COVID. Para ello decide realizar una licitación
pública internacional. Se preparan los pliegos y se hace la invitación para que toda
empresa pueda ofertar precios y condiciones de pago. Una vez presentadas las ofertas y
vencido el plazo de presentación el Estado comienza a estudiar cada oferta. Después, el
organismo pertinente realiza una pre-adjudicación estableciendo el orden de mérito de los
oferentes, si se presentaron 10 oferentes, hace un ranking entre los 5 que considera las
mejores ofertas. ¿Los otros 5 podrán impugnar la pre-adjudicación por haber quedado
fuera de la licitación? La pre-adjudicación es diferente a la adjudicación y la realiza un
órgano que tiene facultad de aconsejar, pero no de “decidir” por lo que es un simple acto
de la administración y por ende la impugnación del mismo carece de relevancia jurídica.
Así, el afectado puede impugnar la adjudicación, pero no la pre-adjudicación. La
impugnación judicial requiere que se pueda plantear un daño cierto (actual o futuro). Esto
puede provenir del acto administrativo, pero no del simple acto porque este no produce
efectos jurídicos por sí mismo (la pre-adjudicación simple acto de la administración no
recurrible pero impugnable).

La regla y el principio general en materia de contratación pública es la licitación, el

concurso, el remate o la subasta pública, salvo que una norma disponga lo contrario. En
ese caso preadebe existir una norma que permita expresamente dicha contratación, una
necesidad real de optimizar que esté adecuadamente explicada a través del expediente
administrativo para que le de sustento.

Cuando se realiza una contratación directa se evita realizar una licitación. Este mecanismo
se va a utilizar, por ejemplo, cuando el monto de la contratación sea muy bajo, ya que la
licitación es muy costosa para el Estado. También puede ser por un tema de patentes. Si
determinado producto que el Estado necesita está patentado por uno o dos empresas que
lo pueden vender, entonces no se licita, sino que se contrata directamente con alguna de
estas, también se puede dar por razones de urgencia.

Procedimiento de Selección
La celebración de los contratos administrativos que realiza la Administración, está
precedida de un procedimiento específico que, que constituye un requisito legal para la
formación de la voluntad administrativa contractual y servirá a la vez para seleccionar a
su contratante. La Administración no va a poder contratar con quien quiera y como
quiera, sino que va a tener que contratar con apego, sustento y en resguardo a ciertos
requerimientos de publicidad amplia e irrestricta. Además, el contrato administrativo debe
ajustarse a lo que establezcan los Pliegos de Bases y Condiciones.
El sistema de libre elección del cocontratante de la Administración consiste en la facultad
que tienen los órganos administrativos para elegir en forma directa y discrecionalmente, a
la persona con la cual van a contratar, sin tener que cumplimentar previamente para ello
algún requisito especial o sujetarse a procedimiento especial alguno.
Sin embargo, el hecho de que la Administración pública cuente, en principio, con un
sistema de libre elección de su cocontratante, no implica que la misma se encuentre
exenta, de manera alguna, del cumplimiento de los requisitos legales que deba satisfacer
para que la contratación administrativa sea legal y eficaz. De tales requisitos salen los
relativos a la determinación de la necesidad de contratación, los detalles técnicos y
financieros, la aptitud personal y moral del cocontratante, etc.
Los sistemas de restricción de selección del cocontratante de la Administración limitan la
libertad de los órganos de la Administración para seleccionar a su contratante, ya que
deben realizarla a través de un procedimiento especial y concretamente reglado.
Este sistema solo es obligatorio cuando la norma jurídica lo establece.

DECRETO 1023/01
Los principios generales a los que deberá ajustarse la gestión de las contrataciones,
teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas, serán:
-Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés
público comprometido y el resultado esperado.
-Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes.
-Transparencia en los procedimientos.
-Publicidad y difusión de las actuaciones.
-Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o
gestionen las contrataciones.
-Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes.
Desde el inicio de las actuaciones hasta la finalización de la ejecución del contrato, toda
cuestión vinculada con la contratación deberá interpretarse sobre la observancia de los
principios que anteceden.

La selección
Las contrataciones que realiza la Administración Pública nacional, al igual que las
administraciones provinciales y la de la C.A.B.A, están sujetas a un procedimiento
administrativo que recorre dos etapas: la de selección y la de celebración y ejecución del
contrato hasta su extinción.
La selección tiene por finalidad arribar a un juicio declarativo de conveniencia, conforme a
la "oferta más conveniente", con el efecto de otorgar al adjudicatario un título habilitante
para celebrar el contrato. Es un carácter connatural del contrato administrativo,
sustentado en los principios republicanos de igualdad, transparencia, imparcialidad y
eficiencia de la gestión pública.
La licitación es sólo una especie de los posibles medios empleados para seleccionar. La
oposición se produce entre la libre elección y la selección. Ante la falta legal de un
procedimiento de selección, sólo cabría acudir a los casos legales de contratación directa.

Los tipos de selección

En el actual Régimen General de Contrataciones la selección del co-contratante de la
administración, para la ejecución de los contratos comprendidos en dicho régimen, debe
realizarse "por regla general" mediante licitación o concurso públicos, caracterizando a la
primera como el procedimiento de selección en que el llamado a participar está dirigido a
una cantidad indeterminada de oferentes, el monto estimado del contrato sea superior a
un mínimo establecido, y el criterio de selección recaiga primordialmente en factores
económicos. Por su parte, el concurso público tiene los mismos rasgos distintivos, con la
salvedad de que el criterio de selección recae "primordialmente en factores no
económicos, tales como la capacidad técnico-científica, artística u otras”.

Los distintos tipos de procedimientos de selección son: la licitación pública, el concurso

público, la subasta pública, la licitación o concurso privados y la contratación directa.

Los supuestos previstos de contratación directa son los siguientes:

a) Cuando no fuere viable seguir otro procedimiento y se exceda el monto máximo fijado
por la reglamentación.
b) La realización o adquisición de obras científicas, técnicas o artísticas, que deban
confiarse a personas o empresas que sean las únicas que puedan ejecutarlas.
c) La contratación de bienes o servicios con quienes tengan el privilegio de exclusividad.
d) Si una licitación o concurso resultan desiertos o fracasados y un segundo llamado
también tuviere el mismo resultado.
e) Si existieran probadas razones de urgencia o emergencia.
f) Cuando el Poder Ejecutivo haya declarado secreta la operación contractual por razones
de seguridad o defensa.
g) Si se trata de reparaciones de bienes, cuyo desarme, traslado o examen previo, fuera
imprescindible para ejecutarlas y resultare más oneroso si se adoptara otro procedimiento
de contratación.
h) Los contratos con organismos públicos o empresas con poder de decisión del Estado, si
tienen por objeto servicios de seguridad, logística o de salud.
i) Los contratos con universidades nacionales.
j) Los celebrados con inscriptos en el Registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y
Economía Social.

Se debe diferenciar a las contrataciones directas, entre las que se realizan por "compulsa
abreviada" o por "adjudicación simple”. La primera variante se aplica cuando "exista más
de un potencial oferente con capacidad para satisfacer la prestación" y se trate de los
supuestos mencionados en los puntos a), d) o e) del párrafo anterior. En cambio, la
"adjudicación simple", o sea, sin ninguna clase de competencia, tiene lugar cuando la
administración sólo puede contratar con una persona determinada o elegir un co-
contratante de naturaleza pública (casos de los puntos restantes del párrafo anterior, con
la salvedad de que en situaciones de urgencia o de secreto necesario, puede seguirse
cualquiera de las dos variantes).

Selección y acto administrativo

En la estructura de la selección la administración va tomando ciertas decisiones en
ejercicio de su potestad de dirección procesal, que aparecen numeradas a través de un
listado mínimo por el ReCAN, calificadas de "formalidades", e integrado por los siguientes
actos administrativos que se refieren a la selección: a) convocatoria y elección del
procedimiento; b) aprobación de los pliegos de bases y condiciones particulares; c)
declaración de deserción o fracaso del llamado; d) preselección en los procedimientos de
etapa múltiple; e) aplicación de sanciones; f) aprobación de la selección y la adjudicación;
g) la decisión de dejar sin efecto el procedimiento; h) otras que por su importancia lo
hicieren necesario. El incumplimiento de esos actos o "formalidades" provoca la pena de
nulidad.

También se verifican actos jurídicos privados, actos de terceros, como los de publicidad o
los documentos de garantía, y objetos materiales, por ejemplo, muestras. En cambio, no
se advierte la presencia de "hechos" provenientes de la administración o de los oferentes.

Con relación a los actos administrativos que se emiten en el transcurso de la selección, los
contratos celebrados por el sector público nacional se regirán por sus leyes especiales "sin
perjuicio de la aplicación directa" de las normas referentes al acto administrativo que
contiene el Título III de dicha ley.

El sistema de contrataciones
El ReCAN organiza el sistema de contrataciones de acuerdo con el modelo de la Ley de
Administración Financiera y lo integra con la Oficina Nacional de Contrataciones,
asignando a la ONC las atribuciones de proponer políticas y normas legales y
reglamentarias en la materia, elaborar el Pliego Único de Bases y Condiciones Generales,
establecer un sistema de información, supervisar y aplicar las sanciones de
apercibimiento, suspensión e inhabilitación en los supuestos de incumplimiento de las
obligaciones a cargo de oferentes o co-contratantes. Estos casos de sanciones son
diferentes de las "penalidades" que aplican las autoridades contratantes, aunque en
función de la acumulación o la gravedad de éstas, la ONC, por su parte, puede proceder a
hacer efectivas las "sanciones mencionadas".

Los principios de la selección

En la selección del co-contratante de la administración se aplican principios jurídicos:
a) Principios constitucionales, tales como, reserva de la ley, igualdad, juridicidad,
legalidad, derecho de defensa, justicia, razonabilidad, proporcionalidad, etcétera.
b) Principios institucionales, que son los que sustentan o conforman una determinada
institución jurídica.
c) Principios adjetivos o procesales, que tienden a la preservación y aseguramiento de las
garantías constitucionales en los procesos de creación y aplicación del derecho.

En la selección, la igualdad ha quedado configurada como "correcto tratamiento" o

"correcto comportamiento”. La administración pública tiene el deber de otorgar un trato
igualitario a quienes participan de la selección, pero a su vez todos los que participan en
ella tienen el deber de obrar con corrección: la administración pública hacia los oferentes,
estos hacia la administración pública y de los oferentes entre sí.

El principio no se reduce únicamente a un trato igualitario, sino también al diseño de una

demanda imparcial, objetiva y exenta de equívocos, a la confección de pliegos claros e
indubitables, a la formulación y al pedido de aclaraciones, a la subsanación de las
deficiencias formales, etc.

La licitación pública
El procedimiento de licitación pública está instituido como "regla general" para los
contratos que celebra la administración pública.

La configuración de la demanda
La licitación pública, como todo procedimiento de selección, da comienzo con una etapa
durante la cual la administración prepara los términos de su demanda contractual. La
preparación de la demanda exige aplicar las políticas provenientes de los regímenes
promocionales. Debe hacerse efectiva la protección de las empresas locales,
instrumentada por medio de las políticas de reserva de mercado y trato preferencial.
Asimismo, cuando en los proyectos exista más de una alternativa técnicamente viable se
elegirá la que permita una mayor participación de los materiales y productos de origen
nacional, entendiéndose por tal viabilidad el cumplimiento de la función deseada, en un
nivel tecnológico similar, con condiciones satisfactorias de calidad y por un precio
razonable.

La programación de las contrataciones

Cada organismo o entidad contratante debe elaborar su programa anual de contrataciones
conforme a las materias de su competencia y a los créditos asignados en el presupuesto
general y cálculo de recursos de la administración nacional. El plan se prepara sobre la
base del pedido y la información que las unidades requirentes envían a la unidad
operativa de contrataciones, pudiéndose, cuando resulte necesario, efectuar la
programación por períodos mayores a un año. El plan anual luego de su aprobación debe
ser enviado a la ONC, la que centraliza todos los planes con el fin de difundirlos en su sitio
de Internet.

Los pliegos
Los pliegos hacen referencia a distintos documentos de contenido normativo que regulan
las contrataciones a cargo de la administración, como los de "bases", "condiciones",
"especificaciones", "generales", "particulares", "tipo" y similares. Los de carácter general
tienen como ámbito de vigencia a toda la administración o son propias de alguna entidad
descentralizada, sin perjuicio de los pliegos generales, que adoptan las empresas y
sociedades en las que el Estado tiene el poder de decisión.
Las “bases” contienen las reglas de la selección y las “condiciones” las cláusulas del futuro
contrato.
En la elaboración de los pliegos particulares resulta de aplicación obligatoria el Pliego
Único de Bases y Condiciones Generales aprobado por la ONC, ya que esta competencia la
tiene asignada por el ReCAN.

La etapa de las observaciones

Esta etapa puede ponerse en funcionamiento si la administración considera que la
complejidad o el monto de la contratación lo justifican o bien, si no resultare conveniente
preparar por anticipado las especificaciones técnicas o las cláusulas particulares
completas. En estos casos, la convocatoria a formular observaciones debe publicarse en el
sitio de Internet de la ONC, con una anticipación de diez días corridos como mínimo a la
fecha de finalización del plazo para formularlas. Durante este plazo se podrá convocar a
reuniones para recibir las observaciones o promover el debate entre los interesados, con
el labrado de un acta que contenga los temas tratados y las propuestas referidas.

Fuera de los mecanismos de consulta expresamente previstos, los funcionarios

intervinientes deben abstenerse de realizar debates o intercambios de opiniones con los
interesados en participar de la contratación.

Por último, si se lleva a cabo la "etapa de observaciones", en la elaboración del pliego

particular definitivo deben tenerse en cuenta las opiniones recibidas, en la medida que se
consideren pertinentes. En el acto administrativo que apruebe el pliego definitivo se debe
evaluar en forma concreta y razonada cada una de las observaciones formuladas.

La autorización
Una vez transitada la etapa de configuración de la demanda, la administración dicta el
acto administrativo de autorización con el siguiente contenido:
a) La convocatoria y la elección del procedimiento de selección.
b) La aprobación de los pliegos de bases y condiciones particulares.
c) La imputación al crédito previsto en el presupuesto o en la fuente de recursos que se
determine, cuando provenga de una ley especial; y
d) Si la licitación tiene por objeto la construcción de una obra pública, la autorización debe
incluir la aprobación del proyecto (con su presupuesto) y las especificaciones técnicas
particulares.

El procedimiento de licitación pública debe seguirse cuando el monto estimado de la

contratación supera el mínimo determinado por la reglamentación.

Publicidad. Ofertas
La convocatoria a presentar ofertas en las licitaciones públicas debe realizarse mediante la
publicación de avisos en el Boletín Oficial por dos días, con una anticipación mínima de
veinte días corridos respecto de la fecha fijada para la apertura de ofertas.

A ello se agrega: a) la difusión en el sitio de Internet de la ONC, desde el día en que

comience la publicidad en el Boletín Oficial; b) el envío de comunicaciones a las
asociaciones de proveedores, fabricantes y comerciantes del rubro, así como a las
asociaciones del lugar donde deban efectuarse las provisiones, para que las difundan
entre los asociados; y c) el envío de cinco invitaciones, por lo menos, a proveedores del
rubro.

En todos los medios de publicidad y difusión de las convocatorias se hará constar que se
podrá tomar vista o descargar o retirar el pliego particular, así como sus circulares
aclaratorias o modificatorias, en el sitio de Internet de la ONC.

Con relación a las ofertas, las mismas deben presentarse en el lugar y hasta el día y hora
establecidos en el aviso de la convocatoria, procediéndose al rechazo de las mismas si se
presentaren fuera del término fijado, aunque el acto de apertura no se hubiera iniciado.
Una vez presentada y vencido el plazo para hacerlo, la oferta no podrá modificarse.
Cada oferente sólo puede participar en una oferta, ya sea por sí solo o como integrante en
un grupo, asociación o persona jurídica, produciéndose la desestimación de la propuesta si
se transgrede esta regla.

Evaluación y adjudicación
La adjudicación está precedida de una acción reglada, sujeta a las pautas de evaluación
determinadas en los pliegos de la selección.

En algunos casos, el impulso de la contratación puede provenir de la iniciativa privada,

con lo cual la discrecionalidad de la administración se traslada a la evaluación del proyecto
presentado, a los fines de declararlo de interés público y abrir un procedimiento de
selección sobre la base del mismo. Se observa también una decisión discrecional cuando
la complejidad o el monto de la contratación, a juicio de la autoridad competente,
justifique la publicación de la convocatoria para que los interesados formulen
observaciones al proyecto de pliego de bases y condiciones particulares.

La adjudicación, por su parte, es un juicio reglado en la medida en que los elementos para
juzgar las ofertas están establecidos en las bases que rigen la selección y permiten una
comparación objetiva entre ellas. Ello no quiere decir que el grado de regulación de la
evaluación haga que ésta funcione como un modelo automático, basta con que los
factores de ponderación estén identificados y se asigne la importancia o incidencia relativa
de cada uno de ellos a los fines de la evaluación.

El primer paso en la evaluación consiste en verificar la admisibilidad de las ofertas, o sea,

si éstas se ajustan a los requisitos y condiciones establecidos en las normas generales y
particulares que regulan la selección.

En el segundo paso deben examinarse las ofertas admitidas y separarlas en dos grupos,
convenientes e inconvenientes, ordenando las primeras por orden de conveniencia
(prelación o mérito), desestimando las segundas y adjudicando la selección a favor de la
que encabeza el orden de méritos. En caso de que no sea posible celebrar el contrato con
la adjudicataria puede procederse a adjudicar en favor de la que sigue en el orden de
méritos y celebrar con ella el contrato, y así sucesivamente.

Para determinar la oferta más conveniente, se debe tener en cuenta el precio, la calidad,
la idoneidad del oferente y demás condiciones de la oferta, con la aclaración de que, si se
trata de adquirir un bien o de contratar un servicio estandarizado con características
técnicas inequívocamente especificadas e identificadas, se entenderá, en principio, como
oferta más conveniente, la de menor precio. Tales elementos de evaluación deben ser
regulados con la mayor precisión posible en los pliegos de bases y condiciones
particulares, cuyas previsiones dejan en claro que la adjudicación a favor de la oferta más
conveniente proviene del desarrollo de una actividad reglada, con variantes de libertad
acotada.

El perfeccionamiento del contrato

Con la celebración o perfeccionamiento del contrato da comienzo la segunda etapa del
procedimiento de contratación, que es posterior a la adjudicación.
Los pasos procesales son: notificar la adjudicación dentro de los tres días de resuelta y
luego, dentro de los diez días de dicha notificación, proceder a hacerlo con la orden de
compra, cuya notificación produce el perfeccionamiento del contrato.

Una vez perfeccionado el contrato, el Estado y el co-contratante pasan a ser titulares de

derechos y obligaciones sustanciales de carácter público-administrativo, ya que, en
definitiva, son parte de una relación contractual. No obstante, durante la ejecución del
contrato, la administración mantiene atribuciones potestativas, con el correlativo deber de
su contraparte, las que una vez ejercidas generan obligaciones para esta última. Tales
potestades están actualmente previstas en la ley y son:
a) Modificar los contratos por razones de interés público, decretar su caducidad, rescisión
o resolución y determinar los efectos de éstas;
b) Aumentar o disminuir hasta el veinte por ciento el monto total del contrato.
c) Ejercer el control, inspección y dirección de la respectiva contratación.
d) Imponer penalidades a los co-contratantes, cuando éstos incumplan sus obligaciones;
e) Proceder a la ejecución directa del contrato, si el co-contratante no lo hiciera dentro de
plazos razonables, pudiendo disponer para ello de los bienes y medios del incumplidor.
f) Inspeccionar las oficinas y los libros que estén obligados a llevar los co-contratantes; y
g) Prorrogar, si así se hubiese previsto en los pliegos particulares, los contratos de
suministros de cumplimiento sucesivo o de prestación de servicios (ReCAN, art. 12).

Las clases de licitación

Las licitaciones y concursos, tanto públicos como privados, pueden pertenecer a las clases
siguientes:

Etapa única o múltiple

Se caracteriza porque la comparación entre las calidades de los oferentes y sus ofertas se
realiza, en primer lugar, a través de un único acto preparatorio —el dictamen de
evaluación— y, en segundo término, por medio de una única decisión —la adjudicación—.
Por su parte, si se trata de la etapa múltiple, la evaluación y la adjudicación tienen lugar
en dos o más fases en las cuales se evalúan los antecedentes, la capacidad económico-
financiera, la propuesta técnica y los términos económicos de la oferta, con inclusión en el
procedimiento de un acto interlocutorio definitivo, que excluye a quienes no fueron
calificados.

Nacional o internacional
Desde otro punto de vista, la selección tiene carácter nacional cuando el llamado se dirige
a interesados y oferentes con domicilio o sede principal de sus negocios en el país o bien,
cuando tengan sucursal en éste, debidamente registrada. En cambio, será internacional si
la convocatoria también abarca a interesados u oferentes con sede principal de sus
negocios en el extranjero, sin sucursal debidamente registrada en el país.

Modalidades de licitación

Iniciativa privada
Esta modalidad tiene como un rasgo distintivo que el procedimiento de contratación puede
ser iniciado por un particular, a través de la presentación de una propuesta novedosa,
original o que implique una innovación tecnológica o científica. La misma debe contener el
monto estimado de la inversión, los lineamientos que permitan su identificación y
comprensión, así como los elementos que demuestren su viabilidad jurídica, técnica y
económica.

La administración debe evaluar la iniciativa para verificar si se cumplen estos requisitos de

admisibilidad y emitir un informe no vinculante que recomiende la declaración de interés
público o la desestimación de la propuesta. Si se produce la declaración favorable, tiene
lugar la apertura de una licitación o concurso públicos, con un pliego de bases y
condiciones particulares diseñado conforme a los lineamientos de la iniciativa.

Una vez desarrollada la selección, si se produce una diferencia hasta de un 20% entre la
oferta mejor calificada y la del autor de la iniciativa, ambos serán invitados a mejorar sus
propuestas y en el caso de que resulten de conveniencia equivalente, se optará por la del
autor de la iniciativa. Si éste no resultare seleccionado tendrá derecho a percibir del
adjudicatario, en concepto de honorarios y gastos reembolsables, el 1% del monto de la
oferta adjudicada, con la aclaración de que el Estado, en ningún caso, está obligado a
reembolsarle al autor los gastos u honorarios realizados.

Llave en mano
Las contrataciones llave en mano se realizan cuando la administración estima conveniente
concentrar en un único proveedor la realización integral de un proyecto, como es el caso
de la provisión de elementos o sistemas complejos que se deben entregar instalados o en
funcionamiento, o bien, si además de la provisión, se aspira a recibir los servicios
vinculados con la operación o coordinación de los bienes provistos con sistemas u otros
bienes existentes.

En los pliegos de bases y condiciones particulares se pueden prever que los proponentes
se hagan cargo de la provisión de repuestos, ofrezcan garantías de calidad y vigencia
apropiadas, detallen los trabajos de mantenimiento y todo otro requisito conducente a la
eficacia de la contratación.

Orden de compra abierta

Se aplica cuando no se puede prefijar en los términos de la demanda de la administración
con suficiente precisión, la cantidad de unidades de bienes o servicios que se desea
contratar o las fechas o plazos de entrega, de modo que el contratante público pueda
formular los requerimientos de acuerdo con sus necesidades, mientras esté vigente el
contrato.

Para ello, en los pliegos particulares se determina respecto de cada renglón, el número
máximo de unidades que podrán requerirse y la frecuencia aproximada que tendrán los
pedidos; por su parte, el co-contratante queda obligado a proveer hasta el máximo de
unidades determinadas en el pliego particular.

La falta de pedidos de provisión durante la vigencia del contrato o la formulación por una
cantidad inferior a la establecida como máximo, no genera responsabilidad para la
administración contratante.
Contratos consolidados
Consiste en la unificación del proceso de contratación entre dos o más entidades u
organismos de la administración, con el fin de obtener mejores condiciones que las que
obtendría cada uno individualmente. Para asegurar la eficacia de sus resultados, se otorga
la responsabilidad de la gestión a la ONC en su carácter de "Órgano Rector" del sistema
nacional de contrataciones, la que propone el procedimiento de selección a utilizar y las
principales normas de los pliegos particulares.

Bienes estandarizados
Esta modalidad no resulta aplicable al procedimiento de licitación pública y se emplea para
la adquisición de bienes que tengan un mercado permanente y cuyas características
técnicas pueden ser inequívocamente identificadas y especificadas. Para ello, la referida
ONC elabora un catálogo de identificación de bienes de servicio de utilización común, que
se difunde por su sitio de Internet.

Una vez que el bien se incorpora al listado, cualquier interesado inscripto en el Sistema de
Información de Proveedores puede presentar una cotización por el mismo, manteniendo
su oferta por un plazo mínimo de diez días y el precio ofertado sólo puede modificarse
durante ese plazo si implica una mejora económica.

Por su parte, la entidad u organismo contratante puede formular su pedido de compra al

oferente que haya propuesto el menor precio, comunicándole la cantidad exacta del bien
requerido, el lugar de entrega y la forma y plazo de pago.

Contratación con precio máximo

Tiene lugar cuando se determina el precio máximo que la administración puede pagar por
los bienes o servicios requeridos. Dicho precio lo fija la ONC, previa convocatoria pública a
proveedores para que coticen precios unitarios de los bienes o servicios que seleccionen.
Sobre la base de dicho precio el organismo o la entidad demandante puede convocar a
una licitación pública.

Acuerdos marco
La referida ONC a pedido de uno o más organismos o entidades, puede celebrar acuerdos
marco con proveedores para obtener la provisión directa de bienes o servicios que
requieran dichos peticionantes, en las condiciones establecidas en el acuerdo. Como sobre
la base de dichos acuerdos se procede a la contratación directa, debiéndose señalar que
esta modalidad tampoco resulta compatible con la licitación pública.