La difícil tarea de concertar la historia con la racionalidad: la coparticipación

federal de los impuestos y el sistema impositivo nacional

Por Roberto Punte
1.- La asignatura pendiente: Entre estas, se encuentra cumplir la encomienda constitucional de dictar una
nueva ley de coparticipación impositiva. De acuerdo con la cláusula transitoria 6ª esta debía establecerse
antes del final de 1996, de modo tal que el retraso actual es significativo. Después de muchas promesas,
está funcionando una comisión nacional para el diseño del nuevo régimen desde octubre del
2003(decreto 872/2003).
2.-Los antecedentes. Impuesto es lo que se paga por vivir en una sociedad civilizada (Stone) o como
dice Alberdi en su “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina”, “luego que se
organiza un gobierno es menester formarle un tesoro pues… ambos son dos hechos correlativos que se
suponen mutuamente”. Por lo que resulta necesario la definición constitucional – desde el origen- de los
regímenes de sostenimiento de los tesoros nacionales. La ausencia de tal previsión llevó al fracaso a la
primera organización constitucional norteamericana (1).Al citar las fuentes del artículo cuarto, Alberdi
expresa “nacionalizando las aduanas, los terrenos baldíos, el producto de las postas, el crédito y el poder
de imponer contribuciones, la constitución ha ratificado la centralización que siempre existió en este
punto; tanto bajo el gobierno colonial como en tiempo de las repúblicas emancipadas”. Más que
nacionalización es “confirmación de su nacionalidad tradicional”, pues esto ya se encontraba en el
artículo 16, inc. 5º del tratado del cuatro de enero de 1831 y en el artículo 2º del Acuerdo de San Nicolás.
Esto es, se preparaba ya la unidad rentística de la República a través de la encomienda de “arreglar el
cobro y distribución de las rentas generales y el pago de la deuda de la república”. Esta misma
preocupación aparece ya en la Ley Fundamental del 23 de enero 1825 cuando expresa que “lo
correspondiente a la integridad y prosperidad nacional es el resorte privativo del congreso
general”.Alberdi comenta: "integridad del país quiere decir integridad del Tesoro público y sus rentas” (2),
y el sistema del artículo cuarto no es sino continuación de lo que siempre ha sido, siendo además que “la
revolución confirmo la unidad rentística española”. Este concepto de unidad rentística, con miras al
sostenimiento de un gobierno nacional, no se encontró cabalmente reflejado finalmente en el texto
constitucional...A partir de 1853, pues, “aunque el Tesoro federal sea ilimitado y supremo en ciertos
aspectos...es necesario que se admita la posibilidad de tesoros provinciales y de contribuciones y
recursos locales,destinados al sostenimiento de los gobiernos de provincia.bajo la regla del art.101”(hoy
121) .Considera pues poderes delegados absolutos las aduanas, los correos, los derechos de tonelaje y
moneda, y que otros sean delegados a medias, por ejemplo la renta de tierras públicas, las
contribuciones directas e indirectas, y el crédito. La primacía de una u otra norma impositiva debe
extraerse del artículo 31 resguardando la prevalencia del orden nacional. (2)
La Constitución adoptó la clasificación económica de impuestos directos mencionados en el art. 67 inc.
2° e indirectos (antes no mencionados pero implícitos, hoy explícitos en el art. 75 inc. 2°), a través del
concepto “otras contribuciones”. Para esta distinción se sigue un criterio un criterio de imposición y
traslación, según el cuál quién paga en definitiva el impuesto, sea el que manifiesta el hecho imponible
de la riqueza sujeta a impuesto. Por ejemplo son directos los impuestos inmobiliarios y a las ganancias-
en cuanto manifestaciones directas de riqueza personal- y son indirectos los impuestos a los consumos;
así como los de importación y exportación, porque en definitiva se trasladan hasta el consumidor final .La
doctrina moderna considera que esta distinción carece de contenido económico, pues en definitiva todos
los impuestos tienden a ser trasladados, al incidir sobre los precios. No obstante, la distinción, de antigua
data en la doctrina económica, se encuentra plasmada en el texto constitucional y debemos admitirla.
Son recursos exclusivos del Gobierno Nacional las aduanas, las tierras públicas, los empréstitos, los
impuestos denominados indirectos –las “demás contribuciones”del art. 4° y los directos por tiempo
determinado del antiguo art. 67, inc. 2°, hoy 75 inc. 2°.En concurrencia, sin embargo con los directos la
totalidad de los indirectos. Algunos autores consideran que la emisión de monedas es un recurso pues
en la realidad aparece como una variante de los empréstitos. Por otro lado, también se asimila a los
impuestos, las contribuciones de la Seguridad Social, que aparecen hoy recaudados en forma altamente
centralizada, subsistiendo por excepción los regímenes provinciales , donde también se dan sectoriales
para determinadas profesiones, etc.
Merece un párrafo recordar los principios generales tributarios, en cuanto que los impuestos deben ser
iguales y aplicables a generalidades, esto es que no pueden gravar a personas o bienes singulares;
equitativos y no confiscatorios; razonables y proporcionales a la capacidad contributiva –aunque sean
validos los impuestos progresivos; uniformes y que no alteren la libre circulación de bienes y personas.
Las provincias dentro de este régimen pueden crear impuestos directos todo el tiempo como ocurre con
los inmobiliarios y del automotor e indirectos sobre las cosas o actividad que se encuentren o ejerciten
dentro de su territorio eligiendo los objetos imponibles, los medios de percepción y estableciendo las
categorías razonables de imposición. Aunque haya un impuesto nacional análogo mientras este no haya
sido atribuido constitucionalmente a la Nación de modo expreso–por ejemplo importación o exportación-
se mantiene concurrente igual facultad impositiva provincial. Esto ocurre aún en el caso de impuestos
directos sobre los ingresos como ocurre con los ingresos brutos.
3.-La coparticipación. Sin embargo, una profunda y radical mutación constitucional se produjo a través de
los regímenes de coparticipación federal. En la génesis de estos regímenes debe buscarse un intento de
solución de la superposición de sistemas impositivos. Varias razones confluyeron para su generación,
pero más que nada para su permanencia y consolidación, que ha llevado en definitiva a la inclusión del
sistema dentro de la Constitución Federal.
El primer antecedente de coparticipación se encuentra en el art. 45 de la ley 11821 del Presupuesto para
el año 1934, en cuanto estableció “facultase al Poder Ejecutivo a concertar con los gobiernos de
provincias las normas necesarias para la unificación y distribución de los impuestos internos al consumo
y a las transacciones y al reparto del de los réditos debiendo elevar su conclusiones al Congreso antes
del 30 de mayo de 1934. Anticipándose a los convenios previstos en el gobierno nacional hará adelanto
a las provincias no comprendidas en la 11721 (se trataba de siete provincias a las cuales se habían
hecho subsidios) a cuenta de lo que a estas pueda corresponder en el reparto del producido del
impuesto a los réditos y en la unificación y redistribución de los impuestos internos al consumo y a las
transacciones disponiendo a tal fin de una suma que no exceda de los $15.000.000 a cuyo efecto podrá
hacer las operaciones financieras que fueran necesarias para arbitrar los fondos. A los fines de la
distribución de esa suma al Poder Ejecutivo tendrá en cuenta la población de las provincias, la
recaudación en cada una de ellas por concepto de impuesto a las transacciones y a los réditos y el
monto de la recaudación de los presupuestos provinciales. Estos adelantos no serán inferiores al 50% de
lo recaudado por cada provincia por concepto de impuestos a las transacciones percibidas en ellas. Las
provincias mencionadas harán la inversión de dichos fondos en el orden siguiente: pago de los sueldos a
los maestros, jornales, empleados, obras públicas, y demás gastos de administración.” La cuestión se
vinculaba sobre todo con la creación por razones de emergencia por decreto del Poder Ejecutivo en 1932
del impuesto de emergencia a las rentas, o réditos, que fue después prorrogado por sucesivas leyes
(leyes 11680, 12147 y ss), así como con la unificación de los impuestos internos nacionales al consumo
dispuesta por la ley 12139 (BO del 28 de Diciembre de 1934). Al hacer nacionales y unificar dichos
impuestos, que eran concurrentes, la referida ley estableció que las provincias que se adhirieran
participarían en el producido de todos los impuestos internos nacionales al consumo, percibiendo para el
primer año una suma igual al promedio de la recaudación total que hubiera percibido durante los años
1929 a 1933 con mas un 10%.-Correlativamente las provincias contraían la obligación de no establecer
durante la vigencia de la ley impuestos, tasas, tributos u otros gravámenes comprendidos en la misma,
enumerándose expresamente los que se derogaban.
La participación de las provincias implicaba pues su aceptación del régimen de unificación sin
limitaciones ni reservas. La Corte Suprema, como organismo constitucional encargado en la aplicación
del sistema federal fue facultada expresamente para disponer medidas precautorias urgentes de
suspensión de las leyes locales que implicaran alteración de lo pactado. La ley se pactó por 20 años
prorrogables por 10 más.
Dentro del mismo espíritu, en enero de 1935, la ley 12143 creó un impuesto nacional a las ventas “ en
forma que incida sobre una sola de las etapas de que es objeto la negociación de cada
mercadería”.Como se trataba de un impuesto indirecto se creó un sistema de coparticipación, el 82,5% a
la Nación y el resto a la ciudad de Buenos Aires, y a las Provincias – que por entonces eran 14.-Al
prorrogarse, pocos días más tarde, por la ley 12147 el impuesto a los réditos hasta el año 1944, se siguió
igual sistema de coparticipación orgánico, con una distribución primaria entre Nación y Provincias –y otra
secundaria entre estas según pautas para distribuir entre las 14 provincias- modelo que ha sido
continuado hasta hoy. La primera surge del art. 2°, que establece que la recaudación del impuesto a los
réditos producido a partir del 1° de enero de 1935 se distribuiría a hasta el año 1938 en el 82.5% para la
nación y el 17.5% para la Municipalidad de la Capital Federal y las provincias. A su vez el sistema de
distribución secundaria resuelve el modo como participan la municipalidad y las provincias, asignando el
30% de acuerdo con los gastos presupuestados para 1934, el 30% según lo recibido el año anterior y el
10% de acuerdo con la recaudación del impuesto a los réditos dentro de la jurisdicción de cada provincia
en el año inmediato anterior.
De ahí en más se fue consolidando el sistema actual. (3).El porcentaje de la Nación se fue achicando a
medida que los antiguos territorios nacionales se convertían en nuevas provincias.
Mas recientemente la ley 20221(reformada por la 21581 y con un texto ordenado según el decreto 1451
de 1979) estableció que a partir del 1° de enero de 1973 y hasta el 31 de Diciembre de 1980 la
recaudación de los impuestos nacionales a los réditos, ganancias eventuales, tierras aptas para la
explotación agropecuaria, regularización patrimonial, posición neta de divisas, parque automotor, venta
de valores inmobiliarios internos, adicional a los lubricantes y sustitutivos de gravamen a la transmisión
gratuita de bienes y distribuir en el 48.5% a la Nación, el 48.5% a las provincias adheridas y el 3% como
aporte al Fondo de Desarrollo Regional creado por la misma ley.
El 48,5 de las provincias a su vez formaba una nueva base de distribución-denominada “secundaria”,
determinando un coeficiente formado sobre los siguientes criterios: a) en proporción a la población el
64%; b) en proporción “per capita” a la “brecha de desarrollo” entre cada provincia y el área más
desarrollada el país el 25% y, c) por mengua en la densidad de la población del 10%.
La actualización de estos criterios es hoy el punto crucial que ha venido retrasando la nueva ley, porque
todos temen perder algo- p. ej. Buenos Aires se queja de aportar mas del 40% a la coparticipación y
recibir solo el 25%, cualquier punto adicional que se le dé ,alguien lo va a “perder”- y de este debate que
hasta ahora parece planteado como de “suma cero”,surgirían los “ganadores “ y “perdedores” de la
negociación en curso. Lo cierto es que, manejado el tema con inteligencia, es posible pensar que una
verdadera modernización institucional traería ganancias para todos, por ejemplo, mejorando los
impuestos, , dando alivio a la fases iniciales de las mini empresas, eliminado los subsidios distorsivos y
los aspectos anti inversionistas o regresivos sobre el conjunto de la economía. En fin, facilitando el
crecimiento y así mayor recaudación. A la vez, en el ámbito del gasto, introduciendo verdaderas
racionalizaciones en compartir gastos de modo regional, etc.…
Desde siempre han existido dentro de la norma pautas de solidaridad y distribución; compensando los
retrasos, entonces denominados “brecha de desarrollo”.
Siempre fue obligatorio para las provincias aceptar el régimen sin limitaciones y reservas y obligarse a no
aplicar por sí o por organismos de su dependencia gravámenes locales análogos a los nacionales
participados por la ley. Este sistema fue continuado en la ley 23548 de 1988, que se autocalifico de
“régimen transitorio de distribución de los recursos fiscales”, y que en términos generales aún rige. , pues
no ha sido derogada sino parcialmente “suspendida” por las leyes 24130 y 25400.De ella surge un
porcentaje del 42.34% para la nación y a las provincias un 54.66%, restando siempre un 3% para
distribución en función de razones políticas, lo que ha recibido en el tiempo y en las sucesivas leyes
distintas denominaciones (“integración territorial”, “desarrollo regional” ; “recupero del nivel
relativo”(“reparación histórica”; “Aportes del Tesoro Nacional a las provincias”(ATN)...).
4.-Situación de la Ciudad de Buenos Aires. Ya las normas de 1934 la tenían como parte, junto a las
provincias; importante antecedente para el actual debate en que debe fijarse la participación definitiva de
la ciudad de Buenos Aires.
La ley 23548-de 1987- aclaró expresamente que la Nación debía transferir su parte a la entonces
Municipalidad; por
transferencia automática y diaria por el Banco de la Nación
Argentina hasta un monto mensual equivalente a la doceava parte del
nivel que se establezca anualmente en la ley de Presupuesto. Luego de la autonomía, el 12 de diciembre
de 2002 se suscribió un Acta
entre el Estado Nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -
aprobada por Ley local 1008 de fecha 8 de enero de 2003-
que le reconoce un coeficiente de participación del 1,40% del monto total recaudado por los gravámenes
coparticipables a partir del 1 de enero de según el previo sistema de transferencia diaria y automática.
5.-Otras normas conexas. Dentro de esta reseña cabe considerar como importante la ley 23016 que
derogó las normas nacionales que eximían de impuestos nacionales, provinciales o municipales,
importante norma de devolución de poder tributario a las provincias.
Ha revestido también importancia fundamental la ley 24145 de Federalización de Hidrocarburos y
Privatización de Yacimientos Petrolíferos Fiscales y la reforma en su dominio según el art. 124. Esto
tiene importancia pues las regalías constituyen un importante ingreso fiscal de varias provincias, que
seguramente será considerado al tratar su parte en la coparticipación.
Asimismo inciden principios de equilibrio presupuestario introducidos a partir del denominado Pacto
Federal contenidas en los acuerdos de agosto de 1992, ratificados por la ley 24130. Esta norma significo
la congelación del sistema de la ley 23548. De ella debe rescatarse la línea política, según los cuales, los
gobiernos provinciales se comprometían a solicitar a sus legislaturas la aprobación de presupuestos
equilibrados, debiendo contemplar “la generación de los recursos necesarios o la realización de las
economías correspondientes”.
Pero la misma norma introdujo también un principio que resultó luego severamente distorsivo, en cuanto
se garantizó en términos absolutos el mantenimiento de los montos de coparticipación existentes a la
fecha de 1993.En efecto, la nación garantizó a las provincias un " ingreso mensual mínimo... con carácter
de cláusula de garantía” por la que el Tesoro adelanta los fondos necesarios para llegar al referido valor,
sin perjuicio de compensarlos en caso de excedentes. Hubo momentos en que esta norma resulto para
mal, sobre toda en la fase de crisis general económica, que, además, justificó la emisión de moneda por
parte de las provincias, en reemplazo de los ingresos genuinos, para mantener sus maquinarias
administrativas funcionando, lo que acentuó el descuido de las recaudaciones locales. Esta disposición
fue recién derogada en el 2002 por la ley 25570.
6.-Las pautas de 1994 y las que trae la ley 25570
El sistema de coparticipación fue ratificado por la reforma del art. 75 inc. 2°, en la cual llaman la atención
determinadas precisiones que requieren explicación. A su vez, el Congreso estableció una agenda de
pautas, por la ley 25570 (4)
a) Si bien la Constitución es neutral en cuanto a la posibilidad de dar vuelta el actual sistema de modo
que sean las provincias primeras recaudadoras, y de allí se distribuya a la Nación su coparticipación-
según han, propuesto distintos autores, entre los que tengo presente al Ing. Solanet -lo cierto es que la
actuación deficiente de muchos de los sistemas de recaudación locales, obstaculizarían la puesta en
marcha de un sistema de tal diseño general, lo que no impediría acuerdos parciales en esa dirección.. En
tal sentido la ley 25570 incluye en la agenda de reformas “la descentralización de la recaudación y
administración de Tributos Nacionales a las provincias” que lo pidan, con acuerdo de la Nación.
Esto es difícil de que se concrete en el corto plazo, como se manifiesta claramente en el cobro del
impuesto directo inmobiliario, estrictamente local, donde muchas provincias tienen importantes retrasos
en las actualizaciones de los verdaderos dueños, así como en los valores de la propiedad inmueble. Ha
sido más cómodo en el pasado esperar el cheque federal, que perseguir a los propios contribuyentes,
mucho de los cuales integran la estructura de poder local. Cabe admitir que tampoco se pondrán
energías en transformar esto, si no se introducen cambios determinando mayor responsabilidad para las
administraciones locales, pero aquí, cedo el paso a la historia. No me cabe duda que el sistema de
percepción centralizada y redistribución a la provincia, es el que habrá de continuar, de modo tal que es
pertinente pensar en introducir dentro de la ley medios para incentivar a las provincias a mejorar sus
sistemas de recaudación.
En tal sentido la ley prevé que los incrementos de recaudación puedan ser tenidos en cuenta para
“aumentar la correspondencia y eficiencia fiscal”.
b) La Nación crea a veces nuevos impuestos a los que no declara coparticipables, excluyendo a las
provincias de su producido.
Esto se procura evitar a través de la regla constitucional según la que todos los impuestos indirectos
concurrentes como los directos por tiempo determinado, de orden nacional, son coparticipables, salvo
que tengan asignación específica.
Pero aún esta norma es susceptible de ser burlada. Por ejemplo, un impuesto “de emergencia”al
cigarrillo ,creado por la ley 24.625 como no coparticipable tuvo primero como “asignación específica” algo
bastante vago:" el financiamiento de programas sociales y de salud, el programa cambio rural y el
programa social-agropecuario", luego la Nación cambió la referida asignación específica, por simple
decisión administrativa del Jefe de Gabinete, primero a favor del CONICET, y luego por otra decisión
administrativa al hospital Posadas; lo que fue invalidado por una resolución de la Comisión Federal de
Impuestos, según se verá en el punto siguiente.
Hoy esta igualmente en debate, por ejemplo, el impuesto a la exportación de las retenciones
agropecuarias, que no son distribuidas según los criterios de la ley de coparticipación. Lo mismo ocurrió
con el impuesto a los debitos bancarios, creado por la ley 25413 y que recién pasó a ser parcialmente
coparticipado – mediando demandas provinciales- por la ley 25570.
Para evitar esta clase de distorsiones de funcionamiento, la constitución prevé un "organismo fiscal
federal" encargado del contralor de la ejecución de las normas operativas contenidas en el art. 75 inciso
segundo.
c) Dicho organismo está creado sobre el diseño de la aun existente “Comisión Federal de Impuestos” ,
muchas veces resistida e ignorada por la Nación, puesto que por su composición igualitaria las
provincias tenían abrumadora mayoría, razón por la cual muchas veces los representantes nacionales no
asistían a sus sesiones.
Un ejemplo de su actuación reciente, fue el caso ya indicado en que, receptando una queja de la
provincia de San Juan, resolvió que era coparticipable un impuesto adicional de emergencia de 7% sobre
el precio de los cigarrillos, establecido por la ley 24.625. (Resolución 231/2003 el 29 abril de 2003.) Otro:
por una resolución de 1995 interpretó la disposición transitoria sexta de la Constitución según la cual no
podría modificarse en desmedro de las provincias la distribución de recursos vigentes a la sanción de la
reforma, lo que implica la continuidad del régimen de distribución de recursos entre distintos niveles de
gobiernos contenidos a la ley 23.548 complementada con los acuerdos federales del 12 de agosto de
1992 y 12 de agosto de 1993 (resolución general interpretativa 18/95)
La reforma constitucional, si bien dio le dio entidad constitucional, derivó su conformación al Congreso
con la única pauta de que debe asegurarse la representación provincial y de la Ciudad de Buenos Aires.
Esto implicó la postergación del problema de fondo, consistente en generar un sistema interno
sustentable y auto regenerativo de los defectos que se vayan produciendo, para lo cual este Organismo
sería sumamente útil. La ley 25370 sólo repite la necesidad de su creación.
d)) La Constitución estableció que la ley garantice la automaticidad en la remisión de los fondos. Esto
existía en las normas anteriores, a partir de la ley 23.148 de 1988, y respondía la necesidad de evitar la
manipulación política en el giro de los fondos, cuestión que no se cumplía muchas veces, razón por la
cual, las provincias insistieron en que se insertara dentro del texto normativo fundamental.
Conectado con esto la ley 25570 prevé que haya un régimen obligatorio de transparencia de la
información fiscal
de todos los niveles de gobierno;
e) Otra regla constitucional de fuente histórica consiste en la prohibición de que la ley-convenio sea
modificada o reglamentada unilateralmente. Esta cláusula apunta al gobierno nacional, que más de una
vez introdujo reglamentación a lo acordado. Por ejemplo, cuando, en 1992 el gobierno reglamentó la ley
23548 por el decreto 559, decidiendo que la masa de fondos coparticipables debía deducirse -antes de
su distribución- los costos de cobrar los impuestos, o sea los gastos y sueldos de la DGI etc. Esto fue
rechazado por las provincias, que sostuvieron, con toda razón, que en realidad la nación tenía asignado
su porcentaje primario con el cual debía solventar todos sus gastos, incluidos estos de la recaudación, lo
que llevó finalmente a la derogación de la norma.
Igual rechazo se produjo respecto del decreto 2443/93, que pretendió cargar los gastos operativos de la
DGI como monto deducible de la coparticipación provincial. (Resolución general interpretativa 17/94-
Comisión Federal de Impuestos)
e) Existen problemas conexos que en cierto modo habrán de considerarse ya he mencionado, el caso de
los recursos naturales, que de acuerdo con el artículo 124, forman parte del dominio originario provincial
desde la reforma. En 1991, interpretando la derogación de exenciones impositivas dispuesta por la ley
22.016, la Corte Suprema admitió la facultad impositiva local, respecto de contratos que debían
ejecutarse en su territorio, aún que fueren hechos por empresas, con determinadas exenciones
impositivas federales (Santa Cruz c/YPF-fallo originario del 17 de diciembre de 1991). Mas
recientemente, el 8 de septiembre de 2003, la Corte determinó, que no había facultad impositiva local,
respecto de yacimientos que se encontrarían fuera de la jurisdicción territorial, por estar situados el mar
territorial pero fuera de la franja de tres millas.(Total c/ Tierra del Fuego-El Derecho 204-261.)
f) La nueva ley es una buena oportunidad para introducir incentivos de compartir regionalmente
proyectos y sus consiguientes gastos, según lo prevé el art.124, asignando mejor sus escasos recursos.
Por ejemplo: universidades regionales, academias regionales de capacitación policial o de funcionarios,
sistemas provisionales o de salud integrados. etc...
Un ejemplo es lo previsto en ley 25570 sobre la creación de “un Fondo Anticíclico Federal financiado con
los recursos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos
de los ciclos económicos en la Recaudación;”
CONCLUSIONES. Debemos tener presente que hay aquí un debate entre la historia y la racionalidad, en
la cual ambas se entrelazan (5). Ya la elaboración constitucional del sistema impositivo estaba formada
por elementos históricos, a las cuales se pretendió racionalizar. Pero por la misma razón histórica el
sistema tomó conformaciones diferentes de las pensadas, y el nuevo intento de racionalización hecho en
la Reforma de 1994, no se animó a tocar las adherencias y deformaciones de origen histórico. Es cierto
que ninguna fórmula exclusivamente racional y de gabinete puede solucionar el problema de la justicia
distributiva y solidaria del sistema impositivo, ya que este no es solo un problema técnico, sino sobre
todo una decisión política. De ahí que la contribución de los técnicos sea aportar algunos principios de
carácter racional a partir de los cuales, puedan sentarse las bases de un sistema a la vez equitativo y
susceptible de receptar los debidos cambios que la experiencia de su aplicación traiga en el futuro.
Notas
1) La organización confederal, nacida con la independencia en Virginia -1776-creaba un Congreso
Continental, sin posibilidad de crear impuestos. Esto fue tal vez la principal causa de su fracaso y la
necesidad del dictado de una constitución federal en Filadelfia 11787/1789, que así lo estableció
(Sección 8º) ampliada por la enmienda XVI que faculto al Congreso a establecer impuesto a los ingresos
(1913), superando un largo debate judicial en contra. The Constitution of the US-Schuyler.Macmillan
1928.
2) ”Sistema económico y rentístico de la confederación Argentina según la Constitución de 1853”-Tercera
Parte –Cap.III.Parágrafo II.-BsAs.1921. 3) Las normas que hemos citado directa o indirectamente , y que
hacen a esta historia son sucesivamente:
- la ley 11821de presupuesto para 1934-
-12.139-unificación de impuestos internos nacionales-1934
-12.143-impuesto a las ventas-1935
-14.060-1951 y sus reformas 14390,14788,15336.
- 20 221-1973
- 22.016. -1979
-Decreto 3451 texto ordenado 1979
-23.030-prórroga hasta diciembre de 1984 de la ley 20.221.
-Decreto 1985 de prórroga transitoria.
-23.548-1988-régimen transitorio.
-24.130-1992-aprobatorio de los acuerdos de 1992 y suspensiva de la 23 548.
- Resolución interpretativa diecisiete/94 CFI en cuanto rechaza las regulaciones por decreto de la ley
convenio.
-Resolución interpretativa 18/95 CFI que interpreta la continuidad de la vigencia de los acuerdos de 1992.
- 25.400-2000-prórroga el régimen de coparticipación hasta el 31 de diciembre de 2005 o hasta la
sanción de la ley de coparticipación.
- 25.570-2002-establece las bases para un nuevo régimen de coparticipación.
- Decretos 692/2002 y 705/2003-reglamentan la transferencia automática a la ciudad de Buenos Aires de
su coparticipación.
- Resolución 231/2003 de la comisión federal de impuestos, interpretando que debe coparticiparse un
adicional de emergencia.
- Decreto 872/2003-crea la comisión para la reforma de la coparticipación federal.
4) Artículo 7: Las partes se comprometen a sancionar un régimen integral de coparticipación federal de
impuestos antes del 31 de diciembre de 2002 que, sobre la base de lo establecido precedentemente,
incorpore los siguientes componentes:
a) La creación de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el inciso 2 del artículo 75 de la
Constitución Nacional.
b) La constitución de un Fondo Anticíclico Federal financiado con los recursos coparticipables, a los fines
de atemperar los efectos de los ciclos económicos en la Recaudación;
c) Un régimen obligatorio de transparencia de la información fiscal de todos los niveles de gobierno;
d) Mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento de los gobiernos provincial y de
la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires;
e) Evaluación de una descentralización de funciones y servicios desde el ámbito nacional al provincial.
f) La implementación de la armonización y financiamiento de los regímenes previsionales provinciales.
g) La definición de pautas que permitan alcanzar una simplificación y armonización del sistema
impositivo de todos los niveles de gobierno.
h) La coordinación y colaboración recíproca de los organismos de recaudación nacionales, provinciales,
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de los municipios.
i) Establecer indicadores de distribución sobre la recaudación incremental, en base a competencias y
funciones, que aumenten la correspondencia y eficiencia fiscal.
j) La descentralización de la recaudación y la administración de tributos nacionales a las Provincias que
así lo soliciten, y sea
aceptado por la Nación.
5) Esta cuestión de la historia versus la racionalidad se puede ejemplificar con el análisis de los modelos
urbanísticos. Las clásicas ciudades europeas que nos atraen en los viajes, las de callecitas sinuosas,
que se entrelazan en una colina cerca del castillo que la domina, responden claramente a una formación
histórica. En torno de la altura, donde se asienta la fortaleza defensiva, se agrupan los habitantes. A
medida que crece la población el sistema es cada vez más intrincado y claramente irracional, aunque en
su origen hay una decisión lógica, estar cerca de los defensores y del lugar donde poder refugiarse en
caso de ataque.
Cuando se quisieron fundar ciudades nuevas en América, teniendo a disposición territorio para ello, los
españoles introdujeron un modelo racional, sobre la base del damero del ajedrez, en cuyo centro estaba
el poder, la plaza de armas, la iglesia y el cabildo. Este esfuerzo de racionalizar las ciudades, ha
subsistido en cuanto a los ejes centrales, pero sobre ellas nuevamente la historia va trazando formas
caprichosas y diferentes.
Lo mismo ocurre con el entrelazamiento de historia y racionalidad en todas las acciones humanas, y no
es ajena a ello este mundo de los impuestos.