EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO FASES Y DURACIÓN

1. las fases del procedimiento administrativo

Consta de tres fases: iniciación, instrucción y terminación.
Titulo VI de la LRJAP-PAC se ocupa bajo el titulo de las disposiciones
generales sobre los procedimientos administrativos. Capitulo I se refiere a la fase de
iniciación. El capitulo III regula las piezas esenciales de la fase d instrucción, prevé sus
distintas formas de terminación. Capitulo II se refiere a la ordenación de procedimiento.
2. fase de iniciación
El procedimiento administrativo puede incorporarse de dos formas, según
establece el articulo 68 LRJAP-PAC: de oficio, esto es, por decisión de la propia
Administración o por solicitud de persona interesada, Hay procedimientos que sólo
pueden iniciarse de oficio, por ejemplo, el procedimiento sancionador con alguna
excepción- o el procedimiento para otorgar subvenciones Hay otros que sólo tiene
sentido incoar por petición de un interesado, por ejemplo, un procedimiento para
otorgar una licencia de obras. Y, también, existen procedimientos que pueden iniciarse
de las dos maneras, por ejemplo, el procedimiento administrativo de responsabilidad
patrimonial. Por tanto, el aspecto fundamental de la distinción es que los
procedimientos iniciados de oficio comienzan formalmente por un acto administrativo
que así lo decide, mientras que los iniciados a solicitud del interesado empiezan desde
el mismo momento en que se presenta la solicitud.
Iniciación de oficio
 El procedimiento se inicia de oficio por decisión del órgano que tenga
competencia para ello, ya sea por propia iniciativa de ese órgano o como
consecuencia de una orden del superior jerárquico, de una petición razonada de otro
órgano administrativo o por denuncia.
Con relación a las denuncias de particulares o de funcionarios de
la Administración --policías, inspectores, agentes de la autoridad. hay que aclarar que
mera presentación no inicia el procedimiento, sino que, para ello, es necesario un
acuerdo del órgano competente al respecto que decida a iniciarlo. Excepto los boletines
de denuncia que extienden los agentes encargados de la vigilancia del tráfico dando
cuenta de las posibles infracciones se inicia asi el procedimiento pará sancionar dichas
infracciones.

Las actuaciones previas

Antes de iniciar formalmente el procedimiento, la Administración cuenta con la
posibilidad de abrir un período de información previa O reservada con la finalidad de
indagar y conocer mejor las circunstancias del caso concreto, y con ello, la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
 La regla general es que en estas actuaciones no deben asegurarse
las garantías propias del procedimiento, que aún no ha comenzado en sentido estricto
ni debe considerarse al administrado que sea investigado o inspeccionado como
interesado en las mismas.

La iniciación por solicitud del interesado

Requisitos de la instancia de iniciación. El procedimiento administrativo también
puede incoarse por solicitud de persona interesada desde el mismo instante de la
presentación del escrito instando la iniciación.
- Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, así como la identificación del medio preferente o del lugar que se señales a
efectos de notificaciones.
 - Hechos, fundamentos de Derecho y petición en que se concrete, con toda
claridad, la solicitud.
 - Lugar y fecha.
 - Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio, se refiere a la firma electrónica autentificada.
Modelos normalizados de solicitudes. Cuando se trate de un asunto para el que
se prevea la presentación de numerosas solicitudes que conlleven la resolución de
muchos procedimientos sobre lo mismo —por ejemplo, solicitud de subvenciones
agrarias, petición de licencias de caza, matriculación en Universidades Públicas
Subsanación y mejora de la solicitud de iniciación *
 Subsanación de solicitudes defectuosas o incompletas. El artículo 71.1
LRJAP-PAC establece el deber de la Administración de requerir al interesado para que
subsane las solicitudes que sean defectuosas o incompletas según lo dispuesto en el
artículo 70.1 LRJAP-PAC. Es decir, en el caso de que la instancia presentada no reúna
los requisitos mínimos que señala ese precepto
Mejora de solicitudes a petición de la propia Administración. También es
posible, según prevé el artículo 71,2 LRJAP-PAC, que la Administración inste al
interesado a que mejore su solicitud de iniciación, aunque ésta sea completa y no
tenga defecto alguno. Esto, que pue de causar cierto asombro y que es muy poco
frecuente en la práctica, lo configura el legislador como una facultad, tanto de la
Administración de pedirlo como del interesado de hacerlo, y no como un deber, a
diferencia de lo previsto para la subsanación de solicitudes tal y como acabamos de
señalar, La iniciación por solicitud de interesado 
Las medidas provisionales
concepto y función. Las medidas provisionales son actos de trámite con la
finalidad esencial de garantizar los efectos de la futura resolución el artículo 72 LRJAP-
PAC, la existencia de periculum in mora esto es, el riesgo de que el tiempo que ha de
transcurrir desde que se inicia el procedimiento hasta que pueda ejecutarse la
resolución haga peligrar la eficacia de la misma.
 Contenido. El artículo 72 LRJAP-PAC no las enumera sino que simplemente se
limita a decir que pueden adoptarse todas las que la Administración «estime
oportunas».
tiempo de adopción; en particular, las medidas provisionalísimas. Lo normal es
que se adopten en el mismo acto de iniciación o una vez iniciado el procedimiento,
aunque también es posible acordarlas cuando se dicte la resolución o, incluso, después
con el fin de garantizar sus efectos en tanto no sea ejecutiva. Pero, además, el artículo
72.2 LRJAP-PAC establece la posibilidad excepcional de que, en casos de urgencia y
en caso que asi lo prevea la norma sectorial. Estas medidas, denominadas
PROVICIONALSIMO tienen q ser confirmadas máximo en 15 dias.
Limites: el artículo 72.3 LRJAP-PAC prevé dos límites más que, quizá,
adolezcan de cierta imprecisión o vaguedad. Se trata, en ambos casos, de límites
difíciles de controlar y que otorgan un cierto margen de discrecionalidad a la
Administración a la hora de adoptar las medidas que estime convenientes:
 - Ni pueden causar un perjuicio al interesado que sea de imposible o difícil
reparación
- Ni pueden suponer la violación de derechos amparados por la ley.
Impugnación directa.
 - El interesado puede recurrir las medidas provisionales de forma directa como
actos de trámite cualificados.
ademas , articulo 72.2 in fine LRJAP-PAC se refiere implícita mente a la
posibilidad de impugnar las medidas provisionalísimas cuando consagra la
recurribilidad directa del acto de incoación del procedimiento que las confirme o
modifique.
Duración. 
- Pueden ser modificadas o revocadas en cualquier momento del procedimiento
 - Y, en todo caso, se extinguen con la eficacia de la resolución, esto es,
cuando la decisión final produzca efecto.
• Sobre la necesidad o no de dar andiencia al interesado antes de adoptarlas.
 – Tanto de lo previsto en la LRJAP-PAC (art. 72 y art. 136)cuando la medida
se adopte exclusiva mente con base al artículo 72 u otro precepto legal que no
consagre explícita o implícitamente la audiencia al interesado, puede partirse de la
innecesaridad de tal trámite.
 - No obstante, aunque no exista el deber de hacerlo, lo más conveniente en
muchos casos —por ejemplo, para contar, si no los hay ya, con los elementos de juicio
suficientes que exige el art. 72.1 es que sí se dé.
 - Ahora bien, cuando sea urgente adoptarlas-lo que ocurre, desde luego, en
los supuestos de medidas provisionalísimas- no habrá que otorgarla en ningún caso.
  - Sólo cuando una norma sectorial lo prevea expresamente surgirá el deber de
oír previamente al interesado para establecerlas.
• Exigencia de motivación. El artículo 54.1.d) LRJAP-PAC dispone que las
medidas provisionales de cualquier procedimiento administrativo en general tienen que
ser motivadas
• Iniciativa. Las medidas provisionales pueden adoptarse tanto de oficio como a
solicitud del interesado.
•Competencia para adoptarlas. La tiene el órgano administrativo que deba
resolver el procedimiento de que se trate (art. 72.1). En el caso de que sean medidas
provisionalísimas será la Ley sectorial la que determine cuál es el órgano competente
para ello.
3. fase de instrucción
se ocupa de la instrucción del procedimiento en los artículos 78 a 86. Estos
preceptos regulan un conjunto de trámites esenciales que resultan básicos en la
tramitación de muchos procedimientos administrativos. En esencia, son los siguientes:
.Las alegaciones (art. 79). 
· El trámite de prueba (arts. 80 y 81).
 . El de informes administrativos (arts, 82 y 83). 
· El trámite de audiencia y vista del expediente (art. 84). 
. La pieza de información pública (art. 86)
Alegaciones 
El artículo 79.2 LRJAP-PAC atribuye al interesado el derecho a formular
alegaciones y a presentar documentos en cualquier momento del procedimiento hasta
el trámite de audiencia que constituye la última oportunidad de éste para alegar y
aportar pruebas antes de que la Administración dicte la resolución final.
Trámite de prueba 
La LRJAP-PAC sólo le dedica al trámite de prueba dos de sus preceptos; el
artículo 80-sobre los «Medios y período de prueba»- y el artículo 81 -que se ocupa de
la «Práctica de prueba». Los problemas esenciales que plantea el trámite de prueba en
el procedimiento administrativo son los siguientes: 
• Objeto. El objeto de la prueba en cada procedimiento administrativo es, tal y
como establece el artículo 80.1, los hechos que sean relevantes para la decisión del
mismo. Alguna vez habrá que acreditar la costumbre o el Derecho extranjero. Cabe
destacar que algunos hechos, aunque sean importantes para la resolución que deba
adoptar se, estarán exentos de prueba. Es el caso, por ejemplo, de los hechos notorios,
de los hechos no controvertidos es decir, los admitidos como ciertos por todas las
partes del procedimiento de los hechos que hayan sido declarados probados por una
sentencia firme que sea vinculante en un procedimiento concreto.
 Medios de prueba. Vale cualquiera que sea «admisible en Derecho (art. 80.1).
Por ejemplo:
- El interrogatorio a las partes.
-El testimonio.
– La prueba pericial, ya intervengan peritos de la propia Administración, por
ejemplo, un arquitecto municipal o un médico de la Seguridad Social, o peritos de los
particulares. - La prueba documental, tanto pública (documentos judiciales, notariales o
administrativos) como privada. - La prueba mediante soportes físicos de la imagen o el
sonido o mediante soportes informáticos. - La inspección ocular.
– La prueba indiciaria o de presunciones que consiste en que a partir de un
hecho probado e indubitado (por cualquier medio de prueba válido en Derecho), que es
el indicio, se llega a la certeza de la existencia de otro, que es el hecho presunto,
porque entre ambos existe un enlace directo y preciso conforme a las reglas de la
razón. 
 Iniciativa e inadmisión. Las pruebas que deban practicarse en el
procedimiento administrativo puede acordarlas la Administración de oficio o a solicitud
del interesado. A este respecto, importa señalar que el instructor del procedimiento sólo
podrá rechazar las pruebas que proponga debidamente el interesado en tiempo y forma
cuando sean improcedentes o innecesarias y ello de forma manifiesta (art. 80.3). Una
prueba será pertinente si su objetivo es acreditar un hecho relevante para la resolución
y útil o necesaria si sirve.
Momento. El artículo 80.2 LRJAP-PAC prevé la apertura de un período formal
de prueba, por un plazo de entre diez y treinta días, a fin de que puedan practicarse en
el mismo todas las que se consideren pertinentes. Lo normal es que este trámite tenga
lugar después del acuerdo de incoación y las primeras alegaciones del interesado, una
vez que el instructor haya emitido su juicio de pertinencia sobre las pruebas
propuestas.
Carga de la prueba. La LRJAP-PAC no contiene reglas que repartan la carga
de la prueba en el procedimiento administrativo. Este vacío normativo ha propiciado
que la doctrina y la jurisprudencia consideren aplicables en el mismo las reglas de la
carga de la prueba vigentes en el proceso civil,. Sin embargo, para el procedimiento
administrativo sancionador, en el que resulta aplicable el derecho fundamental a la
presunción de inocencia, hay que estar a las reglas de la carga de la prueba de los
procesos penales, que conllevan que la carga de probar los hechos constitutivos de la
infracción pese siempre sobre la Administración. 
Práctica de la prueba. La LRJAP-PAC le dedica a este tema un
solo precepto, lo cual puede causar cierto asombro si se compara con las decenas de
artículos que se ocupan de esto en la legislación procesal. El artículo 81 establece el
deber del instructor de notificar al interesado el lugar, la fecha y la hora en que se va a
proceder a la práctica de las pruebas, advirtiéndole, además, que puede nombrar a un
perito que le asista en su realización, Implícitamente, este precepto garantiza el
derecho del interesado a presenciar la práctica de las pruebas y a intervenir
activamente en su desarrollo.
Gastos ocasionados por las pruebas. El artículo 81.3 LRJAP-PAC dispone
que la Administración puede exigirle al interesado que pague, incluso por anticipado,
los gastos derivados de las pruebas que haya que practicar porque él lo haya
solicitado. Esto solo lo hace la administración
Los informes administrativos
 Concepto y distinción de otras figuras. La LRJAP-PAC regula el trámite de
informes su petición y evacuación- en los artículos 82 y 83. Los informes
administrativos son declaraciones de juicio sobre lo que es más conveniente para el
interés general que emiten los órganos administrativos para ilustrar o fundamentar la
decisión que debe tomarse en el procedimiento. Se trata, por tanto, de verdaderos
actos administrativos que emite la Administración y no de dictámenes de particulares
que, aunque también puedan admitirse y tenerse en cuenta en el procedimiento, están
excluidos de esta regulación.
Clases. 
- Preceptivos o facultativos, según sea obligatorio pedirlos o entrañe una mera
posibilidad. La omisión de informes preceptivos constituye un vicio de anulabilidad de la
resolución final siempre que tal irregularidad haya generado la indefensión material del
interesado. En casos excepcionales, la falta de un informe que sea esencial podrá
considerarse un vicio de nulidad si esa omisión equivale a la falta total y absoluta del
procedimiento legalmente establecido o puede considerarse que vulnera un derecho
funda mental del interesado.
- Vinculantes o no vinculantes, según condicionen o no el sentido de la
resolución final. A este respecto, conviene aclarar que los informes vinculantes sólo lo
son parcialmente, por cuanto que únicamente condicionan en un sentido el contenido
de la futura de cisión.
- Por regla general, es decir, salvo disposición expresa en contrario, los
informes serán facultativos y no vinculantes (art. 83.1 LRJAP-PAC). 
Plazo de evacuación. Los informes deben ser emitidos en el plazo de diez
días desde su petición, salvo que una norma permita o imponga otro plazo mayor o
menor
 Impugnación autónoma. La regla general es que, como meros actos de
trámite que son, los informes administrativos no pueden recurrirse de forma directa sino
a través de la resolución que le ponga fin al procedimiento de que se trate
Trámite de audiencia y vista del expediente 
Carácter esencial. Es un trámite fundamental en la instrucción
del procedimiento; tanto es así que la CE lo asegura directamente en el artículo 105:
«la ley regulará: (...) c) el procedimiento a través del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuan do proceda, la audiencia del interesado».
 Contenido. La audiencia es un trámite básicamente escrito que atribuye al
interesado la posibilidad de:
- Examinar por sí mismo el expediente completo en la correspondiente oficina
administrativa
- Presentar su último escrito de alegaciones.
- Aportar las últimas pruebas documentales. 
Momento: regla general y excepción.
- La audiencia tiene que realizarse al final del procedimiento, esto es, una vez
terminada la instrucción y antes de que se redacte la propuesta de resolución
- Después de la audiencia, el instructor tiene que redactar la propuesta de
resolución. Lo dice el artículo 84.1 que es uno de los pocos preceptos de la LRJAP-
PAC que se refiere a la propuesta de resolución que tiene sentido sólo en algunos
procedimientos administrativos concretos.
-en el caso, el supuesto infractor tenga derecho a ver la pro puesta de
resolución y a efectuar alegaciones a la misma.
Posibilidad de prescindir del trámite de audiencia.
- Por regla general, la audiencia es un trámite preceptivo que hay  que
garantizar en todos los procedimientos administrativos con la finalidad de salvaguardar
el principio contradictorio, esto es, de que el interesado puede defenderse y hacer valer
sus derechos en el procedimiento.
- en algunos casos excepcionales puede prescindirse de este trámite,
básicamente cuando su realización no le aporte ninguna garantía adicional al
interesado que ya haya podido alegar y defenderse plenamente en los trámites
anteriores del procedimiento de que se trate.
Consecuencias invalidantes de su omisión en los casos en que sí resulte
preceptiva.
- La regla general es que la falta de audiencia constituye un vicio de
anulabilidad de la resolución final siempre que, con ello, se haya causado la
indefensión material o efectiva del interesado 
- Puede que genere un vicio de nulidad, si la audiencia en ese procedimiento
concreto es un trámite tan esencial que su omisión equivale en la práctica a la falta total
y absoluta del procedimiento legalmente establecido art. 62.1.e) LRJAP-PAC.
- Asimismo, puede causar la nulidad de la decisión, si la falta de audiencia
genera la lesión de un derecho fundamental del interesado
- art. 62.1.a) LRJAP-PAC. Por ejemplo, la falta de audiencia en el
procedimiento administrativo sancionador puede vulnerar los derechos fundamentales
del interesado a la defensa o a ser informado de la acusación.
 - Cuando la omisión del trámite de audiencia no haya generado la indefensión
real o efectiva del interesado sólo será una mera irregularidad formal sin consecuencias
invalidantes.