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El IMSS como persona moral oficial y organismo pblico descentralizado.

1. El IMSS y su concepcin original de servicio pblico nacional. a) Los principios bsicos de mrito del IMSS El estudio y aprendizaje del derecho de la seguridad social no es una tarea fcil; por el contrario, ante su complejidad y el vasto campo de anlisis de cada uno de los cuatro seguros sociales que en principio lo componen en Mxico con independencia de aquellos organismos que coadyuvan cotidianamente a la consecucin de sus elevados propsitos a nivel federal, y los 31 organismos a nivel local de cada una de las entidades del pas , es preciso acatar y delimitar nuestro campo de estudio; por lo tanto, a partir de ahora deberemos de centrar nuestro anlisis en el ms relevante: el IMSS. Las razones para ello son diversas y hasta lgicas. Fue el primero de los seguros sociales en ser concebido y creado, da cobertura al mayor nmero de mexicanos, es el que cuenta con ms personal, es el ms representativo y por ende el ms conocido de todos, y es el que ha servido siempre de modelo, de gua, de punto de comparacin y ejemplo al resto de los seguros sociales federales y/o locales. Adems el propio legislador federal lo declar desde 1943 como el instrumento bsico de la seguridad social" en Mxico. As, al comprender el origen del IMSS, sus caractersticas, marco legal y reglamentario, sus facultades y atribuciones, los rganos de su gobierno interno, y estudiando los regmenes obligatorio y voluntario que comprende al igual que los sujetos de aseguramiento y derechohabientes, cada una de las ramas de seguro, monto de cotizaciones, las prestaciones en dinero y en especie as como los requisitos exigidos para acceder a ellas, el tipo de actos institucionales y hasta los medios de defensa en contra de sus actos definitivos, estaremos entonces en la posibilidad material y jurdica de entender por extensin, anloga y mayora de razn a los otros tres seguros sociales federales: el ISSSTE, el 1SSFAM y el lNFONAVlT. En consecuencia, por razones metodolgicas y propeduticas, a partir de ahora nuestro estudio se centrar slo en la Ley del Seguro Social (Lss que es reglamentaria de la fraccin XXIX del Apartado A del artculo 123 de la Constitucin Poltica Mexicana, y naturalmente abordaremos el

anlisis integral del instrumento bsico de la seguridad social en nuestra patria: el IMSS. Ello sin perjuicio de que, cuando lo consideremos conveniente, nos refiramos de manera marginal a algn otro ente descentralizado de la administracin pblica federal de los antes citados. Ahora bien, aunque el IMSS sea el instrumento bsico de la seguridad social establecido como un servicio pblico de carcter nacional, reafirmamos que el objeto de estudio de la disciplina jurdica del derecho de la seguridad social no se agota en su estudio integral. El concepto jurdico seguro social es ms amplio pues abarca de suyo a los cuatro organismos descentralizados ya invocados, por lo que advertimos que nunca deben ser confundidos los conceptos seguro social con la instituci6n del mismo nombre: Instituto Mexicano del Seguro Social, al que nos referiremos siempre y a partir de ahora, slo con sus siglas: IMSS, aunque coloquialmente sea conocido por la gran mayora de los mexicanos como "el Seguro Social, pues reiteramos que en Mxico no hay uno, sino cuatro seguros sociales nacionales. As las cosas, los estudiantes que lean este libro debern comenzar entendiendo de una buena vez que no es lo mismo seguro social que IMSS, pues no son sinnimos. Por eso, para evitar confusiones posteriores y porque ya sabemos ahora que seguro social e IMSS no significan lo mismo, seremos cuidadosos en designarle siempre por su denominacin correcta cuando hagamos a l referencia, evitando usar el trmino coloquial de Seguro Social", confusin a la que contribuy el legislador cuando, por omisin en el texto Constitucional, defini el concepto seguro social en la LBS, y al IMSS le confiri su organizacin y administracin en el pas para los trabajadores ordinarios. El primer prrafo del artculo 1 de la Ley del Seguro Social original textualmente enunciaba: El Seguro Social constituye un servicio pblico nacional, que se establece con carcter de obligatorio en los trminos de esta ley y sus reg amen tos. Por lo tanto, desde su concepcin original el seguro social era visto y entendido como lo que es y debe seguir siendo: un servicio pblico nacional. La institucin que se cre en dicha legislacin para organizar y administrar el referido servicio pblico nacional el IMSS , fue tan s61o la primera en el pas de esa ndole que se cre, sin que entonces el legislador federal previera que aos despus se habran de establecer otros seguros sociales y, a la par, otros organismos pblicos descentralizados para brindarlos, complementando la tarea del IMSS.

Hecha tan pertinente aclaracin, en base a sus caractersticas jurdicas veamos cmo fue concebido en nuestro derecho positivo y cmo naci a la vida jurdica el Instituto Mexicano del Seguro Social o IMSS. Con la primaria legislacin de observancia federal, contenida en Decreto del Congreso de la Unin de 31 de diciembre de 1942 y publicada en el DOF el 19 de enero de 1943, denominada Ley del Seguro Social (LSS), el legislador federal cre, en su artculo 2, para la organizacin y administracin del seguro social en Mxico, al ente autrquico descentralizado de la administracin pblica federal encargado de ser en el pas el instrumento bsico de la seguridad social: el IMSS. Por lo tanto queda claro que al surgir a la vida jurdica dicho Instituto, nace ya como organismo pblico descentralizado, y aadimos que fue el primero de este tipo de instituciones descentralizadas en el pas, un formato que al paso de los aos se fue convirtiendo en usual para otorgar servicios pblicos especializados. En efecto, dentro de las diversas facetas jurdicas que tiene el IMSS, en el presente captulo analizaremos la primaria y bsica: su carcter de organismo pblico descentralizado (OPD), misma que conserva desde su legislacin original toda vez que el Estado consider conveniente brindar, mediante instituciones creadas exprofeso y con alta especializacin administrativa, el servicio pblico de la seguridad social. Desde la propia exposicin de motivos de la primaria y original Lss, acerca de su expedicin se plasmaron diversos razonamientos que resultan de vital trascendencia atender y entender para captar las razones que movieron al legislador federal para dotar de tal caracterstica al instrumento bsico del seguro social en Mxico: ...A efecto de manejar este seguro social se crea especialmente una institucin que establecer un rgimen eficaz de proteccin obrera, sin fines de lucro, que suministrar las prestaciones en metlico, en servicios y en especie, en los momentos de mayor angustia de los trabajadores, sin costos adicionales ni trmites engorrosos para las vctimas... debe destacarse tambin que como la proteccin impartida por el seguro social entraa una funcin de inters pblico, no puede ser encomendable a empresas privadas, sino que el Estado tiene el deber de intervenir, en su establecimiento y desarrollo, porque quien sufre, en ltima instancia los riesgos de la prdida de capacidad de trabajo de los obreros es la colectividad entera, que con motivo de esos acontecimientos ve trastornadas sus actividades y amplificados muchos de sus problemas... de conformidad con el criterio sustentado por los tratadistas del derecho administrativo, servicio pblico es toda actividad cuyo cumplimiento debe ser regulado, asegurado y controlado por los gobernantes por ser indispensable para la realizacin y desenvolvimiento de la

interdependencia social, y porque adems es de tal naturaleza que no puede ser completamente eficaz sino mediante la intervencin del Estado...' De tales conceptos surgen principios bsicos que se plasmaran luego en preceptos legales, mismos que establecen disposiciones generales que resultan de alguna manera observables para todas las instituciones de seguridad social al ser el IMSS el instrumento bsico de dicho servicio pblico . Los principios bsicos de mrito son los que a continuacin se enumeran: a) Que el seguro social constituye un servicio pblico nacional obligatorio; b) que la LSS es de observancia general en toda la Repblica, siendo sus disposiciones legales de preeminente orden pblico, de inters social y de aplicacin estricta; c) que los servicios de seguridad social que brinda, tienen como finalidad garantizar el derecho a la salud, la asistencia mdica, la proteccin de los medios de subsistencia y los servicios sociales necesarios para el bienestar individual y colectivo; as como en su caso desde el 1 de julio de 1997 ,el otorgamiento de pensiones, satisfechos que sean los requisitos exigidos para ello, garantizadas por el propio Estado; d) que el seguro social es el instrumento bsico de la seguridad social, establecida y concebida sta como un servicio pblico a cargo del Estado; e) que como la proteccin impartida por el seguro social entraa una funcin de inters pblico, no puede ni debe ser encomendable a empresas privadas, sino que el Estado tiene el deber de intervenir directamente en su establecimiento y desarrollo; y, f) que para la organizacin y administracin del seguro social, se crea, con personalidad jurdica y patrimonio propios, un organismo pblico descentralizado, con domicilio en la ciudad de Mxico DF, que se denominar: Instituto Mexicano del Seguro Social. Naturalmente la original LSS de 1943, en su apartado de disposiciones generales, Captulo I, artculo 2, establece la creacin del organismo pblico con carcter de descentralizado de la administracin central federal, a cuyo cargo estara encomendado bsicamente el servicio pblico de seguridad social, en la inteligencia que como ya vimos dicha legislacin fue reformada y adicionada en diversas ocasiones para remodelar de alguna manera sus principios bsicos a fin de irlos adecuando a la realidad nacional dado que la seguridad social no es un concepto esttico ni definido para siempre, en virtud de lo cual es perfectible e inacabada su estructura. El aspecto teleolgico o finalista de la seguridad social mexicana

plasmado en la propia Lss original , contena ya algunos de los principios ideolgicos contemplados en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, proclamada por la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, aunque cabra acotar que quedaron plenamente incorporados a dicha legislacin por adicin efectuada hasta el 30 de diciembre de 1970. De hecho, es posible afirmar que las legislaciones que rigieron en 1973 y la actual vigente desde mediados de 1997, no nada ms respetaron tales principios doctrinales sino que los ampliaron significativamente ante el reto asumido de extender la proteccin a otros grupos sociales distintos de los trabajadores, haciendo especial nfasis en lo que constituy el eje rector de esta ley: el concepto solidaridad. En lo que ahora ms nos importa resaltar, el IMSS fue creado como organismo descentralizado desde la LSS de 1943 para brindar un servicio pblico especfico. Luego, en la LSS de 1973 se reconoce implcitamente la existencia del lMSS ya creado desde la legislacin original, permaneciendo como un OPD; en tanto que en la vigente aunque reformada LSS de 1997 no obstante el trascendente cambio sufrido por su sistema pensionario , reitera en idntico precepto los principios filosficos y conceptuales previstos en las dos legislaciones anteriores que le precedieron. Ello muy a pesar de que en la ltima se ampli el aspecto teleolgico de la seguridad social al haber agregado el legislador federal que dentro de las nuevas finalidades estaba la del ...otorgamiento de una pensin que, en su caso y previo cumplimiento de los requisitos legales, ser garantizada por el Estado. Por otra parte, el artculo 5 de la actual LSS reitera que la organizacin y administracin del seguro social est a cargo del organismo pblico descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propios, denominado: instituto Mexicano del Seguro Social. Sentadas las anteriores premisas, pasemos ahora a analizar dicha disposicin legal, a fin de responder cuestiones que en la especie resultan bsicas, tales como: qu es la descentralizacin?, qu significa el concepto organismo pblico descentralizado?, y qu debemos de entender por servicio pblico nacional? Tales interrogantes trataremos de resolverlas en el presente captulo a fin de entender el carcter de OPD que tiene el IMSS, institucin que forma parte de la administracin pblica paraestatal, analizndose a continuacin el fundamento legal y los aspectos tericos aplicables. 2. El IMSS como OPD

a)

Caractersticas de la descentralizacin administrativa

Conforme su significado gramatical, descentralizar consiste en alejar del centro, desprender del ncleo. La descentralizacin administrativa es un fenmeno jurdico de organizacin estatal que se aprecia prcticamente en todos los Estados modernos. Su origen y desarrollo terico se dio en Francia, a travs de la institucin denominada Establecimiento Pblico Descentralizado, que obedeci a la necesidad prctica de atender un servicio pblico, con personal tcnico altamente especializado y con independencia presupuestara, dando flexibilidad a las necesidades econmicas del servicio mismo y librando paralelamente a ste de la problemtica que impone la burocracia centralizada. De acuerdo con esas ideas, era necesario contar siempre con un estatuto jurdico especfico que sirviera de base a la existencia y funcionamiento de tal establecimiento descentralizado, el que tendra personal distinto al de los rganos centrales de la administracin pblica. En ese orden de ideas, debemos entender por OPD, conforme a la doctrina administrativa y a las disposiciones legales vigentes en nuestro pas: aquellas instituciones creadas por un Decreto, ya del Congreso de la Unin o del Congreso local de los estados integrantes de la federacin, ya del Presidente de la repblica o bien de los Gobernadores de los estados cuando el Ejecutivo cuente con facultades legales expresas para crearlos , y que por virtud del citado Decreto dichos entes cuenten con un marco legal especfico, con personalidad jurdica y patrimonio propios, y disfruten de autarqua o rganos internos de gobierno, cualquiera que sea la estructura legal que adopten. As, en los tres niveles de gobierno federal, estatal o municipal puede haber OPD's, segn sea su origen, su finalidad y las funciones especficas que les sean propias ejercer. En tal virtud, descentralizacin significa, en principio, la actividad legislativa o en su caso ejecutiva de gobierno , dirigida a desprender de la administracin pblica centralizada determinadas funciones que le son originariamente propias, para entregarlas a entes u organismos autnomos especialmente creados para ello, los que gozan de autarqua es decir, el poder de tomar sus propias determinaciones sin estar sujeto jerrquicamente, ni al Gobierno central, ni a las dependencias directas o funcionarios de ste . La descentralizacin constituye pues en nuestros das una funcin natural y cotidiana de los Estados modernos, que en mayor o menor grado se aprecia prcticamente en todo el orbe, pues el ente descentralizado realiza fines y objetivos especiales del gobierno centralizado quien tiene la obligacin originaria de brindar los servicios

pblicos respectivos y que, para su mejor operacin, resuelve depositar la responsabilidad de otorgarlos en una persona jurdica creada especficamente para ello. Andrs Serra Rojas, con relacin a los organismos pblicos descentralizados, seala: El organismo descentralizado tambin realiza fines especiales del Estado en materia federal. Tiene una personalidad jurdica propia otorgada por una ley o decreto y la personalidad de los entes descentralizados es independiente de la personalidad general de la Administracin Pblica. Posee un patrimonio propio, regido por normas de derecho pblico, pero su estructura debe obedecer a reglas tcnicas especiales y a procedimientos de la misma naturaleza; el patrimonio de los organismos descentralizados son bienes del Estado, pero sometidos a un rgimen jurdico especial. Los bienes de los entes descentralizados cuando desaparecen, vuelven al patrimonio del Estado, conforme al artculo 3 fraccin IV de la Ley General de Bienes Nacionales. Los descentralizados gozan de cierta autonoma tcnica, incluso pueden adoptar ciertos principios de las empresas privadas; en el Estado moderno no se rompe esta autonoma tcnica y se mantiene la unidad financiera del Estado. Es aplicable la ley de responsabilidades a los organismos descentralizados. El poder central realiza el control de los rganos descentralizados a travs de la Secretara de la Contralora General de la Federacin/ Desde otra ptica, la descentralizacin puede ser poltica o administrativa; sta, a su vez, puede adoptar tres modalidades: por servicio, por colaboracin o por regin, atendiendo a las teoras doctrinarias que permean en el derecho administrativo, en el que se encuentra enmarcada dicha figura jurdica. En lo que ahora ms nos interesa, la descentralizacin administrativa est reglada por las leyes especiales de creacin de los entes u organismos autrquicos, que obviamente puede darse en los tres niveles de gobierno: federal, local y municipal, en el entendido que las leyes emanadas del legislativo o de ser el caso, los decretos del ejecutivo por excepcin , creadores del organismo descentralizado, establecen no slo su marco legal de existencia, su propio rgimen jurdico al que debern sujetarse, el objeto del ente, sus atribuciones y los rganos de su gobierno interno, sino que adems precisan todas las particularidades relacionadas a las condiciones y requisitos que deben observarse en la prestacin del servicio pblico que especficamente les atae brindar. Debemos destacar que, con independencia de los requisitos de personalidad jurdica y patrimonio propios, los OPDs, al administrarse por

que mismos, con autonoma jerrquica en el orden de la administracin publica centralizada, gozan de otro requisito esencial y caracterstico a veces analizado por los tratadistas: la llamada autarqua, lo que implica la verdadera autonoma decisoria con respecto del poder central gubernamental, en donde los propios rganos superiores del ente en el que seguramente se hallan representados los grupos o sectores sociales a quienes se pretende brindar el servicio pblico , son los que coleadamente toman las decisiones. As vistas las cosas, la descentralizacin administrativa, e la que participa el IMSS, presenta las siguientes ventajas: 1) Favorece el desarrollo de los servicios pblicos especiales, como los de seguridad social, pues la autarqua institucional permite realizar, con criterio tcnico-funcional, la prestacin de los servicios que por ley le fueran confiados; 2) Libera de las influencias polticas al servicio pblico y por ello atiende mejor al desarrollo econmico del ente, porque la autonoma financiera de que disfruta le permite una operacin homognea en la tarea que le es propia conforme a su rgimen legal, asegurando paralelamente la correcta y planificada inversin de los fondos presupuestarios en los destinos previstos; 3) Facilita el control pblico de la institucin, tanto financiero como operativo, pues si bien la responsabilidad recae en principio en sus propios rganos de gobierno interno, en lo general le compete a los rganos de control y supervisin del Estado, como resulta ser la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo del gobierno central federal o ente anlogo, en caso de ser sta sustituida por otro debido a los avances legislativos existentes en la materia; y, 4) Tiende a impedir la concentracin perniciosa del poder, al desvincularse de la jerarqua lineal de la administracin centralizada, logrndose cabal cumplimiento de los objetivos trazados y planificados por los rganos superiores e internos de gobierno de dicha institucin, sin la injerencia en sus decisiones autrquicas por parte de los sectores sociales recipienteros del servicio pblico que brinda, ni de otro tipo de autoridades diversas. Luego entonces, conviene destacar las caracterstica propias y ms relevantes de los aves, mismas que a continuacin se establecen y explic brevemente: I. Personalidad jurdica propia, que se deriva siempre de una norma dica formal o material , que crea al organismo pblico dotndole de este atributo.

Il. rgano de representacin, el que con independencia de su denominacin o integracin, conforma siempre un grupo colegiado integrado representativamente por el sector o grupo social al que se dirige el servicio, convirtindose por ende en el rgano de mayor jerarqua y el que decide sobre los asuntos ms trascendentales e importantes de la actividad especfica del OPD; en grado jerrquico descendente, generalmente encontramos un rgano administrador, que al ser pluripersonal, tambin es representativo. Luego, viene el rgano unipersonal, instituido para cumplir las decisiones y acuerdos del rgano superior colegiado y que adems representa legalmente al ente en todos sus actos jurdicos, con facultad de decisin y ejecucin respecto de sus subordinados, funcionario ste que es designado e incluso acuerda, en algunos casos, con el Titular del Poder Ejecutivo, y tiene la obligacin de cumplir y ejecutar las determinaciones del rgano mximo de gobierno del OPD. En lo general, la estructura interna de cada organismo descentralizado, estar en relacin de la actividad que desarrolla y a las necesidades de la divisin del trabajo por sectores de responsabilidad institucional. III. Patrimonio propio, lo que se determina precisamente en el propio Decreto que los crea, conformando su patrimonio el conjunto de bienes y derechos con que cuentan para el cumplimiento de su objeto, amn de los ingresos y partidas presupuestales que al efecto se determinen. Como luego veremos, al tratarse de un servicio pblico sus propios bienes son equiparables a los del dominio pblico atendiendo a su destino natural, pues son necesarios y estn afectos entonces a la prestacin del mismo. IV. Denominacin, puesto que el nombre, al igual que a todas las personas jurdicas, sean morales o fsicas, de derecho pblico o privado, oficiales o no, les distingue de las dems. V. Rgimen jurdico propio, constituido por la propia legislacin o decreto que los crea y/o sus reglamentos, conjunto normativo ya sea formal y material que regula su existencia, objeto y actividad. Es obvio que el objeto mismo de los OPD's pueda ser muy variado e incluso estar supeditado a las consideraciones de orden prctico y poltico que se tomen en cuenta en el Momento de su creacin; sin embargo, en trminos gruesos, pueden abarcarse distintos objetos como son: la realizacin de actividades que corresponden al Estado y/o la prestacin de servicios pblicos. La finalidad de stos organismos es procurar siempre la satisfaccin del inters general en 4 forma ms rpida, idnea y eficaz, cuestiones stas que el Estado contempla en su creacin; y,

VI. Autarqua, la que consiste en el poder decisorio que ejercen sus rganos internos de gobierno, con la autonoma tcnica y orgnica que poseen debido a la independencia de su rgimen financiero, y por encontrarse atenuada la jerarqua de sus rganos de mando con relacin a la administracin central. Hasta aqu las primordiales caractersticas que ataen a un OPD. Aadimos que tomando en cuenta el nmero de individuos que los integran, los rganos de gobierno internos de los OPDs pueden ser de dos tipos: unipersonales, o bien pluripersonales o colegiados. Los primeros tienen un solo titular, en tanto que los segundos, ms de uno obviamente. As, en los rganos unipersonales la funcin orgnica se realiza eficazmente por un solo individuo; mientras que en los pluripersonales est al cargo de todos los miembros del rgano, actuando corporativa y colegiadamente. Suponemos que ninguna dificultad ofrece el entender cmo funcionan los rganos unipersonales, ya que la voluntad del titular nico vale como voluntad del rgano tal es el caso del Director General del IMSS, del ISSSTE, del ISSFAM o del INFONAVIT, funcin que resulta ser unipersonal ; en cambio, en los rganos pluripersonales o colegiados la cuestin es menos simple, ya que las voluntades individuales de sus componentes actan generalmente en distintas direcciones y es preciso unificarlas para formar la voluntad nica del rgano, de tal suerte que el procedimiento que se adopta para establecer la decisin del cuerpo colegiado no es el de la unanimidad sino la mayora de opiniones de sus integrantes, de manera que se considerar como voluntad del rgano pluripersonal la voluntad coincidente del mayor nmero de sus componentes. La propia naturaleza del rgano pluripersonal demanda invariablemente la necesidad de que cuente con un presidente, para dirigir las deliberaciones internas entre sus miembros y ejercer la representacin oficial del rgano salvo que la ley o los reglamentos dispongan otra cosa . Por cierto, hablando concretamente del IMSS, tres de sus cuatro rganos superiores de gobierno con la excepcin del Director General que est jerrquicamente subordinado a aqullos , resultan ser de ndole pluripersonal o colegiados, siendo stos: la Asamblea General, el Consejo Tcnicv, y la Comisin de Vigilancia, en la inteligencia que, como ya veremos en captulos posteriores, por disposicin legal expresa ejerce una vital funcin en cuando menos uno de ellos el propio Director General de la institucin.

Caso similar ocurre con el ISSSTE en lo que atae a sus rganos pluripersonales: Junta Directiva, Comisin Ejecutiva del Fondo de la Vivienda o FOVISSSTE, y Comisin de Vigilancia. Con el ISSFAM, en lo que toca a su Junta Directiva. O con el INFONAVIT, cuyos rganos internos son: Asamblea General, Consejo de Administracin, Directores Sectoriales, Comisin de Inconformidades y de Valuacin, y Comisiones Consultivas Regionales. Ahora bien, pese a todo lo establecido en prrafos precedentes, no podemos omitir sealar que por cuanto atae a la descentralizacin administrativa, el punto esencial radica en que el Estado moderno tiene confiada una recargada variedad de cometidos que cumplir, al asumir una mayor responsabilidad en todos los rdenes de la actividad socioeconmica; este reconocimiento implica la necesidad correspondiente de modificar, cuantas veces sea necesario, los esquemas legales e institucionales, tendientes a lograr una eficaz relacin entre gobierno y gobernados. Al respecto, es menester precisar tambin que la sola expedicin de ordenamientos administrativos, dirigidos a establecer nuevas organizaciones y sistemas operativos de servicios pblicos, no significa necesariamente que los mismos resulten tiles, pues estamos convencidos de que a fin de no perder su virtud los propsitos que determinan su emisin es necesario dotarlos en el diario quehacer administrativo de un sentido prctico y operativo; todo ello, dependiendo del grado de desarrollo alcanzado, del sistema poltico, del econmico, y hasta de las condiciones de necesidad y urgencia del servicio pblico por parte de los recipientarios a quienes se dirige, con el propsito inclaudicable de lograr una funcin gubernamental eficiente. Por ende, reestructurar la administracin pblica central y paraestatal para ponerla en consonancia con las modalidades que exige un desarrollo econmico acelerado, es ir contra las repudiadas prcticas burocrticas y el anacronismo nefasto de las instituciones, superando la solucin simplista que se apoya en el viejo aunque de algn modo todava til principio de la divisin del trabajo. Nunca ser exagerado resaltar la importancia que tiene la organizacin tanto de la administracin pblica centralizada como la descentralizada, as como de los entes pblicos y privados que coadyuvan en su operacin cotidiana, pues sencillamente de lo buena o mala que sta sea, depender el xito o el fracaso de la gestin gubernativa. Creemos que la filosofa del nacionalismo social de los Estados modernos, pregona y propende hacia un intervencionismo econmico cada vez ms marcado y recalcitrante, al parecer necesario para la obtencin de los efectos redistributivos de la riqueza nacional preconizada por esta tendencia; ello obliga a un examen permanente de los mtodos y sistemas

que deben emplearse para el logro eficaz de sus objetivos, siempre de inters pblico. Acotamos que la doctrina del derecho administrativo se muestra unnime en considerar a la descentralizacin, como un sistema jurdico de organizacin administrativa que tiene por objeto como ya vimos , transferir facultades o atribuciones decisorias y ejecutivas, a otra persona jurdica creada al efecto para tal fin, quedando sujetos estos entes al sistema de control del Estado. En el caso de la descentralizacin por servicio, encontramos su carcter distintivo y su origen, en la obligacin del Estado para satisfacer algunas necesidades de orden general que requieren procedimientos especficos y funcionales, con una preparacin tcnica muy especializada. Por todo lo anteriormente expuesto, estamos ciertos de que los elementos bsicos de la descentralizacin por servicio, se identifican plenamente en las instituciones que pretendemos analizar y de cuya naturaleza participa necesariamente el IMSS, el ISSSTE, el ISSFAM y el INFONAVIT, esto es, los cuatro seguros sociales federales mexicanos. Tales elementos son, en concreto, los siguientes: a) Brindar un servicio pblico especializado de evidente orden tcnico; y ellos lo hacen de manera cotidiana e ininterrumpida desde su creacin formal. b) Contar con un ordenamiento legal que regula sus actividades como entidad encargada de prestar dicho servicio a todo el pas; y los cuatro entes citados son OPDs, creados por sus leyes marco emanadas del Congreso de la Unin, y no pueden hacer ms all de lo que la ley les permita en forma expresa, sobre todo cuando operan en su calidad de autoridades administrativas o fiscal en el caso del IMSS e INFONAVIT. c) Participacin activa en la direccin del ente de los segmentos representativos de la sociedad interesados en su operacin; y en el caso del IMSS e INFONAVIT, participan en sus rganos colegiados representantes de los sectores gubernamental, obrero y patronal, cuya injerencia es innegable en el aludido servicio pblico, as como toman parte en su operacin funcionarios con preparacin tcnica especializada lo que de alguna manera ocurre tambin con el ISSSTE e ISSFAM. d) Observar un control atenuado por parte de la administracin central sobre los actos realizados en el servicio pblico que brinda; resultando claro que el Gobierno federal tiene relativa injerencia en la forma como se administran los seguros sociales, pues por ejemplo, en el caso del IMSS concretamente, los votos de los rganos plurirrepresentativos del Estado, de los patronos o los trabajadores, slo constituyen una tercera parte de los votos que deciden por lo que la mayora la pueden alcanzar por s solos

los representantes de los sectores patronal y laboral, an en contra del gubernamental . Y, por ltimo, e) Una plena responsabilidad personal y efectiva de sus funcionarios y empleados; en la prctica, verbigracia en el caso del IMSS, los articulos 303 y 303 de la Lss, establecen responsabilidades de toda ndole para su personal, lo que abarca desde el funcionario de ms alto rango de la institucin, hasta el ltimo de sus empleados. Con lo expuesto concluimos las caractersticas propias de los organismos pblicos descentralizados. A continuacin, para distinguirlas, abordaremos otra figura jurdica: la desconcentracin. Al concluir nuestro anlisis afirmando que jurdicamente el IMSS es un OPD, consideramos tambin conveniente advertir que jams deben confundirse en el uso cotidiano dado que no son sinnimos , los conceptos jurdicos propios del derecho administrativo: descentralizacin y desconcentracin. En efecto, son sustanciales las diferencias entre ambos conceptos, pues por desconcentracin debemos entender, conforme lo seala el Diccionario Jurdico Mexicano: La forma jurdico-administrativa en que la administracin centralizada con organismos o dependencias propios, presta servicios o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del pas. Su objeto es doble: acercar la prestacin de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economa para ste, y descongestionar al poder central. La desconcentracin y la descentralizacin, ambas son formas jurdicas en que se organiza la administracin y en las dos el poder central trasmite parte de sus funciones a determinados organismos. Existe la diferencia esencial en que los rganos de la primera estn sujetos al poder jerrquico y los organismos de la segunda estn fuera de la relacin jerrquica del poder central. Los organismos descentralizados tienen personalidad jurdica y patrimonio propios, los rganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios pblicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes (Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad, etc.). En el fondo, la desconcentracin es distribucin de competencias y sta se puede hacer directamente por la ley, por el reglamento, por un decreto general o por delegacin administrativa de facultades, contenida en acuerdo general o individual. La competencia del rgano desconcentrado ser en los primeros pasos directa y en el de la delegacin, indirecta o

derivada. No cambia la naturaleza de la desconcentracin por la forma jurdica que se emplee para lograrlas As entonces, la desconcentracin, como una figura jurdica propia del derecho administrativo, podra explicarse como el traspaso" de determinados servicios y facultades exclusivas de la administracin central o de los entes descentralizados o paraestatales, hecha a rganos o funcionarios dependientes de ellas para ubicar la sede de stos en otra regin o zona geogrfica distinta del lugar en que se encuentra la administracin centralizada, pero conservndose invariablemente la dependencia econmica y la relacin de jerarqua o sumisin del rgano desconcentrado con relacin a sus superiores de quienes dependen. Cuando hablamos de la desconcentracin, estamos refiriendo la simple delegacin parcial de ciertas atribuciones que hace el rgano central en favor de otros de inferior jerarqua, sin que se rompan ni este vnculo, ni la unidad. El trmino desconcentrar es pues una forma jurdica de organizacin administrativa, en virtud de la cual se transfieren competencias generalmente territoriales y parciales , de los rganos superiores a los inferiores, cuyo propsito fundamental es hacer que la administracin pblica vaya hacia el gobernado y no que ste venga hacia ella, a fin de proporcionar los servicios con mayor cercana, oportunidad y calidad a todos los habitantes que son los destinatarios de ellos. Sorprende observar incluso en el mbito acadmico , la enorme confusin en que se incurre de manera cotidiana e inadvertida la mayor de las veces, al referirse a ambas figuras jurdicas, tratndolas indistintamente; adems del grave error de pretender identificar a estas instituciones jurdico-administrativas, con las instituciones polticas de centralismo y federalismo, se comete la grave equivocacin de considerar a la descentralizacin como el gnero, y a la desconcentracin como la especie. Nada ms errneo que hacerlo, inclusive por una razn lgica y contundente: porque la desconcentracin tambin se da no slo en el sector o nivel central, sino en el descentralizado o paraestatal. En efecto, es posible la desconcentracin en un OPD como ocurre en el caso concreto del IMSS , establecindose fuera del mbito geogrfico central del Distrito Federal que es la sede natural de su domicilio, direcciones regionales o delegaciones o simples unidades administrativas con una circunscripcin geogrfica determinada reglamentariamente, todas ellas con una funcin operativa concreta a desarrollar slo en su mbito territorial en que para efectos prcticos se divide el pas para acercar los servicios a los derechohabientes y sujetos obligados.

En cambio, jurdicamente hablando, es imposible que un rgano desconcentrado, dependiente de una administracin central, pueda descentralizarse. Por lo tanto el IMSS, como un OPD, constituye un ejemplo clsico de la llamada descentralizacin administrativa por servicio, pudiendo establecer entonces, para su estudio, que son organismos perifricos del Gobierno federal que, en resumen, rene las caractersticas de tener una personalidad jurdica propia distinta de dicho gobierno central; as el IMSS cuenta con rganos de gobierno interno en diversos niveles que son colegiados y polirrepresentativos, y que toman decisiones autrquicas; tiene adems el MSS un patrimonio propio, el que conforma y en alguna medida hasta incrementa en su cualidad de organismo fiscal autnomo misma que analizaremos en el siguiente captulo . Tiene adems dicho Instituto una denominacin propia y un domicilio en su carcter de persona moral oficial; y, finalmente, tiene el IMSS su propio y exclusivo rgimen jurdico, marco legal que ser por cierto objeto de estudio integral en esta obra. Confiamos de esta manera en haber dado respuesta a las interrogantes planteadas al inicio de este captulo respecto al IMSS como un organismo descentralizado que forma parte de la administracin pblica paraestatal, no restando sino agregar que resultaba imperativo al Estado crear al IMSS como un organismo especializado que se encargara de atender la necesidad social de resguardar la capacidad laboral y de subsistencia de todos aquellos sujetos protegidos por su rgimen legal especfico al igual que lo hace el INFONAVIT, que le resulta complementario a aqul en el aspecto de vivienda . Lo mismo puede decirse por analoga del ISSSTE y en su caso del FOVISSSTE, su fondo de vivienda , y hasta del ISLAM y su propio fondo de vivienda, los que ya vimos dan cobertura de eventualidades contingenciales de seguridad social de manera especfica a los burcratas federales y a los militares, respectivamente. En tales entes jurdicos precitados se soporta, como pilares bsicos, la prestacin por parte del Estado mexicano del servicio pblico de seguridad social para los sujetos contemplados en sus respectivas leyes como recipientarios de tan trascendental servicio. 3. El IMSS como persona moral oficial a) Caractersticas de la persona moral oficial Habiendo dejado definido cmo funciona el IMSS en su carcter de OPD, consideramos conveniente tambin abordar un tema poco explorado que, por desgracia, la mayor de las veces escapa de la comprensin de la

generalidad de las personas: el carcter del IMSS como persona moral oficial (PMO). De conformidad a lo establecido por el arculo 25 del Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Rep:blica en Materia Federal, son personas morales: la nacin, los estados y los municipios, as como las dems corporaciones de carcter pblico reconocidas por la ley como es el caso del IMSS . Como toda persona moral o jurdica, regida por su legislacin y su marco estatutario, las caractersticas propias y ms relevantes de dicha institucin son las que a continuacin se establecen y explican brevemente: a) Nombre o denominacin, que en el caso concreto por ley es: Instituto Mexicano del Seguro Social; b) Domicilio, que es el lugar en donde tiene el principal asiento su administracin, y que adems por disposicin expresa del artculo 2 de la LSS original de 1943, se halla ubicado en el Distrito Federal; lo anterior, sin perjuicio de que al travs de la figura jurdico-administrativa de la desconcenfracin, establezca luego otros domicilios legales verbigracia el de las delegaciones del sistema o unidades administrativas , en cuyo evento estos sern tambin su domicilio para cuestiones de ndole jurdico que tengan qu ver con tal circunscripcin territorial; c) Personalidad jurdica, que se deriva siempre de la norma legal que cre al organismo, dotndole de este atributo que resulta ser, como ya vimos, la LSS original que data desde 1943, y reiterada tal personalidad por las legislaciones de 1973 y 1997, esta ltima ya reformada y vigente; d) Patrimonio, lo que se determina precisamente en el propio Decreto que lo crea, conformndolo el conjunto de bienes y derechos con que cuenta para el cumplimiento de su objeto principal administrando sola mente las aportaciones de seguridad social previstas en la ley, cuya propiedad es a final de cuentas de los asegurados y derechohabientes , amn de otras rentas y dividendos que pudiese obtener con arreglo a derecho, estando constituido su patrimonio de conformidad al artculo 253 de la actual Lss, considerado como bienes de dominio pblico, imprescriptibles e inalienables. e) rganos de administracin y representacin legal de derecho pblico y privado, que en el caso concreto ser por disposicin legal expresa del artculo 263 de la actual LSS, el Consejo Tcnico como rgano superior de gobierno al que se har puntual referencia en otro captulo , o bien, en la esfera de su competencia, los rganos a nivel central, direcciones regionales, delegacionales o titulares de la unidades administrativas del

mismo que tambin sern analizados con posterioridad , atendiendo al efecto a su Reglamento Interior en vigor. En general, la estructura interna del IMSS est conformada acorde a sus facultades competenciales y a las necesidades de la divisin del trabajo por sectores de responsabilidad institucional, en los trminos del Ttulo Cuarto, Captulo I, de la LSS vigente; f) Rgimen jurdico al que est sujeto, que en este caso, al estar constituido por su propia leymarco que lo creara, debe ser observable sin perjuicio de acatar el rgimen jurdico positivo vigente, normas que regulan y estructuran su existencia, objeto y actividad natural como persona moral oficial; en la inteligencia de que, en su carcter de empleador, tiene las mismas obligaciones que cualquier patrn al tenor de lo dispuesto por el Apartado A del artculo 123 Constitucional y la Ley Federal del Trabajo con sus empleados de base no con los de confianza, regidos por un Estatuto diferente , porque el artculo 256, en directa relacin con el 286I de la LSS reformada, as lo establecen de manera expresa. Luego entonces, tiene idnticas obligaciones civiles a cualquier otra persona con arreglo a lo que previenen los artculos 1918, 1927, 1935 y correlativos del Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia comn y para toda la Repblica en Materia Federal; as como en base al artculo 4 del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, tendr dicha institucin dentro del procedimiento judicial en cualquiera forma en que intervenga , la misma situacin que otra parte cualquiera, lo que nos da una idea clara de la igualdad en que se halla en relacin a otras personas, sean fsicas o morales. En concreto, tras el anlisis de sus caractersticas que le son propias, se concluye que el IMSS es una institucin polifactica que debe ser vista y analizada desde diversas perspectivas a fin de entender su multiplicidad. Es de tal modo compleja su naturaleza y su actividad cotidiana, que resulta ser un ente fascinante desde el punto de vista jurdico, puesto que no slo es un organismo descentralizado prestador de un servicio pblico y, por ende, una entidad aseguradora nacional; sino que tambin reviste entonces el carcter de persona moral oficial, la que interviene cotidianamente en actos jurdicos contractuales de naturaleza privada, aspecto que adems materializa la posibilidad de ser patrn de sus empleados e institucin aseguradora de los mismos, por razones de simple congruencia legal, aunque sus trabajadores sean a la par servidores pblicos . As mismo, como veremos luego en el captulo siguiente, al reformarse en 1944 el artculo 135 de la LSS original, el IMSS se convirti tambin en un organismo fiscal autnomo, en virtud de lo cual dicha institucin tiene tres facetas distintas y por ende se mueve en tres planos, a saber:

A) Es un organismo descentralizado encargado de proporcionar el servicio pblico de seguridad social, como entidad aseguradora nacional de los trabajadores del Apartado A del artculo 123 Constitucional. Este es, por razn natural, el perfil de la institucin que aprecian los asegurados, su ncleo familiar derechohabiente, los pensionados yo sus beneficiarios. B) Como vimos en prrafos precedentes, es tambin una persona moral oficial sujeta a obligaciones y derechos de ndole privado como cualquier otra persona jurdica, dado que en razn de su cotidiana operacin celebra contratos de naturaleza privada tales como: compraventas, arrendamientos, comodatos, contratos de obras, actos financieros en la inversin de sus recursos, etc.; adems que tiene otras obligaciones legales propia de las personas jurdicas como por ejemplo asumiendo como empleador la responsabilidad civil de sus operarios, de conformidad a lo que estatuyen los artculos 1918, 1927, 1935 y dems relativos del Cdigo Civil de observancia federal , teniendo en cualquier caso la misma situacin que otra parte cualquiera en un procedimiento judicial atento a los dispuesto por el artculo 4 del Enjuiciamiento Civil Federal. Este perfil institucional lo ven esencialmente dos tipos de sujetos: sus contratantes o proveedores por un lado; y por el otro, sus trabajadores o excepcionalmente los recipientarios de sus servicios , dado que el IMSS asume el carcter de patrn y sujeto obligado de sus empleados, al hallarse regidas sus relaciones por la Ley Federal del Trabajo al tenor de lo dispuesto por el artculo 256 de su legislacin actual y, por lo tanto, como cualquier trabajador ordinario subordinado deben estar inscritos todos ellos en el rgimen obligatorio que contempla el artculo 12, fraccin I, de la LSS. As las cosas, se da en la especie una dualidad de facetas muy interesante y compleja, pues al ser el IMSS patrn de sus trabajadores y a la par ente asegurador de ellos pese a ser stos en realidad servidores pblicos tambin controlados y sancionados por la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM) y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, de conformidad a sus artculos 303 y 303A de la Lss , por simples razones de congruencia y por mera comodidad operativa no se hallan regidos en lo general por el derecho burocrtico ni son afiliables al ISSSTE aunque de hecho y por derecho no escapen sus funciones naturales que ejercen de los controles y las responsabilidades propias de los servidores pblicos. Y, C) A raz de la reforma legal de 1944 a la que haremos puntual alusin en el captulo siguiente , sum una caracterstica de trascendente significacin jurdica: la de convertirse en organismo fiscal autnomo, operando jurdicamente como una autoridad fiscal que forma parte del fisco federal, teniendo entonces competencia tributaria dada la serie de

atribuciones que la Lss le otorga, lo que abarca desde la mera supervisin del cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad social, hasta el acto mismo de poder agotar con arreglo al Cdigo Fiscal de la Federacin atento a lo ordenado por los artculos 287 y 291 de la LSS , el procedimiento administrativo de ejecucin de cobro forzoso de las aportaciones de seguridad social y sus consecuencias legales, al cargo de los sujetos obligados a la tributacin. ste perfil de la institucin es el que resienten y aprecian en mayor medida los patronos o sujetos obligados, y si alguien dudaba de l o de su eficacia jurdica, a partir del 21 de diciembre de 2001 se reforz convirtindose en un ente fiscal temible. En pocas palabras: el IMSS se mueve y acta siempre en un triple plano, lo que muy pocas veces se advierte incluso por las personas involucradas en su operacin cotidiana. Todo ello nos obliga a profundizar en el anlisis de las implicaciones g consecuencias que se derivan del accionar de este ente fascinante lo que en ocasiones presenta serias dificultades para distinguirlas, acotarlas, delimitarlas o comprenderlas, de la simple lectura poco analtica que se hace del artculo 251 de la LSS . Porque dicho precepto, en su texto, comprende tanto a las facultades y atribuciones de la institucin en su carcter de OPD (prestatario de un servicio pblico que originariamente le corresponde al Estado), como PMO (sujeto de derechos y obligaciones de ndole privado, incluida aqu su funcin de empleador), as como en su carcter de OFA (con todo el abanico de facultades de autoridad de que dispone gque abarcan 360 grados, a lo que haremos puntual referencia en el captulo siguiente). As las cosas, para fines propeduticos es factible afirmar que: 1) Cuando la institucin aseguradora nacional proporciona las prestaciones en dinero pensiones, subsidios y ayudas econmicas , o en especie asistencia mdica, hospitalaria, quirrgica, farmacutica, prestaciones sociales y de guardera , servicios todos ellos que se establecen en la propia LSS, est el IMSS ejerciendo las atribuciones que le fueron conferidas por dicho ordenamiento como organismo descentralizado prestador de un servicio pblico nacional de seguridad social. 2) Cuando celebra actos de ndole de derecho privado, tales como al adquirir insumos, al efectuar compraventas, al celebrar arrendamientos para instalar en tales inmuebles unidades hospitalarias, guarderas o centros de prestaciones sociales, al pactar contratos de comodato para los mismos fines, y otros actos anlogos de derecho privado; o bien al fungir como patrn de sus trabajadores y estar legalmente obligado por la legislacin civil para afrontar la responsabilidad civil objetiva que le atae

por la actividad de sus empleados en ejercicio del trabajo contratado y quienes pudieren causar algn dao a terceras personas, estamos apreciando el funcionamiento de tal institucin como persona moral oficial, sujeta de obligaciones y derechos de ndole privado, que puede ser incluso demandado por incumplimientos contractuales o responsabilidad civil, como cualquier otra persona, ante los tribunales del fuero federal o del fuero comn dependiendo del asunto en particular. Y, 3) Cuando el Instituto acta como organismo fiscal autnomo, lo hace investido con la caracterstica de autoridad revisora y liquidadora de ndole fiscal, al travs de una serie de actividades cuya competencia deriva de su propio marco legal, tales como: vigilar el cabal y oportuno cumplimiento por parte de los patrones y dems sujetos obligados para con las disposiciones en materia de seguro social; determinar sobre la existencia de hechos o actos que generen obligaciones al cargo de los sujetos obligados que constituyan crditos a su favor; establecer quin tiene el carcter de obligado en la tributacin precisando las bases para la liquidacin; emitir el crdito respectivo haciendo su gestin de cobro y percepcin; aplicar el procedimiento administrativo de ejecucin en base a las reglas qu.e al efecto dispone el Cdigo Fiscal de la Federacin, si ello fuere necesario, as como otras actividades anlogas o consecuenciales. Aqu el INSTE acta con el carcter de autoridad fiscal autnoma, debiendo forzosamente ceir su actividad al marco de legalidad Constitucional, sin que su actuar conculque el artculo 17 Constitucional que prohbe a las personas hacerse justicia por s mismas , dado que se insiste, en estos caso no obra como persona moral oficial, sino que lo hace en su carcter de autoridad fiscal autnoma por ley dotado de plenas facultades competenciales para ello. Por todas esas razones, insistimos en establecer y demostrar ahora que el derecho de la seguridad social es una especie de hbrido jurdico, conformado, nutrido y permeado inevitablemente por instituciones y figuras tpicas de otras disciplinas jurdicas, a saber: Del derecho administrativo, al ser el IMSS un ente descentralizado prestador de un servicio pblico nacional, regulado en su existencia, conformacin y operacin cotidiana, por disposiciones legales de naturaleza eminentemente administrativa que enmarcan su actividad cotidiana. Del derecho laboral, cuya marcada influencia se aprecia no slo al determinar el legislador federal en el segundo prrafo del artculo 9 de la LSS que a falta de norma expresa le sera legalmente supletoria en primer trmino la Ley Federal del Trabajo, sino que al ser los trabajadores el grupo de asegurados ms importante del rgimen obligatorio es obvio que algunos ramos de seguros como el de riesgos de trabajo o el de

guarderas , estn esencial y permanentemente vinculados con el derecho obrero. Del derecho burocrtico, sobre todo cuando se aborda esta disciplina en el tema especfico del ISSSTE y del ISSFAM, cuyo manto protector ya dijimos ampara a los servidores pblicos federales y a los militares, respectivamente, sin perder de vista tampoco que todas estas legislaciones son al igual que la del INFONAVIT , reglamentarias del articulo 123 Constitucional, precepto que establece las condiciones generales del trabajo en nuestra patria. Del derecho tributario, atendiendo a que las contribuciones con las que se sostiene el servicio son consideradas por el legislador federal como de ndole fiscal, pues una de las diversas especies de tributos que existen son las denominadas por ley aportaciones de seguridad social, teniendo el IMSS y el INFONAVIT los atributos singulares de entes fiscales autnomos, con funciones competenciales de autoridad tributaria; por ende est regido en su operacin cotidiana el IMSS, por disposiciones de tal naturaleza contributiva, al ser norma supletoria de su actividad cotidiana el Cdigo Fiscal de la Federacin acorde a lo estatuido en el segundo prrafo del artculo 9 de la LSS; ello con independencia a las referencias expresas que en su texto legal hace a dicho Cdigo como en el caso concreto de la responsabilidad solidaria para el pago de aportes o bien la manera de agotarse el procedimiento administrativo de ejecucin , en que se remite a las disposiciones fiscales atinentes. Del derecho econmico, porque a raz de la radical transformacin de su sistema pensionario existen criterios y objetivos econmicos de preponderante inters nacional que deben ser atendidos preferentemente, tales como el fomento de la actividad productiva nacional, la generacin de empleo, la construccin de vivienda, el desarrollo de infraestructura y el desarrollo regional todos ellos previstos por el artculo 43 de la Ley de lo Sistemas de Ahorro para el Retiro , acordes todos al Plan Nacional d Desarrollo vigente; y, Del derecho financiero, al ser las Administradoras de Fondos para e Retiro (AFOREs), y sus Sociedades de Inversin Especializadas (SIEFOREs) sui gneris intermediarias financieras encargadas profesional y especfica mente del manejo e inversin de los recursos econmicos acumulados e las cuentas individuales SAR de los trabajadores asegurados, al igual que d su manejo especulativo al travs de su inversin en instrumentos burstiles en la Bolsa Mexicana de Valores; como tales entes realizan actividades financieras especficas, entonces este derecho que las regula cobra significativa importancia en el derecho contemporneo de la seguridad social mxime si aadimos que el IMSS forma parte como socio de una AFORE l denominada AFORE XXI" , y por ende debe acatar

como persona mora todas las disposiciones financieras que sobre el particular dicta la CONSAR. Hasta aqu el listado de los derechos que conforman ste complejo hbrido jurdico del que hemos venido dando cuenta. No sobra aadir que la forzada insercin de otras disciplinas jurdica en el derecho de la seguridad social, se dio de suyo a partir de que el Congreso de la Unin, mediante Decreto publicado en el DOF de 24 de febrero de 1992, adicionara la LSS de 1973 creando el Sistema de Ahorro para el Retiro SAR concretamente el seguro de retiro, del rgimen obligatorio , reiterado ahora en el nuevo sistema privatizado de pensiones de la ley actual dando as cabida plena al derecho econmico, pues al crearse dicho segur de retiro la actividad del IMSS se integr permanente e inevitablemente a programa gubernamental instrumentado por el Gobierno federal, con una poltica econmica del Estado tendiente a incrementar el ahorro in terno del pas, tan urgente de ser constituido y elevado. En tanto que la del derecho financiero se dio a partir del 1 de julio d 1997, al entrar en vigor la nueva LSS y comenzar a operar a plenitud la Le de los Sistemas de Ahorro para el Retiro del 26 de mayo de 1996, marco jurdico vinculado a prioritarios objetivos nacionales mediante la creacin de las Administradoras de Fondos para el Retiro y sus Sociedades d Inversin, entidades intermediarias financieras que inciden en el sistema financiero del pas. En razn de todo ello, la seguridad social ha quedad ligada ineluctablemente a los derechos econmico y financiero, pues a este nivel se manejar el nuevo SAR. Quiz por eso es que resulta tan complejo entender esta disciplina, n slo para los acadmicos y estudiosos de este singular derecho social, sin desde la ptica del ciudadano comn y corriente, quienes no entienden l triple funcin del IMSS y, por si ello no fuese suficiente, el estudio y la comprensin de esta materia se ha venido tornando cada vez ms complicado en razn a la prolija cuanto novedosa normatividad del marco jurdico de derecho pblico en que se desenvuelve ahora, debido en mucho a las mltiples Reglas que cotidianamente expide al efecto la Comisin Nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro en lo que al sistema pensionario se refiere, cuestin a la que volveremos ms adelante en esta misma obra. Con ello consideramos cumplido el objetivo de analizar al IMSS como OPD, y a la par, referirnos a su actividad como PMO. Si acaso las ideas expuestas resultan tiles para entender mejor la complicada labor que efecta a diario el instrumento bsico de la seguridad social en Mxico, habremos logrado nuestro propsito de escudriar y definir la compleja funcin de dicha institucin que, para mal de todos los

mexicanos, la mayor de las veces escapa de la cabal comprensin de los profesionistas inmersos en estas tareas en forma rutinaria, llegando al colmo de que no slo los de afuera no le entienden, sino tampoco los de adentro del propio IMSS, desde funcionarios hasta afanadores, pasando por los empleados sindicalizados y los que no los son. Todo ello nos debe poner a reflexionar en serio sobre si la ausencia de cumplimiento de los objetivos de la seguridad social es ms bien debido a la ignorancia que propios y extraos muestran sobre el particular gobernantes, legisladores federales y administradores de justicia incluidos , que a la simple falta de una adecuada planeacin nacional en esta disciplina, hermosa pero muy compleja, que los abogados abandonamos ideolgica y prcticamente desde hace dcadas.