TEMA 18

1. LA UNIÓN EUROPEA: FUNDACIÓN Y EVOLUCIÓN

1.1. LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA A TRAVÉS DE LOS TRATADOS

1.1.1. Los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas

1.1.2. Textos modificativos de los tratados originarios

2. EL TRATADO DE LISBOA (EL TRATADO DE LA UE Y EL TRATADO DE FUNCIONAMIENTO DE

LA UE): VALORES Y DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA

2.1. TUTELA REFORZADA DE LOS VALORES EN LOS QUE SE FUNDAMENTA LA UNIÓN

EUROPEA
2.2. ESPECIAL CONSIDERACIÓN A LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA
UNIÓN EUROPEA

3. LA CIUDADANÍA EUROPEA

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1. LA UNIÓN EUROPEA: FUNDACIÓN Y EVOLUCIÓN

No resulta fácil establecer los antecedentes del proceso de integración europea. No obstante, algunas
fechas resultan significativas. Tras la Primera Guerra Mundial, en 1923, el conde húngaro Richard
Coudenhove-Kalergi fundó un movimiento denominado «Unión Paneuropea» con el doble objetivo de
evitar un nuevo conflicto intereuropeo y establecer una Europa confederal.
Años más tarde, en 1929, el entonces ministro francés de Asuntos Exteriores, Aristide Briand, propuso
la creación de una federación denominada «Unión Europea». Esta idea fue desarrollada posteriormente
en un memorándum, conocido como Memorándum Briand, publicado en mayo de 1930, que el
Gobierno francés remitió a los demás Estados europeos. Aquella iniciativa no despertó las respuestas
favorables necesarias en el conjunto de los Estados europeos.
Al final de la Segunda Guerra Mundial, año 1945, Europa aparecía exhausta y dividida. El
mantenimiento de la paz y la reconstrucción de las sociedades constituían las principales prioridades.
Desde el punto de vista político surgieron iniciativas importantes durante los años inmediatamente
posteriores a la guerra tendentes a favorecer el incremento de la cooperación entre los distintos Estados
e, incluso, la unificación europea.
Así se llega a la celebración del Congreso de Europa, reunido en La Haya en 1948, que derivó en la
firma en 1949 de los estatutos del Consejo de Europa, organización europea de cooperación política.
No obstante, si bien el Consejo de Europa pretendía la creación de una Europa políticamente unida, en
la práctica sus tareas se limitaban a discutir sobre «cuestiones de interés común», asegurar el respeto
de los derechos humanos y establecer acuerdos y acciones comunes en materia económica, social,
cultural, científica, legal y administrativa.
El paso definitivo al proceso integrador lo constituye la declaración que el ministro francés de Asuntos
Exteriores, Robert Schuman, pronunció el día 9 de mayo de 1950, proponiendo situar el conjunto de la
producción francoalemana del carbón y el acero bajo una alta autoridad común, en una organización
abierta a la participación de los demás países de Europa.
El Plan Schuman fue favorablemente acogido por Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo,
quienes, junto con Francia, concluyeron el Tratado de París el 18 de abril de 1951, por el que se creó
la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), la primera de las tres comunidades europeas.
Por tanto, la entrada en vigor de este tratado, el 23 de julio de 1952, marca el inicio del proceso de
formación de las comunidades europeas, que se verá completado el 25 de marzo de 1957 con la firma
de los tratados de Roma por los que se crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) y la
Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA o EURATOM), en vigor desde el 1 de enero de 1958.
Una vez creados los tratados constitutivos de las comunidades europeas, se han ido produciendo
modificaciones de los mismos para adaptarlos a una Europa cambiante.

1.1. LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA A TRAVÉS DE LOS TRATADOS

Distinguimos entre tratados constitutivos de las comunidades europeas y tratados por los que se
modifican dichos tratados. Los tratados constitutivos son los que crearon las comunidades europeas:
TCECA (ya expirado), TCEE (hoy TFUE) y TCEEA. Y los tratados modificativos cabe clasificarlos a su
vez en: modificaciones autónomas (Acta Única Europea, Tratado de Maastricht, Tratado de Amsterdam,
Tratado de Niza y Tratado de Lisboa) y otros tratados modificativos (entre los que destacaríamos los
que introducen modificaciones de tipo institucional, de tipo presupuestario y los tratados de adhesión
de nuevos Estados).
Pasemos a analizar con más profundidad los principios y líneas generales de dichos tratados.

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 1.1.1. Los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas

1.1.1.1. El Tratado de París de 18 de abril de 1951, que instituye la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero
El TCECA fue firmado en París el 18 de abril de 1951 y entró en vigor el 23 de julio de 1952, con una
duración prevista de 50 años, por lo que expiró el 23 de julio de 2002. La iniciativa que llevó a su firma
se debía a razones económicas: constituir un mercado en el ámbito europeo para el carbón y el acero,
pero los verdaderos fines que se perseguían eran de tipo político, el cese de la tradicional enemistad
francoalemana.
Se dota a la CECA de personalidad jurídica.
El núcleo más importante del TCECA, y donde se regulan las características del mercado común del
carbón y el acero es el título dedicado a las disposiciones económicas y sociales.
En lo que a estructura institucional se refiere, la Alta Autoridad era la pieza central, compuesta por
personas independientes designadas por los Gobiernos de los Estados miembros, provista de recursos
financieros propios y dotada de poderes vinculantes con relación a los Estados y a las empresas
incluidas en el régimen del tratado, sometidos al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia,
compuesto igualmente por personas independientes, encargado de garantizar el respeto del derecho
en la interpretación y aplicación del tratado.
El esquema institucional se completaba con el Consejo, compuesto por representantes de los Go-
biernos, y con la Asamblea Común, originariamente integrada por miembros de los parlamentos nacio-
nales, por estos designados, con poderes de control político sobre la Alta Autoridad.
Como órgano consultivo, destacar la existencia de un Comité Consultivo CECA.
La constitución de tales instituciones traducía una voluntad de superar el estadio de la organización
internacional, caracterizada por la regla de la unanimidad en el proceso de toma de decisiones y por la
cooperación intergubernamental. La supresión de tal situación supone el gran éxito de la CECA,
comienzo inequívoco de una Europa comunitaria, de un proceso global de construcción europea.
1.1.1.2. Los Tratados de Roma de 25 de marzo de 1957
El Plan Schuman supuso el nacimiento de una comunidad especializada en dos ámbitos decisivos pero
limitados: el carbón y el acero. Era necesario transformar este ensayo y continuar por la vía de la
integración. Los Estados miembros de la CECA escogieron, por lo tanto, un nuevo terreno de
reactivación en el ámbito económico: la creación de un mercado común.
El TCEE y el TCEEA fueron firmados en Roma, el 25 de marzo de 1957, entrando en vigor el 1 de
enero de 1958 para sus seis Estados firmantes: Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y
Luxemburgo, es decir, los mismos Estados que fundaron la CECA.
El TCEE, a diferencia del TCECA y del TCEEA, ceñidos a sectores específicos de la economía,
presenta una naturaleza claramente general, acentuada por su proclividad a la expansión, tanto por la
generalidad de su objetivo principal (el establecimiento de un mercado común) como por los medios
puestos al alcance de la CEE en orden a su consecución. El tratado prevé la creación de un mercado
común para los Estados firmantes. Ello implica la creación de una unión aduanera basada en dos
elementos fundamentales: la libre circulación de los factores de producción (trabajadores, mercancías,
servicios y capitales) y la libre competencia.
Respecto a las instituciones de la CEE, la adopción de decisiones vinculantes para los Estados
miembros va a pivotar en torno a un Consejo que, aun integrado por representantes de los Gobiernos
nacionales, va a poder decidir, sin embargo, no solo por unanimidad, sino también por mayoría simple

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y cualificada, reglas que constituyen la principal manifestación de la cesión de soberanía efectuada por
los Estados miembros.
Junto al Consejo, se crea una Comisión con la independencia propia de la Alta Autoridad CECA, aunque
disminuidos sus poderes en relación con ella (en favor del Consejo).
El cuadro institucional se completa con una Asamblea con competencias similares a las desempeñadas
en el ámbito CECA, y con un Tribunal de Justicia que, también como en la CECA, garantiza con
absoluta independencia el respeto del derecho en la interpretación y aplicación de los tratados. De igual
forma, se crea, como órgano auxiliar, el Comité Económico y Social, con funciones parecidas al Comité
Consultivo CECA.
Respecto del Tratado TCEEA, este pretende el desarrollo de la energía nuclear que, llevado a cabo de
forma individual por cada Estado, resultaría excesivamente gravoso. Las acciones las llevaría a cabo a
través de sus instituciones, que, al igual que en la CEE, son la Comisión, el Consejo, la Asamblea y el
Tribunal de Justicia, así como el Comité Económico y Social como órgano auxiliar.

1.1.2. Textos modificativos de los tratados originarios

Como se comentó anteriormente, desde la creación de las comunidades europeas, sus tratados
constitutivos se han visto reformados en múltiples ocasiones, bien bajo la forma de «modificaciones
autónomas» (Acta Única Europea, Tratado de Maastricht, Tratado de Amsterdam, Tratado de Niza y
Tratado de Lisboa, a cada una de las cuales se va a dedicar un epígrafe), como a «otras
modificaciones». Respecto a estas últimas, junto con las referentes a las unificaciones de las
instituciones, los principales cambios producidos en los tratados constitutivos han sido los relativos a
las disposiciones presupuestarias y a las adhesiones de los nuevos Estados.
1.1.2.1. Las unificaciones de las instituciones
Como se ha visto en el epígrafe anterior, cuando se fundaron las comunidades europeas los tratados
constitutivos de cada una de ellas contemplaban un sistema institucional propio, de tal manera que el
TCECA preveía para esta comunidad cuatro instituciones: la Alta Autoridad CECA, el Consejo, la
Asamblea y el Tribunal de Justicia. Por su parte, el TCEE y el TCEEA preveían para la CEE y la CEEA,
respectivamente, una Comisión, un Consejo, una Asamblea y un Tribunal de Justicia.
Simultáneamente a la firma de los Tratados de Roma, el 25 de marzo de 1957, se firmó el convenio
relativo a ciertas instituciones comunes, por el cual se procedió a la unificación de las tres asambleas
en una, y de los tres tribunales de justicia en uno. La unificación de la Alta Autoridad CECA con las dos
comisiones CEE y CEEA y la de los tres consejos se abordaron años más tarde, mediante el Tratado
de Fusión de Ejecutivos de 8 de abril de 1965.
1.1.2.2. Modificaciones de tipo presupuestario
Por lo que se refiere a los aspectos presupuestarios, la primera modificación se produce por el Tratado
de Luxemburgo, de 22 de abril de 1970, que tiene por objeto aumentar los poderes de la Asamblea en
materia presupuestaria.
En 1975 se vuelven a aumentar los poderes presupuestarios de la Asamblea, a través del Tratado de
Bruselas, de 22 de julio de ese mismo año.
1.1.2.3. Los tratados de adhesión
En cuanto a las adhesiones de nuevos Estados miembros, cada acta de adhesión necesariamente
modifica los tratados constitutivos para adaptarlos a la nueva situación. Desde la constitución de las
tres comunidades se han producido las siguientes ampliaciones:

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• Tratado de Bruselas de 1972, por el que se adhieren Reino Unido, Dinamarca e Irlanda. Este tratado
se hizo efectivo en 1973. No obstante, en el año 2020 Reino Unido se ha retirado de la Unión
Europea.
• Tratado de Atenas de 1979, por el que Grecia ingresa como miembro. Entró en vigor en 1981.
• Tratado de Lisboa-Madrid de 1985, que supuso la adhesión de España y Portugal en 1986.
• Tratado de Corfú de 1994, por el que se adhieren tres nuevos Estados: Suecia, Austria y Finlandia.
Entró en vigor en 1995.
• La quinta ampliación se produjo en virtud del Tratado de Atenas de 2003, por el que desde 2004 se
adhirieron diez nuevos Estados: Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, República
Checa, Hungría, Polonia, Malta y Chipre.
• La sexta ampliación ha sido con el Tratado de Luxemburgo de 2005, que ha permitido que Bulgaria
y Rumania se incorporen como Estados miembros de la Unión en 2007.
• El 9 de diciembre de 2011 se firmó en Bruselas el Tratado de Adhesión de Croacia a la Unión
Europea, que convirtió a este país en Estado miembro, entrando en vigor el 1 de julio de 2013.
En 1993 los Jefes de Gobierno de la Unión Europea, reunidos en Copenhague, clarificaron los re-
quisitos básicos para la adhesión (son los llamados criterios de Copenhage). En el momento de la
adhesión, los nuevos Estados miembros deben tener:
• Instituciones estables que garanticen la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos
y el respeto y la protección de las minorías.
• Una economía de mercado viable, así como la capacidad de hacer frente a la presión competitiva
y las fuerzas del mercado dentro de la Unión.
• La capacidad de asumir las obligaciones impuestas por la adhesión, incluido el apoyo a los objetivos
de la Unión, y una Administración pública capaz de aplicar y administrar la normativa vigente de la
Unión Europea.
El procedimiento para la adhesión de nuevos Estados miembros se encuentra recogido en el artículo
49 del TUE:
«Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se
comprometa a promoverlos podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Se informará de
esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Estado solicitante dirigirá
su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a la
Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los
miembros que lo componen. Se tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el
Consejo Europeo.
Las condiciones de admisión y las adaptaciones que esta admisión supone en lo relativo a los
tratados sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados miembros
y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados
contratantes, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales».
El procedimiento para la retirada de algún Estado miembro se halla recogido en el artículo 50 del TUE:
1. «Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse
de la Unión.
2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las
orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que
establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la

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 Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría
cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.
3. Los tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor
del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los 2 años de la notificación a que se refiere el apartado
2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar
dicho plazo.
4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al
Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo
Europeo o del Consejo que le afecten.
La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su
solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49».
En el año 2020 se ha producido la retirada de Reino Unido de la UE, quedando integrada desde
entonces por 27 Estados miembros. En el año 2016, Reino Unido había celebrado un referéndum
referente a su permanencia o salida de la Unión Europea, siendo el resultado a favor de la salida de la
UE-con un escaso margen frente a la opción de la permanencia-. Tras la notificación al Consejo
Europeo de la decisión de salida, se celebró el Acuerdo sobre la retirada, produciéndose la retirada de
Reino Unido en el año 2020.
1.1.2.4. Modificaciones autónomas

A. El Acta Única Europea

Los antecedentes inmediatos del Acta Única Europea (AUE) hemos de situarlos en el Consejo Europeo
de Milán, a finales de junio de 1985, donde se acordó la convocatoria de una conferencia
intergubernamental (CIG).
Los trabajos de la CIG concluyeron con la redacción de un texto final, con lo cual únicamente restaba
la firma y ratificación por parte de los 12 Estados miembros. En un primer acto de firma del AUE,
celebrado en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986, solo fue suscrita por 9 países, dado que Italia y
Dinamarca prefirieron contar primero con la aprobación de sus respectivos parlamentos, y Grecia
condicionó su entrada a la de todos los demás Estados, hecho que se produjo el 28 de febrero del
mismo año en La Haya.
La entrada en vigor del AUE, tras la ratificación por parte de los parlamentos nacionales, estaba prevista
para el 1 de enero de 1987, pero hubo de ser pospuesta al 1 de julio, al verse obligado el Gobierno
irlandés a convocar un referéndum en el que se decidiera si el contenido del acta única restringía los
derechos reconocidos en la Constitución de ese país.
El AUE reagrupa formalmente dos categorías de disposiciones: por un lado, modificaciones del Tratado
de Roma y, por otro, independientes de los tratados comunitarios, disposiciones sobre la cooperación
europea en materia de política exterior.
Establece dos nuevos procedimientos decisorios entre el Parlamento Europeo y el Consejo: el
procedimiento de cooperación y el de dictamen conforme.
De especial trascendencia para el futuro de la Comunidad son las disposiciones recogidas bajo el
epígrafe «cohesión económica y social». En este apartado se revaloriza uno de los objetivos originarios
del TCEE: el desarrollo armonioso del conjunto de la Comunidad, proponiéndose la reducción de las
diferencias entre las diversas regiones.

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Además, el AUE pretende la reactivación de la construcción europea mediante la realización de un gran
mercado interior en el transcurso de un periodo que terminaba el 31 de diciembre de 1992. Fue el
llamado Objetivo 92. Define el mercado interior como «un espacio sin fronteras interiores, en el que la
libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las
disposiciones del presente tratado».
En cuanto a la cooperación en materia de política exterior, es objeto de disposiciones convencionales
que institucionalizan y codifican, sin comunitarizarlas, las prácticas intergubernamentales anteriores de
la cooperación política. La cooperación política europea (CPE) tiene por objeto la formulación y
aplicación conjunta de una política exterior europea, comprometiéndose los países miembros «a
informarse mutuamente y a consultarse sobre cualquier asunto de política exterior que ofrezca un
interés general».
Por otra parte, el AUE incluye dos políticas: innovación y desarrollo tecnológico, y la de medio ambiente.
Por último, el AUE consagra la existencia del Consejo Europeo, que se encuentra así positivizado.

B. El Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht)

El Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, en vigor desde
el 1 de noviembre de 1993, adoptó una estructura basada en tres pilares separados: un primer pilar,
denominado pilar comunitario, que albergaba a las tres comunidades europeas (TCECA, TCEE y
TCEEA); un segundo pilar, de política exterior y de seguridad común (PESC); y un tercer pilar, de
cooperación en asuntos de justicia e interior (CAJI).
Si bien el primer pilar es un pilar de integración, en el que se adoptarían políticas a nivel de los doce,
el segundo y el tercer pilar se configuran como pilares de cooperación intergubernamental, pues en
estas materias los Estados miembros no cedieron el ejercicio de sus competencias soberanas a favor
de las comunidades.
Por tanto, el TUE crea el concepto de Unión Europea, para referirse a los tres pilares y no solo a las
comunidades europeas, que componen el primer pilar. Modificó el nombre de la Comunidad Económica
Europea por el de Comunidad Europea.
Desde el punto de vista institucional, el TUE amplía los poderes del Parlamento Europeo mediante un
nuevo procedimiento de codecisión con el Consejo. También crea el Comité de las Regiones y la figura
del Defensor del Pueblo Europeo. Por último, el Tribunal de Cuentas se ve elevado a la categoría de
institución comunitaria.
El TUE introduce la ciudadanía europea. La ciudadanía europea no tiene un mero valor simbólico, sino
que implica, entre otros derechos, el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones europeas y
municipales para todos los ciudadanos de la Unión, independientemente del Estado miembro en que
residan.
Se introduce también el principio de subsidiariedad, según el cual la Comunidad solo interviene cuando
los objetivos previstos no pueden ser alcanzados de forma eficaz por los Estados miembros.
El TUE prevé la creación de un fondo de cohesión destinado a cofinanciar infraestructuras del
transporte y medioambientales.
En relación con los derechos fundamentales de las personas, el TUE introdujo que la Unión respetará
los derechos fundamentales tal y como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales aprobado por Consejo de Europa el 4 de
noviembre de 1950, y tal y como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros.

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Respecto a los procedimientos decisorios, introdujo el procedimiento de codecisión, que fue el
procedimiento de mayor profundidad democrática al quedar reforzado el papel del Parlamento Europeo.
Por último, el TUE establece un calendario obligatorio para la Unión Económica y Monetaria (UEM),
incluyendo el paso a la moneda única para aquellos Estados miembros que cumplieran unos requisitos
macroeconómicos (los criterios de convergencia).

C. El Tratado de Amsterdam

El 2 de octubre de 1997 se aprobó el Tratado de Amsterdam, en vigor desde el 1 de mayo de 1999, por
el que se modificaban los tratados fundacionales y el TUE.
Supone un avance en el plano institucional; en relación con el Parlamento, se simplifican los proce-
dimientos decisorios en los que participa, disminuyendo el uso del procedimiento de cooperación.
Igualmente el candidato para presidente de la Comisión habrá de ser aprobado por el Parlamento.
Se ancló a la Unión Europea en los principios democráticos del Estado de derecho, previéndose un
sistema de sanciones para el Estado miembro que violase de forma grave y persistente los derechos
humanos, la libertad, la democracia o el propio Estado de derecho.
Ante el umbral de nuevas adhesiones, se incluyó un sistema de integración diferenciada denominado
«cooperación reforzada» para el primer y tercer pilares, que permitiría avanzar más en la integración a
aquellos Estados que lo deseen y sean capaces de hacerlo.
En materia PESC, un alto representante para la PESC, que será el secretario general del Consejo,
asistirá al Consejo y a su presidencia en materia PESC. Además, las denominadas misiones Petersberg
(misiones humanitarias y de rescate, mantenimiento y gestión de crisis) se mencionan explícitamente
en el tratado como aspectos de la política de seguridad de la Unión.
Respecto al tercer pilar se experimentó un progreso notable al «comunitarizar» parte del mismo,
trasladando al pilar comunitario lo relativo a asilo, inmigración, control de fronteras exteriores y coope-
ración judicial en materia civil entre los Estados miembros, y con la incorporación del sistema de Schen-
gen al marco de la Unión. Fruto de esta comunitarización, el tercer pilar, CAJI, fue rebautizado como
de Cooperación Policial y Judicial en Materia Penal (CPJP).
Por último, destacar la introducción por el Tratado de Amsterdam en el TCE de un nuevo título, dedicado
a la política de empleo.

D. El Tratado de Niza

El tratado se firmó en Niza el 26 de febrero de 2001, entrando en vigor el 1 de febrero de 2003.

El principal objetivo del Tratado de Niza fue preparar la estructura institucional de la Unión Europea
para propiciar la adhesión de los nuevos Estados miembros. Así, se incluye un nuevo reparto de
escaños en el Parlamento Europeo; además el Parlamento Europeo podrá interponer recurso de
anulación contra actos de las instituciones sin tener que demostrar su interés particular. En el Consejo,
se modificó la mayoría cualificada incorporando un sistema de ponderación de votos. En cuanto a la
Comisión, desde este tratado se modifica el procedimiento para su nombramiento, y en cuanto a su
composición estará compuesta por un nacional por Estado miembro.
Además, se modificó el sistema jurisdiccional de la Unión pues el tratado establece la posibilidad de
crear salas jurisdiccionales para que conozcan de materias específicas. Contra una decisión de las
salas jurisdiccionales podrá interponerse recurso ante el Tribunal de Primera Instancia.
El Tratado de Niza amplía el ámbito de la toma de decisiones por mayoría cualificada y amplía las
materias que se deciden mediante procedimiento de codecisión.

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El Tratado de Niza también introdujo la posibilidad de establecer cooperaciones reforzadas en el ámbito
de la PESC (segundo pilar).
En cuanto a la tutela de derechos fundamentales, el Tratado de Niza introdujo un dispositivo preventivo,
pues el Consejo podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave de los derechos
fundamentales por parte de un Estado miembro y dirigirle recomendaciones apropiadas.

E. La Constitución europea

Los signatarios del Tratado de Niza, conscientes de sus imperfecciones, incluyeron la Declaración
número 23 relativa al futuro de la Unión, que abría la vía a una nueva revisión de los tratados que debía
prepararse previo un amplio debate de todas las partes interesadas, incluida la sociedad civil.
Esta iniciativa fue desarrollada mediante el Consejo Europeo de Laeken, de 14 y 15 de diciembre de
2001, en el que se aprobó la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea, diseñando un
nuevo método de trabajo para la reforma de los tratados: se celebraría previamente una Convención
Europea encargada de elaborar un texto que se sometería después a una Conferencia
Intergubernamental (CIG). De esta forma, la Convención Europea (integrada por 105 miembros y otros
tantos suplentes, que representaban a los Estados miembros y candidatos, a los Parlamentos
nacionales, al Parlamento Europeo y a la Comisión), presidida por Giscard D'Estaing, elaboró el
proyecto de Constitución Europea que fue sometida a la CIG, dando lugar al tratado por el que se
establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004.
La Constitución europea proponía sustituir, derogándolos, el TCE y el TUE, así como sus
modificaciones posteriores. Además, derogaba los tratados de adhesión de los Estados no fundadores
(salvo ciertas disposiciones de los mismos, que quedaban recogidas en un protocolo anexo).
Para su entrada en vigor, debía ser ratificado por todos los Estados miembros; en el caso español, el
20 de febrero de 2005 se celebró referéndum, con resultado positivo. Sin embargo, el procedimiento
de ratificación de la Constitución Europea se encontró con los resultados negativos de los refrendos de
Francia y los Países Bajos, lo que obligó a su replanteamiento abriéndose un periodo de reflexión sobre
la futura reforma y sobre el mecanismo a través del cual superar la situación de paralización que, de
hecho, se había producido en el proceso de construcción europea.
De este modo resultó que la Constitución europea había sido aprobada pero no entraría en vigor.
Cabe destacar las siguientes notas acerca de su contenido:
• Como se ha comentado, consolidaba en un solo texto los TCE y TUE.
• Reconocía personalidad jurídica única a la Unión Europea, al tiempo que mantenía la existencia de
EURATOM.
• Desaparecían los llamados pilares de la Unión.
• Integraba la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión en su articulado, dotándola así del
carácter jurídicamente vinculante del que esta carecía.
• El Consejo Europeo, hasta ahora órgano de la Unión, pasaba a tener naturaleza jurídica de
institución.
• Ampliación de casos en que era necesaria mayoría cualificada para adoptar una decisión, y
generalización del procedimiento de codecisión como procedimiento legislativo ordinario.
Pero los Estados miembros decidieron, impulsados por la presidencia alemana, en el Consejo Europeo
de Bruselas de 21 y 22 de junio de 2007, abandonar el proceso de ratificación de la Constitución
europea toda vez que, según hemos indicado, dos Estados -Francia y Países Bajos-, tras someter el

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texto a ratificación mediante referéndum, obtuvieron resultado negativo, y además otros Estados aún
no la habían sometido a ratificación en sus territorios.
No obstante, en el citado Consejo Europeo, los Estados miembros decidieron asimismo convocar una
Conferencia Intergubernamental (CIG) a celebrar en el segundo semestre del 2007 para que se pusiera
a trabajar en la elaboración de un nuevo tratado modificativo. Este nuevo tratado de reforma estaría
llamado a recoger las principales aportaciones de la Constitución europea, descartando los puntos más
polémicos que hicieron naufragar al tratado constitucional. Fue el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre
de 2007.

F. El Tratado de Lisboa

El 13 de diciembre de 2007 los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros firmaron en el
Monasterio de los Jerónimos de Lisboa el «Tratado por el que se modifican el TUE y el TCE», bautizado
como el Tratado de Lisboa.
Se abrió así un nuevo proceso de ratificación para los Estados firmantes; España lo ratificó
afirmativamente, no mediante referéndum sino por vía parlamentaria.
Para esta ratificación, Irlanda celebró un referéndum obteniendo un resultado negativo. El rechazo de
este tratado en el referéndum celebrado en Irlanda propició, de nuevo, la incertidumbre acerca de su
entrada en vigor. No obstante esta vez, a diferencia de lo que ocurriera con el tratado por el que se
establecía una Constitución europea, se continuó con el proceso de ratificación por los restantes
Estados miembros. En el caso de Irlanda, los dirigentes establecieron garantías jurídicas a favor de
este Estado en determinados ámbitos reforzando así su soberanía sobre los mismos; se buscaba con
ello allanar el camino a un segundo referéndum en este país. Una vez celebrado un segundo
referéndum en Irlanda, el mismo tuvo un resultado afirmativo, por lo que se produjo la entrada en vigor
del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009.
Al contrario de lo que pretendía la Constitución Europea (sustituir el TCE y el TUE), el Tratado de Lisboa
se presenta como un tratado de reforma clásico. Con este tratado de reforma, el TUE conservará su
denominación actual, mientras que el TCE pasará a llamarse TFUE, si bien ambos tendrán el mismo
valor jurídico. La Unión sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea.
Con este tratado se produce la desaparición de la estructura en pilares.
La PESC se mantiene dentro de la Unión Europea con unos mecanismos decisorios y una
consideración conceptual que obliga aún a seguir catalogando esta política como basada en el método
de cooperación y no en el de integración.
Se prevén importantes avances en materia de espacio de libertad, seguridad y justicia.
El nuevo tratado dota de personalidad jurídica a la Unión.
Prevé que la Unión se adhiera al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de
las Libertades Fundamentales (de 4 de noviembre de 1950; Consejo de Europa), y se introduce también
el valor jurídico de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, firmada en Niza en
diciembre de 2000 -tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo- con el mismo
valor jurídico que los tratados.
Son otras de sus novedades:
• Aumenta el número de instituciones a siete: Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo,
Comisión Europea, Tribunal de Justicia de la Unión Europea, Banco Central Europeo y Tribunal de
Cuentas.

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• Prevé una presidencia estable en el marco del Consejo Europeo, que tendrá una duración de 2
años y medio, renovable una sola vez.
• Crea el nuevo cargo de Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad.
• El tamaño de la Comisión Europea se reduce, si bien esta reforma quedó sin efecto para que Irlanda
celebrara su segundo referéndum de ratificación.
• Instaura un nuevo sistema para el cálculo de la mayoría cualificada en la toma de decisiones en el
Consejo, sustituyendo el sistema de voto ponderado.
• Se reduce el número de decisiones que se adoptan por unanimidad a favor de la mayoría
cualificada, a la vez que se potencia el procedimiento de codecisión entre el Consejo y el
Parlamento como procedimiento legislativo ordinario. También en el ámbito legislativo, como
novedad cabe destacar la introducción de la iniciativa ciudadana europea.
• Se refuerza el papel de los parlamentos nacionales.
Actualmente, los fines de la UE son (art. 3 del TUE):
1. La Unión tiene como finalidad promover la paz, sus valores y el bienestar de sus pueblos.
2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras
interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas
adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y
lucha contra la delincuencia.
3. La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado
en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social
de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel
elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso
científico y técnico.
La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección
sociales, la igualdad entre mujeres y hombres, la solidaridad entre las generaciones y la protección
de los derechos del niño.
La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados
miembros.
La Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y
el desarrollo del patrimonio cultural europeo.
4. La Unión establecerá una Unión Económica y Monetaria cuya moneda es el euro.
5. En sus relaciones con el resto del mundo, la Unión afirmará y promoverá sus valores e intereses y
contribuirá a la protección de sus ciudadanos. Contribuirá a la paz, la seguridad, el desarrollo
sostenible del planeta, la solidaridad y el respeto mutuo entre los pueblos, el comercio libre y justo,
la erradicación de la pobreza y la protección de los derechos humanos, especialmente los derechos
del niño, así como al estricto respeto y al desarrollo del Derecho internacional, en particular el
respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
6. La Unión perseguirá sus objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias
que se le atribuyen en los tratados.

T-18 BLOQUE III: UNIÓN EUROPEA 12

2. EL TRATADO DE LISBOA (EL TRATADO DE LA UE Y EL TRATADO DE FUNCIONAMIENTO DE
LA UE): VALORES Y DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA

Los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no recogían en sus articulados disposiciones
específicas sobre derechos fundamentales. En relación con el mercado común, recogían las cuatro
libertades fundamentales (libre circulación de mercancías, trabajadores, servicios y capitales), pero
doctrinalmente se suele considerar que su contenido dista de lo que se consideran actualmente
derechos fundamentales.
Los redactores del Tratado de París de 1951, y de los dos Tratados de Roma de 1957, no prestaron
pues una especial atención a unos derechos reforzados en su contenido jurídico y tutela. Por ello, había
que acudir al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades
Fundamentales (CEDH), aprobado en 1950 por el Consejo de Europa, para encontrar en Europa un
instrumento de protección jurídica reforzada para los derechos humanos. Pero el Consejo de Europa
no forma parte de las Comunidades Europeas ni de la Unión Europea; es una organización internacional
extracomunitaria.
Volviendo al ordenamiento comunitario, fueron las sucesivas reformas de los tratados constitutivos,
junto con la labor del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (actualmente Tribunal de
Justicia de la Unión Europea -TJUE-), las que fueron configurando el contenido jurídico y la tutela de
unos derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico europeo.
Esta ausencia de regulación expresa es la que motivó la elaboración de un texto normativo propio, que
culminó con la proclamación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, el 7 de
diciembre de 2000, en Niza. Fue un paso importante, pero incompleto, habida cuenta que la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unión Europea carecía de vinculación jurídica para los Estados
miembros.
Con el Tratado de Lisboa, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, no solo se dota de valor jurídico
a la Carta de Derechos Fundamentales (art. 6 del TUE) sino que la protección de los derechos humanos
también se incluye en los valores de la Unión Europea (art. 2 del TUE), siendo así objeto de la
protección específica prevista en el artículo 7 del TUE.
Según indica el artículo 2 del TUE, la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad
humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, in-
cluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los
Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia,
la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
Añade el artículo 6 del TUE que:
1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de
diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados [...].
2. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos. Esta
adhesión no modificará las competencias de la Unión que se definen en los tratados.
3. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y los que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados
miembros formarán parte del derecho de la Unión como principios generales.

T-18 BLOQUE III: UNIÓN EUROPEA 13

 2.1. TUTELA REFORZADA DE LOS VALORES EN LOS QUE SE FUNDAMENTA LA UNIÓN
EUROPEA

Según el artículo 2 del TUE, la Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana,
libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los
derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados
miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia,
la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
El artículo 7 del TUE establece dos procedimientos que tutelan los valores en los que se fundamenta
la Unión Europea indicados en el citado artículo 2 del TUE.
El primero de estos procedimientos se activa en caso de riesgo claro de violación grave por parte de
un Estado miembro de los citados valores (procedimiento de alerta temprana). Conforme a este
procedimiento, si el Consejo constata la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de
un Estado miembro de los valores en los que se funda la UE, el Consejo oirá al Estado miembro de que
se trate y podrá dirigirle recomendaciones.
El segundo de estos procedimientos tiene lugar cuando el Consejo Europeo, por unanimidad, constata
la existencia de una violación grave y persistente por parte de un Estado miembro de los valores
contemplados en el artículo 2. Tras esta constatación, el Consejo podrá decidir que se suspendan
determinados derechos derivados de la aplicación de los tratados al Estado miembro de que se trate,
incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado miembro en el Consejo.
Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en cuenta las posibles consecuencias de la misma
para los derechos y obligaciones de las personas físicas y jurídicas. El Consejo podrá decidir
posteriormente la modificación o revocación de las medidas adoptadas como respuesta a cambios en
la situación que motivó su imposición.

2.2. ESPECIAL CONSIDERACIÓN A LA CARTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA

UNIÓN EUROPEA

Según ya hemos indicado, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de

diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, tiene el mismo
valor jurídico que los tratados.
Los derechos reconocidos en los distintos títulos de la Carta son:
• Título I: dignidad. Dignidad humana, derecho a la vida, derecho a la integridad de la persona,
prohibición de la tortura y de las penas o los tratos inhumanos o degradantes, prohibición de la
esclavitud y el trabajo forzado.
• Título II: libertades. Derechos a la libertad y a la seguridad, respeto de la vida privada y familiar,
protección de los datos de carácter personal, derecho a contraer matrimonio y derecho a fundar
una familia, libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, libertad de expresión y de
información, libertad de reunión y de asociación, libertad de las artes y de las ciencias, derecho a
la educación, libertad profesional y derecho a trabajar, libertad de empresa, derecho a la propiedad,
derecho de asilo, protección en caso de devolución, expulsión y extradición.
• Título III: igualdad. Igualdad ante la ley, no discriminación, diversidad cultural, religiosa y lingüística,
igualdad entre mujeres y hombres, derechos del niño, derechos de las personas mayores,
integración de las personas discapacitadas.
• Título IV: solidaridad. Derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa,
derecho de negociación y de acción colectiva, derecho de acceso a los servicios de colocación,
protección en caso de despido injustificado, condiciones de trabajo justas y equitativas, prohibición

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 del trabajo infantil y protección de los jóvenes en el trabajo, vida familiar y vida profesional,
seguridad social y ayuda social, protección de la salud, acceso a los servicios de interés económico
general, protección del medio ambiente, protección de los consumidores.
• Título V: ciudadanía. Los derechos de la ciudadanía de la Unión se estudian en el siguiente epígrafe
de este mismo tema, al que nos remitimos.
• Título VI: justicia. Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, presunción de inocencia
y derechos de la defensa, principios de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas,
derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por el mismo delito.
• Título VII: disposiciones generales que rigen la interpretación y aplicación de la Carta.
La Carta no es aplicable en Polonia.

3. LA CIUDADANÍA EUROPEA

La ciudadanía de la Unión fue introducida mediante el Tratado de Maastricht, siendo la delegación

española la que, en las negociaciones previas, había presentado el texto sobre la ciudadanía europea.
Es ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La
ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla. Estos derechos de la
ciudadanía de la Unión quedan detallados en el propio TFUE (arts. 20 a 25) y en la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea (arts. 39 a 46), y son:
• Derecho de circulación y derecho de residencia:
Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados
miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los tratados y en las disposiciones
adoptadas para su aplicación.
• Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo:
Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento
Europeo en el Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho
Estado.
• Derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales:
Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales
del Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
La ratificación por España de este punto del Tratado de Maastricht hizo necesaria la previa revisión de
nuestra Constitución, ya que el artículo 13.2 de nuestra Carta Magna preveía el derecho al sufragio
activo, pero no pasivo, para ciudadanos extranjeros en las elecciones municipales. Debido a la citada
revisión, desde la reforma constitucional de 27 de agosto de 1992 se encuentra convenientemente
reflejado este derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales en el artículo 13.2 de
la Constitución española.
• Derecho a la protección diplomática y consular:
Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté
representado el Estado miembro del que sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas
y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de este
Estado.

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• Derecho de petición al Parlamento Europeo:
Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en
un Estado miembro tiene el derecho de petición ante el Parlamento Europeo.
• Derecho a dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo:
Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en
un Estado miembro tiene derecho a someter al Defensor del Pueblo Europeo los casos de mala
administración en la actuación de las instituciones, órganos u organismos de la Unión, con exclusión
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
• Derecho a ejercer la iniciativa ciudadana europea -introducido mediante el Tratado de Lisboa-:
Derecho previsto en el artículo 24 del TFUE, párrafo primero. Conforme al TUE (art. 11), la iniciativa
ciudadana implica que un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión, que sean nacionales
de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión
Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones
que estos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación
de los tratados. La referencia a un número significativo de Estados miembros se concreta en 1/4 de los
mismos.
• Derecho a buena administración:
En el derecho a una buena administración, la Carta incluye distintos derechos:
− Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten
sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable. Este derecho incluye
en particular:
o El derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en su contra una medida
individual que le afecte desfavorablemente.
o El derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto
de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial.
o La obligación que incumbe a la Administración de motivar sus decisiones.
− Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus
instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios
generales comunes a los derechos de los Estados miembros.
− Toda persona podrá dirigirse a las instituciones y órganos consultivos de la Unión en una de las
lenguas de los tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
• Derecho de acceso a los documentos:
Todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en
un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y
organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte.

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