Coparticipación federal

por SUSANA BEATRIZ PALACIO

2003
www.saij.jus.gov.ar
Id SAIJ: DACC030057

TEMA

Coparticipación federal, impuestos, coparticipación de impuestos, convenios con las provincias, pacto fiscal, Ley
de Convertibilidad Fiscal

TEXTO

A fin de cumplir el mandato del art. 75 inc. 2 y 3 de la Constitución Nacional reformada en 1994, corresponde al
Congreso Nacional la urgente sanción de la ley convenio que regirá en el futuro la Coparticipación Federal, ley
que requerirá un exhaustivo análisis y debate en base a las anteriores normas en la materia a que nos hemos
referido y las sucesivas reformas introducidas, en cuanto al monto y distribución de los ingresos tributarios
materia de coparticipación. Hay tres puntos importantísimos que deberá tenerse en cuenta: 1.-Masa
Coparticipable 2.-Distribución o Prorrateadores primarios y 3.-Distribución secundaria o Prorrateadores
Secundarios. Esta ley tendrá que tener parámetros en los cuales la base sea la equidad, utilizando bases
técnicas de distribución, donde se considere la cantidad de población de cada una de las provincias, el índice de
necesidades básicas insatisfechas y los servicios públicos que debe prestar cada una de las provincias.

1- Régimen constitucional tributario Como nuestro país tiene una organización política federal, coexisten las
provincias y la Nación, los dos con poder tributario. Se discute si las municipalidades tienen o no poder tributario
autónomo. Para referirnos al tema tenemos que tener en cuenta los artículos 4, 17, 75 inciso 2 de nuestra
Constitución Nacional, normas que establecen la distinción entre el poder que corresponde a la Nación, de aquel
que corresponde a las provincias, teniendo en cuenta la clasificación entre impuestos directos e indirectos. Ver
en el apéndice art. 4, 17, 75 inciso 2.

Según William Riker federalismo es una organización política en que las actividades de gobierno están
repartidas entre los gobiernos regionales y el gobierno central y a través de la Constitución Nacional se
enumeran las facultades de la Nación exclusivas, concurrentes y supletorias.

Según nuestra Constitución Nacional actual, y la Jurisprudencia ya establecida por la Corte Suprema de la
Nación (caso Mataldi Simón); en la mayoría de las doctrinas, los poderes fiscales se dividen de la siguiente
forma:

1- Corresponden a la Nación:

a) Los derechos aduaneros exclusivamente y en forma permanente. (Artículos 4, 9, y 75 inciso 2 ).

b) Los impuestos indirectos en concurrencia con las provincias y en forma permanente. (Artículo 4 y 75 inc. 2).

c) Impuestos directos con carácter transitorio y siempre que se den las circunstancias establecidas en el art. 75
inciso 2.
2- Corresponden a las Provincias:

a) Los impuestos indirectos en concurrencia con la Nación y en forma permanente. (Artículo 4 y 75 inc.2).

b) Impuestos directos en forma exclusiva y permanente salvo que la Nación haga uso de la facultad establecida
en el art. 75 inciso 2...Corresponde al Congreso "establecer impuestos directos por tiempo determinado
proporcionalmente iguales en todo el país, y bajo la condición de ser necesarios para la defensa, seguridad
común y bien general del Estado".

2-Federalismo Leyes de Coparticipación Federal La coparticipación como herramienta del federalismo fiscal, ha
sido puesta en duda por el modelo neoliberal que propugna una mayor eficiencia en el gasto, procurando la
descentralización de las funciones del Estado y debido a que las Provincias no poseen independencia
económica y por lo tanto se encuentran subordinadas a la coparticipación federal para solventar sus gastos. El
federalismo puede ser centralizado o descentralizado.

La coparticipación de Impuestos es una de las formas en que el gobierno central asigna recursos a los niveles
de gobiernos inferiores en un sistema federal. De acuerdo al grado de autonomía fiscal reconocido a los
gobiernos podemos tener:

1.-Sistemas tributarios propios (bases y alícuotas locales) 2.-Alicuotas adicionales a las establecidas a las
establecidas por la Nación.

3.-Transferencias de libre disponibilidad 4.- Transferencias condicionadas en cuanto al monto y destino La

distribución del poder impositivo entre la Nación y las Provincias, la concurrencia de las mismas en materia de
impuestos indirectos y la atribución establecida en la Constitución Nacional al Congreso Nacional de establecer
impuestos directos por tiempo determinado, y a fin de evitar la superposición de impuestos nacionales y
provinciales, exigió el establecimiento de leyes como la Ley 12.138 del Año 1934 sobre unificación de impuestos
internos, seguida por las leyes 12.143 - 12.147 - 14.060, pero éstas leyes se establecían con respecto a algunos
impuestos.

La Corte Suprema de Justicia sostuvo la constitucionalidad de la Coparticipación en dos fallos de Noviembre de

1958 y de Noviembre de 1961, en contra de lo que sostenían los Dres Segundo Linares Quintana y Germán
Bidart Campos Es recién a partir de la Ley 14.390 que puede decirse que existe un sistema de coparticipación,
seguido de varias leyes, hasta llegar a las dos últimas leyes, Ley 2021 Año 1973, Ley 20.221 Año 1975, Ley
23.548 Año 1988.

Los fundamentos de la Coparticipación Federal se encuentran en reglar y distribuir armónicamente la relación

financiera proveniente del poder de imposición entre el Estado Federal y cada una de las jurisdicciones locales
que componen la Nación. La Coparticipación Federal se puede entender entonces, como un sistema de
centralización de la recaudación tributaria y distribución de recursos fiscales entre la Nación y las Provincias.

FEDERALISMO Históricamente se pueden distinguir las siguientes etapas:

a)1853-1890 Etapa de Separación de Fuentes (arts 4,9,11 y 12 de la C.Nacional) El art. 75 inc.8 El

Congreso."acordar subsidios a las provincias, cuyas rentas no alcancen según sus presupuestos, a cubrir sus
gastos ordinarios" b)Concurrencia de Hecho 1891-1934 Por la crisis de 1890 bajan los impuestos al comercio
exterior, se determina la creación de impuestos al consumo e impuestos internos.

c)Coparticipación 1935. Según Priesman fueron tres las causas que llevaron a la coparticipación :la crisis del
año 1930, expansión del gasto público y el riesgo de la doble imposición.
Se redujeron los impuestos aduaneros un 33% Y se crean en 1934 3 leyes; la n°12.139 (unificación de internos ,
la 12.143 transforma el impuesto a las transacciones en impuesto a las ventas y la 12.147 de prorroga del
impuesto a los réditos y . En 1957 se constitucionaliza la coparticipación -Leyes de Coparticipación Federal (art.
75 inc.2 y 3 de la Constitución Nacional) LEYES 20.221 Y 23.548 La ley 20.221 empezó a regir el l de Enero de
1974 y la Ley 23.548 a partir del l de Enero de 1988. Todas las leyes de coparticipación establecían un plazo
determinado, con excepción de ésta última, que establece su vigencia hasta el 31 de Enero de 1989 pero añade
que ella se prorrogará automáticamente ante la inexistencia de un régimen que la sustituya.

Masa Coparticipable Según lo establecido por la ley de coparticipación, (23.548) la misma estaría conformada
por la masa de fondos a distribuir del producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales existentes
o a crearse, con las siguientes excepciones:

a) Derechos de Importación y Exportación previstos en el art. 4 de la Constitución Nacional.

b) La distribución entre la Nación y las Provincias que esté prevista en otros sistemas.

c)Los impuestos y contribuciones nacionales con afectación específica a propósitos y destinos determinados.

La ley anterior 20221, a diferencia de la actual, enunciaba taxativamente todos y cada uno de los gravámenes
objeto de la coparticipación.

Forma de distribución de la Coparticipación Federal La Ley anterior 20.221 para distribuir la masa coparticipable
recurría a distintos índices para repartir los fondos que les correspondían a las Provincias y a la Nación..

El régimen distribuía 48,5% para la Nación 48,5% para las Provincias 3% Fondo de Desarrollo Regional el que
se creó para financiar obras de interés interprovincial o regional-.

El porcentaje correspondiente a las Provincias , se distribuía de la siguiente manera:

65% en proporción a la población;

10% en forma inversamente proporcional a la densidad, 25% en relación a la brecha de desarrollo.

La distribución por población se fundamentaba en la estrecha relación entre los servicios públicos provinciales y
el número de habitantes.

La distribución por brecha de desarrollo (que mide la diferencia de riqueza de cada provincia con respecto al
área más desarrollada del país) se justificaba por la necesidad de compensar la relativa debilidad de las bases
tributarias de las provincias más rezagadas La distribución por dispersión geográfica obedecía a la intención de
tener en cuenta la situación especial de las provincias de baja densidad de población respecto a la organización
de la prestación de sus servicios públicos.

Del porcentaje correspondiente a la Nación 48,5%- el 1,8% era para la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires.

La Ley 23.548, establece que la distribución del monto recaudado por la coparticipación es el siguiente: el 42,34
% en forma automática a la Nación el 54,66 % en forma automática a las Provincias, y el 2% para el Fondo de
recupero de las Provincias de Buenos Aires 1,57 % Chubut, Neuquén y Santa Cruz 0,14% cada una.

El 1% es para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias.

Del 54,66% que les corresponde a las Provincias adheridas se distribuirá el monto de acuerdo a los siguientes
porcentuales:

Buenos Aires 19,93% -Catamarca 2,86% -Córdoba 9,22% -Corrientes 3,86% - Chaco 5,18% -Chubut 1,38%
-Entre Ríos 5,07% -Formosa 3,78% -Jujuy 2,95% -La Pampa 1,95% -La Rioja 2,15% -Mendoza 4,33% -Misiones
3,43% -Neuquén 1,54% -Río Negro 2,62% -Salta 3,98% -San Juan 3,51% -San Luis 2,37% -Santa Cruz 1,38%
-Santa Fe 9,28% -Santiago del Estero 4,29% -Tucumán 4,94% -Tierra del Fuego 0,38%.

Cláusula de garantía El art.7 de la Ley 23548 establece que el monto a distribuir a las provincias no podrá ser
inferior al 34% de la recaudación de todos los recursos tributarios nacionales.

Funciones del Banco Nación El Banco de la Nación Argentina, transferirá los fondos coparticipables,
automáticamente a cada Provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias. Dicha
transferencia será diaria y el Banco Nación no percibirá retribución de ninguna especie por los servicios que
preste.

Funciones del Ministerio de Interior El Ministerio del Interior informará trimestralmente a las Provincias sobre la
distribución de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación.

Quienes conforman el sistema de Coparticipación federal Todas aquellas provincias que firmaron el acta de
acuerdo, a la cual la adhesión de cada Provincia se efectuará sin limitaciones ni reservas de estas con lo
establecido en las leyes que se encuentran en curso.

Sistema de Fiscalización Se formó una Comisión Federal de Impuestos, la que está constituída por un
representante de la Nación y uno por cada provincia adherida. Éstos representantes deberán ser personas
especializadas en materia impositiva. El asiento de esta Comisión se encuentra en el Ministerio de Economía.
Aparte de la Comisión, existe el Comité Ejecutivo que esta integrado por un representante de la Nación y los de
ocho provincias.

La Comisión Federal de Impuestos (órgano administrativo) resuelve las cuestiones de interpretación, aplicación
y dicta sentencia en caso de controversia la que es recurrible, ante la propia Comisión en plenario, decisión esta
recurrible ante la Corte Suprema de Justicia, pero sin efecto suspensivo, pudiendo ordenar la Comisión que no
se le entreguen fondos a las Provincias en caso de infracción.

Otras de sus funciones son la de aprobar el cálculo de los porcentajes de distribución, controlar la liquidación de
las participaciones que a los distintos fiscos corresponden, e intervenir con carácter consultivo en la elaboración
de todo proyecto de legislación tributaria nacional.

La ley les permite a las provincias que establezcan los impuestos de sellos, ingresos brutos, impuesto
inmobiliario, impuesto a la transmisión gratuita de bienes, patentamiento y radicación de automotores.

Las sucesivas reformas que se aplicaron sobre el sistema de distribución de impuestos federales, ocasionó que
parte de la recaudación de los impuestos no eran coparticipables, es decir que del 100% de la coparticipación a
las Provincias, se pasó a lo siguiente:

Del Impuesto al Valor Agregado, se sustrae un 11% para el régimen previsional.

Del Impuesto a los bienes personales se sacó una parte para financiar el sistema previsional.

Del Impuesto a las Ganancias , sólo es coparticipable el 64%, el 20% se destina a Seguridad Social de la
Nación y el 10% al Fondo de Reparación Histórica del conurbano de la Pcia de Buenos Aires.

Del Impuesto a los Activos se destina el 50% a la finalidad cultural y educación, 35% a la Nación y 65% al
conjunto de las Provincias.

Del Impuesto a los Combustibles , se estableció que la Nación retiene el 34%, el 42% FONAVI,y 24%
asignación específica.

En consecuencia la masa coparticipable queda reducida a:

64% de la recaudación del Impuesto a las Ganancias 89% de la recaudación del Impuesto al Valor Agregado
100% Impuestos Internos En 1980 Martinez de Hoz elimina los aportes patronales al sistema previsional y los
destinados al FONAVI , para compensar se aumenta la alícuota del IVA y se amplía la base Imponible , pero
éste se coparticipaba , por la ley 22293 se deduce de los fondos de coparticipación un monto equivalente a los
aportes patronales y al FONAVI de 1981 a 1984 pasó del 26,9% al 24,4. Desde 1977 a 1980 se efectivizó la
transferencia a las provincias de los servicios de educación primaria, salud, obras sanitarias, agua y energía sin
ninguna contrapartida.

En 1983 el 45% de los recursos coparticipables se destinaba al sistema previsional y al FONAVI. La respuesta a
las provincias fueron los Aportes del Tesoro Nacional, esto modificó la distribución secundaria, fomentó la
irresponsabilidad de las provincia, se gastaba sin tener en cuenta eficiencia, necesidad o racionalidad. En
Diciembre de 1984 vence la ley 20221; la falta de acuerdo fue cubierta por los ATN que en 1985 fueron 59,3 y
en 1986 del 57% Hasta que se crea la ley 23548, pero ya en mayo de ese mismo año se crea un Fondo para
Financiar Desequilibrios Fiscales, se crean nuevos impuestos a los cigarrillos, a la transferencia de títulos
públicos, a los intereses de depósitos a plazo fijo.

Pacto Fiscal 1 A partir de 1991, comienzan a descentralizarse los servicios públicos, se transfirió a los servicios
educativos(secundarios), hospitales, y programas sociales a los gobiernos provinciales y a la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires sin la correspondiente transferencia de fondos.

El 12 de Agosto de 1992 se firma el "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales" por el
cual las Pcias ceden el 15% de la masa coparticipable para el Sistema de Seguridad Social y una cantidad fija
mensual de $ 43.800.000 del total de la masa coparticipable para el "Fondo para Desequilibrios Fiscales" La
Nación se compromete a transferir a las provincias firmables una cantidad mínima de 725 millones de pesos
mensuales hasta diciembre de 1993.

Pacto Fiscal II El "Pacto Federal para el Empleo , la Producción y el Crecimiento" fue firmado el 12 de Agosto de
1993, por él las Provincias se comprometieron:

-derogar en sus jurisdicciones el impuesto de sellos, algunos impuestos provinciales específicos a la

transferencia de combustible, gas, energía eléctrica y servicios sanitarios, los gravámenes a intereses a plazo
fijo y caja de ahorros, modificar el impuesto a los ingresos brutos sustituyéndolo por un impuesto general al
consumo, privatizar los servicios provinciales total o parcialmente.

La Nación se compromete a:

-Eliminar los impuestos sobre los activos afectados a los procesos productivos -Aceptar la transferencia al
Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales -Elevar la garantía a las
provincias en 740 millones de dólares.
Ambos acuerdos modificaron la distribución primaria y secundaria establecida en la ley de Diciembre de 1988.

CONSTITUCION NACIONAL En el Capítulo Cuarto- Atribuciones del Congreso (artículo 75 inciso 2 ) se dispone
que corresponde al Poder Legislativo sancionar... "Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación
y las Provincias, instituirá regímenes de coparticipación de éstas contribuciones, garantizando la automaticidad
en la remisión de fondos.

La distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se efectuará en relación
directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de
reparto; será equitativa, y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

La ley-convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de
la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será
aprobada por las provincias.

No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos,

aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires en su caso.

Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este
inciso, según lo determine la ley la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires en su composición.

Inc. 3.- "Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado,
por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara".

En el año 1999 se crea la ley 25152 de Convertibilidad fiscal: se forma un fondo anticíclico, no se puede gastar
más que lo recaudado, se quiere llegar al equilibrio presupuestario. Pocos meses más tarde se firma el
Compromiso Federal entre la Nación y las Pcias Ley 25235 (año 2000) En el año 2001 Compromiso Federal
para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal (Ley 25400) En febrero de 2002 se crea la ley 25570 por la cual ."Las
partes se comprometen a sancionar un régimen integral de coparticipación federal de impuestos antes del 31 de
diciembre de 2002 que, sobre la base de lo establecido precedentemente, incorpore los siguientes
componentes:

a) La creación de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el inciso 2 del artículo 75 de la

Constitución Nacional.

b) La constitución de un Fondo Anticíclico Federal financiado con los recursos coparticipables, a los fines de
atemperar los efectos de los ciclos económicos en la Recaudación;

c) Un régimen obligatorio de transparencia de la información fiscal de todos los niveles de gobierno;

d) Mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento de los gobiernos provincial y de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires;

e) Evaluación de una descentralización de funciones y servicios desde el ámbito nacional al provincial.

f) La implementación de la armonización y financiamiento de los regímenes previsionales provinciales.

g) La definición de pautas que permitan alcanzar una simplificación y armonización del sistema impositivo de
todos los niveles de gobierno.

h) La coordinación y colaboración recíproca de los organismos de recaudación nacionales, provinciales, de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los municipios.

i) Establecer indicadores de distribución sobre la recaudación incremental, en base a competencias y funciones,

que aumenten la correspondencia y eficiencia fiscal.

j) La descentralización de la recaudación y la administración de tributos nacionales a las Provincias que así lo

soliciten, y sea aceptado por la Nación."