El amparo indirecto en materia administrativa

Carlos Arturo García Gómez

En el ejercicio de la función pública, las determinaciones y actos de quienes

la ponen en marcha en ocasiones han vulnerado los derechos de los particulares
quienes, gracias a las garantías otorgadas en la Constitución Federal para su
protección, cuentan con recursos ordinarios y extraordinarios de defensa ante los
agravios derivados de actuaciones arbitrarias de la autoridad.

Esto cobra aún mayor sentido bajo la perspectiva del estado de derecho.
Ferrajoli menciona que únicamente existirá un Estado democrático en sentido
sustancial cuando en el orden jurídico positivo se establece un catálogo de
derechos fundamentales, además de que se prevean garantías que hagan
efectivos esos derechos frente a los poderes que los desconocen y los vulneran.

De ahí que el recurso extraordinario más conocido sea el juicio de amparo,

definido como un control de constitucionalidad del que conocen los Juzgados y
Tribunales del Poder Judicial de la Federación que busca garantizar los derechos
fundamentales de los quejosos ante autos arbitrarios de autoridad, recientemente
renovado por la reforma publicada el 6 de junio de 2011 en el Diario Oficial de la
Federación.

Amparo contra actos de autoridad

Este juicio de garantías tiene como fin “hacer cesar o de impedir que se
atente ilegítimamente contra los derechos y libertades de los individuos”, 1
prerrogativas reconocidas en la Constitución Federal y en los Tratados
Internacionales, vulneradas en ocasiones por los actos u omisiones de las
autoridades públicas.

1
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3397/10.pdf

1
 En la materia de amparo, en particular, la jurisprudencia ha descrito el
término 'autoridades' como aquellos entes de hecho o de derecho que actúan de
manera unilateral, con imperio y coercitividad sobre un particular, esto es, donde
se establece una relación supra a subordinación con un particular, cuya relación
tiene origen en la ley, la cual dota al ente de una facultad administrativa cuyo
ejercicio es irrenunciable al ser pública la fuente de dicha potestad; asimismo, en
virtud de dicha relación, la responsable debe emitir actos unilaterales a través de
los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que
afecten la esfera legal del particular, y que estos actos no requieran acudir a los
órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.2

Para el derecho administrativo, la autoridad es la persona física o moral

dotada de poder público por disposición de ley, quien tiene facultad de decisión y
de ejecución sobre actos que afectan directa o indirectamente la esfera jurídica de
los particulares3. Estas autoridades se organizan en la compleja trabazón de la
administración pública la cual, desde tiempos tan remotos como el Antiguo Egipto,
China y Roma, ha constituido una especie de organismo vivo de poder jerárquico
bien determinado; así, las autoridades administrativas en el ámbito jurídico
mexicano, en sus facetas centralizada y paraestatal, son numerosas, escalonados
y, dicho sea de paso, no carecen de defectos.

Antecedentes del juicio de amparo en materia administrativa

Se reconocen cinco modalidades del amparo en México: amparo contra

leyes, el correspondiente al habeas corpus o amparo de libertad, amparo judicial,
correspondiente al recurso de casación, amparo en materia agraria y amparo en

2
Tesis 2a./J. 164/2011, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Segunda Sala Septiembre de
2011, Tomo XXXIV, pág. 1089; Tesis: XVI.1o.A.22 K (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tribunales
Colegiados de Circuito, Décima Época, Junio de 2015, Libro 19, tomo 3, pág. 1943
3
Diccionario jurídico mexicano, IIJ, Distrito Federal, Edición, UNAM-Porrúa, 2004, t. I, pág 340.

2
materia administrativa4, todas ellas teniendo en común la defensa de las garantías
ante actos de autoridad.

El juicio de amparo en materia administrativa, históricamente, hunde sus

raíces con la Constitución de 1857, cuya interpretación extensiva de su artículo 14
permitió la impugnación de sentencias pronunciadas por los tribunales ordinarios
en materia administrativa vía juicio de amparo; dicha utilización del juicio de
garantías conformó la hasta ahora subsistente función de amparo en materia
administrativa como substituto del contencioso administrativo.

El amparo en materia administrativa se consolidó con la publicación de la ley

reglamentaria de materia de 1919; dicha reforma trajo consigo el así llamado
recurso de súplica, por el que las autoridades administrativas estaban facultadas
para acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación para impugnar
resoluciones desfavorables para la administración. En este contexto se creó la
Sala Administrativa del Máximo Tribunal Judicial.

Con la creación del Tribunal Fiscal Federal en 1937 los litigios en la materia
podían ser impugnados ante este órgano de reciente creación y los juzgados de
Distrito; no obstante, el Poder Judicial Federal se reservaba la facultad de poder
revisar las sentencias del Tribunal Fiscal vía juicio de amparo, lo que hizo que
desde este momento los Tribunales del Poder Judicial de la Federación sean
quienes en juicio extraordinario revisen las sentencias dictadas por los Tribunales
Administrativos del fuero local y federal.

Funciones del juicio de amparo en materia administrativa

En este marco histórico, se distinguen las dos funciones del amparo indirecto
en materia administrativa: una uniinstancial y otro biinstancial, correspondiendo la

4
Fix Zamudio, Héctor, Breve introducción al juicio de amparo, Ensayos sobre el derecho de amparo, México, UNAM,
1993, pp. 30-47.

3
primera al recurso de casación en materia administrativa, y la segunda como
sustituto del contencioso administrativo.

La primera conocida como juicio de casación, revisa la legalidad de las

sentencias o resoluciones administrativas en juicio de amparo directo, esto es, las
autoridades administrativas se colocan como órganos de primera instancia, cuyas
determinaciones conoce, en segunda instancia, el Tribunal Colegiado; dicho
órgano colegiado podrá revisar ilegalidades tanto del proceso como del fondo del
asunto. La segunda es sustituta del contencioso administrativo en el caso de que
los tribunales locales en materia administrativa no puedan o sean incompetentes
para conocer de un proceso contencioso administrativo; aquí el juez de Distrito
asume las funciones del juez ordinario toda vez que es competente para resolver
las controversias en materia administrativa que no hayan sido estipuladas en la
normatividad para el conocimiento de otro órgano jurisdiccional. Naturalmente,
este escrito se refiere a la segunda función del amparo, es decir, la que sustituye
al contencioso administrativo y que se describe con más detalle a continuación.

Autoridad competente para conocer del juicio de amparo indirecto en materia

administrativa

Si bien existe el juicio de amparo indirecto como medio de control

constitucional en materia administrativa ¿cuál es la autoridad competente para
conocer de dicho recurso extraordinario? El juez de Distrito, como lo señala la
Constitución Federal, la Ley de Amparo y la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación.

Al respecto, la fracción VII del artículo 107 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos establece que, en materia administrativa, el juez de
Distrito en cuya jurisdicción se encuentre el lugar en que el acto reclamado se
ejecute o trate de ejecutarse, el cual puede consistir en actos u omisiones en juico,

4
fuera de juicio o después de concluido éste o que afecten a personas extrañas al
juicio, o normas generales.

Por su parte, el artículo 33 de la Ley Reglamentaria de los artículos 103 y

107 establece que son competentes para conocer del juicio de amparo: “I. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación; II. Los tribunales colegiados de circuito;
III. Los tribunales unitarios de circuito; IV. Los juzgados de distrito; y V. Los
órganos jurisdiccionales de los poderes judiciales de los Estados y del Distrito
Federal, en los casos previstos por esta Ley.”

No obstante, de los organismos mencionados solo conocen de amparo

indirecto los juzgados de Distrito y los Tribunales Unitarios de Circuito, y éstos
últimos solo respecto de actos dictados por otro tribunal unitario. Esto se
desprende de los artículos 35 y 36 de la Ley de Amparo:

“Artículo 35. Los juzgados de distrito y los tribunales unitarios de

circuito son competentes para conocer del juicio de amparo indirecto.

También lo serán las autoridades del orden común cuando actúen en

auxilio de los órganos jurisdiccionales de amparo.”

“Artículo 36. Los tribunales unitarios de circuito sólo conocerán de

los juicios de amparo indirecto promovidos contra actos de otros
tribunales de la misma naturaleza. Será competente otro tribunal del
mismo circuito, si lo hubiera, o el más próximo a la residencia de aquél
que haya emitido el acto reclamado.”

Ahora bien, desde una visión más bien práctica, si bien los tribunales unitarios
pueden conocer del amparo indirecto en materia administrativa, de hecho, en
nuestro estado son muy pocas los amparos en materia administrativa que se
conocen en los tribunales unitarios.

En la práctica judicial de nuestro estado, los once juzgados de Distrito que

residen en el estado de Oaxaca no tienen una jurisdicción especial, con lo que

5
conocen de todos los asuntos descritos para los jueces con jurisdicción especial,
entre ellos, los contenidos en el artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, de la que se extraen los numerales de interés:

“Artículo 48. Los jueces de distrito que no tengan jurisdicción especial

conocerán de todos los asuntos a que se refieren los artículos del presente
Capítulo.”

“Artículo 52. Los jueces de distrito en materia administrativa conocerán:

I. De las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de las

leyes federales, cuando deba decidirse sobre la legalidad o subsistencia de
un acto de autoridad o de un procedimiento seguido por autoridades
administrativas;

II. De los juicios de amparo que se promuevan conforme a la fracción VII

del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
contra actos de la autoridad judicial en las controversias que se susciten con
motivo de la aplicación de leyes federales o locales, cuando deba decidirse
sobre la legalidad o subsistencia de un acto de autoridad administrativa o de
un procedimiento seguido por autoridades del mismo orden;

III. De los juicios de amparo que se promuevan contra leyes y demás

disposiciones de observancia general en materia administrativa, en los
términos de la Ley de Amparo;

IV. De los juicios de amparo que se promuevan contra actos de autoridad

distinta de la judicial, salvo los casos a que se refieren las fracciones II del
artículo 50 y III del artículo anterior en lo conducente;

V. De los amparos que se promuevan contra actos de tribunales

administrativos ejecutados en el juicio, fuera de él o después de concluido, o
que afecten a personas extrañas a juicio; y

VI. De las denuncias por incumplimiento a las declaratorias generales de

inconstitucionalidad emitidas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación
respecto de normas generales en materia administrativa, en términos de la
Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.”

6
 El último ordenamiento invocado indica algunos de los criterios a tener en
cuenta cuando se habla de la procedencia del juicio de amparo que interesa, tema
que se narra a continuación.

Procedencia del juicio de amparo indirecto en materia administrativa

La procedencia del juicio de amparo indirecto que interesa se contiene en el

artículo 107 de la Ley de Amparo, en el que se determinan las reglas de
procedencia del amparo indirecto en general, y del que se infiere que el amparo
indirecto en materia administrativa procederá: 1) Contra actos, resoluciones u
omisiones que provienen de procedimiento administrativo seguido en forma de
juicio; 2) contra violaciones cometidas en el procedimiento si en virtud de éstas se
hubiera quedado sin defensa el quejoso, trascendiendo al resultado de la
resolución; 3) contra actos en el procedimiento de imposible reparación, esto es,
que afecte materialmente derechos sustantivos tutelados por la Constitución
Federal y los Tratados Internaciones; 4) contra actos de tribunales administrativos
realizados fuera de juicio o después de concluirlo; 5) contra actos en juicio
administrativo cuyos efectos sean de imposible reparación; 6) Contra actos
administrativos dentro o fuera de juicio que afecten a personas extrañas; y 7)
Contra normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de
Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones

Artículo 107. El amparo indirecto procede: […]

III. Contra actos, omisiones o resoluciones provenientes de un procedimiento

administrativo seguido en forma de juicio, siempre que se trate de:

a) La resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o

durante el procedimiento si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin
defensa el quejoso, trascendiendo al resultado de la resolución; y

b) Actos en el procedimiento que sean de imposible reparación,

entendiéndose por ellos los que afecten materialmente derechos sustantivos
tutelados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en
los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;

7
 IV. Contra actos de tribunales judiciales, administrativos, agrarios o del
trabajo realizados fuera de juicio o después de concluido.

Si se trata de actos de ejecución de sentencia sólo podrá promoverse el

amparo contra la última resolución dictada en el procedimiento respectivo,
entendida como aquélla que aprueba o reconoce el cumplimiento total de lo
sentenciado o declara la imposibilidad material o jurídica para darle
cumplimiento, o las que ordenan el archivo definitivo del expediente, pudiendo
reclamarse en la misma demanda las violaciones cometidas durante ese
procedimiento que hubieren dejado sin defensa al quejoso y trascendido al
resultado de la resolución.

En los procedimientos de remate la última resolución es aquélla que en forma

definitiva ordena el otorgamiento de la escritura de adjudicación y la entrega
de los bienes rematados, en cuyo caso se harán valer las violaciones
cometidas durante ese procedimiento en los términos del párrafo anterior;

V. Contra actos en juicio cuyos efectos sean de imposible reparación,

entendiéndose por ellos los que afecten materialmente derechos sustantivos
tutelados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en
los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte;

VI. Contra actos dentro o fuera de juicio que afecten a personas extrañas;

[…]

IX. Contra normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de

Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones.

Tratándose de resoluciones dictadas por dichos órganos emanadas de un

procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrá impugnarse la que
ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el
procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo
podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida.

Al respecto, convendría complementar las causas de improcedencia a la luz

del artículo 62 de la misma Ley de Amparo para decir que el amparo indirecto en
materia administrativa es procedente por los actos que ahí se enumeran y que
constituyen, por decirlo así, la otra cara de la procedibilidad del juicio de amparo
en materia administrativa.

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 Caducidad de la instancia en el juicio de amparo indirecto administrativo

En relación a los requisitos de procedibilidad cabe preguntarse si es

necesario agotar los recursos existentes en la materia administrativa o se puede
acudir directamente al juez de Distrito por actos u omisiones de la autoridad
administrativa.

Al respecto, la fracción VI del artículo 107 constitucional determina que, en

materia administrativa, el amparo procede a) contra actos u omisiones que
provengan de autoridades distintas a las judiciales, administrativas o del trabajo,
que causen agravio no reparable mediante algún medio de defensa legal. En estos
casos, será necesario agotar los medios de defensa ordinario si se suspenden los
efectos del acto reclamado de oficio o mediante interposición de juicio, recurso o
medio de defensa legal, así también si b) el acto reclamado carece de
fundamentación o cuando se alegan violaciones directas a la Constitución. Al
respecto:

“Artículo 107 […] IV. En materia administrativa el amparo procede,

además, contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de
los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio
no reparable mediante algún medio de defensa legal. Será necesario agotar
estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se
suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición
del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con
los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir
mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la
suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el
otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el
acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de
acuerdo con dicha ley.

No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa si el

acto reclamado carece de fundamentación o cuando sólo se aleguen
violaciones directas a esta Constitución;”

Amparo contra leyes fiscales

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 En líneas precedentes se mencionaron las cinco modalidades del juicio de
amparo en México y se comentó el amparo indirecto en materia administrativa;
ahora bien, en lo que se refiere al amparo contra leyes, éste se trata de una de las
aportaciones de la última gran reforma de la Ley de amparo.

Al respecto, la Constitución mexicana señala en su artículo 31, fracción IV:

“Son obligaciones de los mexicanos:

IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como de los
Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que residan, de la
manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.”

De donde se desprende que es una obligación constitucional de todo

ciudadano mexicano el cumplir con las contribuciones propias y derivadas del
gasto público; a su vez, tal artículo refiere los principios constitucionales de
proporcionalidad, equidad, legalidad, reserva de ley y uso o destino de la
contribución.

Ahora bien, cuando una ley, o una norma jurídica no cumple con los
principios señalados en el párrafo anterior, es procedente el juicio de amparo
indirecto, en su modalidad comúnmente llamada amparo contra leyes.

El plazo estipulado para interponer dicho amparo es de 30 días contados a

partir del día de su entrada en vigor (autoaplicativas) o de 15 días contados a
partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación del primer acto
de aplicación (heteroaplicativas).

Para juzgar sobre un amparo de esta especie, el órgano jurisdiccional analiza

caso por caso, ya que para la procedencia del mismo se requiere, además de la
afectación y perjuicio al gobernado, que la norma que establece esa obligación
impositiva sea violatoria de la Constitución.

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