EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: SU TRAMITACIÓN

En la tramitación de un procedimiento administrativo no se requiere de la presencia de una defensa

profesional ni una representación técnica. Por tanto, no se requiere abogado ni procurador. Pero el hecho
de que no se necesite no significa que en muchos casos no sea conveniente. Pues, el interesado puede
servirse de la defensa a través de un abogado y de la representación a través de un abogado. Y de hecho
sería lo conveniente, ya que muchas veces se acude al abogado cuando la tramitación del procedimiento
administrativo se ha terminado.

Dicho esto, en primer lugar, vamos a ver unas ideas generales y después analizaremos cada una de las fases.

La primera idea general es que el procedimiento administrativo se divide en fases y así lo recoge la LPAC:
iniciación (fijar el objeto), instrucción (recabar información y elementos de juicio) y finalización (resolver).
Todo procedimiento tiene estos momentos. Esta división en fases, con carácter general, no tiene
trascendencia. Pero en el procedimiento sancionador sí es muy importante, dado que en dicho
procedimiento las fases de iniciación y de instrucción tienen que ser distintas y tienen que estar
encomendadas por órganos distintos.

Asimismo, dentro de cada fase, el procedimiento está dividido en una serie de actos. Y cuando los actos los
hace la Administración se conocen como de trámite. Los actos de trámite no se pueden impugnar de manera
separada de la resolución, ya que hay una regla procesal que indica que el conflicto hay que dejarlo en el
momento de la resolución. No obstante, esta regla tiene cuatro excepciones: Actos de trámite que impiden
continuar el procedimiento; Actos que producen perjuicios irreparables (ej: medida cautelar); Actos que
produzcan indefensión; Actos que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto (ej: informe
vinculante).

*En relación a los informes vinculantes, el TSJ de Cataluña ha dictaminado que un informe vinculante
no se puede recurrir, en tanto que es un acto de trámite.

Hay procedimientos administrativos que como son tan complejos y tan largos ya han llegado a tener actos
de trámite propios impugnables. Un ejemplo lo encontramos en el procedimiento de la expropiación
forzosa, como la declaración de necesidad de ocupación. Ello también está pasando en el ámbito de la
contratación pública.

La segunda idea es la influencia tan fuerte que está teniendo la tramitación electrónica en el procedimiento
administrativo. La LPAC ya no deja ningún tipo de margen, ya que todo tiene que ser electrónico. Y eso
implica que hay una serie de elementos de la tramitación que se ven afectados, básicamente dos:

 La presentación de documentos y solicitudes cada vez más se canaliza a través del registro
electrónico de la sede electrónica de cada Administración, con el famoso artículo 14 LPAC. El artículo
14 establece una serie de sujetos obligados a relacionarse electrónicamente, de tal manera que,
como carácter general, las relaciones de la Administración con el interesado pueden ser en papel o
electrónicamente. “Excepcionalmente” ello tendrá que ser electrónicamente para un seguido de
colectivos: las personas jurídicas (TODAS), las entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan
una actividad profesional para la que se requiera una colegiación obligatoria, los empleados públicos
con su Administración. La lista además se puede ampliar a través de la ampliación de un Reglamento
por parte de cualquier Administración. No obstante, si se amplía el catalogo se tiene que justificar
por la Administración que ese sector de sujetos ampliado no tiene brecha digital (puede acceder a
los medios telemáticos).
 *Si algo que se tendría que haber presentado electrónicamente se presenta presencialmente, se
tendrá que subsanar a través de la sede electrónica. Se entenderá como fecha de entrada de la
solicitud la fecha en la que subsane (art. 68.4 LPAC).
 Las notificaciones. Cada vez está teniendo más importancia la división entre notificar y comunicar.
Notificamos un acto administrativo que afecta a un derecho o a un interés legítimo y la
comunicación tendría menos intensidad. Pues, bien, en este mundo están influyendo mucho los
elementos tecnológicos. Las notificaciones solo admiten dos maneras: la notificación por
comparecencia virtual y la notificación por dirección electrónica habilitada por la Administración (de
mail a mail, pero no a cualquier mail, sino a un mail habilitado). La que se está utilizando más es la
notificación por comparecencia, en la sede electrónica. Comparezco, me identifico y recojo la
notificación. En este sentido, la Ley ha dicho que si está a disposición tuya, pasan 10 días, y no la
recoges, se entiende que la has rechazado, de manera que rechazar tiene la misma validez que
notificar. Pasados 10 días, pues, no hay notificación en ningún sitio (ni en el BOE), dado que ya estas
notificado. Este sistema está bastante perfeccionado, salvo en un punto: la Ley obliga a que te
avisen, que se puede hacer por SMS o por el correo electrónico simple, dado que avisar no es
sinónimo de notificar. El punto débil está en el aviso, que es obligatorio. Sin embargo, el artículo 41.6
LPAC dice que si este aviso no funciona: “La falta de práctica de este aviso no impedirá que la
notificación sea considerada plenamente válida”. La interpretación del Profesor Cierco es la
siguiente: cuando una notificación se hace de manera incorrecta pero el interesado ha llegado a
conocer el contenido del acto notificado porque, por ejemplo, ha recurrido, la notificación queda
subsanada. De manera que, a pesar de que no se haya producido el aviso, y se recoge la notificación,
se dará la subsanación y la notificación será válida.

El otro gran tema que tenemos que conocer es que todos asimilamos tramitación del procedimiento con la
burocracia, y ello tiene un sesgo negativo. Es importante saber extraer consecuencias de los fallos de la
administración cuando ha tramitado el procedimiento administrativo, en tanto que es muy complicado
encontrar un procedimiento administrativo perfectamente tramitado. Jamás debemos adoptar una posición
que sea formalista, ya que el análisis de los errores nunca puede hacerse en clave formalista, sino en clave
sustancialista. Ello implica entender que el proceso tiene una misión y que lo importante es esa misión. La
misión la encontramos en el tratamiento de los vicios de forma (art. 47 y 48 LPAC). El artículo 47 nos dice
que las Administraciones no pueden tomar decisiones sin tramitar un procedimiento administrativo. Por eso,
si se ha dictado una resolución prescindiendo total y absolutamente del procedimiento estaremos ante un
vicio de nulidad de pleno derecho (no hay procedimiento o no se parece en nada; no cualquier error, por
tanto). Por otro lado, el artículo 48 nos dice que el defecto de la tramitación, como regla general, debe
considerarse como irregularidad que no tiene fuerza invalidante de la decisión. La irregularidad podrá tener
efectos en el plano disciplinario y en el de la responsabilidad patrimonial. Ahora bien, excepcionalmente, en
dos situaciones, la irregular se convierte en un vicio de anulabilidad:

 Que produzca indefensión, de manera que impida que el interesado despliegue sus facultades de
defensa. Las facultades de defensa se recogen en el art. 13 para el ciudadano y 53 LPAC para el
interesado. Las más importantes son:
o El de acceder al expediente administrativo y a obtener copias (no hacer copias, según lo que
dice la Audiencia Nacional). Tener en cuenta que este derecho no es absoluto, ya que puede
verse limitado por otros derechos superiores. Cuando hay un conflicto entre dos derechos,
puede existir un acceso parcial, de tal manera que el interesado puede ver una parte de ese
documento y la otra no (quitar datos denunciante, por ejemplo). Si la Administración nos
niega una información, esa información después no la puede utilizar.
 o El de presentar alegaciones (en cualquier momento anterior al trámite de audiencia). No hay
una forma concreta, ya que se pueden presentar como el interesado quiera.
o El de presentar pruebas y proponer pruebas (en cualquier momento anterior al trámite de
audiencia). Aquí hay una laguna muy criticada, ya que la LPAC se remite a la LEC para regular
la prueba en el procedimiento administrativo. No obstante, ello tiene una gran ventaja, dado
que entonces se pueden utilizar cualquier tipo de pruebas. Por esa misma razón, en el
derecho de prueba están las limitaciones propias del derecho procesal, dado puede ser que
no te admitan la prueba por ser inútil o impertinente.
Si una de estas tres facultades se ve lesionada, aparece una indefensión. Lo importante es que la
indefensión hay que analizarla en clave sustancial.
 Cuando la decisión o resolución carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su
fin. Normalmente se identifica que la Ley se refiere a vicios de tramitación esenciales, como por
ejemplo que tenía que haber una información pública y no la ha habido. Fallos que tienen una
especial gravedad.

A partir de aquí, consultar APUNTES LA TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

*El instructor tiene que controlar el tiempo, ya que si no lo hace puede darse el silencio administrativo
positivo o la caducidad. Se contemplan en el artículo 22 LPAC los supuestos de suspensión, que se
caracterizan porque alteran el tiempo sin que sea culpa de la Administración. En el artículo 22 se distinguen
las causas de suspensión automáticas y las no automáticas, que deben ser activadas por el instructor. En el
caso de los informes, el plazo máximo de suspensión son 3 meses.